PROPUESTA DE LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACIÓN DE ...

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PROPUESTA DE LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACIÓN DE ESTRATEGIAS DE GESTIÓN AMBIENTAL

QUE SE INTEGREN AL PROCESO DE FORMALIZACIÓN MINERA EN EL MARCO DEL PLAN NACIONAL DE

DESARROLLO (LEY 1955/19), CON APLICABILIDAD EN EL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ

MOISÉS DAVID CORREA AFANADOR

Trabajo de grado para obtener el título de Magister en Gestión Ambiental

Director

ELÍAS PINTO MARTÍNEZ

Geólogo, MSc. Saneamiento y Desarrollo Ambiental

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE ESTUDIOS AMBIENTALES Y RURALES

MAESTRÍA EN GESTIÓN AMBIENTAL

BOGOTÁ DC

2021

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ARTÍCULO 23, RESOLUCIÓN # 13 DE 1946

“La Universidad no se hace responsable por los conceptos emitidos por sus alumnos en sus trabajos de

tesis. Sólo velará porque no se publique nada contrario al dogma y a la moral católica y porque las tesis

no contengan ataques personales contra persona alguna, antes bien se vean en ellas el anhelo de buscar

la verdad y la justicia”

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Resumen

El presente trabajo aborda la problemática asociada con los procesos de formalización minera,

entendido como una respuesta del Estado y los gobiernos por asegurar el desarrollo de la actividad

extractiva a pequeña escala a partir de una serie de estándares técnicos, ambientales, sociales y

económicos adecuados. En este trabajo se presenta un análisis de los mecanismos que han sido

abordados a través del tiempo, los cuales se han materializado en un ordenamiento jurídico que intenta

propiciar escenarios favorables para la consecución de la actividad considerada de utilidad pública e

interés social. La metodología utilizada se enmarca dentro del enfoque mixto, involucrando un conjunto

de procesos sistemáticos, empíricos y críticos de la investigación, así como la recolección y el análisis de

información cuantitativa y cualitativa.

En cuanto a los resultados, en primera instancia se presenta un estado del arte alrededor de los

procesos de formalización en Colombia, incluyendo lo relacionado con el desarrollo mi nero como

dinamizador de la economía nacional y la aplicación de instrumentos de gestión y control ambiental al

sector, enseguida se presentan las características generales de las Unidades de Producción Minera

(UPM) que adelantan el proceso de formalización en el departamento de Boyacá, a partir de la

información suministrada por el Ministerio de Minas y Energía, resultado de los convenios suscritos con

la Gobernación (GGC 251 del 2017 y GGC 411 del 2018), finalmente se realiza la formulación de

estrategias de gestión ambiental, considerando la integración e interrelación de cinco dimensiones:

institucional, social, ambiental, económica y tecnológica, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo

vigente (Ley 1955/19).

Como conclusiones principales se tiene que, las autoridades competentes (mineras y

ambientales) deben mejorar sus capacidades de coevolución, esto con el propósito de contribuir a un

balance adecuado en el manejo de la complejidad que caracteriza a la minería informal en el

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departamento de Boyacá; por otro lado, se determina que a pesar del ordenamiento normativo que se

ha estructurado a través del tiempo, el Estado no ha alcanzado los resultados previstos en materia de

formalización minera, debido entre otros a la débil articulación entre las estrategias y formas para atraer

a los pequeños mineros en la implementación oportuna del marco jurídico aplicable.

Palabras clave: formalización minera, pequeña minería, estrategias de gestión ambiental.

Abstract

This paper addresses the problems associated with mining formalization processes, understood

as a response by the State and governments to ensure the development of small -scale extractive activity

based on a series of appropriate technical, environmental, social and economic standards. Thi s paper

presents an analysis of the mechanisms that have been addressed over time, which have materialized in

a legal system that tries to promote favorable scenarios for the achievement of the activity considered

of public utility and social interest. The methodology used is framed within the mixed approach,

involving a set of systematic, empirical and critical research processes, as well as the collection and

analysis of quantitative and qualitative information.

Regarding the results, in the first instance, a state of the art is presented around the

formalization processes in Colombia, including those related to mining development as a catalyst for the

national economy and the application of environmental management and control instruments to the

sector. Next, the general characteristics of the Mining Production Units (UPM) that carry out the

formalization process in the department of Boyacá are presented, based on the information provided by

the Ministry of Mines and Energy, as a result of the agreements signed with the Government ( GGC 251

of 2017 and GGC 411 of 2018), finally the formulation of environmental management strategies is

carried out, considering the integration and interrelation of five dimensions: institutional, social,

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environmental, economic and technological, within the framework of the current National Development

Plan (Law 1955/19).

The main conclusions are that the competent authorities (mining and environmental) must

improve their co-evolution capacities, this in order to contribute to an adequate balance in managing

the complexity that characterizes informal mining in the department of Boyacá; On the other hand, it is

determined that despite the regulatory order that has been structured over time, the State has not

achieved the expected results in mining formalization, due, among others, to the weak articulation

between the strategies and ways to attract small businesses. miners in the timely implementation of the

applicable legal framework.

Keywords: mining formalization, small mining, environmental management strategies.

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Tabla de contenido

1. Introducción................................................................................................................................. 10

1.1 Planteamiento del problema........................................................................................................ 14

1.2 Justificación ................................................................................................................................ 16

1.3 Propósito del proyecto y pregunta de investigación ...................................................................... 18

2. Objetivos ..................................................................................................................................... 19

2.1 Objetivo general ......................................................................................................................... 19

2.2 Objetivos específicos ................................................................................................................... 19

3. Marco Referencial ........................................................................................................................ 20

3.1 Marco conceptual ....................................................................................................................... 20

3.1.1 Del desarrollo sostenible y la minería ........................................................................................ 20

3.1.2 Tipo de minería en Colombia y Boyacá....................................................................................... 26

3.1.3 De los ecosistemas de páramo y la actividad minera................................................................... 28

3.1.4 La formalización minera............................................................................................................ 32

3.1.5 Intentos por legalizar y formalizar ............................................................................................. 35

3.1.6 Otros marcos ........................................................................................................................... 38

3.1.7 Antecedentes........................................................................................................................... 59

4. Contexto Geográfico – Área de Estudio ......................................................................................... 74

5. Materiales y Métodos .................................................................................................................. 76

5.1 Fases del trabajo de grado ........................................................................................................... 76

5.2 Diseño del estudio....................................................................................................................... 78

5.2.1 Objetivo general....................................................................................................................... 78

5.2.2 Objetivo específico 1 ................................................................................................................ 79


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6. Resultados y Discusión ................................................................................................................. 82

6.1 Estado del arte............................................................................................................................ 82

6.1.1 El Código de Minas, como instrumento legal de la actividad minera en Colombia......................... 82

6.1.2 El desarrollo minero y la economía colombiana.......................................................................... 85

6.1.3 De los Planes Nacionales de Desarrollo Minero (PNDM) ............................................................. 87

6.1.4 Sobre la formalización de la minería en Colombia....................................................................... 95

6.1.5 El licenciamiento ambiental en el proceso de formalización ........................................................ 98

6.1.6 De la actividad minera en el departamento de Boyacá.............................................................. 107

6.2 Principales aspectos que rodean la pequeña minería en el departamento de Boyacá .................... 109

6.2.1 Características generales ........................................................................................................ 110

6.3 Estrategias de gestión ambiental................................................................................................ 120

6.3.1 Dimensión institucional .......................................................................................................... 123

6.3.2 Dimensión social .................................................................................................................... 138

6.3.3 Dimensión ambiental.............................................................................................................. 151

6.3.4 Dimensión económica ............................................................................................................ 167

6.3.5 Dimensión tecnológica ........................................................................................................... 173

7. Conclusiones y Recomendaciones ............................................................................................... 184

8. Referencias Citadas .................................................................................................................... 194

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Índice de figuras

Figura 1 Aspectos considerados dentro de la minería informal ............................................................ 37

Figura 2 Institucionalidad de las actividades mineras en Colombia ...................................................... 39

Figura 3 Distribución por departamentos de las UPM en proceso de formalización .............................. 74

Figura 4 Distribución por municipios de las UPM en proceso de formalización ..................................... 75

Figura 5 Fases para el desarrollo del trabajo....................................................................................... 78

Figura 6 UPM por tipo de contrato .................................................................................................. 111

Figura 7 UPM por estado de explotación.......................................................................................... 111

Figura 8 UPM por tipo de mineral .................................................................................................... 112

Figura 9 Dimensiones para la formulación de estrategias de gestión ambiental.................................. 121

Figura 10 Categorías de indicadores con base en la cadena de valor .................................................. 123

Figura 11 Estrategias formuladas en cada una de las dimensiones ..................................................... 183

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Índice de tablas

Tabla 1 Normatividad minera ............................................................................................................ 44

Tabla 2 Normatividad ambiental ....................................................................................................... 53

Tabla 3 Estudios y publicaciones sobre la formalización minera en Colombia ....................................... 65

Tabla 4 Estudios y publicaciones sobre la formalización minera en Boyacá........................................... 71

Tabla 5 Plan de acción propuesto – Plan Nacional de Desarrollo........................................................ 125

Tabla 6 Plan de acción propuesto - Posicionamiento institucional ..................................................... 129

Tabla 7 Plan de acción propuesto - Descentralización y oficinas asesoras........................................... 132

Tabla 8 Plan de acción propuesto - Sistemas de gestión institucionales integrados ............................. 135

Tabla 9 Plan de acción propuesto - Reconocimiento de los patrones sociales ..................................... 139

Tabla 10 Plan de acción propuesto - Educación ambiental ................................................................ 143

Tabla 11 Plan de acción propuesto - Participación activa de los actores ............................................. 147

Tabla 12 Plan de acción propuesto - Organizaciones No Gubernamentales (ONG) .............................. 149

Tabla 13 Plan de acción propuesto – Evaluación Minero Ambiental Regional ..................................... 153

Tabla 14 Plan de acción propuesto - Revisión de los Estudios de Impacto Ambiental .......................... 157

Tabla 15 Plan de acción propuesto - Gobernanza colaborativa .......................................................... 160

Tabla 16 Plan de acción propuesto – Gobernanza ambiental privada ................................................. 165

Tabla 17 Plan de acción propuesto - Fondos especiales..................................................................... 168

Tabla 18 Plan de acción propuesto - Esquemas de inversión de impacto ............................................ 171

Tabla 19 Plan de acción propuesto - Generación e incorporación de tecnología ................................. 174

Tabla 20 Plan de acción propuesto - Tecnologías de información ...................................................... 178

Tabla 21 Plan de acción propuesto – Sistemas de Información Geográfica (SIG) ................................. 181

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1. Introducción

El sector minero en Colombia, sin lugar a duda, representa un papel importante tanto en el

contexto económico como social. De acuerdo con el Ministerio de Minas y Energía (2019) entre el 2010

y 2018 aportó en promedio el 2% del PIB, el 20% de las exportaciones y el 13% de la inversión extranjera

directa. Así mismo, el País es el productor número uno de carbón y quinto en oro en América Latina.

Ahora bien, las condiciones económicas en los mercados internacionales han propiciado la

evolución de los recursos minerales, cuya tasa de crecimiento en los últimos años ha sido positiva y

superior o cercana al crecimiento del PIB en su conjunto. Para Güiza (2011), este escenario ha suscitado

el desarrollo informal de la actividad extractiva a pequeña escala, ocasionando graves impactos sobre el

ambiente, en especial sobre los recursos hídricos. En este sentido, Rueda (2016) señala que la extracción

de recursos naturales no renovables en el desarrollo social y ambiental del país, requiere un debate

amplio e informado que contemple los distintos ángulos de una actividad con implicaciones complejas.

A saber, la pequeña minería en Colombia existe desde antes de la época de la Conquista y se ha

mantenido hasta nuestros días (West, 1972). Por lo general, esta escala de la actividad se caracteriza por

ser artesanal y muy poco tecnificada, con tendencia a incrementarse por la dinámica económica en el

valor de algunos minerales como el oro y el carbón, además de constituir una oportunidad única para las

personas que se ubican en las zonas rurales más apartadas, donde los índices de necesidades básicas

insatisfechas son altos (Siegel y Veiga, 2009).

Según Salazar (2014) la mayoría de los pequeños mineros pertenecen a la primera generación

dedicada a esta actividad, y se tipifican por ser personas desconfiadas, recios en el trabajo y

despreocupados por los riesgos que puede traer consigo la actividad, incluso a su salud. Así mismo,

cuentan con un bajo nivel educativo; gran parte del conocimiento del oficio ha sido adquirido de manera

empírica y por tradición familiar.

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Frente a esto, el Estado ha planteado una serie de actuaciones desde el ordenamiento jurídico

para comprender el dinamismo que caracteriza al sector, así como incentivar la legalidad y formalidad

de los explotadores de pequeña minería. De lo anterior, se resaltan las regulaciones que estuvieron

contenidas en el Decreto 2655 de 1988, donde se estableció entre otros, la definición de la pequeña,

mediana y gran minería, tomando como criterio fundamental el volumen o tonelaje de materiales útiles

y estériles extraídos de una mina durante un determinado periodo de tiempo.

Luego, a través de la expedición de la Ley 141 de 1994, se especificó que, con la sola solicitud de

intención por parte del particular, las autoridades debían legalizar dicha explotación en un plazo no

mayor a un año. Bajo estas condiciones, el Estado asumió los costos de los estudios mineros y

ambientales, asesoría técnica y legal, formatos y formularios, entre otros.

Posteriormente, con la Ley 685 de 2001, por medio de la cual se expidió el Código de Minas se

eliminó la estratificación de explotación minera por escalas, con lo cual, los mismos requisitos que se le

exigían a una gran concesión minera para obtener sus permisos ambientales y mineros, fueron exigidos

a los pequeños mineros que desarrollaban esta actividad como medio de subsistencia. No obstante, con

la expedición del Decreto 1666 de 2016, resultado del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos

por un nuevo país", se retomó la clasificación de la minería. Es así que, para la etapa de exploración,

construcción y montaje se toma como criterio el área del título minero; y para la etapa de explotación se

acude al criterio de producción (volumen de la producción minera máxima anual), diferenciado labores a

cielo abierto y subterráneas.

Es de señalar que, también se han generado diversos mecanismos para integrar de forma

coherente las estrategias de planeación minera con los Planes Nacionales de Desarrollo (PND), esto con

el propósito de orientar la gestión y la inversión del Estado alrededor de las acciones diseñadas para

concretar las políticas de los gobiernos vigentes respecto al desarrollo del sector minero. Estas

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iniciativas, sin duda han propiciado escenarios para alcanzar la formalización de la pequeña minería en

el país.

Dicho lo anterior, vale traer a colación el Plan Nacional de Desarrollo vigente 2018-2022 “Pacto

por Colombia, Pacto por la Equidad”, expedido a través de la Ley 1955 de 2019, donde se incluyen una

serie de propuestas, planes y proyectos orientados al ordenamiento territorial y ambiental del país.

Ahora, dentro de este Plan se encuentra el “Pacto por los recursos minero-energéticos”, el cual está

dirigido a consolidar un sector responsable desde el punto de vista ambiental y social.

Entre las estrategias, por ejemplo, se encuentra desarrollar instrumentos de control ambiental

(licencias) de acuerdo al tamaño del proyecto (Articulo 22 ibídem). De otro lado, se considera el

fortalecimiento de la fiscalización, seguimiento y control de las actividades mineras (Artículo 31 ibídem),

así como, la tramitación de solicitudes de formalización de minería tradicional (Articulo 325 ibídem),

esto con el propósito de verificar la viabilidad técnica del desarrollo de proyectos de pequeña minería.

Como se ve, a través del tiempo la actividad minera en el país considerada de utilidad pública y

de interés social, se ha enfrentado a una serie de cambios de normativos, los cuales han determinado su

rumbo. Además, del desarrollo de actividades misionales por parte del Estado y los gobiernos para

consolidar estrategias alrededor de la formalización minera, entendido como un proceso cuyo objetivo

es que las actividades de pequeña minería en Colombia se realicen sobre l a base de títulos mineros e

instrumentos ambientales debidamente aprobados y que cuenten con condiciones adecuadas de

formalidad técnica, laboral, ambiental y empresarial.

Cabe señalar que, la formalidad es un concepto complementario de la legalidad y está

esencialmente determinado por el cumplimiento normativo. En tal sentido, para iniciar el proceso de

formalización el pequeño minero debe estar regularizado, esto quiere decir, estar trabajando bajo el

amparo de un título minero y contar con un instrumento ambiental. Así las cosas, la palabra formalizar

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significa apoyar a legales o potenciales legales, para lograr una minería tecnificada que aminore los

impactos negativos sobre el ambiente y alcance una producción eficiente.

Desde luego, la pequeña minería, la cual se realiza de forma tradicional con bajos y casi nulos

implementos tecnológicos, genera una serie de implicaciones ambientales que deben ser abordadas

desde un enfoque sistémico e integral. Por esta vía, resulta relevante una gestión minera y ambiental de

conformidad con el marco normativo establecido. Así las cosas, y considerando que el ambiente es de

interés para todos e implica responsabilidades que deben ser asumidas y tenidas en cuenta en los

procesos de formalización, el objetivo principal del presente trabajo, es formular estrategias de gestión

ambiental mediante la integración e interrelación de cinco dimensiones: institucional, social, ambiental,

económica y tecnológica, de modo que se establezcan escenarios efectivos que permitan la

formalización de la pequeña minería en el departamento de Boyacá.

Ahora, para la definición de estos lineamientos se considera la aplicación de un método de

investigación dentro del enfoque mixto, siendo una de sus pretensiones básicas la “contextualización” ,

es decir, proveer un contexto más completo, profundo y amplio, pero al mismo tiempo generalizable

(Hernández Sampieri y Mendoza, 2008). Así, pues, se inicia con la recolección de datos, mediante la

consulta de fuentes primarias y secundarias, posibilitando entre otros, la indagación sobre el tema de

trabajo y la identificación de los elementos asociados con el proceso.

Para el análisis de los principales aspectos (mineros, ambientales, sociales y económicos) que

rodean a la pequeña minería en el departamento de Boyacá, se utiliza la información derivada de dos

proyectos tipo convenios firmados entre el Ministerio de Minas y Energía y la Gobernación de Boyacá

(GGC 251 de 2017 y GGC 411 del 2018). Con base en esto, se analiza toda la información obtenida y se

realiza la formulación de estrategias de gestión ambiental, así mismo, se definen una serie de

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conclusiones y recomendaciones, las cuales se espera sean incorporadas en los actuales y futuros

proyectos y programas que buscan formalizar a la pequeña minería en el departamento de Boyacá.

1.1 Planteamiento del problema

De acuerdo con Urrea (2005), la configuración inicial de los procesos de formalización en el País

no tomó de manera integral a los diferentes actores sociales involucrados con la pequeña minería, en

especial aquellos que tienen que ver con las políticas, las acciones y el control. Es así como, los

diferentes proyectos de apoyo han carecido de articulación y no se han mantenido en el largo plazo, de

tal modo que, se logre su transformación. En tal sentido, su desarrollo debe ser entendido como una

integración armónica entre lo social, lo ambiental y lo económico, que incluye a su vez la toma de

decisiones, como un proceso democrático, donde participan las poblaciones y comunidades

involucradas (Polo, 2006; Herrera, 2008). Asimismo, requiere de un desarrollo tecnológico, el cual ha

tenido limitaciones en cuanto a su acceso y uso por parte de los pequeños mineros.

Ciertamente, uno de los aspectos que ha ocasionado reiterados debates a nivel nacional sobre

las actividades mineras, se refiere a los cambios irremediables que trae consigo el proceso de

extracción. Entonces, la pequeña minería que se realiza por lo general de forma tradicional y artesanal,

con una reconocida carencia de tecnología adecuada y definida, además de insegura y poco rentable, es

ambientalmente no sostenible (Güiza, 2011).

Desde luego, la heterogeneidad técnica que se presenta en la pequeña minería conlleva a que

sea considerada solo como un medio de subsistencia y no como un negocio con un potencial de

crecimiento en el futuro. Es así que, el incumplimiento normativo y la generación de impactos

ambientales negativos resulta frecuente, y la tecnificación no se toma como una opción, debido a que

implica altos costos y cierto grado de dificultad (Salazar, 2014).

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Históricamente, la economía colombiana ha estado comprendida por las actividades mineras, lo

que ha obligado a los diferentes gobiernos a través de los Planes Nacionales de Desarrollo (PND), a

estructurar normas y decretos que permitan su desarrollo adecuado desde el punto de vista técnico y

ambiental. Así, pues, los antecedentes normativos han tenido una evolución en el tiempo, la cual se ha

dado a medida que el País lo ha requerido o cuando así lo han establecido las autoridades competentes

(Rada, 2018).

Sin embargo, varios autores coinciden en que los procesos de formalización minera adelantados

en el País no han logrado los resultados previstos en materia social, ambiental y económica (Güiza,

2013; Pérez y Betancur, 2016; Suarez y Benítez, 2018). Esto, se sustenta entre otros, con los resultados

del Censo Minero realizado entre 2010 y 2011, donde se evidencia que, de las 9.041 minas ilegales, solo

328 se encontraban bajo un programa de formalización minera, lo que equivale a menos del 4% del

total. En materia ambiental, el 95% de las unidades de producción de pequeña minería no contaban con

ningún tipo de instrumento ambiental, ocasionando graves impactos ambientales a lo largo del territorio

nacional. Así las cosas, el manejo de estériles, los tipos de vertimientos, la deforestación de los suelos y

el acceso al agua ocupan un lugar relevante dentro de los impactos ambientales asociados con las

actividades mineras.

Dicho lo anterior, se hace necesario proponer estrategias de gestión ambiental para lograr un

proceso de transformación de los pequeños mineros, en actores sociales con capacidad para asumir

derechos y deberes ciudadanos en torno a la preservación y conservación del ambiente, así como para

incidir en el desarrollo económico de su localidad o territorio.

Ahora, considerando que la pequeña minería como cualquier proceso social tiene escalas

espaciales y temporales específicas, resultado de los contextos geográficos e históricos, es necesario que

su análisis se aborde desde un nivel apropiado, de modo que se identifiquen aquellos puntos de

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inflexión que requieren de un mayor análisis, y, por tanto, una mayor intervención. En este sentido,

resulta conveniente abordar el problema a nivel regional, específicamente en el departamento de

Boyacá, en el cual, de los 1332 títulos mineros, el 75 % relaciona unidades de producci ón a pequeña

escala (Agencia Nacional de Minería, 2019). Esta dinámica, en consecuencia, relaciona impactos

potenciales no solo al ambiente, sino a las comunidades y sus colaboradores.

1.2 Justificación

La pequeña minería en el departamento de Boyacá presenta un desafío interesante en cuanto a

la reducción de sus impactos ambientales negativos. Desde luego, una minería responsable requiere la

sincronización de todos los actores involucrados. Para Pachón (2014) la minería informal se ha debido a

una ausencia de gobernabilidad en materia de seguridad, control e incentivos y a los vacíos en las leyes y

políticas gubernamentales que regulan todos los aspectos del sector como fiscalización, seguimiento,

garantías, regalías, permisos de operación, deberes ambientales, entre otros.

Ahora bien, para Güiza y Rodríguez (2015) el desarrollo de la actividad minera también genera

una serie de tensiones entre los intereses del nivel central del Estado y las entidades territoriales locales

sobre las cuales recaen las principales consecuencias ambientales, sociales y culturales de la extracción.

Por esta vía, se encuentra el Artículo 306 de la Ley 685 de 2001, a través del cual se confirió a los

alcaldes la responsabilidad de suspender aquellas explotaciones de minerales sin título inscrito en el

Registro Minero Nacional. Lo anterior, desconociendo que algunas entidades territoriales no tienen la

capacidad y claridad para adoptar decisiones relacionadas con la activad minera, factor que sin duda

favorece el incremento de la minería informal en ciertos territorios.

Dentro de este contexto, se derivan interrogantes acerca de la dinámica ambiental de los

territorios donde se lleva a cabo la pequeña minería. De acuerdo con autores como Herrera (2008) y

Güiza (2011), el tejido social como soporte de la sostenibilidad ecológica, requiere de la adopción de

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medidas regionales específicas para prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, además de

un planteamiento decisivo a corto, mediano y largo plazo, para el aprovechamiento de los recursos

naturales.

Para Bebbington y Bury (2010), las tendencias de largo plazo en el consumo mundial continúan

generando crecimiento en la actividad minera. Aunque, esto puede incrementar el desarrollo económico

de un país, también involucra desafíos en relación a la sostenibilidad y conflictos en las regiones en las

que se realiza la extracción.

Aunque, no se puede desconocer que la pequeña minería como un proceso social, con

implicaciones ambientales se desarrolla a lo largo de gran parte del territorio nacional, para su análisis

resulta conveniente y apropiado tomar una escala regional. En este sentido, se considera el

departamento de Boyacá, el cual concentra el 18 % de las Unidades de Producción Minera (UPM)

inventariadas durante el censo minero realizado entre 2010 y 2011, otorgándole características propias

que resultan apropiadas dentro del alcance del presente trabajo.

De acuerdo con la Agencia Nacional de Minería, en el departamento de Boyacá a marzo de

2020, existen 1655 títulos vigentes que representan un área aproximada de 318.637 hectáreas, de los

cuales el 70 % son de pequeña minería. A nivel nacional, es reconocido por su importante aporte a la

producción de carbón metalúrgico (54% de todas las extracciones del País).

Boyacá, también posee el mayor número de extracciones de Minerales No Metálicos del país

con el 13% de ellas; del mismo modo, concentra el 88% de las extracciones de Piedras Preciosas (Censo

Minero, 2011). Todo esto, ha suscitado un dinamismo en el sector, convirtiendo a la minería en la

actividad de mayor contribución a la economía del departamento. A causa de ello, se presenta un

incremento considerable de la minería informal, ocasionando también el incumplimiento de los

requisitos exigidos por las autoridades mineras y ambientales (Serrano y otros, 2016).

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Desde luego, la complejidad alrededor de la formalización minera ha sido el resultado de

variadas manifestaciones, situaciones y contextos sociales, económicos e institucionales específicos, por

lo que se requiere una aproximación desde la gestión ambiental, que facilite también la inclusión de los

pequeños mineros en procesos de aprovechamiento racional de los recursos naturales y de

sostenibilidad.

1.3 Propósito del proyecto y pregunta de investigación

El presente trabajo busca establecer lineamientos que estimulen la implementación de

estrategias de gestión ambiental dentro del proceso de formalización de la pequeña minería, de modo

que, se genere el desarrollo de actividades integrales, articuladas, diferenciadas y complementarias con

los instrumentos y las formas de intervención definidas en el marco normativo vigente.

Dicho lo anterior, la pregunta de investigación a resolver corresponde a ¿qué lineamientos se

deben establecer para la formulación de estrategias de gestión ambiental que se integren al proceso de

formalización minera en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1955/19), con aplicabilidad en el

departamento de Boyacá?

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2. Objetivos

2.1 Objetivo general

Proponer lineamientos para la formulación de estrategias de gestión ambiental que se integren

al proceso de formalización minera en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1955/19), con

aplicabilidad en el departamento de Boyacá.

2.2 Objetivos específicos

Construir el estado del arte en relación con el proceso de formalización minera y de

sostenibilidad ambiental, desde un contexto regional y nacional.

Analizar los principales aspectos mineros, sociales, económicos y ambientales que rodean la

pequeña minería en el departamento de Boyacá.

Establecer lineamientos para la formulación de estrategias de gestión ambiental que se articulen

al proceso de formalización de la pequeña minería en el departamento de Boyacá, en concordancia con

la normatividad vigente.

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3. Marco Referencial

3.1 Marco conceptual

3.1.1 Del desarrollo sostenible y la minería

Históricamente, las primeras condiciones de sostenibilidad se discutieron a mediados del siglo

XVIII, cuando Ricardo y Malthus, dos economistas británicos, plantearon la reconocida ley referente al

crecimiento aritmético de las nuevas tierras agrícolas contra el crecimiento geométrico de la población

(Oyarzún, 2011). Sin embargo, fue hasta 1972, cuando especialistas del Instituto Tecnológico de

Massachusetts tomaron esta preocupación, en torno a la disponibilidad de alimentos y materias primas,

en particular el petróleo, para una población exponencialmente creciente, así como en la capacidad de

los sistemas naturales para recibir los desechos generados por ese crecimiento.

Ahora bien, el concepto de “sostenible”, se convirtió en un referente mundial en la elaboración

de estrategias de desarrollo a partir del informe Our Common Future, publicado en 1987 por la Comisión

Brundtland, pocos años después del documento World Conservation Strategy (1980), también dedicado

a este tema. Lo anterior, ocupó influencia en la Conferencia de Río en 1992, donde prácticamente todos

los países del mundo asumieron este modelo de desarrollo como política oficial. Es así como, la mayoría

lo incluyó en sus documentos jurídicos fundamentales (Afonso, 2019).

Wackernagel y Rees (1996), presentan una distinción de sostenibilidad. La primera denominada

“fuerte”, la cual implica el mantenimiento del capital natural, y la segunda calificada como “débil”, que

solo requiere conservar la suma de ese capital más el capital social y el de conocimientos y bienes

adquiridos por la sociedad. En tal sentido, se enfatiza en la importancia del capital natural y ecológico.

Como es sabido, a medida en que el mundo sobrecarga su capacidad ecológica, el desarrollo económico

se torna autodestructivo y empobrecedor (Dasgupta, 2010).

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Beim y Modrzewski (2011), por su parte, condicionan el desarrollo sostenible a la presión que

ejercen las economías de algunos países sobre el capital natural. Así, pues, la desmesurada demanda de

materias primas, como los minerales, cuestiona el concepto, que por desgracia está muy alejado de la

realidad. Sin embargo, para Oyarzún (2011), esto no significa que no pueda ser alcanzado a nivel

sectorial o regional. Así, pues, se recuerda la segunda ley de la termodinámica: “es posible bajar

localmente el grado de entropía, pero no su nivel en el sistema global.”

Evidentemente, el conflicto entre la expansión minera, los medios de vida y la sostenibilidad

local es un asunto regional y mundial (Bebbington y otros, 2008). El análisis de las áreas en las que se

concentra la minería, sobre todo la de pequeña escala, no evidencia efectos positivos sobre la reducción

de la pobreza, además, el desarrollo sostenible de los medios de vida es débil, especialmente en las

áreas rurales (Bury, 2004).

Para Rojas (2010), el desarrollo sostenible aplicado a la minería, involucra en su análisis a las

futuras generaciones, ya que no contarán con el recurso extraído en el presente (agotamiento) y se les

dejarán problemas como, el manejo de los estériles y contaminantes producidos por las actividades

extractivas y de beneficio, problemas derivados, según Pantoja (2015) por la combinación de una serie

de condiciones sociales, políticas y económicas.

En otras palabras, el no disponer de las técnicas adecuadas para un proceso productivo que

permita de manera simultánea una recuperación óptima del mineral y una reducción de los daños sobre

el ambiente, sumado a la falta seguimiento y control por parte de las autoridades competentes,

favorece la generación de importantes consecuencias negativas, las cuales se acentúan entre otros, en la

perdida de diversidad a nivel biológico, y la afectación de la calidad y disponibilidad del recurso hídrico

superficial y subterráneo.

22

Desde luego, la minería, como ese conjunto de artes y técnicas, se ha encaminado al

aprovechamiento y explotación de los distintos recursos que se encuentran en la corteza terrestre (Mata

y Mata-Perelló, 2004). Sin embargo, como actividad económica no ha contado con los arreglos

institucionales suficientes y adecuados, de tal modo que, las ganancias generadas sean transformadas

en niveles de desarrollo humano y calidad ambiental que garanticen reducciones sostenidas de la

pobreza y de la inequidad. En consecuencia, se mantiene un creciente malestar social motivado por la

avidez, la protesta, la incertidumbre y el temor que con frecuencia acompañan a las actividades

extractivas (Collier 2007; Humphreys y otros, 2007; Ross, 2008).

Desde el punto de vista económico, las actividades a pequeña escala tienden a quedarse

retrasadas por fronteras no muy permeables que responden a objetivos establecidos a escalas

nacionales (Jasanoff, 1987). Así, pues, es necesario administrar activamente las fronteras entre estos

sistemas y las políticas, sin desconocer la gran asimetría que existe entre los actores involucrados,

algunos de los cuales poseen de lejos mayor información y poder que otros.

Desde esta perspectiva, el desarrollo sostenible en las actividades mineras requiere de una

buena alineación de estrategias que mantengan en esencia, la calidad ambiental, la equidad social y el

crecimiento económico, de tal modo que, se favorezca la gobernanza en torno al recurso mineral (Basu

y Kumar, 2004). En tal sentido, Learmont (1997) demostró que es posible lograr una minería sostenible,

siempre y cuando se apliquen las consideraciones técnicas, sociales, económicas y ambientales a la

escala que corresponde.

Si bien, autores como Turner (1990), Gordon (2006) y Bridge (2010), sostienen que, las

actividades extractivas son intrínsecamente no sostenibles. Para Serageldin y otros (1994), la mi nería

podría propiciar la sostenibilidad si involucra la conversión de los activos naturales en otros tipos de

23

activos, de tal manera que, el valor agregado del conjunto de los activos se incremente, es decir, los

nuevos activos puedan durar y aumentar en el largo plazo, y acrecentar el bienestar.

