UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS CURSO ACADÉMICO 2015-2016 Y SOCIOLOGÍA MASTER EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SOCIOLOGÍ PROPUESTA DE MEJORA PARA EL GOBIERNO CORPORATIVO DE PETROLEOS DE VENEZUELA S.A (PDVSA) Estudiante: César David Rincón Godoy Tutor: Profesor. Rafael Bañón i Martínez
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Propuesta de mejora para el gobierno corporativo de pdvsa. cesar d. rincon def1
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UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA
UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS
CURSO ACADÉMICO 2015-2016
Y SOCIOLOGÍA
MASTER EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SOCIOLOGÍ
4.1.3. Las amenazas de nuevos entrantes al mercado. . . . . . . . . . . 136
4.1.4. La competencia de los productos sustitutos del petróleo. . . . . 139
4.1.5. El poder de negociación de los clientes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
4.2. Resultados del análisis del entorno y las fuerzas competitivas del sector petrolero mundial actual que afectan a PDVSA …………. 144 4.2.1. Con relación a los competidores dentro del sector. . . . . . . . . . 144
4.2.2. Con relación a las relaciones con los proveedores. . . . . . . . . . . . 144
4.2.3. Con relación a las amenazas de nuevos entrantes. . . . . . . . . . 145
4.2.4. Con relación a las amenaza de productos sustitutivos. . . . . . . 145
4.2.5. Con relación al poder de negociación de los clientes .. . . . . . . 145
Capitulo V. Diagnóstico del Diseño y Organización del Gobierno Corporativo de Petróleos de Venezuela S.A 2004-2014) . . . . . . . . . . . . . 147
5.1.3.1 Ajustes realizados en la Junta Directiva de PDVSA entre los años 2004 y 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
5.2. Análisis del diseño y organización del gobierno corporativo de PDVSA, mediante la aplicación de la lista de chequeo estructurada bajo seis (6) principios que del buen gobierno corporativo de las Empresas Propiedad del Estado, referido por la OECD y la CAF. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
5.2.1. Resultados de la aplicación de la Lista de chequeo en el gobierno corporativo de PDVSA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
5.2.1.1. Principio del Marco legal del Gobierno Corporativo . de PDVSA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
5.2.1.2. Principio de la Función de la Propiedad del Estado del Gobierno Corporativo de PDVSA. . . . . . . . . . . . 156
5.2.1.3. Principio del diseño, organización y administración del Directorio como órgano del Gobierno Corporativo de PDVSA. .156
5.2.1.4. Principio de transparencia y revelación de información “accountability” del Gobierno Corporativo de PDVSA. . . . . . . . 157
5.2.1.5. Principio de los derechos de los accionistas del Gobierno Corporativo de PDVSA. . . . . . . . . . . . . 158 5.2.1.6. Principio de la resolución de conflictos del Gobierno Corporativo de PDVSA. . . . . . . . . . . . . . . . 159
5.2.1.7.Consideraciones sobre el diseño, organización y funcionamiento del gobierno corporativo de PDVSA a luz de los resultados obtenidos por la aplicación de los criterios de la OCDE y CAF. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
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5.3. Análisis estratégico interno del diseño, organización y funcionamiento del gobierno corporativo de PDVSA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 5.3.1 Estrategias DAFO para mejorar el diseño, organización y funcionamiento del Gobierno Corporativo de PDVSA. . . . . . 162
Capítulo VI. Propuesta de Mejora para el Gobierno Corporativo de Petróleos de Venezuela S.A . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
6.1. Modelo teórico conceptual de la estructura organizativa del buen gobierno corporativo organizativo “corporate governance” que promueve la ODCE-CAF, como diseño alternativo para la adaptación de la estructura y la eficiencia del gobierno corporativo de PDVSA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 6.2. Propuesta de mejora para el gobierno corporativo de gobierno
Este trabajo describe el análisis del diseño organizativo y su modelo de relaciones internas del gobierno corporativo en la empresa pública; Petróleos de Venezuela S.A(PDVSA). Para ello, se conjugaron: la conceptualización del modelo de buen gobierno corporativo para las empresas públicas que promociona la OCDE-CAF(2012), y el diagnóstico estratégico del entorno competitivo de PDVSA en el contexto global (5 fuerzas de Porter) al igual que, a lo interno (FODA) del gobierno corporativo de la empresa durante los años 2004-2014. Los resultados obtenidos sobre; si, PDVSA cumplía con los criterios de la gobernanza corporativa propuesta, dio el resultado que la estatal petrolera cumple actualmente con el 56% de los criterios que conforman los principios del buen gobierno (marco legal propio, identificación del dueño Organización del Directorio, procesos claros de rendición de cuentas y divulgación de los resultados, respecto a los accionistas y resolución de los conflictos). El análisis de los aspectos específicos de la gobernanza corporativa aplicados en PDVSA, evidencio las debilidades y oportunidades para proponer la mejora del diseño organizativo del gobierno corporativo actual. Entre ellas se destaca la recomendación de conformar: un Directorio integrado y presidido por miembros independientes del accionista(el Estado) reduciendo considerablemente así la factibilidad, que se produzcan problemas de agencia ó conflicto de intereses a la hora de priorizar los objetivos a alcanzar por la corporación. Haciendo hincapié en la transparencia y eficacia, con la cual los órganos que conforman el “corporate governance” asuman su rol estratégico y reposicionar a PDVSA entre las mejores empresas petroleras del mundo, generando riqueza para su verdadero accionista, el pueblo venezolano.
ABSTRACT
This paper describes the analysis of organizational design and its internal relations model of corporate governance in public enterprises; Petroleos de Venezuela S.A. (PDVSA). To achieve this objective, It became a conceptualization between: model of good corporate governance for public companies that promotes the OECD-CAF (2012), and the strategic diagnosis of the competitive environment of PDVSA in the global context (Porter's 5 Forces) a, to internal (SWOT) corporate governance of the company during the years 2004-2014. The results obtained; if PDVSA met the criteria of the proposed corporate governance, he gave the result that the state oil currently meets 56% of the criteria that make the principles of good governance (clear own legal framework, identification of owner Organization Directory, processes accountability and dissemination of results, regarding shareholders and conflict resolution). The analysis of specific aspects of corporate governance applied in PDVSA, evidenced weaknesses and propose opportunities for improving the organizational design of the current corporate governance.Including the recommendation to form stands out: A Directory integrated and chaired by independent members of the shareholder (the State) considerably reducing the feasibility of agency problems or conflicts of interest when prioritizing targets occur to achieve the corporation. Emphasizing in the accountability and efficiency with which the organization’s that make up the "corporate governance" assume their strategic role and reposition PDVSA among the best oil companies in the world, generating wealth for its true shareholder, the Venezuelan people.
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I. INTRODUCCION
El presente Trabajo de Fin de Master se plantea describir el diseño
organizativo y las practicas en materia de buen gobierno corporativo (corporate
governance1), en las empresas públicas del Estado; específicamente en el
sector estratégico de la energía, y en particular, la empresa pública estatal
Petróleos de Venezuela S.A (PDVSA)
La adopción de buenas practicas de gobernanza corporativa en el ámbito de
las empresas estatales, no es sólo una cuestión técnica, sino política. La
independencia de la empresa para seguir objetivos definidos estatutariamente
y mayor autonomía en la gestión interna, reducen la posibilidad del uso político
de estas empresas, sea en disputa política por cargos, o por la realización de
acciones de interés exclusivo del gobierno, y no de la empresa. Sin embargo,
ese es exactamente el cuadro que debe evitarse
En la actualidad la gestión2 del gobierno corporativo de PDVSA, se le cuestiona
el manejo eficiente de los compromisos de producción de crudo y gas, así
como no tener una política transparente y eficaz de los recursos económicos,
humanos, técnicos y operativos de la organización.
Frente a esta situación, esta investigación desea aportar modestamente todos
los elementos de orden académico y técnicas de gobierno para que PDVSA
mejore sus capacidades de gestión, mediante el fortalecimiento del gobierno
corporativo con un diseño organizativo orientado a las buenas prácticas de la
gobernanza empresarial, que hoy día, las grandes empresas públicas
comienzan a transitar exitosamente, en pro de generar riqueza y fortaleciendo
la transparencia de la administración publica.
1 “corporate governance” es el sistema por el cual las sociedades del sector público y privado son dirigidas y controladas. La estructura del corporate governance especifica la distribución de los derechos y de las responsabilidades entre los diversos actores de la empresa, como por ejemplo, el Consejo de Administración, el Presidente y los Directores, accionistas y otros terceros proveedores de recursos (OCDE) 2 Ver informes de gestión anual 2008,2009,2010,2011,2012,2013,2014. Datos sobre la producción de petróleo y gas, se han dejado de producir en los últimos 7 años 780 mil barriles de petróleo día, como ejemplo. Adicional de los permanentes reclamos de los actores políticos y ciudadanos al gobierno sobre la mermada gestión de PDVSA.
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Para alcanzar este objetivo, se plantea el siguiente esquema de trabajo para
nuestra investigación, el cual contiene:
Capitulo I. Contempla los antecedentes de la investigación, a saber: el
planteamiento del problema, la justificación de la investigación, la delimitación
del objeto de estudio, objetivos del trabajo de investigación y la metodología, la
cual nos facilita los métodos mas adecuados para abordar el estudio del objeto
de investigación.
Capitulo II. Presenta la conceptualización sobre lo que se entiende por
empresas públicas estatales, así como del gobierno corporativo. Además se
presentan los antecedentes sobre la relación existente entre empresa pública y
gobierno corporativo, en la experiencias documentadas sobre buenas prácticas
aplicadas en el contexto latinoamericano.
Capitulo III. Contiene una breve descripción del negocio petrolero venezolano,
permitiendo ubicar al investigador en el contexto de la importancia estratégica
que tiene PDVSA.
Capitulo IV. Presenta el diagnóstico estratégico del entorno competitivo del
sector petrolero mundial, donde PDVSA se posiciona, basado en las
contribuciones sobre estrategias de los teóricos mas destacados en esta
materia: el modelo de las 5 fuerzas competitivas de Michael Porter.
Capitulo V. Presenta el Análisis estratégico del diseño del gobierno corporativo
de PDVSA, en base al cumplimiento o no, de los criterios formulados por los
organismos multilaterales, sobre la gobernanza corporativa. Obteniendo la
matriz FODA y las estrategias DOFA.
Capitulo VI. En base a los resultados del diagnóstico estratégico hecho sobre
el entorno de PDVSA, y la conceptualización de los criterios del buen gobierno
corporativo identificados en el FODA, se procedió a proponer el diseño
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alternativo para el gobierno corporativo, y las acciones correctivas acometer el
gobierno de PDVSA para su mejora.
Capitulo VII. Se presentan las conclusiones de la investigación por parte del
autor.
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CAPÍTULO I.
ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN.
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1.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
El origen de las empresas públicas se produce para satisfacer las necesidades
que no atienden las empresas privadas por la magnitud, complejidad o falta de
rentabilidad económica. Su existencia está legitimada por la presencia de fallos
en el funcionamiento del mercado o por políticas públicas para estimular
sectores estratégicos de la economía, que en principio son inviables para el
sector privado por la magnitud de las inversiones iniciales. En este sentido, el
papel del Estado a través de sus empresas suministra los bienes, servicios e
infraestructuras que al resto de los actores económicos y sociales les permite
desarrollar su actividad de forma más eficiente. Las empresas públicas han
sido un instrumento, más no un fin para la administración del Estado.
Los diferentes organismos multilaterales como la OEDC3, ONU4, Banco
Mundial (BM) han destacado que las Empresas Públicas Estatales (EPE) han
jugado un papel importante en el desarrollo de infraestructuras de bienes y
servicios que aportaron beneficios económicos y sociales en mayoría de los
países desarrollados, y en especial en la región de América Latina; muy a
pesar del proceso de privatizaciones que las caracterizó durante la década de
los años ochenta y noventa del siglo XX, por efecto del agotamiento del estado
Keynesiano e impulsado por las políticas neoliberales de los organismos
multilaterales, que redujo la importancia del sector público de la economía y las
empresas públicas por considéralas innecesarias.
Hoy en día, después de 20 años de las grandes privatizaciones ejecutadas en
la mayoría de los países miembros de la OCDE y en Latinoamérica, las
empresas públicas todavía representan una parte sustancial del Producto
Interno Bruto (PIB), del empleo y de la capitalización de los mercados. En este
sentido, en un estudio hecho por el Banco Mundial (BM) las Empresas Públicas
Estatales (EPE) representan el 20% de las inversiones totales en los mercados
3 Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico 4 Organización de Naciones Unidas.
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de capitales y el 5% del empleo mundial. En algunos países llega a representar
tanto como el 40% del producto interno bruto (Banco Mundial, 2007)
Adicionalmente, las empresas estatales suelen ser de gran magnitud, pues tal
como señalan (Kowalski et al, 2013), más del 10% de las empresas incluidas
en la lista de las 2.000 mayores empresas del mundo (Forbes-2000) son
empresas estatales. Estas empresas representan más del 10% de las ventas
de las firmas incluidas en dicho listado y equivalen a más del 6% del PIB
mundial. Este mismo autor, señala que en el caso específico de Latinoamérica
este fenómeno parece repetirse, pues en los Rankings de las 500 Mayores
Empresas de la región realizados por América-Economía (2009-2013), 40 son
empresas estatales y las mismas están fuertemente concentradas en los
primeros lugares.
De hecho, en la última edición de dicho ranking, las empresas estatales del
sector petrolero, a saber: Petrobras (Brasil), PDVSA (Venezuela) y PEMEX
(México) ocupan los primeros tres lugares con ventas conjuntas que superan
los 388 millardos de dólares en 2012 y unos activos totales de más de 705
millardos de dólares para el mismo año.
Esta percepción de que las empresas públicas o empresas de propiedad
estatal han empezado a contribuir de manera efectiva en el desarrollo se sus
entornos nacionales, y en algunos casos, en entornos internacionales,
compitiendo en diferentes sectores de la economía global. Nos indica que algo
esta sucediendo en positivo en las administraciones o políticas ejecutadas por
los gobiernos de las empresas públicas en los últimos años.
En este sentido, la mayoría de los países del globo, en conjunto con las
organizaciones multilaterales, propiciaron foros de discusión, donde los
responsables políticos de impulsar las políticas públicas necesarias para la
transformación productiva de sus mercados regionales y nacionales, fomenten
el desarrollo de aquellas capacidades orientadas a la implementación de
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buenas prácticas gerenciales y, en apoyos específicos para la mejora de la
gestión empresarial y la productividad de las empresas públicas y privadas.
En base a esos esfuerzos, mencionados anteriormente, encontramos los
Principios de Gobierno Corporativo de la OCDE, los cuales, se han convertido
en referencia para responsables políticos, inversores, empresas y otras partes
interesadas de todo el mundo. Estos principios han dado pauta para organizar
de una manera homogénea los actores que intervienen en el manejo
empresarial. Esta iniciativa de generar criterios uniformes, tomó mayor voluntad
política, al momento de los famosos escándalos de grandes empresas que
cotizaban en la bolsa, y afectaron seriamente los mercados de capitales, y en
su defectos la credibilidad en la economía del libre mercado ( caso ENROM,
PARMALAT)
En este orden de ideas, se encontraron diversos planteamientos por parte de
la OCDE y el Banco Mundial para promover los principio del buen gobierno
corporativo de manera voluntaria en la región de América Latina. Esta idea la
recoge la CEPAL5 y la Corporación Andina de Fomento (CAF) quienes la
establecen como una estrategia a fomentar como política publica, en el ámbito
de las empresa públicas de la región. Tal y como lo describe la CAF en su guía
sobre las practicas del buen gobierno corporativo y su importancia para las
empresas de propiedad estatal en América Latina :
“Las Empresas de Propiedad Estatal (EPE) deben dar ejemplo de los mejores principios y prácticas de Gobierno Corporativo como mecanismo para fortalecer sus capacidades, tanto institucionales como gerenciales, y promover la transparencia y efectividad de su gestión. En este sentido, todos los participantes en una EPE - gobierno, ministerio o agencia de administración, directorio, ejecutivos y directivos - deben asegurar que la empresa se organice y funcione como modelo de excelencia en Gobierno Corporativo, buenas prácticas ambientales, sociales y altos estándares éticos” (Bernal. et al, 2012)
Este planteamiento, al confrontar con las nuevas tendencias de la gestión
publica, pareciera que el Estado, con el fin de llevar a cabo sus
5 Comisión Económica para América Latina (CEPAL) adscrita a la Organización de Naciones Unidas (ONU)
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responsabilidades como propietario, debería aprovechar el uso de
herramientas del Gobierno Corporativo aplicables al sector privado. Lo anterior
resulta ser especialmente cierto en el caso de las empresas públicas cuyo
patrimonio se cotiza en la bolsa de valores. Sin embargo, las empresas
públicas también afrontan algunas dificultades propias de gobierno corporativo.
Una de ellas, es que las empresas públicas pueden sufrir tanto por un
intervencionismo indebido y por unas interferencias de la propiedad, que por
motivaciones políticas, como por una propiedad totalmente pasiva o distante
por parte del Estado. Lo que es más importante, las dificultades de gobierno
corporativo derivan del hecho de que la responsabilidad por los resultados de
las empresas públicas conlleva una compleja cadena de agentes (la
administración, el Directorio, entidades propietarias, ministerios, el gobierno),
sin claros y fácilmente identificables, o remotos, principales a los que rendir
cuentas. Organizar esta compleja red de responsabilidades con el fin de
garantizar la adopción de decisiones eficientes y un buen gobierno corporativo
constituye un reto.
Entender este reto, es la problemática planteada y delimitada en este trabajo
de fin de master de Gobierno y Administración Pública, el cual desde el punto
de vista académico permite el estudio del diseño y organización del gobierno
corporativo de la empresa estatal Petróleos de Venezuela S.A (PDVSA) cuyo
propósito estratégico para el Estado venezolano es gestionar la exploración,
exploración, producción, refinación, comercio y suministro de petróleo, gas y
sus derivados petroquímicos.
Ante este planteamiento, este trabajo de investigación se propone presentar un
modelo alternativo de gobierno corporativo “corporate governance6” que se
fundamente en el modo, cómo la empresa es dirigida y controlada. Pudiendo
agregar valor a la capacidad de gestión. Esto pasa, cuando las estructuras del
6 el corporate governance puede ser descrito como los mecanismos o principios que gobiernan el proceso decisivo dentro de una empresa. Corporate governance es un conjunto de reglas que tienen como objetivo minimizar los problemas de agencia. El objetivo central de los sistemas de corporate governance no es el de invertir en la autonomía de las organizaciones si no, al contrario, pretende equilibrar la competitividad y productividad de la empresa con una gestión responsable y transparente de la misma (OCDE, 2005)
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gobierno corporativo están bien delimitadas en sus funciones, incentivando a
crear un negocio de calidad, rentable y bien administrado. Procurando el buen
gobierno que ayude a asegurar la accountability7 dentro de las empresa
pública.
Para lograr el objeto de este trabajo de investigación, se presenta una
conceptualización sobre lo que se entiende por empresas públicas estatales,
así como del gobierno corporativo. Además se presentan los Antecedentes de
la relación existente entre empresa publica y gobierno corporativo, en la
experiencias documentadas sobre buenas prácticas aplicadas en el contexto
latinoamericano. Además, se describirá de manera sistemática y analítica sobre
el negocio petrolero en Venezuela, su entorno competitivo y evolución
organizativa. Una vez descrita la plataforma cognitiva necesaria para diseñar la
propuesta de un modelo alternativo de gobierno corporativo para PDVSA, se
establecerán las conclusiones de la investigación.
Del planteamiento anterior realizado, se desprende la formulación de las
siguientes interrogantes de esta investigación:
¿Qué se entiende por Empresa Publica?
¿ Que se entiende por Gobierno Corporativo?
¿Cómo Funciona el Gobierno Corporativo?
¿ Para qué la empresa publica debe tener un Gobierno Corporativo?
¿ Para quién esta orientada la gestión del Gobierno Corporativo de la Empresa
Publica?
¿Cual ha sido el desarrollo del Gobierno Corporativo en la industria petrolera
nacional y en PDVSA hasta el año 2014?
7 “Accountability” significa responsabilidad por la rendición de cuenta de la gestión ante los accionistas y/o stakeholders (grupos de interés)
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¿Cuál es el posicionamiento estratégico de PDVSA dentro del entorno del
sector petrolero mundial?
¿Cuál es el diagnóstico estratégico del diseño organizativo del gobierno
corporativo de PDVSA entre el año 2004 y 2014?
¿Cual es la relevancia y pertinencia de diseñar una propuesta de Gobierno
Corporativo alternativo para PDVSA acorde con las últimas tendencias globales
en materia de “corporate governance” ?
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1.2. JUSTIFICACION La investigación es parte de una oportunidad de mejora identificada en la
revisión de los informes de gestión y evaluación del diseño organizativo del
gobierno corporativo de PDVSA.
Se plantea analizar y evaluar los principios del diseño estratégico del gobierno
corporativo de PDVSA, tomando en cuenta de manera referencial su diseño
original, aquellos que se realizaron hasta el año 2002, fecha que la empresa
fue victima de la huelga de la “alta gerencia” que conformaba el gobierno
corporativo de la época. Una vez superada la huelga del 2002-2003, en el año
2004 se produce la reorganización de PDVSA bajo la premisa de la “Nueva
PDVSA Socialista” hasta el año 2014. Esta revisión del diseño original y sus
variantes en el tiempo, serán contrastados con las premisas de diseño y que
mejores prácticas del “corporate governance” que promueven los organismos
multilaterales.
En este sentido y como lo resaltan algunos investigadores del Banco Mundial
(BM) y la Corporación Andina de Fomento (CAF) para las Empresas Públicas
Estatales en América Latina, el Gobierno Corporativo tiene una importancia
particular dado el impacto de este tipo de empresas en la gestión política,
económica y social de cada país, y requiere un compromiso serio por parte de
los Miembros del Gobierno en funciones, Directorios y Altas Gerencias de las
Empresas Públicas. (Bernal. et al, 2012)
Podría pensarse que los lineamientos en materia de gobierno corporativo para
las empresas del Estado deben ser iguales a los que comúnmente se
recomiendan para las empresas privadas, tanto de capital cerrado como
aquellas que se cotizan en la bolsa de valores; sin embargo –aunque muchos
de estos lineamientos son armonizables– las características de las empresas
públicas son distintivas en muchas dimensiones.
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Prueba de este argumento, es lo que afirma Bañón(2015) “La justificación de la
intervención del Estado en la economía se ha puesto en cuestión pero
resaltando la responsabilidad social de las administraciones y su naturaleza de
servidoras a la sociedad, el propietario de las administraciones es el ciudadano8”
Partiendo de este hecho, y en base a la temática a tocar en la presente
investigación sobre la gobernanza corporativa o gobierno corporativo en la
empresa publica, se justificaría la construcción de un modelo alternativo de
gobierno corporativo ex-novo que le permita a la empresa consolidar un
modelo de las relaciones empresariales, involucrando estructuras de decisión,
la organización de la propiedad, ejercicio de control y monitoreo de la gestión, y
lo más importante fortalecer y mejorar el sistema de rendición de cuentas y
comunicación con los “stakeholders “ que actúan en el entorno de PDVSA.
8 Esta aseveración sobre el ciudadano propietario de los activos del Estado, nos ubica en la complejidad que tienen los gestores públicos, al momento de ejercer el gobierno corporativo de las empresas del Estado. Dado que si su gestión no esta acorde con la expectativa de los ciudadanos en como debería ser los beneficios obtenidos, esto seguro genera un conflicto entre los propietarios y la dirección de la empresa.
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1.3. DELIMITACIÓN. El presente trabajo se limita sólo al estudio conceptual sobre las premisas de
diseño que permitieron formular las estrategias del gobierno corporativo objeto
de estudio.
Esta investigación se concentra en estudiar el diseño y la relación de los
órganos del gobierno corporativo (corporate governance) de PDVSA (ver
gráfico 1.1), el cual esta estructurado por una Asamblea de accionistas, una
junta directiva, que funge de órgano central de Dirección o casa matriz que
dirige las divisiones funcionales y sus unidades de negocios (filiales). El
período de tiempo al que se refiere la investigación comprende desde el año
2004 hasta el año 2014. El espacio geográfico donde se desarrollo la
investigación, en parte en las sedes corporativas de PDVSA, en la ciudad de
Caracas, Venezuela. Y otro espacio de tiempo, para su preparación, revisión y
discusión, en la ciudad de Madrid, España. Gráfico 1.1: Estructura del Gobierno Corporativo de PDVSA
(Período 2004 – 2014)
Fuente: Estatutos de PDVSA, 2004. Elaboración propia.
Este trabajo, no pretende estudiar los procesos que se derivan del diseño
estratégico de la organización objeto de estudio, como: estilos de gestión
gerencial, de personas o logística). Dando espació para desarrollar
investigaciones posteriores en esa materia, tomando como referencia el
presente estudio.
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1.4. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION
1.4.1.- OBJETIVO GENERAL
Establecer el análisis y evaluación de los principios del diseño
estratégico del gobierno corporativo de PDVSA; período 2004-1014.
1.4.2. – OBJETIVOS ESPECIFICOS 1. Identificar las distintas perspectivas teóricas sobre el Gobierno
Corporativo en la Empresa Publica Estatal.
2. Describir el Gobierno Corporativo de Petróleos de Venezuela S.A en
el período 2004-2014
3. Realizar una propuesta de mejora del Gobierno Corporativo de
PDVSA, sobre la base de las mejores prácticas y diseños organizativos
acorde con las últimas tendencias globales.
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1.5. METODOLOGIA El método de investigación esta condicionado por el propósito del objeto de
estudio, obteniéndolo sobre la base de la recolección, análisis y vinculación de
datos cuantitativos y cualitativos que responde al planteamiento del problema.
Esté enfoque se fundamenta en la triangulación de métodos, lo que han
denominado algunos autores como “modelo o metodología de investigación
mixta” (Sampieri, ed. al. 2006)
De la premisa que antecede, en está investigación se procedió hacer la
recolección, análisis y vinculación de datos proveniente de las siguientes
fuentes:
• Extensa recolección documental, estadística y legal sobre el objeto de
estudio, la cual se basa en la obtención y análisis de datos provenientes
de libros, materiales impresos y digitales u otros tipos de formatos de
documentos, anuarios estadísticos; orientado a recolectar, seleccionar,
procesar y analizar información, susceptibles de ser analizados, y
contenidos en fuentes primarias sobre gobierno corporativo, diseño y
estrategia empresarial, gestión pública y el sector petrolero. Así como
las doctrinas jurídicas nacionales e internacional de distintos autores,
especializados en los conceptos sobre empresas de propiedad estatal.
• Recopilación de fuentes secundarias de la información proporcionada
por los diversos autores de través trabajos de investigación, índices
estadísticos, revistas de resúmenes y/o publicaciones pertinentes a la
problemática a investigar.
• Análisis de los resultados de gestión y funcionamiento de la empresa
caso de Estudio (PDVSA)
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• Obtención de información y datos Internos a través de entrevistas y
encuestas para vincular la información sobre los órganos del gobierno
corporativo de PDVSA, cuyo tratamiento tuvo que ser manejado de
forma “anónima y confidencial”, por la temática investigada.
• El análisis de los datos es cualitativo de los aspectos de diseño,
estructura, relación entre los órganos y procedimientos del gobierno
corporativo de PDVSA.
• Observaciones propias del investigador.
Las técnicas e instrumentos utilizados para la recolección y análisis de los
datos, han sido orientados a la consecución de los objetivos planteados y en
general al desarrollo del trabajo de investigación. Siendo que, la técnica a
utilizar en la recolección de datos e información, es la observación directa de
las fuentes seleccionadas, que parte del registro sistemático, ordenado, válido
y confiable de datos (Sampieri, ed. al. 2006) posteriormente resultan
procesados mediante la técnica de análisis de contenido, cuya génesis parte
del estudio y comprensión de las fuentes documentales consultada, con
ánimos a producir la contextualización de las unidades temáticas, de esta
investigación documental.
El Instrumento seleccionado, en el ámbito de la investigación aplicada, será la
matriz de análisis; que parte de la contextualización de las unidades temáticas
seleccionadas para acometer los objetivos planteados por esta investigación.
Tal y como queda en evidencia en la siguiente tabla:
Tabla 1.1: Matriz de análisis, para alinear los objetivos de la investigación con la
formulación de las preguntas de investigación y el esquema de contenido
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Tema: Propuesta de Mejora para el Gobierno Corporativo de Petróleos de Venezuela, S.A (PDVSA)
Objetivo General: Establecer el análisis y evaluación de los principios del diseño estratégico
del gobierno corporativo de PDVSA; período 2004-1014.
Objetivo Especifico Interrogante de Investigación
Esquema de Contenido de la
Investigación
1. Identificar las distintas perspectivas teóricas sobre el Gobierno Corporativo en la Empresa Publica Estatal.
¿ Que se entiende por Gobierno Corporativo? ¿Qué se entiende por Empresa Publica? ¿Cómo Funciona el Gobierno Corporativo? ¿ Para qué la empresa publica debe tener un Gobierno Corporativo? ¿ Para quién esta orientada la gestión del Gobierno Corporativo de la Empresa Publica?
Capitulo II. Marco Teórico. 2.1. Empresa Publica. 2.1.1. Definición. 2.1.2. Características 2.1. Conceptualización sobre Gobierno Corporativo. 2.1.1. Conceptos. 2.1.2. Modelos. 2.1.3. Principios. 2.3. Antecedentes sobre empresa publica y gobierno corporativos
2. Describir el Gobierno Corporativo de Petróleos de Venezuela S.A en el período 2004-2014
¿Cual ha sido el desarrollo del Gobierno Corporativo en la industria petrolera nacional y en PDVSA hasta el año 2014? ¿Cuál es el posicionamiento estratégico de PDVSA dentro del entorno del sector petrolero mundial? ¿Cuál es el diagnóstico estratégico del diseño organizativo del gobierno corporativo de PDVSA entre el año 2004 y 2014?
CAPITULO III. Antecedentes del negocio petrolero venezolano 3.2. Antecedentes del Negocio Petrolero en Venezuela 3.1.1. Antes de la Nacionalización 3.1.2. Nacionalización. 3.1.3. Post-nacionalización 3.1.3.1. Paro Petrolero CAPITULO IV. Diagnóstico estratégico del entorno de PDVSA en el sector petrolero mundial 4.1. Análisis Estratégico del sector petrolero mundial. Posición de PDVSA en ese entorno. CAPITULO V. Diagnóstico estratégico interno del diseño organizativo de PDVSA 5.1 Descripción general de PDVSA 5.2. Análisis del diseño y organización del gobierno corporativo de PDVSA. 5.3. Diagnóstico interno del gobierno corporativo de PDVSA
3. Realizar una propuesta de mejora del Gobierno Corporativo de PDVSA, sobre la base de las mejores prácticas y diseños organizativos acorde con las últimas tendencias globales.
¿ Cual es la relevancia y pertinencia de diseñar una propuesta de Gobierno Corporativo de PDVSA Acorde con las últimas tendencias globales?
CAPITULO VI. PROPUESTA DE MEJORA. 4.1. Modelo de Gobierno Corporativo para PDVSA, como elemento modernizador de la empresa para implantar una cultura de gobernanza en el sector petrolero nacional 6.2 Propuesta de mejora para el gobierno corporativo de PDVSA
Fuente: Elaboración propia.
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24
CAPÍTULO II.
MARCO TEORICO
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2. MARCO TEORICO
Desde el punto de vista metodológico, el marco teórico nos permite hacer una
revisión y análisis de las fuentes primarias y secundarias de información
constituida por trabajos científicos previos sobre el problema en estudio,
conformadas por diferentes publicaciones bibliográficos, artículos científicos de
revistas especializadas y consultas de sitios web que plantean las diversas
posiciones doctrinarias existentes en torno a la aproximación conceptual sobre
las empresas públicas, el gobierno corporativo y su relación estratégica para el
posicionamiento de las mismas, tanto en el ámbito privado, como público.
2. 1. EMPRESA PUBLICA En base a la revisión de la literatura, se observa un consenso generalizado en
señalar la variedad de definiciones y términos que se han propuesto
aprehender el fenómeno de la producción de bienes y servicios por parte de los
organismos pertenecientes al Estado o entidades públicas.
Las locuciones empresa pública, empresa estatal, empresa del Estado,
empresa con participación estatal son utilizadas indistintamente, y en otras
ocasiones se buscan elementos para diferenciar una de otra.
Igual ocurre con la amplia gama de definiciones propuestas. Cada autor
subraya los aspectos de su interés. Algunos ponen acento en la calidad del
control ejercido por el Estado sobre la empresa; otros realizan – en caso de
sociedades anónimas – consideraciones numéricas con el fin de determinar el
porcentaje de acciones en manos del Estado requerido para que esa empresa
pueda ser considerada pública; unos cuantos subrayan el objetivo del
organismo (de servicio tradicional o de producción industrial, comercial,
extractiva, etc.) y , en otros casos, algunos provistos de un enfoque jurídico
enfatizado en la presencia o ausencia de personalidad jurídica del ente
productivo.
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26
2. 1. 1. – Definición “Las empresas o corporaciones públicas se caracterizan porque son
completa o parcialmente propiedad del estado, y por que su actividad es
básicamente comercial, es decir, producen bienes y servicios, por los que
pueden obtener prestación monetaria” ( Parrado, Colino y Olmeda, 2013)
Otra definición que siempre nos vamos a conseguir y generalmente la de
mayor relevancia es la que se describe en el marco jurídico de cada país,
donde funciona la empresa pública o empresa del Estado, en este particular
mencionaremos la del marco jurídico Español y Venezolano para dar un
carácter comparado y referencial.
En España, la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado (LOFAGE) se define a una entidad pública empresarial (EPE): “ …es un Organismo público perteneciente a la Administración General de Estado, que tiene personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión9,
La misma Ley aclara:
“…..Las EPEs aparecen definidas (Ley 6/1997) que las atribuye la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación10”.
En Venezuela, la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP) define a
las empresas del Estado, como:
..” las sociedades mercantiles en las cuales la República, los estados, los distritos metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes descentralizados funcionalmente a los que se refiere esta Ley, solos o conjuntamente, tengan una participación mayor al cincuenta por ciento del capital social 11.”
Adicionalmente también aclara; que cuando las empresas del Estado sean: “… nacionales, estadales, de los distritos metropolitanos o municipales con un único accionista, los derechos societarios podrán ser ejercidos, según sea el caso, por la República, los estados, los distritos metropolitanos, los municipios o los entes a que se refiere esta Ley, que sea titular de las acciones en forma unilateral, sin que ello implique el incumplimiento de las disposiciones pertinentes del Código de Comercio ni las relacionadas con la publicación a que se refiere esta Ley12. “ Para el apartado de definiciones de la Empresa Pública o Empresa del Estado,
los diferentes organismos multilaterales (BM, BID, FMI y CLAD) en líneas
generales han coincidido en definir a las empresas públicas como: Las
empresas propiedad del Estado con personalidad jurídica de derecho público o
privado, en las cuales el Estado ejerce el control de su dirección, directamente
o a través de otras entidades públicas, mediante posesión de la mayoría del
capital accionario, y cuyo objeto sea la producción de bienes y servicios de
naturaleza industrial, comercial, financiera o la coordinación y control de la
actividad de otras empresas públicas13.
2.1.2. Características
Realizada las consideraciones conceptuales, las empresas públicas en líneas
generales presentarían las siguientes características:
a. Son entidades descentralizadas.
b. Poseen autonomía y personalidad jurídica propia de derecho privado
o público.
c. Son controladas por el Estado.
d. Su razón de ser es producir bienes o servicios que generen beneficios
económicos.
12 Art. 104. LOAP 13 Esta definición es el resultado de la conjunción de los diferentes conceptos sobre empresas de propiedad estatal aportados por la OEDC, BM, BID, CLAD y FMI.
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28
a. – La empresa pública es una entidad descentralizada. Una de las características principales de las empresas públicas es que
fortalecen la descentralización funcional del Estado; esta afirmación se
fundamenta en las doctrinas del Estado moderno, y en la mayoría de los
marcos legales y líneas de gestión administrativa , el hecho de la
descentralización separa y opera una segregación o desprende un servicio
para cumplir una finalidad concreta y, para ello, la dota de un patrimonio a
través de la asignación de recursos, así mismo tiempo que le confiere o le
reconoce una personalidad jurídica autónoma, distinta al Estado mismo.
En este sentido, lo relevante de esta característica es que toda empresa
publica es un ente descentralizado, aunque la afirmación en contrario no sea
valedera. Esto quiere decir: el ente descentralizado es el género y la empresa
pública la especie. Esta diferenciación se basa en los propósitos estratégicos
de la empresa, bien sean de carácter industrial, extractivos o comercial, los
cuales se diferencian de otros entes descentralizados públicos que persigan
propósitos científicos, sociales o culturales.
b. – La empresa pública poseen autonomía y personalidad jurídica propia de derecho privado o público. Otra característica propia para las empresas públicas es tener una
personalidad jurídica propia de derecho privado o público, es decir la empresa
debe tener la calidad de sujeto de derecho, traducida en la capacidad de ser
titular de derechos y obligaciones. Este disfrute de una personalidad jurídica
propia constituye una derivación inmediata y circunstancial del carácter de ente
descentralizado, como es la empresa pública. Esta característica le da ese
carácter autónomo y empresarial a la hora de su accionar cotidiano,
cumpliendo con sus objetos sociales.
c. – La empresa pública es controlada por el Estado Está característica de las empresas públicas supone un control del Estado.
Este elemento constituye una derivación inmediata de la propiedad pública de
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29
la empresa. Es de resaltar, que en los términos de la definición, este control
puede ser ejercido por el propio Estado o por una entidad pública, lo cual nos
lleva aceptar el criterio según el cual existirían empresas públicas de primer y
segundo grado.
Este criterio se fundamenta en cuanto, el Estado es propietario del 100% del
capital accionario (único accionista), lo que consideramos en este caso, una
empresa de primer grado de propiedad pública; y en caso de que el Estado es
propietario de una porción del capital accionario (mayor o igual al 50%) o sea
socio mayoritario del capital social, en este caso, consideramos la empresa
pública como de segundo grado.
Esta caracterización de primer y segundo grado nos facilita entender la
relación de carácter cuantitativo y la participación de las instancias de gobierno
(nacional, estadal o provincial y municipal) en el gobierno corporativo
(Directorio) de la empresa pública, y determinar los controles para el correcto
cumplimiento de los planes, programas y proyectos a ejecutar la empresa.
d.- La empresa pública produce bienes o servicios de distintas naturalezas industriales o comerciales. Esta característica es elemento de fundamental importancia, la empresa
pública, a diferencia de otros entes públicos, produce bienes o servicios de
naturaleza industrial, extractivos, comerciales y financieros.
De esta forma un ente descentralizado que produzca acero, aluminio o
maquinaria (bienes industriales) es una empresa pública. Igualmente, un ente
descentralizado que venda servicios eléctricos o telefónicos (servicios
comerciales) es considerado empresa pública, si el gobierno es único
accionista o posee la mayoría accionaria en el capital de la misma. Lo mismo
sucede con los entes descentralizado o autónomos que financian a los
particulares, pequeñas, medianas o grandes industrias.
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30
Para resumir, el concepto de empresa pública o empresa del Estado, se
elabora el siguiente esquema o formula conceptual representado en la
siguiente gráfico:
Gráfico # 2.1: Conceptualización de la empresa pública y sus características.
Fuente: Elaboración propia.
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31
2.2.- Conceptualización sobre Gobierno Corporativo 2. 2. 1. - Conceptos En este apartado trataremos de dar respuesta de manera sucinta, a que
entendemos por Gobierno Corporativo en la presente investigación. Desde el
punto de vista de gestión estratégica empresarial encontramos múltiples
definiciones sobre lo que es el gobierno corporativo. Una de las definiciones
que nos abre el entendimiento sobre el concepto a estudiar es la siguiente:
“ El gobierno corporativo se refiere a las estructuras y sistemas de control
mediante los cuales, los directivos se mantienen responsables ante aquellos
quienes poseen una participación legítima sobre una organización” (Johnson,
Scholes y Whittington, 2010)
Estos autores en sus análisis sobre los fundamentos de la estrategia en las
empresas modernas, dan a entender que todo trabajo directivo organizado
tiene un propósito estratégico, como se aprecia en el siguiente gráfico:
Gráfico # 2.2: Influencias sobre el Propósito Estratégico empresarial. Fuente: Johnson, Scholes y Whittington, 2010
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32
Este planteamiento se ha convertido en una premisa fundamental para todas
las cadenas de mando en las organizaciones de hoy en día, dado a las
siguientes razones según Johnson, Scholes y Whittington (2010) :
a) La separación entre propiedad y control directivo de las empresas,
b) La responsabilidad social y ética empresarial, y
c) Una mayor rendición de cuentas hacia los intereses de los
“stakeholders”14
En este orden de ideas, los autores Guerra Martín y Navas López (2015) en su
tratado de dirección estratégica plantean, que a la hora de fijar el propósito u
objetivo estratégico en la empresa, se pueden presentar dos hechos de
relevancia en la estructura de gobierno:
I. Se plantea la cuestión de quién fija los objetivos, lo cual tiene que ver
con la distribución del poder de la empresa. Se considera el hecho que
los accionistas son los titulares de este derecho, la aparición de otros
grupos importantes, como los directivos, puede poner en discusión la
distribución de poder inicial.
II. En cualquier empresa participan personas y grupos que tienen sus
propios objetivos. Siendo probable que entre ellos haya conflicto al no
ser necesariamente compatible. Y siendo mas importante, que haya
conflicto entre estos grupos con la empresa en su conjunto.
Analizados estos puntos antes descritos, el propósito estratégico empresarial
debe formularse en términos de maximización de su valor. Para la consecución
de este objetivo, se deben gestionar los posibles conflictos de interés dentro y
fuera de la empresa. 14 Entenderemos en este trabajo el término stakeholders (grupos de interés) se engloban a todas aquellas partes, ya sean personas físicas, jurídicas o colectivos que se ven afectados de forma directa o indirecta por las actividades de una empresa, sus productos o servicios .
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
33
El estudio de los mecanismos de control que todo este tipo de relaciones es lo
que se conoce como gobierno de la empresa o corporativo (Guerra Martín y
Navas López, 2015)
Gráfico # 2.3: Gobierno corporativo: mecanismo de control directivo
Fuente: (Guerra Martín y Navas López, 2015)
Estos dos conceptos nos han orientado a ver el gobierno corporativo de las
empresas, como el medio para crear valor – rentabilidad económica o social –
a favor de sus “stakeholders”, a través de mecanismos de control que
garanticen a lo interno la gobernabilidad dentro de la empresa, y externamente
el posicionamiento de la empresa en el mercado o entorno donde agrega valor.
En línea con esta idea, y basado en diferentes estudios de casos, Robert Grant
(2014) define: el “gobierno corporativo es el sistema por el cual las
compañías son dirigidas y controladas; y se centran en el papel del consejo de
administración, que tiene una responsabilidad fundamental sobre él”
Esta definición operacionaliza el consejo de administración como el órgano de
dirección con el cual, las empresa privadas o públicas deben fijar las
estrategias y planes de negocios, así como fortalecimiento del acuñado
concepto de “ accountability”15, como elemento de gestión que permita la
15 Accountability; lo entenderemos en esta investigación como la responsabilidad y rendición de cuentas.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
34
transparencia administrativa ante los grupos de interés que influyan en la
empresa.
En este sentido, encontramos un extenso número de definiciones que se
derivan de estos conceptos y sus premisas, pero dado el contexto regional de
la investigación - en el ámbito Latinoamericano - en la revisión bibliográfico
hemos hallado, un trabajo sobre: el Gobierno Corporativo en Latinoamérica,
Importancia para las Empresa de Propiedad Estatal, auspiciado por el Banco
de Desarrollo de América Latina (CAF), la cual, bajo el respaldo de los
organismos multilaterales asesora, apoya y financia proyectos de mejora a los
diferentes gobierno de la región, en éste ámbito particular. Como se aprecia en
la siguiente definición:
“El Gobierno Corporativo es definido ampliamente como la correcta asignación de poderes y responsabilidades entre el directorio, la administración y los propietarios de una empresa.” (Bernal et al. CAF, 2012)
Este mismo trabajo sobre la transformación productiva como política pública,
los autores señalan que: Esta definición reconoce que el Gobierno Corporativo
no es sólo un conjunto de reglas externas. Se trata de una disciplina
empresarial necesaria para mantener una relación estable y productiva entre
los participantes de cualquier organización. El Gobierno Corporativo, la
transparencia y la rendición de cuentas son más que ejercicios de
cumplimiento; son ingredientes esenciales de una buena gestión y un requisito
para la buena salud de las organizaciones. (Andrés Bernal et al. CAF, 2012)
2..2. 2. Modelos de Gobierno Corporativo El concepto de Gobierno Corporativo ha evolucionado desde un concepto
financiero, relacionado con el retorno sobre la inversión, esperado y exigido por
los inversionistas16, a un concepto más estratégico, que incluye aspectos
16 “Gobierno Corporativo dice relación con las formas en las cuales los proveedores de capital financiero a las empresas aseguran el retorno sobre sus inversiones en estas”, Andrei Shleifer,
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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35
relativos al diseño de la empresa en sí y que según la definición de la
Organización para el Desarrollo y Cooperación Económica (OCDE), tiene que
ver con los medios internos por los cuales las empresas son dirigidas y
controladas; especificando la distribución de derechos y responsabilidades
entre los diferentes participantes en la empresa, tales como: el directorio, la
administración, los accionistas y otros stakeholders; definiendo las reglas y
procedimientos para la toma de decisiones en los temas corporativos; y
proporcionando la estructura a través de la cual los objetivos de la compañía
son fijados, así como los medios para lograr esos objetivos y controlar el
desempeño / rentabilidad.
En líneas generales, y acorde a los conceptos anteriormente analizados, se
encuentran dos modelos esenciales de Gobierno Corporativo, donde cada uno
de ellos es más o menos común en diferentes partes del mundo, y son:
a) Modelo de gobierno basado en los accionistas y,
b) Modelo de gobierno basado en los “stakeholders”
2.2.2.1. Modelo de gobierno basado en los accionistas Este modelo se fundamenta en la propiedad de la empresa en manos de
diferentes personas naturales o jurídicas que se denominan “accionistas” en la
relación con la riqueza generada por las empresas, bien sean privadas o
públicas.
Según Johnson, Scholes y Whittington (2010) existen argumentos a favor y en
contra del modelo basado en los accionistas.
Ventajas:
Robert Vishny, “A Survey of Corporate Governance”, The Journal of Finance, Vol. LII, No 2, Junio 1997, p. 737.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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36
• Beneficios para los inversores; el inversor consigue una mayor
tasa de rentabilidad.
• Beneficios para la economía; el sistema facilita la asunción de
mayor riesgo para los inversores, existiendo mayor probabilidad
de que se fomente el crecimiento económico y la actividad
emprendedora.
• Beneficios para la dirección; se afirma que la separación entre
la propiedad y la dirección hace las decisiones estratégicas más
objetivas. Un accionariado diversificado también supone que
ningún accionista es probable que controle las decisiones de
control de la dirección.
Desventajas:
• Para los inversores; la excesiva dispersión de los accionistas
evitan un control cercano de la dirección. Los directivos pueden
interponer sus intereses personales no dando valor a la empresa.
• Para la economía; el riesgo del cortoplacismo. La carencia de
control sobre la dirección puede llevar a los directivos a realizar
estrategias agresivas en los mercados a riesgo de las guanacias
de los accionistas y otros grupos de interés.
• Reputación corporativa y codicia de la alta dirección; la falta
de controles sobre la dirección permite enormes compensaciones
a los directivos con las que se recompensan a sí mismos en la
forma de sueldos, bonos y opciones de acciones. 2.2 2. 2. Modelo de gobierno basado en “stakeholders” Este modelo se fundamenta en la propiedad de la empresa en manos de
diferentes “stakeholders” o grupos de interés que aparte de personas naturales
o jurídicas (accionistas) pueden incluir inversores tipo conglomerados, como
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GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
37
ejemplo: Bancos, Sindicatos o empresas activas en los mercados de capitales
que participaran proporcionalmente en la relación con la riqueza generada por
las empresas, bien sean privadas o públicas.
Según Johnson, Scholes y Whittington (2010) existen argumentos a favor y en
contra del modelo basado en los “stakeholders”
Ventajas:
• Para los “stakeholders”; se toma en cuenta los interese de los
stakeholders.
• Para los inversores; se argumenta que los inversores en
bloques proporcionan beneficios de distintas formas. Existe un
nivel supervisión y control mas cercano a la dirección, con
inversores que tienen mayor acceso dentro de la empresa.
• Horizontes a largo plazo; Se argumenta que es probable que los
principales inversores - Bancos u otras compañías – consideren
sus inversiones a largo plazo, por tanto se reduce la presión para
los resultados de corto plazo. Desventajas:
• Para la dirección; Una supervisión y control estrecha podría
generar interferencias, retrasando los procesos de decisión y la
perdida de objetividad por parte de los directivos cuando tienen
que tomarse decisiones criticas.
• Para los inversores; Debido a la ausencia de presión por parte
de los accionistas, las inversiones a largo plazo son realizadas
sobre proyectos en los que la tasa de retorno pueden estar por
debajo de las expectativas del mercado.
• Para la economía; Existen menos alternativas para buscar
financiamiento, lo que limita las posibilidades de crecimiento y de
la actividad empresarial.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
38
Es importante dejar claro que a partir de las ventajas y desventajas del modelo
de gobierno corporativo basado en stakeholders, las decisiones que deben
tomar los directivos sobre el propósito y estrategia de sus empresas se
encuentran influenciadas por las expectativas de los grupos de interés que la
componen.
Esta realidad supone un gran desafío, dado que en las empresas grandes se
consigan un gran numero de stakeholders. Esto conlleva a que los directivos
que conforman los gobierno corporativos tomen en cuenta los siguientes
hechos: a) que grupo de interés tiene mayor influencia, b) en cuales
expectativas deben poner mayor atención y, c) en que medida las expectativas
e influencia de los stakeholders varían.
Gráfico # 2.4: Identificación de los Grupos de Interés de una Organización.
Elaboración propia: Fuente: Johnson, Scholes y Whittington, 2010
2. 2. 3. Principios del gobierno corporativo.
Los principios del gobierno corporativo y sus mejores prácticas se han
convertido en norma global. Los gobiernos, los organismos reguladores y las
bolsas de valores de prácticamente todo el mundo, incluyendo los países
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GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
39
desarrollados y en desarrollo, han adoptado estándares de gobierno
corporativo mediante leyes, reglamentos e iniciativas del sector privado.
Estos estándares han sido objeto de estudio y mejora en los últimos años, por
los organismos multilaterales dedicados al desarrollo de políticas públicas para
incentivar el desarrollo económico sustentable, la gobernabilidad y la
gobernanza entre los Estados y los sectores productivos privados y públicos.
En la revisión bibliográfico de numerosos artículos, guías y literatura sobre
“Buenas Prácticas de Gobierno Corporativo” (principalmente de carácter
voluntario), en los que se proveen recomendaciones para construir el marco
regulatorio y estructuras de gobierno corporativo se destacan las siguientes
organizaciones: la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
(Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD), con las
Directrices para las Empresas Multinacionales y los “Principios de Gobierno
Corporativo”17; las Naciones Unidas con el Global Compact18; el Banco Mundial
(en conjunto con la OECD) publica el Libro Blanco de Gobierno Corporativo
para América Latina, el Centro Internacional para la Empresa Privada (Center
for internacional Private Enterprise, CIPE), el Fondo Monetario Internacional
(FMI), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Desarrollo de
América Latina (CAF) todos estos organismos coinciden en que el trabajo
realizado tanto en los países miembros y no miembros de la OCDE, e incluso
en el seno de la Organización, ha servido para identificar algunos elementos
comunes que subyacen al buen gobierno corporativo.
17 OECD, "OECD Principles of Corporate Governance", 1999 - 2004. Disponible en www.oecd.org/dataoecd/32/18/31557724.pdf 18 El Global Compact o Pacto Mundial intenta promover, mediante la fuerza de la acción colectiva, el civismo empresarial responsable a fin de que el mundo de los negocios pase a formar parte de la solución de los retos que plantea la globalización. Esta iniciativa internacional esta encaminada a reunir a empresas, organismos de las Naciones Unidas, trabajadores y representantes de la sociedad civil, para apoyar nueve principios universales en materia de derechos humanos, trabajo y medio ambiente. Fuente: http://www.unglobalcompact.org
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
40
Los Principios tienen un carácter no-vinculante, y no pretenden la
incorporación de disposiciones detalladas en las legislaciones nacionales. Más
bien, lo que pretenden es identificar objetivos y plantear diversos medios para
alcanzarlos.
Su propósito es servir como punto de referencia. Los responsables políticos
pueden emplearlos a la hora de examinar y desarrollar unos marcos legales y
reglamentarios en materia de gobierno corporativo que reflejen su propio
entorno económico, social, legal y cultural, y los agentes del mercado, a la hora
de desarrollar sus propias prácticas.
Bajo esta premisa, esta investigación toma como referencia teórica los
principios del Gobierno Corporativo emitidos por la OECD (2004) que se
describen a continuación:
Principio Nº 1. Garantizar la Base de un Marco Eficaz para el Gobierno Corporativo : El marco para el gobierno corporativo deberá promover la transparencia y
eficacia de los mercados, ser coherente con el régimen legal y articular de
forma clara el reparto de responsabilidades entre las distintas autoridades
supervisoras, reguladoras y ejecutoras.
A. El marco para el gobierno corporativo debe desarrollarse teniendo
en cuenta su repercusión sobre los resultados globales de la
economía, la integridad del mercado y los incentivos que genera para
los agentes del mercado y para el fomento de la transparencia y
eficacia en los mercados.
B. Los requisitos legales y reglamentarios que afectan a las prácticas de
gobierno corporativo dentro de una jurisdicción deberán ser
coherentes con el régimen legal, transparentes y aplicables.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
41
C. El reparto de responsabilidades entre las distintas autoridades dentro
de una jurisdicción deberá articularse de forma clara, garantizando
que sirve a los intereses públicos.
D. Las autoridades supervisoras, reguladoras y ejecutoras deberán
disponer de poder, integridad y recursos para cumplir sus
obligaciones con profesionalidad y objetividad. Asimismo, sus
normativas deberán ser oportunas y transparentes, y contar con una
explicación detallada.
Principio Nº 2. Los Derechos de los Accionistas y Funciones Clave en el Ámbito de la Propiedad : El marco para el gobierno corporativo deberá
amparar y facilitar el ejercicio de los derechos de los accionistas.
A. - Entre los derechos fundamentales de los accionistas debe figurar el
derecho a:
1) asegurarse métodos para registrar su propiedad;
2) ceder o transferir acciones;
3) obtener información relevante y sustantiva sobre la sociedad de forma
puntual y periódica;
4) participar y votar en las juntas generales de accionistas;
5) elegir y revocar a los miembros del Consejo; y
6) participar en los beneficios de la sociedad.
B. - Los accionistas deben tener derecho a participar en las decisiones que
impliquen cambios fundamentales en la sociedad, y a ser debidamente
informados sobre las mismas. Decisiones de este tipo son, entre otras:
1) los cambios en los estatutos, en la escritura de constitución o en cualquier
otro documento rector de la sociedad;
2) la autorización de la emisión de nuevas acciones; y
3) las transacciones extraordinarias, incluida la transmisión de la totalidad o
de una parte sustancial de los activos que, en la práctica, suponga la
venta de la sociedad.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
42
C. - Los accionistas deben tener la oportunidad de participar de forma efectiva
y de votar en las juntas generales de accionistas, debiendo ser informados
sobre las normas que rigen dichas juntas, incluidos los procedimientos de
votación:
1. Deberá facilitarse a los accionistas, con la debida antelación,
información suficiente sobre la fecha, el lugar de celebración y el orden
del día de las juntas generales, así como información completa y puntual
acerca de las cuestiones que van a someterse a decisión en dichas
juntas.
2. Los accionistas deben tener la oportunidad de plantear preguntas al
Consejo, incluidas las relativas a la auditoría externa anual, de incluir
cuestiones en el orden del día de las juntas generales y de proponer
resoluciones, únicamente sujetos a limitaciones razonables.
3. Debe facilitarse la participación efectiva de los accionistas en las
decisiones clave en materia de gobierno corporativo, tales como el
nombramiento o la elección de los miembros del Consejo.
4. Los accionistas deben tener la oportunidad de dar a conocer sus puntos
de vista en relación con la política de remuneración de los miembros del
Consejo y directivos principales. El componente relativo a acciones de
los sistemas retributivos aplicables a los miembros del Consejo y a los
empleados debe someterse a la aprobación por parte de los accionistas.
5. Los accionistas deben tener la oportunidad de votar personalmente o
por delegación. El valor del voto debe ser el mismo en ambos casos.
D. - Los convenios y agrupaciones de capital que permiten a determinados
accionistas adquirir un grado de control desproporcionado en relación con las
acciones de las que son titulares, deben hacerse públicos.
E. - Los mercados de control societario deben poder funcionar de forma
eficiente y transparente.
1. Las normas y procedimientos aplicables a la adquisición de control
societario en los mercados de capital, y las transacciones especiales
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
43
tales como las fusiones o la venta de partes sustanciales de activos de
la sociedad, deben ser articuladas de forma clara y reveladas a los
inversores, de modo que éstos puedan comprender sus derechos y
recursos. Las transacciones deben llevarse a cabo a precios
transparentes y en condiciones justas que amparen los derechos de
todos los accionistas en función de sus respectivas categorías.
2. No deberá recurrirse a acuerdos anti-opas (ofertas públicas de
adquisición de acciones) con vistas a impedir la asunción de
responsabilidades por parte de la Dirección y el Consejo.
E. - Debe facilitarse el ejercicio de los derechos de propiedad por parte de
todos los accionistas, incluidos los inversores institucionales.
1. Los inversores institucionales que actúen en calidad de fiduciarios
deberán revelar sus políticas generales en materia de gobierno
corporativo y de votación en lo relativo a sus inversiones, incluidos los
procedimientos previstos para decidir sobre el uso de sus derechos de
voto.
2. Los inversores institucionales que actúen en calidad de fiduciarios
deberán revelar el modo en que gestionan los conflictos de intereses
que pudieran afectar al ejercicio de derechos de propiedad
fundamentales relativos a sus inversiones.
F. - Todos los accionistas, incluidos los institucionales, deben tener la
posibilidad de consultarse unos a otros en cuestiones que afecten a sus
derechos fundamentales como accionistas, tal y como se definen en los
Principios, únicamente sujetos a las excepciones establecidas para evitar
abusos.
Principio Nº 3. Tratamiento Equitativo de los Accionistas : El marco para el
gobierno corporativo deberá garantizar un trato equitativo a todos los
accionistas, incluidos los minoritarios y los extranjeros. Todos los accionistas
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
44
deben tener la oportunidad de realizar un recurso efectivo en caso de violación
de sus derechos.
A. - Todos los accionistas de una misma serie dentro de una categoría deben
gozar de un tratamiento igualitario.
1. Dentro de cualquiera de las series de una determinada categoría, todas
las acciones deben otorgar los mismos derechos. Todos los inversores
deben tener la posibilidad de obtener información sobre los derechos
asociados a cada serie y categoría de acciones, antes de realizar una
operación de compra. Cualquier cambio en los derechos de voto deberá
ser sometido a la aprobación por parte de las categorías de acciones
que se vean afectadas de forma negativa.
2. Los accionistas minoritarios deberán ser protegidos frente a actos
abusivos por parte, o en interés de accionistas con poder de control, que
actúen de forma directa o indirecta, y deberán disponer, asimismo, de
medios efectivos de recurso.
3. Los encargados de la custodia o depositarios de las acciones deberán
emitir su voto con arreglo a lo acordado previamente con el titular
beneficiario de la acción.
4. Deberán eliminarse los impedimentos para el voto transfronterizo.
5. Los procesos y procedimientos de las juntas generales de accionistas
deberán permitir que todos los accionistas disfruten de un trato
equitativo. Los procedimientos dentro de las sociedades no deberán
dificultar ni encarecer indebidamente la emisión de votos.
B.- Deberán prohibirse el uso de información privilegiada y las operaciones
abusivas de autocartera.
C.- Deberá exigirse a los miembros del Consejo y a los directivos principales,
que pongan en conocimiento del Consejo cualquier interés material que
pudieran tener de forma di- recta, indirecta o por cuenta de terceros, en
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
45
cualquiera de las transacciones o asuntos que afecten directamente a la
sociedad.
Principio Nº 4. El Papel de las Partes Interesadas en el Ámbito del Gobierno Corporativo : El marco para el gobierno corporativo deberá
reconocer los derechos de las partes interesadas establecidos por ley o a
través de acuerdos mutuos, y fomentar la cooperación activa entre sociedades
y las partes interesadas con vistas a la creación de riqueza y empleo, y a
facilitar la sostenibilidad de empresas sanas desde el punto de vista financiero.
A. Deberán respetarse los derechos de las partes interesadas
establecidos por ley o a través de acuerdos mutuos.
B. En los casos en los que los intereses de las partes interesadas estén
amparados por una ley, éstas deberán tener la oportunidad de
obtener una reparación efectiva en caso de violación de sus
derechos.
C. Deberá permitirse el desarrollo de mecanismos que favorezcan la
participación de los empleados.
D. En los casos en los que las partes interesadas participen en el
proceso de gobierno corporativo, éstas deberán tener un acceso
puntual y periódico a información relevante, suficiente y fiable.
E. Las partes interesadas, incluidos los empleados individuales y sus
órganos representativos, deberán poder manifestar libremente al
Consejo sus preocupaciones en relación con posibles prácticas
ilegales o no éticas y sus derechos no deberán quedar compro-
metidos por realizar este tipo de manifestaciones.
F. El marco para el gobierno corporativo deberá complementarse con
un marco efectivo y eficaz para casos de insolvencia, y por medio de
la aplicación efectiva de los derechos de los acreedores.
Principio Nº 5. Divulgación de Datos y Transparencia: El marco para el
gobierno corporativo deberá garantizar la revelación oportuna y precisa de
todas las cuestiones materiales relativas a la sociedad, incluida la situación
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GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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financiera, los resultados, la titularidad y el gobierno de la empresa.
A.- La información a divulgar debe incluir, como mínimo, lo relativa a:
1. Los resultados financieros y de explotación de la sociedad.
2. Los objetivos de la sociedad.
3. La titularidad de los grandes grupos de acciones y de derechos
de voto.
4. La política de remuneraciones aplicada a los miembros del
Consejo y directivos principales, así como la información relativa a los
miembros del Consejo, incluidos sus méritos, el proceso de selección,
los cargos directivos desempeñados en otras empresas y si son o no
considerados como independientes por parte del Consejo.
5. Operaciones de partes vinculadas.
6. Factores de riesgo previsibles.
7. Cuestiones relativas a los empleados y otras partes interesadas.
8. Estructuras y políticas de gobierno corporativo, y en particular, el
contenido de cualquier código o política de gobierno corporativo y el
proceso empleado para su implantación.
B. - La información deberá ser elaborada y divulgada con arreglo a
normas de alta calidad en materia de contabilidad y revelación de
información financiera y no financiera.
C. - Un auditor independiente, competente y cualificado deberá llevar a
cabo una auditoría anual, con el fin de ofrecer a los miembros del
Consejo y a los accionistas
una garantía externa y objetiva de que los estados financieros reflejan
fiel- mente la situación financiera y los resultados de la empresa en
todos sus aspectos materiales.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
47
D. - Los auditores externos deberán responder ante los accionistas, y
asumen frente a la sociedad el compromiso de aplicar la diligencia
profesional debida en la realización de la auditoría.
E. - Los canales utilizados para divulgar la información deben garantizar
un acceso igualitario, puntual y asequible por parte de los usuarios a la
información de interés.
F. - El marco para el gobierno corporativo deberá complementarse con
un planteamiento efectivo que prevea y promueva la disponibilidad de un
análisis o de asesoramiento por parte de analistas, corredores, agencias
de calificación y similares, que pudieran ser de interés para los
inversores a la hora de adoptar decisiones. Dichos analistas, corredores,
agencias de calificación y similares deberán estar libres de posibles
conflictos materiales de interés que pudieran comprometer la integridad
de su análisis o asesoramiento.
Principio Nº 6: Las Responsabilidades del Consejo : El marco para el
gobierno corporativo deberá garantizar la orientación estratégica de la
empresa, el control efectivo de la dirección ejecutiva por parte del Consejo y la
responsabilidad de éste frente a la empresa y los accionistas.
A. - Los miembros del Consejo deberán actuar disponiendo siempre de
la información más completa, de buena fe, con la diligencia y atención
debidas y en el más alto interés de la sociedad y de los accionistas.
B. - En los casos en los que las decisiones del Consejo puedan afectar
de forma diferente a distintos grupos de accionistas, el Consejo deberá
conceder un trato justo a todos los accionistas.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
48
C. - El Consejo deberá aplicar unos niveles de ética muy elevados.
Deberá tener siempre en cuenta los intereses de las partes interesadas.
D. - El Consejo deberá desempeñar determinadas funciones clave, que
incluyen:
1. La revisión y orientación de la estrategia de la empresa, de los
principales planes de actuación, de la política de riesgos, de los
presupuestos anuales y de los planes de la empresa; el
establecimiento de objetivos en materia de resultados; el control
del plan previsto y de los resultados obtenidos por la empresa; y
la supervisión de los desembolsos de capital, las adquisiciones y
desinversiones de mayor cuantía.
2. El control de la eficacia de las prácticas de gobierno de la
sociedad, y la introducción de los cambios necesarios.
3. La selección, la retribución, el control y, en su caso, la
sustitución de los directivos principales, y la supervisión de los
planes de sucesión.
4. El alineamiento de la retribución a los directivos principales y
miembros del Consejo con los intereses de la sociedad y de los
accionistas a largo plazo.
5. Garantizar la formalidad y transparencia del proceso de
propuesta y elección de los miembros del Consejo.
E. El control y gestión de conflictos potenciales de interés entre directivo,
miembros del Consejo y accionistas, incluida la utilización indebida de
los activos de la empresa y los abusos en operaciones de partes
vinculadas.
F. Garantizar la integridad de los sistemas de presentación de informes
contables y financieros de la sociedad, incluida la auditoría
independiente, y la disponibilidad de sistemas de control adecuados y,
en particular, de sistemas de gestión del riesgo, de control financiero y
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
49
operativo, y garantizar la adecuación de estos sistemas a la ley y a las
normativas aplicables.
G. La supervisión del proceso de revelación de datos y de las
comunicaciones.
H. El Consejo deberá tener la posibilidad de realizar juicios objetivos e
independientes sobre cuestiones relativas a la sociedad.
1. Los Consejos deberán considerar la posibilidad de designar un
número suficiente de miembros no ejecutivos del Consejo, con
capacidad para realizar juicios independientes sobre tareas en las
que pueda existir un conflicto potencial de intereses. Entre las
citadas responsabilidades clave figuran, por ejemplo, la de
garantizar la integridad de los sistemas de presentación de
informes financieros y no financie- ros, el examen de las
operaciones de partes vinculadas, el nombramiento de los
miembros del Consejo y directivos principales, y la retribución a
dichos miembros.