Para Laurence (2011), la insostenibilidad en las actividades mineras, se debe en principio a la

falta de esfuerzos institucionales y a la inadecuada adaptación de mecanismos que permitan la creación

de un medio de vida sostenible, a partir de cinco líneas de acción: económico, ambiental, social, de

seguridad y de eficiencia. Desde una perspectiva ambiental, la desarticulación de estas líneas y cualquier

falla en su implementación trae consigo una serie de complicaciones a largo plazo, lo que infiere la

acumulación de impactos negativos sobre el ambiente.

Ahora bien, la minería “sostenible”, “responsable”, o “bien hecha” inicia con la representación

de medidas apropiadas en cada una de las etapas de su ciclo de vida. Según Giannopoulou y Panias

(2006), es necesario que todas las actividades en la industria minera, independientemente de su escala,

cumplan con una serie de condiciones replicables al nivel local, regional y nacional, de tal modo que se

logre un marco adecuado de desarrollo, que además sea económicamente rentable, ambientalmente

limpio y socialmente receptivo (Asr y otros, 2019).

En Colombia este marco de desarrollo sostenible parece estar lejos de su consideración, puesto

que, el modelo extractivista impulsado por los últimos gobiernos se ha concretado en gran medida en la

proliferación de títulos mineros –o contratos de concesión, entendidos como aquella figura jurídica a

través de la cual el Estado concede el derecho a explorar y explotar los recursos naturales minerales–,

conllevando a un incremento importante de la actividad en gran parte del territorio nacional. Para

Negrete (2013), esta situación ha convertido a la minería en una actividad generadora no solo de

conflictos sociales, ambientales y económicos, sino también culturales en varias regiones del País.

Evidentemente, las actividades mineras tanto a cielo abierto como subterránea, formal e

informal, se desarrollan en muchos casos en ecosistemas estratégicos para la conservación ambiental,

24

como páramos, bosques, humedales, ríos y zonas de nacimiento de aguas. A pesar que, en la actualidad

existe normatividad que reglamenta lo correspondiente (artículo 34 de la Ley 685 de 2001 - Código de

Minas, modificado por el artículo 3 de la Ley 1382 de 2010, el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011 y el

artículo 173 de la Ley 1753 de 2015) existen otras zonas como las áreas de reserva forestal establecidas

por la Ley 2 de 1959, que pueden ser sustraídas para el desarrollo de actividades mineras, lo cual no es

coherente con el deber de protección de los recursos naturales renovables.

En lo que refiere a ecosistemas estratégicos, sensibles y/o áreas protegidas, aunque el Plan

Nacional de Desarrollo 2018-2022, no considera de manera directa alguna disposición, en la adopción de

los diferentes términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental – EIA

requerido para el trámite de licencia ambiental (p.ej., Resolución 1561 de 2019, Resolución 447 de 2020

y Resolución 448 de 2020) sí se mantiene y específica sobre la identificación de estas áreas definidas a

nivel local, regional y nacional.

No obstante, parece que el proceso de titulación y el otorgamiento de licencias ambientales

para adelantar actividades mineras no están considerando las determinaciones adoptadas en los

diferentes instrumentos de planificación y ordenamiento ambiental y territorial. Por ejemplo, de las 448

concesiones otorgadas con anterioridad al 9 de febrero de 2010, se encue ntran sobre 26 ecosistemas de

páramo (Fuentes, 2015). Es así que, algunas áreas que se destinan a la conservación ambiental a través

de la declaratoria de áreas protegidas y otras categorías de protección ambiental, son posteriormente

sustraídas para el desarrollo de actividades mineras y otras actividades sectoriales.

Frente a lo anterior, cabe mencionar que la Agencia Nacional de Minería de conformidad con el

Decreto 2078 de 2019, estableció un nuevo Sistema Integral de Gestión Minera, denominado ANNA

Minería. Esta plataforma digital, la cual integra información minero y ambiental, garantiza que las áreas

a ser otorgadas por la autoridad minera a través de contratos de concesión, estén ubicadas donde las

25

autoridades ambientales lo permiten, evitando así demoras y dificultades debido a los trámites

adicionales que se deben realizar en lo que respecta de áreas protegidas.

Otro aspecto a considerar dentro del desarrollo sostenible, es el problema que representa la

ilegalidad minera. De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (2009), la falta de control del

Estado sobre la explotación de los recursos del subsuelo, contrasta con la proliferación de la minería

ilegal en los distintos países de América Latina, irradiando efectos en distintos ámbitos como son el

ambiental y el económico. En este sentido, el Estado en el cumplimiento de sus funciones

constitucionales y legales debe dirigir la toma de sus decisiones administrativas para que se permita un

control efectivo minero ambiental sobre los explotadores ilegales.

Sin embargo, los distintos procesos de legalización en Colombia han sido infructuosos y quizás

han agravado más la situación, rompiendo cualquier esquema de sostenibilidad que permita previo a la

explotación, evaluar los impactos que esas actividades generan (Procuraduría General de la Nación,

2011). Ahora, según un informe especial de la Controlaría General de la República (2013), el minero

nacional al no poseer gran capital, no siente reconocida su condición en tanto que es sometido a igual

trato burocrático, lo cual no solo genera inconformismo sino una subliminal invitación a la ilegalidad.

En últimas, la minería que no se somete al control del Estado y al ordenamiento normativo,

constituye un factor desestabilizante desde el punto de vista institucional, social, ambiental y

económico. Por lo anterior, es apremiante asegurar control y seguimiento estricto y permanente por

parte de las distintas autoridades, de modo que se fomente desde la institucionalidad una minería

responsable, es decir, aquella que cumpla con el marco jurídico aplicable, proteja el ambiente, genere

empleo, mejore la calidad de vida e impulse la economía local y regional.

26

3.1.2 Tipo de minería en Colombia y Boyacá

Sin lugar a duda, una de las tendencias recientes de la minería en Colombia corresponde a la

segunda mitad de la década pasada, específicamente a partir del año 2008, cuando la producción de

minerales comenzó a desplazar a la agricultura, acercándose a la industria dentro de l os principales

sectores de la economía del país (Lleras y Espitia, 2013). De acuerdo con el Ministerio de Minas y Energía

(2019), la producción minera para el 2018 presentó un crecimiento considerable para algunos minerales

como níquel, plata, sal y esmeraldas. En tal sentido, el PIB del sector minero ascendió a $14,2 billones de

pesos, aportando 1,7% al PIB total del país.

Ahora, dentro del PIB minero, el carbón es el mineral con mayor participación, con el 65,9%,

seguido de los minerales metálicos con el 18,6% y los minerales no metálicos con el 15,5%. Dentro de

este contexto, cabe mencionar que, Colombia mantiene su reconocimiento como un destino importante

para la inversión minera. Según el Instituto Fraser (2019) en el último año se avanzó 16 posiciones en el

ranking de Atracción de Inversión Minera, por lo que se recibe cerca del 6% de la inversión en

exploración en América Latina, donde países como Chile y Perú encabezan la lista.

En consecuencia, los gobiernos de turno han encaminado al sector para atraer más

inversionistas, capturar mayores recursos y diversificar la producción de minerales. En tal sentido, Lleras

y Espitia (2013) sostienen que esta dinámica ha ocasionado el deterioro de la participación de otras

actividades productivas como la industria manufacturera, pero muy especialmente de la actividad

agropecuaria, generando un efecto negativo sobre las oportunidades de trabajo en las regiones donde

se adelantan estas actividades.

En relación a la administración del recurso minero en el país, es necesario recalcar que,

comprende las actividades de contratación y titulación, así como de fiscalización minera. La contratación

y titulación minera son funciones propias de la Agencia Nacional de Minería. Por su parte, la función de

27

fiscalización, responsabilidad del Ministerio de Minas y Energía, ha sido delegada a la Agencia Nacional

de Minería para todo el país con excepción de Antioquia, departamento que tiene delegada en su

jurisdicción la función de autoridad minera, según la Resolución 181492 de 2012 y ampliada por la

Resolución 40115 de 2020 del Ministerio de Minas y Energía.

En cuanto a la titularidad minera, vale mencionar el boom que se generó desde el año 2000, el

cual estuvo relacionado con la crisis económica global, la re-primarización de la economía como

respuesta a la inseguridad económica de la crisis, y el alza internacional de los precios de los minerales

(Vélez, 2014). Esta dinámica llevó a que los distintos gobiernos diseñaran políticas, planes y programas

para posicionar a Colombia como un “país minero”. De lo anterior, surgieron mecanismos económicos y

coercitivos que jugaron un papel fundamental en la ampliación de la frontera minera del País, es así

como para el año 2000 se alcanzó una cifra de 3.539 títulos minero vigentes (MME, 2001).

Ahora, de acuerdo con el Ministerio de Minas y Energía (2016) entre 2010 y 2015 también se

reportó un incremento, pasando de 8.574 títulos inscritos en el Registro Minero Nacional a 9.291, de los

cuales el 36 % correspondían a materiales de construcción, el 25 % a metales preciosos, principalmente

oro, el 17 % a carbón y el 23 % a otros minerales (arcillas, cuarzo, hierro, esmeralda, sal, sílice, yeso, etc.)

Respecto a las etapas, el 46 % se encontraban en etapa de exploración, el 31 % en etapa de construcción

y montaje, y el 23 % en etapa de explotación.

Por otra parte, de las 14.357 UPM censadas en 2010, el 63 % no tenían título minero. De las

9.045 UPM que carecían de título minero, el 75 % correspondían a pequeña minería, el 24 % a mediana

y tan solo el 1 % a gran minería. Datos más recientes, evidencian un crecimiento en cuanto a las

solicitudes de titulación. Para el año 2017 la Agencia Nacional de Minería relacionó un total de 7.903

solicitudes de contrato de concesión, 143 autorizaciones temporales vigentes y 38 contratos de

concesión otorgados.

28

A nivel regional, la producción de minerales en el departamento de Boyacá proviene

principalmente de los municipios de Samacá, Ráquira, Sogamoso, Socotá, Socha, Paipa, en carbón; en

hierro de Paz de Rio, Guayatá y Tuta; en roca fosfórica de Sogamoso, Iza, Tota, Cuitiva y Turmequé; en

materiales de construcción de Sogamoso, Soata, Puerto Boyacá, Guayatá y Tópaga; y con respecto a la

producción de esmeraldas, el recaudo de regalías se hace en el momento de la comercialización de

estas, por lo que no es posible determinar montos de producción (ANM, 2017).

Según la Agencia Nacional de Minería (2019), el 11,04 % del departamento se encuentra

titulado, relacionando un total de 1.332 títulos mineros, de los cuales el 37 % corresponde a carbón, el

26 % a materiales de construcción, el 20 % a otros minerales y el 17 % a oro y piedras preciosas

(esmeraldas). En cuanto a la clasificación por tamaño, el 75 % es de pequeña minería, el 19 % de

mediana minería, el 3 % cuenta con autorizaciones temporales, el 2% está pendiente de clasificación y el

0,4 % es de gran minería. Por su parte, el 2 % de los títulos se encuentran en etapa de exploración, el 8

% en construcción y montaje y el 90 % en explotación.

3.1.3 De los ecosistemas de páramo y la actividad minera

En Colombia, los ecosistemas de páramo presentan una extensión de aproximadamente

2.906.137 hectáreas, correspondiendo con el 2,5% del territorio nacional. De acuerdo con el Instituto de

Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt (2012), en el país existen 36 complejos de

páramos a escala 1:100.000, ubicándose en la jurisdicción de 339 municipios, 30 de los cuales tienen

más del 50% de su territorio en área de páramo. En cuanto a su representatividad por departamento,

Boyacá presenta la mayor extensión en el país con un 18,3% del total nacional, al igual que la mayor

extensión de páramos húmedos.

Además de su importancia en términos de abastecimiento de agua, regulación hídrica y como

sumideros de gases efecto invernadero, los páramos son ecosistemas frágiles. En este sentido, cualquier

29

modificación de su topografía, vulnera los servicios ecosistémicos antes mencionados, así mismo, su

integridad se ve afectada en la medida en que depende de la interacción entre agua, suelo y

biodiversidad (Díaz-Granados y otros, 2005).

Ahora bien, en la actualidad los ecosistemas de páramo están siendo sometidos a una fuerte

influencia humana con un régimen de disturbios principalmente antrópicos, entre los que se encuentra

la actividad minera, ocasionando graves impactos como: alteración y destrucción de las dinámicas

hidrológicas a escala local y regional; impactos sobre el suelo y su capacidad de almacenamiento hídrico;

contaminación de las aguas superficiales y subterráneas; impactos sobre la diversidad y las dinámicas

del ecosistema; e impactos socioeconómicos y culturales.

En lo que refiere a las zonas de páramo en el departamento de Boyacá, de los títulos mineros

superpuestos 109 se encuentran ubicados en 8 complejos de paramo compartidos. Por un lado, el

Páramo de Chingaza, Páramo Tota Bijagual Mamapacha, Páramo Rabanal – Río Bogotá, Páramo

Altiplano, Cundiboyacense, Páramo Iguaque-Merchán, Páramo de Guerrero, Páramo de Guantiva la

Rusia y Sierra Nevada del Cocuy, donde el 88,99 % de los títulos se encuentran en etapa de explotación,

el 10,09 % en construcción y montaje y el 0,91 % en exploración.

De otro lado, se encuentra el Páramo de Pisba, donde existen 79 títulos mineros vigentes que

representan un área de 10.461 ha, el 9,85 % de superposición en el área total. El 8,86 % en etapa de

construcción y montaje y el 91,14 % en etapa de explotación (ANM, 2018). En tal sentido, se ha

generado articulación institucional para establecer los lineamientos que aseguren la participación social

en su delimitación, debido a la tradicionalidad minera en el territorio y los consecuentes impactos

sociales y económicos que conlleva el proceso.

Respecto al desarrollo de actividades mineras en ecosistemas estratégicos y sensibles como los

páramos, la Corte Constitucional ha manifestado que estas:

30

“(…) sin lugar a dudas poseen un potencial de impacto negativo sobre la diversidad biológica que

varía conforme con la ubicación de los yacimientos, en relación con los ecosistemas y las especies que

habitan en las zonas de explotación y exploración” (Sentencia C-339, 2002).

Lo anterior, ratifica el énfasis en otorgar protección especial a las zonas de páramo, dada su

importancia para la generación de recursos hídricos a los cuales da prioridad sobre la explotación de

otros recursos. En este caso particular, el páramo de Pisba como importante proveedor de agua de las

cuencas hidrográficas del Magdalena, Cauca y Orinoco, se constituye en un área protegida que reviste

de gran importancia, no solo para el departamento de Boyacá sino para Colombia.

Es de mencionar que, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia del 9 de agosto de

2018, declaró al Páramo de Pisba como sujeto de derechos, como medida idónea para subsanar el

déficit de protección jurídica que la Corte Constitucional ha reconocido sobre estos ecosistemas. En

consecuencia, su delimitación se debe realizar bajo criterios eminentemente científicos, privilegiando el

interés colectivo sobre el individual.

Respecto a este proceso participativo en particular, el Tribunal plantea una tensión entre, por un

lado, el interés general de protección de ecosistemas de páramo, y por otro, los intereses de titulares

mineros. Sin embargo, para organizaciones como Dejusticia - Centro de Estudios de Derecho, Justicia y

Sociedad, ser titular de un título minero y ser potencial afectado por la delimitación de un páramo no

justifica una especial protección constitucional a través de espacios de concertación para el diseño de

medidas de compensación.

Frente a lo anterior, la Corte Constitucional en sentencia C-035 de 2016 señaló que:

“(…) las autoridades deben ejercer estricta vigilancia y control sobre dichas actividades. Por ello

pueden impartir instrucciones para el desarrollo de la actividad con el propósito de garantizar un

31

ejercicio adecuado de la misma, así como la utilización eficiente del recurso, su preservación,

disponibilidad y aprovechamiento.”

Así mismo refirió que:

“(…) el contrato de concesión no le otorga al concesionario particular la titularidad sobre los

bienes del subsuelo, que siguen siendo de propiedad estatal. La obligación del Estado para con el

concesionario se circunscribe a la entrega de una participación en la explotación del bien. Por lo tanto, la

sola existencia de un contrato de concesión no impide al Estado limitar, condicionar o prohibir la

actividad objeto de la concesión, cuando con ello se pretenda proteger un bien jurídico de mayor

importancia constitucional.”

De otro lado, la Corte también resaltó que la creación de las áreas de especial importancia

ecológica persigue distintas finalidades:

“(i) asegurar la continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos naturales para mantener la

diversidad biológica; (ii) garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el

bienestar humano; y (iii) garantizar la permanencia del medio natural, o de algunos de sus

componentes, como fundamento para el mantenimiento de la diversidad cultural del país y de la

valoración social.”

Como se ve, a pesar del deber jurídico de protección de los páramos, la Corte Constitucional ha

encontrado que hay un déficit de protección, el cual proviene principalmente de la falta de normatividad

y regulación que ha permitido que se lleven a cabo actividades de minería, desconociendo la fragilidad

del ecosistema y el consecuente deterioro del mismo.

Ahora bien, aunque este déficit se ha intentado subsanar con la promulgación de la Ley 1930 de

2018, a través de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia,

32

para autores como Vargas, Luna y Torres (2020), es necesario seguir ahondando en la consolidación de

directrices que propendan por la protección de los ecosistemas paramunos.

Cabe señalar que, el artículo 18 de la Ley 1930 de 2018 expresa como responsabilidad del

Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería elaborar el programa de sustitución de

las actividades mineras identificadas al interior del páramo delimitado en la que se deberá incorporar el

cierre y desmantelamiento de las áreas afectadas y la reubicación o reconversión laboral de los

pequeños mineros tradicionales.

Bajo este contexto, cualquier proceso de delimitación de páramo debe propender por la

maximización de la protección de estos ecosistemas, y ello implica limitaciones –proporcionadas y

razonables– para otros derechos, en especial aquellos que obedecen al interés particular y que incluso

se ven afectados con las medidas de protección ambiental.

3.1.4 La formalización minera

A nivel internacional, el concepto de formalización surge de las investigaciones lideradas por el

Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo - IDRC, la UNESCO y la Red CYTED sobre

políticas mineras. A causa de ello, se plantea junto con actores sociales de varios países una visión

estratégica de transformación de la minería artesanal y de pequeña escala, de tal modo, que se

contribuya al desarrollo sostenible y equitativo de las regiones y localidades en las cuales se desarrolla.

En tal sentido, se propone un concepto de formalización que busca generar un proceso de

transformación de los mineros de pequeña escala en actores sociales con capacidad para asumir

derechos y deberes ciudadanos, así como para incidir en su propio desarrollo, en el de su localidad o

territorio y en el del sector minero.

33

De acuerdo con Romero y otros (2005), el problema de la informalidad es una característica

estructural de los países en vía de desarrollo. Los factores que la originan están asociados en gran parte

a la incapacidad de las autoridades mineras para hacer seguimiento y control. Sin embargo, a esto se

suma las limitadas oportunidades sociales y económicas para emprender otro tipo de actividades, así

como la falta de reconocimiento simbólico y cultural de las minerías ancestral, artesanal e incluso, en

cierta medida, tradicional. En últimas, la extrema pobreza que caracteriza a los países de América Latina,

ha generado que las poblaciones busquen alternativas para cubrir sus necesidades básicas.

De lo anterior, Güiza (2013) expresa que uno de los principales inconvenientes que ha tenido la

reivindicación de los derechos de los trabajadores mineros en pequeña escala es la multiplicidad y

aplicación indistinta de los diferentes términos que se utilizan para describir la actividad. Entre este

lenguaje de términos se encuentran la minería artesanal, la minería de subsistencia, la tradicional, la

informal, la de hecho y la ilegal.

Dentro de esta perspectiva, resulta imperioso pensar en una diferencia entre “formalidad” e

“ilegalidad”. Así, pues, la formalidad se considera como un concepto derivado de la forma de trabajo (en

este caso, de producción – explotación de recursos minerales) que es institucionalmente concebida en el

proceso de la producción industrial (OIT, 2002). Es decir que, la "informalidad" es una forma de

producción -en este caso- que no concuerda exactamente con las formas de producción industrial

(Tokman, 2001).

De otro lado, el concepto de legalidad hace referencia a la presencia de un sistema de leyes que

debe ser cumplido y que otorga la aprobación a determinadas acciones, actos o circunstancias (Tokman,

2001). Así las cosas, lo legal es todo aquello que se realiza en el marco de la Ley y que tenga como

consecuencia el respeto a las pautas de vida y coexistencia de una sociedad determinada.

34

Ahora, es preciso mencionar que la minería ilegal es informal, pero no toda la minería informal

es necesariamente ilegal, como es el caso de la minería artesanal y tradicional. En la normatividad el

concepto de minería informal se trata de manera profusa, y por lo general se relaciona con otros

conceptos estrechamente relacionados, lo cual no permite contar con una definición del todo unívoca.

En cuanto al concepto de minería ilegal, el Código de Minas (Ley 685 de 2001) se refiere a

aquellos exploradores y explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero vigente o sin la

autorización del titular de dicha propiedad. Por otro lado, la Decisión 774 de 2012 de la Comunidad

Andina, la relaciona como aquella actividad minera ejercida por persona natural o jurídica, o grupo de

personas, sin contar con las autorizaciones y exigencias establecidas en las normas nacionales. En este

sentido, se concibe como un problema de carácter multidimensional que en todos sus aspectos

constituye una grave amenaza a la paz, la seguridad, la gobernabilidad, la economía y la estabilidad,

atentando contra la aspiración de a alcanzar mayores niveles de desarrollo económico, social y

ambiental sostenible.

Bajo este contexto, el proceso de legalización está vinculado al de formalización. Es así que, su

aplicación según Garay (2013) debe enmarcarse en un enfoque estrictamente territorial con una visión

societal, de manera que se tomen a consideración los diversos ámbitos de la organización social,

productiva y cultural de la extracción mineral en el propio territorio y no se limite a ámbitos como el

jurídico o penal.

Desde luego, la informalidad constituye un círculo vicioso para mineros, comunidades y

poblaciones, lo que impide el despliegue del enorme potencial económico y social de los pequeños

mineros. Para Mosquera (2006) la formalización como un proceso social se orienta a romper este círculo

vicioso de pobreza para instaurar un círculo virtuoso de desarrollo social, económico y ambiental, es

decir, mediante un comportamiento autosostenible de crecimiento.

35

3.1.5 Intentos por legalizar y formalizar

Para Ortiz Cueto y otros (2017), el Decreto 2655 de 1988 puede tomarse como uno de los

primeros referentes que existió en Colombia en lo que a procesos de legalización concierne, pues

permitía a personas que estaban adelantando labores de explotación sin un título minero solicitar dicha

área, bajo el esquema particular del derecho de preferencia. Después, con la expedición de la Ley 141 de

1994, se buscó legalizar a aquellos explotadores mineros de pequeña escala que hubiesen realizado las

actividades mineras permanentemente hasta noviembre 30 de 1993. El proceso se basó en la

presentación únicamente de la solicitud de licencia, permiso o contrato, eximiendo al minero de

cualquier canon superficiario sobre áreas inferiores a diez hectáreas.

Luego, la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), incluyó un nuevo programa de legalización, en el

que los explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero inscrito en el Registro Minero

Nacional deberían solicitar en un término improrrogable de tres años contados a partir del 1 de enero

de 2002, la concesión de la mina o minas correspondientes llenando para el efecto todos los requisitos

de fondo y de forma, siempre que el área solicitada se encontrará libre para contratar. Cabe mencionar

que, el artículo 306 ibídem descargó la responsabilidad sobre la minería sin título a los alcalde s, los

cuales no disponen de todos los recursos y elementos para llevar a cabo un seguimiento y control

efectivo sobre la actividad extractiva a pequeña escala.

Posterior a esto, el Gobierno Uribe realizó algunas reformas al Código de Minas que fueron

materializadas por medio de la expedición de la Ley 1382 de 2010 (con exequibilidad diferida hasta

2013), donde se consideró un programa de legalización a mineros tradicionales, los cuales podían

acogerse siempre que acreditarán trabajos mineros en forma continua durante cinco años a través de

documentación comercial y técnica, y una existencia mínima de la mina de diez años anteriores a la

vigencia de esta ley.

36

Ahora, con la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 por parte de la Corte

Constitucional, la autoridad minera se vio obligada a mantener o prorrogar la vigencia de algunos de sus

artículos mediante decretos. Es este el caso del Decreto 933 de 2013 sobre legalización minera

(declarado nulo según Sentencia del Consejo de Estado), en el cual se adoptó decisiones en esta materia

y se precisó nuevamente el concepto de minería tradicional, subsanando así la extralimitación del

Decreto 2715 de 2010.

Con base en esta dinámica, el Gobierno Santos formuló en 2013 un proyecto de inversión

denominado “Construcción e implementación del programa de Formalización Minera”, resultado de una

propuesta inicial para superar la problemática asociada con la ilegalidad minera. Desde luego, el

Ministerio de Minas y Energía, como organismo responsable de dirigir y promover el desarrollo del

sector minero energético del país, mantiene un conjunto de líneas estrategias (seguridad minera,

condiciones competitivas, confianza legítima, infraestructura e información) de acuerdo a las escalas de

producción minera.

Frente a estas escalas, el Ministerio de Minas y Energía define que para participar en el proceso

de formalización se requiere de cierta regularidad, la cual se ve representada cuando se trabaja bajo el

amparo de un título y se cuenta con un instrumento ambiental. Así las cosas, los mineros de pequeña

escala están obligados figurativamente a cumplir con un conjunto de requerimientos mínimos (ver figura

1). Como se ve, para ser minero formal en Colombia es necesario seguir una serie de requisitos, que,

partiendo de una base legal, emprende aspectos técnicos, sociales y económicos.

37

Figura 1 Aspectos considerados dentro de la minería informal

Fuente: Ministerio de Minas y Energía, 2014

Por esta vía, el Gobierno Duque también trazó una serie de lineamientos que se encuentran en

la Ley 1955 de 2019, específicamente en la Subsección 9 “Equidad en materia minera”, donde se definen

los requerimientos para adelantar los trámites de solicitudes de formalización de minería tradicional.

Así, pues, las personas naturales, grupos o asociaciones que presentaron solicitud de formalización de

minería tradicional hasta el 10 de mayo de 2013 ante la autoridad minera competente, continuarán su

trámite con el fin de determinar la viabilidad técnica del desarrollo del proyecto minero de pequeña

minería.

Así mismo, se adelanta el proceso reglamentario del artículo 326 ibídem, que establece

requisitos diferenciales para pequeños mineros y grupos étnicos para el otorgamiento de un título

minero, sin flexibilizar las condiciones básicas de seguridad minera y responsabilidad ambiental. Los

pequeños mineros que accedan al contrato de concesión mediante requisitos diferenciales tendrán: i)

acompañamiento técnico integral por parte de la autoridad minera nacional; y ii) fiscalización

diferencial, de acuerdo con los lineamentos que al respecto sean dados por el Gobierno Nacional. Esto

sin duda, traza un tratamiento y una gestión diferencial según la escala minera, favoreciendo en

particular al pequeño.

38

En lo referente al ámbito ambiental, se logra la expedición de las Resoluciones 447 y 448 de

2020 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), reglamentando los instrumentos

diferenciales ambientales establecidos en la Ley 1955 de 2019. De esta manera, las figuras de

prerrogativa de explotación minera en tránsito hacia la legalidad deberán, por primera vez, tramitar y

obtener un instrumento ambiental definido por la ley como licencia ambiental temporal para la

formalización y licencia ambiental global o definitiva, en virtud de la cual tendrán que gestionar los

riesgos e impactos ambientales de su actividad.

3.1.6 Otros marcos

3.1.6.1 Marco institucional.

Desde luego, la organización institucional y funcional del sector publico minero y ambiental del País ha

presentado frecuentes y sustanciales modificaciones, particularmente en los últimos 20 años, a partir de

los cambios estructurales del Estado. En este sentido, los procesos de privatización y reestructuración

que surgieron en los años noventa, sirvieron de base para afianzar una institucionalidad pública capaz

de asumir su obligación como administrador de los recursos minerales, sin desconocer la aplicación de

requerimientos en materia ambiental.

Actualmente, el sector de minas y energía está conformado por el Ministerio de Minas y

Energía, responsable de formular la política minera, a través del Viceministerio de Minas y las

Direcciones Técnicas de Minería Empresarial y Formalización Minera; el Servicio Geológico Colombiano

(SGC); la Agencia Nacional de Minería (ANM); la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME); y la

Gobernación de Antioquia, quien desarrolla las funciones de titulación, registro, asistencia técnica,

fomento, fiscalización y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas

mineras, correspondientes a la jurisdicción del departamento (Resolución 479 de 2012).

39

Figura 2 Institucionalidad de las actividades mineras en Colombia

Fuente: elaboración propia.

En la figura anterior se muestra la conexión e intervención que tienen cada una de las

instituciones en los diferentes momentos de la actividad minera en Colombia. Ahora bien, aunque el

responsable de administrar los recursos minerales del Estado está en cabeza del Ministerio de Minas y

Energía, existen responsabilidades delegadas en sus entidades adscritas. De otro lado, al Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible, le corresponde la dirección y coordinación de un conjunto de servicios

públicos de tipo ambiental. Así, pues, esta entidad se circunscribe como el órgano rector de la gestión

ambiental del país.

40

3.1.6.2 Marco normativo.

3.1.6.2.1 Minero.

Evidentemente, el sector minero en Colombia tiene un ordenamiento normativo en materia de

legalización - formalización. Ahora, dentro de los referentes iniciales se encuentran el Decreto 2655 de

1988 y la Ley 141 de 1994, a través de los cuales se buscaba vincular a las explotaciones ocupadas en

forma permanente en un procedimiento simple y laxo de legalización.

A saber, la Ley 141, retomó las escalas de la minería contenidas en el antiguo Código de Minas o

Decreto 2655 de 1988. Ahora bien, con la expedición del nuevo Código de Minas, Ley 685 de 2001, se

modificó el concepto de procesos de legalización, transformándolo en un deber a cargo de los

explotadores de minas sin título inscrito. Además, se incluyeron beneficios para los explotadores en

proceso de legalización, como el no inicio de acciones penales, la posibilidad de solicitar la delimitación

de zonas reservadas, excluidas y restringidas de minería, y participar en procesos de integración de

áreas.

Cabe señalar que, en el 2010 el Gobierno Nacional intentó de manera frustrada modificar el

Código de Minas con la Ley 1382 de 2010, la cual redirigió el proceso de legalización hacia los

explotadores de minas, grupos y asociaciones de minería tradicional sin título inscrito, para que, dentro

de los dos años siguiente, solicitarán la concesión del área para explotación. No obstante, la reforma

introducida por la Ley 1382 comprendió aspectos que crearon inconformidad en las comunidades

indígenas y afrodescendientes, por lo que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, según

Sentencia C-366 del 11 de mayo de 2011.

Posterior a esto, el Ministerio de Minas y Energía expidió el Decreto 933 de 2013, mediante el

cual se incluyó dentro de la definición de minería tradicional a la informal. Sin embargo, no se consideró

aclarar la definición del glosario respecto a la minería ilegal, manteniendo así la confusión y el conf licto

41

con los mineros artesanales e informales. Es de señalar que, este decreto estableció requisitos más laxos

para que los mineros pudieran demostrar la tradición de más de diez años de sus minas.

De lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

Subsección C, Expediente No. 52506 Auto de 20 de abril de 2016, Consejero Ponente (E) Dr. Jaime

Orlando Santofimio Gamboa, declaro inicialmente su suspensión provisional, aludiendo que:

Fue una clara reproducción de un acto administrativo que desarrollaba el artículo 12 de la Ley

1382 de 2010 y salió del ordenamiento jurídico como consecuencia de la inconstitucionalidad de la

mencionada ley, queriendo de esta forma la autoridad reglamentaria intentar revivir los efectos de una

disposición jurídica sobre la que operó el decaimiento en virtud de la inexequibilidad de la norma que

reglamentaba (p.28)

Ahora, el Despacho estableció que el Capítulo I relativo a las definiciones y condiciones

generales, así como el Capítulo IV sobre la formalización de áreas con título minero, no correspondían a

una reproducción del Decreto 1970 de 2012, pero la reglamentación sí estaba ligada con el tema

desarrollado en ambas normas, constituyendo así una unidad de materia igualmente viciada de

ilegalidad.

Después de esto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

Subsección B, Expediente No. 55881 de 28 de octubre de 2019, Consejero Ponente Dr. Martín Bermúdez

Muñoz, declaró finalmente la nulidad del Decreto y de las disposiciones que reprodujeron su contenido

en el Decreto 1073 de 2015, señalando que:

La facultad reglamentaria se ejerció sobre una norma de rango legal, a tan solo tres días de que

se hiciera efectiva la inexequibilidad de la misma, resuelta por la Corte Constitucional en sentencia C-

366 de 2011, con lo cual se revela que el propósito de la expedición del decreto no fue el de reglamentar

42

la norma mientras la misma estuvo vigente por cuenta del diferimiento de los efectos de la sentencia de

inconstitucionalidad, sino propiciar irregularmente su pervivencia con posterioridad a su salida del

ordenamiento jurídico.

A esto se añade que:

Esta situación efectivamente revela un vicio en la motivación del acto administrativo, pues si

bien el decreto no reproducía el contenido de la norma legal declarada inexequible, resulta obvio que la

reglamentación que con él se adoptaba -más aun teniendo en cuenta el momento en que se estaba

adoptando- tenía la expectativa de provocar la pervivencia del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, aún

luego de que se hiciera efectiva su inexequibilidad, pues sometía en adelante los trámites de

formalización de minería tradicional a las reglas que en conjunto dichas normas establecían.

Es así que:

Las razones de nulidad que afectan entonces el decreto son las de la falsa motivación y la

desviación de poder, comoquiera que la causa o motivo que dio lugar a su expedición, es decir, las

razones de hecho y de derecho que determinaron su adopción, no corresponden a la realidad; y el

ejercicio de facultad reglamentaria resultó utilizado para provocar un propósito contrario al

ordenamiento jurídico.

Continuando con el marco normativo, en el 2014 el Ministerio de Minas y Energía adoptó por

medio de la Resolución 90719 la “Política Nacional para la Formalización Minera”, orientada a definir

estrategias y proyectos para desarrollar la actividad minera en condiciones de formalidad legal, técnica,

laboral, ambiental, económica y social.

Bajo este impulso, el Gobierno Nacional continúo con la estrategia de formalización minera, a

través del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, específicamente, por medio de la expedición de la Ley

43

1753 de 2015, en la cual se contempló dentro de los “mecanismos para amparar el trabajo bajo un título

minero”, las figuras del subcontrato de formalización minera con el titular y la devolución de áreas para

la formalización, dirigidos a explotadores de pequeña escala o pequeños mineros.

Finalmente, en el 2016 se adoptó la “Política Nacional Minera” con la Resolución 40391,

derogando así la Resolución 90719 de 2014, y con ello la Política de Formalización, la cual se convirtió en

un programa adicional que abarca entre otros, las condiciones competitivas y la promoción del acceso a

recursos de crédito para el desarrollo de la pequeña minería en el país.

En definitiva, la evolución normativa sobre formalización de la minería ha tenido una evolución

en el tiempo, la cual se ha generado a medida que las entidades correspondientes y los gobiernos de

turno lo han considerado conveniente. En la siguiente tabla, se relacionan algunos antecedentes

normativos identificados durante la revisión documental, los cuales guardan coherencia con la línea de

tiempo determinada para el presente trabajo.

44

Tabla 1 Normatividad minera

Norma Tema Observaciones

Decreto

2655 de 1988 Código de Minas

Uno de sus objetivos fundamentales era

fomentar la exploración del territorio

nacional y de los espacios marítimos

jurisdiccionales, para establecer la

existencia de minerales; facilitar su

racional explotación; atender las

necesidades de la demanda; crear

oportunidades de empleo en las

actividades mineras; estimular la

inversión en esta industria y promover

el desarrollo de las regiones donde se

adelante. Asimismo, definió en términos

de volumen tres tamaños de la minería

en el país: pequeña, mediana y gran

minería, de acuerdo con el documento

CONPES 2898 de 1997.

Ley

685 de 2001 Código de Minas

Tiene como objetivos de interés público

fomentar la exploración técnica y la

explotación de los recursos mineros de

propiedad estatal y privada, entre otros

objetivos.

Ley

812 de 2003

Plan Nacional de Desarrollo

Minero 2002-2006

Promueve la formalización de la

actividad en términos sostenibles y

asegura que el tema del desarrollo del

potencial minero colombiano se

convierta en un propósito nacional.

Ley

1151 de 2007

Plan Nacional de Desarrollo 2006-

2010

Presenta estrategias para el crecimiento

del sector y de las regiones mineras;

propicia una mayor participación en el

negocio minero de los segmentos con

mayores potencialidades de dinamizar

el crecimiento del sector.

45


Ley

1382 de 2010

(Inexequible)

Modifica la Ley 685 de 2001

Código de Minas

Definió a la minería tradicional como

aquella que realizan personas o grupos

de personas que exploten minas de

propiedad estatal sin título inscrito en el

RMN y que acrediten a través de

documentación comercial y técnica una

existencia mínima de 10 años anteriores

a su vigencia.

Decreto

4134 de 2011

Por el cual se crea la Agencia

Nacional de Minería

Tiene como objetivos de interés público

fomentar la exploración técnica y la

explotación de los recursos mineros de

propiedad estatal y privada.

Ley

1450 de 2011


2014

Introduce algunas modificaciones sobre

multas, reservas mineras estratégicas,

prohibiciones a la minería por razones

ambientales. Adiciona causales de

caducidad y suspensión por razones de

seguridad minera, control a la

explotación ilícita.

Decreto

0381 de 2012

Estructura del Ministerio de

Minas y Energía

Plantea una estructura en la cual se

encuentra un área de "Dirección de

Formalización Minera" con las funciones

de formular, coordinar y evaluar la

política para la formalización de la

minería.

Ley

1530 de 2012

Organización y el funcionamiento

del Sistema General de Regalías

Fomenta la estructuración de proyectos

que promuevan el desarrollo de la

producción minero-energética, en

particular la minería pequeña, mediana

y artesanal.

46


Ley

1658 de 2013

Comercialización y el uso de

mercurio en las diferentes

actividades industriales del país

Plantea incentivos para la formalización

minera con el propósito de impulsar y

consolidar la formalización de la

actividad minera, especialmente de

pequeños mineros auríferos. Se

contemplan instrumentos como

subcontrato de formalización minera,

devolución de áreas para la

formalización minera y beneficios para

la formalización.

Decreto

933 de 2013

(Declarado nulo)

Disposiciones en materia de

formalización de minería

tradicional y se modifican unas

definiciones del Glosario Minero

Precisó nuevamente el concepto

minería tradicional, dado que la Ley

1382 fue declarada inexequible. La

nueva definición de minería tradicional

hace referencia a aquella que se ha

ejercido desde antes de la vigencia de la

Ley 685 de 2001.

Resolución

90719 de 2014

Política Nacional Para la

Formalización de la Minería en

Colombia

Genera herramientas de apoyo a los

mineros informales de pequeña y

mediana escala preferentemente, de tal

forma que con la ayuda del Estado, la

implementación de la misma permitirá

la formalización de su actividad.

Decreto

480 de 2014

Condiciones y requisitos para la

celebración y ejecución de los

subcontratos de formalización

minera

Establece el alcance, las condiciones

para poder acceder a un subcontrato de

formalización minera y el tipo de

fiscalización y seguimiento que se les

debe realizar.

Decreto

0276 de 2015

Registro Único de

comercializadores (RUCOM)

Define los requisitos y las condiciones

bajo las cuales deberán inscribirse los

Comercializadores de Minerales como

requisito para tener acceso a la compra

y/o venta de minerales.

47


Ley

1753 de 2015


2018

Da continuidad a las Áreas Estratégicas

Mineras creadas en el artículo 108 de la

Ley 1450 de 2011, como mecanismo

alterno al régimen ordinario para la

asignación al derecho de explorar y

explotar minerales por medio de un

proceso de selección objetiva.

Denomina estas áreas como "áreas de

reserva estratégica mineras".

Decreto

1073 de 2015

Decreto Único Reglamentario del

Sector Administrativo

de Minas y Energía

Compila y racionaliza las normas de

carácter reglamentario que rigen en el

sector minas y energía, constituyendo

un instrumento jurídico único para el

mismo.

Resolución

831 de 2015

Por la cual se establecen los

criterios para acreditar la

capacidad económica, por parte

de los interesados en el marco de

las nuevas solicitudes de

contratos de concesión minera;

las cesiones de derechos y las

cesiones de áreas de qué trata el

artículo 22 de la Ley 1753 de 2015

Establece los requisitos que deben

aportar los interesados para acreditar la

capacidad económica de las solicitudes

de contratos de concesión minera

presentadas con posterioridad al 9 de

junio de 2015. También, define los

criterios de evaluación de la capacidad

económica aplicados por parte de la

Autoridad Minera.

Resolución

40391 de 2016 Política Minera Nacional

Tiene como objetivo “que la actividad

minera, en todas sus escalas, se

desarrolle de forma ordenada,

incluyente, competitiva y responsable”.

Contempla retos y desafíos del sector y

establece estrategias y pilares para

lograr los objetivos.

Resolución

40558 de 2016

Por la cual se modifica el formato

básico minero (FBM)

Debe ser presentado por un geólogo,

ingeniero de minas o ingeniero geólogo

matriculados, según el caso, de acuerdo

con las disposiciones que regulan estas

profesiones, quien deberá haber sido

asignado por el titular minero o su

apoderado para tal fin.

48


Decreto

1666 de 2016

Por el cual se adiciona el Decreto

Único Reglamentario del Sector

Administrativo de Minas y

Energía, 1073 de 2015,

relacionado con la clasificación

minera

Define y establece los requisitos para las

actividades mineras de subsistencia,

pequeña, mediana y gran minería. La

clasificación de cada una tiene en

cuenta el tipo de material, el número de

hectáreas otorgadas al título minero y el

volumen de producción de volumen

máxima anual.

Resolución

422 de 2016

Procedimiento para la

terminación de la aprobación del

sub contrato de formalización

minera.

Establece la causal o causales de

terminación de la aprobación del

subcontrato de formalización minera, de

conformidad a los preceptos del decreto

480 de 2014, contenido en el decreto

1073 de 2015.

Resolución

41107 de 2016

Términos del

glosario técnico minero

Modifica la definición de explotaciones

tradiciones definida en el glosario

técnico minero, la cual queda así: es la

actividad minera realizada por personas

vecinas del lugar que no cuentan con

título minero y que por sus

características socioeconómicas se

constituye en la principal fuente de

ingresos de esa comunidad.

Decreto

1949 de 2017

Mecanismos para el trabajo bajo

el amparo de un título en la

pequeña minería

Establece los lineamientos como

reglamentación para celebración y

ejecución de subcontratos de

formalización minera entre el

beneficiario de un título y los

explotadores. También, desarrolla las

condiciones para la devolución y

administración de áreas devueltas por el

beneficiario de un título minero.

49


Resolución

40156 de 2017

Condiciones para que los

pequeños mineros puedan

acceder a una línea de crédito que

implemente una entidad

financiera habilitada

Considera el otorgamiento de

préstamos en la modalidad de tasa

compensada a la pequeña minería, con

el fin de garantizar la uniformidad en los

requisitos y condiciones de igualdad en

el acceso al crédito.

Resolución

143 de 2017

Por medio del cual se deroga la

Resolución 428 de 2013,

modificada por la Resolución 551

de 2013 y se adoptan los términos

de referencia señalados en el

literal f del artículo 271, los

artículos 278, 339 y 340 del

Código de Minas y se dictan otras

disposiciones

Adopta los Términos de Referencia y

acoge las Guías Minero-Ambientales

junto con sus anexos, con el fin de que

se cumplan los objetivos señalados en

los artículos 80, 81 y 84 del Código de

Minas y lo dispuesto por la Honorable

Corte Constitucional en Sentencia C-389

de 2016 estableciendo los mínimos de

idoneidad laboral y ambiental.

Resolución

299 de 2018

Por medio de la cual se modifica

la Resolución No. 143 de 29 de

marzo de 2017

Considera la inclusión en los anexos de

los términos de referencia los

estándares internacionales acogidos por

CRIRSCO.

Ley

1955 de 2019

Plan Nacional de Desarrollo

2018-2022

Define para las actividades de

explotación minera que pretendan

obtener su título minero bajo el marco

normativo de la formalización de

minería tradicional, tramitar y obtener

licencia ambiental temporal para la

formalización minera.

Resolución

4-0925 de 2019

Por la cual se adopta un nuevo

Formato Básico Minero – FBM y

se toman otras determinaciones

La presentación del nuevo formato

corresponde a quienes estén obligados

a ello en el Sistema Integral de Gestión

Minera – SIGM, o en el implementado o

modificado por la autoridad minera

nacional.

50


Resolución

406 de 2019

Por la cual se modifica la

Resolución 318 del 20 de junio de

2018 por la cual se adoptan los

términos de referencia aplicables

para la elaboración de los

programas y proyectos de Gestión

Social en la ejecución de los

proyectos mineros, y se dictan

otras disposiciones

Adopta las modificaciones a los

términos de referencia que establecen

los parámetros y criterios para la

elaboración, presentación, ejecución,

evaluación, aprobación y seguimiento

de los Planes de Gestión Social (PGS).

Decreto

1378 de 2020

Por el cual se adiciona el Decreto

Único Reglamentario No 1073 de

2015, respecto a los requisitos

diferenciales para el otorgamiento

de contratos de concesión a

mineros de pequeña escala y

beneficiarios de devolución de

áreas

Aplica a las personas naturales o

jurídicas que sean Mineros de Pequeña

Escala que no cuenten con título minero

y a los Beneficiarios de Devolución de

Áreas para la formalización minera.


3.1.6.2.2 Ambiental

El marco normativo ambiental en Colombia inicia con la expedición del Decreto 2811 de 1974,

por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protección del Medio

Ambiente. De acuerdo con González (2006), no solo fue el primer código en ser expedido en América

Latina, sino que también se constituye como la primera reglamentación especial sobre ambiente en

Colombia.

Ahora bien, la Constitución Política de 1991 también realiza un significativo número de

menciones al ambiente y lo interconecta con diversos ámbitos de la sociedad. A causa de ello, el

ambiente no solo se adopta como un objeto de protección, sino que ubica en cabeza del Estado la

obligación de protegerlo, con lo que eleva su posición a un nivel mucho mayor. Para Mina (2016), estas

primeras intenciones buscan plasmar una conciencia ecológica dentro de la sociedad colombiana

51

De lo anterior, autores como Rodas (1995) y Rojas (2010) sostienen que el derecho ambiental en

Colombia ha sido establecido como un derecho colectivo de tercera generación, por tanto, implica que

el Estado asuma un esfuerzo mayor para generar las condiciones necesarias que conlleven a su

conservación y protección.

A partir de esta perspectiva, la expedición de la Ley 99 de 1993, la cual tomó de manera íntegra

los principios ambientales de la Conferencia de Rio de Janeiro de 1992, constituyó un verdadero

fortalecimiento de la gestión ambiental en Colombia haciendo aún más visible la dimensión ambiental

en el contexto institucional. Es preciso mencionar que, a través del artículo 2 ibídem se crea el hoy

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

En adelante, el Ministerio ha estado encargado de formular políticas ambientales y regular el

ordenamiento ambiental del territorio, así como, liderar el Sistema Nacional Ambiental (SINA), siendo

este, básicamente, el establecimiento de una serie de instituciones con competencias para la protección

de los recursos naturales y el ambiente.

Respecto a la figura de la licencia ambiental, su regulación ha tenido grandes modificaciones a

través de los años. En inicio, estuvo inmersa en la Ley 99 de 1993, pero luego fue reglamentada por el

Decreto 1753 de 1994. Posteriormente, se reguló por el Decreto 1180 de 2003 y se modificó por el

Decreto 1120 de 2005 y el Decreto 2820 de 2010, para finalmente ser reglamentada por el Decreto 2041

de 2014. Referente a esto, autores como Rodríguez (2011) manifiestan que lo que se ha buscado por

parte del Estado es flexibilizar los requisitos necesarios para la expedición de licencias ambientales.

En la actualidad, la diversa normatividad en relación a la protección del ambiente se encuentra

condensada en el Decreto 1076 de 2015, mediante el cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del

Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. En tal sentido, se evocan las regulaciones a las que se sujetarán

52

la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de

los recursos naturales renovables y del ambiente de la Nación.

Dentro de este contexto, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto

por la Equidad”, expedido a través de la Ley 1955 de 2019, expone una serie de propuestas, planes y

proyectos orientados al ordenamiento territorial y ambiental del País. Así mismo, acondiciona un

conjunto de elementos dentro del ámbito minero para insistir en los avances de control y seguimiento a

la producción, con mecanismos de fiscalización e inspección de campo que regule la minería ilegal.

Ahora, estas consideraciones se encuentran, por ejemplo, el artículo 22, el cual marca una pauta

en lo que corresponde al licenciamiento ambiental, debido a que las actividades de explotación minera

que pretendan obtener su título minero bajo el marco normativo de la formalización de minería

tradicional, deberán en un plazo de tres meses siguientes a la f irmeza del acto administrativo radicar el

respectivo Estudio de Impacto Ambiental junto con la solicitud de licencia ambiental temporal.

Para lo anterior, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible por medio de la Resolución

447 de 2020, expidió los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental

(EIA), requerido para el trámite de la licencia ambiental global o definitiva de los proyectos de pequeña

minería. Además, mediante la Resolución 448 de 2020, estableció lo términos de referencia para la

elaboración del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), requerido para el trámite de la licencia ambiental

temporal para la formalización minera.

Evidentemente, a través de estos términos de referencia el Gobierno Duque busca por un lado

asegurar el cumplimiento de las obligaciones por parte de aquellos mineros que cuenten con

autorización legal para realizar su actividad, y por otro, contar con un marco legal claro con

instrumentos ambientales diferenciados que sean acordes con los nuevos retos técnicos, ambientales y

sociales que engloban a la actividad minera en el país.

53

Agregando a lo anterior, está al artículo 326, en el cual el Gobierno Nacional considera la

definición de requisitos diferenciales para el otorgamiento del contrato de concesión a los mineros de

pequeña escala, beneficiarios de devolución de área y comunidades étnicas. Así las cosas, el Ministerio

de Ambiente y Desarrollo Sostenible establecerá los términos de referencia diferenciales para la

elaboración del estudio de impacto ambiental requerido para el licenciamiento ambiental a estos

proyectos mineros.

A continuación, se presenta un consolidado de la normatividad ambiental que regula la materia

objeto de estudio, es decir, la que se debe tener en cuenta para el desarrollo de la actividad minera en

Colombia.

Tabla 2 Normatividad ambiental


Ley 2ª

1959

Sobre economía forestal de la

Nación y conservación de

recursos naturales renovables

Reglamenta la utilización de los terrenos

de propiedad privada que se encuentren

localizados dentro de los límites de las

Zonas de Reserva Forestal o de Bosques

Nacionales.

Decreto

2811 de 1974

Por el cual se dicta el Código

Nacional de Recursos Naturales

Renovables y Protección del

Medio Ambiente

Establece disposiciones respecto a la

preservación y manejo de los recursos

naturales renovables considerados de

utilidad pública e interés social.

Ley

99 de 1993

Reordena el Sector Público

encargado de la gestión y

conservación del medio ambiente

y los recursos naturales

renovables

Incluye los Principios Generales

Ambientales mediante los cuales se

fundamenta la política ambiental

colombiana. De otro lado precisa la

obligatoriedad de la licencia ambiental

para la ejecución de obras, el

establecimiento de industrias o el

desarrollo de cualquier actividad que

genere deterioro grave a los recursos

naturales renovables o al ambiente.

54


Decreto

1753 de 1994

Por el cual se reglamentan

parcialmente los [Títulos VIII y XII

de la Ley 99 de 1993] sobre

licencias ambientales

Establece entre otros, lo referente a la

licencia ambiental: naturaleza,

modalidades y efectos. Así mismo,

incluye consideraciones sobre la

competencia para el otorgamiento de

licencias ambientales, sobre el

Diagnóstico Ambiental de Alternativas,

el Estudio de Impacto Ambiental y el

procedimiento para la obtención de la

licencia ambiental.

Decreto

1180 de 2003

Por el cual se reglamenta el Título

VIII de la Ley 99 de 1993 sobre

Licencias Ambientales

Determina entre otros, el concepto y

alcance de la licencia ambiental. Así

mismo, incluye lo relacionado con la

exigibilidad de la licencia ambiental, los

Estudios Ambientales y el Diagnóstico

Ambiental de Alternativas.

Decreto

1220 de 2005

Reglamenta el Título VIII de la Ley

99 de 1993 sobre licencias

ambientales

Establece algunas definiciones sobre el

tema ambiental, señala las autoridades

ambientales competentes, el concepto,

alcance y término de la licencia

ambiental y define la Licencia Ambiental

Global. Determina las actividades que

hacen exigible dicha licencia, la

competencia de algunos organismos

para otorgarla, estudios ambientales,

objeto, exigibilidad, contenido y

verificación del Diagnóstico Ambiental

de Alternativas.

Ley

1333 de 2009

Procedimiento sancionatorio

ambiental

Define que las sanciones solamente

podrán ser impuestas por la autoridad

ambiental competente para otorgar la

respectiva licencia ambiental, permiso,

concesión y demás autorizaciones

ambientales e instrumentos de manejo

y control ambiental, previo agotamiento

del procedimiento sancionatorio.

55


Resolución

610 de 2010

Norma de Calidad del Aire o Nivel

de Inmisión

Establece los niveles máximos

permisibles para contaminantes criterio,

niveles máximos permisibles para

contaminantes no convencionales con

efectos carcinogénicos y umbrales para

las principales sustancias generadoras

de olores ofensivos.

Decreto

2820 de 2010

Por el cual se reglamenta el Titulo

VIII de la Ley 99 de 1993 sobre

licencias ambientales

Integra entre otros: disposiciones

generales, competencia y exigibilidad de

la licencia ambiental, estudios

ambientales, procedimiento para la

obtención de la licencia ambiental,

modificación, cesión, integración,

perdida de vigencia de la licencia

ambiental, y cesación del trámite de

licenciamiento ambiental.

Resolución

1503 de 2010

Metodología de Presentación de

Estudios Ambientales

Incluye por primera vez la estructura o

Modelo de Almacenamiento Geográfico

- MAG, como requerimiento de soporte

de la información documental de los

proyectos y trámites ambientales.

Decreto

3573 de 2011

Creación Agencia Nacional de

Licencias Ambientales (ANLA)

Entre las funciones asignadas se

encuentra: (a) otorgar o negar las

licencias, permisos y trámites

ambientales de competencia del

Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible, de conformidad con la ley y

los reglamentos, (b) realizar el

seguimiento de las licencias, permisos y

trámites ambientales y (c) administrar el

Sistema de Licencias, Permisos y

Trámites Ambientales -SILA-y Ventanilla

Integral de Trámites Ambientales en

Línea –VITAL.

56


Ley

1444 de 2011

Reorganización del Ministerio de

Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial

Se cambia la denominación a Ministerio

de Ambiente y Desarrollo Sostenible y

continuará cumpliendo los objetivos y

funciones señalados en las normas

vigentes, salvo en lo concerniente a los

Despachos del Viceministro de Vivienda

y Desarrollo Territorial y al Despacho del

Viceministro de Agua y Saneamiento

Básico.

Resolución

918 de 2011

Procedimiento para la sustracción

de áreas en las reservas forestales

nacionales y regionales

Define los requisitos para la sustracción

de áreas en las reservas forestales

nacionales, incluidas las establecidas

mediante la Ley 2ª de 1959 y de las

áreas en las reservas forestales

regionales, para el desarrollo de

actividades declaradas por la ley como

de utilidad pública o interés social

(minería).

Decreto

3570 de 2011

Objetivos y estructura del

Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible

Mantiene como objetivo esencial del

Ministerio, la gestión del ambiente y de

los recursos naturales renovables,

encargado de orientar y regular el

ordenamiento ambiental del territorio.

Decreto

2667 de 2012

Tasa retributiva por la utilización

directa e indirecta del agua

Reglamenta la tasa retributiva por la

utilización directa e indirecta del recurso

hídrico como receptor de vertimientos

puntuales. La aplicación es asignada a

las autoridades ambientales

competentes.

Ley

1658 de 2013

Disposiciones para

comercialización y el uso de

mercurio en las diferentes

actividades industriales

Establece un punto de inicio a nivel

institucional para definir las medidas

regulatorias necesarias que permitan

reducir y eliminar de manera segura y

sostenible, el uso del mercurio en las

diferentes actividades industriales del

país.

57


Resolución

1270 de 2013

Comité de Gestión Ambiental de

la Defensoría del Pueblo

Desarrolla estrategias de sensibilización

y proyectos, en relación con el

mejoramiento de las condiciones

ambientales, el uso adecuado de

recursos como la energía, el agua y el

aire, y la implementación de criterios

ambientales para la compra y uso de

insumos eco-eficientes.

Decreto

2041 de 2014

Reglamenta el Título VIII de la Ley

99 de 1993 sobre licencias

ambientales

Establece el alcance y concepto de la

licencia ambiental, competencia,

normas sobre estudios ambientales,

diagnóstico ambiental de alternativas,

estudio de impacto ambiental, trámite,

modificación, cesión, perdida de

vigencia, control, seguimiento, acceso a

información ambiental, entre otras

disposiciones.

Resolución

631 de 2015

Parámetros y los valores límites

máximos permisibles en los

vertimientos puntuales

Establece los parámetros y los valores

límites máximos permisibles que

deberán cumplir quienes realizan

vertimientos puntuales a los cuerpos de

aguas superficiales y a los sistemas de

alcantarillado público.

Decreto

1076 de 2015

Decreto Único Reglamentario del

Sector Ambiente y Desarrollo

Sostenible

Compila y racionaliza las normas de

carácter reglamentario que rigen en el

sector. Constituye un instrumento

jurídico único para el mismo.

Resolución

2206 de 2016

Términos de referencia para la

elaboración del Estudio de

Impacto Ambiental -EIA- para los

proyectos de explotación minera

Los términos definidos deben ser

adaptados a la magnitud y

particularidades del proyecto, sus fases

de desarrollo y a las características

ambientales regionales y locales en

donde se pretende desarrollar.

58


Resolución

0590 de 2018

Requisitos y procedimiento para

la sustracción temporal y

definitiva especial de áreas de

Reserva Forestal

Establece los requisitos y el

procedimiento para la sustracción

temporal y definitiva de áreas de

reserva forestal, en el marco de las

áreas de reserva especial para las

comunidades mineras de conformidad

con lo señalado en los Artículos 31,

modificado por el Artículo 147 del

decreto ley 019 del 2002 y 248 de la ley

685 del 2001.

Resolución

1561 de 2019



Impacto Ambiental (EIA),

requerido para el trámite de la

licencia ambiental de los

proyectos de explotación de

materiales de construcción

Pretende ser una herramienta que

facilite y amplíe el proceso de la

elaboración del estudio de impacto

ambiental en el sector minero, debido a

que en muchas ocasiones es necesaria

información adicional indispensable,

que no se encuentra solicitada en los

términos de referencia anteriores.

Ley

1955 de 2019


2022 “Pacto por Colombia, Pacto

por la Equidad”

Tiene como objetivo sentar las bases de

legalidad, emprendimiento y equidad

que permitan lograr la igualdad de

oportunidades para todos los

colombianos, en concordancia con un

proyecto de largo plazo con el que

Colombia alcance los Objetivos de

Desarrollo Sostenible al 2030.

Resolución

447 de 2020


elaboración del Estudio Ambiental

– EIA, requerido para el trámite

de la licencia ambiental global o

definitiva de los proyectos de

pequeña minería

Describe los términos de referencia que

orientan la elaboración del Estudio de

Impacto Ambiental (en adelante EIA),

para el trámite de la licencia ambiental

global o definitiva para proyectos de

explotación de pequeña minería. Ahora,

estos términos serán adaptados a las

características de la actividad minera

realizada y tipo de mineral explotado.

59


Resolución

448 de 2020



Impacto Ambiental – EIA,

requerido para el trámite de la

licencia ambiental temporal para

la formalización minera

Establece los términos de referencia

para la elaboración del Estudio de

Impacto Ambiental–EIA, requerido para

el trámite de la licencia temporal para la

formalización minera. Constituye un

instrumento ambiental diferenciado

ante los nuevos retos del sector minero.

Resolución

669 de 2020

Por el cual se modifica la

resolución 448 de 2020 en el

sentido de prorrogar su entrada

en vigencia

Establece la entrada en vigencia de la

Resolución 448 de 2020 a partir del

siguiente día hábil a la superación de la

emergencia sanitaria, declarada por el

Ministerio de Salud y Protección Social


3.1.7 Antecedentes

Para la presentación de los antecedentes se ha considerado la siguiente estructura:

internacionales, latinoamericanos, nacionales y regionales. A partir, de esta extensa perspectiva se

intenta abordar los principales elementos de estudio, de tal modo que se logre una aproximación

significativa en relación al tema objeto de trabajo.

3.1.7.1 Antecedentes internacionales.

De acuerdo con publicaciones de autores como Heemskerk (2005) y Hinton (2005), la

formalización busca la creación de un marco legislativo para la minería a pequeña escala. También,

refiere el proceso de registro, organización y seguimiento de la actividad minera en el campo. Además

de beneficiarse de los impuestos que recibe un Estado al registrar a los mineros, la formalización se

entiende en este aspecto como una estrategia de intervención efectiva, que inicia el contacto con los

mineros y permite la recopilación de datos e información para guiar la consolidación de proyectos por

parte de las agencias internacionales de desarrollo.

60

Ciertamente, los aportes más relevantes en materia de formalización minera coinciden en

afirmar que en los últimos años ha surgido un consenso para que las bases de cambio no se limiten a la

reducción de la contaminación, el desarrollo de capacidades o a la transferencia de tecnología, sino más

bien a un proceso a través del reconocimiento de derechos. En este sentido, investigaciones como las de

Siegel y Veiga (2009), mencionan que el l lamado a la formalización se ha vuelto axiomático en el sector

de la minería artesanal y de pequeña escala, debido a que no siempre está claro qué significa

exactamente este término.

Al respecto, Carstens y Hilson (2009), señalan que, los recursos destinados por los gobiernos

tienden a ser muy limitados, por lo que no resulta fácil exigir el cumplimiento correspondiente,

particularmente en situaciones donde los mineros son altamente móviles y operan en áreas remotas.

Ahora, los sistemas de licencias a menudo están diseñados por expertos externos que tienen poca

comprensión de las realidades que enfrentan los mineros en el terreno, o de los desafíos de

implementación y cumplimiento que deben asumir los gobiernos con recursos limitados.

En ese orden de ideas, Geenen (2012) sostiene que los gobiernos de los países con mineros

artesanales y de pequeña escala insisten en que la solución para los conflictos entre empresas o

propietarios de tierras y mineros informales e ilegales es la formalización, sin embargo, el proceso no

está claro para la mayoría de los involucrados. Es así como, las críticas a las políticas de formalización

existentes en países de Latinoamérica, resultan abrumadoras, sin alternativas sólidas. De otro lado, la

tasa de empleo informal, le convierte en un problema crónico, debido a que comprende entre el 50% y

75% de los sectores no agrícolas, sumado al desinterés que manifiestan los pequeños mineros en el

proceso, al considerar un mayor control de sus actividades por parte de los gobiernos.

De acuerdo con Llaguno (2016), los procesos de formalización minera implican desafíos

importantes, asociados en su mayoría a factores políticos, lo que puede conducir al fracaso. A esto se

61

añade, la fuerza laboral móvil, la distribución de beneficios, así como, la ambigüedad jurídica y el

conflicto sobre los derechos mineros. Bajo esta óptica, se fundamenta la necesidad de mejorar la

coordinación entre los diferentes niveles de gobierno y el diseño de marcos institucionales formales que

se adapten a las realidades locales institucionales, con el propósito de abordar estos desafíos (Verbrugge

y Besmanos, 2016).

Salo (2016), por su parte, presenta una reflexión sobre la formalización, siendo un término

ampliamente utilizado para denotar la legalización de los mineros artesanales, pero que no está claro si

esto se traduce en una mejor gestión de los recursos naturales, es decir, si se logra una sostenibilidad

económica y ambiental en el territorio. Después de todo, ningún país tiene regulaciones claras que

definan las actividades que se clasifican como "minería artesanal", y casi todas las políticas solo se

refieren al tamaño de la operación, en otras palabras, están definidas a partir de la capacidad de

producción.

Desde esta posición, Veiga (2014) y Mutemeri (2016), señalan que las iniciativas de

formalización de los mineros artesanales que se están implementando actualmente en los países en

desarrollo están destinadas a fracasar, a menos que se puedan producir algunos cambios radicales.

Ahora, este fracaso se atribuye a la visión miope de los gobiernos, que exigen que los mineros

artesanales presenten docenas de documentos y pruebas de su legitimidad. Sin capacitación y

organización de los mineros artesanales y de pequeña escala en cooperativas o asociaciones, los

gobiernos no pueden esperar que las prácticas rudimentarias de estos mineros se transformen en

metodologías limpias y ambientalmente responsables.

Por último, publicaciones más recientes como las de Corbetta (2017), se han centrado en la

minería artesanal y de pequeña escala como una actividad con características potenciales para generar

beneficios económicos y sociales. A pesar que, las operaciones mineras crean importantes impactos

62

ambientales, como la degradación de la tierra y la contaminación de los cursos fluviales, es posible

lograr la construcción sistemática de alternativas sostenibles que faciliten el incremento de

oportunidades, y más en aquellos países en los cuales las opciones para generar ingresos y/o fuentes de

sustento son cada vez más escasas.

3.1.7.2 Antecedentes latinoamericanos.

A nivel de Latinoamérica, se encontraron tres publicaciones. La primera corresponde a “El

desafío de la formalización en la minería artesanal y de pequeña escala – Análisis de las experiencias en

Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú”, documento publicado en el 2006 por Acción Solidaria para el

Desarrollo y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, el cual presenta un análisis del

problema de la informalidad en la minería artesanal y en pequeña escala y su tránsito a la economía

formal. El documento dividido en dos secciones, presenta inicialmente los resultados del análisis

regional para luego mostrar algunas experiencias importantes de formalización.