2. En caso de que se creen comisiones dentro del Consejo, el
mandato, la composición y los procedimientos de trabajo de éstas
deberán quedar claramente definidos y ser revelados por parte
del Consejo.
3. Los miembros del Consejo deberán tener la posibilidad de
comprometerse de manera efectiva con sus responsabilidades.
I. - Para poder cumplir con sus responsabilidades, los miembros del
Consejo deberán tener acceso a una información precisa, relevante y
oportuna.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
50
2.3. ANTECEDENTES SOBRE GOBIERNO CORPORATIVO Y EMPRESAS PÚBLICAS. El origen de la temática de Gobierno Corporativo, nace con la idea de empresa
moderna, el cual es un concepto que surge en Europa a partir de la revolución
industrial de mediados del siglo XVIII. En esta época es posible identificar al
Gobierno Corporativo con la delegación del poder para la toma de decisiones
por parte de los dueños hacia administradores distintos de ellos.
El economista escocés Adam Smith, considerado el padre de la economía
como ciencia, se refiere a las sociedades de capital del siglo XVIII en su libro
“The Wealth of Nations” (La Riqueza de las Naciones). Smith, al hacer mención
sobre las “joint stock companies”19 En este mismo orden de ideas, “Los
directores de tales (joint stock) compañías, sin embargo, siendo más bien los
administradores del dinero de otros y no del suyo propio, no puede esperarse
que ellos lo vigilen con la misma ansiosa diligencia con la cual los socios en
una sociedad privada frecuentemente vigilan el suyo propio”20.
En el caso de las empresas públicas o del Estado, sus orígenes se remontan
con el fin de la Segunda Guerra Mundial (1945), los mercados de la mayoría de
los países no fueron suficientes para satisfacer las necesidades de una
sociedad de postguerra que demandaba productos y servicios que les fueron
negado durante la duración del conflicto bélico. Esta situación de crisis
económica y social genero lo que se ha llamado en las ciencias políticas el
“estado de benefactor21 o keynesiano”
19 Considerado como el modelo precursor a las actuales Sociedades Anónimas, estas empresas poseían la particularidad de tener su patrimonio dividido en acciones y otorgar dividendos a sus accionistas (dueños). 20 Adam Smith, An Inquiry into the Nature and Causes of The Wealth of Nations, 1776. Reimpreso por The Electronic Book Co. Libro 5, Capitulo 1, 1998 21 La noción de «Estado benefactor» tiene su origen en el año 1946, como consecuencia de la experiencia traumática de la crisis generalizada producto de la Gran Depresión, que, generalmente, se considera que culminó en la Segunda Guerra Mundial. T.H. Marshall define Estado del bienestar como una combinación especial de la democracia, el bienestar social y el capitalismo. Contradicciones en el Estado de bienestar, de Claus Offe. Madrid: Alianza Editorial, 1990.
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GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
51
Dado al ámbito de nuestra investigación, y siguiendo la corriente keynesiana
sobre el estado benefactor, América Latina no fue la excepción. La región
transitó desde la década del cincuenta hasta los setenta en un continuo
proceso de creación de empresas estatales tanto de bienes, como de servicios.
Con el surgimiento de las empresas públicas, por un lado, el Estado interviene
en la vida económica, para evitar desequilibrios del mercado y establece el
pleno empleo en la sociedad; y por el otro, establece mecanismo para
proporcionar servicios de seguridad, salud y en general bienestar a las clases
populares. En este nuevo Estado la empresa pública desempeña un papel
fundamental como instrumento de política económica y fuente de producción
(Morales, 2002)
Esta síntesis general sobre los orígenes del gobierno corporativo y las
empresas públicas, a raíz de la crisis de los años 70 y 80 del estado de
bienestar o “keynesiano” en los países desarrollados y luego en el restos del
mundo, y específicamente en América Latina, se genero una serie de medidas
de reducción del tamaño de los Estados orientadas bajo las políticas públicas
establecidas en el “consenso de Washington”22, en el caso particular de las
empresas públicas, su privatización23.
En los años 90 el proceso de privatización se convirtió en un hecho
generalizado, y rompió con el característico intervencionismo estatal de los
países europeos, Latinoamericanos, asiáticos y en nuestro caso particular en 22 El Consenso de Washington surgió en 1989, de un conjunto de políticas económicas fomentadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a fin de procurar un modelo más estable, abierto y liberalizado para los países de América Latina. Se trata, sobre todo, de encontrar soluciones al problema de la deuda externa que atenaza el desarrollo económico de la zona latinoamericana y, al mismo tiempo, establecer un ambiente de transparencia, estabilidad económica, desarrollo social. Ramón Casilda Béjar. América Latina y el Consenso de Washington. Boletín económico del ICE N° 2803. Madrid, 2004 23 Política de privatizaciones : La privatización puede ayudar a la reducción de la presión en el presupuesto del gobierno, tanto a corto plazo, gracias a los ingresos derivados de la venta de la empresa, como a largo plazo, puesto que el gobierno ya no tiene que financiar la inversión necesaria. Por otra parte, el fundamento de la idea de privatización se basa en que la industria privada está gestionada más eficientemente que las empresas estatales. Esto es debido a que los directivos tienen un interés personal directo en los beneficios de la empresa, lo cual les incentiva a alcanzar la mayor eficiencia posible para maximizar sus beneficios propios. A pesar de que esta creencia fuera durante mucho tiempo una política de fe en Washington, la privatización solamente se enfatizó a partir de 1985, tras la proclamación del Plan Baker, es decir, cuando recibió el impulso oficial norteamericano con el apoyo del FMI y el BM para fomentar la privatización en el mundo y particularmente en América Latina.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
52
Venezuela. Aún cuando son múltiples los argumentos utilizados en favor de la
privatización desde la perspectiva de racionalidad económica (se fortalece la
estructura financiera y societaria de la empresa, se promueve su
internacionalización, mejora de la competitividad, etc.), la principal razón
alegada fue la búsqueda de una mayor eficiencia que caracteriza a la empresa
privada frente a la pública (Shirley y Nellis, 1992), y que se manifiesta en
mecanismos más adecuados de control y mejor adaptación y respuesta a las
circunstancias del entorno.
Teniendo en cuenta que la visión que exponen los investigadores del Banco
Mundial (Shirley y Nellis, 1992), en aquel momento, donde lo público era
satanizado y lo privado era el camino al desarrollo. En este sentido, y dado el
objetivo principal de esta investigación, es el análisis sobre gobierno
corporativo centrado en empresas públicas, se hace necesario comparar entre
ambos tipos de empresas, las particularidades que se introducen en su manera
de gestionar.
La falta de unanimidad sobre el diferente nivel de eficiencia de las empresas
públicas vs. privadas señalado anteriormente, pone de manifiesto la necesidad
de fijar cuáles son los criterios que son utilizados para comparar a ambos tipos
de empresas. Generalmente, los economistas se han centrado en aspectos
tales como los beneficios, precios y costes. Sin embargo, la razón de ser de las
empresas públicas24, implica que la actividad que desarrollan estas empresas
está a menudo orientada hacia objetivos distintos a la eficiencia o la
consecución de bajos costes. En consecuencia la labor a desempeñar por los
directivos en las empresas públicas posee una fuerte carga de preceptos
gerenciales privados con la responsabilidad de manejar los bienes públicos,
como se describe a continuación:
24 La existencia de las empresas públicas puede ser justificada por múltiples razones tales como a) objetivos nacionales, p.ej. la defensa de la nación; b) mejora de la eficiencia, las operaciones realizadas por las empresas públicas pueden resultar útiles como punto de referencia para juzgar el rendimiento de empresas privadas, crear competitividad y mejorar la eficiencia del sector privado; c) la actividad desarrollada por la empresa pública no es rentable o implica inversiones cuyo coste y riesgo no puede ser financiado por el sector privado; d) presiones y fuerzas políticas del partido con mayoría de poder en el Gobierno, etc. (Peterson, 1993).
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
53
“Se espera que: hagan lo que se les dice, pero al mismo tiempo que sean innovadores; sean instrumentos del Gobierno, pero también empresarios; alcancen objetivos nacionales, pero con autonomía y rentabilidad; promuevan el cambio, pero preserven y aseguren los puestos de trabajo. Estas contradicciones señalan el carácter híbrido de la empresa pública. Son responsables no sólo de la eficiencia sino también de la equidad, estabilidad y redistribución” (Aharoni, 1986).
Comparar las empresas públicas, de las que se espera la consecución de
múltiples objetivos -por definición la empresa pública nace por el interés
general- con las empresas privadas, centradas principalmente en la
maximización del valor de la empresa, implicaría colocar a las empresas
públicas claramente en desventaja. Nuestro objetivo en ningún caso es
defender una posición u otra, sino analizar cuáles son las mejores practicas del
gobierno corporativo y, para mejorar sus gestiones empresariales.
En este sentido, al momento de darse los cambios en las políticas económicas
a nivel mundial de los años 90, donde las empresas públicas pasan de su rol
promotor de desarrollo estatal y estimulador del trabajo público al rol del
mercado competitivo de capitales, los cuales se desarrollan bajo la influencia
de valores macroeconómicos, geopolítica de las materias primas,
segmentaciones de los mercados consumidores de bienes y servicios,
debilidad del estado de derecho en los países emergentes25 y limitaciones en el
marco regulatorio en las instituciones responsables de la supervisión de los
mercados de capitales26 ( Bolsa de valores o “stock market”), siendo este
último factor el determinante para que los analistas de políticas públicas y
financieros se ocuparan de profundizar sobre el manejo del gobierno
corporativo en las empresas privadas y públicas. 25 Este factor se origina con la caída del muro de Berlín – régimen comunista soviético – donde los países del Este, escasos de experiencia de libre mercado, deben asumir el reto de incorporarse al mundo capitalista sin marcos legales propios para ello. De igual forma, en los países emergentes como Brasil, México, India donde los gobiernos tenían carácter intervencionistas deben cambiar a regulaciones que promuevan el mercado, mientras que China mantiene un estado totalitario, el cual debió abrir a las reglas del libre mercado, lo que conocemos hoy día como “Capitalismo de Estado” 26 Cuando se producen los escándalos de importantes empresas de Estados Unidos y otros países desarrollados, como los casos de Enron, WorldCom, Parmalat y otros; es cuando los dirigentes del mundo político y financiero de Occidente aceptan las debilidades del sistema capitalista y libre mercado. Esto obliga a los organismos internacionales a reevaluar las reglas de los mercados de valores a nivel global.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
54
Todo este proceso de globalización experimentado en los años 90 del siglo XX
y principios del siglo XXI fue acompañado de grandes esfuerzos de los
diferentes organismos multilaterales para organizar y homogenizar los
indicadores de desarrollo y creación de políticas públicas a favor de la
gobernabilidad de las empresas públicas y privadas con la finalidad de
fomentar los gobiernos corporativos a favor de la gobernanza empresarial.
Ejemplo de ello ha sido la investigación y desarrollo de numerosas guías o
códigos de “Buenas Prácticas de Gobierno Corporativo” (principalmente de
carácter voluntario), en los que se proveen recomendaciones en diversos
temas tales como: transparencia, compensación de ejecutivos, relaciones y
roles entre estos y el Directorio, principios de gobernabilidad entre otros
elementos, por parte de: la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico (OECD), con las Directrices para las Empresas Multinacionales y
los “Principios de Gobierno Corporativo”; las Naciones Unidas con el “Global
Compact”27; el Banco Mundial (en conjunto con la OECD) publica el Libro
Blanco de Gobierno Corporativo para América Latina, el Centro Internacional
para la Empresa Privada (Center for internacional Private Enterprise, CIPE), el
Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF).
En relación a las empresas del Estado, la OECD ha hecho público en abril de
2005 las guías en materia de Gobierno Corporativo para las empresas de
propiedad del Estado (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-
Owned Enterprises), lo que reafirma que el Gobierno Corporativo no es
exclusivo del sector privado. Esta publicación es la base fundamental de los
principios rectores para la conformación de los gobierno corporativos de las
empresas públicas que actualmente funcionan en los países miembros y no-
miembros de la OECD. En el ámbito regional, y en particular para
27 El Global Compact o Pacto Mundial intenta promover, mediante la fuerza de la acción colectiva, el civismo empresarial responsable a fin de que el mundo de los negocios pase a formar parte de la solución de los retos que plantea la globalización. Esta iniciativa internacional esta encaminada a reunir a empresas, organismos de las Naciones Unidas, trabajadores y representantes de la sociedad civil, para apoyar nueve principios universales en materia de derechos humanos, trabajo y medio ambiente. Fuente: http://www.unglobalcompact.org
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
55
Latinoamérica, en los últimos años los organismos internacionales como
OECD, Banco Mundial (BM-BID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF)
han llevado a cabo extensos esfuerzos para proponer lineamientos e identificar
estrategias para mejorar el funcionamiento de las empresa públicas o
propiedad Estatal y garantizar una gestión más eficiente. Estos lineamientos
son recomendaciones que sirven de base para la orientación de las políticas
públicas, así como las decisiones gerenciales que contribuyen a consolidar el
gobierno corporativo de las empresas del Estado y, por lo tanto, a mejorar su
desempeño y transparencia; dando como resultado la Guía: “Gobierno
Corporativo en América Latina. Importancia para las Empresas de Propiedad
Estatal” (CAF, 2012)
Sobre la base conceptual, análisis de indicadores y estudios que dieron como resultado la guía de la CAF(2012), se tomara como modelo teórico para el desarrollo de los análisis descriptivos y cualitativos de la presente investigación. Es por ello que haremos referencia textual de los siguientes argumentos teóricos prácticos:
I. Importancia del gobierno corporativo en Empresas de Propiedad Estatal (EPE),
II. Principales características del Gobierno en las Empresas Estatales de América Latina,
III. Lineamientos para mejorar la gestión del Gobierno Corporativo en las Empresas Estatales en América Latina.
I. Importancia del gobierno corporativo en Empresas de Propiedad Estatal (EPE)
Teniendo en cuenta que el gobierno corporativo está estrechamente
relacionado con las prácticas de evaluación de la gestión y retribución
económica adoptadas en la empresa, que dichas prácticas vienen
determinadas en buena parte por los objetivos corporativos, y que el hecho de
que el Estado sea accionista único o mayoritario de la empresa provocando
éste hecho, un cambio en la propiedad de la misma; siendo el marco teórico-
conceptual tomado por los investigadores de las multilaterales (OECD, BM,
CAF) para interpretar esta relación “Estado Propietario – Estado Empresario”
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
56
es la teoría de agencia. Cuyo desarrollo en algunos países desarrollados
permitió homologar las buenas practicas y resultados del rol del Estado como
propietario de empresas de servicios y bienes comerciales generadores de
ingresos.
Esta teoría permite el análisis integral de variables con relación al valor de la
agencia, cuando el propietario de la empresa (principal) delega en el directivo
(agente) la gestión de la empresa a cambio de una prestación económica
(Jensen y Meckling, 1976). Esta teoría asume además, la existencia de
conflictividad de intereses entre principal y agente, en tanto que son sujetos
económicos que buscan maximizar su función de utilidad propia. Esto
supondría, para el caso del principal, la maximización del valor de la empresa
y, para el directivo, la realización de su trabajo de agencia con el menor
esfuerzo y coste posible. Por tanto, la especialización total de las funciones (de
propiedad y gestión) enfrenta los intereses no coincidentes de ambas partes.
La particularidad en el caso de la empresa pública, es la existencia de una
“doble relación de agencia” en tanto, que el Estado se comporta como principal
y agente simultáneamente. Por una parte, el Estado a través de sus
organizaciones de Gobierno es principal en su relación con los directivos que
dirigen la empresa pública, y debe velar por el cumplimiento de unos objetivos
determinados y, por otra parte, no podemos olvidar que el Estado es, al mismo
tiempo, agente en su relación con el pueblo, propietarios en última instancia de
los recursos invertidos en la empresa pública (Peterson, 1993). No existe por
tanto un único principal sino muchos principales (el pueblo) que implican la
existencia de diversas presiones sociales o políticas28 que dirijan la atención
del Estado hacia objetivos distintos a la maximización del beneficio (interés
característico del principal en la relación de agencia) y que, en definitiva, se
28 A veces existen grupos de interés “stakeholders” que están estrechamente interesados en las decisiones adoptadas por el Estado. Así, por ejemplo, el destino de empresas eléctricas, telefónicos o proveedoras de gas domestico depende en gran medida de cuál es la regulación emitida por el Estado sobre los precios de la electricidad, tarifas telefónicas o gas. Estas empresas pueden tener asignados empleados o directivos trabajando en asuntos de regulación e invertir con gran influencia política o económica en hacer valer sus intereses dentro de las comités de regulación. En definitiva, las empresas públicas pueden ser susceptibles de la influencia ejercida por grupos de interés (lobbies).
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
57
traduce en una mayor conflictividad de intereses.
En este sentido, la CAF (2012) resume este teorema de la agencia de la
siguiente manera: Las características clave en una empresa propiedad del
Estado (EPE) son las siguientes:
A. el Estado es el accionista controlante (principal);
B. el Estado dirige o tiene un papel influyente en el Directorio,
C. el Estado determina los objetivos de negocio relacionados con el interés
público y en ocasiones tiene que balancear una agenda de política
pública en la gestión de EPE.
De igual manera, afirma que:
“Independientemente de estas diferencias, el objetivo de una empresa estatal sigue siendo la misma que la de otras empresas: la producción de bienes y servicios, obtener beneficios (Económicos y/o Sociales) y lograr sostenibilidad. El logro de este objetivo exige el equilibrio en la dinámica del Triángulo de Gobierno Corporativo29. Por tanto, es claro que para las empresas estatales, así como para otros tipos de empresas, el buen Gobierno Corporativo es necesario para lograr excelencia en la gestión, facilitar el logro de los objetivos de la compañía y mantener una cultura empresarial sólida y orientada al largo plazo” (Bernal et al. CAF, 2012)
Otra afirmación que la CAF hace sobre la importancia que tendría aplicar las
buenas prácticas en los gobiernos corporativos de las empresas públicas, es
su factor estratégico, como agentes marcadores de competitividad en el marco
de las economías emergentes y competitivas que actualmente se vive en
nuestro mundo globalizado, a saber:
“Las empresas estatales son a menudo las empresas más importantes a nivel social y económico, asimismo su participación en sectores estratégicos (agua y saneamiento, transporte, energía, telecomunicaciones, etc.) hace que sean las
29 El triangulo del gobierno corporativo es la relación existente entre: Directores, Alta Gerencia y propietarios o accionistas. Estos actores son los encargados de diseñar le propósito estratégico y la organización de la empresa pública
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
58
más visibles en los mercados emergentes, en razón a esto deben tener un papel de liderazgo en la implementación de modelos de Gobierno Corporativo. Debido a su posición única, las empresas estatales tienen la capacidad y, de hecho, incluso la responsabilidad, de ser un ejemplo positivo y ayudar a establecer un modelo a seguir para otras empresas locales. A medida que los principios de Gobierno Corporativo son cada vez más reconocidos globalmente como un punto de partida para la salud de los mercados y el desarrollo empresarial, las empresas estatales pueden ayudar a avanzar estas iniciativas dentro de los mercados en los que operan”. ( Bernal et al. CAF, 2012).
Según se desprende de este apartado, existirían tres retos principales a los
que se enfrenta el Estado, para implantar políticas que fomenten el buen
gobierno corporativo de la empresa pública:
I. Definir de manera precisa la función de Estado propietario dentro de la
administración pública,
II. Mejorar la transparencia, tanto de los objetivos como de los resultados
de la empresa,
III. Fortalecer y dar capacidad de decisión a los Directivos y consejos de administración.
Para dar respuesta a estos retos, la OCDE ha dado modelos a seguir que
permiten de una manera u otra generar esquemas de trabajo que le permitan al
Estado en su rol propietario o accionista, que suele caracterizarse por
presentar en algún momento conflictos de interés; en este sentido Muchos
países miembros o no de la OCDE han implementado la estrategia de crear
organismos de control de la propiedad Estatal, que centralicen toda la
información de los accionistas de las EPE.
Ejemplo de esta política de control de la propiedad pública se observa en los
países escandinavos (Dinamarca, Noruega y Suecia), en los países de Europa
del Este (Polonia) y en algunos países de Europa (Bélgica y Francia) que ha
optado por crear una entidad pública especializada en estos temas. Este tipo
de estructura permite concentrar y formar talento humano –muchas veces
escaso– y remunerarlo de una forma atractiva para evitar la falta de
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
59
compromiso ético con la administración. En este sentido, se ha observado que,
algunos países asiáticos como: China, India y Vietnam han adoptado este
modelo que regula de manera única la propiedad de las empresas públicas.
Según la OCDE, las ventajas más importantes de este modelo son las siguientes:
I. permite diferenciar, por diseño, las instancias jurídicas de derecho
público que ejercen la función de accionista de aquellas que ejercen
funciones de regulador;
II. permite desarrollar una política pública unificada y armónica de
propiedad sobre el funcionamiento de las EPE;
III. ayuda a centralizar y agregar la información sobre las EPE; y
IV. ayuda a formar y desarrollar el talento especializado necesario para
ejercer esta función.
Este tipo de modelo es fácilmente replicable en regiones (ej. América Latina) y
ciudades (ej. Madrid o Caracas) que posean la administración de diversas
empresas de servicios públicos. En el caso del ámbito subnacional: las
gobernaciones (comunidades autónomas) y alcaldías (ayuntamientos) pueden
crear este tipo de entidades para lograr resolver los problemas de coordinación
que suelen acompañar a una función de propiedad difusa por parte del Estado.
II. Principales características del Gobierno Corporativo en las Empresas Estatales de América Latina.
Las empresas públicas en América Latina, en los últimos 20 años, han venido atravesando por una serie de reestructuraciones del entorno; dentro del ámbito político, económico y social viéndose forzadas a acoplarse rápidamente y equilibrarse en un mercado competitivo global.
Esta adaptación a la globalización de los mercados, pasa por discusiones de
orden ideológico y político-económico, que se ha visto reflejadas en el
acercamiento de los países latino americanos en bloques de desarrollo
económico, como son: El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) es un
proceso de integración regional constituido por Argentina, Brasil, Paraguay,
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
60
Uruguay y Venezuela. Actualmente Bolivia ésta en proceso de adhesión. Otro
bloque es La Comunidad Andina de Naciones (CAN) forma en la actualidad
una zona de libre comercio CAN, donde la libre circulación de las mercancías
de origen andino en el mercado ampliado. Los miembros permanentes son
Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Venezuela fue miembro pleno hasta el año
2006, cuando se retiro de la CAN. Actualmente, Chile y España son miembros
asociados a la CAN. La Alianza del Pacifico (LAP) conformada originalmente
por Chile, México, Colombia y Perú se propusieron como objetivo principal
“avanzar progresivamente hacia la libre circulación de bienes, servicios,
capitales y personas”, entre sus países miembros. Este bloque fundado en el
año 2011, ha sido el mas dinámico y con una aceptación global a sus
principios comerciales de libre comercio, que actualmente posee 49 países30
observadores. Siendo estos bloques de desarrollo económicos los mas
relevantes y, posturas ideológicas controvertidas que hacen difícil, en cierto
modo homogenizar cualquier política publica en materia empresarial.
A pesar de esta diversidad de visiones del desarrollo, como consecuencia a las
tendencias políticas de la última década, y el reciente desarrollo de las
economías emergentes en algunos países de América Latina; las empresas
estatales se han convertido en actores fundamentales para las economías
locales. Este factor común, ha permitido que la gran mayoría de los países de
la región se apeguen a los lineamientos de los organismos multilaterales
(OECD,FMI,BM,BID,CAF) que al final, son ellos, los que terminan evaluando
los esfuerzos macroeconómicos que incentivan el intercambio comercial entre
las diferentes economías del mundo globalizado. En este mismo orden, las
iniciativas comerciales de la región, generalmente cuentan con la asesoría
técnica de estos organismos, e inclusive financian estudios sobre el desarrollo
económico, sociopolítico y, en nuestro caso particular sobre las mejores
practicas de Gobierno Corporativo en las empresa públicas de la región.
30 ver pagina web de la Alianza del Pacifico. www.alianzapacifico.net
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61
Gracias al esfuerzo realizado entre la ODCE-BID-CAF (2012) hoy día existe
una base de datos donde ellos afirman que: Los Estados-Propietarios de
América Latina han adoptado principalmente tres opciones con respecto a la
propiedad de las empresas estatales:
I. 100% propiedad del Estado.
II. Propiedad compartida con los inversores privados a través de asociaciones público-privadas.
III. Empresas listadas en los mercados de capitales locales e internacionales.
En cualquiera de estos tres escenarios el Gobierno Corporativo es clave para
crear valor y preservar la confianza de las partes interesadas (incluyendo
Independientemente del debate político e ideológico que se vive en
Latinoamérica en estos últimos años, se ha asumido una posición pragmática –
casi unánime – con relación al desarrollo de políticas públicas para fortalecer e
incentivar las empresas públicas, en mejorar sus indicadores desempeño
económico e impacto social. Estas políticas pasan del concepto de la
gobernabilidad al concepto de gobernanza.
La reforma de los sistemas de gobernanza en las empresas del Estado está
marcada por decisiones complejas. En la reforma de las políticas fiscales y de
los sistemas tributarios, los gobiernos y los responsables de las políticas deben
equilibrar la necesidad de marcos institucionales estables y creíbles, que
estimulen inversiones externas, con su interés por capturar rentas de la
industrias públicas y aumentar así su popularidad (Barma et al., 2011).
Las empresas privadas deben encontrar un equilibrio entre las presiones
sociales para ir más allá de lo legalmente establecido y su responsabilidad
social ante los accionistas (Calder y Culverwell, 2005; Gunningham, Kagan y
Thornton, 2004; Hamilton, 2005), y las partes interesadas de la sociedad civil
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62
deben evaluar adecuadamente los riesgos y beneficios derivados de las
actividades extractivas (Urkidi y Walter, 2011). Esto es particularmente
importante en numerosos países de América Latina y el Caribe (ALC), donde
los marcos regulatorios que rigen la actividad de las empresa públicas que
manejan las industrias extractivas o mineras han estado sujetos a importantes
revisiones, o lo estarán en el futuro. Esta tendencia se puede observar en
Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela, donde los gobiernos han asumido un
rol más visible en el sector, y también en Chile, Colombia, México y Perú,
donde los incentivos para atraer inversiones privadas parecen haber
prevalecido sobre las presiones para aumentar la participación del Estado en el
sector de la industria extractiva o minera.
En resumen, para poder alcanzar la gobernanza sobre las empresas de
propiedad del Estado (EPE) es necesario superar algunas debilidades que
tienen los gobiernos corporativos de las EPE en la mayoría de los países de
América Latina, como las describen en su estudio sobre la Gobernanza en las
empresas del Estado, los autores Guasch y López Azumendi (2011): En la
actualidad, las características del Gobierno Corporativo de las empresas
estatales de América Latina son:
I. Estructura corporativa. Muchas de las empresas estatales en América
Latina han adoptado una forma jurídica empresarial. Bajo una estructura
corporativa las EPE tienen una responsabilidad limitada, se rigen por el
derecho corporativo y cuentan con formalidades corporativas (por
ejemplo: junta general de accionistas, directorio independiente por
estatutos, entre otros). Sin embargo, las empresas estatales de América
Latina en algunas ocasiones tienen privilegios y tratamiento fiscal
especiales.
II. Directorio. Los directorios están en su mayoría compuestos por
funcionarios públicos. Los miembros ejecutivos y los directores
independientes no son todavía una práctica común en la región.
Aproximadamente un tercio de las empresas estatales de América
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63
Latina requieren perfiles específicos para el nombramiento de sus
consejeros. La remuneración de los directorios no es comparable con la
que rige para el sector privado, y los niveles salariales de los empleados
son altos en comparación con la compensación del directorio. Los
directorios ad-honorem son comunes en las EPE de América Latina.
III. Criterios de selección de la administración. La mayoría de los
Estados de América Latina han adoptado directrices meritocráticas para
la contratación de ejecutivos de alta dirección y el personal de la
compañía. Sin embargo, los nombramientos políticos discrecionales se
siguen produciendo en alto número de casos, y son frecuentes en el
nombramiento de directores.
IV. Transparencia y difusión de información. El desarrollo de sitios web
corporativos han facilitado la comunicación de las empresas estatales
con las partes interesadas. Muchas de las empresas estatales de
América Latina los utilizan para revelar su estructura de Gobierno,
informes anuales, estados financieros y procesos de contratación. Un
número significativo y creciente de las EPE están utilizando auditores
externos privados para certificar sus estados financieros.
Todas las empresas de propiedad estatal deben explicar los objetivos y el rol
público que pretenden llevar a cabo. No obstante, para algunos Estados no son
todavía claros -o no se ha comunicado efectivamente a los grupos de interés-
los objetivos económicos, políticos y sociales que pretende alcanzar la EPE
Como consecuencia de estas aseveraciones conceptuales sobre la idea de
gobernanza en el gobierno corporativo de las empresa públicas, la CAF(2012)
inicia con una nueva clasificación básica de las empresas de propiedad estatal
(EPE), a saber:
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64
I. EPE creada con el propósito de alcanzar objetivos de política pública. II. EPE responsable de proveer servicios públicos (por ejemplo, agua,
electricidad, gas, etc.). III. EPE exclusiva para la provisión de bienes o servicios requeridos por
el Estado (por ejemplo, los proveedores militares). IV. EPE responsable de producir ingresos para el Estado y competir con
el sector privado en igualdad de condiciones ( por ejemplo: Empresas Petroleras o Mineras )
III. Lineamientos para mejorar la gestión del Gobierno Corporativo en las Empresas Estatales en América Latina.
Antes de hacer referencia a los elementos básicos para el buen funcionamiento
del gobierno corporativo en las empresas públicas; es importante destacar que
a lo largo de toda la revisión de la literatura y conceptualización del objeto de
estudio, queda destacar que NO existe un modelo único de gobierno
corporativo. No obstante, el trabajo realizado tanto en los países de la OCDE
como en los países no-miembros, e incluso en el seno de la CAF, ha servido
para identificar algunos elementos comunes que subyacen al buen gobierno
corporativo.
Estos criterios para el buen funcionamiento tienen un carácter no-vinculante, y
no pretenden la incorporación de disposiciones detalladas en las legislaciones
nacionales.
Su propósito es servir como punto de referencia. Los responsables políticos
pueden emplearlos a la hora de examinar y desarrollar unos marcos legales y
reglamentarios en materia de gobierno corporativo que reflejen su propio
entorno económico, social, legal y cultural, y los agentes del mercado, a la hora
de desarrollar sus propias prácticas.
De igual forma, los criterios tienen una naturaleza evolutiva, y deberán ser
objeto de re- visión a la luz de los cambios significativos que se produzcan en
el entorno de la EPE.
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65
Una vez aclarado las premisas que fundamentan los criterios de Gobierno
Corporativo para empresas del Estado según la OCDE, y tomando en cuenta
que el trabajo publicado por la CAF (2012), para estimular la discusión de la
gobernabilidad en las empresas estatales, con base en, las definiciones de los
elementos que intervienen en las mejores prácticas de gobierno corporativo de
las EPE en Latinoamérica, este trabajo de investigación, las toma, como
premisas del diseño teórico para el objeto de estudio, como se presenta en la
siguiente tabla:
Tabla # 2.1: Componentes y Recomendaciones para conformar el gobierno corporativo de las empresas de propiedad estatal (EPE).
CRITERIO PREMISAS DE BUEN FUNCIONAMIENTO
MARCO LEGAL
• Separación de las funciones que cumple el Estado
como propietario y como regulador. • Estructura legal corporativa de las EPE. • Posibilidad de restructuración del capital en las EPE. • Condiciones de mercado para la financiación de las
EPE.
FUNCION DE LA PROPIEDAD
• Declaración de la Propiedad del Estado, que incorpore los compromisos de gobierno.
• Autonomía operacional de las EPE. • Directorio independiente del propietario. Identificación
de una Entidad de Propiedad Centralizada. • Responsabilidad pública de las entidades de propiedad
central. • Estado como accionista/propietario activo.
DIRECTORIO Y ADMINISTRACION
• Necesidad de constituir un Directorio. • Funciones y atribuciones especiales del Directorio. • Directorio responsable de la información financiera y la
gestión de riesgos. • Reglamento del Directorio. • Estructura del Directorio adecuada y régimen de
suplencias. • Directores independientes. • Procesos de nominación definidos y criterios mínimos
para ser director. • Responsabilidades y los derechos del Directorio
definidos formalmente en estatutos o reglamento.
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66
• Información suficiente y oportuna a los directores. • Compensación adecuada a los directores. • Separación de la gestión ordinaria (gerencia) de la
empresa de su dirección (directorio). • Presidente de Directorio seleccionado de los directores
externos. • Responsabilidades de la alta gerencia definidas
formalmente. • Revelar la información de las reuniones del directorio y
la asistencia de los directores. • Conformar comités de apoyo para el Directorio. • Requerir autorización especial para las transacciones
con partes relacionadas. • Realizar evaluación del Directorio
DERECHOS DE LOS ACCIONISTAS
• Una acción, un voto. • Informes de transacciones con partes vinculadas. • Comunicación efectiva con los accionistas. • Fomento de la participación de los accionistas
minoritarios en las juntas generales de accionistas (JGA).
• Quórum reforzado para autorizar transacciones corporativas especiales.
• Autoridad exclusiva de la JGA para decidir sobre asuntos especiales.