Dentro de las principales lecciones de la investigación se menciona la importancia de considerar

la formalización como parte de cualquier programa de intervención de la minería artesanal y de

pequeña escala, así como, la necesidad de utilizar enfoques integrales que tomen en cuenta los aspectos

legales, económicos, ambientales, sociales y laborales correspondientes de una manera holística. Por

otro lado, los resultados del proyecto infieren que la grave crisis socioeconómica ll evo a los países de

estudio, a profundas trasformaciones estructurales en el modelo de Estado, por lo que se aprecia un

esfuerzo por promover una minería privada, moderna y de gran escala como una de las palancas para el

desarrollo. Es así que, surge un marco legal e institucional atractivo para la inversión extranjera,

eliminando el tratamiento de la minería por estratos y debilitando las políticas e instituciones orientadas

a la protección y fomento del desarrollo de la pequeña minería.

63

En segundo lugar, se encuentra la investigación liderada por Alianza por la Minería Responsable

(organización global sin finalidad de lucro) y el Banco Interamericano de Desarrollo, la cual se denominó

“Impulsando Buenas Prácticas de Minería Artesanal y de Pequeña Escala en el Contexto

Latinoamericano: El Estándar de Minería Justa Fairmined”. El documento compilatorio publicado en el

2014 presenta los resultados alrededor de buenas prácticas laborales, ambientales y sociales en

comunidades mineras. En este sentido, se presenta al Estándar Fairmined como una herramienta de

formalización del sector con miras a prevenir y corregir estas debilidades. Así mismo, se analiza la

minería artesanal y de pequeña escala como un sector productivo que responde a unas condiciones

geológicas específicas y que, al igual que los demás actores productivos, tiene un raci onal económico.

De acuerdo con esta publicación, uno de los mayores obstáculos que evitan el avance hacia una

formalización adecuada de la minería artesanal y de pequeña escala ha sido la falta de claridad sobre su

definición, como ha sido el caso de Colombia. Bajo esta dinámica, se reconoce que la minería artesanal y

de pequeña escala es una actividad económica que no va a desaparecer, no por falta de presencia del

Estado, sino porque sus raíces están en oportunidades de ingreso económico que la geografía y la

geología le ofrecen a una población. Además, como agentes económicos, resulta natural e indispensable

aprovechar estas oportunidades, especialmente si el territorio no ofrece otras oportunidades reales.

De otro lado, los resultados demuestran que una minería artesanal y de pequeña escala

responsable y económicamente viable es necesaria para que Latinoamérica cuente con sectores mineros

competitivos. Es así como, se menciona la posibilidad de lograr acceso a mercados internacionales y una

vitrina para mostrar sus prácticas mineras responsables; no solo contribuyendo en la creación de

cadenas de suministro eficientes y responsables desde los países productores hacia el resto del mundo,

sino también ayudando a mejorar la imagen de los sectores mineros nacionales, reconociendo y

visibilizando sus historias y realidades.

64

Por último, se cuenta con una publicación de 2019 desarrollada por el Programa de Minería de

Solidaridad (organización internacional sin fines de lucro) y la Plataforma Integral de Minería de

Pequeña Escala (PIM), titulada “Formalización Minera de Pequeña Escala en Latinoamérica: Colombia,

Ecuador, Perú y Bolivia”. Es de mencionar que, el documento es el resultado de un largo proceso de

investigación de fuentes secundarias como publicaciones, entrevistas, revistas, diarios, artículos,

normativas y portales institucionales, de ámbito público y privado.

El objetivo principal de la investigación se centró en conocer las características, coincidencias y

diferencias existentes en la regulación y el proceso de formalización de la minería a pequeña escala en

cuatro países de Sudamérica (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú), con el propósito de contribuir a la

generación de aprendizajes que promuevan políticas públicas que mejoren el desarrollo de la mi nería a

pequeña escala en estos países. En tal sentido, la publicación presenta la información por medio de

preguntas directas, entre ellas, ¿cuál es la estratificación de la minería?, ¿cómo se define a la minería

informal?, ¿se maneja una definición distinta para minería ilegal? y ¿existe proceso de formalización de

la minería a pequeña escala en cada país?

En términos generales, el estudio establece que la clasificación o estratificación de la minería es

fundamental para ordenar las distintas realidades del sector y brindarle condiciones para que sean

reguladas. Así, pues, la clasificación debe responder a la complejidad del sector minero y a tener una

mejor comprensión sobre el impacto social, económico y ambiental de cada estrato, siendo este un

punto de partida muy importante para generar políticas públicas de acuerdo con las realidades de cada

sector. Por otro lado, es esencial que los gobiernos consideren una distinción para las definiciones sobre

minería ilegal y minería informal, debido a que se exponen de manera unívoca y con términos

orientados a tomar acciones sobre el delito de minería ilegal, al igual que la situación de informalidad de

la minería de pequeña escala.

65

3.1.7.3 Antecedentes nacionales.

Los estudios e investigaciones en torno a la formalización minera en Colombia, han estado

vinculados principalmente a entidades públicas y organismos de control como el Ministerio de Minas y

Energía, la Contraloría General de la Republica y la Defensoría del Pueblo, así como por organizaciones

no gubernamentales y sin ánimo de lucro como CENSAT Agua Viva, Fedesarrollo y Alianza por la Minería

Responsable. En este sentido, surgen diversas aportaciones y definiciones del tema, de las cuales se ha

hecho el intento de reunir algunas de las principales en la siguiente tabla de manera cronológica.

Tabla 3 Estudios y publicaciones sobre la formalización minera en Colombia

Autor Nombre del estudio/publicación

CENSAT Agua Viva

Danilo Urrea y Tatiana Roa

(2005)

Evaluación participativa de diferentes

experiencias de formalización de la minería de

pequeña escala en Colombia.

Defensoría del Pueblo

(2010) La Minería de Hecho en Colombia.

Fedesarrollo

Natalia Salazar, Juan Benavides,

Pilar Cabrera y Juan Gonzalo Zapata

(2011)

Pequeña y mediana minería de carbón del

interior del país: alternativa de comercialización

y financiación a partir de la conformación de

alianzas estratégicas.

Procuraduría General de la Nación

(2011) Minería ilegal en Colombia. Informe preventivo

Contraloría General de la Republica

(2013)

Minería en Colombia. Fundamentos para

superar el modelo extractivista

Contraloría General de la República

(2013)

Minería en Colombia: institucionalidad y

territorio, paradojas y conflictos.

Andrés Escobar

Humberto Martínez

(2014)

El Sector Minero Colombiano Actual

Ingrid Scarlett Valencia Barreto

(2014) Minería informal y capital social

66


Alianza por la Minería Responsable

Leonardo Güiza Suárez

(2015)

Minería y Derechos Humanos: Una mirada desde

el sector Artesanal y de Pequeña Escala


Cristina Echavarría Usher

(2015)

¿Qué es legal? Formalización de la minería

artesanal y de pequeña escala en Colombia


Elizabeth Echavarría

Natalia González Parias

(2016)

La formalización de la pequeña minería en

Colombia: Experiencias desde el territorio.

Juan Sebastián Lara Rodríguez

Wilson Enario Naranjo Merchán

Sandra Rocio Manosalva Sánchez

(2017)

Formación de capacidades para la formalización

minera en Colombia: Un estudio de investigación

acción.

Contraloría General de la Republica

(2017)

Formalización de la minería en Colombia 2010-

2016.

Banco Interamericano de Desarrollo

Diego Arisi, Alix Cortés y Juan Cruz Vieyra

(2017)

Colombia 2030. Mejorando la gestión del sector

minero energético

Santiago Arango Aramburo, Patricia Jaramillo,

Yris Olaya y Ricardo Smith

(2017)

Simulating mining policies in developing

countries: The case of Colombia.

Orlando José Rada Bermúdez

(2018)

Análisis de los factores más influyentes en la

formalización de unidades productivas mineras

de pequeña escala.

James Rochlin

(2018)

Informal gold miners, security and development

in Colombia: Charting the way forward.

Hernando Augusto Guzmán, Luis Ángel Serrano

y Edgar Alfonso Dimate

(2019)

La minería artesanal en Colombia y su tránsito

de lo legal a lo ilegal en el periodo 1978 – 2018.

Marcello M. Veiga, Bruce G. Marshall

(2019)

The Colombian artisanal mining sector:

Formalization is a heavy burden.

Mario Alfonso Lopera González

(2020)

La formalización minera en el Bajo Cauca

antioqueño a través de las áreas de reserva

especial. Una aproximación al diseño

institucional desde el marco de análisis y

desarrollo institucional.

67


Juan Sebastián Lara Rodríguez, André Tosi

Furtado y Aleix Altimiras Martin

(2020)

Minería del platino y el oro en Chocó: Pobreza,

riqueza natural e informalidad.

Departamento Nacional de Planeación

(2020)

Evaluación del programa de formalización

minera para analizar sus resultados e identificar

aspectos de mejora en su implementación.


A partir de lo anterior, se abordan algunos de los elementos, conclusiones y recomendaciones

en relación al tema de estudio, los cuales responden en su mayoría a, cómo se ha orientado el proceso

de formalización minera en Colombia y que limitaciones se han presentado en el camino. Así, pues, el

estudio liderado por CENSAT Agua Viva en el 2005, muestra un análisis de las diferentes experiencias de

formalización minera de pequeña escala partiendo de la integración con los diferentes sectores sociales

(mineros, comunidades, instituciones gubernamentales y no gubernamentales) de las incidencias, logros

y debilidades de las estrategias en diferentes regiones del país.

De acuerdo con esta investigación, el concepto de formalización en Colombia no ha sido

abordado en toda su integralidad, principalmente por aquellos que tienen que ver con las políticas, las

acciones y el control. A pesar que, existe evidencia de avances metodológicos, la falta de compromiso y

la definición de políticas claras y concretas han impedido un cambio real de la pequeña minería. Por su

parte, los procesos de intervención no cuentan con una línea base de información, por lo que se

desconoce las dimensiones de los problemas del sector, lo que genera un debilitamiento de los

argumentos y los procedimientos.

Por otro lado, el estudio realizado por la Defensoría del Pueblo (2010), concluye que la minería

de hecho, que involucra la minería tradicional, se encuentra generalizada en casi la mitad de los

municipios del país (44%) y concierne a más de 15.000 familias que derivan su sustento directamente de

esta actividad. Los departamentos de Córdoba (86%), Boyacá (69%), Risaralda (64%), Quindío (62%),

68

Valle del Cauca (55%), Caldas (52%) y Antioquia (46%) poseen el mayor porcentaje de municipios con

minería de hecho, lo que la convierte en un aspecto generalizado en sus regiones.

Dentro de este contexto, el estudio presentado por Fedesarrollo en el 2011 muestra al sector de

la minería artesanal y de pequeña escala como una actividad marcada por bajos niveles de inversión, lo

que implica entre otros, la ausencia de mecanización y la generación de altos impactos ambientales.

Frente a esto, el estudio determina que es indispensable que los pequeños mineros puedan acceder a

técnicas y tecnologías adaptadas a las diferentes escalas de producción, así como a capital humano

capacitado, requiriendo la definición de estrategias para incrementar los niveles de educación y

capacitación de los que llevan a cabo esta actividad, en aspectos técnicos, ambientales y

socioeconómicos.

De otro lado, el informe presentado por la Procuraduría General de la Nación en el 2011 señala

que, la falta de control por parte del Estado sobre la explotación de recursos del subsuelo, contrasta con

el creciente hallazgo de zonas de potencial explotación minera. Lo anterior, ocasiona una disyuntiva

entre la insuficiente gestión pública de los recursos, y la demanda que los particulares, tanto nacionales

como extranjeros, dando como resultado la informalidad. Así las cosas, la intervención del Estado en

este proceso resulta engorrosa, desactualizada y poco eficiente, los particul ares carecen de incentivo

para respetar la legalidad y, como es obvio, acuden al expediente de la informalidad que, además,

obedece a un reprochable propósito por maximizar las utilidades y evitar, al máximo, el control estatal.

En este orden de ideas, las dos publicaciones de la Contraloría General de la Republica en el

2013, relacionan que, el fracaso de los innumerables programas de legalización o formalización minera

se explica por la dificultad de conjugar estas escalas de actividad con la decisión de l Estado de consolidar

grandes emprendimientos mineros. Es así como, estos procesos deben privilegiar a las organizaciones de

mineros, con propuestas socioeconómicas que les obliguen en todo caso el cumplimiento de las normas

69

ambientales, territoriales y tributarias. Por lo tanto, el Gobierno debe procurar el desarrollo de

programas inclusivos que apoyen la consolidación y crecimiento de estos emprendimientos mineros

desde una perspectiva más social y menos represiva.

Al respecto, Güiza (2015) manifiesta en la publicación desarrollada por Alianza por la Minería

Responsable que, lograr la existencia de una definición general para la minería artesanal y de pequeña

escala es casi imposible, por cuanto corresponde a una actividad cuyas características pueden variar

según el territorio en el que se desarrolle y según las condiciones que la rodeen. Sin embargo, el proceso

de formalización se puede concebir como un elemento integral de vínculos de una actividad con las

normas y principios sociales, con la institucionalidad social, con el marco legal, con los derechos

humanos reconocidos universalmente y con las normas ambientales que le enmarcan.

Echavarría (2015), por su parte, señala que los esfuerzos por formalizar el sector de la minería

artesanal y de pequeña escala en Colombia, han sido poco constructivos, debido a que los gobiernos se

han centrado en obtener ingresos fiscales provenientes de la minería, en lugar de promover una visión

más integrada e incluyente del papel de la minería como estrategia de desarrollo local y regional. Es por

esto que, no se ha conseguido convencer a la sociedad colombiana en general y a las partes interesadas

locales en particular, de los potenciales beneficios de la minería. En definitiva, el proceso de

formalización minera en el País debe ser considerado desde un enfoque progresivo, que comprenda y

defina detalladamente los procedimientos legales, técnicos, laborales y ambientales, a través de una

orientación continua y oportuna, materializada en una pedagogía de mejoramiento continuo en el

sector.

De acuerdo con el estudio de Lara (2017), es fundamental que el proceso de formalización

incorpore programas que induzcan al aprendizaje permanente de los pequeños mineros. En otras

palabras, se requiere la generación de capacidades organizacionales en aspectos técnicos, ambientales y

70

socioeconómicos, de tal modo que, se mejoren las capacidades, por ejemplo, para desempeñar los

procesos y procedimientos contenidos en los Planes de Manejo Ambiental (PMA) y el Programa de

Trabajos y Obras (PTO).

Ahora bien, la investigación presentada por el Banco Interamericano de Desarrollo en 2017,

también señala que, el sector minero en Colombia es particularmente sensible a la necesidad de

conocimiento para lograr una intervención pertinente. De aquí que, sea necesario identificar e

inventariar no solo los recursos disponibles, sino las prácticas de extracción efectuadas en el territorio

para la definición de políticas eficaces. En consecuencia, el conocimiento se concibe como un eje

trascendental para el seguimiento del cumplimiento en las condiciones pactadas y establecidas en las

normas para la exploración y explotación de los recursos naturales, y, ante todo, para la toma de

decisiones.

De lo anterior, Guzmán (2019) sustenta que, aunque la jurisprudencia en Colombia aclara lo

concerniente a minería informal, legal e ilegal, al momento de aplicar la normatividad se han

desconocido los derechos de las comunidades que histórica, ancestral y tradicionalmente han practicado

la minería artesanal de manera informal, conllevando a dificultosas exigencias para obtener un título

minero. Así mismo, las regulaciones jurídicas que respaldan la minería artesanal y de pequeña escala,

aún continúan generando mayores beneficios en favor de las grandes empresas explotadoras de la

minería en el país; indicando no solo una inestabilidad en la normatividad sino una serie de obstáculos

para su avance.

Por último, Lara (2020) sostiene que, el gobierno y las autoridades del sector no velan por la

adecuada aplicación de la ley y la regulación ambiental, así mismo, es dudoso que el marco regulatorio

sea inclusivo para los mineros pequeños y artesanales, con poca capacidad organizacional. Es por esto

que, en vez de mejorar sus condiciones, se crean barreras de entrada al sector formal, que refuerzan la

71

informalidad y dan lugar a la denominada lógica económica persistente de la informalidad, pues los

mineros que buscan salir de esa economía oscura no tienen un apoyo estatal suficiente para competir

con los ilegales. En síntesis, el Estado requiere equilibrar las dimensiones social, ambiental y económica,

dentro del proceso, mediante acuerdos democráticos que provoquen cambios institucionales y den

origen a reglas explícitas inclusivas.

3.1.7.4 Antecedentes regionales.

El departamento de Boyacá, sin duda, se caracteriza por su amplia diversidad geológica, lo que

le convierte en uno de los departamentos más rico en minerales. De acuerdo con el Ministerios de

Minas y Energía (2012), el departamento concentra el 18% de las unidades mineras inventariadas

durante el Censo Minero Departamental 2010-2011. No obstante, al revisar la literatura se evidencia la

falta de publicaciones e investigaciones que aborden el tema de la minería artesanal y de pequeña

escala, así como del proceso de formalización. Dentro de la búsqueda se destacan cuatro publicaciones,

las cuales se relacionan en la siguiente tabla.

Tabla 4 Estudios y publicaciones sobre la formalización minera en Boyacá



Elizabeth Echavarría

Natalia González Parias

(2016)

La formalización de la pequeña minería en

Colombia: Experiencias desde el territorio.

Ana Milena Serrano Amado, Martha Stella

Martínez Bernal y Gloria Acened Puentes

(2016)

Formación empresarial hacia la construcción de

estrategias de formalización o sustitución de la

minería informal en el departamento de Boyacá,

estudio de caso municipio Sogamoso.

Ánthony Aristizábal Álzate

(2018)

Diagnostico situacional de unidades de

producción minera de carbón en el

departamento de Boyacá.

72


Karen Charlot Santisteban, Jesús David Salazar

y María Paula Urrego

(2019)

Locomotora minera en Colombia. Consecuencias

de la precaria coordinación institucional en el

departamento de Boyacá periodo 2010 a 2014.


En este orden, Echavarría y González (2016) abordan la situación de los pequeños mineros de

carbón del departamento de Boyacá y se enfocan particularmente en los municipios de Sogamoso,

Tópaga, Gámeza, Mongua y Paipa. Ahora, uno de los aprendizajes en relación a la formalización e s la

gestión que cumplen las cadenas de suministro en el sector de la pequeña minería, resultando clave en

el proceso, ya que, la forma en que se orienten puede generar un incentivo o, por el contrario, un

entorpecimiento en su avance. Es así como, la definición de estrategias que apunten a la vinculación

directa de los pequeños mineros a estas cadenas de suministro, no solo genera un beneficio de los

actores involucrados, sino que, se hacen tangibles en el territorio mejores prácticas mineras,

ambientales y sociales.

La investigación de Serrano y otros (2016), por su parte, muestra que el 21% de las minas

visitadas durante su estudio realizan la extracción sin ningún tipo de control, lo cual se debe

principalmente a la falta de vigilancia por parte de las autoridades competentes. Además de esto, el 29%

de los encuestados manifiesta no estar interesado en adelantar el proceso de formalización, debido a los

costos que le generan. Por otro lado, el 25% de los mineros expresan tener desconocimiento de la

normatividad que establece el Estado en materia de exploración y explotación minera, lo que ha

intensificado no solo un deterioro ambiental, sino social y económico en la región.

Según Aristizábal (2018), los involucrados en la minería artesanal y de pequeña escala en el

departamento de Boyacá, carecen de un conocimiento integral sobre los principales compromisos que

deben asumir para dar cumplimiento al marco legal aplicable. Desde luego, al tratarse de un grupo tan

heterogéneo, su actuar frente a la formalización minera y a los requisitos normativos que el proceso

73

conlleva no resulta aceptable, argumentando que por ser pequeña minería no cuentan con las

capacidades operativas, técnicas, logísticas y financieras exigidas.

Desde esta perspectiva, para Santisteban y otros (2019) la minería de pequeña escala, como una

construcción cultural y social ha contribuido en el fortalecimiento de la informalidad laboral en el sector.

En el departamento de Boyacá esta situación ha sido ocasionada porque los pequeños mineros se

sienten amenazados y vulnerados en sus derechos al implementar políticas públicas que, en vez de

producir garantías, contribuyen en su mayoría al gran empresario minero. En tal sentido, se requieren

regulaciones que respondan a las necesidades sociales que se generan a nivel departamental y

municipal, a través de entidades apropiadas y capaces de limitar la extracción inadecuada del mineral,

pero, también dispuestas a propiciar oportunidades educativas para crear conciencia individual y

colectiva.

Como se ve, las publicaciones e investigaciones en el departamento de Boyacá se han orientado

a establecer un panorama sobre la falta de coordinación institucional entre el sector central y sus

entidades territoriales, imposibilitando entre otros, la eliminación gradual de la informalidad en la

minería de pequeña escala.

74

4. Contexto Geográfico – Área de Estudio

El área de estudio se enmarca en el departamento de Boyacá, el cual concentra el 18% de las

UPM inventariadas durante el censo minero realizado entre 2010 y 2011. El departamento se encuentra

ubicado en el centro oriente del País, atravesado por la Cordillera Oriental de la Región Andina

Colombiana. Con una superficie de 23.189 km2, el departamento está dividido en 123 municipios. Según

el Ministerio de Minas y Energía (2020), a corte del 31 de diciembre de 2018, 488 UPM en el

departamento de Boyacá se encuentran en formalización. Cabe mencionar que, a nivel nacional es el

departamento que relaciona el mayor número de UPM que adelantan el proceso. En la figura 3, se

muestra la distribución por departamentos de las UPM que están en proceso de formalización.

Figura 3 Distribución por departamentos de las UPM en proceso de formalización

Fuente: elaboración propia con base en información del MME (2020).

75

Ahora bien, en cuanto a la distribución por municipios en el departamento de Boyacá, se

considera la información referente a las 368 UPM que adelantan el proceso de formalización a través de

los convenios suscritos entre el Ministerio de Minas y Energía y la Gobernación (GGC 251 de 2017 y GGC

411 de 2018). Así, pues, la mayor concentración de UPM se presenta en los municipios de Sogamoso,

Paipa y Tasco, los cuales se ubican hacia la zona centro y nororiente del departamento. En la siguiente

figura, se muestra la distribución por municipios de las UPM que están en proceso de formalización.

Figura 4 Distribución por municipios de las UPM en proceso de formalización


76

5. Materiales y Métodos

Partiendo del tema de investigación y los objetivos propuestos, el presente trabajo de grado

corresponde a una “monografía”, la cual busca profundizar en un tema en específico, donde se revisa,

selecciona y analiza de manera cuidadosa la información previamente existente. De acuerdo con

Kaufman y Rodríguez (1993), un trabajo monográfico es predominantemente informativo, que mantiene

una estructura analítica y critica sobre la información recogida, y requiere de una selección rigurosa y

una organización coherente en la consolidación de los datos.

Ahora bien, dado que su finalidad es la formulación de estrategias con enfoque de gestión

ambiental que favorezcan el proceso de formalización de la pequeña minería en el departamento de

Boyacá, el método de investigación se enmarca dentro del enfoque mixto. Según Hernández Sampieri y

Mendoza (2008), este enfoque involucra un conjunto de procesos sistemáticos, empíricos y críticos de la

investigación e implican la recolección y el análisis de datos cuantitativos y cualitativos, así como su

integración y discusión para realizar inferencias producto de toda la información recolectada y lograr un

mayor entendimiento del proceso o tema de estudio.

5.1 Fases del trabajo de grado

Al tratarse de una investigación con enfoque mixto, las fases se orientaron a lograr una

perspectiva más amplia y profunda del proceso de formalización minera en el departamento de Boyacá

para posteriormente formular estrategias con enfoque de gestión ambiental. Cabe señalar que, una de

las pretensiones básicas del enfoque mixto es la “contextualización”, es decir, proveer un contexto más

completo, profundo y amplio, pero al mismo tiempo generalizable (Bryman, 2007; Hernández Sampieri y

Mendoza, 2008). Es así como, el presente trabajo se desarrolló en cuatro fases, a saber:

Fase 1. Revisión bibliográfica: en esta fase se realizó una búsqueda de aquellos documentos

académicos (informes de investigación, monografías, artículos científicos, ensayos, tesis, etc.) y

77

normativos (leyes, decretos, resoluciones, acuerdos, etc.), relacionados y pertinentes al tema de

investigación, así como la consulta del Plan Nacional de Desarrollo vigente, base de las políticas

gubernamentales. Desde luego, esta fase presenta un enfoque cualitativo con un diseño descriptivo,

debido a que se revisaron y consolidaron los conceptos y nociones teóricas que fueron previamente

analizadas en la literatura consultada y expuestas en el marco referencial del presente trabajo.

Fase 2. Recopilación de información oficial: en esta fase se solicitó a las entidades competentes

(Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Minería) información sobre el proceso de

formalización minera en el departamento de Boyacá. Es así que, para esta fase se consolidó las bases de

datos oficiales, las cuales cuentan con información de los indicadores asociados a los programas de

formalización.

Fase 3. Análisis de la información: abarcó el análisis de toda la información obtenida (cualitativa

y cuantitativa). Se identifican aquellos elementos críticos en el proceso de formalización minera, así

mismo, se analizan los factores más relevantes, a partir de los indicadores formulados por las

autoridades mineras.

Fase 4. Formulación de estrategias con enfoque de gestión ambiental: a partir de la información

derivada de las fases anteriores, se procedió a la formulación de estrategias que conduzcan al

cumplimiento de los lineamientos previamente establecidos en la normatividad colombiana.

Ahora, se espera que para el desarrollo de las diferentes estrategias formuladas en el marco del

presente trabajo, se asegure la participación y articulación de los diferentes actores involucrados en el

proceso de formalización, desde las autoridades mineras y ambientales, hasta las entidades territoriales,

los pequeños mineros y las comunidades donde se adelanta la actividad extractiva, de modo que se

contribuya a la consolidación y cumplimiento de los estándares definidos en el ámbito ambiental, social

y económico.

78

Figura 5 Fases para el desarrollo del trabajo

Fuente: Elaboración propia

5.2 Diseño del estudio

El diseño del estudio se encaminó a cumplir con los objetivos propuestos en el planteamiento

del presente trabajo. Ahora, de acuerdo con el alcance de la investigación, y siguiendo la propuesta de

Hurtado (2005), se trata de un estudio de alcance analítico, toda vez que se pretende conocer el

fenómeno que se estudia a partir de la caracterización de sus propiedades, propiciando así un análisis y

reflexión profunda. A continuación, se describen para cada uno de los objetivos planteados, las

herramientas metodológicas utilizadas para la recolección y el análisis de los datos.

5.2.1 Objetivo general

Como se mencionó anteriormente, la definición de lineamientos para la formulación de

estrategias con enfoque de gestión ambiental que se integren al proceso de formalización de la pequeña

minería, se consideró el enfoque mixto que permite aprovechar dentro de un mismo trabajo datos

cuantitativos y cualitativos (Creswell et al., 2008). La recolección de datos se llevó a cabo mediante la

consulta de fuentes primarias y secundarias, posibilitando entre otros, la indagación sobre la

79

formalización y la identificación de los principales elementos asociados con los aspectos ambiental es

contemplados en el proceso.

5.2.2 Objetivo específico 1

Para la construcción del estado del arte sobre el proceso de formalización minera y de

sostenibilidad ambiental, desde un contexto regional y nacional, se requirió del levantamiento de

información secundaria de fuente primario. Lo anterior, se adelantó por medio de un análisis

documental que permitió recopilar, resumir y organizar los resultados de investigaciones relacionadas

con el problema de investigación. De acuerdo con Londoño y Maldonado (2014), las herramientas de

tipo documental, generan una reflexión crítica sobre las tendencias y vacíos en un tema en específico.

Dadas las características del objetivo, no se requirió el cálculo de una muestra estadística, sin

embargo, para su desarrollo se tomó en cuenta el año de presentación de las investigaciones, la

institución o publicación académica que las acogió, en el caso de tesis, el programa al que estaban

vinculadas, el tipo de estudio realizado, el título de las investigaciones y las conclusiones y

recomendaciones de las mismas.

En total, se consideraron 40 textos, sobre los cuales se fundamentó la construcción del estado

del arte. Cabe mencionar que, para la búsqueda sistemática de información se consultaron diferentes

bases de datos académicas, como Google Académico, Dialnet, Redalyc, SciELO, ScienceResearch,

ScienceDirect y Scopus. Así mismo, se revisaron los repositorios institucionales de las principales

universidades del país, entre las que se encuentra la Pontificia Universidad Javeriana, Universidad

Nacional, Universidad de los Andes, Universidad Distrital Francisco José de Caldas y Unive rsidad

Pedagógica y Tecnológica de Colombia.

Ahora bien, para las búsquedas se utilizaron palabras clave como “formalización”, “pequeña

minería”, “minería de hecho”, “actividades mineras”, “gestión ambiental” y “desarrollo sostenible”. De

80

lo anterior, solo se consideraron aquellos resultados vinculados con Colombia y el departamento de

Boyacá. En este punto, se hace necesario mencionar que la unidad análisis del trabajo de grado

corresponde a los pequeños mineros, por lo que la población de referencia son los pequeños mineros en

proceso de formalización y la muestra los pequeños mineros en proceso de formalización ubicados en el



Para el análisis de los principales aspectos mineros, sociales, económicos y ambientales que

rodean la pequeña minería en el departamento de Boyacá, se solicitó y recopiló información de fuente

primaria sobre los programas adelantados por el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de

Minería en relación al proceso de formalización.

Ahora bien, la información suministrada sirvió de base para profundizar en aquellos aspectos

ambientales sobre los cuales se presenta reincidencia respecto al incumplimiento de la normatividad

aplicable. Es de mencionar que, la información se derivó de dos proyectos firmados entre el Ministerio

de Minas y Energía y la Gobernación de Boyacá (Convenios GGC 251 de 2017 y GGC 411 del 2018) y

consolida los principales resultados sobre formalización minera en el departamento.

Por lo anterior, el desarrollo de este objetivo consideró el enfoque cuantitativo con un alcance

descriptivo, debido a que se buscó medir o recoger información sobre los conceptos o variables a los

que se refieren en el presente trabajo de grado. En cuanto a la categorización de la muestra,

corresponde a una muestra no probabilística, debido a que su selección se basó en las características de

la investigación, es decir, no se llevó a cabo con fórmulas de probabilidad (Hernández Sampieri y

Mendoza, 2008). En tal sentido, se midieron las variables y los aspectos ambientales incorporados al

proceso de formalización minera sobre los pequeños mineros del departamento de Boyacá.

81

En definitiva, se logró caracterizar e identificar las principales tendencias respecto a los aspectos

mineros, ambientales y administrativos, las cuales se presentan a través de gráficos. Dentro del análisis

se incluyó el porcentaje de implementación del instrumento ambiental en relación al componente

hídrico, de aire, de flora, de fauna y socioeconómico, así como el manejo de residuos.


Por último, para el establecimiento de lineamientos con respecto a la formulación de estrategias

de gestión ambiental que se articulen al proceso de formalización de la pequeña minería en el

departamento de Boyacá, en concordancia con la normatividad vigente, se analizó toda la información

primaria y secundaria levantada para el cumplimiento de los objetivos anteriores. Desde luego, la

información fue validada y procesada, para posteriormente ser organizada y abordar las experiencias,

los resultados, los comentarios, las conclusiones y las recomendaciones de cada uno de los documentos

seleccionados e integrados al presente trabajo de grado. Así como, los datos derivados de los programas

de formalización liderados por las autoridades mineras.

82

6. Resultados y Discusión

6.1 Estado del arte

6.1.1 El Código de Minas, como instrumento legal de la actividad minera en Colombia

Las normas que rigen el desarrollo de las actividades mineras en Colombia se consagran en el

Código de Minas, expedido mediante la Ley 685 de 2001. Según esta ley, los recursos minerales

(recursos naturales no renovables) que están en el suelo y subsuelo del territorio colombiano son bienes

de dominio público, es decir, son propiedad exclusiva del Estado, por lo tanto, su exploración y

explotación está sujeta a la obtención de un título minero.

En cuanto a esta figura, el artículo 14 ibídem, expresa el derecho a explorar y explotar minas de

propiedad estatal a través de la obtención de un contrato de concesión –o título minero–, inscrito en el

Registro Minero Nacional. Este contrato corresponde a un acuerdo jurídico entre el Estado y un

particular, a fin de realizar las fases de exploración, explotación y beneficio del proceso productivo a

cuenta y riesgo del particular.

Actualmente, el otorgamiento de los títulos mineros está a cargo de la Agencia Nacional de

Minería (ANM), creada por el Decreto 4134 de 2011, responsable además de administrar los recursos

minerales, así como de expedir los títulos habil itantes para la ejecución de actividades mineras en el

territorio nacional, esto con excepción del departamento de Antioquia, donde aún la administración del

recurso minero está a cargo de la Gobernación (Resolución 479 de 2012). Ahora, las solicitudes o

propuestas de concesión están sujetas a la delimitación de las áreas reglamentadas por el Gobierno

Nacional mediante el Decreto 3290 de 2003. En este sentido, ninguna solicitud puede exceder las 5.000

hectáreas para los cauces de una corriente de agua, ni las 10.000 hectáreas cuando se trata de cualquier

otro terreno.