• Reglamento para la JGA. • Derecho de una minoría para convocar a una JGA
extraordinaria. • Agendas precisas de la JGA. • Facilitar la delegación de voto. • Permitir la responsabilidad legal de los administradores.
AMBIENTE DE CONTROL (TRANSPARENCIA)
• Sistema de auditoría interna necesario. • Auditor financiero externo independiente. • No contratar otros servicios con el auditor financiero
externo. • En grupos económicos, el auditor externo debe ser el
mismo. • Límites de tiempo de contratación de los auditores
externos para preservar su independencia. • Establecer las mismas normas de contabilidad y
auditoría de las sociedades listadas en bolsa.
REVELACION DE INFORMACION
• La información financiera debe proveerse de acuerdo con las normas internacionales de contabilidad.
• Salvaguardar la transparencia de los acuerdos de accionistas.
• Informe Anual de Gobierno Corporativo.
RESOLUCION DE CONFLICTOS
• Conveniencia de establecer formalmente mecanismos alternativos para la resolución de conflictos.
Fuente: OCDE – CAF (2012). Elaboración propia
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67
CAPÍTULO III
NEGOCIO PETROLERO EN VENEZUELA
(PETROLEOS DE VENEZUELA S.A)
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68
3. NEGOCIO PETROLERO EN VENEZUELA: PETRÓLEOS DE VENEZUELA S.A (PDVSA) 3.1.- Antecedentes del Negocio Petrolero en VenezuelaSe presenta en esté
trabajo de investigación, un breve análisis descriptivo del negocio petrolero en
Venezuela. Se procedió a revisar a diferentes autores reconocidos (De la
entre otros) por sus trabajos e investigaciones sobre la historia y desarrollo de
la industria petrolera nacional(INP); desde varios enfoques: históricos, políticos,
legales, económicos y sociales.
Una vez, revisada la bibliografía y, entendiendo la nacionalización31 de la IPN,
se procedió hacer un análisis retrospectivo32 de los hechos y sucesos que
influían sobre el macroentorno de la industria petrolera venezolana (IPN).
Como resultado del análisis, se identificaron cuatro (4) períodos que marcan la
historia, que a nuestro entender, tuvo que transitar desde sus orígenes hasta el
presente, el negocio petrolero venezolano, como se describe en la siguiente
tabla:
Tabla 3.1: Períodos del desarrollo de la industria petrolera nacional(IPN) Período Descripción Años
Pre-nacionalización, del Estado agrícola al Estado petrolero
Este período se caracteriza por otorgamiento de concesiones a
empresas venezolanas, que a su vez negociaban la explotación
de los hidrocarburos con empresas trasnacionales.
1909 - 1974
Nacionalización de la Industria petrolera venezolana
Se crea el marco jurídico, administrativo y organizativo para
nacionalizar la explotación, producción, refinación y
comercialización de los hidrocarburos por el Estado Venezolano
1974-1976
Expansión y Apertura Petrolera post nacionalización
El Estado a través de Petróleos de Venezuela SA (PDVSA)
comienza a definir la política petrolera nacional, y consolidar la
industria petrolera a nivel nacional e internacional.
1976-2003
Redimensión de la Industria Petrolera Nacional, como apalancamiento del desarrollo nacional “Plan Siembra Petrolera”
El Estado decide reorganizar la IPN, empoderando a PDVSA para que en conjunto con el Ministerio de Planificación apalanquen los planes de desarrollo de la nación, como pilar de la llamada “Revolución Democrática “
2004-2014
31 La nacionalización de la industria petrolera venezolana, fue el hecho mas resaltante desde el punto de vista político, económico, histórico, social y sobre todo de gobernabilidad que el Estado venezolano a través de su propia empresa nacional administraría los yacimientos de la nación, sin la intervención de empresas trasnacionales. 32 Entendiendo el análisis prospectivo como la descomposición de hechos, sucesos o acciones del pasado en sus partes para saber el cómo o porque de la situación del presente.
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69
Fuente: Elaboración propia.
Cada período recoge los factores claves más resaltantes, desde el punto de
vista del marco legal, político, económico, social, ambiental y tecnológico que
influyeron directa o indirectamente en el desarrollo de la industria petrolera
nacional; de igual forma, se presenta la organización del gobierno corporativo
que tuvo la IPN por cada período.
3.1.1 Período: Pre-nacionalización de la Industria Petrolera Nacional (desde el año 1904 – hasta el año 1974)
La industria petrolera venezolana tuvo su génesis, en este período inicial de la
explotación de los yacimientos de la nación por parte de empresas petroleras
trasnacionales. En esté sentido, se describen los factores que incidieron de
manera relevante en el ámbito político, legal, económico y social para ese
momento.
Factores políticos:
• En Venezuela, al inicio del siglo XX el Estado era débil y precario como
institución nacional. Su estabilidad y legitimidad estaban en constante
riesgo. Se iniciaba el transito de transformar un país concebido por ideas
del liberalismo-caudillista a constituirse como un país moderno, y donde
se gobernara con postulados democráticos y el Estado de derecho. En
este sentido, los actores políticos promovieron varias reformas
constitucionales (1904,1909,1936, 1953, 1961)
• La vida política del país transcurrió en una lucha entre los gobiernos de
carácter dictatorial (militares) y gobiernos democráticos de elección
popular (civiles). Este período tuvo 37 años de dictaduras (1909-1935,
1948-1950, 1950-1958) y 35 años de gobiernos democráticos ( 1936-
• El Estado puso en practica, una serie de reformas administrativas que le
permitieran recaudar, administrar y controlar los inmensos recursos que
le ingresaban por concepto de las regalías de la renta petrolera.
• Los intereses políticos-económicos de la mayoría de la clase gobernante
del período estuvieron sesgados por la cultura del “colonialismo
petrolero33” donde las grandes empresas petroleras trasnacionales,
financiaron tanto los movimientos demócratas o las dictaduras que le
ofrecieran los mejores beneficios, a cuenta de explotar de forma
indiscriminada los recursos petroleros del país.
• En 1960, se producen nuevos recortes en los precios aplicados por
Standard Oil New Jersey (EEUU) provocando que los ministros de
petróleo y minas de Arabia Saudita y Venezuela (Abdullah Tariki y Juan
Pablo Pérez Alfonso) los mayores exportadores de petróleo para la
época, se reúnan para formalizar la creación de la Organización de
Países Exportadores de Petróleo (OPEP) En Bagdad se estableció la
OPEP y los miembros fundadores fueron Irak, Irán, Kuwait, Arabia
Saudita y Venezuela.
• La consolidación del Estado de derecho al momento de iniciar el período
democrático del período (1958-1974) genero un fuerte acercamiento a la
idea de nacionalizar la industria petrolera nacional. Los diferentes
gobierno democráticos, realizaron los avances significativos, hasta
concretar dicho proceso para inicios del año 1976.
33 “colonialismo petrolero” este termino se le atribuye a la manera como las trasnacionales petroleras internacionales dominaban la clase política-gobernante e influían en las políticas económicas que les favoreciera a ellos, sin dejar beneficios sustentables a la nación. Fernando Coronil, El Estado mágico, naturaleza, dinero y modernidad en Venezuela. Caracas, 2013.
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71
Factores legales:
• El Estado como garante del estado de derecho y recaudador de los
ingreses provenientes de la explotación de los recursos petroleros de la
nación, desarrollo a lo largo de este período un marco legal, que le
permitió legitimar su derecho como administrador de la renta petrolera, a
saber:
ü Ley de Minas (1903), y su reforma en 1910.
ü Ley sobre Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles (1920)
ü Reglamento de la Ley sobre Hidrocarburos y demás Minerales
Combustibles, (1930)
ü Ley del Trabajo (1936)
ü Ley sobre Contaminación de las Aguas por Derrames de Petróleo
(1936)
ü Ley del Banco Central de Venezuela (1939)
ü Ley de Impuesto Sobre la Renta (1942) reformas (1945, 1958)
ü Ley de Hidrocarburos (1943) enmienda (1967)
ü Reglamento Orgánico de la Oficina Técnica de Hidrocarburos
(1943)
ü Ley sobre Bienes Afectos a Reversión de las Concesiones de
Hidrocarburos (1971)
ü Ley que Reserva al Estado la Industria del Gas Natural (1971)
ü Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Interno de
los Productos Derivados de Hidrocarburos. (1973)
Factores económicos: Desde el punto de vista económico, a raíz de los inicios de la explotación del
petróleo, el Estado precario de comienzos del siglo XX, se organizó para
obtener ingresos económicos, bajo el régimen de concesiones, que a su vez
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72
generaban regalías o “royalty34” que dieron origen los grandes ingresos que
transformarían a Venezuela, de un país agrícola, empobrecido por la guerras
de independencia y civiles de finales del siglo XIX, a un país influenciado por el
modernismo que implicaba la explotación y desarrollo de la industria petrolera
(Grafico 3.2)
Grafico 3.1. Relación entre exportaciones petroleras y no petroleras (1920-1945) (en millones de bolívares, base 1984)
Fuente: Baptista (1991) Bases Cuantitativas de la Economía Venezolana, 1830-1995
• En base a las ventajas económicas que ofreció la reforma de la Ley de
Minas de 1910, para los inversionistas o empresas petroleras
concesionarias, en adaptar sus contratos de concesión originales (5
años) por nuevos a vencer a 50 años. Se crearon los grandes
conglomerados petroleros nacionales entre 1907 y 1912. Los mismos
estuvieron vigentes hasta 1943. Originalmente las concesiones de
funcionamiento fueron otorgadas a ciudadanos venezolanos que
actuaron como intermediarios, y todas ellas terminaron en manos de las
empresas petroleras trasnacionales (ver tabla # 3.3)
34 Royalty; lo enteremos en nuestra investigación como: el Ingreso especial que capitaliza el Estado Nación, por los derechos de explotación de las minas y sus recursos. Véase: Salvador de la Plaza (2012) Historia y Retos del Petróleo en Venezuela. La Independencia económica, Caracas.
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73
Tabla 3.2: Compañías Petroleras que operaban las concesiones en Venezuela. ( Hectáreas )
Fuente: Ministerio de Energía y minas, anuario estadístico 1967
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74
• En el año 1948, Venezuela hace un cambio en su esquema jurídico -
económico de concesiones petroleras existentes, por un esquema de
explotación y repartición de beneficios 50:50 (fifty-fifty profit sharing35).
Este esquema permitió a la hacienda pública nacional generar mayores
ingresos por la renta petrolera ( ver tabla 3.5) Este esquema fue
adoptado por los otros países productores de petróleo a nivel mundial.
Tabla 3.4: Ingreso del Fisco, Producción y Valor de Exportación
( En Millones de Bolívares (Bs.) y Metros Cúbicos)
INGRESOS 194336 1948 195737 1958 196238
Por venta del Royalty 86 640 1.507 1.327 1.581
Impuesto Sobre la Renta (Causado) 479 1.198 1.465(1) 1.073 (2)
Otros Impuestos 49 170 242 186 143
Total Ingresos 29 78 161 151 186
Valor de Exportaciones (Crudo y Derivados incluido el Royalty)
533 3.222 7.865 7.099 7.240
(1) El decreto de diciembre de 1958 entró en vigencia desde el 1º de enero del mismo año, lo que explica el incremento del ISRC. (2) Por disposición de la nueva ley de Impuesto Sobre la Renta en Feb. 1961, dicho impuesto comenzó a ser pagado a medida que fuera causado, y por convenio con las compañías petroleras se estableció que el impuesto causado en 1960 (1.070 Millones) se pagaría en tres anualidades, siendo recaudado en 1962.
• En 1973 Ocurre lo que se conoce como el ``Primer Shock Petrolero''. La
OPEP aumenta el precio de venta de su crudo marcador Arabian Light
en 70%, llevándolo a 5,11 dólares el barril. En el recién creado mercado
spot, los precios se sitúan alrededor de los 20 dólares el barril. Para
finales de año, el precio de venta del Arabian Light está en 11,65 dólares
el barril. En el caso venezolano pasa de 2 a 12 US dólares. El gobierno
aprovecha la inmensa afluencia de recursos y decide iniciar el proceso
de nacionalización de la industria petrolera. 35 fifty-fifty introduce el principio llamado “50-50”. En efecto en la reforma de la Ley de Hidrocarburos de 1943, lo previó, pero no fue hasta el año 1948, cuando se produjo una reforma de la Ley del Impuesto sobre la Renta, para establecer el impuesto adicional del 50 por ciento a los beneficios netos de las compañías que excedían la participación fiscal. 36 Paridad cambiaria: 1 USD = 5,05 Bs. 37 Paridad cambiaria: 1 USD = 3,09 Bs. 38 Paridad cambiaria: 1 USD = 4,40 Bs.
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75
Factores sociales
• El desarrollo de la sociedad venezolana esta estrechamente relacionado
al desarrollo de la industria petrolera nacional en este período. A medida
que se explota riqueza petrolera - exportaciones de asfalto y petróleo -
esto permite obtener grandes ingresos fiscales a la hacienda pública,
que permitieron construir la infraestructura urbana y de servicios
públicos acordes con la época.
• Con la actividad petrolera la población rural comienza a emigrar a los
campos petroleros y a las ciudades. Este fenómeno se conoció como el
éxodo rural. Se incrementaba con la esperanza de encontrar un modo
de vida, que aún cuando no fuese el mejor, sería más agradable que las
precarias condiciones de vida en el campo.
• Como consecuencia de estos movimientos migratorios internos se
produce cambios en las tradicionales clases sociales existentes para el
período agropecuario. La explotación petrolera genera una nueva clase
social: La clase obrera o asalariada. Ubicada en los campos petroleros,
haciendas y hatos modernos, en las fabricas y talleres, comercios,
bancos y en otros servicios de las ciudades
• En un principio esta clase obrera dependía totalmente de las compañías,
sin ninguna legislación laboral que la protegiera. Con el tiempo se
organizaron y crearon las asociaciones sindicales venezolanas.
• Otro hecho social importante con el desarrollo de la Industria Petrolera
fue posicionar a los Empresarios como la clase alta ( burguesía ) debido
al desarrollo comercial, industrial y financiero. Y formar una clase social
“media” conformada por profesionales y técnicos.
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76
• Se desarrollaron los servicios públicos de educación, salud, transporte
público. La concentración de población urbana, conllevo a los gobiernos
de turno, mejorar continuamente estos servicios.
• Se desarrolla la red de infraestructura vial, siendo para la época, la
mejor de américa latina.
• Se organiza la sociedad civil, en gremios profesionales, gremios
empresariales, organizaciones sindicales no petroleras, se fortalece la
libertad de cultos religiosos.
Factores que indican mecanismos de gobernabilidad del IPN Desde la primera Ley de Hidrocarburos de 1920 hasta la Ley sobre Bienes
Afectos a Reversión en 1971, el Estado venezolano fue incrementando su
capacidad de control y fiscalización sobre las actividades de las concesionarias
y, con ello, aumentando su participación teórica –al menos– en el desarrollo de
la industria petrolera nacional.
Este mero hecho de gestionar la creación de mecanismos de control y
fiscalización del sector a través de organizaciones u ordenamientos jurídicos
señala un factor de gobernabilidad en el sector petrolero nacional, dominado
por las empresas trasnacionales.
Organismos controladores y fiscalizadores fueron:
Para principios del siglo existía el Ministerio de Industria y fomento, el cual
asumió el papel de fiscalizador de la naciente industria petrolera. Este
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77
ministerio fue el encargado de redactar la primera Ley de Hidrocarburos en
1920.
En 1930, se crea la Oficina Técnica de Hidrocarburos, para vigilar, controlar y
fiscalizar directamente los aspectos operacionales de la industria: concesiones,
exploración, perforación, desarrollo de los yacimientos, manejo de la
producción, exportaciones de crudos y productos, etc. Esta oficina por
instrucciones del Ministro de Turno, gestiona el programa de formación de
recursos humanos nacionales (ingenieros civiles, geólogos y abogados) para
formarse en el extranjero39 como especialistas en el sector petrolero.
En el año 1936 se crea en el Ministerio de Fomento, el Departamento de
Consultoría de Minas y Geología.
En 1950 Se creó el Ministerio de Minas e Hidrocarburos, y todo lo que sobre la
materia manejó hasta entonces el Ministerio de Fomento pasó a este nuevo
despacho del Ejecutivo Nacional. Para el año 1951, El Ministerio de Minas e
Hidrocarburos aplicó nuevas fórmulas para determinar el valor de los crudos
venezolanos a los fines de pagos de regalía o royalty
En 1952, se estableció la Comisión Interministerial entre el Ministerio de
Hacienda y el Ministerio de Minas e Hidrocarburos para aplicación de la Ley de
Impuesto sobre la Renta.
En 1953, se creó el Instituto Venezolano de Petroquímica adscrito al Ministerio
de Minas e Hidrocarburos. Se establecieron regulaciones para el precio y el
transporte del gas. En el año 1957, el ministerio de minas le asigna una red de
transmisión de gas, a ser administrada por el instituto. Este hecho marca la
primera operación hecha por venezolanos.
39 En este particular, fueron enviados a estudiar ingeniería de petróleos en las universidades de Oklahoma y Tulsa (EEUU) y Derecho de comercio internacional en la universidad de Oxford(UK)
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78
Ese mismo año, el Ministerio de Minas e Hidrocarburos designó una comisión
para planificar la formación de técnicos petroleros venezolanos. Se creo por ley
el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE)
En 1959, se establece el Consejo Nacional de Energía. El Ministerio de Minas
e Hidrocarburos, por oficio circular 3.825 del 3-12-1959, hizo compulsiva la
unificación de yacimientos petrolíferos producidos por más de un
concesionario. De esta manera, mejora la explotación de las parcelas
nacionales que explotan la producción nacional (ver tabla 3.6)
Tabla 3.5: Compañías que operaban en Venezuela, Producción de petróleo. (Unidad de medida: Metros Cúbicos)
Empresas Concesionarias
1958 1964
Royal Duch ( Shell) 40.835.816 54.779.702 Mene Grande 22.570.447 23.425.176
Entrado el período democrático, en el año 1960 se creó la empresa estatal denominada: La Corporación Venezolana del Petróleo (CVP). Su misión era la exploración, explotación, refinación y transporte de hidrocarburos, así como la compra, venta y permuta de los mismos en cualquier forma, dentro o fuera de Venezuela.
A raíz de la buena gestión por parte de los nacionales en proyectos y manejos
de infraestructura petrolera, el Ministerio de Minas, transfirió al Instituto
Venezolano de Petroquímica y la Corporación Venezolana de Petróleo la
refinería de Morón, la red de gasoductos y sus dependencias. Dando se inició a
una nueva regulación sobre la distribución de productos del petróleo en el
mercado nacional.
Igualmente el Ministerio de Minas e Hidrocarburos dispuso que cada
concesionario – empresa petrolera trasnacional - y la CVP crearan sendos
“Bancos de Datos de Pozos40”, según detalles de ubicación, producción y
caracterización de los mismos. Fortaleciendo de esta manera la gobernabilidad
del negocio petrolero nacional.
Gráfico 3.2. Modelo de relaciones del Gobierno de la Industria petrolera nacional antes de la nacionalización ( 1904 – 1974 )
Fuente: Elaboración propia (2015)
40 Banco de datos de pozos: es donde se centra la mayor información existente sobre los mapas geológicos, topográficos y atributos numéricos como profundidad de pozo, topes de formaciones, elevación de mesa rotaria, cotas, etc. y atributos nominales como nombre y clave del pozo, clasificación y fecha
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80
3.1.2. Período de la Nacionalización de la industria petrolera venezolana (1974-1976)
A mediados de la década de los años 70 del siglo pasado, con el incremento
de los precios del petróleo, como resultado de acciones emprendidas por la
Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) durante el año
1973, la creación de la Organización Latinoamericana de Energía por iniciativa
de Venezuela ese mismo año, el interés mundial por la explotación inmediata
de los depósitos de petróleos pesados y extra pesados en la Faja Petrolífera
del Orinoco, las expectativas de las empresas trasnacionales porque en pocos
años vencían las concesiones petroleras otorgadas en 1943, se fue generando
en el país un ambiente propicio para la nacionalización de su principal
industria, en base a los siguientes factores:
Factores políticos:
• El Estado Venezolano se encontró en una disyuntiva histórica: seguir
con el sistema de concesiones o algún tipo de acuerdo con las
compañías extranjeras, lo que resultaba políticamente inaceptable ó
realizar una nacionalización radical cortando todo vínculo con las
trasnacionales, lo que resultaba demasiado riesgoso.
• Los partidos políticos de cohorte social demócratas, así como los
partidos de izquierda, ejercían presiones para nacionalizar la industria
petrolera, y obtener mayores beneficios económicos para la nación, en
los gobiernos de turno, y en especial en el gobierno del Presidente
Carlos Andrés Pérez, cuyo gobierno se centraba en las políticas de
bienestar y desarrollar el aparato productivo nacional – estado
keynesiano – se enfrentaba a un congreso y senado de mayoría
socialcristiana y conservadora.
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81
• Con todos estos factores facilitadores para consolidar un proceso de
nacionalización del sector petrolero nacional, del colonialismo petrolero
de las empresas transnacionales; hubo sectores políticos, económicos,
profesionales e inclusive, los profesionales nacionales relacionados al
gobierno nacional y corporativo de las empresas petroleras, que
plantearon ¿para que nacionalizar la industria? (ver tabla # 5) Si el país
durante los últimos 70 años de explotación petrolera había percibido sus
regalías, permitiéndole desarrollarse en materia social, económica,
educativa, y en el ámbito petrolero, con su empresa nacional la
Corporación Venezolana de Petróleo, quien en los últimos 10 años
había demostrado su capacidad para controlar y fiscalizar las empresas
petroleras trasnacionales.
Tabla 3.6: Resultados del Antagonismo Actitudinal en la respuesta a la
pregunta: “El Estado debe nacionalizar en forma inmediata las empresas
petroleras” Encuesta realizada por CVP, en el año 1970.
Fuente: Rubén Sander Pérez. Hacia la nacionalización petrolera, 2013
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82
• Desde el punto de vista político y estratégico el gobierno de turno41 para
despejar las disyuntivas sobre si nacionalizar o no, instala en el año
1974, la Comisión Presidencial de Reversión Petrolera que debía
analizar la posibilidad de rescate inmediato de la industria petrolera
nacional.
Factores económicos:
• Desde el punto de vista económico, cuando se plateo en las altas
esferas políticas, sociales y de los gobiernos la posibilidad cierta de
nacionalizar los activos y pasivos manejados por las empresas
transnacionales en territorio venezolano, se partió de la idea que existía
un enorme capital que la nación había dejado de percibir al hacer un
balance sobre la inversión extranjera en el negocio petrolero.
• La inversión bruta extranjera en la industria petrolera venezolana
ascendía para la época a 5.195 millones de dólares, suma equivalente a
96% del total de la inversión petrolera, porque la inversión estatal que
comenzó en el año de 1960 apenas alcanzó para los año 1970 la suma
de 212 millones de dólares.
• La inversión petrolera en Venezuela fue prácticamente, extranjera. Cuya
nacionalidad de origen fue fácil de determinar en cada caso, por cuanto
que 99,5% de esta inversión es de origen estadounidense e inglés-
holandés (ver tablas 3.6 y 3.7)
41 Gobierno constitucional presidido por Carlos Andrés Pérez, perteneciente al partido socialdemócrata Acción democrática, años 1974 – 1979.
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83
Tabla 3.7 : Origen de la Inversión Bruta en la Industria Petrolera 1955-1970 (Millones de Bolívares )
Fuente: Rodríguez, P. Inversiones Petroleras en Venezuela, 1971.
Tabla 3.8 : Origen de la Inversión Bruta en la Industria Petrolera 1955-1970 (Distribución Porcentual)
Fuente: Rodríguez, P. Inversiones Petroleras en Venezuela, 1971
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84
• Otro punto importante, desde el ámbito económico, era saber que la
inversión acumulada neta extranjera para la fecha era de 1.445 millones
de dólares, mientras que las compañías han retirado desde 1938, por el
solo concepto de utilidades netas, una cantidad equivalente a 12.000
millones de dólares. En esta cifra no incorporamos los beneficios que
obtuvieron las compañías en los 20 años anteriores a 1938 porque de
esos datos no se dispone. La rentabilidad del Activo Fijo Neto se mueve
entre 30 y 40% en los últimos años, como se puede apreciar en la tabla
3.8:
Tabla # 3.9: Rendimiento del capital fijo neto de la industria 1956-1971 (millones de bolívares y porcentajes)
1) Calculado según la conjetura de que las ventas de exportación se hubieran realizado a los valores de
exportación establecidos por el Ejecutivo Nacional.
Nota: La disparidad tan notable entre algunas cifras de 1963-1970 y las de años anteriores se debe
principalmente a los efectos de la nueva tasa de cambio (Bs. 4,40=$ 1,00 vigente desde el 18-01- 1964.
Fuente: Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos, 1971.
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85
• La participación del petróleo en la economía nacional es determinante:
el 92% del valor de las exportaciones venezolanas lo aporta el petróleo,
64% de los ingresos fiscales ordinarios provienen de la renta de
hidrocarburos; mientras la industria petrolera sólo absorbe menos de 1%
de la fuerza de trabajo del país (Tabla 3.9).
Tabla 3.10: Participación del Ingreso petrolero en la economía venezolana. 1950-1971
(millones de bolívares y porcentajes)
Fuente: Banco Central de Venezuela (BCV) Estadísticas del PIB petrolero. 1972.
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86
• En contexto de los factores económicos, es importante señalar, que: en
base al análisis e informes técnicos realizados en el seno de la referida
Comisión Presidencial de Reversión Petrolera, las empresas
transnacionales debían indemnizar a la Nación alrededor de nueve mil
millones de bolívares (2.143 millones de dólares), cálculos realizados
conservadoramente, y ajustándose a las estadísticas suministradas por
las propias petroleras a la Corporación Venezolana del Petróleo, cuando
señalaba la necesidad de deducir una cantidad mayor a la convenida
por concepto de “el valor del petróleo extraído por los concesionarios
expropiados, fuera de los límites de sus concesiones, de acuerdo con
los volúmenes establecidos en los convenios de explotación de
yacimientos unificados (Parra Luzardo, 2009)
Factores Sociales:
• Los diferentes actores sociales – gremios profesionales, sindicatos,
grupos de interés del sector petrolero, universidades - mantenían un
debate continuo sobre los efectos positivos y negativos de asumir el
control de la industria petrolera nacional, bajo los argumentos de mejora
la redistribución de la riqueza, fomentar la inversión en diversificar la
economía venezolana, crear un Estado fuerte y soberano, y sobre todo,
el legitimo derecho que los venezolanos tienen de administrar sus
recursos naturales.
• Desde el punto de vista social, al momento que se instalo la Comisión,
se genero un gran consenso entre los diversos todos los sectores de la
sociedad civil que la integraban42. Del seno de esta comisión nacen
análisis, escenarios geopolíticos y económicos, que convergen en la
elaboración de la Ley que Reserva al Estado la Industria y el Comercio 42 Esta comisión se conformó con los actores de la sociedad civil venezolana desde los partidos políticos, gremios empresariales, colegio de profesionales, sindicatos, las universidades y el sector militar, en lo referente al tema de seguridad de Estado.
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87
de los Hidrocarburos. surgió la esperanza de abrir caminos en la
búsqueda de una nacionalización que realmente fuera para el pueblo
venezolano.
• En base a los diferentes puntos de vistas, y divergencias entre los
actores de la sociedad civil y el ejecutivo nacional, existió un consenso,
que para poder administrar el Estado los grandes yacimientos de
hidrocarburos existentes en Venezuela, era necesario crear la empresa
petrolera del Estado, cuyo concepto de empresa pública, debía
gestionar la actividad económica medular de la nación, tanto en su
ámbito nacional, como internacional.
Factores legales:
• Producto del consenso de gran parte de los actores sociales que
integraron la Comisión Presidencial para la Reversión Petrolera, se le
entrego al Ejecutivo de ese entonces el proyecto de Ley que Reserva al
Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos.
• En este sentido, y paradójicamente, el Ejecutivo Nacional bajo el
mandato del sr. Carlos Andrés Pérez ( Presidente de Venezuela para la
época) formuló e introdujo una modificación sustancial al proyecto
original de la Ley elaborada por consenso (que fue promulgada como la
Ley Orgánica el 29 de agosto de 1975, con vigencia desde el 1° de
enero de 1976) desvirtuando la esencia, propósito y razón de ser de una
auténtica nacionalización, donde la república en vez de cobrar las
indemnizaciones de las empresas transnacionales, muy por el contrario,
tuvo que pagar indemnizaciones a las concesionarias extranjeras, y
dejar abierta la posibilidad de firmar convenios de compra-venta de
petróleo y gas con porcentajes preferenciales sobre las regalías, como
en efecto existieron hasta principio del siglo XXI (Parra Luzardo. 2009).
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88
Factores de diseño organizativo del gobierno corporativo en la Industria Petrolera Nacional: Una vez promulgada la Ley que Reserva al Estado la Industria y el Comercio
de los Hidrocarburos, el Ejecutivo nacional crea por decreto N° 1.123 del 30 de
agosto de 1975 la empresa estatal Petróleos de Venezuela S.A (PDVSA)
Petróleos de Venezuela S:A, se constituye como empresa estatal pero con
forma jurídica de derecho privado, se le otorgó la responsabilidad de ejercer
todas las actividades de la industria petrolera nacionalizada, como exploración
del territorio nacional en busca de petróleo, asfalto y demás hidrocarburos;
explotación de yacimientos, manufactura o refinación, transporte por vías
especiales y almacenamiento; comercio interior y exterior de las sustancias
explotadas y refinadas, y las obras que su manejo requiera, en los términos
señalados por la ley.
Gobierno Corporativo de Petróleos de Venezuela S.A PDVSA es una Corporación Nacional, cuyo único accionista es el al Estado
Venezolano. Por su naturaleza queda adscrita al Ministerio de Energía y Minas
(actualmente Ministerio del Poder Popular para la Energía y Petróleo) con la
misión de cumplir y ejecutar la política que dicte en materia de hidrocarburos el
Ejecutivo Nacional.
El gobierno corporativo de PDVSA en su constitución se organizado de la
siguiente manera:
I. Asamblea de Accionistas.
II. Junta Directiva; integrada un Presidente, un Vicepresidentes, 7
Directores principales y 4 Directores suplentes
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89
I. Asamblea de Accionista Su función es ejercer la suprema dirección y administración de PDVSA.
Representa la universalidad de las acciones y sus decisiones, dentro de los
límites de sus facultades las cuales son obligatorias para la sociedad, mediante
disposiciones emitidas en las Asambleas Ordinarias o Extraordinarias, según
sea el caso.
Entre las principales atribuciones y deberes de la Asamblea de Accionista se
encuentran aprobar o improbar el informe anual de la Junta Directiva, los
presupuestos consolidados de inversiones y de operaciones de PDVSA y de
las sociedades o entes afiliados y, dictar los reglamentos de organización
interna.
En este particular, desde la creación de PDVSA hasta la presente fecha, el
único accionista de la sociedad es el Estado Venezolano (100% de las
acciones), representado por el Ministerio de Energía y Minas.
II. Junta Directiva La Junta Directiva es el órgano administrativo de PDVSA con las más amplias
atribuciones de administración de la corporación, siendo responsable de
convocar las reuniones con el Accionista, preparar y presentar los resultados
operacionales y financieros al cierre de cada ejercicio económico; así como
también la formulación y seguimiento de las estrategias operacionales,
económicas y financieras.
Los criterios que adoptó el gobierno de turno, para nombrar los miembros de la
primera junta directiva, fueron: personas que no fuesen ni del sector político
como tal, ni estuviesen activos en las empresas concesionarias
(trasnacionales)
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90
Primer directorio de Petróleos de Venezuela S.A. integrado de la siguiente
manera: CARGO TITULAR
PRESIDENTE General (r) Rafael Alfonzo Ravard.
VICEPRESIDENTE Dr. Julio César Arreaza
DIRECTORES
José Domingo Casanova,
Edgard Leal,
Julio Sosa Rodríguez,
Carlos Guillermo Rangel,
Alirio Parra,
Benito Raúl Losada,
Manuel Peñalver.
SUPLENTES
José Martorano,
Luis Plaza Bruzual,
Gustavo Coronel,
Raúl Henríquez Estrella.
Fuente: decreto N° 1.124 del 30 de agosto de 1975 (Gaceta oficial N° 1.770 extraordinaria). Elaboración propia.
En base a lo estipulado en la Ley de nacionalización en su artículo sexto,
PDVSA debía organizarse como la casa matriz encargada de las labores de
planificación, coordinación, supervisión y control de las actividades de las
empresas filiares operadoras43
Tabla 3.11: Empresas concesionarias integradas a PDVSA, al momento de la nacionalización de la Industria petrolera nacional.
FILIAL DE PDVSA CONCESIONARIA
Amoven S.A Amoco
Bariven S.A Sinclair
Boscanven S.A Chevron
Corporación Venezolana de Petróleo
S.A
Deltaven S.A Texaco
Guariven S.A Las Mercedes
Lagoven S.A Creole Oil Company
Llanoven S.A Mobil
Maraven S.A Shell
S.A Meneven Gulf
Palmaven S.A Sunoco
Roqueven S.A Phillips
Taloven S.A Talon
Vistaven S.A Mito Juan
43 empresas filiales operadoras estaban constituida por las empresas ex concesionarias, que operaban la cadena productiva o valor de la industria petrolera nacional hasta la nacionalización ( ver tabla 3.10)
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91
Gráfico 3.3: Organigrama de Petróleos de Venezuela S.A (PDVSA)
( organización aprobada por su Junta Directiva, año 1976)
Fuente: Elaboración propia.