83

Cabe mencionar que, antes de la creación de la Agencia Nacional de Minería, la administración

del recurso minero estuvo a cargo de entidades propias del sector. Inicialmente, fue concedida al

Ministerio de Minas (Ley 2655 de 1988). Luego, con la expedición del actual Código de Minas (Ley 685

de 2001), el Ministerio de Minas y Energía delego funciones de autoridad minera al hoy Servicio

Geológico Colombiano y a las gobernaciones de Antioquia, Bolívar, Caldas, Cesar, Norte de Santander y

Boyacá, las cuales asumieron funciones como autoridad minera concedente hasta julio de 2013,

exceptuando a la gobernación de Antioquia, que a la fecha mantiene competencia respecto de los

títulos de su jurisdicción.

En lo que refiere al capítulo VII del Código de Minas, este establece que la duración del contrato

de concesión se pactará por el término que solicite el proponente y hasta por un máximo de treinta (30)

años, de los cuales, los tres primeros años corresponderán al periodo de exploración, los tres años

siguientes de construcción y montaje y el tiempo restante a la fase de explotación (art. 70 a 73). Tanto la

etapa de exploración como de construcción y montaje pueden prorrogarse por dos y un año

respectivamente. Ahora, en caso que el concesionario necesite una prorroga superior a los dos años

para el desarrollo de la etapa de exploración, podrá solicitar prorrogas adicionales de dos años cada una

hasta un término total de 11 años (art. 74). En todo caso, cualquier solitud de prorroga debe estar

sustentada técnica y económicamente.

Desde luego, todo particular o contratista con un título minero está sometido a las obligaciones

dispuestas por las entidades mineras y ambientales. En este sentido, una vez finaliza la fase de

exploración, es responsabilidad presentar el Programa de Trabajos y Obras (PTO), además del Estudio de

Impacto Ambiental (EIA), base del otorgamiento de la licencia ambiental, siendo este requisito

indispensable para pasar a la siguiente etapa del contrato de concesión: construcción y montaje.

84

Ahora, los artículos 39 y 201 ibídem, establecen que para la prospección y exploración minera

no se requiere de licencia ambiental, salvo para la exploración en zonas reservadas, excluibles y

restringidas de minería. No obstante, es responsabilidad del concesionario aplicar los medios e

instrumentos ambientales que se establezcan por la normatividad ambiental vigente para cada etapa o

fase de las labores mineras (art. 198). Bajo este contexto, las autoridades ambientales y mineras en

forma concertada deben adoptar los términos de referencia normalizados aplicables en la elaboración,

presentación y aprobación de los estudios de orden ambiental para el sector de la minería (art. 199).

De acuerdo con Fedesarrollo (2014), la gestión de la minería y el ambiente a partir de lo

ordenado por la Ley 1450 de 2011, conllevó a contemplar modificaciones al Código de Minas, con

respecto al desarrollo sostenible y el desarrollo minero. Así, pues, se establecieron actividades para la

delimitación de los ecosistemas de páramos y humedales, la definición de las áreas forestales y las áreas

forestales de reserva (excluidas de la minería) y se regula lo relacionado con las tasas retributivas, las

tasas por uso del agua, las rondas hídricas, la conservación de los ecosistemas de arrecifes de coral y el

contenido y procedimientos del Estudio de Impacto Ambiental (EIA).

González (2014) manifiesta que, desde la promulgación del Código de Minas, Colombia mantuvo

un aumento considerable en títulos, exploraciones y explotaciones mineras. Lo anterior, sirv ió de

argumento para actualizar el marco normativo en materia a través de la Ley 1382 de 2010, por la cual se

modificaba la Ley 685 de 2001, Código de Minas, sin embargo, resultó inexequible según Sentencia C-

366 de mayo de 2011.

En virtud de esto, surgieron nuevas obligaciones y se eliminó la garantía de preferencia para

continuar adelantando la explotación minera, que había sido concedido a los titulares mineros con el

Código de Minas expedido en el año 2001. Adicional a esto, se dispusieron medidas para controlar la

85

explotación ilícita de minerales y establecer la distinción entre minería informal e ilegal y los programas

para tratarlas.

Para Arroyave y Devia (2017) la minería en Colombia permanece en medio de una tensión entre

dos tipos de normas. Por un lado, están aquellas con un enfoque ambiental que se soportan en los

artículos 2 y 8 de la Constitución Política, el Decreto 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993, las cuales

consagran al ambiente como patrimonio nacional. De otro lado, se encuentra la Ley 685 de 2001 (Código

de Minas), una norma orgánica que eleva a la minería al rango de actividad de prioridad e interés

nacional. Desde este punto de vista, la normatividad ambiental concebida desde una naturaleza

colectiva y recíprocamente relacionada al derecho a gozar de un ambiente sano, debe permanecer en

un nivel superior que conlleve al cumplimiento adecuado de los objetivos ambientales formulados, en

este caso respecto a la pequeña minería.

6.1.2 El desarrollo minero y la economía colombiana

El tema minero en Colombia está relacionado de manera directa con la historia misma de

nuestra nacionalidad. Según Arjona (2010), para la época de la Republica y durante los gobiernos

nacionales que le siguieron, la actividad minera nunca se organizó ni se formalizó de manera oficial. Esto

supone que la falta de regulación por parte del Estado, así como la ineficienci a de los mecanismos y

organismos de control propiciaron un desarrollo desordenado e irregular de la industria minera en el

País.

A pesar de lo anterior, hoy el sector minero se considera fuente generadora de recursos para la

Nación y las regiones. De acuerdo con el Ministerio de Minas y Energía (2019), entre 2010 y 2018 el

sector minero representó en promedio el 2% del PIB, el 20% de las exportaciones y el 13% de la

inversión extranjera directa, además recaudó $16 billones de pesos en regalías (en promedio, $1,7

billones de pesos anuales). Ahora, dentro del PIB minero, el carbón es el mineral con mayor

86

participación, con 65,9%, seguido de los minerales metálicos con 18,6% y los minerales no metálicos con

el 15,5%. Desde el mercado laboral, el sector genera alrededor de 350 mil empleos directos y por cada

uno de ellos se crean cuatro a siete indirectos, para un total de 1.750.000, que representan el 8 % de la

población ocupada y benefician a más de 6 millones de personas, es decir, al 12 % de la población

colombiana (MME, 2018).

Duque y otros (2005) expresan que la contribución creciente de la minería a la economía del

País es producto de la globalización y los Tratados de Libre Comercio – TLC. En este sentido, la minería

es quizá el sector que mejores posibilidades puede tener en el mercado internacional, como

consecuencia de los mínimos niveles de reservas explotadas acumuladas y las positivas perspectivas que

tiene el País en comparación con otros que presentan reservas mineras en agotamiento o con costos de

extracción cada vez más altos.

Aunque la producción minera del País está conformada por una amplia diversidad de minerales,

son el carbón y el oro los que resultan destacables en materia de producción y exportaciones.

Actualmente la minería a gran escala se concentra en la explotación de carbón térmico en La Guajira y el

Cesar y ferroníquel en el departamento de Córdoba. Por su parte, las explotaciones de pequeña y

mediana minería de carbón del interior del país se localizan en los departamentos de Boyacá,

Cundinamarca, Santanderes y en menor proporción en Antioquia, Valle, Cauca y Córdoba (Ministerio de

Minas y Energía, 2016).

De acuerdo con la UPME (2018), el País a junio de 2017 contaba con 8564 títulos mineros, de los

cuales casi el 50 % corresponde a materiales de construcción, sin embargo, el desempeño del sector se

sustenta como se indicó anteriormente en el desarrollo de la minería de carbón y en menor proporción

en metales preciosos, níquel, esmeraldas y materiales de construcción. Ahora, el 47 % de las

extracciones se realizan sobre los Minerales No Metálicos, el 32 % se realiza sobre Minerales Metálicos y

87

el 19 % sobre Carbón (UPME, 2018). Según el Censo Minero Departamental 2010-2011 (Ministerio de

Minas y Energía, 2012) de las 14.357 extracciones de minerales censadas, el 63 % no cuenta con título

minero, lo cual, a la luz de la legislación vigente, resulta en extracciones ilícitas. Por otro lado, los

departamentos que concentran la mayor actividad extractiva son Boyacá (18 %), Antioquia (14 %),

Bolívar (10 %), Cundinamarca (10%), Santander (7%), Norte de Santander (6%), Magdalena (4%), Cauca

(4%), Chocó (4%) y Putumayo (4%).

En Colombia, los métodos de explotación se pueden clasificar de manera general en: cielo

abierto, subterránea, de materiales de arrastre y aluvión, los cuales presentan particularidades desde el

punto de vista ambiental según el tamaño y la forma en que el método es aplicado. Por su parte, la

clasificación se establece en el Decreto 1666 de 2016, donde dependiendo de la fase (ex ploración o

explotación) y el número de hectáreas otorgadas en el respectivo título minero se considera en

pequeña, mediana y gran escala.

Para Cárdenas y Chaparro (2004), la pequeña minería constituye uno de los sectores de mayor

crecimiento de la industria minera durante la primera mitad del siglo XX, resultado de la disminución

considerable de la inversión extranjera. Sin embargo, aún hay un paradigma de la minería tradicional

como fuente de ingresos y de empleo, a pesar de ser una práctica que lleva consolidándose por lo

menos dos siglos, bajo un modelo agotado que no presenta intenciones de cambio.

6.1.3 De los Planes Nacionales de Desarrollo Minero (PNDM)

Los Planes Nacionales de Desarrollo Minero (PNDM) surgieron de la necesidad de definir una

política de gobierno del sector minero que se integrará de forma coherente al Plan Nacional de

Desarrollo (PND). En este sentido cada uno de los planes formulados se han dirigido a lograr una mayor

y mejor competitividad del sector, así como a solucionar buena parte de los problemas asociados: bajo

88

nivel técnico, insuficiente conocimiento geológico, impactos ambientales, articulación interinstitucional

limitada y particularidades socioeconómicas de los territorios, entre otros (UPME, 2017).

En ese orden, encontramos e l “Plan Minero para Colombia, 1986”, donde se definieron algunas

bases para trazar políticas de desarrollo minero, ocupándose de temas determinantes para la planeación

minera como lo referente a conocimiento e información geológica, estímulos a la vinculación de capital

privado nacional e internacional, fortalecimiento de una estructura productiva nacional, así como a la

formulación de políticas de producción teniendo en cuenta el ambiente y los ecosistemas.

Bajo este contexto, surge una consolidación fundamental a través de la expedición del Código

de Minas o Decreto 2655 de 1988, cuyo objetivo se orientó a fomentar la exploración del territorio

nacional, en orden de establecer la existencia de minerales y facilitar su racional explotación, así como

estimular la inversión y promover el desarrollo de las regiones.

Ya en 1994 se instituye y regulariza esta planeación con la creación de la Unidad de Planeación

Minero Energética (UPME), entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía, organismo rector de las

políticas públicas del sector de minas y energía. Cabe mencionar que, en ese mismo año se crea el Fondo

Nacional de Regalías y la Comisión Nacional de Regalías, mediante la Ley 141, fortaleciendo a nivel

institucional la promoción de la minería, la financiación de proyectos regionales e iniciativas para la

legalización y formalización minera.

En 1997 se inicia la configuración de la actual política minera, mediante la expedición del

documento CONPES 2898, donde se definieron los objetivos y las prioridades para mejorar entre otros,

la acción gubernamental en la planeación indicativa sectorial. Estas estrategias finalmente se

materializan en el actual Código de Minas o Ley 685 de 2001.

89

Ahora bien, el Código regula las relaciones entre el Estado y los particulares, y dispone las

normas que permiten desarrollar proyectos mineros en armonía con el ambiente y en correspondencia

con los demás derechos constitucionales. En este sentido, se retoman diversos mecanismos para

integrar de forma coherente las estrategias de planeación minera con los Planes Nacionales de

Desarrollo (PND). Es así como, surge el “Plan nacional de desarrollo minero 2002-2006”, el cual se centró

en la atracción de la inversión, tanto local como extranjera. Así mismo, planteo ocho líneas estratégicas

para el desarrollo sectorial, entre las que se destacan: fortalecer el programa de exploración básica del

territorio colombiano; consolidar el Sistema de Información Minero Colombiano (SIMCO); aumentar la

eficiencia de la autoridad minera; avanzar en el programa de legalización; y conseguir la sostenibilidad

ambiental de la minería.

Es necesario recalcar que, para efectos del presente trabajo se traerán a colación las estrategias

definidas en los últimos 18 años en materia de planeación minera, dentro del marco de los Planes

Nacionales de Desarrollo. Así, pues, se inicia esta ventana de análisis con el Plan Nacional de Desarrollo

2002-2006, denominado “Hacia un Estado Comunitario”, donde el Gobierno de turno impulso el

desarrollo del sector a través de la puesta en marcha de un plan de exploración regional y global del

subsuelo con análisis geofísicos, geológicos y geoquímicos. El objetivo de estos estudios era permitir la

promoción y entrega en concesión de nuevos prospectos, así como un crecimiento en los niveles de

producción de minerales extraídos.

Dentro de este Plan, también se consideró aumentar la eficiencia de la autoridad minera

mediante la reestructuración institucional, la descentralización y la agilización de los trámites. Todo

esto, con el propósito de aumentar la cobertura de la autoridad minera, propiciando escenarios

favorables para la legalización, formalización, contratación, fiscalización y desarrollo de programas

mineros.

90

No obstante, su eje central se enmarco en la atracción de la inversión, tanto local como

extranjera, por medio de una atención diferenciada según el nivel o tipo de inversión. Para lograrlo el

Gobierno del momento respaldó su Plan en la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), bajo el planteamiento

de que la intervención del Estado debía ser mínima y más bien debía acudirse a la gestión económica e

iniciativa empresarial para el desarrollo del sector, direccionando la gestión y la inversión estatal en

torno a estrategias y acciones de positiva incidencia en la modernización y crecimiento de la industria

minera colombiana y en su aporte a la economía y el bienestar social de la población (UPME, 2017).

Ahora, para el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 “Estado Comunitario: desarrollo para

todos”, la planeación minera abordó la necesidad de consolidar estrategias técnicas e institucionales

que permitiesen aumentar la productividad de las explotaciones mineras tradicionales legales, así como

incentivar la participación de inversionistas en la exploración, explotación y desarrollo sostenible de los

yacimientos.

Desde este punto, el Gobierno comprendió la planeación minera con base en la productividad

de explotaciones legales. Es así como se reanuda el proceso de formalización para facilitar el acceso de

los mineros tradicionales legales a programas de capacitación, asistencia empresarial y financiación,

entre otros, con el objetivo de garantizar el desarrollo de actividades de encadenamiento y agregación

de valor.

En tal sentido, se formularon proyectos piloto para ser replicados en diferentes zonas del País.

Por su parte, el Ministerio de Minas y Energía de conformidad con el Código vigente, adelantó acciones

para promover los cambios normativos que posibilitarán financiar estas actividades con cargo a los

recursos del Fondo Nacional de Regalías orientados a fomentar los proyectos y programas de promoción

de la minería.

91

Después, en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”, la planeación

minera se enfocó en mejorar sus prácticas, en armonía con el ambiente y la comunidad. En tal sentido,

se incentivó la formalización, incluyendo a quienes practicaban la minería por fuera del marco legal

vigente. Para su logro, se encargó al Ministerio de Minas y Energía adelantar estrategias como:

consolidar acciones para capacitar a los mineros, impulsar mecanismos de financiamiento para la

minería de pequeña y mediana escala, así como diseñar esquemas de transferencia tecnológica que

incentivará la transformación productiva y mejorará la productividad.

Adicionalmente, se adelantó una reforma institucional en concordancia con el Código de Minas,

para consolidar la regulación del mercado, el cumplimiento de las normas vigentes e implementar

mecanismos sancionatorios eficientes. Es así como, se crea la Agencia Nacional de Minería (ANM),

autoridad encargada de administrar integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado a

través del fomento, la promoción, otorgamiento de títulos, seguimiento y control de la exploración y

explotación minera.

Desde un contexto de responsabilidad, este Plan incluyó acciones para formalizar el ejercicio de

la actividad minera, destacándose la configuración de grupos interinstitucionales para combatir

prácticas informales y tomar las medidas necesarias para el sancionamiento de estas conductas.

Además, se reafirmó la verificación de que los minerales utilizados en otros procesos productivos

provinieran de una fuente con título minero en etapa de explotación, y que cumpliese con todas las

normas y reglamentaciones vigentes.

En cuanto a la confluencia con el sector ambiental, el Plan coordino y equilibro las agendas

sectoriales para tener un licenciamiento dinámico. En este sentido, se desarrollaron estrategias para

mejorar la calidad e interpretación de la información entre el sector minero y ambiental para tomar

92

decisiones informadas. También se incentivó la prevención, identificación y valoración de pasivos

ambientales, además de la formulación de proyectos de recuperación ambiental y compensación.

Dentro de las principales acciones implementadas, vale mencionar entre otros, el trabajo

articulado que realizó el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial junto con el

Ministerio de Minas y Energía para adelantar actividades de prevención y control de la explotación ilegal

de minerales y avanzar hacia el fortalecimiento de la capacidad institucional. También se promovió la

elaboración de un primer inventario nacional de mercurio de las diferentes fuentes provenientes de la

minería de oro, cobre, del consumo del carbón, de la industria del cemento y de otras industrias que

usan mercurio.

Por esta vía, de igual forma se resalta la ejecución de proyectos piloto para impulsar mejores

prácticas ambientales en la minería artesanal de oro, así como la construcción de un documento con los

antecedentes de conceptualización e instrumentos normativos y de control de los pasivos ambientales

mineros en Colombia. En lo que refiere a ecosistemas estratégicos, se generaron reglas claras respecto a

las áreas que pueden ser objeto de solicitud de titulación minera, considerando para ello la adopción de

figuras de protección y delimitación definitivas.

Más tarde, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, proyectó al

sector minero desde un enfoque con responsabilidad social y ambiental. Así, pues, se intentó la

integración de los diversos instrumentos de planeación existentes para definir estrategias y regulación

diferenciada acorde con los distintos tipos de minería, la escala de producción, los grupos de minerales,

los métodos de explotación y la formalidad.

Lo anterior, fue clave para organizar y ajustar la normatividad minera existente de acuerdo con

la realidad del sector, para lo cual se tomó como instrumento direccionador el Código de Minas. En este

sentido, se revisaron temas específicos como el cierre de minas y la adopción de mecanismos de

93

aseguramiento para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contractuales de los titulares

mineros. Así mismo, se acogió un conjunto de herramientas de apoyo para los aspectos técnicos del

ejercicio minero.

Desde luego, estas herramientas como guías, reglamentos, protocolos y manuales le sirvieron al

sector para establecer los lineamientos técnicos correspondientes a la exploración y explotación de

minerales. Además, de fortalecer y poner en marcha el catastro y registro minero, plataformas clave

para la toma de decisiones de inversión y de política.

A nivel de formalización, el Plan se centró en brindar servicios integrales para la pequeña y

mediana minería, mediante la consolidación institucional en cuanto a la asistencia técnica en aspectos

mineros y ambientales. La reglamentación se realizó desde el marco de la Ley 1658 de 2013, donde se

establecen incentivos para impulsar la formalización de la actividad minera, por medio de instrumentos

como el Subcontrato de Formalización Minera y la Devolución de Áreas para la Formalización Minera.

Es significativo mencionar que, este Plan como respuesta a la adhesión del País a la Organización

para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) confirmó la articulación del Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible con el Ministerio de Minas y Energía, para ejercer seguimiento y

control por parte de la autoridad ambiental para la fase de exploración minera. Así mismo, incentivó la

construcción de un plan de educación sectorial consecuente con las exigencias técnicas, laborales,

económicas y ambientales previstas por la ley.

Finalmente, el actual Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por la

equidad”, cuyas bases están sustentadas en la Ley 1955 de 2019, considera la planeación del sector

minero – energético mediante la gestión del conocimiento del suelo y el subsuelo, a través de

estándares sociales y ambientales que garanticen un desarrollo integral de la industria. Bajo este

94

contexto, se busca establecer incentivos para estimular el cumplimiento de las metas de los programas

acordados en las agendas intersectoriales, entre ellos el de formalización minera.

Ahora bien, dentro de estos incentivos se encuentra la articulación de la oferta institucional, la

asistencia técnica, las acciones de capacitación y de desarrollo de capacidades a las entidades

territoriales participantes en el acuerdo. Desde luego, estos incentivos se definen con el marco

normativo vigente (Código de Minas), con el propósito de asegurar agilidad y oportunidad en la toma de

decisiones de las entidades gubernamentales, nacionales y regionales.

Dentro de los retos técnicos, ambientales y sociales, este Plan contempla el establecimiento de

un marco legal claro y estable con instrumentos ambientales diferenciados. Así, pues, se ha asignado al

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la responsabilidad de ajustar los términos de referencia

de los instrumentos de control y seguimiento ambiental, de tal modo que, se adecuen al tamaño de los

proyectos, método de producción y tipo de mineral.

Por su parte, el Ministerio de Minas y Energía es asignado para implementar nuevos

mecanismos de formalización y fortalecer sus figuras jurídicas. En este sentido, el proceso de

formalización se soporta desde una visión de emprendimiento e inclusión financiera del negocio minero,

comprendiendo innovación tecnológica, tecnologías duras, modelos de acceso a recursos de inversión,

entre otros.

De lo anterior, también se pretende el desarrollo de proyectos y programas de asistencia técnica

para los pequeños mineros, con la exigencia de estándares y buenas prácticas mineras, enfocados e n

producción más limpia, transferencia tecnológica, capacitación y acompañamiento técnico, con el fin de

promover mejores condiciones laborales y prácticas productivas más eficientes y responsables con el

ambiente, que contribuyan a generar confianza en el sector minero y a tener mejores operadores en el

territorio.

95

Como se ve, los distintos planes de desarrollo a través de los años se han abordado para tratar

los principales problemas que ha tenido y tiene el sector minero en Colombia. Es evidente que, aún

existen problemáticas que persisten y las estrategias formuladas en la mayoría de los casos todavía

tienen validez desde el ámbito técnico, ambiental y social. También, queda claro un problema de

implementación y la falta de dimensionamiento institucional para asegurar la ejecución y seguimiento

del proceso de formalización minera en el País.

6.1.4 Sobre la formalización de la minería en Colombia

Desde su inicio, el proceso de formalización minera se presenta como una propuesta

gubernamental para superar la problemática de informalidad asociada con la pequeña minería. Dicho

esto, la formalización es entonces, un mecanismo de respuesta del Estado cuyo propósito es mejorar la

competitividad y productividad de los pequeños mineros, bajo parámetros técnicos, ambientales,

económicos, laborales y sociales adecuados.

Ahora bien, a través del tiempo se han formulado diversos procesos de legalización en

Colombia, entre los que destaca el que se estableció en su momento por medio del Decreto 2655 de

1988. Después, el Estado mediante la expedición de la Ley 141 de 1994, continuo con la definición de

mecanismos de respuesta para lograr la legalidad de los explotadores de pequeña minera (minería de

hecho). Así, pues, con la sola solicitud de intención por parte del particular, las autoridades debían

legalizar dicha explotación en un plazo no mayor a un año. Bajo estas condiciones, el Estado asumió los

costos de los estudios mineros y ambientales, asesoría técnica y legal, formatos y formularios, entre

otros.

Sobre este intento de formalización, Ortiz Cuento y otros (2017) señalan que sus resultados no

fueron exitosos, debido a la problemática que se generó para demostrar la tradicionalidad minera

mediante una documentación excesiva y unos requerimientos que no resultaron de fácil cumplimiento

96

en su momento. De acuerdo con el Consejo de Estado (Sentencia del 5 de marzo de 2015. C.P. Ramiro

de Jesús Pazos Guerrero), estos procesos no deben ser considerados de manera automática y exprés,

sino que es necesario aplicar los requerimientos previstos en materia minera y ambiental.

Después de esto, en el año 2001 con la expedición del Código de Minas vigente, se estableció

que aquellos mineros que realizaban la actividad sin un título estaban en la responsabilidad de presentar

la correspondiente solicitud, en donde se exigía primordialmente el tiempo y que el área estuviese libre.

Pero fue hasta en el año 2010, después del intento fallido del Gobierno Nacional por modificar el Código

de Minas que se tomó impulso institucional para introducir entre otros, el concepto de tradicionalidad

entre los requisitos de procedencia de la solicitud de legalización. En este sentido, la Contraloría General

de la Republica (2017), expresa que la evolución normativa sobre formalización de la minería i mpulsada

por el Gobierno, no ha tenido en cuenta los argumentos y advertencias de la Corte Constitucional,

desconociendo abierta y sistemáticamente sus lineamientos y el derecho a la consulta previa de las

comunidades indígenas y afrodescendientes.

Posterior a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010, el Gobierno en su intento

de tratar la problemática de la informalidad de la minería en Colombia, adopto con la Resolución 90719

de 2014, la Política Nacional para la Formalización de la Minería, la cual contemplo siete líneas

estrategias: coordinación interinstitucional, formación para el trabajo minero, inclusión diferencial y

desarrollo social, información para la formalización, formalización, fortalecimiento técnico, asociativo y

empresarial, recurso e incentivos para la formalización, y minería bajo el amparo de título minero.

Para el desarrollo de esta política, el Ministerio de Minas y Energía definió una serie de

requisitos, que, partiendo de una base legal, permitió la integración de aspectos técnicos, sociales y

económicos. Así mismo, estableció grados de formalización, con el propósito de lograr en el mediano y

largo plazo una minería bajo condiciones apropiadas. Desde luego, el proceso de formalización se

97

concibió en primera medida para caracterizar las UPM y diagnosticar su estado actual, para más tarde

concentrar esfuerzos privados y estatales que permitiese a los mineros informales avanzar en un

principio, gradual y paulatinamente hacia una formalización de sus actividades.

Ya, en el 2015 a través del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, se expidió la Ley 1753, en el

cual se contempló dentro de los “mecanismos para amparar el trabajo bajo un título minero”, las figuras

del subcontrato de formalización minera con el titular y la devolución de áreas para la formalización,

dirigidos a explotadores de pequeña escala o pequeños mineros que adelantaran actividades de

explotación antes del 15 de julio de 2013, dentro de áreas mineras tituladas.

Cabe mencionar que, entre 2013 al 2015, el Ministerio de Minas y Energía adelantó convenios

con diferentes entidades como corporaciones autónomas regionales, universidades, centros provinciales

y alcaldías, para caracterizar a 7.322 UPM y brindar asistencia técnico-practica a 1.405 UPM en los

departamentos de Antioquia, Tolima, Valle del Cauca, Huila, Boyacá, Caldas, Santander, Chocó, Cauca,

Cundinamarca, Guajira, Sucre y Córdoba, alcanzando una cobertura total de 180 municipios.

Si bien, estas cifras intentan demostrar la gestión institucional por solucionar la problemática de

informalidad en el sector, reportes de 2016 evidencian que el comportamiento del indicador sobre UPM

formalizadas en grado 1, tuvo un retraso en la meta anual del 57,9 %. En este sentido, el avance logrado

en la formalización en grado básico, no implica la tenencia o amparo de título y no constituye

formalización (Contraloría General de la Republica, 2017).

En definitiva, las nuevas necesidades del sector minero junto con algunos retos en temas de

articulación entre las autoridades mineras y ambientales, así como la continuidad en los altos niveles de

informalidad, la conflictividad social en las regiones y la demora en los tramites tanto mineros como

ambientales, llevó al Estado nuevamente a definir una serie de estrategias para lograr más

98

competitividad y productividad en la industria. Es así como, se adopta la actual Política Nacional Minera

con la Resolución 40391 de 2016, derogando la Resolución 90719 de 2014.

Con todo esto, la Política de Formalización se transformó en un programa complementario que

incluye dentro de las condiciones competitivas, la promoción del acceso a recursos de crédito para el

desarrollo de la pequeña minería. Ahora, como resultado de la actual política se han asistido 1.520 UPM,

lo que ha llevado a 6.933 mineros de la ilegalidad a la legalidad (Ministerios de Minas y Energía, 2018).

De otro lado, se ha adelantado seguimiento en campo al 84.6 % (586) de los títulos en proceso de

formalización.

Desde el ámbito administrativo, a 31 de diciembre de 2018 se presentaron 84 solicitudes de

legalización de minería de hecho, 1635 solicitudes de minería tradicional y 57 solicitudes de

subcontratos de formalización minera (ANM, 2019). Esta dinámica evidencia el gradual interés por parte

de los pequeños mineros en Colombia para entrar por la puerta de la formalidad, entendiendo que,

desconocer la normatividad en materia trae consigo una serie de acciones judiciales y policivas.

6.1.5 El licenciamiento ambiental en el proceso de formalización

A partir de la promulgación de la Constitución Política de 1991, el tema ambiental en Colombia

adquirió un rango constitucional. Desde luego, los compromisos de la Conferencia de Rio de Janeiro de

1992, donde se definieron los principios, las estrategias y acciones para orientar el desarrollo económico

desde una perspectiva de equidad social y de preservación de la base natural, marcaron un punto de

partida para lograr un verdadero fortalecimiento de la gestión ambiental en Colombia. Es así como, se

expide la Ley 99 de 1993, donde se adopta de manera integral los principios ambientales, en específico,

aquellos relacionados con desarrollo sostenible y de evaluación de impacto ambiental.

Lo anterior, permitió una reestructuración del sector público encargado de la gestión y

conservación del ambiente, mediante la organización del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y la

99

creación del hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Así, pues, el Estado empieza a exigir

para la ejecución de cualquier obra, proyecto o actividad que pudiese generar grave impacto ambiental

la obtención de un instrumento de manejo y control denominado Licencia Ambiental, desde una

herramienta de decisión nombrado Estudio de Impacto Ambiental.

Ahora bien, esta ley también confirió a las autoridades ambientales regionales y autoridades

ambientales urbanas la función de administrar dentro de su área de jurisdicción, el ambiente y los

recursos naturales renovables, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas definidas por

el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Desde luego, el Estudio de Impacto Ambiental

como instrumento básico para la toma de decisiones por parte de la autoridad ambiental, constituye un

elemento de juicio indispensable para la formulación e implementación de medidas que aseguren entre

otros, la protección del derecho a un ambiente sano.

Ciertamente, estas estrategias desde un enfoque técnico incorporan el análisis de los impactos

que pueden sufrir los ecosistemas, así como los impactos sobre las comunidades. De igual forma, reúnen

todas las medidas de prevención, mitigación, corrección y compensación que un proyecto pueda

generar. De todo esto resulta, una gestión ambiental costo-efectiva, sostenible, preventiva y eficaz, la

cual incorpora integralmente consideraciones ambientales en los procesos de planificación territorial y

en la gestión de las políticas sectoriales (UPME, 2017).

Como se ve, el tema ambiental ha sido una de las mayores apuestas a nivel institucional. En tal

sentido, la planeación minera no queda fuera de este eje transversal, al contrario, se intenta una

alineación con las políticas de desarrollo sostenible vigentes. Así, por ejemplo, los contratos de

concesión minera están sometidos a las obligaciones dispuestas por la autoridad ambiental.

Desde el marco normativo, el licenciamiento ambiental se configuró inicialmente por medio del

Decreto 1753 de 1994 con base en la Ley 99 de 1993, donde se reglamentó lo establecido en la Ley,

100

dando indicaciones detalladas sobre los contenidos de los instrumentos de planeación que conducen al

trámite y otorgamiento de la licencia. Posterior a esto, el proceso de licenciamiento ha sido sometido a

una serie de cambios a los requerimientos, procedimientos, competencias y plazos, conduciendo a las

siguientes modificaciones: Decreto 1728 de 2002 – regula la licencia ambiental de acuerdo con las

previsiones del ordenamiento territorial –; Decreto 1180 de 2003 – estableció un régimen de transición

que garantizó los derechos y situaciones jurídicas adquiridas en la norma anterior, con el propósito d e

iniciar en el año 2004 el estudio y socialización de una nueva propuesta de decreto regulatorio –;

Decreto 1220 de 2005 – introdujo los casos de exigibilidad de la licencia ambiental, así mismo otorgó

definiciones a los estudios ambientales y estableció el proceso para la obtención de la licencia –; y

Decreto 2820 de 2010 – modificó de nuevo tanto el concepto de la licencia ambiental como el tipo de

proyectos y actividades sujetos a licenciamiento, los procedimientos y las entidades competentes para

otorgar la licencia –.

Con base en este dinamismo normativo, se hizo menester estructurar una metodología que

facilitará el cumplimiento de los objetivos y políticas de la entonces Dirección de Licencias, Permisos y

Trámites en los procesos de evaluación y seguimiento ambiental. La reglamentación de la Metodología

General para la Presentación de Estudios Ambientales se concretó por medio de la Resolución 1503 de

2010, modificada por la Resolución 1415 de 2012.

Sin embargo, con las disposiciones del Documento CONPES 3762 de 2013, donde se

establecieron los lineamientos de política para la identificación y priorización de proyectos en

infraestructura, hidrocarburos, minería y energía considerados como de interés nacional y estratégicos –

PINES, se planteó por primera vez su modificación con el objeto de optimizar los procedimientos para la

obtención de licencias y permisos.