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92
3.1.3. Período Post - Nacionalización de la industria petrolera venezolana (INP) - (desde 1976 hasta 2003). Este período se inicia, el primer día, en que el Estado venezolano asumió total
control de su industria petrolera, y se organiza en tres niveles administrativos:
el antiguo Ministerio de Minas e Hidrocarburos se transformó en el Ministerio
de Energía y Minas (MEM), encargado de dictar los objetivos de la política
petrolera del gobierno, mientras que Petróleos de Venezuela S.A., la nueva
compañía de carácter corporativo, sería responsable por la planificación
estratégica, coordinación y supervisión de sus empresas filiales, las mismas
tenían rol operativo para la implementación y ejecución de las políticas del
ejecutivo nacional.
En este período, la industria petrolera nacional vive un ciclo de vida
empresarial ligado a una etapa de transición, consolidación y reorganización
para iniciar su desarrollo como empresa integrada (1976 – 1977) una vez,
superada esta etapa, entra en una fase de desarrollo sostenido desde el punto
de vista de organización y capacidad operativa de su cadena productiva
nacional (1978 – 1984).
Consolidada su cadena de valor, inicia un proceso de expansión y crecimiento
a nivel nacional e internacional, demostrando que PDVSA estaba capacitada
para competir en los mercados internacionales (1985 – 1989), este paso sin
precedentes para la Industria petrolera nacional, marco una etapa de madurez
empresarial (1990 – 2000) signada por marcados avances en la capacidad de
producción de crudos; mayor capacidad y diversificación en la refinación de
hidrocarburos y producción de petroquímicos; utilización y comercialización del
gas natural; esta etapa, tuvo 3 hitos significativos en materia de gobierno
corporativo a saber:
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93
• Adaptación de los estatutos de la empresa para el proceso de
internacionalización y apertura petrolera;
• Adecuación de la estructura organizativa acorde con los planes
estratégicos – operacionales;
• Cambio en el propósito estratégico de la industria petrolera nacional a
raíz del proceso constituyente que produjo la reforma del Estado
venezolano, a la luz de los nuevos actores políticos que ganadas las
elecciones presidenciales del año 1998, promueven la “revolución
democrática” que pretenden extender a PDVSA como la principal
empresa del Estado.
Como consecuencia de estos 3 momentos, y en especial el tercer hito, donde
la INP dio un giro de 180 grados, con relación a su sistema de gobierno
corporativo; el cual, afectado por los cambios internos44, tuvo que adaptarse a
una rivalidad y competencias de precios en el mercado petrolero global,
generando conflictos de orden político y técnicos en la conducción de PDVSA
(2001-2003). Esta pugna de intereses entre los actores del sector,
desencadenaron en una huelga de la industria petrolera nacional liderada por
los altos ejecutivos de PDVSA y sus filiales, y con ellos arrastraron a mas de 18
mil empleados petroleros a finales del año 2002, hecho sin precedentes 45.
Una vez superada la huelga petrolera o el “paro petrolero” en el año 2003,
PDVSA realiza un proceso de reorganización en su gobierno corporativo,
dando la entrada al período que se puede denominar como: la refundación de
la industria petrolera nacional ó lo que se conoce como “ la nueva PDVSA”
(2004 -2014) Esté período, en particular, será el objeto de estudio de esta
investigación, dado a la relevancia desde el punto de vista político, y sobre todo
44 Cambios continuos de presidente en la Junta directiva de PDVSA, cambios en marco jurídico del sector petrolero venezolano, a raíz de la nueva constitución de 1999, donde le da un valor constitucional a la INP, en Manos de PDVSA. 45 En Venezuela, a lo largo de sus 100 años de explotación petrolera sólo había tenido una huelga petrolera significativa, como fue la huelga de los obreros petroleros en diciembre de 1936. Esta huelga duró 37 días. Y sus motivos eran reivindicativos y salariales ante las empresas trasnacionales, que les desconocían sus derechos laborales y el derecho a la libre asociación o sindicalizarse. En este particular de la huelga del 2002, nunca en la historia de la industria petrolera mundial, los altos ejecutivos promuevan una huelga en contra de los intereses que dicta su gobierno corporativo , en este caso el Estado venezolano, y en particular el jefe del Ejecutivo nacional.
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94
desde el punto de vista de la dirección estratégica y administración del Estado
en la empresas públicas altamente competitivas y estratégicas en el mundo,
como son las empresas petroleras.
Dicho este preámbulo, se destacaran los factores más significativos desde el
punto de vista político, económico, legal, social y organizativo de este período
analizado.
Factores políticos:
• Desde el punto de vista político, al momento de la nacionalización de la
IPN, el Poder Ejecutivo, a través del Presidente, tiene la potestad de
designar al Presidente de PDVSA, y la discrecionalidad para nombrar los
Directores de la junta directiva de la empresa. Esté hecho, ha generado
cambios en los diferentes niveles del gobierno corporativo de la
empresa, pero su mayor relevancia está en el cargo del Presidente de la
empresa, que a su vez, preside la junta directiva ( ver tabla 3.11)
• En este período democrático, hubo hechos políticos que incidieron de
manera o indirecta en la IPN: 1. Intento de golpe de estado al presidente
Pérez en su segundo mandato (1992); 2. destitución del presidente
Pérez por juicio político (1992); 3. Convocatoria del poder constituyente,
para las reformas del Estado (1999); 4. Aprobación de la reelección
presidencial (2000).
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95
Tabla 3.13: Períodos de Gestión Presidencial y las designaciones del Presidente de la Junta Directiva de PDVSA
Presidencia de
Venezuela Mandato Presidente de PDVSA Período
Carlos Andrés Pérez 1974 -1979 Rafael Alfonzo Ravard 1976-1983
• Desde el punto de vista de la geopolítica del mercado petrolero mundial,
en este período comienza – hasta la actualidad – las épocas o ciclos de
inestabilidad e incertidumbre en el mercado petrolero internacional.
Aumento de los suministros petroleros de fuentes ajenas a la OPEP, alta
competencia entre productores, sobreproducción y ausencia de un firme
cumplimiento a las decisiones de la OPEP por parte de algunos de sus
miembros. Sumado a las posturas proteccionistas ambientales de los
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96
gobiernos de los países desarrollados, sobre el uso de hidrocarburos
como fuente energética.
• El Estado venezolano comienza a establecer su política de diplomacia
petrolera, creando mecanismos de integración energética en la región
de América Latina ( Pacto de San José -1976, PETROCARIBE – 2005)
influyendo en las políticas regionales de orden político-económicas.
• En política petrolera el Estado Venezolano (La Asamblea de accionistas
de PDVSA) aprueba la adquisición de paquetes accionarios en
refinerías en el exterior, con la finalidad de posicionar la marca Petróleos
de Venezuela (PDV) en los mercados internacionales, como suplidor
confiable, y garantizar ingresos en divisas para la nación. Dándole
capacidad de negociación a la Junta Directiva de PDVSA, para la,
conformación de empresas, alianzas estratégicas para la compra de
activos en el extranjero.
• En base a las diferentes delegaciones y atribuciones ampliadas que le
Estado Venezolano concedió a la Junta directiva de PDVSA, a través de
su órgano responsable de fijar la política petrolera del país el Ministerio
de Minas e Hidrocarburos. Estas delegaciones haría que PDVSA
desconociera técnicamente el papel del ministerio como su órgano
rector, generando que la misma, se convirtiere en el centro principal, y
casi exclusivo, del diseño de políticas nacionales e internacionales en
materia petrolera.
• En 1998, Hugo Chávez Frías fue elegido como presidente de la
República de Venezuela. Era la primera vez en una campaña electoral
que el tema petrolero tenía tanto protagonismo. Chávez siempre había
expresado su insatisfacción con PDVSA, “un Estado dentro del
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97
Estado”46 como lo llamaba, y el cual reformaría si fuese electo
presidente. Al inicio de la época chavista, el gobierno estaba convencido
de que PDVSA se había convertido lentamente en un agente político de
las petroleras extranjeras y comenzó a cambiar la política petrolera para
frenar la velocidad del crecimiento de la producción petrolera y al mismo
tiempo restringir la participación extranjera en los proyectos petroleros
existentes. Chávez tenía una firme visión acerca de la industria
petrolera, declarando que “el petróleo era un arma geopolítica”
• Un momento político que mayor impacto causo en la industria petrolera
nacional fue el Golpe de Estado y Huelga Petrolera, 2002 – 2003. El 11
de abril de 2002, un sector de la oposición con cierto apoyo militar dio un
golpe de estado en contra del Presidente Chávez. Chávez, estuvo preso
2 días, por las fuerzas insurgentes, y fue repuesto en su cargo el día 14
de abril, gracias a un contingente cívico – militar que estaba de su lado.
Este mismo año, el 2 de diciembre de 2002, los empleados de la “ Alta
Gerencia de PDVSA” junto con una gran cantidad de empresarios,
sindicatos y partidos de la oposición, iniciaron una huelga general para
respaldar las demandas por la renuncia de Chávez a la presidencia, o
que por lo menos, adelantara las elecciones presidenciales. La huelga
paralizó la industria petrolera y el 9 de diciembre la Guardia Nacional se
hizo cargo de la distribución de gasolina en todo el país. En
consecuencia, PDVSA el 15 de diciembre declaró incumplimiento de
fuerza mayor sobre las exportaciones de petróleo crudo y sus productos
derivados. Generando este hecho, una caída de la producción, ingresos
y despido de mas de 18 mil empleados de la industria, la huelga fue
levantada a finales del mes de febrero del año 2003.
46 La Frase PDVSA es un “Estado dentro del Estado” fue acuñada por los diferentes actores políticos de la época, para afirmar que: PDVSA era independiente y su junta directiva, solo respondía a sus intereses particulares, manipulando los mecanismos de rendición de cuentas, y entregarle a la nación menos dividendos de la renta petrolera.
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98
• En marzo del año 2013, fallece el Presidente Chávez, a raíz de su
muerte, se produjeron elecciones, donde los resultados dieron ganador
a su sucesor Nicolás Maduro, quien mantiene una fuerte presión política
sobre la industria petrolera nacional, dado a la caída de los precios
petroleros, y conflictos con la Junta Directiva de PDVSA, la cual fue
reestructura en el año 2014, suprimiendo así la era Chávez, y dando
comienzo a la era Maduro, con persecuciones internas dentro de
PDVSA, para asumir el control político de la empresa.
Factores legales
• En 1992 se decidió abrir parcialmente la industria petrolera al capital
privado. Todas las empresas mixtas serían mayoritariamente propiedad
de las empresas privadas, y PDVSA retendría una participación típica
del 35%. Tal inversión extranjera era permitida por el artículo 5 de la Ley
de Nacionalización. En general, la Ley de Nacionalización prohibía la
participación de empresas extranjeras en la exploración, producción y
refinación de hidrocarburos, pero podía conceder exenciones especiales
con la aprobación del Congreso de la república, sobre una base de caso
por caso, como ocurrió en el caso del carbón y productos petroquímicos,
los cuales estaban sujetos a pagar un impuesto corporativo de sólo
30%, ya que fueron clasificados como negocios conjuntos, al sector de
hidrocarburos.
• En junio de 1993, el Congreso aprobó con efecto en 1996 la eliminación
del impuesto del 20% sobre el valor imponible de las exportaciones de
petróleo. Este recargo era sumamente oneroso para las petroleras que
estaban invirtiendo en el desarrollo de reservas de gas natural para
exportar y en la Faja Petrolífera del Orinoco(FPO), asimismo para la
eventual exploración de crudos convencionales con socios extranjeros.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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99
La eliminación gradual del impuesto a la exportación del petróleo
probablemente aumentaría la contribución de PDVSA a los ingresos del
Estado, ya que la estatal podría invertir en más capacidad productiva,
reducir su endeudamiento, y pagar más impuesto sobre la renta.
• Con la reforma del Estado planteada por la nueva constitución del año
1999, se le da rango constitucional a la no privatización de PDVSA,
como empresa publica estatal, más no de sus filiales. Manteniéndole a
la corporación petrolera sus privilegios para poder crear o suprimir
convenios con las empresas nacionales o internacionales.
• El mismo año de 1999, se promulgó la Ley Orgánica de Hidrocarburos
Gaseosos (Ley del Gas Natural), con el fin de aumentar la regalía
mínima al 20%, aún cuando éstas en general ya habían sido
aumentadas hasta el 32%, y establecer normas relativas a otras
cuestiones, entre ellas el transporte, los precios y la imposición de un
límite a la integración vertical en el sector. La nueva Ley también abría la
industria de gas natural a empresas privadas.
• En el año 2006 se promulga la nueva Ley Orgánica de Hidrocarburos, y
un año después su reglamento. Ampliando las competencias del
mercado de hidrocarburos a PDVSA, bajo la fiscalización del Ministerio
de adscripción.
Factores económicos:
• El primer gran impacto de la nacionalización petrolera venezolana, fue
indemnizar a los concesionarios petroleros sobre la base del valor neto
contable de sus activos, estableciendo un fondo de garantía, con las
empresas depositando el equivalente del 10% de sus inversiones para
asegurar el adecuado mantenimiento de los activos, y finalmente, la
creación de una compañía de cartera nacional. Por consiguiente, el
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100
gobierno indemnizó a las petroleras por el traspaso de sus activos,
valorizados en 5,5 mil millones de dólares americanos (US$), con un
pago de 1.035 mil millones de US$ que sería cancelado en cinco cuotas.
De esta suma, sólo US$117,4 millones ó 11,34% del total fue pagado en
efectivo, con el resto cancelado en bonos del país con un cupón del 6%
por año y con un vencimiento de cinco años empezando con el primer
pago el 15 de enero de 1977. Un pequeño número de petroleras celebró
convenios de operación mancomunada o de participación con las
empresas concesionarias de hidrocarburos. La distribución de la
indemnización a las petroleras nacionalizadas se puede apreciar en la
tabla 4.1. y 4.1.1
Tabla 4.14. Distribución del pago por concepto de indemnización a las empresas trasnacionales que fueron nacionalizadas.
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101
Tabla 4.14.1: Distribución del pago por concepto de indemnización a las empresas trasnacionales que fueron nacionalizadas (Continuación)
Fuente: Parra Luzardo. De la nacionalización a la apertura petrolera: derrumbe de una esperanza – [Cuarta edición] Caracas: BCV, 2009.
• Este período se caracteriza por dar valor a la internacionalización de la
marca PDV, como un programa estratégico de inversiones de largo
plazo, encaminadas a integrar verticalmente a través de la propiedad
directa de activos, las actividades de exploración y producción de
petróleo de PDVSA en Venezuela con las actividades de refinación,
distribución, almacenamiento y mercadeo al detal de productos
petrolíferos en algunos países que se cuentan entre los consumidores
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102
de petróleo más importantes del mundo. Donde PDVSA realizó un
inversión equivalente a 6,500 millones de USD (ver tabla 4.15)
Tabla 3.15: Inversión de adquisición del sistema de refinación de PDVSA, fuera del
territorio nacional ( Política de Internacionalización marca PDV)
*Esta cifra, son un análisis de costos de la inversión hecha por PDVSA en el período 1983 – 2002. Puede que exista un margen de error, dado que el análisis de varias fuentes de las organizaciones de finanzas, refinación y actas de directorios, presentaron ciertas inconsistencias, al momento de cotejarlas. Fuente: Informes de gestión y Actas de Directorio de PDVSA.
• La armoniosa relación entre el gobierno y PDVSA empezó a deteriorase
en 1983 cuando el gobierno de Herrera Campins impuso el control de
cambios y el gobierno tomó posesión del fondo de reservas de la estatal
valorado en US$5,5 millardos. En ese momento la Junta Directiva de
PDVSA decidió invertir sus ganancias en el exterior para salvaguardar
los fondos generados durante otras administraciones. En consecuencia,
creó un mecanismo de precios de transferencia para que las ganancias
de PDVSA estuvieran fuera del alcance del gobierno Siendo este uno de
los motivos que impulsaron con más fuerza la internacionalización de
PDVSA, hasta el año 2002 (Ver tabla 4.15).
• El ambicioso plan de desarrollo de PDVSA sería sumamente difícil de
lograr con los costos operacionales subiendo y el gobierno dejando a la
estatal con menos flujo de caja disponible para financiar sus
inversiones aguas arriba, especialmente cuando la estatal tenía que
invertir US$3 millardos por año en la perforación de pozos de
reacondicionamiento (work-overs), de desarrollo y de exploración, entre
otras cosas, para solamente mantener sus actuales niveles de
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
103
producción estables. La producción petrolera estaba bajando en todas
las categorías de crudos que producía PDVSA (ver Gráfico 4.4) mientras
que los costos de producción aumentaban de US$2.72/bbl en 1999 a
US$3.38/bbl en el año 2001, aunque se mantuvieron relativamente
planos como un porcentaje del precio de venta. (Tabla 4.16) Se debe
notar que los costos operacionales en ese momento para las grandes
petroleras eran de US$2.50/barril equivalente de petróleo (bep).
Tabla 3.16: Circuito de Refinación Internacional de PDVSA
(Millones de Barriles Diarios - MBD)
Fuente: Informe de Gestión de PDVSA (2002)
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
104
Gráfico 3.4: Producción total de producción por tipo de crudo de PDVSA
(AÑOS 1976 – 2001)
Fuente: Informe de gestión de PDVSA (2002)
Tabla 3.18: Estructura de costos de producción de PDVSA, años 1999 – 2001.
( Costo por barril promedio en dólares americanos – US$/bbl)
Fuente: Informe de gestión de PDVSA (2002)
• Otro hecho económico de gran importancia, y que marco un hito de
PDVSA, fue la huelga petrolera 2002-2003, donde las perdidas
estimadas para PDVSA fue de 5,6 mil millones de USD, adicional a 2,3
mil millones USD para el sector privado del país, sumando un
aproximado de 7,9 mil millones de USD (ver tabla 4.17)
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
105
Tabla 3.19: Perdidas aproximadas por ingreso petrolero a PDVSA, nov 2002 –junio 2003.
( En miles de millones de dólares americanos – US$)
• El comportamiento entre el año 2008 y el año 2014, en términos de la
caída de producción en los activos tradicionales de crudo liviano y crudo
medianos en PDVSA Oriente ha sido de 401.000 B/D47, mientras que en
los de PDVSA Occidente fue de 348.000 B/D, conformando una pérdida
total de 749.000 B/D. En el caso de crudo pesado y extra pesado de la
producción de la Faja Petrolífera del Orinoco (FPO) pasó de 1.057.000
B/D en 2008, a 1.228.000 al cierre de 2014. En términos de ingresos
dejados de percibir por la industria petrolera nacional en el período de 6
años se estima en menos -76,9 mil millones de dólares americanos (ver
grafico 4.7)
• En términos de eficiencia y gestión el deterioro es visible tanto en
términos de producción, como en el manejo y utilización de los recursos. 47 B/D. Barriles de petróleo o crudo producidos en un día.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
106
Estos resultados contribuyen al incremento sostenido en los costos de
producción, habiendo pasado de 5.53 $/B48 en 2010, a 18.05 $/B en
2014, significando un aumento neto del 226%.(ver Gráfico 4.8)
Gráfico 3.5: Comportamiento de la Producción de petróleo de PDVSA, años 2008 – 2014
( Miles de Barriles por día)
F fuente: Informes de gestión PDVSA,(2008-2014). Elaboración propia,(2015)
Gráfico 3.6: estructura de costos de producción de PDVSA, años 2005 – 2014.
( Costo por barril promedio en dólares americanos – US$/bbl)
Fuente: Informes de gestión PDVSA,(2008-2014). Elaboración propia,(2015)
48 $/B : nos indica el costo de producción de un (1) barril de petróleo o crudo/día en dólares americanos.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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107
Factores Sociales:
• La industria petrolera nacional una vez nacionalizada, comenzó a
generar influencia en los sectores de las clases trabajadoras, los
profesionales y las comunidades de su área de influencia. En el
particular PDVSA construye una red de urbanismos para sus
trabajadores, y en las áreas de influencia de sus actividades colabora
con los diferentes organismos gubernamentales para desarrollar
infraestructura de servicios ( ej. Construcción de carreteras de
penetración áreas rurales, hospitales, escuelas, parques recreativos y
complejos urbanísticos)
• PDVSA, contribuye con el sector de investigación y desarrollo del país,
crea su Instituto de Tecnología Venezolana para el Petróleo (INTEVEP)
como su filial de investigación y desarrollo (I+D) la misma se incorpora a
fomentar investigaciones dentro y fuera de la industria petrolera, y apoya
al Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC). En conjunto
con las Universidades Nacionales, crea los institutos de investigación en
el área de hidrocarburos, corrosión, geología y petroquímica.
Aumentando la capacidad nacional de formación para profesionales y
técnicos.
• El sector petrolero incentiva el sector de bienes y servicios nacionales,
se crean zona económicas exclusivas de empresas para la industria del
país, en especial en la región zuliana, oriente y Faja petrolífera del
Orinoco.
• La creciente demanda de bienes y servicios del sector petrolero, genera
empleos especializados, y a su vez, estas poblaciones activas mejoran
su calidad de vida, acentuando las clases sociales en el país.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
108
• PDVSA suscribe convenios con organizaciones no gubernamentales y
fundaciones para promover la educación ciudadana en los temas
asociados a: consumo eficiente de los recursos energéticos, seguridad
ciudadana, alfabetización, así como en el patrocinio de disciplinas
deportivas.
• A raíz del triunfo del Presidente Chávez, Pdvsa pasa de ser, una
empresa estatal que promociona la responsabilidad social en su
entorno de influencia operacional, a ser protagonista de proyectos
sociales de lata envergadura política, conocidas como “Misiones
sociales49”( ver tabla 4.19)
Tabla 3.20: Misiones sociales decretadas por el Gobierno Nacional coordinadas y
apoyadas financieramente con presupuesto de PDVSA ( año 2005 )
Fuente: Informes de gestión de PDVSA (2006) 49 Las misiones sociales, fueron creadas por el gobierno del presidente Chávez, con la finalidad de hacer llegar la riqueza petrolera a toda la población vulnerable. Se planteo en su momento, que ayudarían a mejorar la distribución de la riqueza a través de 3 ejes de intervención: i.) Educación Básica y para el trabajo, ii.) Salud, a través de desarrollo de redes de medicina preventiva y iii.) Mejoras en la calidad de vida de los ciudadanos a través acceso a la recreación, cultura, deportes y tecnologías que fomentarían la integración ciudadana y los modelos de cooperativismo. Permitiendo al final del camino, que los diferentes actores sociales sean participes de crear un nuevo modelo de ciudadanía.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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109
• Durante el período 2001-2008, y con mayor énfasis a partir del año
2003, en concordancia con los lineamientos y estrategias del Ejecutivo
Nacional, PDVSA ha participado en el desarrollo social e integral del
país, apoyando las obras o servicios destinados al desarrollo de
infraestructura, vialidad, actividades agrícolas, producción y distribución
de alimentos, salud, educación, y cualquier otra inversión productiva en
Venezuela. Los proyectos sociales, PDVSA los ejecuta por medio de
fideicomisos, misiones y programas sociales; asimismo, contribuye con
aportes creados por Ley para el Fondo de Desarrollo Nacional
(FONDEN).
Tabla 3.21: Aportes para desarrollo social de PDVSA al Ejecutivo Nacional (2001 – 2008). (En millones de dólares americanos – USD)
Fuente: Informes de gestión de PDVSA (2001-2008) Elaboración propia, (2015)
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110
• Por instrucciones del Ejecutivo Nacional en el año 2008, a raíz de una
crisis interna del sector productivo de alimentos del país, ordenó a
PDVSA a crear una organización no petrolera que se encargara de
crear, administrar y comercializar alimentos de primera necesidad a nivel
nacional. Se creo la filial Productor Venezolana de Alimentos (PDVAL)
con un capital inicial de 3 mil millones de dólares americanos. Se
mantuvo adscrita a PDVSA hasta el año 2012, ese año fue adscrita al
Ministerio de Alimentación, en estos 4 años, PDVSA gasto
aproximadamente 16 mil millones de dólares americanos, en apoyo al
gobierno nacional.
Factores de diseño organizativo del gobierno corporativo en la Industria Petrolera Nacional (1976 – 2003)
El gobierno corporativo de PDVSA en este período no sufrió ningún cambio
sustancial desde el punto de diseño y organización de sus órganos:
I. Asamblea de Accionistas.
El Estado Venezolano es el único accionista, ejerce su control accionario a
través del Ministerio de Minas e Hidrocarburos, en este período se le
cambio el nombre a Ministerio de Energía y Minas, quien es el apoderado
del Estado ante la Junta Directiva de PDVSA.
II. Junta Directiva de PDVSA.
Es el órgano administrativo con las más amplias atribuciones de
administración de la corporación, siendo responsable de convocar las
reuniones con el Accionista, preparar y presentar los resultados
operacionales y financieros al cierre de cada ejercicio económico; así como
también la formulación y seguimiento de las estrategias operacionales,
económicas y financieras de las empresas y filiales. Se integra por: un (1)
Presidente, un (1) Vicepresidentes, siete (7) Directores principales y cuatro
(4) Directores suplentes.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
111
En este período no se evidencias cambios significativos a nivel del diseño
original de la organización del gobierno corporativo de PDVSA. Se define el
esquema de relaciones formales entre los órganos de Dirección, como se
representa en el siguiente gráfico:
Gráfico 3.7: Esquema de relaciones formales entre los órganos del Gobierno Corporativo de PDVSA (1976 – 2002)
Fuente: Estatutos de la Junta Directiva de PDVSA, (1977-2002). Elaboración propia, (2015)
Como hecho significativo dentro de la estructura organizativa que dirige el
gobierno corporativo, como elemento de dirección estratégica en este período
post-nacionalización fue la aprobación de los 4 procesos de reorganización de
PDVSA, para adecuar su organización táctico-operativa para consolidarse
como empresa petrolera estatal integrada a nivel nacional e internacional. En
este punto, solo haremos una breve descripción de los hechos, y mostraremos
a manera ilustrativa los organigramas resultantes de los diferentes procesos.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
112
En 1977 se produjo la primera reorganización, reduciendo las filiales operativas
de 14 a 5 al absorber las más grandes a las pequeñas (ver gráfico 4.10). En
1978, se reduce a cuatro (4) filiales y el ministerio de Minas transfiere las
operaciones de la petroquímica a PDVSA(ver gráfico 11). En el año 1986, se
reduce a tres filiales operadoras (3): Lagoven, Maraven y Corpoven. En julio de
1997 se aprobó una nueva reestructuración que eliminó esas filiales
operadoras, y crean tres grandes empresas funcionales de negocios que
integraran la corporación: PDVSA Petróleo y Gas; PDVSA Exploración y
Producción; PDVSA Manufactura y Mercadeo y PDVSA Servicios,
responsables de ejecutar la actividad operativa. Se crea el comité de
operaciones y se reordenan las gerencias corporativas. Ésta organización entro
en vigencia desde el 1° de enero de 1998.
Gráfico 3.8: Organigrama de PDVSA año 1977 ( Primera reorganización)
Fuente: Memoria y cuenta de PDVSA, (1978). Elaboración propia, (2015)
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
113
Gráfico 3.9: Organigrama de PDVSA año 1978 ( Segunda reorganización)
Fuente: Memoria y cuenta de PDVSA, (1978). Elaboración propia, (2015)
Gráfico 3.10: Organigrama de PDVSA año 1986
Fuente: El pozo ilustrado, (1998). Elaboración propia, (2015)
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
114
Gráfico 3.11: Organización de la Corporación Petróleos de Venezuela S.A (PDVSA)
Fuente: Informe de gestión de PDVSA, (1998)
3.1.3.1. El golpe de Estado y la huelga de la Meritocracia “Paro Petrolero” del año 2002, y su impacto en la Industria petrolera nacional.
En el desarrollo de la Industria petrolera nacional post nacionalización ocurre
una ruptura institucional en el Estado Venezolano y la Organización de
Petróleos de Venezuela, la cual se ha denominado por algunos historiadores
“Golpe o Paro Petrolero” Este hecho histórico ha sido único en su estilo, fue la
huelga de la Meritocracia 50Petrolera, que conformaban los altos cargos de
dirección en PDVSA en ese momento (Junta Directiva, Gerentes Generales,
Gerentes de Divisiones y niveles supervisorios).
50 Se entiende por Meritocracia: Sistema de gobierno en que los puestos de responsabilidad se adjudican en función de los méritos personales o profesionales. RAE, 2014.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
115
3.1.3.1.1. Factores inductores del paro petrolero:
Con la llegada del gobierno del Presidente Chávez, la industria petrolera
nacional se encuentra en un proceso de privatización de servicios petroleros
esenciales, y una política de ir reduciendo los pagos al fisco nacional, por
conceptos de explotación, exportación y reducción del Impuesto Sobre la
Renta, generando esto disminución de los ingresos para el Estado. Todas
estas solicitudes le fueron aprobadas a PDVSA , y por lo tanto el gobierno de
Chávez esta al tanto de lo que eso significaba para su gestión, en momentos
cuando existía una crisis económica en el país.
Adicional a estos cuestionamientos, a la alta gerencia de PDVSA se le criticaba
su falta de lealtad con el accionista (El Estado) en vista, que sus políticas en
materia petrolera, no pasaba por el Ministerio de Energía y Minas, sino que
ellos la formulaban al ministerio, cosa que contradice los estatutos de la
Compañía.
La alta gerencia de PDVSA bajo su concepto de Meritocracia, se creía con el
derecho de nombrar a los miembros de la junta Directiva – cuestión que
estatutariamente no es su competencia, sino del Presidente de la República – y
los cargos de confianza. Esto último les fue permitido desde su creación hasta
la presente fecha.
En este sentido, cuando el la gestión del presidente Chávez inicio los
nombramientos de los Presidentes de PDVSA, comenzó a generar malestar y
fuertes criticas a esta posición del Presidente. Adicional a esto, y dado a las
posturas de la alta gerencia ante los lineamientos estratégico del Ejecutivo
Nacional, comenzó de una u otra forma a militar en los movimientos de la
oposición política al gobierno de Chávez. Esto se evidencio con la creación de
una asociación civil llamada “Gente del Petróleo” que la dirigían ex directivos y
miembros de la alta gerencia de PDVSA.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
116
Una vez ejecutado, el fallido intento de golpe de Estado contra el presidente
Chávez en abril del año 2002, las fuerzas políticas de la oposición se
reagrupan en conjunto, con “La gente del petróleo51”, con la finalidad de sumar
una gran cantidad de empresarios, sindicatos y partidos de la oposición, para
convocar una huelga general de los sectores productivos del país, para solicitar
la renuncia del Presidente, o que convocase las elecciones por adelantado. En
este ejercicio de poder entre las fuerzas económicas y civiles contra el gobierno
entre diciembre del 2002 y febrero del 2003, este paro petrolero duro 67 días.
3.1.3.1.2. Consecuencias de la huelga petrolera y paro general de los sectores productivos a nivel nacional.
Las consecuencias para la nación, y específicamente para la industria petrolera
nacional – cuyo dueño es el Estado Venezolano – fueron catastróficas:
Despido masivo por abandono de sitio de trabajo de 18 mil trabajadores (
Gerentes, supervisores, profesionales y técnicos ) de PDVSA, cierre de la
producción petrolera nacional e incumplimiento de PDVSA como proveedor
confiable de petróleo a sus clientes, empresas privadas del sector que se
plegaron al paro, le fueron cancelados los contratos con PDVSA, las empresas
de servicios a nivel nacional se vieron afectada por la falta de combustibles e
insumos para su producción, desde el punto de vista social, ausencia de los
niños y jóvenes en el sector educativo nacional, los cetros de salud, afectado
por fuertes racionamientos de electricidad y gas.
¿Qué consecuencias tuvo petróleos de Venezuela con la huelga petrolera
convocada por la alta gerencia de la estatal petrolera, y en ese momento la
quinta (5) empresa petrolera52mas grande del mundo?
51 Asociación civil “Gente del Petróleo” estaba compuesta por trabajadores, profesionales y la Alta Gerencia de la industria petrolera nacional. 52 La agencia Internacional de energía (AIE) todos los años ranquea a las empresas petroleras del mundo bajo las primicias de: producción, capacidad de refinación, manejo de pasivos ambientales, relaciones laborales y responsabilidad social. Para el año 2002, de acuerdo a ese ranking mundial, PDVSA se situaba en el puesto nº 5 del mundo, y 1ª de Latino américa, por encima de Petrobras.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
117
Lo primero y principal, la perdida de un valioso numero de capital humano,
fueron despidos 18.756 empleados (48% de la fuerza de trabajo total) de la
industria estatal petrolera que participaron en el paro, quienes siguiendo los
lineamientos de la alta gerencia de PDVSA, quienes les ordenaban el
abandono del puesto de trabajo y sumarse al paro cívico nacional, en contra
del gobierno del presidente Chávez. Los mismos fueron despedidos por
abandono voluntario de los puestos de trabajo y daños intencionados contra el
patrimonio público, así como contra los interese de la nación.
Una segunda consecuencia fue el daño material a la infraestructura de aguas
arriba y aguas abajo, principalmente a los sistemas de información que
controlan ciertas actividades de explotación en los pozos petroleros
productivos; el deterioro de equipos en funcionamiento, así como los sistemas
de instrumentación, cabinas de automatización, cuadros de mando y sistemas
de bombeo, con lo cual se interrumpieron las actividades de producción y
también retrasaron la recuperación de la producción después de la huelga
porque había que adquirir nuevos equipos y, a la vez, aplicar procedimientos
especiales para restablecer la producción de petróleo crudo y gas natural. El
paro no programado de las refinerías también causó daños y el mal
funcionamiento de algunos equipos, lo que también retrasó su puesta en
marcha de nuevo y tuvo un efecto adverso sobre la capacidad de
funcionamiento de las refinerías, especialmente las del Estado Falcón.
Una tercera consecuencia de la huelga fue los daños de bienes tangibles e
intangibles asociados a las operaciones de la cadena de valor de la industria
como, por ejemplo, retrasar los planes de remediación ambiental, la pérdida de
información sensible de funcionamiento, retrasos en el cumplimiento de las
obligaciones con los acreedores, un deterioro de PDVSA como proveedor
confiable de petróleo, el incumplimiento de pagos financieros, las obligaciones
legales y contractuales, la pérdida de parte de su cuota del mercado petrolero,
los retrasos en la ejecución de planes y proyectos. La huelga incluso acarreó
funestas consecuencias para los sistemas financieros y administrativos. En
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
118
consecuencia, hubo debilidades en los controles internos que afectaron el
proceso de información financiera y operativa de PDVSA y sus filiales en
Venezuela. La huelga paralizó las operaciones de PDVSA, con muchos de los
pozos productores no recibiendo el mantenimiento adecuado, las refinerías
trabajando muy por debajo de su capacidad productiva, y los buques petroleros
esperando atracar para ser cargados de crudo.
La última y cuarta consecuencia de esta investigación, pero no la menos
importante, sino al contrario fue la caída de producción de petróleo de 3,444
millones de barriles equivalentes por día (MMBED) en noviembre de 2002 a
626,000 barriles equivalentes por día (MBED) en enero de 2003 y solamente
volvió a superar los 3 MMBED en junio de 2003. Esto como lo mencionamos
anteriormente en este trabajo, las perdidas estimadas para PDVSA fue de 5,6
mil millones de USD, adicional a 2,3 mil millones USD para el sector privado del
país, sumando un aproximado de 7,9 mil millones de USD.
En resumen, este hecho de la huelga petrolera liderada por el grupo de la alta
gerencia de PDVSA, rompió el esquema de relaciones entre los órganos de
conforman el gobierno corporativo de PDVSA. Se evidencia, que el grupo de
directivos estaban enfocados en sus propios interese particulares, e
influenciados por factores políticos económicos, ejercieron el poder que los
legitimaba ante sus subordinados, y de está manera bajo la influencia de este
grupo propiciar los cambios radicales que se habían puesto como referencia
para tomar el control total de la industria nacional.
Esta situación de conflicto de interese entre los grupos de interés del gobierno
corporativo de PDVSA, evidencio una debilidad, y genero que el Estado a
través de su apoderado, el Ministerio de Energía y Minas, en conjunto con la
presidencia de PDVSA, realizaran un cambio significativo dentro del gobierno,
las cuales serán descritas en el próximo apartado.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
119
CAPÍTULO IV
DIAGNÓSTICO ESTRATEGICO DE
PETROLEOS DE VENEZUELA S.A (PDVSA)
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
120
4. DIAGNÓSTICO ESTRATEGICO
El diagnóstico estratégico de la empresa PDVSA se caracteriza por presentar:
el análisis del entorno, asociado a la competitividad de las empresas públicas y
privadas del sector petrolero mundial, con el objetivo de fijar el posicionamiento
de PDVSA como empresa pública en el sector, cuyas reglas se basan sobre
las leyes de la oferta y la demanda de los mercados de materias primas y
capitales.
4.1 Análisis del Entorno de PDVSA
Hablar de la geopolítica del sector energético mundial constituye un trabajo
aparte de esta investigación: En este apartado, nos proponemos hacer un
diagnostico del entorno competitivo de (PDVSA), en el sector petrolero
mundial.
Es conocido por los científicos sociales que la demanda energética ha
acompañado el desarrollo industrial mundial, desde la revolución industrial.
Aunque actualmente el sector petrolero mundial este atravesando una crisis
por la sobre oferta de crudo, producto de los avances tecnológicos para la
explotación de los yacimientos del gas de esquisto o “fracking53” y la
inestabilidad política de algunos países miembros de la OPEP54, el mismo no
deja de ser determinante para el desarrollo de los mercados de capitales
globales.
53 “fracking” es una técnica para la fracturación hidráulica o estimulación hidráulica que posibilita aumentar la extracción de gas y petróleo entre las capas del subsuelo. El procedimiento no es nuevo en la industria petrolera. La primera fractura se realizó en 1947, y en los años 50 comenzó a utilizarse de forma comercial en pozos convencionales, Desde entonces se han hecho 2,5 millones de fracturas en pozos en todo el mundo, de ellos, un millón en Estados Unidos. Agencia Internacional de Energía (AIE) 54 la OPEP es la Organización de Países Exportadores y Productores de Petróleo. Se le considera un cartel empresarial, en vista que controla la producción y el precio de su producto.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
121
Los defensores de la última premisa, sostienen por su lado que el petróleo es
un recurso no renovable y su control es de carácter estratégico, tanto para los
países que detentan reservas de crudo como para los que participan en su
transformación industrial. A ello se suma que pese a un fuerte proceso de
sustitución entre fuentes primarias de energía; lo que ha implicado una
disminución de la importancia relativa del petróleo a favor de la energía
hidroeléctrica, la energía nuclear y el gas natural; para ellos el petróleo sigue
manteniendo un rol importante como fuente energética.
El debate en cuestión es de primordial importancia para el objetivo de este
trabajo, dado que trata sobre la estructura de mercado de la industria del
petróleo. Teniendo presente que la determinación de los precios y de las
cantidades producidas de petróleo responde no sólo a imperativos puramente
económicos, sino también a otros elementos de orden políticos y/o
estratégicos, ya sea internacional, regional o nacional. Aquí nos limitamos a
exponer los factores, de índole fundamentalmente políticos-económicos, que
intervienen en la determinación de las características de la industria objeto de
nuestro análisis, cuyos procesos de decisiones y análisis sobre la problemática
estratégica recae generalmente en sus estructuras de gobierno corporativo.
En un abordaje de los determinantes de la estructura de mercado en el cual las
estrategias empresariales de los actores juegan un papel decisivo, M. Porter
(1985) propone distinguir cinco fuerzas que juntas definen los elementos
estructurales de una industria. A saber:
• En primer lugar, considera la estrategia que cada empresa desarrolla
frente a sus pares de la misma industria. Así, las empresas – públicas o
privadas - que siguen estrategias competitivas parecidas o idénticas
pertenecen al mismo “grupo estratégico55”.
55 Los grupos estratégicos son organizaciones dentro de un sector o industria con similares características estratégicas, siguiendo estrategias similares o compitiendo sobre bases similares ( Johnson et al, 2010) en nuestro caso, las empresas petroleras estatales o públicas y las empresas petroleras privadas.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
122
• En segundo lugar, las relaciones que ligan las empresas del sector con
sus proveedores influyen directamente sobre la definición de sus
estrategias; también lo hacen los lazos que instauran con sus clientes;
una cuarta fuerza competitiva depende de la amenaza de productos
sustitutos; por último, se incluye la amenaza de nuevos entrantes a la
industria.
Cada una de esas fuerzas competitivas puede actuar de manera más o menos
intensa en una industria o sector, determinando sus características. Si todas
esas fuerzas son intensas entonces ningún poder de mercado podrá ser
ejercido por las empresas establecidas, cualquiera sea su cantidad.
Para analizar la estructura de mercado de la industria petrolera mundial, y en
especial la venezolana; vamos a utilizar esta metodología de análisis propuesta
por Porter. El conjunto de actores de la industria petrolera mundial está
compuesto por los países productores y exportadores de petróleo - entre los
que se distinguen los desarrollados (PD) y los emergentes (PE) -, los países
importadores - divididos también en PD y PE - y las compañías internacionales,
que agrupan a las empresas internacionales con autonomía estratégica
respecto a los Estados de sus respectivos países de origen. También ha de
tomarse en cuenta a los proveedores especializados de bienes de capital y
servicios industriales y a las sociedades de trading y corretaje.
En los siguientes epígrafes, indagaremos acerca, de cómo actúan las cinco
fuerzas competitivas mencionadas en la determinación de la estructura del
mercado en cuestión. De este modo analizaremos la rivalidad entre las
empresas establecidas, la amenaza representada por nuevos entrantes, la
competencia con los sustitutos y el poder de negociación de los clientes y de
los proveedores en el sector petrolero mundial.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
123
Ha de tenerse en cuenta que existe la posibilidad que en un momento
determinado, una o varias variables estratégicas (la ventaja geológica,
tecnología, financiera, etc.) permitan a un grupo de actores aislar al mercado
del juego de las fuerzas competitivas y aumentar de forma durable el precio de
mercado con respecto, a lo que sería el precio de competencia. Por ejemplo,
en los años cincuenta y sesenta las compañías petroleras estaban integradas
verticalmente, de tal modo que producían el crudo, lo comercializaban, lo
refinaban y distribuían los derivados. Podían operar pues de manera aislada al
funcionamiento de los mercados. Sólo debían realizar contratos con terceros
en los dos extremos de la cadena: para obtener las concesiones de la
explotación por un lado y para vender los productos del petróleo por otro. Todo
ello hacía que la industria del petróleo estuviera fuertemente institucionalizada
y cerrada a nuevos entrantes.
Posteriormente, en los años 70 y parte de los 80, los países miembro de la
Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), sobre la base de
sus ventajas geológicas y una gran cohesión entre sus miembros, pudo aislar
también al mercado de la competencia. En dicho período no había amenazas
de nuevos entrantes a la industria por parte de países no-OPEP, tampoco
existían grandes presiones de energías sustitutas y aún los grandes
consumidores no ejercían gran poder de negociación frente a la oferta.
A partir de la mitad de los años 90 del siglo XX hasta la actualidad, el análisis
que prosigue brinda elementos para afirmar que se ha instaurando un nuevo
esquema en el sector petrolero mundial. En él, como veremos, ningún grupo de
empresas tiene ya la capacidad de aislar al mercado del juego de las fuerzas
competitivas pues la intensidad relativa de todas ellas equilibra el poder de
mercado de cada uno de los grupos de actores en juego.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
124
Gráfico 4.1: Representación Gráfico de las 5 fuerzas de Michel Porter para el análisis del sector petrolero mundial
Fuente: M. Porter, “How Competitive Forces Shape Strategy”, Harvard Business Review Press, On Strategy. 2011.
4.1.1. La rivalidad interna o grado de competición del sector petrolero mundial
Actualmente en el sector petrolero mundial, se desarrolla y sostiene bajo el
control de dos grupos estratégicos de empresas que han detentado ventajas
competitivas específicas desde la mitad de los años 70, a saber:
I. un primer grupo estratégico está compuesto por las empresas estatales
o públicas de los países productores de petróleo (ej. PDVSA, SAUDI
ARAMCO, STATOIL), por lo general en situación de monopolio en su
base nacional, en su mayoría en fase de expansión de
internacionalización. La existencia de esas empresas está basada sobre
la explotación de sus reservas de petróleo y gas como activos de la
nación a las que pertenecen; esto les da una ventaja competitiva
extraordinaria, la cual llamaremos ventaja geológica.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
125
II. Un segundo grupo estratégico está compuesto por las empresas
privadas (ej. CHEVRON, SHELL, REPSOL) generalmente de países
desarrollados, y por lo general, sin una base de yacimientos propios a
explotar. Sus ventajas competitivas se basan, en una organización
interna muy fuerte y una capacidad financiera importante, lograda en su
mayor parte por el mantenimiento de sus cuotas de mercado “aguas
abajo o downstream”56 y por el dominio tecnológico en todas las fases
de la cadena de valor del sector petrolero57.
La oposición de las ventajas competitivas mencionadas en el párrafo anterior
entre los grupos estratégicos que controlan el sector o la industria petrolera
mundial, se ha ido reduciendo por el efecto de dos tendencias surgidas en los
años 80 y consolidadas en los 90 del siglo pasado: la primera tendencia está
marcada por los movimientos de las empresas o compañías privadas hacia la
integración “aguas arriba o upstream”58; mientras que la segunda tendencia
tiene relación con los movimientos de algunas empresas o compañías
estatales de países productores de petróleo hacia la integración del
downstream.
Estos movimientos cruzados de integración vertical59 en el sector petrolero no
implican una vuelta al sistema de mercado que subsistió en esa industria a lo
largo de los años 50 y 60. Donde las grandes empresas trasnacionales –
apodadas “las siete hermanas60” dominaban casi la totalidad de la cadena
56 El termino en inglés: “downstream” se maneja comúnmente en el sector petrolero como el proceso productivo, fundamentalmente la refinación y distribución de combustibles. Que su expresión en castellano es “aguas abajo” esta terminología es propia del sector petrolero mundial.
57 Se entiende como cadena de valor del sector petrolero: la exploración, la explotación, la producción, la refinación y la comercialización de petróleo o crudo 58 El termino en inglés: “upstream” se maneja comúnmente en el sector petrolero como el proceso productivo, fundamentalmente la explotación y producción de petróleo o gas. Que su expresión en castellano es “aguas arriba” esta terminología es propia del sector petrolero mundial. 59 Se entiende por integración vertical de la industria petrolera, cuando la empresa posee control sobre sus procesos medulares o cadena de valor. 60 Las Siete Hermanas de la industria petrolera es una frase creada por Enrico Mattei padre de la industria petrolera moderna italiana, para referirse a un grupo de siete compañías internacionales (BP, ESSO, GULF Oil, SOCONY-MOBIL Oil, ROYAL DUTCH-SHELL, STANDARD Oil of California y TEXACO ) que dominaban el negocio petrolero a principio de la década de los 60 del siglo pasado Mattei empleó el término de manera irónica, para acusar a dichas empresas de carterizarse y protegiéndose mutuamente en lugar de fomentar la libre competencia industrial, perjudicando de esta manera a otras empresas emergentes en el sector petrolero (De la Plaza, 2012)
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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126
productiva del sector petrolero, hasta comienzos de los años 70 del siglo
pasado. Cuando se iniciaron gran parte de los procesos de nacionalización de
las industrias petroleras nacionales de los países productores de petróleo
(OPEP), dándole el valor estratégico a sus grandes reservas de hidrocarburos.
En el caso venezolano se nacionaliza en el año 1976, con la creación de
Petróleos de Venezuela S.A (PDVSA)
En la actualidad, y como consecuencia de las crisis de los precios del petróleo
de los años 70, 80, 90 del siglo pasado, sumando la crisis de precios y
financiera de finales de la primera década del siglo XXI, y con la caída de los
precios de los hidrocarburos de finales del año 2013 hasta la presente fecha; el
sector petrolero global se ha repensado y de una férrea competencia entre
empresas estatales vs trasnacionales, por el dominio del mercado, hoy se
puede hablar de la neointegración vertical de la industria, dado a las nuevas
políticas petroleras de oferta y demanda de bienes y servicios a través de la
constitución de asociaciones estratégicas, creación de empresas mixtas (
capital privado y público) así, como los acuerdos de interés en las distintas
etapas de la cadena de valor de la industria petrolera (exploración, producción,
refinación, distribución y comercialización).
Para sustentar esta parte del análisis sectorial, pondremos sobre la mesa los
movimientos de las fuerzas que han orientado la competencia del sector
petrolero hasta la fecha:
4.1.1.1. Movimientos hacia la reintegración-asociación en el upstream de la cadena de valor de la industria petrolera.
El acceso directo al crudo por parte de una empresa petrolera constituye un
factor de competitividad de primera importancia. Por esa razón, las
nacionalizaciones de los activos de las compañías internacionales en los
países productores en los años 70 del siglo pasado, dejaron en una situación
comprometida a muchas de las grandes trasnacionales petroleras. En
respuesta a ello las compañías se volcaron a explorar en zonas no-OPEP (Mar
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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127
del Norte, Colombia, Angola, Camerún, etc.) obteniendo éxitos variables según
las geografías seleccionadas para su reposicionamiento. Algunas, para
aumentar sus reservas, eligieron el crecimiento externo, absorbiendo a otras
compañías petroleras más debilitadas. Como forma de asegurarse una
rentabilidad aceptable, todas debieron racionalizar sus actividades en el
downstream (adaptación y cierres de refinerías, venta de redes de distribución)
y mejorar su desempeño técnico en la exploración y la producción61.
No obstante, las compañías internacionales siempre tuvieron interés en
retornar a los países de la OPEP de otra manera que sólo brindando
servicios62. Eso se explica porque las zonas geográficos de las cuales extraen
lo esencial de su producción son menos rentables y difíciles de explotar, con
productividades medias por pozo63 muy inferiores a las de las zonas OPEP. La
taza de retorno de estas compañías privadas está condicionada a que
obtengan términos fiscales y contractuales suficientemente favorables, con la
opción de disponer de crudo64 en la participación por explotación.
Las modalidades que está tomando en la actualidad el retorno de las
compañías privadas internacionales hacia los países productores – OPEP y No
OPEP - parecen cumplir con esos requisitos. Sin embargo, el sistema
emprendido es radicalmente diferente, al de las concesiones del tiempo del
colonialismo petrolero practicado por las “siete hermanas”. Las nuevas formas
contractuales utilizadas desde los años 90 hasta la fecha son, por ejemplo, la
participación con reparto ganancias a riesgos compartidos, los contratos de
venta de crudo en condiciones privilegiadas en el largo plazo con pago
61 El costo medio de descubrimiento y desarrollo de las reservas petroleras de 200 empresas occidentales fue reducido en un 50% entre comienzos de los años 80 y 90. Fuente: Herold’s Comprehensive 1993- Reserves replacement Data & Analysis. Citado por Revue de L’Energie (1994 :79). 62 En realidad las grandes trasnacionales petroleras nunca se fueron del todo de los países más débiles en términos financieros, organizacionales o tecnológicos que conformaban la OPEP. En Ecuador, los Emiratos Árabes Unidos (E.A.U.), Gabón, Indonesia o Nigeria siguieron beneficiándose de acuerdos de reparto de la producción, lo que les permitió en 1989 acceder directamente al 13,5% de la producción de la OPEP. (Revue de L’Energie, 1992:137). 63 Se entiende por pozo o pozo petrolero es la unidad o elemento de la ingeniería de costos con la que se determina si un yacimiento de hidrocarburos es realmente explotable, donde la investigación sísmica y geológica proponen sus dimensiones en volumen y viabilidad de producción. 64 Se denomina “crudo” al petróleo no procesado.
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128
anticipado o los contratos ligados a asociaciones estratégicas para la
comercialización del crudo para las empresas privadas en diferentes
geografías.
En el caso de los países productores, el interés en este tipo de asociaciones
con las compañías privadas o mixtas internacionales deriva fundamentalmente
de la falta de recursos financieros, organizacionales y tecnológicos. Por un
lado, la ventaja geológica comparativa se está reduciendo para las firmas de la
OPEP pues, como lo explicamos anteriormente, las tecnologías desarrolladas
por las compañías internacionales están logrando enormes disminuciones de
los costos de exploración y producción del petróleo ( tabla 4.1)
Tabla # 4.1: Costos promedio de producción de petróleo (año 2014)
Costo barril / USD
Estados Unidos de América
América Latina
Europa Medio Oriente
África Asia / Australia
Continental “On – Shore”
14,5 8,2 5,2 1,2 4,3 7,3
Costa Afuera “Off-shore”
13,5 10,6 12,8 3,4 5,5 7,1
Fuente: Agencia Internacional de Energía (AIE) Statistics, Oil information. 2015
El know-how de algunas compañías o de sus filiales de trading en el negocio
internacional del crudo y de los derivados constituye una ventaja competitiva
cada vez más interesante para las firmas de los países productores.
La insuficiencia de los recursos financieros, tecnológicos y organizativas de los
productores de petróleo varía según la empresa estatal de que se trate. Por lo
general se establece una diferencia entre ellas según la importancia de la
ventaja geológica (cuantía de reservas) de que dispone el país, y las
trayectorias seguidas por las empresas nacionales. Se distinguen dos grupos:
I. Las empresas estatales de los países con reservas muy grandes y
significativas a nivel mundial, como PDVSA (Venezuela), SAUDI
(Ecuador)7, NNPC (Nigeria), PETROGAB (Gabón) y QGPC (Qatar).
El primer grupo logró resolver en los años 80 del siglo pasado -al menos
parcialmente- su problema estratégico de cómo transformar la ventaja
competitiva “geológica” potencial o real, en una ventaja competitiva en los
mercados petroleros. Para éstas empresas estatales lo esencial no es tanto la
renovación de sus reservas, sino la producción y comercialización del crudo, y
han hecho esfuerzos significativos en estos dos sentidos.
En lo que tiene que ver con el dominio de los procedimientos de investigación y
desarrollo (I+D) y gestión de los yacimientos o activos (GA), en estas empresas
se han ido implementado programas de aprendizaje tecnológico
constantemente. A saber:
I. primera fase; el aprendizaje se implanta con la tecnología de última
generación y el personal técnico y profesional nacional aprenda a
utilizarla,
II. segunda fase; se logra que el mantenimiento de los equipos sea
realizado por los mismos trabajadores nacionales sin la asistencia de
expertos extranjeros.
III. tercera fase; se logra que los profesionales y técnicos nacionales sean
capaces de mejorar esas tecnologías, adaptándolas a las condiciones
particulares de su empresa.
Se estima que PVDSA, KPC y SAUDI ARAMCO finalizaron la segunda etapa a
comienzos de los años 90, y han realizado significativos avances en la tercera
etapa, desarrollando tecnologías propias para mejorar sus cadenas de valor
(ej. Complejo de mejoradores de crudo, en PDVSA)
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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130
Los problemas estratégicos que enfrentan las empresas del segundo grupo son
de mucho más difícil resolución. A saber:
I. En primer lugar porque al contar con ventajas geológicas mucho menos
importantes, estas empresas estatales deben renovar sus reservas
invirtiendo en las riesgosas actividades de exploración.
II. En segundo lugar, deben soportar más duramente que las del otro
grupo, las consecuencias negativas de los desequilibrios
macroeconómicos que afectan a los países productores, desequilibrios
causados por la disminución de los recursos petroleros desde mediados
de los años 80.
Estas empresas estatales han sacrificado por lo general las inversiones en
exploración y producción, y han limitado fuertemente el desarrollo de su know-
how petrolero debido a sus necesidades financieras y a la crisis de la deuda.
4.1.1.2. Movimientos hacia la integración en el downstream del sector petrolero mundial. Desde la primera mitad de los años 80 las compañías de algunos países
productores están “descendiendo” la cadena petrolera invirtiendo en la
refinación y distribución en los mercados consumidores. Esta tendencia ha
tomado dos formas principales, el control directo (caso de Kuwait65) y el control
compartido por medio de asociaciones estratégicas “joint ventures” con las
grandes compañías petroleras privadas o con otras empresas petroleras
nacionales mixtas o de carácter privadas de menor penetración en los
mercados internacionales. Esta política de posicionamiento se evidencia
65 KPC posee el 100 % de una capacidad de 300.000 b/d de refinación, con distribución en Benelux, Dinamarca, Suecia, Italia y Reino Unido. Está construyendo en Asia (India, Paquistán y Tailandia) una capacidad de refinación que totalizará los 400.000 b/d. Sin embargo la estrategia de KPC en estos países es la de asociarse en joint ventures con empresas locales.
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131
significativamente con las estatales de los siguientes países OPEP y no OPEP,
tales como: Venezuela, Arabia Saudita, , Libia, Noruega y México entre otros66.
Las diversas vías jurídicas emprendidas por los movimientos que nos ocupan -
ya sea la toma de participación minoritaria en los activos de las empresas de
refinación y distribución, el control mayoritario de los activos de esas empresas
estatales o la creación en el downstream de filiales comunes con las
compañías petroleras privadas - abren márgenes de maniobra más o menos
importantes para garantizar la colocación del crudo, lo que ofrece mejores
condiciones de valorización del petróleo al tener cautivo al mercado de los
consumidores67. Sin ello, el productor de petróleo queda supeditado a las
condiciones del mercado, que le son en mayor o menor medida impuestas. Es
éste el factor de competitividad que fundamenta la estrategia de integración
hacia adelante de las compañías de países productores68.
PDVSA siguió el mismo camino que las dos empresas estatales petroleras
árabes (SUADI ARANCO y KCP), en su estrategia de posicionarse en los
mercados internacionales, complementando de esta forma sus inversiones en
el downstream de E.E.U.U. y Europa con una agresiva estrategia de 66 En 1988 SAUDI ARAMCO adquirió una capacidad de refinación y distribución de 600.000 b/d conjuntamente con TEXACO en E.E.U.U., lo que representó una inversión de 2000 millones de dólares. Más recientemente concluyó un acuerdo similar con la empresa coreana SSANGYONG, con la cual además proyecta una refinería en China. Así mismo, está construyendo conjuntamente con NIPPON PETROLEUM una refinería en Japón con una capacidad de 150.000 b/d cuya apertura está prevista para 1997 y posee 40% de Petron Corp., la refinería más grande de Filipinas. PDVSA dispone en EEUU de seis refinerías con una capacidad total de refinación de 990.000 b/d en 1994. Dichas plantas son propiedad de CITGO Petroleum Corporation (100% de PDVSA) y de The UNOVEN Company (50% de PDVSA en asociación con UNOCAL Corporation). Posee también refinerías en Alemania, Suecia, Bélgica, Escocia e Inglaterra con una capacidad total de 870.000 b/d en 1994. PDVSA participa en esas refinerías con un 50% en asociación con VEBA OEL AG de Alemania o NESTE Corporation de Suecia. Además posee enteramente una refinería en las Antillas Holandesas con una capacidad en 1994 de 310.000 b/d. Abu Dhabi compró participaciones en la refinación y distribución española (CEPSA) y tiene planeado construir junto al gobierno paquistaní una refinería en ese país; Libia compró en Italia e Irán tiene planeado construir nuevas capacidades de refinación en Paquistán y en Grecia. También las empresas de países productores no-OPEP han invertido en el downstream internacional. México tiene participaciones en la distribución y refinación española (en PETRONOR y REPSOL) y estadounidense (50% de una refinería de Texas en asociación con SHELL). Tiene planeado asimismo comprar nuevas capacidades de refinación en Luisiana. Noruega ha adquirido el 100% de algunas refinerías en Suecia y Dinamarca por una capacidad total de 75.000 b/d. 67 Por ejemplo, PDVSA se ha convertido por esta vía en una empresa esencialmente vendedora de productos derivados y no de petróleo crudo. En efecto, mientras en 1976 refinaba sólo un 43% de su petróleo y vendía el resto a terceros, en 1990 el 49% de su crudo lo refinaba en Venezuela, 39% en el extranjero y sólo 18% era vendido como petróleo crudo a terceros. 68 Este tipo de estrategia marca una diferenciación tajante entre los países miembros de la OPEP, que tienen los medios financieros y el know-how para invertir en el extranjero y los otros grandes productores como Argelia, Indonesia, Iraq, Irán y Nigeria, que están prácticamente excluidos de esos movimientos.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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132
exportación de productos destilados desde sus refinerías venezolanas. En los
años 2004 al 2014, con la entrada de China, Brasil e India como las economías
emergentes con mayor demanda de energía, en especial del petróleo y gas,
PDVSA establece asociaciones estratégicas a través de la creación de
empresas mixtas que se encargarían de construir 2 refinerías en China
(PDVSA-CNPC) la refinería de Pernambuco (PDVSA-PETROBRAS) y con la
India construir un mejorador de crudo pesado en la faja petrolífera del Orinoco.
En conclusión, a la divergencia de posiciones y estrategias competitivas entre
las grandes empresas petroleras privadas (trasnacionales) y las empresas
estatales petroleras de los países de la OPEP en la época del colonialismo
petrolero, hoy día, después de un proceso de reconciliaciones geopolíticas y
sobre todo económicas, el sector petrolero mundial ha entrado en la integración
de la cadena productiva de la industria petrolera de los distintos países OPEP y
No OPEP, a raíz de los ciclos históricos de crisis de precios proveniente de la
sobreoferta y baja demanda de los países consumidores.
Todo indica que las empresas estatales y privadas tienen cada vez más
necesidad de obtener las ventajas competitivas detentadas entre ellas, dando
como resultado el posicionamiento estratégico de cada una de ellas en base a
su desarrollo nacional e internación tanto “aguas arriba” como “aguas abajo”.
Se está produciendo entonces, un equilibrio de fuerzas entre los dos grupos
estratégicos – públicos y privados - que controlan la industria, por lo que la
rivalidad entre las empresas aliadas entre sí de uno y otro grupo puede ser
considerada como una fuerza competitiva intensa en este sector de la
economía mundial.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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133
Gráfico 4.2: Posicionamiento de los grupos estratégicos de Empresas
Estatales y Privadas en el sector petrolero mundial.
Fuente: Análisis del entorno. Elaboración propia, 2016
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134
4.1.2. Las relaciones de las empresas petroleras con sus proveedores .
A partir de la segunda mitad de los años 80, la valorización más difícil del
petróleo crudo y un alto nivel de competencia en el mercado de los productos
del petróleo, incitaron a las compañías occidentales a dejar de lado las
estrategias de diversificación seguidas por todas ellas en años anteriores. Las
nuevas estrategias persiguen alinear las actividades tradicionales de esas
empresas dentro de la cadena de valor de la industria petrolera (exploración,
producción, refinación, distribución y comercialización), manteniéndose
únicamente la diversificación hacia la química.
En forma paralela al proceso de alineación sobre las actividades tradicionales,
las empresas petroleras – públicas y privadas - empezaron a redefinir lo que
denominan el núcleo duro de esas actividades. Es decir, determinar cuáles son
las tareas claves de la organización que deben seguir siendo realizadas por la
corporación y a la inversa, cuáles pueden ser subcontratadas a terceros o ser
realizadas conjuntamente con otra compañía petrolera.
De este modo, casi todas las compañías petroleras conservan competencias
internas para evaluar el interés relativo de las prospecciones y para realizar la
gestión de sus activos. Por ejemplo SHELL ha determinado que la
construcción de los equipos que utiliza debe ser subcontratada a empresas
especializadas pero las actividades de exploración o de management deben
formar parte del núcleo central del grupo.
En materia de Investigación y Desarrollo (I&D) las compañías petroleras están
concentrando sus esfuerzos en áreas que tienen un interés eminentemente
estratégico, como el dominio de los costos de producción y el crecimiento de
las reservas probadas, mediante tecnologías de punta, como la sísmica 3D o
4D. Fuera de dichas áreas existe un espacio muy amplio en el cual la I&D en
asociación con otras compañías petroleras o con empresas de servicios
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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135
especializados en el sector petrolero69 están produciendo transformaciones en
las relaciones entre el sector de servicios y las empresas petroleras estatales o
privadas. Estas relaciones pueden ser sintetizadas de la siguiente manera:
I. La primera revela que la industria de servicios petroleros vende en forma
creciente bienes y servicios antes asegurados por las propias
compañías. Ej. Schlumberger -líder mundial en el área de servicios
petroleros-, esta empresa, al igual que otras de su rama están
desarrollando cada vez más las nuevas tecnologías que no pertenecen
al núcleo duro de las compañías petroleras.
II. La segunda tendencia, que apareció con fuerza a fines de los años 80,
presenta un cambio en el modo de gestión de la subcontratación. Los
operadores de la empresa petrolera y empresas del sector servicios
petroleros realizan contratos en los que se comparten los riesgos y los
beneficios. Eso implica una concertación entre los equipos de los
operadores y de los contratados desde la concepción del proyecto u
operación medular. La frontera entre la compañía petrolera y la empresa
del sector servicio petrolero no desaparece pero se atenúa. Ej. Pride
International Drilling, empresa de servicios de perforación de pozos.
En conclusión, las relaciones entre proveedores y compañías de petróleo
evolucionan hacia la constitución de asociaciones de largo plazo sobre la base
de alianzas estratégicas. El poder de negociación de los proveedores se ha
intensificado, pues éstos brindan a las compañías bienes y servicios
tecnológicos especializados y por lo general son grandes empresas que
proveen una gama muy amplia e integrada de bienes y servicios. Por lo que
esta fuerza competitiva puede ser considerada, como la rivalidad interna del
sector, también intensa.
69 Las empresas de servicios especializados para el sector petrolero está formado por el conjunto de proveedores especializados de bienes de capital y de servicios industriales en las áreas de exploración-producción, refinación y petroquímica.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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136
4.1.3. Las amenazas de nuevos entrantes al mercado
La regulación del mercado por parte de la OPEP a través del sistema de cuotas
de producción libera un tipo de información que en última instancia termina
perjudicando a los propios productores OPEP. En efecto, las inversiones en
exploración y producción de petróleo son costos hundidos en el sentido que
son irreversibles o irrecuperables. Por lo que una vez realizada la inversión de
un productor no-OPEP, a éste le convendrá siempre seguir produciendo, aún si
los precios caen en picada. Así, cuando éste se instala, es una parte de
mercado perdida para un productor OPEP, pues el primero resistirá aun si los
precios caen por debajo de su costo, lo esencial para él es poder cubrir sus
costos variables. Si por el contrario la OPEP aplica una política de precios del
crudo bajos, ello puede resultar disuasiva para futuros proyectos petroleros
cuyo costo es previsiblemente elevado70. Esto al final no es del todo cierto, en
vista que en los últimos 10 años los países no OPEP, como Rusia, EEUU,
México se han posicionado en el mercado, gracias a su incremento de
producción a precios mas competitivos que los fijados por la OPEP.
De manera que en el upstream de la cadena de valor petrolera las barreras a la
entrada son débiles; las amenazas de nuevos entrantes al mercado se
reavivan cuando los precios se mantienen altos. La tendencia de esta fuerza
competitiva depende pues de la política de precios de la OPEP, y la relación
oferta – demanda de los países No OPEP con costos de producción bajos.