101

Luego, ante la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010, el Ministerio de Minas y

Energía a través del Decreto 933 de 2013 también dictó disposiciones en materia de formalización

tradicional, definiendo como responsabilidad del solicitante cumplir con los requisitos de orden

ambiental establecidos por el Ministerio de Ambiente, so pena de que se suspendiera la actividad

minera y el proceso de formalización, hasta demostrar el acatamiento de dichas obligaciones.

Con todo esto, el solicitante adquiere el compromiso de seguir los términos de referencia

ajustados a las condiciones socioeconómicas, técnicas y ambientales de la actividad minera objeto de

formalización, tanto para la elaboración del Programa de Trabajos y Obras, como del Plan de Manejo

Ambiental. En este escenario, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible determinó por medio

de la Resolución 1258 de 2015 los lineamientos que deben tener en cuenta las autoridades ambientales

para el desarrollo de las visitas en el proceso de formalización de las actividades mineras, además de los

términos de referencia para la formulación de los planes de manejo ambiental y l a guía ambiental a

tomar en consideración por parte de los interesados en formalizar sus labores durante dicho trámite.

Posterior a esto, el licenciamiento ambiental se reguló a través del Decreto 2041 de 2014, donde

se establecieron una serie de disposiciones frente al proceso, así como su concepto y alcance, entendido

como aquella autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de un

proyecto, obra o actividad. Por último, lo referente a las licencias se incluyó en el Decreto Único Sector

Ambiente y Desarrollo Sostenible 1076 de 2015, donde además de la reglamentación sobre cada tipo de

recurso natural, se definieron las competencias de las autoridades ambientales en dicha materia. Cabe

mencionar que, dentro del licenciamiento ambiental se encuentra implícitos los permisos,

autorizaciones y/o concesiones para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales

renovables.

102

Ahora, el trámite para la obtención de la licencia y de estos permisos ambientales depende de la

cantidad de material a ser removido para la extracción mineral, así: para carbón cuando la explotación

proyectada es mayor o igual a 800.000 ton/año, le corresponde a la Autoridad Nacional de Licencias

Ambientales (ANLA); y si es menor a las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) o a las autoridades

ambientales urbanas o metropolitanas.

En definitiva, los tramites ambientales y específicamente el licenciamiento ambiental se ha

caracterizado por demoras que generan un impacto significativo en la planeación y ejecución de los

proyectos, llevando a posibles consecuencias como el aplazamiento en el cumplimiento de metas de los

sectores establecidos en los planes nacionales de desarrollo y la potencial reducción de la inversión

(CONPES, 2013).

Por otro lado, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptó mediante la Resolución

2206 de 2016, los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental (EIA),

requerido para el trámite de la licencia ambiental de los proyectos de explotación minera. Lo anterior,

como respuesta a la búsqueda de estandarización y sistematización de los criterios para la evaluación de

los proyectos que requieren licencias y permisos, en especial aquellos de interés nacional y estratégicos.

Es necesario recalcar que, la elaboración de este estudio refiere en primer lugar la descripción

del proyecto, donde se lista entre otros: localización, características, infraestructura, resultados de la

exploración geológica, fases y actividades del proyecto, producción, costos y cronograma. En cuanto al

área de influencia, se trae a colación las consideraciones técnicas, así como su identificación y

delimitación. La caracterización, por su parte, se enmarca en cuatro grandes dimensiones: medio

abiótico, medio biótico, medio socioeconómico y servicios ecosistémicos.

A esto se añade, la zonificación ambiental que se lleva a cabo a partir de la sensibilidad

ambiental del área, en su condición sin proyecto. Así, pues, para cada uno de los medios se elaboran y

103

presentan los mapas correspondientes, donde se definen las áreas o unidades con diferentes grados de

sensibilidad ambiental. Por otro lado, se introduce de manera detallada los recursos naturales que

requieren ser utilizados, aprovechados o afectados durante las diferentes fases del proyecto.

Además de esto, el estudio contempla la evaluación ambiental a partir de dos escenarios, a

saber: con y sin proyecto, haciendo énfasis en los impactos residuales, acumulativos y sinérgicos

generados por su ejecución, así como su relación con el desarrollo de otros proyectos, obras o

actividades en el área de influencia (ANLA, 2016). Posteriormente, se determina la zonificación de

manejo ambiental, donde se definen las unidades de manejo por áreas de intervención, áreas de

intervención con restricciones y áreas de exclusión. Por último, se menciona el Plan de Manejo

Ambiental, el cual agrupa los programas de manejo ambiental, el plan de seguimiento y monitoreo, el

plan de gestión del riesgo y el plan de cierre.

Lo dicho hasta aquí, expone un conjunto de cambios a través del tiempo sobre lo que refiere al

licenciamiento ambiental. Por esta vía, en el 2018 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,

haciendo uso de sus facultades para definir pol íticas y regulaciones, actualizó la metodología general

para la elaboración y presentación de estudios ambientales. A saber, la nueva versión reglamentada

según la Resolución 1402 de 2018 y modificada por la Resolución 1107 de 2019, contempla los aspectos

generales y comunes de la estructura de los términos de referencia genéricos sectoriales acogidos por el

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, estableciendo una diferenciación de acuerdo con el tipo

de estudio a elaborar, Diagnostico Ambiental de Alternativas (DAA), Estudio de Impacto Ambiental (EIA)

y Plan de Manejo Ambiental (PMA).

Efectivamente, el licenciamiento ambiental no se reduce al otorgamiento de una autorización

por parte de la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, sino

que corresponde a un proceso integral dirigido a prevenir daños irreversibles, a optimizar la toma de

104

decisiones y a garantizar, de acuerdo con la Constitución Política, la participación de las comunidades

que puedan ser afectadas por la toma de decisiones que tengan implicaciones ambientales (Ministerio

de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2018). Así las cosas, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 bajo

el paradigma de “desarrollo minero – energético con responsabilidad ambiental y social”, formuló una

serie de estrategias para fortalecer el tema de legalidad en el sector.

En razón de lo anterior, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de conformidad con el

parágrafo único del artículo 118 de la Ley 1955 de 2019, materializó una de estas estrategias a través de

la expedición de la Resolución 1561 de 2019, en la cual se adoptan los términos de referencia para la

elaboración del Estudio de Impacto Ambiental – EIA, para proyectos de explotación de materiales de

construcción en el marco de una autorización temporal, exclusiva para obras de mantenimiento,

mejoramiento y rehabilitación de vías terciarias y para el programa “Colombia Rural”.

Desde luego, estos términos de referencia se consideran de carácter genérico y en consecuencia

son adaptados a la magnitud y particularidades de los proyectos, obras o actividades, así como a las

características ambientales locales y regionales en donde se pretenden desarrollar. En este contexto, el

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió la Resolución 447 de 2020, mediante la cual

establece los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental (EIA),

requerido para el trámite de la licencia ambiental global o definitiva de los proyectos de pequeña

minería. También, estableció términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto

Ambiental (EIA), requerido para el trámite de la licencia ambiental temporal para la formalización

minera, según Resolución 448 de 2020.

Los primeros términos de referencia, surgen como efecto de lo dispuesto en el artículo 22 de la

Ley 1955 de 2019, el cual establece que “(…) El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá

expedir los términos de referencia diferenciales para la elaboración del estudio de impacto ambiental de

105

la licencia ambiental temporal para la formalización minera, teniendo en cuenta la particularidad de los

procesos de formalización de que trata el presente artículo. (…)”.

Si bien es cierto, las alteraciones y presiones que ejerce la minería sobre el ambiente (en

cualquier escala) no son despreciables, la voluntad de mejora en la gestión ambiental y social en las

organizaciones mineras va muy ligada a la creación de entornos políticos favorables, la colaboración

entre mineros, autoridades y la comunidad y la posibilidad del cumplimiento progresivo de las

exigencias normativas (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2020). Todo esto, supone la

generación de instrumentos que regulen los proyectos mineros y propendan por el control, la

mitigación, la corrección y la compensación de los posibles impactos generados por la pequeña minería.

Ahora, el ámbito de aplicación de la Resolución 447 de 2020 se acota a las actividades de

explotación minera que pretendan obtener su título minero bajo el marco normativo de la formalización

de minería tradicional o en virtud de la formalización que ocurra con posterioridad a las declaratorias y

delimitaciones de áreas de reserva especial o que pretendan ser cobijadas a través de alguno de los

mecanismos para la formalización bajo el amparo de un título minero en la pequeña minería.

Ahora, los términos de referencia definidos a través de la Resolución 448 de 2020, en igual

sentido, atiende a lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, en su artículo 326, donde indica que “(…) El

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible establecerá los términos de referencia diferenciales para

la elaboración del estudio de impacto ambiental requerido para el licenciamiento ambiental a estos

proyectos mineros. (…)”. Entonces, la aplicación de estos lineamientos diferenciales, están dirigidos a los

particulares que soliciten el trámite de la licencia ambiental para la elaboración del Estudio de Impacto

Ambiental (EIA), de los proyectos de explotación de pequeña minería.

Es significativo que, las dos resoluciones no solo toman como base de estructuración el Decreto

1076 de 2015, sino los lineamientos, la guía ambiental y las fichas para diseño del Plan de Manejo

106

Ambiental (PMA) para las actividades de formalización de minería tradicional, adoptados mediante

Resolución 1258 de 2015, al igual que, los términos de referencia para la elaboración del Estudio de

Impacto Ambiental (EIA), requerido para el trámite de la licencia ambiental de los proyectos de

explotación de proyectos mineros, consignados en la Resolución 2206 de 2016.

Luego, una vez otorgado el contrato de concesión minera o realizada la anotación en el Registro

Minero Nacional del subcontrato de formalización, el titular es responsable de tramitar y obtener ante la

autoridad ambiental competente la correspondiente licencia ambiental global o definitiva que ampare la

actividad. En cualquier caso, el acto administrativo de inicio del trámite de la licencia ambiental global

antes mencionado, extenderá la vigencia de la licencia ambiental temporal para la formalización hasta

que la autoridad ambiental competente se pronuncie sobre la viabilidad o no de la licencia ambiental

global o definitiva (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2020).

Así las cosas, el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), requerido para el trámite de la licencia

ambiental global o definitiva constituye una herramienta diferencial a ser aplicada en las diferentes

etapas del proceso de formalización, con el fin último de garantizar el desarrollo sostenible de la

actividad minera. Ahora, su aplicación abarca todos los minerales (oro, carbón, materiales de

construcción, etc.) y a cualquiera de los métodos de explotación (cielo abierto o subterráneo).

En resumen, la presentación del estudio debe incluir elementos como la descripción del

proyecto, la caracterización del área de influencia, la información referente a los medios abiótico,

biótico y socioeconómico, los tramites, permisos y/o autorizaciones ambientales para el

aprovechamiento de los recursos naturales, la zonificación y evaluación ambiental (con y sin proyecto),

la zonificación de manejo ambiental, los planes y programas, y el cronograma y costos.

107

6.1.6 De la actividad minera en el departamento de Boyacá

De acuerdo con el censo minero realizado entre 2010 y 2011, de las 14.357 UPM inventariadas

en Colombia, el 18 % están ubicadas en Boyacá, siendo así el departamento con más UPM en el país. En

cuanto al tipo de mineral, Boyacá es el cuarto productor de carbón con cerca del 3,21 % de la

producción nacional (Ministerio de Minas y Energía, 2012).

Desde luego, el grado de informalidad es común denominador en el departamento. Según el

Ministerio de Minas y Energía (2013) solo el 50 % de las unidades de producción minera a pequeña

escala y el 17 % de las unidades mineras a mediana escala cuenta con un título minero. Así las cosas, la

actividad minera se ha posicionado como un mercado con proyección. De acuerdo con la Agencia

Nacional de Minería (2014), en Boyacá existen 1.574 títulos mineros vigentes que representan un área

de 318.637 hectáreas, un 14% del departamento. De otro lado, el 36% de esos títulos se encuentran en

etapa de exploración, el 29% en construcción y montaje, y el 35% en fase de explotación.

Desde luego, la dinámica económica del departamento se basa en distintas actividades, sin

embargo, la minería es la más representativa con un 50% de contribución (Serrano y otros, 2016). En tal

sentido, minerales como el hierro, la caliza y el carbón conforman los productos que más resaltan la

economía en la región. Boyacá, en 2014, aportó más de 11 mil millones de pesos producto de su

actividad minera en regalías y compensaciones, 68% de las cuales corresponde n a carbón, del cual se

produjeron 1.772.054 toneladas (Agencia Nacional de Minería, 2015).

A saber, el 75.5 % de las actividades mineras en el departamento se relacionan con la pequeña

minería, mientras que, el 19.4 % con la mediana minería (Agencia Nacional de Minería, 2018). Cabe

señalar que, el tamaño de las UPM es calculado de acuerdo al número de trabajadores empleados,

siendo UPM grandes aquellas que cuentan con más de 70 empleados, medianas entre 6 y 70 empleados,

y pequeñas aquellas que tienen hasta 5 empleados (Ministerio de Minas y Energía, 2013).

108

En cuanto a los canales de comercialización, es evidente la diferenciación que existe entre los

mineros. Así, por ejemplo, el minero artesanal vende su producto a mineros de mayor escala o

intermediarios que negocian con grandes compradores; el pequeño y mediano minero vende con mayor

frecuencia a comercializadores y consumidores finales, estableciendo en ocasiones contratos de

mediano o largo plazo, aunque en algunos casos también se recurre a la intermediación (Cano y otros,

2015).

Es así que, la cadena de carbón en Boyacá parte de una explotación de corte artesanal y de

pequeña escala, llevada a cabo de manera subterránea, cuya producción se destina en una importante

proporción (48% del total) al mercado interno, esto corresponde en gran parte al carbón térmico que

consumen plantas termoeléctricas e industrias cementeras del departamento (SIMCO, 2015).

Para Higuera (2015), la minería de carbón en el departamento es en su mayoría de subsiste ncia

y realizada para el mantenimiento de la economía del hogar por tres personas en promedio, vinculadas

generalmente al núcleo familiar. Esta concepción no ha permitido que exista una minería responsable,

con una visión de negocio que logre aprovechar al máximo el potencial que tienen los yacimientos.

A nivel institucional, se ha impulsado la figura de las Áreas de Reserva Especial (ARE), con el

propósito de fomentar la minería bien hecha y legal, así como los procesos de formalización de mineros

tradicionales en el departamento. De otro lado, el Ministerio de Minas y Energía ha adelantado

programas de acompañamiento y asistencia técnica, principalmente en las zonas norte y centro,

constituyendo una opción para fortalecer las capacidades de los pequeños mineros respecto a procesos

asociativos, además del acceso a mercados estables y al sistema financiero. Ejemplo de esto, son los

convenios marco que se han suscrito para aunar esfuerzos entorno a la formalización, entre los que se

destacan el GGC 134 de 2013, el GGC 189 de 2014 y el GGC 159 de 2015, con la Universidad Pedagógica

y Tecnológica de Colombia.

109

Ahora, los últimos programas de gobierno a nivel departamental, han abordado el tema minero

de manera superficial, dirigiendo al sector a un desarrollo más productivo que integral, es decir,

desconociendo las implicaciones ambientales y sociales que conlleva la extracción mineral. Dentro de las

estrategias formuladas por el gobierno departamental para el periodo 2016-2019, se menciona el

desarrollo de una cultura de asociatividad en la pequeña minería que promueva tanto la legalización

como formalización de la actividad.

Por su parte, el programa de gobierno vigente “Boyacá sigue avanzando” 2020-2023, apunta a

una modernización del sector minero en el departamento, basando su estrategia en la promoción de

procesos de formalización, procesos de ciencia, tecnología e innovación (CTeI), industrialización de

minerales y fortalecimientos de los mecanismos de vigilancia y control. No obstante, por ningún lado se

evidencia la inclusión explicita del tema ambiental dentro de los subprogramas y proyectos relacionados

con minería.

Por último, es significativo mencionar que de las 22.215 solicitudes de legalización -

formalización, presentadas a enero de 2020 ante la Agencia Nacional de Minería, el 12% son del

departamento de Boyacá, asociando principalmente minerales como carbón, caliza y materiales de

construcción. En cuanto a los subcontratos de formalización, de las 204 solicitudes, tan solo el 2,4%

están relacionadas con el departamento (Datos Abiertos, 2020).

6.2 Principales aspectos que rodean la pequeña minería en el departamento de Boyacá

A partir de la información suministrada por el Ministerio de Minas y Energía respecto al

programa de formalización minera que se adelanta en el departamento de Boyacá a través de los

convenios GGC 251 del 2017 y GGC 411 del 2018 con el apoyo de la Gobernación, se realiza la

caracterización de las Unidades de Producción de Pequeña Minería (UPM). Es de mencionar que, la

información entregada corresponde a un consolidado de indicadores asociados con la asistencia técnica

110

de cada UPM, cuyo propósito es lograr una implementación integral en los aspectos técnicos (mineros y

ambientales), sociales y económicos aplicables.

Para efectos del presente trabajo, se profundiza en lo relacionado con los aspectos técnicos,

donde se encuentra incluida la dimensión ambiental. Ahora bien, la información analizada corresponde

a las 368 UPM que se encuentran en el proceso de formalización liderado por el Ministerio de Minas y

Energía, el cual a la fecha beneficia a alrededor de 2832 pequeños y medianos mineros.

6.2.1 Características generales

Con el fin de brindar un contexto respecto a las características generales de las UPM que

adelantan el proceso de formalización en el departamento de Boyacá, se presenta información sobre

aspectos como modalidad de contratación, estado de explotación, tipo de mineral y sistema de

explotación. Por esta vía, se establece que los títulos mineros existentes se materializan a través de

varias figuras jurídicas como el contrato de concesión (42,7%), el contrato en virtud de aporte (29,3%) y

las Área de Reserva Especial (13,9%). Modalidades como la licencia de explotación tienen una

representación inferior al 15% (ver figura 6).

Dentro de las principales diferencias en estas modalidades de contratación, esta que en los

contratos en virtud de aporte hay una gran libertad para negociar entre las partes y pactar cláusulas

como contraprestaciones adicionales. En sentido contrario, en las demás figuras no existe libertad para

negociar. De otro lado, las Áreas de Reserva Especial refieren al desarrollo de proyectos mineros

estratégicos con grupos de explotadores tradicionales que se encuentran ejerciendo la minería de

manera informal.

Ahora, en lo concerniente al contrato de concesión, este incluye derechos y obligaciones para la

exploración, montaje, explotación y beneficio de los minerales, siendo el criterio para la clasificación del

111

tamaño (pequeña, mediana y gran minería), el tonelaje de materiales útiles y estériles extraídos de la

mina durante un determinado intervalo de tiempo.

Figura 6 UPM por tipo de contrato


El 78,8% de las UPM se encuentran activas, es decir, en operación; el 10,9 % relacionan un

estado inactivo y el 10,3% intermitente (ver figura 7). Estos últimos valores pueden vincularse a la falta

de mecanismos de comercialización, donde la demanda del recurso mineral no es suficientemente alta

para retomar o mantener las actividades de extracción.

Figura 7 UPM por estado de explotación


112

En cuanto al tipo de mineral, existe una clara tendencia hacia la extracción de carbón,

relacionando el 58,4% de las UPM, seguido de la arcilla con el 17,7% y la arena con el 10,9% (ver figura

8). Otros minerales como la caliza, diatomita, grava, roca fosfórica están relacionados con menos del 3%

de las UPM.

Figura 8 UPM por tipo de mineral


Es de señalar que, para esta variable el Ministerio de Minas y Energía no consolida la

información según el grupo de minerales, tal y como se establece en el Decreto 1666 de 2016. No

obstante, se determina que las UPM en proceso de formalización se relacionan de manera principal al

grupo de: carbón, materiales de construcción y no metálicos. Sobre el sistema de explotación, el 59,2%

de las UPM son de minería subterránea.

Respecto a la distribución de las UPM, vale mencionar que, su concentración está

primordialmente hacia el centro oriente y nororiente del departamento, en los municipios de Sogamoso,

Paipa, Tasco, Socotá y Socha, en donde se encuentran más del 50 % de las UPM que han recibido

acompañamiento para lograr el cumplimiento de los estándares aplicables, como estrategia dentro del

proceso de formalización minera.

113

6.2.1.1 Aspectos técnicos.

Dentro de los aspectos técnicos se considera la revisión sobre la implementación eficaz del Plan

de Trabajos y Obras (PTO) y el respectivo instrumento ambiental, elementos que comprometen el

objetivo de cualquier proceso de formalización minera. Ahora bien, el seguimiento ambiental que se

presenta dentro del marco de este trabajo está relacionado con el cumplimiento de lo establecido en las

guías minero – ambientales, las cuales en su momento fueron aplicadas y requeridas, dada su vigencia

cuando se adelantó el proceso de formalización por parte del Ministerio de Minas y Energía, a través de

los convenios GGC 251 del 2017 y GGC 411 del 2018 con el apoyo de la Gobernación de Boyacá.

6.2.1.1.1 Sobre la implementación de los PTO.

Como se sabe, el Plan de Trabajo y Obras (PTO) es el resultado de los estudios y trabajos de

exploración que presenta un concesionario minero para llevar a cabo las etapas de construcción,

montaje y explotación. Ahora, sobre sus implicaciones por parte de los pequeños mineros que se

encuentran en proceso de formalización, es de destacar lo siguiente:

El volumen del registro de producción relacionado por el 74,1% de los pequeños mineros no

coincide con el aprobado en el PTO. Esto sin duda, compromete los sistemas y métodos de beneficio

adoptados, debido a que estos se establecen con base en los volúmenes de producción previstos.

El 31,7% de las UPM no aplican el método de explotación según lo aprobado en el PTO. Esto

supone alteraciones en aspectos como profundidad máxima, ancho del fondo del tajo, altura de bancos

y rampas de acceso (para el caso de explotaciones a cielo abierto); y profundidad de los accesos,

sistemas de ventilación, condiciones geotécnicas y avances mineros (para el caso de explotaciones

subterráneas).

A pesar que, el 65,7% de las UPM realiza la disposición de estériles conforme con lo establecido

en el PTO, en el 69,2% la forma de acopio no es acorde con lo definido, indicando falta de

114

implementación por parte de los pequeños mineros en lo que respecta a todas las condiciones de las

obras y trabajos de explotación.

En cuanto a la infraestructura, el 65,7% de las UPM cumplen con lo establecido en el PTO. En

otras palabras, cuentan con las edificaciones e instalaciones indispensables para llevar a cabo la

extracción o captación de los minerales.

De acuerdo con lo anterior, se establece que las UPM que se encuentran en proceso de

formalización cuentan con un diseño y planeamiento minero, materializado en los respectivos PTO. Sin

embargo, se evidencia incumplimiento en algunas condiciones, siendo oportuno intensificar las

actividades de seguimiento y control por parte de la autoridad minera, así como la imposición de las

acciones a las que haya lugar sobre el concesionario, el cual independiente de la escala debe asegurar

las obligaciones técnicas establecidas.

6.2.1.1.2 Sobre la implementación del instrumento ambiental.

Además del Plan de Trabajos y Obras (PTO), el proceso de formalización considera la gestión y el

desempeño ambiental por parte del pequeño minero. En este sentido, se considera la identificación de

los impactos ambientales, esto con el propósito de asegurar su manejo y control oportuno. Ahora,

dentro del acompañamiento integral que efectúo el Ministerio de Minas y Energía a través de los

convenios GGC 251 del 2017 y GGC 411 del 2018 con el apoyo de la Gobernación de Boyacá, la revisión

de este desempeño se realizó tomando como referencia las guía minero ambientales adoptadas según la

Resolución 18-0861 de 2002, las cuales al presentar un carácter genérico, se adaptan a la magnitud y las

particularidades de cada proyecto, así como a las características ambientales locales y regionales en

donde se pretende desarrollar.

Cabe mencionar que, bajo el alcance de revisión solo se considera lo referente al manejo de los

componentes: suelo, agua, aire, flora, fauna, socioeconómico, residuos y plan de cierre. A continuación,

115

se presentan las principales consideraciones en cuanto a la implementación del instrumento ambiental a

partir del análisis de la información.

El promedio global de cumplimiento en cuanto a las condiciones definidas en los respe ctivos

instrumentos de gestión y control ambiental adoptados por las UPM, es del 56,9%, lo que indica que

gran parte de los pequeños mineros no cumplen con la totalidad de los requerimientos en materia

ambiental. Desde luego, no basta con tener un instrumento, es indispensable asegurar su adecuada

implementación y seguimiento.

En cuanto al manejo del componente suelo, el 46,2% de las UPM tienen un nivel de

cumplimiento por debajo del 50%, esto supone que no se aseguran las condiciones para que el suelo sea

conservado, por ejemplo, contra la erosión.

El 46,5% de las UPM relacionan un nivel de cumplimiento inferior al 50% en cuanto a las

condiciones establecidas para el manejo del componente hídrico. Frente a estos valores, se puede inferir

que para el componente agua uno de los más afectados en el desarrollo de las actividades extractivas,

no se asegura la implementación oportuna por parte de los pequeños mineros de medidas que

conlleven a su protección y conservación. Desde luego, para la revisión de este componente resulta

indispensable que se logre una diferenciación, debido a que los tipos de medidas van a depender, por

ejemplo, del sistema de explotación (cielo abierto y subterráneo).

Para el componente aire, el 42,6% de las UPM relacionan un grado de cumplimiento de por

debajo del 50% en lo referente a las medidas de manejo. Este valor, sugiere que un porcentaje

significativo de pequeños mineros, primero no han identificado de manera adecuada las fuentes

generadoras, por ejemplo, de material particulado para el caso de las extracciones a cielo abierto,

imposibilitando la formulación de medidas reales de control.

116

El 39,9% de las UPM presentan un nivel de cumplimiento menor al 50% en cuanto a las medidas

establecidas para el manejo del componente flora. Este resultado, el cual se encuentra por debajo de la

tendencia general de los demás componentes, supone un mayor compromiso por parte de los pequeños

mineros para evitar la afectación y uso, por ejemplo, de los bosques naturales, así como la conservación

de las especies vegetales que se encuentran aledañas a las zonas donde se realizan las actividades

extractivas, y que por determinadas causas pueden verse afectadas.

Con relación al componente fauna, el 31,5% de las UPM relacionan un porcentaje de

implementación de las medidas de manejo por debajo del 50%. Al igual que el componente anterior,

este valor pone en manifiesto una mayor responsabilidad por parte de quienes se encuentran en el

proceso de formalización en el cumplimiento de las actividades establecidas para evitar la afectación de

las diferentes combinaciones de especies y formas que se encuentran en los lugares donde se realiza la

extracción mineral.

Sobre el componente socioeconómico, el 40,7% de las UPM relacionan un grado de

cumplimiento menor al 50% en lo correspondiente a las medidas de manejo. Esto supone que los

pequeños mineros, por una parte, desconocen aspectos relacionados con responsabilidad social

empresarial, y por otra, no establecen de manera clara aspectos administrativos, económicos y

financieros alrededor de la actividad extractiva.

Respecto al manejo de residuos, el 39,9% de las UPM presentan un nivel de cumplimiento

inferior al 50% sobre las actividades de control. A partir de esto, es necesario fortalecer el desarrollo de

acciones para el adecuado manejo de los residuos propios o no de la actividad minera. Por esta vía, es

conveniente que dentro del acompañamiento integral se especifique si se incluye, por ejemplo, el

material estéril y escombros, debido a que este tipo de residuos presentan unas consideraciones

específicas que deberían ser revisadas de manera diferencial.

117

En lo que corresponde al plan de cierre, es válido recordar que, el 78,8% de las UPM se

encuentran activas. Bajo esta perspectiva, el nivel de cumplimiento por encima del 50% de las

estrategias y actividades en materia no supera el 8%.

Con base en lo mencionado, es posible establecer que las UPM que se encuentran en proceso

de formalización, disponen de una serie de disposiciones en materia ambiental, cuyo enfoque es

asegurar un control de los impactos ambientales ocasionados por la actividad extractiva. No obstante, se

evidencia que un porcentaje significativo de pequeños mineros no aseguran la implementación

oportuna de las medidas de manejo para los diferentes componentes evaluados.

De otro lado, existe un porcentaje de UPM (4,6%) que no relacionan algún tipo de información

sobre el nivel de cumplimiento de las acciones establecidas dentro del instrumento ambiental. Así, pues,

resulta oportuno que los profesionales que realizan el acompañamiento integral relacionen los aspectos

a los que haya lugar para no referenciar ningún valor, pues esto supondría que el cumplimiento es nulo.

Aunque el 15 y 20% de las UPM logran un nivel de cumplimiento superior al 80% en cuanto a la

implementación de las medidas de manejo de los componentes referenciados anteriormente, es

necesario que se incremente este valor a corto y mediano plazo, de tal modo que, más allá de contar

con un instrumento ambiental, los pequeños mineros se concienticen de la necesidad e importancia de

cumplir de manera integral con los requerimientos establecidos en materia ambiental. Así mismo, es

conveniente que, desde el punto de vista metodológico, se parametricen las condiciones y criterios para

asignar los porcentajes de cumplimiento, en este caso, relacionados con la implementación del

instrumento ambiental, el cual es medido de 0 a 100%. El desarrollo de un marco metodológico para la

asignación de estos valores permitirá evitar y reducir la discrecionalidad y subjetividad por parte del

profesional que realiza la verificación.

118

Ahora bien, el seguimiento a la implementación del instrumento ambiental no debe limitarse a

los componentes referenciados previamente. El seguimiento debe considerar aspectos como, sistema

de explotación, grupo de minerales y estado de explotación, de tal modo que, las acti vidades de

verificación y seguimiento sean más consecuentes con las condiciones reales bajo las cuales se realiza la

actividad minera a pequeña escala, y se evite la integración de información que no refleje el grado de

avance de las estrategias en materia de formalización. Así, por ejemplo, si una UPM está inactiva, desde

luego, la implementación del instrumento de gestión y control ambiental tiende a cero, lo cual afecta los

valores de aquellas que se encuentran activas.

6.2.1.1.3 Otros aspectos.

Dentro del acompañamiento integral que realiza el Ministerio de Minas y Energía a las UPM que

se encuentran en proceso de formalización, también se lleva a cabo la revisión de ciertos aspectos

administrativos, económicos y sociales, de los cuales cabe señalar lo siguiente:

El 96,7% de las UPM que se encuentran en el departamento de Boyacá realizan el pago de

regalías. Esto supone un compromiso evidente por parte de los pequeños mineros en cumplir con sus

obligaciones en materia de impuestos.

El 43,4% de las UPM no cuentan con estados financieros. Desde luego, esta falta de planeación

financiera por parte de los pequeños mineros reduce su capacidad para asumir las inversiones

necesarias en relación con la actividad extractiva, así como el dimensionamiento de las utilidades, lo que

limita su madurez administrativa de manera rigurosa y ordenada.

El 49,4% de las UPM no utilizan los servicios bancarios. Este valor sugiere, por una parte, el

desinterés de los pequeños mineros por acceder a créditos como alternativa para lograr el

mejoramiento de la actividad extractiva, y por otra, el desconocimiento de las posibilidades que brindan

119

los recursos financieros para generar mayores beneficios económicos y sociales alrededor de la actividad

minera.

Desde luego, esta cifra también es el resultado de que la pequeña minería tiene una amplia

distribución geográfica y en muchos casos se desarrolla en lugares apartados de los grandes centros

urbanos, así como a la falta de estrategias, por ejemplo, el establecimiento de líneas de créditos blandos

(tasas preferenciales). Respecto a esto, el Congreso de la Republica se encuentra debatiendo el proyecto

de Ley 440 de 2020, a través del cual se busca promover el acceso de los titulares mineros en cualquiera

de las etapas en que se encuentre el contrato de concesión minera, o cualquier otra clase de título que

lo haya legitimado para la exploración y explotación de los yacimientos mineros, a los servicios

financieros ofrecidos por el Sector Financiero y Asegurador Nacional y por las demás Entidades de

Servicios Financieros vigiladas por la Superintendencia Financiera.

Ahora, el 84,5% de los pequeños mineros que se encuentran en proceso de formalización

asocian tradicionalidad con la actividad extractiva, es decir, el desarrollo de la UPM se lleva desde hace

mucho tiempo. En este sentido, resulta indispensable reconocer la antigüedad de las actividades y

propiciar mecanismos que aseguren la continuidad de estos pequeños mineros en los procesos de

formalización, en otras palabras, que se genere una priorización de estas unidades para lograr mejoras

desde el punto de vista técnico, ambiental, económico y social.

En materia de formación, a corte de diciembre de 2018, alrededor de 1856 mineros recibieron

capacitación en temas técnico mineros y de seguridad e higiene. Sin embargo, dentro de las estrategias

de formación, no se considera de manera determinante la inclusión de temas ambientales, esto con la

finalidad de propiciar sensibilización por parte de los pequeños mineros en el cumplimiento de las

consideraciones establecidas y aplicables.

120

Partiendo de lo anterior, se establece que las UPM disponen de una serie de elementos

administrativos que favorecen el desarrollo de la actividad extractiva. Por esta vía, resulta relevante el

hecho que los pequeños mineros asumen de manera oportuna el pago de regalías como

contraprestación económica por la explotación de los recursos minerales. Ahora, al presentarse un

porcentaje alto frente a este aspecto, podría sopesarse la destinación de estos recursos a fortalecer los

procesos de formalización, en especial, cuando el pequeño minero presenta limitadas capacidades

técnicas y financieras para implementar de manera adecuada y oportuna el marco jurídico aplicable,

permaneciendo en incertidumbre la viabilidad sobre el aprovechamiento minero.