En la actualidad, la mayor parte de los miembros de la OPEP considera
inconveniente una estrategia de maximización de sus ingresos en el corto
plazo. Los enfrentamientos entre los “productores moderados” (Venezuela,
Nigeria, Ecuador apoyados generalmente por Argelia, Libia, Irán, e Iraq) y los “
productores duros ” (los países del Golfo) sobre el nivel de precio óptimo del
70 La política de precios bajos de la OPEP desde 1986 ha permitido enlentecer el ritmo de desarrollo del petróleo no-OPEP. En los últimos años esta política ha sido desestimada por los países no OPEP, en vista que ellos han ocupado las cuotas de crudo que la OPEC no cubre por sus limites de producción.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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137
crudo se mantienen en permanentes discusiones, frente a la constatación de
las consecuencias negativas de las precedentes subidas de precios, como el
desarrollo de los yacimientos de esquisto del petróleo y la expansión de la
producción no-OPEP. Desde que empezó a caer en junio de 2014, cuando
cotizaba alrededor de los 115 dólares el barril, hasta el 20 de enero de 2016,
cuando alcanzó los 27 dólares, el precio del petróleo ha retrocedido un 76,5%.
En los últimos meses ha experimentado una ligera recuperación y que lo
situaba en los 49 dólares ( junio 2016) Sin embargo, todavía no está claro si el
repunte se mantendrá. Según un informe de Goldman Sachs71, habrá que
esperar hasta el cuarto trimestre de 2017 para ver el crudo a 60 dólares el
barril.
De todas maneras, la estrategia de alza moderada de los precios aplicada en
los últimos 2 años es fundamentalmente el resultado de las relaciones de
fuerza del momento dentro de la OPEP, lo que deja traslucir cierta fragilidad
pese a los nuevos entendimientos entre los miembros. La amenaza de nuevos
entrantes - con capacidad financiera para explotar sus reservas - en el sector
del upstream puede ser considerada así una fuerza competitiva potencialmente
intensa
Las inversiones en el sector del downstream son realizadas en su mayor parte
por empresas integradas y/o por las firmas de los países en los que se radicará
el proyecto. Ello es así por un lado, porque las inversiones son cada vez más
importantes debido a la necesidad de obtener un barril cada vez más
“blanquedo” y a las nuevas medidas de los gobiernos para preservar el medio
ambiente y, por otro, porque en muchos países el sector se encuentra todavía
muy reglamentado. De ahí que las barreras a la entrada al sector se deban en
algunos casos a la existencia de monopolios estatales y en otros a la magnitud
71 Informe sobre el mercado de materias primas. Precio del petróleo a futuro, como impacta los mercados de capitales. Golmand Sach, junio 2016.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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138
de las capacidades financieras que debe poseer una empresa para invertir en
una industria que necesita permanentemente de nuevas inversiones.
Dada la tendencia bastante generalizada a nivel mundial hacia la desregulación
del sector de refinación, puede suponerse que el primer tipo de barrera a la
entrada desaparecerá en muchos países. El segundo tipo, por el contrario,
tenderá a incrementarse. Se concluye entonces que también en el downstream
la amenaza de nuevos entrantes (que dispongan de grandes capacidades
financieras) es capaz de constituirse en una fuerza competitiva intensa.
En conclusión, la inestabilidad geopolítica de los países de oriente medio y
américa latina, más la falta de entendimiento en el seno de los países OPEP,
así como, en los No OPEP, se suma a la amenaza de nuevos entrantes en el
upstream como en el downstream han de ser consideradas fuerzas
competitivas intensas.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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139
4.1.4. La competencia de los productos sustitutos del petróleo En los años 70, tras los dos shocks petroleros, el objetivo de las políticas
energéticas se centraba en desplazar al petróleo y sustituirlo por otras fuentes
de energía más seguras y económicas. En ese entonces, las fuentes de
energía alternativas al petróleo eran indistintas siempre que cumplieran con los
requisitos señalados. De este modo, E.E.U.U. incentivó la producción de
carbón, Francia la de energía nuclear y Japón la de gas natural y energía
nuclear.
En la actualidad, los objetivos de las políticas energéticas de los países de la
OEDC se han ampliado, pues persiguen además de la seguridad energética y
el crecimiento económico, desplazar las fuentes energéticas que provocan
altas emisiones de CO2.
El gas natural es la fuente energética que tiene más ventajas con respecto a
las otras, pues resulta flexible, económica y abundante, aunque su desventaja
más importante es que es difícil de almacenar y transportar. Es más “limpia”
que el petróleo y sobre todo que el carbón, pues una TEP de gas genera una
tonelada de CO2, es decir 50% menos que el petróleo y la mitad menos que el
carbón.
El gas, además, contrariamente a la energía nuclear e hidroeléctrica, no
requiere de inversiones gigantescas a nivel del utilizador final y es rentable aun
en pequeñas instalaciones. Esta flexibilidad es una ventaja para las empresas
eléctricas que no pueden permitirse grandes inversiones. Además, la industria
del gas se ha beneficiado últimamente de progresos tecnológicos que le han
abierto las puertas del mercado de la producción eléctrica.
Si bien en principio la energía nuclear proporciona una oportunidad para
reducir las emisiones asociadas con la combustión de las energías fósiles, por
lo menos en la generación de electricidad, por el momento su desarrollo tiene
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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140
serias limitaciones. Estas son los grandes costos de inversión inicial y de
mantenimiento, el nivel tecnológico requerido y la incertidumbre sobre el
destino de los desperdicios nucleares y la seguridad de los reactores. Tampoco
la energía hidroeléctrica genera emisiones de CO2 pero requiere inversiones
muy grandes y puede producir grandes daños al medio ambiente de otra índole
que el “efecto invernadero”.
En consecuencia, en el mediano plazo el gas natural parece ser el candidato
más firme para sustituir al petróleo, pese a que este último tiene usos en los
que todavía es insustituible. En el más largo plazo, otras fuentes energéticas
podrían ocupar lugares más importantes. Un estudio de las Naciones Unidas
(Revue de L’Energie 1994) estima que las energías renovables tienen un
potencial suficiente como para proveer hacia la mitad del próximo siglo, el 60%
de la oferta de electricidad y el 40% de la oferta directa de energía, a costos
iguales o aun menores que los de las energías convencionales. Dicho estudio
concluye que la estrategia más importante de sustitución de energías será
probablemente el reemplazo de las energías fósiles y nuclear por energías
renovables.
En conclusión a los argumentos expuestos anteriormente, se llevan a pensar
que la amenaza del desarrollo de sustitutos del petróleo es relativamente
importante, pero no al corto plazo. Lo que puede que esta fuerza competitiva
no se comporte como las anteriores con gran de intensidad.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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141
4.1.5. El poder de negociación de los clientes
Los consumidores de petróleo reaccionaron a las alzas de los precios de
1973,1979,1984, 2000, 2004 y sobre todo el pico de precios del 2011 al 2013,
orientando su demanda hacia el crudo no-OPEP, hacia energías diferentes del
petróleo y promoviendo la eficiencia energética. Esos objetivos perseguían un
mayor poder de negociación frente a los países productores de la OPEP.
La producción de crudo no-OPEP se incrementa año a año, y en los últimos 15
años los países No OPEP han superado al cartel en la provisión de crudo en el
mercado mundial (55% no-OPEP y 38% OPEP)
La búsqueda de independencia con respecto a las compras externas de
petróleo, a través de reducciones del consumo energético, sustituciones del
petróleo y/o desarrollo de la producción interna de crudo, fue el objetivo
prioritario de casi todos los país es importadores de petróleo durante los años
que siguieron de cada shocks petrolero.
En consecuencia, tenemos la siguiente situación: los países de la OPEP están
aumentando sus cuotas de mercado, aunque no parecen acceder a las que
tenían anteriormente, mientras que los países consumidores no se preocupan
hoy tanto por disminuir su dependencia de la importación de petróleo. Ello nos
lleva a pensar que el poder de negociación de los grandes consumidores de
petróleo podría estar disminuyendo. No obstante, para poder completar el
estudio sobre la intensidad de esta fuerza competitiva debemos agregar a
nuestro razonamiento otros dos factores relevantes: el papel de la fiscalidad
petrolera de los grandes países consumidores y el de los traders72, nuevos
intermediarios en el mercado de crudo y de productos.
72 Los “traders” son los operadores de las “trading companies“ quienes son especialistas que cubren toda la operativa de exportación e importación. Una trading company compra en firme un producto en un país y lo vende en diferentes países en los que cuenta con red de distribución propia. Trabajan sobre todo en sectores de elevados volúmenes de producción como materias primas, productos semifacturados, metales, productos químicos, farmacéuticas genéricas, etc.
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142
El primero de esos factores permite a los estados de los países consumidores
orientar de algún modo el consumo de crudo hacia los intereses de la política
energética del momento. La particularidad de la demanda de petróleo, en la
que entre el productor y el consumidor final existe un intermediario
determinante, el Estado consumidor, ha permitido a los grandes países
compradores de crudo mantener grados de poder de negociación frente a los
vendedores, pese a que dependen nuevamente fuertemente del petróleo.
En cuanto al segundo factor, la expansión del mercado spot de crudo en los
años 1980 tuvo dos grandes consecuencias. En primer lugar, aumentó la
cantidad de intervinientes en el mercado. Hoy actúan en él las empresas de los
países productores OPEP y no-OPEP, las de los países consumidores (desde
las grandes multinacionales a las empresas de menor tamaño) y las
sociedades de trading y de corretaje. En segundo lugar, se desarrollaron
diversos mercados paralelos al del spot -como el de futuro o de opciones- que
cumplen con el cometido de proteger a los actuantes contra los riesgos
generados por la gran volatilidad de los precios.
La importancia creciente del mercado spot y de los mercados paralelos han
transformado las relaciones entre los consumidores y los vendedores de crudo.
A los tradicionales actores dominantes de los mercados petroleros -las
empresas OPEP y las de los grandes países consumidores- se han sumado los
traders de crudo, que tienen una percepción de los precios completamente
distinta a la de los dos primeros. Para los traders petroleros las fluctuaciones
de los precios del crudo representan simplemente un riesgo del negocio que
puede ser cubierto recurriendo a los mercados futuros.
Mientras que las decisiones de los países de la OPEP respecto a los niveles de
producción son determinados por metas de participación en el mercado y por
metas de ingresos, así como por consideraciones políticas y de seguridad.
Además, en los países consumidores los precios del crudo son percibidos
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143
fundamentalmente en función de los problemas de balanza comercial que
pueden generar sus fluctuaciones, además de razones de política económica y
de seguridad. De modo que esos nuevos actores, con una lógica de acción
radicalmente diferente a la de los actores tradicionales, ocupan un lugar
importante en el mercado petrolero, perturbando las relaciones existentes entre
vendedores y compradores.
En suma, las posibilidades de fiscalización sobre los productos derivados, que
dan márgenes de maniobra a los países consumidores y la diseminación de la
oferta de crudo por la entrada de los traders en el mercado, hacen también del
poder de negociación de los clientes una fuerza competitiva relativamente
intensa.
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GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
144
4.2. Resultados del análisis del entorno y las fuerzas competitivas del sector petrolero mundial actual que afectan a PDVSA 4.2.1. Con relación a los competidores dentro del sector: El análisis en el interior del sector nos permitió observar una concentración de
esfuerzos por maximizar la cadena productiva del sector petrolero. Esta
maximización obedece a la obtención de mayores benéficos económicos a
menor coste de producción. El sector aglutina dos grades grupos estratégicos,
las empresas estatales, y las empresas privadas. las primeras poseen ventajas
competitivas geológicas, y las segundas ventajas de orden organizativo-
financiero, ambos sectores ponen las reglas del juego del mercado petrolero
mundial; mientras compiten entre ellas. Bien sea a movimientos cruzados de
asociación e integración entre compañías trasnacionales y empresas
productoras estatales. Esta capacidad de dominios parciales del mercado
intensifican la rivalidad entre los dos grandes grupos estratégicos, elevando el
nivel de competitividad entre el sector público y privado que administran la
industria petrolera global.
4.2.2. Con relación a las relaciones con los proveedores: Se observa una evolución en la relación cliente – proveedor, donde las
empresas públicas o privadas del sector están evolucionando hacia estrategias
de diversificación de proveedores de servicios petroleros especializados, en
base a las necesidades que las empresas al desarrollar su cadena de valor
identifican. Esto permite a los administradores de las empresas generar
políticas de horizontalidad para sus organizaciones; subcontratando la
producción de bienes o servicios; mediante alianzas estratégicas con sus
proveedores. El poder de negociación entre las empresas del sector petrolero y
los proveedores se han intensificado, dando como resultado una dinámica
altamente competitiva.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
145
4.2.3. Con relación a las amenazas de nuevos entrantes: Al sector petrolero actual, se ha identificado que el mercado petrolero esta
dominado por los Países de la OPEP y No OPEP que poseen sus reservas
naturales, o se encuentran asociados a través de sus empresas nacionales
tanto en el upstream como en el downstream de la industria. Básicamente aquí
las fuerzas compiten sobre las economías de escala, y las ventajas que el
marco legal de los países productores ofrezcan a las empresas del sector.
4.2.4. Con relación a las amenaza de productos sustitutivos: En el sector petrolero actual, se apreció que el esfuerzo de los compradores
de crudo, se orienta a una sustitución del uso de hidrocarburos fósiles por
fuentes de energía renovables (Eólica, hidráulica, Solar) para potenciar el uso
verde de la electricidad. Hasta la actualidad estas energías no abarcan más
que un 10% de la energía producida por el petróleo y el gas. El peligro de
desarrollo de sustitutos del petróleo es inminente y los estados consumidores
están invirtiendo en ello. Esta fuerza competitiva es las clara en intensidad,
pero al mediano y corto plazo.
4.2.5. Con relación al poder de negociación de los clientes:
Dentro del sector petrolero, se evidenció que la falta de control del sector por
parte de las empresas de los países productores y refinadores – OPEP y No
OPEP – permitieron que en los denominados shock de los precios del petróleo
(desde los años 70,80,90 y primera década de los 2000) aparecieran los
“trades companies” o “trades” los cuales asumieron el rol de comercialización
de los crudos en los mercados globales, generando esto un encarecimiento del
producto ante los clientes finales, y perdida de beneficios para las empresas
productoras y sus nacionales. Esta fuerza es actualmente dominante en el
mercado del sector.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
146
En resumen, actualmente el mercado petrolero esta dominado por dos grandes
grupos de empresas dedicadas a desarrollar la cadena productiva de la
industria petrolera, en el ámbito geográfico que pueda accesar bien sea por vía
de sus propios activos (yacimientos) o por la vía de asociación estratégica con
la empresa productora o país dueño de los activos. Los desarrollos aguas
arriba y aguas abajo que actualmente determinan el rol de las empresas
petroleras orientan su propósito estratégico, permitiéndoles desarrollar sus
organizaciones orientadas hacia sus segmentos de mercado.
La volatilidad geopolítica del sector, aunado al desarrollo de nuevas
tecnologías para maximizar la explotación y producción, en pro de dar mayor
vida útil a los yacimientos de petróleo han generado una sobre oferta de
producto en el mercado global. Esta situación, sumada a los factores naturales
de la declinación de áreas maduras de explotación, han producido una caída
sostenida de los precios del crudo. Por lo que la intensidad relativa de todas las
fuerzas competitivas que intervienen en el sector generan “orden competitivo”
que equilibra el poder de mercado de cada uno de los grupos de interés que
intervienen en el sector.
En el corto plazo, por el contrario, se producirían grandes fluctuaciones de
estas fuerzas competitivas, como consecuencia de la guerra de precios, entre
los países OPEP y No OPEP, fomentadas por la oferta y la demanda de
petróleo son relativamente inflexibles al momento de colocar los precios en los
mercados a futuro. Por lo que serían necesarias grandes variaciones de estos
últimos para equilibrarlas. En caso de conseguir el equilibrio en el mercado, es
fundamental que los contratos de compra venta – tipo formula - en los cuales
se fijan para el largo plazo las cantidades negociadas de manera estables, pero
los precios están referidos al mercado spot, generando conflictos en la
estabilidad de los precios al corto plazo. Para que el mercado actual se
estabilice en una relación justa entre cliente – productor, el precio del crudo en
los mercados debe alinearse con respecto al costo de producción del petróleo,
generando así al mediano y largo plazo una estabilidad en el sector.
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147
CAPÍTULO V.
DIAGNÓSTICO DEL
DISEÑO Y ORGANIZACIÓN DEL
GOBIERNO CORPORATIVO DE
PETROLEOS DE VENEZUELA S.A (2004-2014)
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148
5. Diagnóstico del Diseño y Organización del Gobierno Corporativo de Petróleos de Venezuela S.A (2004-2014) Este período se caracteriza por una reestructuración de la Corporación
Petróleos de Venezuela S.A (PDVSA), que se ejecuto, entre enero del año
2003, y finalizó en Junio del año 2004. El objetivo de la reorganización, según
PDVSA, era descentralizar la empresa y hacerla más eficiente; y poder así,
cumplir el propósito estratégico del Estado venezolano, - bajo una premisa
ideológica socialista - en unificar la política petrolera nacional, bajo una óptica
de desarrollo sustentable, como consecuencia de las políticas de
externalización y privatizaciones que amenazaban al sector, antes del paro
petrolero.
Luego de la reorganización, hubo cuatro (4) cambios en la junta directiva de
PDVSA (años: 2004, 2008, 2012 y 2014), donde en algunos de esos cambios,
se realizaron ajustes estatutarios para adaptarse a los planes de negocios que
la corporación lideraba, en éste período llamado “la Nueva PDVSA Socialista”
bajo el lema “PDVSA es del pueblo”
Estos cambios realizados a nivel de diseño y organización, así como el
funcionamiento de su Directorio o Junta Directiva no han sido estudiados, ni
analizados bajo una óptica de verificar, si la estructura actual del gobierno
corporativo de PDVSA cumple al menos con los requisitos mínimos de diseño
para el buen gobierno corporativo de las empresas públicas estatales. Lo que
en teoría le daría la fortaleza a la corporación para desarrollar sus directrices
estratégicas, en pro de mejorar los rendimientos económicos para el Estado, y
gestionar la empresa con criterios de eficiencia, eficacia y transparencia ante
sus Stakeholders
Para identificar si el diseño y organización del gobierno corporativo de PDVSA
se ajusta con los estándares mínimos necesarios con relación a las mejores
prácticas del gobierno corporativo para empresas del Estado, se elaboró una
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
149
lista de chequeo (Ver anexo 1), basada en los lineamientos para el buen
Gobierno Corporativo de Empresas Propiedad del Estado (EPE) de la OECD
(2006), y la guía de la CAF (2012). La lista fue estructurada bajo seis (6)
principios que del buen gobierno corporativo de las EPE:
I. Marco legal y regulatorio al cual están sujetas
II. Grado en que el representante de la propiedad ejerce su rol de manera
efectiva;
III. Conformación del Directorio
IV. Transparencia y revelación de información;
V. Existencia y trato equitativo de accionistas minoritarios (en caso que
existan);
VI. Resolución de conflictos.
En una perspectiva más amplia, los principios contienen una serie de criterios
que establecen el cumplimiento o no, por parte de la empresa de un buen
diseño de su gobierno corporativo. Permitiendo de esta manera establecer las
fortalezas y debilidades que permitan proponer las estrategias de mejora de su
diseño y funcionamiento actual.
5.1. Descripción general de la Corporación Petróleos de Venezuela S.A (PDVSA)
5.1.1 PDVSA, Su propósito estratégico y empresa estatal integrada del sector petrolero con posicionamiento mundial. En el año 1976, Petróleos de Venezuela S:A se constituye como empresa
estatal pero con forma jurídica de derecho privado. Su propósito estratégico es
ejercer todas las actividades de la industria petrolera nacionalizada, como
exploración del territorio nacional e internacional en busca de petróleo, asfalto y
demás hidrocarburos; explotación de yacimientos, manufactura o refinación,
transporte por vías especiales y almacenamiento; comercio interior y exterior
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
150
de las sustancias explotadas y refinadas. PDVSA esta posicionada en el
puesto numero quinto como empresa petrolera mundial73
5.1.2. Datos generales de la empresa
Tabla 5.1: Datos de interés de la corporación PDVSA.
País Republica Bolivariana de Venezuela (RBV)
Accionistas 100 % de propiedad del Estado Venezolano
Ente gubernamental apoderado Ministerio del Poder Popular de Petróleo y Minería
73 Petroleum Intelligence Weekly, 16 de noviembre de 2015.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
151
5.1.3. Gobierno Corporativo de PDVSA. I. Asamblea de Accionista Su función es ejercer la suprema dirección y administración de PDVSA. El
Ministerio del Poder Popular de Petróleo y Minería es el apoderado del Estado,
para aprobar o improbar el informe anual de la Junta Directiva, los
presupuestos consolidados de inversiones y de operaciones de PDVSA y de
las sociedades o entes afiliados y, dictar los reglamentos de organización
interna. Desde su creación no ha variado sus atribuciones.
II. Junta Directiva La Junta Directiva es el órgano administrativo de PDVSA con las más amplias
atribuciones de administración de la corporación, siendo responsable de
convocar las reuniones con el Accionista, preparar y presentar los resultados
operacionales y financieros al cierre de cada ejercicio económico. En el año
2004, Junta Directiva crea la figura de comités para la formulación y
seguimiento de las estrategias operacionales, económicas y financieras de las
diferentes filiales y empresas. Así, como distribuye las responsabilidades de
enlace a cada Director de la junta para que sea el responsable directo de una
unidad de negocio, adicional a sus funciones de la junta directiva.
I. Comité Ejecutivo:
El comité ejecutivo es el órgano administrativo de gobierno inmediatamente
inferior a la Junta directiva de Pdvsa. este comité posee las mismas
atribuciones y competencias de la Junta directiva, según la resolución de la
Junta directiva n° 2008-20 del 12 de septiembre de 2008, salvo en lo relativo a
la aprobación del presupuesto, informe de gestión y cualquier otra decisión
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
152
vinculada al endeudamiento de la corporación, las cuales deben ser ratificadas,
para que surtan efectos legales, por la Junta directiva.
Gráfico 5.1: Organigrama del Gobierno Corporativo de PDVSA (2004 – 2008)
Fuente: Informe de Gestión de PDVSA, 2014. Elaboración Propia, 2015.
5.1.3.1 Ajustes realizados en la Junta Directiva de PDVSA entre los años 2004 y 2014 En la revisión de los informes de gestión, y resoluciones oficiales sobre los
nombramientos de la Junta directiva de PDVSA en el período a estudiar, se
evidencio que hubo tres (3) cambios en la composición de cargos directivos
(ver Tabla 5.2) sin alterar el numero máximo aprobado originalmente ( mínimo
7 miembros hasta un máximo de 13 miembros). De igual forma, se
incorporaron nuevas responsabilidades a la junta, con respectos a las
originales, al momento que se crearon los comités operativos (2004), se le
dieron responsabilidad de enlace con las unidades de negocio (empresas o
filial) a cada director, adicional a sus funciones de la junta(2004) y las
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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153
correspondientes a la función de controlar la gestión del comité ejecutivo, que
posee las mismas funciones de la Junta Directiva, salvo la convocatoria del
accionista, aprobación presupuestaria y endeudamiento de la corporación
(2008). Este hecho por cierto, contradice los principios organizativos de un
buen gobierno corporativo. Tabla 5.2: Ajustes en la composición del Directorio de la Junta Directiva de PDVSA, entre
los años 2004 – 2014, con relación al Directorio Original (1976)
JUNTA DIRECTIVA
1976-2003 2004 - 2008 2008 - 2012 2013 - 2014
COMPOSICON DEL DIRECTORIO
Presidente Vicepresidentes
7 Directores Internos 3 Directores Externos
Presidente 2 Vicepresidentes
5 Directores Internos 3 Directores Externos
Presidente 2 Vicepresidentes
6 Directores Internos 2 Directores Externos
Presidente 3 Vicepresidentes
4 Directores Internos 3 Directores Externos
PERÍODO Y TERMINO
2 años de período Puede ser renovado ó hasta que haya cambio en la Junta
Directiva
2 años de período Puede ser renovado ó
hasta que haya cambio en la Junta Directiva
2 años de período Puede ser renovado ó hasta que haya cambio en la Junta
Directiva
2 años de período Puede ser renovado ó hasta que haya cambio en la Junta
Directiva
RESPONSABILIDADES Y ROLES
§ Administración de la corporación,
§ Responsable de convocar las reuniones con el Accionista,
§ Preparar y presentar los resultados operacionales y financieros al cierre de cada ejercicio económico
§ Cada Director tiene asignado la responsabilidad de enlace con cada unidad de negocios de la corporación, adicional a sus funciones
§ Administración de la corporación,
§ Responsable de convocar las reuniones con el Accionista,
§ Preparar y presentar los resultados operacionales y financieros al cierre de cada ejercicio económico
§ Cada Director tiene asignado la responsabilidad de enlace con cada unidad de negocios de la corporación, adicional a sus funciones
§ Administración de la corporación,
§ Responsable de convocar las reuniones con el Accionista,
§ Preparar y presentar los resultados operacionales y financieros al cierre de cada ejercicio económico
§ Cada Director tiene asignado la responsabilidad de enlace con cada unidad de negocios de la corporación, adicional a sus funciones.
§ Controla la gestión del Comité Ejecutivo
§ Administración de la corporación,
§ Responsable de convocar las reuniones con el Accionista,
§ Preparar y presentar los resultados operacionales y financieros al cierre de cada ejercicio económico
§ Cada Director tiene asignado la responsabilidad de enlace con cada unidad de negocios de la corporación, adicional a sus funciones.
§ Controla la gestión del Comité Ejecutivo
Fuente: Resoluciones y nombramientos de la Junta Directiva de PDVSA, (2004-2014) Elaboración propia, 2015.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
154
5.2. Análisis del diseño y organización del gobierno corporativo de PDVSA, mediante la aplicación de la lista de chequeo estructurada bajo seis (6) principios que del buen gobierno corporativo de las Empresas Propiedad del Estado, referido por la OECD y la CAF.
La elaboración de la Lista de Chequeo pretende estructurar los principios antes
mencionados para medir el cumplimiento o no, de los criterios que conforman
las buenas prácticas del gobierno corporativo de las EPE, que por analogía
deberían estar presente en el gobierno corporativo de PDVSA.
La aplicación del mismo se realizo validando cada criterio con relación a las
fuentes documentales, entrevistas y observación activa del investigador debido
a que no toda la información requerida para una revisión concienzuda era de
libre acceso (confidencial) En éste sentido, los resultados se analizan de
forma referencial más que factual. En cualquier caso, ésta lista sigue teniendo
valor como herramienta para identificar algunas de las deficiencias generales
que pueden encontrarse en este tipo de organizaciones públicas y hacer las
propuesta de mejora para el diseño y políticas al respecto.
La lista de chequeo, valida los siguientes principios de diseño, organización y
funcionamiento del buen gobierno corporativo, a saber:
I. Marco legal y regulatorio.
II. Función de la Propiedad del Estado.
III. Directorio y administración de la Junta Directiva.
IV. Transparencia y revelación de información “accountability”
V. Derecho del accionista o accionistas (en caso que existan)
VI. Resolución de conflictos.
Cada principio esta estructurado por unos criterios definidos en forma de
pregunta, para medir el cumplimiento o no del buen funcionamiento del
gobierno corporativo (ver anexo 1) a las que se le atribuye un punto a cada
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
155
uno. Posteriormente este resultado inicial se transforma a una base de valor
porcentual de cumplimiento por cada criterio. Para obtener el valor porcentual
de cumplimiento de todos los criterios por parte de PDVSA, los resultados
obtenidos en cada principio se ponderan mediante la media porcentual para
obtener el grado de cumplimiento del buen gobierno corporativo sobre la base
del 100%.
5.2.1. Resultados de la aplicación de la Lista de chequeo en el gobierno corporativo de PDVSA
El análisis de resultados de la aplicación de la lista de chequeo se hace por
cada principio del buen gobierno corporativo, una vez concluido el análisis
individual, se realiza el análisis apreciativo del porcentaje de cumplimiento por
parte de PDVSA del buen gobierno corporativo.
5.2.1.1. Principio del Marco legal del Gobierno Corporativo de PDVSA
En este principio que estudia las regulaciones legales que deben aplicar como
criterios de un buen diseño y funcionamiento del gobierno corporativo, PDVSA
obtuvo un valor porcentual de cumplimiento del 50% de los criterios que
conforman este elemento para la corporación. Se evidencia que hay debilidad
en el no cumplimiento por parte del Estado venezolano en tener una norma
legal que garantice la separación del rol de Estado propietario y el de regulador
del mercado. También se evidencia que el gobierno corporativo de PDVSA, no
cuenta con regulaciones que le permitan obtener condiciones de financiamiento
especiales o distintas a las de la empresa privada, ante la banca publica o
privada. Esto quiere decir, que no existe distingo al momento de pedir
financiamiento para la gestión empresarial. De igual forma, con las
regulaciones de los derechos de importación y exportación, PDVSA debe pagar
los tributos a la hacienda publica en iguales condiciones que la empresa
privada, a pesar de poder obtener condiciones ventajosas por ser empresa
publica. Su mayor fortaleza es tener un marco legal propio del sector de los
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
156
hidrocarburos líquidos y gaseosos, ser empresa regida por el derecho privado
y tener su estructura legal corporativa aprobada oficialmente.
5.2.1.2. Principio de la Función de la Propiedad del Estado del Gobierno Corporativo de PDVSA. En este principio que estudia la claridad en identificar al representante de la
propiedad del Estado, el cual aplica, en los distintos criterios de un buen diseño
y funcionamiento del gobierno corporativo de PDVSA, donde la corporación
obtuvo un valor porcentual de cumplimiento del 100% . Aquí existe una gran
fortaleza para el gobierno corporativo de PDVSA, en vista que esta claro que
es una empresa de propiedad del Estado venezolano, y su apoderado ante la
asamblea de accionistas es el Ministerio del Poder Popular del Petróleo y
minería. Posee una junta directiva independiente del propietario, permitiéndole
a la corporación autonomía operacional.
5.2.1.3. Principio del diseño, organización y administración del Directorio como órgano del Gobierno Corporativo de PDVSA. En este principio que estudia el diseño, funcionamiento y la dirección
estratégica para la corporación, en base a los distintos criterios del buen
gobierno corporativo, donde PDVSA obtuvo un valor porcentual de
cumplimiento del 56%. La primera debilidad es PDVSA no tiene un Directorio
de nombramiento escalonado que permita separar el ciclo electoral de
selección de autoridades políticas del ciclo de selección de directores,
fortaleciendo la independencia de la Junta Directiva, y por ende peligra la
continuidad de gestión. Ejemplo de ello es que los nombramientos del
presidente de Pdvsa son hechos por el presidente de la república.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
157
Otra debilidad es que no existen: Directores independientes, generalmente
estos directores externos viene u ocupan cargos en el Poder Ejecutivo, lo cual
hace que PDVSA sea proclive a recibir presiones no siempre congruentes con
sus fines comerciales. Se carece de un órgano que regule los procesos de
nombramiento de los directores, si se cuenta con requisitos para su selección,
sus remuneraciones e incentivos, así como los mecanismos de promoción o
remoción del cargo. En la llamada “vieja PDVSA” existió la oficina de
Remuneraciones, incentivos de la Dirección Ejecutiva, conocida como RIDE,
adscrita administrativamente a la Presidencia de la Junta Directiva, y
funcionalmente a la Dirección Ejecutiva de Recursos Humanos. Fue eliminada
por un símbolo de la mal llamada Meritocracia petrolera.
La estructura del directorio no esta bien estructurada por carecer de miembros
suplentes y por no tener separada la gestión operativa de la empresa de su
dirección, entiéndase de los roles de estratégicos que deben tener los
directores.
Su mayor fortaleza es tener la autoridad e independencia, así como el balance
de conocimientos y experiencia que le permita definir de forma autónoma,
efectiva y con una visión de largo plazo los lineamientos de políticas
planteados por el propietario y sobre los cuales se evaluará la gestión de la alta
gerencia de sus empresas y filiales operativa.
5.2.1.4. Principio de transparencia y revelación de información “accountability” del Gobierno Corporativo de PDVSA.
Este principio que fundamenta el modelo de “corporate governance” o
gobernanza corporativa, que permite promover una gestión eficiente de la
empresa pública. En este punto, se observó por parte de PDVSA. cumplimiento
del 54,54 % de los criterios del buen gobierno corporativo. Básicamente
encontramos un equilibrio entre tener un sistema de auditoria interna, auditoria
financiera externa e independiente aplicando las normas contables
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
158
internacionales, que permiten a la corporación homologar sus estados
financieros con el resto de las empresas petroleras que se cotizan en los
mercados de valores.
La debilidad esta en la falta de divulgación publica de los lineamientos para
presentar los resultados financieros, la falta de un informe anual del gobierno
corporativo, donde se observen indicadores de desempeño y eficiencia del
cumplimiento o no, de las directrices estratégicas. Esto permitiría la
transparencia para salvaguardar los acuerdos del accionista, en este caso el
Estado.
La interacción y procesos de consultas con grupos de interés no está
contemplada en ninguna disposición legal o reglamento interno de la
corporación.
No se evidenció un código de ética propio de PDVSA, existe la filosofía de
gestión (Visión, Misión y Valores Corporativos) pero más allá de las
declaraciones formales, no hay ningún lineamiento por parte del gobierno
corporativo de impulsar una política de transparencia en la gestión estratégica
de la corporación.