Por otra parte, es fundamental que en los procesos de formalización se perciba la educación y

formación en temas ambientales como una línea estratégica a implementar, puesto que, la totalidad de

las capacitaciones desarrolladas han tenido un componente claramente técnico, imposibilitando la

ampliación de conocimiento y toma de conciencia en aspectos como ecología, biodiversidad, flora y

fauna, gestión ambiental y demás tópicos que resultan convenientes para una mejor comprensión de la

dimensión ambiental por quienes realizan la actividad extractiva.

6.3 Estrategias de gestión ambiental

Tomando como punto de partida la información obtenida y analizada a través de diferentes

fuentes y considerando lo expuesto por diversos autores respecto a los procesos de formalización

minera, a continuación, se presenta una serie de estrategias con enfoque de gestión ambiental, siendo

el resultado principal del presente trabajo.

Desde luego, estas estrategias resultan aplicables en cuanto se incorporen a la viabilidad de los

proyectos y programas que buscan formalizar a la pequeña minería en el departamento de Boyacá,

dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por la

equidad”. Así mismo, en la medida en que se articulen con la última reglamentación emitida, por

121

ejemplo, las resoluciones 447 de 2020 y 448 de 2020 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

a través de las cuales se expiden los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto

Ambiental – EIA requerido para el trámite de licencia ambiental global o definitiva para proyectos de

explotación de pequeña minería, y el trámite de la licencia ambiental temporal para la formalización

minera, respectivamente.

Es de señalar que, esta normatividad está dirigida a expandir las oportunidades del sector

minero, de modo que se constituya en un dinamizador del desarrollo de territorios sostenibles,

garantizando el aprovechamiento ordenado y responsable de los recursos naturales no renovables. Bajo

esta perspectiva, cada una de las estrategias definidas en el presente trabajo busca justamente lograr

procesos de formalización que permitan mejorar la implementación de los estándares aplicables, a

partir de instrumentos diferenciadores que respondan a los retos y a las particularidades de la actividad

minera a pequeña escala.

Figura 9 Dimensiones para la formulación de estrategias de gestión ambiental


122

Ahora, para complementar la estructuración de cada una de las estrategias, se ha establecido

una serie de planes de acción, los cuales están dirigidos a asegurar una adecuada caracterización para

posterior aplicación. Dentro de estos planes se incluyen variables e indicadores formulados a partir de la

información precisada en el marco del presente trabajo.

Desde luego, los planes de acción se han configurado conforme a los ejes estratégicos

identificados, con acciones a corto, mediano y largo plazo en el ámbito de las funciones de las

autoridades competentes y de los demás actores involucrados en la pequeña minería. En este contexto,

cada plan de acción comprende nueve componentes: objetivo general, objetivos específicos, metas,

indicadores de gestión, indicadores de producto, indicadores de impacto, actividades a desarrollar,

tiempo de implementación y actores de ejecución.

La definición de estos componentes se constituye en instrumentos de seguimiento y evaluación

para la determinación del nivel de implementación de cada una de las estrategias formuladas y

encaminadas al logro de los resultados previstos en materia de formalización en el departamento de

Boyacá.

En lo que respeta a los indicadores se ha considerado el marco conceptual de la cadena de valo r,

constituyendo una relación secuencial y lógica entre insumos, actividades, productos y resultados para

añadir valor a lo largo de un proceso de transformación (DNP, 2018). Lo anterior, con el propósito de

priorizar aquellas intervenciones con mayor incidencia en la formalización minera. Ahora, estos

indicadores se clasifican con base en los eslabones de la cadena de val or, tal y como se muestra en la

figura 10.

Como se ve, los indicadores de gestión miden los dos primeros eslabones de la cadena de valor,

es decir, los insumos y las actividades. Así, pues, se cuantifica el nivel de todas las actividades que

resultan necesarias para la entrega de un determinado bien y/o servicio (productos). Los indicadores de

123

producto, por su parte, miden los bienes y servicios que son generados y entregados como consecuencia

de la transformación de los insumos disponibles. Estos bienes son de carácter físico, tangible y

acumulable.

Por último, los indicadores de impacto o de resultado establecen los efectos asociados con las

intervenciones, de esta forma, se miden los cambios, por ejemplo, de percepción, conocimiento,

condiciones, entre otros. Con todo esto, se desea disponer de un flujo de información que permita

realizar una medición precisa sobre el desempeño de las estrategias de intervención planteadas.

Figura 10 Categorías de indicadores con base en la cadena de valor

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2018)

6.3.1 Dimensión institucional

De acuerdo con Garzón (1995), el concepto institucional hace referencia a acciones propias de

las instituciones. En este sentido, las estrategias que se formulan para esta dimensión propenden que el

Estado asuma un rol decisivo frente a la minería informal , de modo que se generen mecanismos,

124

regulaciones, políticas y escenarios que conlleven a la consecución de los objetivos asociados con los

procesos de formalización.

6.3.1.1 Plan Nacional de Desarrollo (PND).

El logro de un balance entre la dimensión social, ambiental y económica en cualquier sector

productivo requiere de la implementación de modelos que se diferencien de los patrones

convencionales. Así, pues, si se quiere un verdadero cambio estructural en el sector minero,

comprometido con el cumplimiento de estándares ambientales y sociales, es indispensable que, desde

el gobierno central, se consoliden directrices que aseguren una gestión integral en lo referente a la

formalización minera. En este sentido, se deben potencializar los logros del Plan Nacional de Desarrollo

vigente (2018-2022), así como la adopción y ejecución de los lineamientos establecidos para el sector

minero – energético, precisando sobre aquellas estrategias para el fortalecimiento de los programas de

formalización y fomento minero, así como para la consolidación de instrumentos de control ambiental

de acuerdo con el tamaño del proyecto.

Para Viña y Amaya (2016), la mayoría de estrategias en materia ambiental formuladas durante

los tres últimos periodos de gobierno, además de observarse dispersas en los planes de desarrollo

adoptados desde el nivel nacional hasta el regional y local, representan un marco limitado, donde

predominan los intereses económicos por encima de aquellos propiamente ambientales. Respecto a

esto, es indispensable que las estructuras y modelos de gobernanza posibiliten una coordinación

horizontal y vertical entre las diferentes autoridades (nacional, regional y local), esto con el propósito de

alcanzar una intervención compartida en materia minera y ambiental.

Por esta vía, la implementación del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022), debe

considerar la asignación y apropiación de recursos destinados a fortalecer el sector minero del país.

Ahora cuando se habla de “fortalecer”, no se trata de generar incent ivos o estímulos a las grandes

125

compañías, sino atender las implicaciones sociales y ambientales que se generan alrededor de la

actividad extractiva, es decir, fortalecer los esquemas de formalización. Lo anterior, no debe estar

limitado a alcanzar un cumplimiento de la normatividad aplicable, sino mejorar la calidad de vida de

quienes realizan o están dedicados a esta actividad. Resulta apremiante, que el gobierno central

reconozca que ni las autoridades regionales y locales disponen de los recursos suficie ntes para apoyar la

intervención de este tipo de situaciones.

Es evidente que, en los últimos Planes Nacionales de Desarrollo (PND) se ha hecho explícito el

propósito de promover al máximo el sector minero, de forma que gran parte del territorio colombian o

se encuentra actualmente habilitado para su desarrollo o en proceso de habilitación. No obstante, el

gobierno central debe reflexionar y tener presente que las políticas de desarrollo del sector no deben

estar en capacidad de perpetuarse, más aún cuando los recursos minerales son un recurso finito.

De lo anterior, es responsabilidad del Estado ofrecer nuevas posibilidades de desarrollo al país y

las regiones. Para Rueda (2016), el fomento de las actividades mineras debe estar acompañado de

mecanismos a través de los cuales se logren minimizar al máximo los efectos dejados por la actividad

extractiva. Dentro de este contexto, la formalización minera debe incluir procesos para que se asegure

la reparación real y oportuna de los daños ambientales causados. En la siguiente tabla, se muestra el

plan de acción propuesto para el desarrollo de esta estrategia.

Tabla 5 Plan de acción propuesto – Plan Nacional de Desarrollo

Componente Descripción

Objetivo general 1. Adoptar una perspectiva integral para la implementación del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022), de modo que se fortalezca la aplicación de los lineamientos en materia de formalización, así como la participación oportuna y activa de los diferentes actores relacionados con la pequeña minería.

126


Objetivos específicos 1. Impulsar un cambio estructural en el sector minero a pequeña escala, de modo que se consolide la implementación de los estándares ambientes y sociales aplicables.

2. Integrar estrategias en materia ambiental tomando como referencia las particularidades que presenta el sector minero a pequeña escala en el ámbito regional y local.

Meta 1. Potencializar los resultados del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022) en relación a las estrategias establecidas para alcanzar la formalización de los pequeños mineros según las necesidades y expectativas identificadas.

Indicadores de gestión 1. Lineamientos para la construcción y aplicación de espacios de participación en el marco de implementación del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022).

2. Recursos invertidos para la adopción y ejecución de las estrategias dirigidas a mejorar los niveles de formalización minera.

Indicadores de producto 1. Número de escenarios definidos para la participación de los diferentes actores relacionados con la pequeña minería.

2. Número de programas y proyectos implementados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022) dirigidos a impulsar la formalización minera.

3. Municipios del departamento de Boyacá favorecidos con los programas y proyectos de formalización.

4. Pequeños mineros beneficiados de los programas y proyectos ejecutados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022).

Indicadores de impacto 1. Crecimiento de las UPM formalizadas en el departamento de Boyacá.

2. Reducción de los impactos ambientales negativos asociados con la actividad extractiva a pequeña escala.

3. Mejoramiento de las condiciones sociales y económicas de los pequeños mineros.

4. Disposición de escenarios que coadyuvan al desarrollo responsable e integral del sector minero a pequeña escala en Colombia.

Actividades a desarrollar 1. Reconocimiento inicial del alcance de los procesos de formalización a nivel regional y local.

2. Reconocimiento de las dinámicas ambientales, sociales y económicas alrededor de la pequeña minería.

3. Identificación de ventajas y oportunidades de procesos de formalización anteriores.

4. Aplicación de las estrategias definidas dentro del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022) para alcanzar la configuración deseada de la pequeña minería.

127


5. Implementación de lineamientos específicos para el seguimiento oportuno de las distintas actividades concertadas en materia minera y ambiental.

Tiempo de implementación Corto plazo (1 año)

Actores de ejecución Departamento Nacional de Planeación (DNP) Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS)

6.3.1.2 Posicionamiento institucional mediante principios de diseño.

Para alcanzar una efectiva intervención en lo relacionado con la minería informal, es necesario

que a nivel institucional se consideren una serie de principios de diseño, los cuales según Ostrom (1990)

corresponden a elementos o condiciones que favorecen al posicionamiento de una institución, así como

al logro del cumplimiento de las normas de uso por parte de los usuarios. Desde esta perspectiva,

aquellas instituciones que tienen como objeto el control sobre el acceso, extracción, manejo, exclusión y

alienación de algún recurso natural, deben considerar la integración de esta serie de principios. Para

efectos de este trabajo, a continuación, se relacionan a modo de adaptación aquellos que deben ser

objeto de reflexión por parte de las autoridades mineras y ambientales, dentro del marco de las

acciones que buscan la formalización.

Congruencia. Las normas de apropiación deben ser proporcionales a las dinámicas a través de

las cuales se realiza una actividad extractiva a pequeña escala.

Elección colectiva. Los pequeños mineros afectados por la normatividad (minera y ambiental)

deben contar con mecanismos de participación para presentar sus aportes u objeciones sobre su

contenido.

128

Seguimiento. Deben existir instrumentos a través de los cuales se monitoree activamente el

cumplimiento de las condiciones establecidas, así como el nivel de apropiación por parte de los

pequeños mineros.

Sanciones graduales. Cuando los pequeños mineros no cumplan con las condiciones previas

establecidas, deben recibir sanciones graduales, las cuales dependerán de la magnitud del desacato.

Mecanismos de atención. Tanto los funcionarios de las autoridades competentes como los

pequeños mineros deben tener acceso oportuno a espacios locales para resolver conflictos.

Cohesión institucional. Las actividades de apropiación, normatividad, seguimiento,

cumplimiento y resolución de conflictos deben estar organizadas en múltiples niveles y cohesionadas

por las autoridades responsables.

De lo anterior, Solow (1993) señala que la mayoría de instituciones no logran adaptar iniciativas

que tengan impactos sustanciales o de largo plazo. Así las cosas, es necesaria la consolidación de

instituciones capaces de asumir transformaciones más profundas, así como rigurosas formas de

intervención.

Desde luego, el propósito de las instituciones no debe reducirse a actuaciones normativas, sino

a propiciar lo que Espinosa (2018) ha designado como “capacidad de adaptación”, donde a mayor

balance entre la capacidad de concientización para la toma de decisiones y la capacidad de articularse,

existe una mayor probabilidad de mejorar la capacidad de implementar los objetivos alrededor de un

proceso. Bajo esta perspectiva, es necesario analizar las estructuras de interacción a nivel regional y

nacional, para establecer si existen vacíos de poder en materia de formalización minera que estén

influenciando sobre la capacidad de adaptación de las instituciones responsables.

129

Por esta vía, resulta sustancial el desarrollo de mecanismos que promuevan comportamientos

sociales cooperativos con enfoque ambiental, de tal modo que, se logre una exploración sistemática

hacia caminos que mejoren las capacidades de adaptación tanto de las autoridades como de los

pequeños mineros que están o son objeto de formalización. En la siguiente tabla, se muestra el plan de

acción propuesto para el desarrollo de esta estrategia.

Tabla 6 Plan de acción propuesto - Posicionamiento institucional


Objetivo general 1. Abordar de manera integral la dinámica de las instituciones que desempeñan funciones en los procesos de formalización, propiciando su articulación y coordinación en pro del desarrollo responsable de la pequeña minería.

Objetivos específicos 1. Comprender las interacciones y tensiones que se originan entre las autoridades mineras y ambientales en el cumplimiento de sus funciones dentro de los procesos de formalización.

2. Disponer de información que contribuya a la transformación de los actores institucionales, mediante la armonización de sus relaciones e intervenciones en el marco de la formalización minera regional.

Meta 1. Precisar el nivel de interacción institucional entre las autoridades con competencia en los procesos de formalización, de modo que se identifiquen las convergencias y divergencias que resultan entre ellas, además de los eventos que las originan y las consecuencias que de allí se generan.

Indicadores de gestión 1. Recursos invertidos para el apoyo a la contextualización y análisis de la realidad institucional en el ámbito regional.

2. Lineamientos para analizar las estructuras de interacción institucional en el marco de los procesos de formalización minera.

3. Confección de cuestionarios para recolectar información acerca de la opinión, percepción y juicio de los actores institucionales involucrados con los procesos de formalización minera.

Indicadores de producto 1. Diagnóstico sobre las potencialidades de las instituciones que tienen responsabilidades directas en los procesos de formalización.

2. Entidades mineras y ambientales beneficiadas de los recursos destinados para llevar a cabo su contextualización y análisis.

130


3. Número de talleres realizados con las entidades mineras y ambientales para propiciar su coordinación y articulación en los procesos de formalización minera.

Indicadores de impacto 1. Disposición de elementos que favorecen el posicionamiento de las distintas instituciones que tienen injerencia en el sector minero a pequeña escala.

2. Mejoramiento de la capacidad de adaptación de las instituciones con competencia en la toma de decisiones sobre el sector minero a pequeña escala.

3. Cumplimiento oportuno y efectivo de las funciones asignadas a la autoridades mineras y ambientales en el ámbito regional y local.

4. Coherencia técnica y política en las actuaciones administrativas por parte de las autoridades mineras y ambientales.

Actividades a desarrollar 1. Identificación de los actores institucionales que tiene relación con los procesos de formalización minera.

2. Análisis sobre la dinámica y articulación de las autoridades mineras y ambientales en los procesos de formalización minera.

3. Reconocimiento de las funciones más relevantes de las autoridades competentes a través de indicadores como: formulación de políticas, planificación y elaboración de estudios; formulación y aplicación de normas, definición de estímulos; presencia/ausencia de planes estratégicos en el marco de los procesos de formalización minera.

4. Aplicación de entrevistas a representantes de cada institución, conocedores de la problemática entorno a la pequeña minería en el departamento.

5. Construcción de un esquema institucional que permita capitalizar las potencialidades de las autoridades mineras y ambientales en los procesos de formalización.

Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)

Actores de ejecución Departamento Administrativo de la Función Pública Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales

131

6.3.1.3 Descentralización y oficinas asesoras.

La aplicación del concepto político administrativo de ordenamiento, desde luego, se debe incluir

en los procesos de formalización. Como se sabe, el Ministerio de Minas y Energía lidera a nivel nacional

la formalización de la pequeña minería, no obstante, esta función privativa hace pensar sobre la

importancia de trascender la clasificación y organización del territorio para efectos de coordinación,

supervisión y control. Es necesario que se reflexione y reconozca el papel de la descentralización

respecto a ciertas actuaciones, como un primer paso para fortalecer la intervención institucional en las

regiones.

Tomando el modelo regional planteado por Pérez Preciado (2013) en cuanto al ordenamiento

territorial, los procesos de formalización minera deben estar encaminados a reconocer e integrar los

elementos ambientales desde una perspectiva regional, siguiendo claramente directrices de orden

nacional, pero con aplicación a una escala municipal. En este sentido, el proceso no solo debe responder

a una serie de preocupaciones de nivel nacional, las cuales principalmente son jurídicas, sino a una serie

de implicaciones de carácter ambiental que trascienden lo regional y local.

Por otro lado, se encuentra la conformación de oficinas asesoras como una estrategia

administrativa y operativa. Para Pérez Preciado (2013), estas oficinas dentro del ámbito de la

planificación y el control, independiente de su contexto, posibilita por un lado el acceso general de la

población a las actividades de desarrollo, y por el otro, al fortalecimiento de los canales de comunicación

para atender necesidades reales, en este caso, asociadas con los pequeños mineros. Así, pues, se debe

determinar la viabilidad de establecer oficinas a nivel municipal para atender requerimientos en materia

minera y ambiental, o en un nivel que considere la densidad de los proyectos mineros que se

encuentran o son objeto de formalización.

132

Cabe señalar que, la atención de requerimientos en materia minera la realiza el Ministerio de

Minas y Energía a través de la Dirección de Formalización Minera mediante el acompañamiento integral

que reciben las UPM que se encuentran en proceso de formalización. No obstante, esta asistencia está

limitada al tiempo de los funcionarios y contratistas que visitan las unidades y donde el propósito

principal es generar recomendaciones prácticas para mejorar el desarrollo de las labores mineras. Es así

como, se deben considerar espacios adicionales para tratar aquellas dificultades o inconvenientes que

se presenten en la marcha del proceso o en el cumplimiento normativo, por ejemplo, sobre las medidas

de manejo y control ambiental.

En relación con lo anterior, tanto las autoridades mineras como ambientales, deben entender el

proceso como un sistema complejo, el cual según Manson (2008) se caracteriza por no presentar un

comportamiento lineal, es decir, no es posible realizar predicciones sobre el mismo y se caracteriza por

exhibir un alto grado de incertidumbre. Bajo este concepto, la coordinación, el seguimiento y la

evaluación de las acciones establecidas en materia de formalización minera deben darse de manera

continua y en el territorio, de tal modo que, se ajusten – es decir, haya un manejo adaptativo – y se

acerquen a los fines previstos. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el

desarrollo de esta estrategia.

Tabla 7 Plan de acción propuesto - Descentralización y oficinas asesoras


Objetivo general 1. Propiciar escenarios funcionales tendientes al mejoramiento en la organización administrativa del sector minero a pequeña escala desde el contexto regional y local.

Objetivos específicos 1. Implementar mecanismos concretos que permitan la consolidación efectiva del papel de la descentralización sobre los procesos de formalización minera.

2. Desarrollar un marco contextual que sirva de guía para la conformación de oficinas asesoras como una estrategia administrativa y operativa.

133


Meta 1. Fortalecer los efectos de coordinación, supervisión y control sobre la actividad minera a pequeña escala, mediante el análisis y la transformación de las condiciones institucionales a nivel regional.

Indicadores de gestión 1. Lineamientos para determinar la viabilidad técnica y administrativa en la conformación de oficinas asesoras.

2. Municipios focalizados para configurar oficinas asesoras en el marco de los procesos de formalización minera.

3. Lineamientos para el diseño de programas orientados a financiar el establecimiento y mantenimiento de las oficinas asesoras.

4. Directrices para la definición de los requisitos de competencia de los profesionales vinculados a las oficinas asesoras.

Indicadores de producto 1. Número de municipios con oficinas asesoras como mecanismo de apoyo estratégico y operativo para la formalización minera.

2. Documento con los lineamientos para determinar la viabilidad técnica y administrativa de las oficinas asesoras.

3. Número de programas para financiar el establecimiento de las oficinas asesoras.

4. Documento con los perfiles profesionales del personal a vincular a las oficinas asesoras.

Indicadores de impacto 1. Mejoramiento de las prácticas institucionales a nivel regional y local para integrar en los procesos de formalización minera las implicaciones de carácter ambiental.

2. Optimización de los procesos para obtener y crear información en el marco de la formalización minera a nivel regional y local.

3. Fortalecimiento de los canales de comunicación para atender las necesidades y expectativas de los pequeños mineros vinculados a los procesos de formalización.

4. Disposición de espacios técnicos e interdisciplinares para abordar de manera sistémica e integral las dificultades e inconvenientes que se presenten en la marcha de los procesos de formalización minera.

Actividades a desarrollar 1. Diagnóstico sobre el papel de la descentralización en los procesos de formalización minera.

2. Consolidación de información acerca de los distintos componentes institucionales asociados con la formalización minera.

3. Desarrollo de foros de discusión donde los diferentes actores institucionales compartan sus experiencias y reflexiones sobre los aspectos relacionados con la formalización minera en el departamento de Boyacá.

134


4. Aplicación de entrevistas con informantes clave para obtener información que contribuya al diseño estructural de las oficinas asesoras.

5. Definición de la naturaleza, el propósito, el alcance y las limitaciones de las oficinas asesoras en el marco de los procesos de formalización minera.

6. Identificación y análisis de las fuentes de financiamiento para el establecimiento y mantenimiento de las oficinas asesoras.

7. Contratación de profesionales para el cumplimiento de las funciones asignadas a las oficinas asesoras en lo que refiere a formalización minera.


Actores de ejecución Departamento Administrativo de la Función Pública Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales

6.3.1.4 Sistemas de gestión institucionales integrados.

El desarrollo de sistemas de gestión institucionales integrados, es una alternativa estructural

para consolidar las capacidades administrativas, técnicas y de coordinación intra e interinstitucional, así

como de los procesos de financiación, promoción, comunicación y monitorio. A partir de lo anterior, las

autoridades competentes pueden disponer de mecanismos de seguimiento y control sólidos,

estandarizados y equitativos. Así, por ejemplo, en el marco del proceso de licenciamiento ambiental

para proyectos de explotación de pequeña minería, estos mecanismos no solo son aplicables durante la

revisión del EIA, como regularmente sucede, sino en la efectiva ejecución de los Planes de Manejo

Ambiental (PMA) y demás obligaciones adquiridas.

En este contexto, el Estado debe asumir un papel protagónico y de liderazgo. Así, pues, debe

desarrollar un ambiente regulatorio estable, evitando lo que Viña y Amaya (2016) denominan la

135

tradicional inestabilidad jurídica, y la abierta y sesgada actuación de los funcionarios responsables de la

formulación e impulso de los instrumentos de gestión. Antes bien, se debe instar a una articulación

integral entre las autoridades mineras y ambientales, esto con el propósito de trabajar conjuntamente

en los aspectos relacionados con el sector minero, evitando duplicidad de funciones, conflicto de

competencias e intereses y logrando un equilibrio efectivo en la toma de decisiones alrededor de los

procesos de formalización minera.

A partir de lo expuesto, es primordial que cualquier política, plan o programa en materia minera

y ambiental reconozca la diversidad de los contextos institucionales, y cómo la replicabiliad y adecuación

de las decisiones tomadas por el gobierno central resulta compleja a escalas regionales y locales,

consecuencia de la falta de articulación entre los diferentes niveles territoriales. Así las cosas, es

fundamental fortalecer la participación de las gobernaciones y alcaldías municipales en el desarrollo de

cualquier estrategia que intente la formalización minera. A la fecha, esta participación solo ha llegado al

nivel departamental, sin embargo, es relevante que se formulen responsabilidades claras y

objetivamente diferenciadas para los distintos niveles. Sin estas particularidades, lo más probable es que

los objetivos y las metas de las consecuentes políticas, planes y programas queden truncados o no

alcancen en pleno lo previsto. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el

desarrollo de esta estrategia.

Tabla 8 Plan de acción propuesto - Sistemas de gestión institucionales integrados


Objetivo general 1. Integrar el concepto de superestructura minera y ambiental, entendido como la articulación de todas las instituciones, tanto públicas como privadas, encargadas de gestionar las diferentes etapas que configuran al proceso de formalización, de modo que se genere una armonización entre sus relaciones que conlleve al logro efectivo de los objetivos institucionales previstos.

136


Objetivos específicos 1. Analizar las dimensiones intra e interinstitucional en las autoridades mineras y ambientales, incluyendo aquellas relaciones continuas y discontinuas definidas dentro de sus estructuras orgánico-funcionales.

2. Fortalecer la dinámica de intervención de las autoridades mineras y ambientales, integrando variables de tipo organizacional, de responsabilidades y de articulación con los distintos actores.

Meta 1. Consolidar las capacidades administrativas, técnicas y de coordinación intra e interinstitucional de las autoridades mineras y ambientales, así como de sus procesos de financiación, promoción, comunicación y monitorio.

Indicadores de gestión 1. Lineamientos para el diseño de un modelo de evaluación institucional dirigido a mejorar las intervenciones de las autoridades competentes en los procesos de formalización.

2. Recursos invertidos para el apoyo al mejoramiento de las capacidades institucionales a nivel regional y local.

3. Formulación de proyectos para el fortalecimiento institucional a nivel regional y local.

4. Directrices para la construcción de un esquema institucional que se ajuste a la realidad y a las potencialidades de las distintas autoridades competentes, incluidas las administraciones locales.

5. Lineamientos para el diseño de un programa operativo a nivel regional que permita realizar seguimiento a las decisiones establecidas en materia minera y ambiental.

Indicadores de producto 1. Guía con las condiciones para el diseño de un modelo de evaluación institucional.

2. Propuesta técnica y económica con las condiciones para la distribución de recursos que conlleven al mejoramiento de las capacidades institucionales.

3. Número de proyectos dirigidos al fortalecimiento institucional a nivel regional y local.

4. Número de alcaldías municipales beneficiadas de los proyectos de fortalecimiento institucional.

5. Número de programas operativos implementados a nivel regional para el seguimiento a las decisiones en materia minera y ambiental.

Indicadores de impacto 1. Disposición de mecanismos de seguimiento y control sólidos, estandarizados y equitativos.

2. Consolidación de responsabilidades claras y objetivamente diferenciadas para los distintos niveles territoriales.

3. Acceso a información sobre los aspectos técnico-administrativos que impiden el éxito de los planes y los programas establecidos para abordar la pequeña minería a nivel regional.

137


4. Fortalecimiento de la capacidad institucional para consolidar, analizar y entregar información relevante que coadyuve a lograr los objetivos previstos en materia de formalización minera.

5. Mejoramiento de la habilidad por parte de las autoridades competentes para definir objetivos y metas alrededor de la pequeña minería a nivel regional y local.

6. Obtención de una visión más completa del estado de cada una de las autoridades para establecer acciones puntuales de intervención que conlleven a un mejoramiento institucional.

Actividades a desarrollar 1. Revisión del marco institucional y normativo para la identificación de posibles ajustes que permitan la implementación oportuna y eficaz de los procesos de formalización minera.

2. Comparación entre los logros de los distintos actores institucionales involucrados con la formalización de los pequeños mineros en el departamento de Boyacá.

3. Análisis a nivel de organización de la capacidad institucional, donde el objetivo del estudio sean las entidades individuales.

4. Validación de los factores institucionales, sus atributos y relaciones, tomando a consideración la opinión de expertos en el tema, por ejemplo, a través de la aplicación de un cuestionario.

5. Construcción de un indicador que permita clasificar las entidades mineras y ambientales con funciones dentro de los procesos de formalización minera de acuerdo a su desempeño.

6. Formulación de actividades a mediano y largo plazo que se concreten en planes estratégicos sectoriales y planes estratégicos institucionales.

7. Desarrollo de mesas intra e interinstitucionales para difundir y asegurar la apropiación de los resultados derivados de las distintas estrategias implementadas.


Actores de ejecución Departamento Administrativo de la Función Pública Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales

138

6.3.2 Dimensión social

Las estrategias formuladas dentro de esta dimensión, intentan ir más allá del cumplimiento de

los requisitos, desean proporcionar una ruta o serie de condiciones que conlleven a mejorar la cali dad

de vida de los pequeños mineros. Si quienes realizan la actividad extractiva no tiene acceso, por

ejemplo, a saneamiento básico, alfabetismo, entre otras, es casi improbable que puedan desarrollar la

minería cumpliendo con los requisitos legales, técnicos, ambientales, económicos, sociales y laborales

aplicables.

Para Rodríguez y Vélez (2018), la pobreza es causa y secuela del deterioro ambiental; el declive

de los ecosistemas y sus servicios castigan de forma desproporcionada a los más pobres, quienes,

además, en la búsqueda de su supervivencia, contribuyen al deterioro del ambiente. Así, pues, el

componente social, juega un papel fundamental, en cualquier tipo proceso que intente fortalecer, en

este caso, el escenario minero del país.

6.3.2.1 Reconocimiento de los patrones sociales.

Los procesos de formalización deben reconocer las escalas espaciales y temporales de la

dimensión social que envuelve a los pequeños mineros. Para Guhl (2018) estas dimensiones tienden a

cambiar en distintos contextos históricos y geográficos. Así, por ejemplo, los patrones sociales de la

pequeña minería en el departamento de Boyacá, no necesariamente deben equipararse con los

asociados para el departamento de Antioquia o Santander, debido a que lo más probable es que las

condiciones bajo las cuales se realiza la actividad sean totalmente diferentes.

En este orden, se debe tratar de identificar los vínculos e interacciones que pueden surgir en el

proceso, resultado de la articulación y adaptación de las escalas sociales que enmarcan a la pequeña

minería en determinado territorio (para el caso del presente trabajo, a nivel departamental). De acuerdo

con Gibson y otros (2000), es conveniente comparar los distintos niveles en las distintas dimensiones, de

139

tal modo que, se logren identificar aquellos puntos de inflexión donde se requiere un mayor análisis, y,

por tanto, una mayor intervención.

Continuando por esta misma línea, es necesario observar a la minería informal como un proceso

social. A partir de esto, su análisis no debe limitarse a la recolección de información para establecer

correlación estadística entre variables dependientes e independientes. Para Berkes y otros (1989), los

análisis cuantitativos tienden a homogenizar los supuestos sobre los casos que están s iendo

considerados, perdiendo de vista la importancia del contexto y la historia, además de omitir la

complejidad y diversidad que existe en el mundo empírico. Así, pues, se debe considerar la comprensión

de la minería informal desde una orientación cualitativa, donde se descubran las relaciones complejas

entre condiciones causales y consecuencias, asignando el papel correspondiente a la historia, el

contexto o la causalidad coyuntural que le rodea.

Para Espinosa (2018), la generación de contextos efectivos para la implementación de

estrategias ambientales demanda entender que las relaciones entre variables no son unidireccionales, ni

siguen una lógica de causa y efecto. En este sentido, la minería informal como un proceso social con

implicaciones ambientales, debe ser analizada desde enfoques multidisciplinarios y multimetodológicos

que vayan más allá de los estudios tradicionales (cuantitativos y deductivos). En la siguiente tabla, se

muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta estrategi a.

Tabla 9 Plan de acción propuesto - Reconocimiento de los patrones sociales


Objetivo general 1. Analizar la complejidad de los patrones sociales que surgen en el desarrollo de las actividades extractivas, de modo que se aborden de forma integral las actitudes, los conocimientos, los valores y los comportamientos de los pequeños mineros en el marco de las estrategias de formalización.

140


Objetivos específicos 1. Identificar los vínculos e interacciones sociales que enmarcan a la pequeña minería en el departamento de Boyacá.

2. Reconocer aquellos puntos de inflexión de los aspectos sociales donde se requiere un mayor análisis, y, por tanto, una mayor intervención para lograr los resultados en materia de formalización.

Meta 1. Impulsar mecanismos que permitan la integración de los patrones sociales en el marco de los procesos de formalización, de modo que se reconozca la multiplicidad de intereses y posiciones por parte de los pequeños mineros.

Indicadores de gestión 1. Lineamientos para el diseño de un proceso horizontal de producción de conocimiento como estrategia para el análisis de los patrones sociales dentro de la formalización minera.