5.2.1.5. Principio de los derechos de los accionistas del Gobierno Corporativo de PDVSA. Este principio argumenta la conformidad de tener múltiples accionistas o un
único accionista. En el caso de PDVSA se cumple que el Estado es el único
accionista, y posee el control del 100% sobre la asamblea de accionistas. El
resultado del cumplimiento de los criterio es del 53,84%. Es importante aclarar
que este principio evalúa la participación del gobierno corporativo, cuando las
empresas estatales se han abierto a participaciones conjuntas con el sector
privado bien sea para acometer expansiones de capital para llevar a cabo
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
159
proyectos de inversión o falta de recursos para impulsar sectores estratégicos
de la economía.
En relación con los derechos y trato equitativo de los accionistas, el Estado se
ve obligado a asistir a las Asambleas Generales de Accionistas, puesto que las
empresa públicas están sometidas a las disposiciones del Código de Comercio
que contemplan la asistencia como mandataria. Las condiciones bajo las
cuales el Estado debe ejercer sus derechos de propiedad no se encuentran
contempladas en ninguna normativa interna o legal.
En este particular PDVSA demostró que la Junta general de accionistas de la
corporación posee su reglamento, agenda de trabajo, facilita la delegación de
voto en su Junta directiva y existe la responsabilidad legal de los
administradores de la corporación. Siendo elementos de diseño y
funcionamiento del buen gobierno corporativo de PDVSA.
5.2.1.5. Principio de la resolución de conflictos del Gobierno Corporativo de PDVSA.
Este principio básicamente evalúa si en el diseño y/o funcionamiento del
gobierno corporativo de las empresa públicas adopta cláusulas de compromiso
de sumisión al arbitraje para la resolución de controversias en el seno de la
empresa, a excepción de aquellos asuntos cuyo tratamiento se encuentre
reservado por la legislación o la justicia ordinaria y/o administrativa.
Sobre el particular, PDVSA obtuvo un 33,33% de cumplimiento con los criterios
de diseño y funcionamiento del buen gobierno corporativo, específicamente en
evidenciar que existen comités disciplinarios internos, ej. Comité laboral, comité
de accidentes ocupacionales, comités de gestión ambiental donde se resuelven
las problemas de índole operativo y disciplinarios por incumplimiento de las
normas y procedimientos de trabajo.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
160
Se evidencio que el gobierno corporativo de la corporación no tiene
mecanismos alternos a la resolución de conflictos, así como la contratación de
órganos o asesores externos para este propósito.
5.2.1.6. Consideraciones sobre el diseño, organización y funcionamiento del gobierno corporativo de PDVSA a luz de los resultados obtenidos por la aplicación de los criterios de la OCDE y CAF.
En base al objeto de estudio, se pretendió hacer una revisión sistemática de los
criterios del buen gobierno corporativo en PDVSA. Al momento de medir al
gobierno corporativo en su totalidad, se obtuvo que la media porcentual
ponderada de los seis (6) principios para el buen gobierno corporativo para
empresas públicas; la corporación se ubica en valor porcentual aproximado del
58% de cumplimiento de los diferentes criterios de diseño, organización y
funcionamiento del gobierno corporativo de PDVSA.
Este porcentaje de cumplimiento nos indica que PDVSA se encuentra por
encima del promedio del desempeño y ejecución de practicas relacionadas al
buen gobierno corporativo. Evidentemente el enorme potencial de
oportunidades para la iniciativa de rediseñar y mejorar el desempeño, la
productividad y la sostenibilidad de la corporación y sus empresas filiales
nacionales e internacionales, que consideren conveniente sumarse a la
búsqueda de mayor gobernanza corporativa inspiradas en los principios y
criterios evaluados en la temática tratada por ésta investigación .
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
161
5.3 Análisis estratégico interno del diseño, organización y funcionamiento del gobierno corporativo de PDVSA. Una vez, analizado el entorno competitivo de la corporación, y haber
identificados los criterios del buen gobierno corporativo que cumple y no
cumple PDVSA, con relación al diseño y funcionamiento de su gobierno
corporativo actual. Se realizó un análisis estratégico del objeto de estudio,
donde se identifican: fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas del
gobierno corporativo de PDVSA.
Tabla 5.3: Matriz FODA del gobierno corporativo de PDVSA (2004-2008)
Oportunidades Amenazas • El Estado garantiza marco legal del sector
petrolero
• Mercado en crecimiento tanto nacional como
internacional.
• Auditoria financiera externa, con estándares
internacionales
• Reservas probadas de crudos pesados por el
orden de 300 MMBP
• Capacidad de endeudamiento
• El estado venezolano no tiene norma legal que garantice la separación del rol de Estado propietario y el de regulador del mercado.
• Situación política y económica del País
• Alta volatilidad de los precios del petróleo
• Falta de seguridad jurídica ante nuevas
inversiones en el sector petrolero. • El Estado no da prerrogativas a PDVSA para
las excepciones fiscales como empresa publica.
Fortalezas Debilidades • Marco legal del sector hidrocarburos.
• Sistema de auditoria interna
• Elaboración de publicación e informes de
gestión
• Junta Directiva con reglamento interno.
• Responsabilidades de la alta gerencia
definidas
• Asamblea de accionista con su reglamento
interno
• Plan estratégico elaborado
• Órganos del gobierno corporativo identificaos
• No existe informe anual del gobierno
corporativo
• No existe separación entre la gestión
operacional y la dirección estratégica por parte
de los Directores.
• No existen los Directores independientes
• No existe un sistema de incentivos para los
miembros del directorio.
• Reglamento del directorio no esta publicado.
• No existe un consejo de administración
• Ausencia de código de ética y transferencia
Fuente: Elaboración propia.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
162
5.3.1 Estrategias DAFO para mejorar el diseño, organización y funcionamiento del Gobierno Corporativo de PDVSA. Estas estrategias permiten develar los factores claves de éxito con la idea de
seleccionar las estrategias corporativas que , aprovechando las oportunidades
que brinda el entorno y obviamos sus amenazas permitiendo así, alcanzar los
objetivos propuestos en esta investigación de forma más eficaz.
5.3.1 Formulación Estratégica DAFO
Estrategia ofensiva (fortalezas + oportunidades): Proponer un proyecto de
mejora para el gobierno corporativo de PDVSA, como modelo alternativo
basado en los principios de corporate governance de la ECDE y CAF.
Presentar ante la Junta Directiva para su consideración y aprobación.
Estrategia defensiva (fortalezas + amenazas): Planteamiento de un proceso
de evaluación interna y externa de los resultados de la gestión del gobierno
corporativo partiendo del cumplimiento de los principios de buen gobierno
corporativo, y así comenzar un proceso mejora en los órganos que lo integran.
Estrategia de reorientación (debilidades + oportunidades): Revisión del papel
de la Junta Directiva y los roles de sus Directores, con la finalidad de separar
las gestiones operativas, de las directrices estratégicas. Con la finalidad de
delegar a la alta gerencia responsable de los negocios la operatividad de la
corporación, y así posicionar el valor estratégico de la gestión en los órganos
de dirección del gobierno corporativo.
Estrategia de supervivencia (debilidades + amenazas): Búsqueda de apoyos
externos para iniciar una auditoria de gestión del gobierno corporativo, y así
promover la incorporación de los principios del buen gobierno corporativo.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
163
CAPÍTULO VI.
PROPUESTA DE MEJORA PARA
EL GOBIERNO CORPORATIVO DE
PETROLEOS DE VENEZUELA S.A
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
164
6. PROPUESTA DE MEJORA PARA EL GOBIERNO CORPORATIVO DE GOBIERNO CORPORATIVO DE PETROLEOS DE VENEZUELA S.A (PDVSA)
La propuesta de mejora se elaboró partiendo de los resultados del diagnóstico
estratégico del diseño organizativo del gobierno corporativo de PDVSA , entre
los años 2004 y 2014.
Los resultados obtenidos para elaborar la propuesta, se analizan bajo la óptica
de las siguientes premisas:
I. El concepto de gobierno corporativo para las empresas propiedad del
Estado, promovido por la OCDE-CAF: el Gobierno Corporativo es
definido ampliamente como la correcta asignación de poderes y
responsabilidades entre el directorio, la administración y los propietarios
de una empresa. (Andrés Bernal et al. CAF, 2012)
II. La relación existente entre las teorías del planteamiento estratégico y la
adaptación de la estructura74 y la eficiencia del gobierno corporativo de
PDVSA.
El análisis del diagnóstico se sustenta en las variables que determinan los
modelos teóricos y conceptuales del diseño organizativo estratégico, a saber:
“Las fuerzas del mercado, la ventaja competitiva y la posición estratégica que
posea la empresa” (Porter, 2008) “Las Leyes, restricciones y reglas que rigen al
sector donde se desempeña la empresa”(Smircich y Stubbart, 1985), “el
diseño y rediseño de la organización, de los procesos o actividades; que haya
experimentado la empresa, así como la identificación de la cadena de valor que
impulse el propósito estratégico de la empresa”(Minztberg,1993) así como
74 La adaptación de la estructura a que nos referimos en las premisas para formular la propuesta de mejora, se sustenta en el planteamiento que hace Minztberg (1993),sobre la implantación de la estrategia. Entendiendo la estrategia como la orientación y alcance de una organización a largo plaza, que consigue alcanzar una ventaja del entorno cambiante mediante la configuración de recursos y competencias con la intención de satisfacer las expectativas de los grupos de interés o “stakeholders” (Johnson, 2010)
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
165
también, “los factores de poder que existan en la organización, y ellos pueden
sustentarse por una ideología” (Pfeffer, 1992).
El diagnóstico nos permitió identificar las fortalezas, debilidades, oportunidades
y amenazas que afectan el desempeño del gobierno corporativo de PDVSA,
(años 2004 – 2014) ejemplo de ello, a manera de referencia, es:
I. No existe un marco legal que le facilite al gobierno corporativo de
PDVSA, obtener condiciones de financiamiento especiales o distintas a
las de la empresa privada, ante organismos públicos o privados. Esto
afecta la capacidad de negociación y pago de aranceles por importación
de bienes y servicios, afectado los costos de producción ( Amenaza)
II. Una debilidad para PDVSA es no tener una Junta Directiva (Directorio)
de nombramiento escalonado que permita separar el ciclo electoral de
autoridades políticas; del ciclo de selección de directores. De este modo
se fortalece la independencia política75 de la Junta Directiva, y por tanto
se garantiza la distancia del peligro de la interrupción de la gestión, cada
vez, que haya un cambio de político. Ejemplo de ello son los
nombramientos de la Junta Directiva PDVSA -en pleno- por el
Presidente de la República de turno. En este período en particular, la
alta gerencia es obediente 100% a los lineamientos políticos ideológicos
del gobierno autocrático de cohorte “socialista” que ha generado
ineficiencia en el manejo de los recursos económicos, humanos y de
obligatorio cumplimiento para incrementar la producción de crudos, y
generar mayor riqueza para los verdaderos propietarios de PDVSA, los
ciudadanos venezolanos.
Una vez hecha referencia sobre algunos hallazgos que generan controversias
en los actores políticos y los diferentes actores de la sociedad civil venezolana,
75 Nos referimos a la independencia política que deben tener los Directores ejecutivos y externos de los gobiernos de turno, en vista que gerencia no es instrumento neutro, sino que también toma posición, con respecto alguna ideología dominante del gobierno, el cual se siente propietario de la administración pública y los recursos de la nación.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
166
sobre los excesos que cometió el gobierno de Hugo Chávez, y que ahora con
mayor fuerza promueve el sr. Nicolás Maduro, en politizar los altos funcionarios
y cuadros gerenciales de la administración publica, y en el caso de PDVSA, a
ser brazo ejecutor de políticas partidista, descuidando su propósito de
generación de riqueza.
Retomando; la temática de la propuesta de mejora para el gobierno corporativo
de PDVSA, es importante mostrar el modelo teórico conceptual de la estructura
organizativa del buen gobierno corporativo organizativo “corporate governance”
que promueve la ODCE-CAF, para las empresas propiedad del Estado. Como
punto de referencia para la elaboración de la lista de chequeo que sirvió de
instrumento para evaluar el cumplimiento o no, de las premisas del buen
gobierno corporativo por parte de PDVSA, dando así los resultados
complementarios para establecer la relación entre adaptación de la estructura y
la eficiencia del gobierno corporativo de PDVSA.
En suma , la propuesta de mejora se centra exclusivamente en los aspectos
señalados de gobierno corporativo. Dejemos al margen para investigaciones
los contexto, modelos e relaciones, sistemas de partidos políticos y función
publica y gestión del sector público de la economía.
Se trata de contribuir modestamente, contribuir a la mejora de la gestión de
centralizada, sin proponer, ni pretende introducir cambios radicales de , aunque
si de estrategia y de funcionamiento.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
167
6.1. Modelo teórico conceptual de la estructura organizativa del buen gobierno corporativo organizativo “corporate governance” que promueve la ODCE-CAF, como diseño alternativo para la adaptación de la estructura y la eficacia del gobierno corporativo de PDVSA. Cada uno de los aspectos relacionado con el objeto de estudio: el diseño del
gobierno corporativo de PDVSA (2004-2014). De esta manera, su carácter
descriptivo busca ordenar, condensar y codificar toda la información posible y
relevante dentro de la teoría de la organización ligada con el diseño de la
estructura organizativa, que haga viable justificar todos los elementos que
conforman el modelo teórico propuesto por la ODCE-CAF(2012). Este modelo
se basa en las siguientes seis (6) premisas:
I. Marco legal y regulatorio al cual están sujetas
II. Grado en que el representante de la propiedad ejerce su rol de manera
efectiva;
III. Conformación del Directorio
IV. Transparencia y revelación de información;
V. Existencia y trato equitativo de accionistas minoritarios (en caso que
existan);
VI. Resolución de conflictos.
Estas se orientan bajo la perspectiva de las teorías orgánica y burocrática, que
se manejan en el diseño organizativo de las empresas públicas, y dada a la
dinámica de los cambios en las organizativos que experimentan en su ciclo de
vida -que por lo general- son de cambio orgánico contingente76.
Desde un enfoque contingente, se parte del supuesto que existen
determinantes variables externas e internas a la organización que actúan como
76 Donaldson (1996, 2001) sugiere que la teoría contingente tiene tres elementos que conforman el centro de su paradigma: 1) Hay una asociación entre los factores de contingencia y la estructura de la organización; 2) las contingencias determinan la estructura, si cambian aquellas cambia la estructura organizativa; y 3) existe un nivel de ajuste necesario de las variables estructurales para cada nivel de contingencia que conduce a un alto nivel de desempeño. Por consiguiente un desajuste lleva a un bajo desempeño.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
168
variables incidentes en la efectividad organizativa, impactando tanto en el
diseño estructural como en el comportamiento de las formas organizativas, tal y
como se evidencia en los resultados del diagnóstico estratégico de nuestra
investigación.
Nuestra propuesta de organización promovida, de acuerdo a las normas de la
ODCE-CAF, es un diseño alternativo para el gobierno corporativo de PDVSA,
como referencia la teoría contingente. La misma afirma que el diseño de la
organización y la maximización de su desempeño vienen dados por el ajuste
entre las variables estructurales con factores internos y vinculados al entorno.
Dicha teoría toma la visión que esos factores determinan la naturaleza de los
diseños y los procesos organizativos (Chapman, 1997; Donaldson, 2001; Child
et al., 2003; Sillince, 2005; Peris et al., 2006), con lo cual busca comprender el
funcionamiento de una empresa bajo diversas condiciones y desarrollar por
consiguiente, los modelos estructurales óptimos para cada caso (Lawrence y
Lorsch, 1967, 1976; Donaldson, 2001; Zapata, 2006; Simon, 2007). Por lo
tanto, cuando se estudia la forma de organización más eficiente bajo los
postulados del enfoque contingente, se observa que la empresa puede
configurarse de distintas maneras y ninguna de ellas resulta taxativamente la
mejor en todas las circunstancias o situaciones contextuales conocidas,
elemento aún más difícil de contrastar en la medida que las organizaciones se
hacen complejas, como es el caso de PDVSA.
El modelo contingente planteado por (Russell, Robert y Russell, Craig. 1992)
hace énfasis sobre el carácter determinista de un conjunto de factores, como
causas principales en la estructuración de la organización, deja un papel
relativamente más subordinado a la actuación y discrecionalidad de sus
directivos o gerentes. Se entiende entonces, que el entorno y los subsistemas
internos de cada organización al ser de alguna manera específicos, sirven de
insumos para estructurar su diseño interno. De acuerdo a ello, en algunas
organizaciones las operaciones podrían ser más uniformes como consecuencia
de su misma naturaleza y ambiente relativamente estable, propiciando un
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
169
esquema de diseño estructural bajo una jerarquía rígida, con un sistema de
planificación y control precisos y un alto grado de formalización. Como lo
presentamos en la siguiente gráfico.
Gráfico 6.1: Organización Propuesta para Gobierno Corporativo de PDVSA
Este organigrama propuesto, refleja el diseño alternativo del gobierno
corporativo propuesto sobre las premisas emanadas por OCDE-CAF, y que al
conceptualizar su contexto y relacionarlo con los órganos de dirección del
gobierno corporativo actual de PDVSA, se adaptaría de forma contingente de la
siguiente forma: Junta de Asamblea del Accionista, Junta Directiva de PDVSA
y el Comité Ejecutivo de Dirección. El esquema de relaciones entre los nuevos
órganos estaría retomando la visión estratégica y táctica que debe privar en la
gestión ejecutiva del gobierno corporativo de la corporación, que actualmente
adolece (ver gráfico 6.1). Abajo dos áreas diferenciadas, la estratégica y la
operativa, y una de esta última de las dos primera.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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170
Ello, remedia la confusión del “melting pot77” o” totum revolutum78” que es el
actual organigrama de PDVSA, donde no hay distinción entre los operativo y lo
estratégico. Aquí se sigue la máxima creencia de que la estructura sigue la
estrategia, y no inversamente79. Como se puede apreciar en el grafico 6.2.
Gráfico 6.2: Modelo conceptual de relaciones entre los órganos que conforman el gobierno corporativo de PDVSA propuesto (ex novo)
Fuente: Elaboración propia, 2015.
77 Melting pot, o crisol de razas; es La analogía lleva implícita la idea positiva de que se produce una convivencia armoniosa, o incluso una unificación a través del mestizaje o la asimilación por oposición a la separación en ghettos o de la segregación racial o política (apartheid) 78 literalmente todo revuelto. Revoltijo (RAE) 79 Aquí nos referimos a la implantación de la estrategia, según Minztberg (1993)
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
171
6.2. Propuesta de mejora para el gobierno corporativo de gobierno corporativo de Petróleos de Venezuela S.A
Los resultados obtenidos del diagnóstico estratégico del gobierno corporativo
de PDVSA, sobre las premisas de la OCDE-CAF, van a sistematizar la
propuesta de mejora a presentar.
6.2.1. Propuestas de mejora para el Marco legal del Gobierno Corporativo de PDVSA
I. Principio OCDE-CAF: Leyes y Regulaciones legales aplicables a la Empresas Públicas Estatales (EPE)
II. EPE aplicante: PDVSA. III. Resultado sobre cumplimiento de los criterios evaluados: 50%. IV. Tabla de acciones correctivas:
Evidencia Mejora propuesta
Existe una amenaza permanente del no cumplimiento, por parte del Estado venezolano, en tener una norma legal que garantice la separación del rol de Estado propietario y el de regulador del mercado.
Se propone a la Junta Directiva de PDVSA, elevar un anteproyecto de Ley o Reglamento que fije el rol del Estado como Propietario de PDVSA. Separando el rol del estado como regulador , en este caso: Que el Ministerio del Poder Popular de Petróleo y Minería(MPPPM) no sea el único apoderado que regule el control sobre la industria petrolera. Evitando de esta manera el conflicto de interés en las funciones estratégicas entre el MPPPM y PDVSA .
El gobierno corporativo de PDVSA, no cuenta con regulaciones que le permitan obtener condiciones de financiamiento especiales o distintas a las de la empresa privada, ante la banca publica o privada.
Se propone a la Vicepresidencia de Finanzas de PDVSA, la elaboración de un informe sobre los pagos por concepto de impuestos en los cuales, por ser empresa publica debería gozar de benéficos fiscales, que le permitan mantener los costos operacionales en su franja mas baja, sin impactar el costo barril.
Su mayor fortaleza es tener un marco legal propio del sector de los hidrocarburos líquidos y gaseosos, ser empresa regida por el derecho privado y tener su estructura legal corporativa aprobada oficialmente.
Se recomienda a la al gobierno corporativo de PDVSA hacer campañas de divulgación y mantener disponible de forma digital el marco legal disponible para a todo público.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
172
6.2.2. Principio de la Función de la Propiedad del Estado del Gobierno Corporativo de PDVSA.
I. Principio OCDE-CAF: Claridad en identificar al representante de la propiedad del Estado,
II. EPE aplicante: PDVSA. III. Resultado sobre cumplimiento de los criterios evaluados: 100%. IV. Tabla de acciones correctivas:
Evidencia Mejora propuesta
Existe una fortaleza para el gobierno
corporativo de PDVSA, donde se evidencia
que es una empresa propiedad del Estado
venezolano, y su apoderado ante la asamblea
de accionistas es el Ministerio del poder
popular del petróleo y minería.
Posee una junta directiva independiente del
propietario, permitiéndole a la corporación
autonomía operacional.
Se recomienda a la al gobierno corporativo de
PDVSA hacer campañas de divulgación y
mantener disponible en su plataforma digital
interna y pública, los estatutos y reglamentos
de PDVSA y sus órganos que conforman el
gobierno corporativo.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
173
6.2.3. Principio del diseño, organización y administración del Directorio como órgano del Gobierno Corporativo de PDVSA.
I. Principio OCDE-CAF: Diseño, funcionamiento del la dirección estratégica de la EPE
II. EPE aplicante: PDVSA. III. Resultado sobre cumplimiento de los criterios evaluados: 56%. IV. Tabla de acciones correctivas:
Evidencia Mejora propuesta
Existe la amenaza permanente sobre PDVSA que NO tiene un Directorio de nombramiento escalonado, lo que le permitiría separar el ciclo electoral de autoridades políticas del ciclo de selección de directores, fortaleciendo la independencia político-partidista e ideológico de los gobiernos de turno, de la Junta Directiva.
Arriesgando seriamente la continuidad administrativa de gestión operativa del gobierno corporativo.
Ejemplo de ello es los nombramientos del presidente y los directores de Pdvsa son hechos por el presidente de la república de turno.
Realizar el estudio de factibilidad que permita establecer las reformas del reglamento de la junta Directiva, con relación a la elección de sus miembros, su permanencia en el cargo, y los criterios de postulación de los directores internos y externos.
Por su carácter de derecho privado, PDVSA puede contratar personal especialista sin ninguna restricción, sino las que dan la leyes que rijan esa materia.
Existe la debilidad que no existe la figura Directores Externos independientes. Actualmente esas posiciones las ocupan Ministros del Poder Ejecutivo, lo cual hace que PDVSA sea proclive a recibir presiones no siempre congruentes con sus fines comerciales.
Se recomienda incorporar esta figura de Director Externo Independiente, fortaleciendo el concepto de gobernanza corporativa, permitiendo incorporar profesionales de reconocido conocimiento y experiencia asociada al sector petrolero, que no sean miembros de la industria y se lucren de actividad comerciales directas con ella.
Se carece de un órgano que regule los procesos de nombramiento de los Directores Externos Independientes, esta figura no existe en el gobierno corporativo de PDVSA
Se recomienda reactivar el Comité de Remuneraciones e Incentivos dela Dirección Ejecutiva (RIDE).
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
174
La estructura del directorio no esta bien estructurada por carecer de miembros suplentes, y por no tener separada la gestión operativa de la empresa de su dirección, entiéndase de los roles de estratégicos que deben tener los directores.
Ejemplo de ello, es que un mismo director, puede pertenecer a distintos comités operacionales, que dirigen ellos en apoyo a la gestión de la Junta Directiva. Esto ocasiona, ineficiencia del nivel directivo en solventar las decisiones de índole estratégica para PDVSA, como su reposicionamiento como país poseedor de las reservas mas grades de crudo pesado del mundo.
Se recomienda aplicar las mejores practicas para estructurar las funciones estratégicas de la Junta Directiva. De igual manera, se recomienda suprimir los comités operativos de la línea funcional y administrativa de la Junta directiva. Evitando así el descuido del rol principal de la junta: ser el órgano de administración y gestión estratégica de la corporación.
Su mayor fortaleza es tener la Junta Directiva con autoridad e independencia, así ́ como el balance de conocimientos y experiencia que le permita definir de forma autónoma, los lineamientos y políticas de largo plazo planteados por el propietario, y sobre los cuales se evaluará la gestión de la alta gerencia de sus empresas y filiales operativa.
Se recomienda, revisar periódicamente los estatutos y reglamentos de la Junta, para adaptarlos a los cambios continuos que experimenta las diferentes reorganizaciones del negocio.
De igual forma, mantener divulgado los documentos que certifican la independencia y autonomía de la gestión de la junta directiva
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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175
6.2.4. Principio de transparencia y revelación de información “accountability” del Gobierno Corporativo de PDVSA.
I. Principio OCDE-CAF: modelo de “corporate governance” o gobernanza corporativa, que permite promover una gestión eficiente de la EPE
II. EPE aplicante: PDVSA. III. Resultado sobre cumplimiento de los criterios evaluados: 54,54%. IV. Tabla de acciones correctivas:
Evidencia Mejora propuesta
Básicamente encontramos un equilibrio entre tener un sistema de auditoria interna, auditoria financiera externa e independiente aplicando las normas contables internacionales, que permiten a la corporación homologar sus estados financieros con el resto de las empresas petroleras que se cotizan en los mercados de valores.
Se recomienda a la junta Directiva fortalecer el comité de auditoria interna, administrativa y fiscal. Así, como en conjunto con el comisario evaluar a los auditores externos.
La debilidad en este principio de transparencia es la falta de divulgación publica de los lineamientos para presentar los resultados financieros, la falta de un informe anual del gobierno corporativo, donde se observen indicadores de desempeño y eficiencia del cumplimiento o no, de las directrices estratégicas. Esto permitiría la transparencia para salvaguardar los acuerdos del accionista, en este caso el Estado.
Constituir de inmediato un equipo multidisciplinario para evaluar la información que contengan estos informes sin perjuicio de las reservas de información estratégica que el <estado se reserva en materia de seguridad energética.
Del resto debe iniciarse un plan de divulgación de todos los informes de gestión, balance de resultados y perdidas. Y así divulgar a los diferentes stakeholders la información que necesitan saber sobre la gestión administrativa, financiera y operativa de PDVSA
La interacción y procesos de consultas con grupos de interés no está contemplada en ninguna disposición legal o reglamento interno de la corporación.
Crear en base a los principios de la gobernanza corporativa los mecanismos de relación directa con los diferentes grupos de interés que se relaciona con la gestión de PDVSA
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
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176
No se evidenció un código de ética propio de PDVSA, existe la filosofía de gestión (Visión, Misión y Valores Corporativos) pero más allá de las declaraciones formales, no hay ningún lineamiento por parte del gobierno corporativo de impulsar una política de transparencia en la gestión estratégica de la corporación.
Crear bajo los principio del buen gobierno corporativo de las EPE, los códigos de ética, disciplinario, así como la comisión de Ética y Valores de PDVSA
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177
6.2..5. Principio de los derechos de los accionistas del Gobierno Corporativo de PDVSA.
I. Principio OCDE-CAF: Conformidad de tener múltiples accionistas o un único accionista.
II. EPE aplicante: PDVSA. III. Resultado sobre cumplimiento de los criterios evaluados: 53,84 %. IV. Tabla de acciones correctivas:
En el caso de PDVSA se cumple que el Estado es el único accionista, y posee
el control del 100% sobre la asamblea de accionistas. Es importante aclarar
que este principio evalúa la participación del gobierno corporativo, cuando las
empresas estatales se han abierto a participaciones conjuntas con el sector
privado bien sea para acometer expansiones de capital para llevar a cabo
proyectos de inversión o falta de recursos para impulsar sectores estratégicos
de la economía.
En relación con los derechos y trato equitativo de los accionistas, el Estado
Venezolano se ve obligado a asistir a las Asambleas Generales de Accionistas,
como dueño de las empresas públicas, las cuales están sometidas a las
disposiciones del Código de Comercio, que contemplan la asistencia del
accionista dueño como mandataria. Las condiciones bajo las cuales el Estado
debe ejercer sus derechos de propiedad no se encuentran contempladas en
ninguna normativa interna o legal.
En este particular PDVSA demostró que la Junta general de accionistas de la
corporación posee su reglamento, agenda de trabajo, facilita la delegación de
voto en su Junta directiva y existe la responsabilidad legal de los
administradores de la corporación. Siendo elementos de diseño y
funcionamiento del buen gobierno corporativo de PDVSA.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
178
6.2.5. Principio de la resolución de conflictos del Gobierno Corporativo de PDVSA.
I. Principio OCDE-CAF: Compromiso de sumisión al arbitraje para la resolución de controversias en el seno de la empresa (EPE)
II. EPE aplicante: PDVSA. III. Resultado sobre cumplimiento de los criterios evaluados: 33,33 %. IV. Tabla de acciones correctivas:
Evidencia Mejora propuesta
Se evidencio que el gobierno corporativo de
la corporación no tiene mecanismos alternos
a la resolución de conflictos, así como la
contratación de órganos o asesores
externos para este propósito.
Crear bajo los principio del buen gobierno
corporativo de las EPE, las comisiones para
manejar la resolución de conflictos en los
diferentes niveles de la organización .
Se recomienda al gobierno corporativo de
PDVSA, reimpulsar la política de “coaching” y
los diálogos permanente con la alta gerencia
de la corporación para impulsar la gestión
transparente, para evitar los conflictos.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
179
6.2.7. Implantación:
Tiene una utilidad académica, obtención del grado de maestro, y una utilidad
profesional de contribución a la mejora de PDVSA.
Una vez aprobada, la propuesta de mejora se sometería a la consideración de
la Junta Directiva de PDVSA, por si pudiera ser útil en su gestión.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
180
CAPÍTULO VII. CONCLUSIONES
1. Es necesario establecer por parte del gobierno corporativo de PDVSA, el
compromiso, de promover el marco legal, que le permita a PDVSA,
diferenciar y separar del rol de Estado propietario (Ministerio PPPM) y el
de regulador del mercado (MPPPM). Esto genera, una situación de
inconsistencia al momento que la Junta de la empresa, necesita actuar
bajo criterios competitivos de mercado, y el dueño-regulador no lo
autoriza; a pesar de ir en contra de los rendimientos y patrimonio de la
empresa: ej. Precio de los combustibles en el mercado interno,
limitaciones a entrar en los mercados internacionales, a pesar de tener
todas las ventajas competitivas del sector, por razones ideológicas-
partidistas, del gobierno de turno, y especialmente, cuando el
Ministro(Propietario) es el que preside en simultaneo, los dos órganos de
administración del gobierno corporativo de la PDVSA.
2. Retomar la política de posicionar la marca PDVSA, en los mercados
internacionales, y así, reposicionarse como empresa verticalmente
integrada, y maximizar su cadena de valor, para incrementar la
capacidad de generar riqueza al Estado venezolano, y garantizar a los
verdaderos dueños de la empresa, los dividendos en mejora la salud
económica, política y el bienestar social para los ciudadanos.
3. Reorganizar el gobierno corporativo actual de PDVSA, priorizando en
incorporar aquellos criterios que, desde el punto de vista del modelo del
corporate governance, que la corporación no cumple.
4. Fortalecer el sistema de rendición de cuentas de la empresa, que
actualmente han sido cuestionados por los grupos de interés políticos,
económicos y el poder ciudadano, cuestionando el manejo eficaz y
transparente , por parte del gobierno corporativo.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
181
5. La experiencia de PDVSA (Venezuela) ha demostrado cómo, en el
contexto de una institucionalidad débil, el manejo discrecional de la renta
petrolera por parte de los gobiernos de turno, es decir el rentismo
discrecional, produce un marco de incentivos contrario a una visión
productiva del desarrollo, conduciendo más bien a un contrato fiscal
rentista en el cual el Estado asume el papel de padre redentor y el
ciudadano el de dependiente. Esto sugiere que toda propuesta debe
apuntar a limitar tal discrecionalidad, con que el Estado dueño, no regule
las decisiones estratégicas que debe gestar el gobierno corporativo de
PDVSA, en torno de generar riqueza, y no ser, como en estos últimos
años, el gran patrocinador del gobierno de turno, no solo,
económicamente, sino ideológicamente, y activista de un modelo
autocrático, que no rinde cuenta a sus stakeholders, y cada día que
pasa, la producción de petróleo y gas baja por las fallas operacionales y
falta de recursos para impulsar la mejora continua de los procesos de la
industria.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
182
ÍNDICE DE TABLAS
INDICE DE GRÁFICOS
ABREVIATURAS
ANEXO
BIBLIOGRAFIA
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
183
INDICE DE TABLAS Pag.
Tabla 1.1: Matriz de análisis, para alinear los objetivos de la investigación con
la formulación de las preguntas de investigación y el esquema de contenido. . . . . . 23
Tabla 2.1: Componentes y Recomendaciones para conformar el gobierno
SEC: United States Security and Exchange Commission
Seniat: Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria.
Shell:Royal Dutch Shell plc.
SIEX: Superintendencia de Inversiones Extranjeras. Statoil: Statoil Sincor AS.
Teikoku: Teikoku Oil Co. Ltd.
Total: Total S.A.
Veba Oel: Veba Oel AG.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
194
ANEXO I
Lista de chequeo, elaborada para cuantificar el grado de cumplimiento de el
gobierno corporativo de PDVSA, los principio y criterios del buen gobierno
corporativo, propuesto por la OCDE-CAF(2012) para las empresas públicas
estatales.
TRABAJO DE FIN DE MASTER EN
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
195
BIBLIOGRAFIA
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