2. Formulación de programas dirigidos a fortalecer la articulación de los diferentes actores sociales en el marco de la formalización minera.

3. Directrices para la construcción de ejes metodológicos y conceptuales que respondan a las necesidades identificadas por los actores sociales dentro de los procesos de formalización.

4. Formulación de proyectos regionales para abordar e interpretar los patrones sociales alrededor de la minería informal en el departamento de Boyacá.

Indicadores de producto 1. Guía con los ejes metodológicos y conceptuales que responden a las necesidades identificadas por los actores sociales en el marco de los procesos de formalización.

2. Número de talleres municipales para abordar los múltiples temas de interés social por parte de los pequeños mineros.

3. Número de pequeños mineros vinculados a las actividades para el diseño de un proyecto social que responda a sus intereses y necesidades.

4. Número de programas implementados para fortalecer la articulación de los actores sociales en el marco de la formalización minera.

Indicadores de impacto 1. Fortalecimiento de las estructuras sociales de dialogo y participación por parte de los pequeños mineros para coordinar las actividades de formalización.

2. Optimización de las habilidades, actitudes y conocimientos de los pequeños mineros para elevar su capacidad en el desarrollo de una minería responsable.

3. Potenciamiento de los esfuerzos comunitarios a nivel local y regional para alcanzar los objetivos previstos en materia de formalización.

141


4. Disposición de un marco referencial sobre aquellos aspectos sociales que limitan la consecución de los procesos de formalización minera en el departamento de Boyacá.

5. Comprensión de las múltiples causas sociales que confluyen en el problema de la minería informal, así como de las conexiones de estos factores y el peso relativo de los mismos.

Actividades a desarrollar 1. Reconocimiento de los principales problemas y conflictos sociales asociados con el desarrollo de la minería informal en el departamento de Boyacá.

2. Localización territorial de los problemas ambientales e identificación de los actores sociales involucrados, visiones, consecuencias, etc.

3. Construcción de un mapa de patrones sociales para comprender la complejidad de estos en términos de componentes y diversidad, así como los distintos niveles de materialidad.

4. Elaboración de un diagnóstico regional de los aspectos sociales configurados dentro del proceso de formalización minera para conocer aquellos puntos de debilidad relacionados con su implementación.

5. Definición de criterios para enmarcar los procesos sociales reconocidos en la toma de decisiones y realización de actividades específicas dentro de los proyectos de formalización minera.

6. Medición del nivel de integración y apropiación de los aspectos sociales identificados en el desarrollo de los proyectos de formalización minera a nivel regional.


Actores de ejecución Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Universidades Centros / Institutos de Investigación Gobernación de Boyacá Pequeños mineros

6.3.2.2 Educación ambiental.

Dentro de la dimensión social, resulta determinante la incorporación de estrategias de

educación ambiental, esto con el propósito de incentivar en los pequeños mineros la práctica de

actitudes y aptitudes que favorezcan su relación con el medio natural. En este sentido, se deben

142

procurar escenarios que permitan el desarrollo de capacidades orientadas a la adquisición de

información, al ejercicio de hábitos de trabajo y a la comprensión del sistema ambiental.

Ahora, en este tipo de estrategias se debe reconocer que educar va más allá de lo cognitivo y lo

técnico (Mahecha, Ramírez y Pedraza, 2006). Así, pues, se debe abordar la capacidad de valorar que se

encuentra en la dimensión humana, es decir, de apreciar el valor de las cosas y las acciones. Bajo esta

perspectiva, la educación ambiental como estrategia de gestión debe permitir un cambio de conciencia,

así como una comprensión holística y orgánica de las relaciones de interdependencia que se generan, en

este caso, alrededor de la actividad extractiva.

Por esta vía, vale mencionar lo planteado por Girodan y Souchon (1995), quienes señalan que

cualquier proyecto o programa de educación ambiental debe permitir como mínimo lo siguiente: toma

de conciencia, para que se genere una sensibilización frente a la importancia del manejo adecuado del

medio natural y sus recursos; adquisición de conocimientos, para brindar la posibilidad de conocer los

fundamentos teóricos respecto a los impactos ambientales (causas y consecuencias); estimulo de

actitudes, que contribuyan a formar valores alrededor del cuidado del ambiente; desarrollo de

competencias, con el fin de aportar en la solución de problemas; capacidad de evaluación, para que se

evalúen las medidas y los programas que tiene impacto sobre el medio; y participación, para que se

genere un sentido de pertenencia y responsabilidad frente a la búsqueda de alternativas de solución a

los problemas ambientales.

De acuerdo con Viña y Amaya (2016), para un buen uso y aprovechamiento sostenible del

territorio y sus recursos naturales – tanto renovables como no renovables – no es suficiente con simples

procesos de ordenamiento, es necesario diseñar e implementar programas de formación y

empoderamiento. Por lo tanto, la formalización minera debe incluir una amplia, masiva y calificada

educación ambiental, que, en este caso particular, contribuya a expandir las fronteras de conocimiento y

143

el entendimiento de los procesos naturales propios. En otras palabras, incentivar en los pequeños

mineros una cultura de respeto por la naturaleza y sus recursos, por medio del reconocimiento del valor

del ambiente.

Desde luego, la educación ambiental debe adoptar un fundamento preventivo, que permita

incidir en el comportamiento de las personas y evitar la generación de daños al ambiente a través del

desarrollo de prácticas inadecuadas durante la extracción y beneficio de los recursos minerales. Dicho

en otras palabras, se debe buscar que la minería informal se logre dimensionar como un mal negocio,

que a mediano y largo plazo genera una serie de implicaciones sociales y ambientales que comprometen

la calidad de vida de quienes la practican. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto

para el desarrollo de esta estrategia.

Tabla 10 Plan de acción propuesto - Educación ambiental


Objetivo general 1. Incorporar propuestas de educación ambiental dentro de los procesos de formalización minera, de modo que se potencie la comprensión de los estándares ambientales aplicables, así como el desarrollo de una cultura de responsabilidad ambiental por parte de los pequeños mineros.

Objetivos específicos 1. Diseñar e implementar proyectos educativos que conlleven al pequeño minero a tomar iniciativas para lograr una minería responsable desde el punto de vista ambiental.

2. Impulsar y dinamizar actividades de educación ambiental por parte de las autoridades competentes y los agentes o administraciones regionales y locales donde se desarrolla minería a pequeña escala.

3. Formular estrategias de educación ambiental a través de un enfoque multidisciplinario para el tratamiento de las problemáticas ambientales asociadas con la pequeña minería informal.

Meta 1. Generar mecanismos que incentiven a los diferentes actores involucrados en los procesos de formalización minera a poner en práctica actitudes y aptitudes que favorezcan su interacción responsable con el ambiente.

144


Indicadores de gestión 1. Recursos invertidos para el apoyo a la implementación de programas de educación ambiental en el marco de los procesos de formalización minera.

2. Formulación de programas de educación ambiental que relacionen e integren las actividades cotidianas de los pequeños mineros, de manera que los problemas ambientales locales se aborden desde sus realidades.

3. Lineamientos para la formación y capacitación en temas ambientales de los gestores, planificadores y las personas que toman decisiones en el marco de los procesos de formalización.

4. Diseño de un modelo de educación ambiental continuo que aborde las necesidades de formación de los pequeños mineros.

5. Directrices para la creación de centros de formación regionales que sirvan como plataforma de empoderamiento y adquisición de conocimiento en materia ambiental.

Indicadores de producto 1. Municipios beneficiados con los programas de educación ambiental como estrategia en el marco de los procesos de formalización.

2. Guía metodológica de educación ambiental alineada a los procesos de formalización de la pequeña minería.

3. Número de programas de educación ambiental acordes con las actividades cotidianas de los pequeños mineros.

4. Gestores y planificadores formados y capacitados en temas ambientales.

5. Número de entidades del orden regional y local vinculadas a los programas de educación ambiental.

6. Pequeños mineros beneficiados a través de los programas de educación ambiental dentro de los procesos de formalización.

7. Centros de formación regionales creados como plataforma de empoderamiento y adquisición de conocimiento en materia ambiental.

Indicadores de impacto 1. Disposición de escenarios para consolidar el desarrollo de capacidades orientadas a la adquisición de información, al ejercicio de hábitos responsables de trabajo y a la comprensión del sistema ambiental por parte de los pequeños mineros.

2. Aumento en el nivel de conocimiento conceptual por parte de los profesionales vinculados a los procesos de formalización minera, sobre el ambiente y las problemáticas que se generan alrededor de la actividad extractiva.

3. Mejoramiento en la calidad de vida de los pequeños mineros, sus conductas y relaciones con el ambiente, concebidas desde la responsabilidad.

145


Actividades a desarrollar 1. Desarrollo de mesas de trabajo interdisciplinares que permitan la construcción de un modelo de actuación educativa ambiental acorde con el entorno y las realidades de los pequeños mineros.

2. Diseño de una estrategia didáctica de educación ambiental que considere las variables psicológicas, socioculturales y contextuales que se encuentran asociadas con los pequeños mineros.

3. Definición de escenarios educativos dentro de los procesos de formalización minera, incluyendo los tiempos y los actores que intervienen en el diseño del currículo, su gestión y puesta en marcha (p.ej., programas a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA).

4. Conformación de un equipo de trabajo interdisciplinar para asesorar y dirigir la creación de los centros de formación regionales como mecanismo de despliegue de la educación ambiental en el marco de los procesos de formalización minera.

5. Creación de un portal donde se realice la difusión de experiencias y buenas prácticas que contribuyan a la educación ambiental en el marco de los procesos de formalización de la pequeña minería.

6. Organización de cursos de formación ambiental para el personal de las autoridades competentes y entidades territoriales.

7. Establecimiento de alianzas con instituciones de educación superior del departamento de Boyacá para formar educadores ambientales dentro de los procesos de formalización minera.

Tiempo de implementación Mediano plazo (2 año)

Actores de ejecución Ministerio de Educación Nacional (MEN) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Universidades Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Pequeños mineros

6.3.2.3 Participación activa de los actores.

Esta estrategia busca fomentar un cambio en el marco de interpretación de los actores

involucrados en el proceso de formalización. En este sentido, la participación activa debe ser asumida

146

como un elemento crucial para enfrentar y abordar sistemáticamente la minería informal. En definitiva,

las autoridades competentes deben fortalecer el trabajo en el territorio y con la gente.

Ahora, se debe buscar que la formalización minera sea acorde con la naturaleza de cada UPM,

adaptable a las circunstancias y necesidades que se identifiquen en su desarrollo. Así mismo, que se

asegure una comprensión de la condiciones establecidas y aceptadas entre las partes (autoridades

responsables y pequeños mineros), evitando mal interpretaciones o actuaciones equivocadas; es

indispensable el uso del mismo lenguaje.

Después de todo, la participación de los actores relacionados con la pequeña minería es un

mecanismo para lograr una interacción oportuna y asertiva entre los mismos. Así, pues, se debe

considerar el desarrollo de tal leres y mesas de trabajo, espacios “neutrales” donde no solo se aborden

temáticas técnicas, sino preocupaciones alrededor del proceso como tal. Lo anterior, debe estar

orientado a la construcción de actividades más integrales y al dimensionamiento de los problemas

sociales, ambientales y económicos alrededor de la actividad extractiva.

Otra posible figura para materializar la participación activa, es través de los llamados programas

regionales, los cuales según Trujillo (2018) promueven un cambio en las relaciones de poder entre las

comunidades tradicionalmente marginadas (pequeños mineros) y los actores que ejercen o tienen poder

en los territorios (autoridades competentes). Ahora bien, este tipo de programas deben incrementar la

capacidad de acción colectiva de los pequeños mineros para establecer diferentes maneras de organizar

la actividad extractiva dentro de un marco técnico, ambiental y social aceptable. Para Fals-Borda (2001),

los sujetos de investigación deben tener un papel más activo y decisorio sobre los procesos que aborden

sus realidades. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta

estrategia.

147

Tabla 11 Plan de acción propuesto - Participación activa de los actores


Objetivo general 1. Desarrollar propuestas de participación efectiva dentro de los procesos de formalización minera, con el propósito de fortalecer la interrelación entre los diferentes actores involucrados.

Objetivos específicos 1. Fomentar un cambio en el marco de participación de los actores involucrados en el proceso de formalización.

2. Definir una ruta clara y aplicable para la participación de todos los actores en la formulación e implementación de las diferentes estrategias de formalización minera.

Meta 1. Disponer de espacios dinámicos y participativos para que todos los actores involucrados en la formalización minera logren la consolidación de estrategias colaborativas y cooperativas.

Indicadores de gestión 1. Lineamientos para llevar a efecto una evaluación continua sobre la participación de los diferentes actores en el marco de los procesos de formalización minera.

2. Diseño de una metodología de participación que permita la integración de las opiniones y expectativas referidas por los actores involucrados con la formalización.

3. Directrices para la implementación de mecanismos de participación (debates y discusiones, talleres, trabajo de campo, campañas, etc.) acordes con las situaciones particulares que se presentan en el ámbito regional y local de los procesos de formalización minera.

Indicadores de producto 1. Documento con los lineamientos para efectuar una evaluación continua sobre la participación de los diferentes actores.

2. Guía metodología con las condiciones y consideraciones para la integración de las opiniones y expectativas referidas por los actores involucrados con la formalización.

3. Número de debates y discusiones, talleres, trabajo de campo, campañas, etc., realizados en el ámbito regional y local dentro de los procesos de formalización minera.

Indicadores de impacto 1. Disposición de mecanismos participativos e integrales para el dimensionamiento de los problemas sociales, ambientales y económicos alrededor de la actividad extractiva a pequeña escala.

2. Mejoramiento de la condiciones establecidas y aceptadas entre las partes (autoridades responsables y pequeños mineros), evitando mal interpretaciones o actuaciones equivocadas (indispensable el uso del mismo lenguaje).

3. Aumento de la capacidad de acción colectiva por parte de los pequeños mineros para establecer diferentes maneras

148


de organizar sus actividades dentro de un marco técnico, ambiental y social responsable.

Actividades a desarrollar 1. Elaboración de un diagnóstico sobre los diferentes mecanismos de participación considerados en el marco de los procesos de formalización minera, identificando y analizando todos los aspectos que intervienen e influyen en los mismos.

2. Revisión y aplicación de técnicas, métodos y enfoques (teóricos y prácticos) que permitan la participación activa de todos los actores identificados en las diferentes fases de intervención de los procesos de formalización.

3. Identificación y valoración de las condiciones, espacios y estructuras que concretan y garantizan la participación real y efectiva de los pequeños mineros dentro de los procesos de formalización.

4. Desarrollo de talleres y mesas de trabajo donde además de abordar temáticas técnicas, se traten las opiniones y expectativas de los actores involucrados con la formalización minera.

5. Creación de la figura de promotores sociales (de las propias comunidades) para divulgar y socializar los resultados referentes a la formulación, planificación y ejecución de los proyectos en materia de formalización.

6. Medición del nivel de participación de los diferentes actores en el desarrollo de los procesos de formalización minera.


Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Universidades Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales Pequeños mineros

6.3.2.4 Organizaciones No Gubernamentales (ONG).

Otra estrategia a considerar dentro de la dimensión social es la integración de Organizaciones

No Gubernamentales (ONG), esto con el propósito de fortalecer el acercamiento entre los diferentes

actores relacionados (sociales, ambientales, entre otros). Sin duda, este tipo de organizaciones permiten

149

la consolidación de espacios de participación e intercambio de ideas. Para Alfonso Ávila (2016), hoy por

hoy, las ONG constituyen un sector relevante en la institucionalidad colombiana, que además

contribuyen a la generación de estudios más afines a las realidades nacionales.

Un ejemplo de lo anterior es el proyecto “Somos Tesoro”, ejecutado por un conjunto de

organizaciones no gubernamentales (Pact, Fondo Acción y Alianza por la Minería Responsable), que

apoyan a los mineros artesanales y de pequeña escala en el desarrollo de capacidades para una

producción segura, responsable, eficiente y formalizada. De este proyecto, 69 UPM han recibido

acompañamiento en el departamento de Boyacá, beneficiando a más de 950 mineros. Dicho esto,

resulta significativo propender por la consolidación de alianzas con este tipo de organizaciones, de tal

modo que se logre una sinergia para formalizar a más mineros con base en estándares sociales,

ambientales y económicos apropiados. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto


Tabla 12 Plan de acción propuesto - Organizaciones No Gubernamentales (ONG)


Objetivo general 1. Impulsar la consolidación de alianzas con ONG, de modo que se logre una sinergia para formalizar a más mineros con base en estándares sociales, ambientales y económicos apropiados.

Objetivos específicos 1. Posibilitar la creación de ONG que apoyen la implementación de actividades de asesoramiento y consolidación de información en el contexto de los procesos de formalización minera.

2. Promover el acercamiento entre los diferentes actores relacionados (institucionales, sociales, ambientales, entre otros) con la formalización minera a través de la aplicación de mecanismos de participación a cargo de ONG.

Meta 1. Potencializar la participación e intervención de las ONG en el marco de formulación e implementación de los procesos de formalización minera.

Indicadores de gestión 1. Lineamientos para la configuración de ONG que construyan puentes de acción e intervención en el marco de los procesos de formalización minera.

150


2. Diseño de nuevas concepciones corporativas que fomenten el desarrollo responsable de la pequeña minería.

3. Directrices para la definición del marco de regulación normativa de las ONG, como mecanismo de apoyo a los procesos de formalización.

4. Diseño de estructuras de incentivos que estimulen al sector privado y a las grandes empresas mineras a la adopción y/o creación de ONG.

Indicadores de producto 1. Guía con las condiciones y consideraciones para la configuración de ONG en el marco de los procesos de formalización minera.

2. Documento con el marco de regulación normativa de las ONG que participan en los procesos de formalización.

3. Número de ONG adoptadas y/o creadas a partir de la implementación de estructuras de incentivos.

4. Empresas mineras que participan en la configuración de ONG para apoyar los procesos de formalización minera.

5. Número de proyectos liderados por ONG para fortalecer la implementación de las estrategias en materia de formalización minera.

Indicadores de impacto 1. Mejoramiento de los canales para abordar las necesidades y expectativas de los pequeños mineros que se encuentran en proceso de formalización.

2. Presión prolongada sobre los pequeños mineros para que inicien la ruta de la formalización (las ONG tienen un fuerte poder de convocatoria).

3. Compensación parcial sobre los vacíos identificados en el marco de implementación y seguimiento de los procesos de formalización minera.

4. Disposición de mecanismos de apoyo para crear condiciones que permitan la transición de los pequeños mineros hacia la formalidad técnica, ambiental, social y económica.

Actividades a desarrollar 1. Reconocimiento de los principales problemas ambientales y sociales que pueden recibir apoyo de intervención por parte de las ONG.

2. Construcción de la configuración deseada de las ONG en el marco de los procesos de formalización minera.

3. Definición clara del ámbito de actuación e intervención de las ONG: técnico, ambiental, de productividad, social y cultural, legal, económico, de financiamiento y de gestión empresarial.

4. Identificación y valoración de prácticas por parte de las ONG que contribuyan al corto y mediano plazo a la consecución de los resultados en materia de formalización minera.

5. Revisión de los principales elementos (problemática, objetivos, actividades a realizar, etc.) de los proyectos de

151


cooperación que formulen las ONG involucradas en los procesos de formalización minera.

Tiempo de implementación Corto plazo (1 año)

Actores de ejecución Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Universidades Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales

6.3.3 Dimensión ambiental

Considerando que la dimensión ambiental se refiere al conjunto de herramientas, valores y

actitudes que rigen a las interacciones entre el ser humano y la naturaleza, y cómo estas formas de

relación se materializan en los sistemas de producción, las estrategias formuladas en el marco del

presente trabajo están orientadas a propiciar un seguimiento y control adecuado sobre el ambiente,

que, en este caso particular, se ve afectado por el desarrollo de la actividad extractiva a pequeña escala.

6.3.3.1 Evaluación Minero Ambiental Regional.

Constituye una herramienta de gestión y control, la cual según autores como Viña y Amaya

(2016) permite consolidar una mejor y más objetiva gobernanza del territorio a una escala regional,

logrando una inserción integral de la dimensión ambiental en las estrategias establecidas por las

entidades territoriales a partir de las directrices definidas por el gobierno central, este caso, asociadas

con el sector minero.

Ahora, esta herramienta posibilita a largo plazo, por ejemplo, la racionalización en cuanto a la

explotación de los recursos minerales. Bajo esta perspectiva, las autoridades territoriales tienen la

capacidad de adoptar controles más realistas, aplicables y verificables, considerando para esto el diseño

152

de actividades orientadas a renovar, sustituir o cambiar la forma en que se lleva a cabo la actividad

extractiva.

Desde luego, la formulación e impulso de las estrategias en materia minera y ambiental, deben

incluir la investigación científica resultado del trabajo académico, la cual según Rueda (2016) aporta

elementos fundamentales para la toma de decisiones, haciendo más eficaz el cumplimiento de los

objetivos previstos. En este sentido, se debe aceptar la diversidad de modos de producción de

conocimiento relevantes para la conservación y protección del ambiente, cualquiera que fuese su

contexto de aplicación.

Cabe señalar que, los resultados de esta Evaluación en ningún escenario deben sustituir el

empleo de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), por el contrario, se considera como una

herramienta complementaria que aporta aspectos ambientales clave para lograr una toma de decisiones

más consistente e identificar nuevas oportunidades alrededor de la implementación de una estrategia.

Ahora bien, su aplicación en el ámbito de la formalización minera, debe constituirse como un proceso

continuo, adaptativo y de iteración, que busca fortalecer y mejorar las actuaciones de las instituciones

encargadas, tanto del orden nacional como departamental y municipal, así como facilitar su gestión

ambiental frente a las situaciones generadas por la pequeña minería.

Después de todo, los EIA se encargan de evaluar los efectos de una propuesta o proyecto

específico sobre el ambiente, mientras que, esta Evaluación busca contribuir a ordenar y organizar la

minería a una escala regional, de modo que se minimice la proliferación de mineros sin título y sin

instrumento ambiental a lo largo del departamento de Boyacá. Por otra parte, esta herramienta permite

tener una perspectiva mucho más amplia, debido a que está orientada a proveer un marco general para

lograr una adecuada gestión minera y ambiental (Viña y Amaya, 2016). En la siguiente tabla, se muestra

el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta estrategia.

153

Tabla 13 Plan de acción propuesto – Evaluación Minero Ambiental Regional


Objetivo general 1. Realizar una Evaluación Minero Ambiental Regional que permita la definición e implementación de actividades integrales para organizar de manera estratégica la pequeña minería del departamento de Boyacá.

Objetivos específicos 1. Consolidar información sobre cada uno de los temas claves asociados con los procesos de formalización, estableciendo aquellas conexiones favorables y desfavorables, entre los sistemas ambiental, social y económico.

2. Adoptar mecanismos que permitan un equilibrio de los sistemas ambiental, social y económico hasta alcanzar el máximo de conexiones favorables entre los elementos claves que componen los procesos de formalización minera.

Meta 1. Obtener una evaluación sobre la realidad minero ambiental de la pequeña minería en el departamento de Boyacá, de modo que se generen criterios y recomendaciones que coadyuven a mejorar sistemáticamente los procesos de formalización.

Indicadores de gestión 1. Diseño de un procedimiento de carácter reglado para la elaboración de la Evaluación Minero Ambiental Regional en el que participen las entidades públicas y privadas con interés o competencias concurrentes en el sector minero y ambiental.

2. Recursos invertidos para elaboración de la Evaluación Minero Ambiental Regional, como herramienta de gestión y control para potencializar la formalización de la pequeña minería en el departamento de Boyacá.

3. Lineamientos para desarrollar actividades de participación con los diferentes actores involucrados en los procesos de formalización minera, mediante la consulta y la realización de talleres para determinar cuáles son sus intereses.

4. Diseño de una oferta integral, articulada y complementaria de instrumentos y formas de intervención, orientada a la inclusión progresiva y responsable de los pequeños mineros a los procesos de formalización.

Indicadores de producto 1. Guía metodológica para la elaboración de la Evaluación Minero Ambiental Regional, considerando las particularidades de las estrategias en materia de formalización minera.

2. Documento con los lineamientos para desarrollar actividades de participación con los diferentes actores involucrados en la elaboración de la Evaluación Minero Ambiental Regional.

154


3. Número de talleres realizados con el propósito de conocer los intereses y las expectativas de los actores públicos y privados relacionados con la elaboración de la Evaluación Minero Ambiental Regional.

4. Número de objetivos operativos formulados para definir y priorizar las rondas de formalización, a partir de criterios ambientales, sociales y económicos.

5. Diagnóstico sobre el contexto regional de la pequeña minería, incorporando los esquemas actuales de formalización y las necesidades técnicas sin resolver.

Indicadores de impacto 1. Confluencia y armonización de las estrategias establecidas para abordar la minería informal a nivel regional.

2. Disposición de información sobre la manera en que el proceso de selección de objetivos, opciones alternativas estratégicas y operativas de los procesos de formalización minera integran los aspectos ambientales de la planificación.

3. Mejoramiento de los escenarios que permiten la formulación de estrategias de formalización centrados en lograr un desarrollo responsable del sector minero a pequeña escala desde el punto de vista ambiental y social.

4. Aplicación de procesos de evaluación ambiental desde las primeras etapas de desarrollo de la actividad extractiva, antes de que se tomen en consideración decisiones de carácter ambiental que no sean posibles de revocar en las siguientes fases de trabajo.

5. Cohesión entre los objetivos ambientales y las decisiones tomadas en el marco de formulación e implementación de las estrategias de formalización minera.

6. Optimización de las alternativas para abordar los problemas estructurales asociados con la pequeña minería.

Actividades a desarrollar 1. Análisis del contexto institucional, determinado por las leyes y normas, así como de aquellas estrategias dirigidas a la formalización minera.

2. Identificación de los agentes implicados o intervinientes, entendidos como aquellos sujetos públicos y privados que afectan a la elaboración de la Evaluación Minero Ambiental Regional o que pueden ser afectados por las decisiones que se tomen con base en sus resultados.

3. Identificación preliminar de los problemas ambientales asociados con la pequeña minería.

4. Reconocimiento de los efectos ambientales más significativos que se pueden derivar del desarrollo de las estrategias de formalización minera, identificando las zonas territoriales más sensibles y en la que los efectos o impactos ambientales pueden ser importantes.

155


5. Identificación de instrumentos de gestión ambiental directa (herramientas de carácter tecnológico, de evaluación de procesos, etc.) para incorporar a las estrategias de formalización minera.

6. Desarrollo de estudios específicos para cada uno de los problemas ambientales identificados en relación con la pequeña minería.

7. Definición de opciones ambientales de carácter estratégico y general a partir de los resultados de la Evaluación Minero Ambiental Regional.

8. Diseño de un Plan de Transferencia e Implementación de Recomendaciones, a partir de los resultados que se generen a lo largo del proceso de la Evaluación Minero Ambiental Regional.

9. Comunicación de los avances y resultados de la Evaluación Minero Ambiental Regional, así como de los logros alcanzados tanto a los agentes internos como a los actores externos e interesados en la pequeña minería.


Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Universidades Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales

6.3.3.2 Revisión de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA).

Considerando que los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), para obtener las licencias

ambientales temporales y globales sobre proyectos de explotación de pequeña minería, estarán bajo la

revisión de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), es indispensable que desde instancias

ministeriales se revise y aborde, por ejemplo, la falta de recursos suficientes para atender sus

responsabilidades, así como los altos índices de ineficiencia administrativa y técnica, incluso corrupción.

Ahora bien, lo anterior no intenta desconocer la importancia de estas corporaciones en el desarrollo de

las actuaciones ambientales, por el contrario, se deben consolidar estrategias para que las

156

responsabilidades en materia ambiental no recaigan en su mayoría en el aparato admini strativo central.

Es esencial que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) como ente rector y regulador

continúe con el diseño y fortalecimiento de los esquemas distributivos y diferenciados de acuerdo con lo

establecido por la Ley.

Frente a lo anterior, es válido mencionar que, existen varios factores que pueden reducir o

suponer una falta de objetividad en la revisión de los EIA por parte de las Corporaciones Autónomas

Regionales (CAR), como es lo referente a la gran discrecionalidad con la que se llevan a cabo los trámites

administrativos. Sobre esto, Viña y Amaya (2016) señalan que, esta discrecionalidad se ve contribuida

por otros factores como: falta de criterios trasparentes, objetivos y acordes con las normas ambientales,

demoras en los tramites generados por la información considerada como incompleta o insuficiente, falta

de información actualizada y sistematizada respecto a los planes de uso y ordenamiento del territorio y

de la calidad del ambiente, y poco personal para atender el número de requerimientos.

Desde este punto de vista, es necesario plantear esquemas que aseguren la objetividad e

imparcialidad por parte de las autoridades competentes en la revisión de los EIA. En tal sentido, se

deben establecer pautas oficiales para que se evite la discrecionalidad frente a las actuaciones de

quienes tienen la responsabilidad de otorgar las licencias ambientales a través de los EIA. Así mismo, se

deben establecer mecanismos de seguimiento y control interestatal, de tal modo que las actuaciones de

estas entidades no queden reducidas a sus intereses o a la de sus funcionarios y contratistas.

Al ser los procesos de formalización minera complejos, dispersos, normativamente específicos y

particulares (Gómez Rey, 2018), se debe conocer, estudiar y analizar a fondo su configuración, sin el cual

se puede caer en el vicio de que las autoridades tengan la posibilidad de obtener las respuestas que

requieran de acuerdo con presiones políticas e intereses y valores extrajurídicos, sustentados en un

ordenamiento normativo que dificulta el establecimiento de soluciones sencillas.

157

Ahora, la revisión de los EIA no se debe limitar a los listados categóricos establecidos por la ley y

sus decretos reglamentarios, es indispensable conocer la naturaleza o magnitud de la sensibilidad del

entorno social y ambiental sobre el cual se desarrollan las actividades o procesos productivos. Sin lo

mencionado, los EIA terminan asumiendo un rol limitado como instrumento de planificación ambiental,

independiente del tipo de proyecto, obra o actividad sobre el que se aplique. En la siguiente tabla, se

muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta estrategia.

Tabla 14 Plan de acción propuesto - Revisión de los Estudios de Impacto Ambiental


Objetivo general 1. Consolidar la implementación de instrumentos ambientales diferenciados (p.ej., los establecidos a través de las resoluciones 447 de 2020 y 448 de 2020), de modo que el proceso de licenciamiento ambiental de los proyectos de pequeña minería sea eficiente, eficaz y cumpla con su objetivo como herramienta de manejo y control.

Objetivos específicos 1. Plantear esquemas que aseguren la objetividad e imparcialidad por parte de las autoridades competentes en la revisión de los EIA.

2. Optimizar la elaboración de los EIA por parte de los consultores minero ambientales, de modo que se integren de manera adecuada los mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental resultado de la pequeña minería.

3. Establecer lineamientos que reduzcan la discrecionalidad frente a las actuaciones de quienes tienen la responsabilidad de revisar los EIA para luego otorgar las licencias ambientales.

Meta 1. Impulsar mecanismos que permitan la revisión integral de los Estudios de Impacto Ambiental sobre los proyectos de pequeña minería, de modo que la toma de decisiones por parte de las autoridades competentes se fundamente en las condiciones reales del territorio.

Indicadores de gestión 1. Directrices para la definición e implementación de mecanismos que permitan la articulación y consolidación de información minera y ambiental emergente por diferentes tipos de fuentes: oficial, privada y academia.

2. Diseño de una batería de indicadores, procedimientos y protocolos únicos para la revisión de los Estudios de Impacto Ambiental.

158


3. Lineamientos para la construcción de un marco conceptual respecto a los mecanismos de revisión dentro del proceso de licenciamiento ambiental.

4. Recursos invertidos para consolidar las plantas de personal de las autoridades ambientales del orden regional responsables del proceso de licenciamiento ambiental sobre proyectos de explotación de pequeña minería.

5. Diseño de instrumentos que permitan la evaluación y el seguimiento del proceso de licenciamiento ambiental en el marco de la formalización minera.

6. Lineamientos para la elaboración de documentos estratégicos que guíen el accionar de las autoridades competentes en el proceso de licenciamiento ambiental.

7. Diseño de un plan de intervención que permita mejorar la capacidad de respuesta de las autoridades competentes para enfrentar los desafíos que impone el proceso de licenciamiento ambiental.

Indicadores de producto 1. Batería de indicadores, procedimientos y protocolos únicos para la revisión de los Estudios de Impacto Ambiental.

2. Documento con el marco conceptual respecto a los mecanismos de revisión dentro del proceso de licenciamiento ambiental.

3. Instrumentos diseñados para la evaluación y el seguimiento del proceso de licenciamiento ambiental en el marco de la formalización minera.

4. Documentos estratégicos elaborados para guiar el accionar de las autoridades competentes en el proceso de licenciamiento ambiental.

5. Plan de intervención para mejorar la capacidad de respuesta de las autoridades competentes en el marco del proceso de licenciamiento ambiental.

Indicadores de impacto 1. Integración armónica de los actores, las políticas, las normas, los procesos e instrumentos involucrados en la revisión de los Estudios de Impacto Ambiental.

2. Inversión equilibrada de los recursos humanos, económicos (financieros), logísticos, tecnológicos, entre otros, en pro de la revisión integral de los Estudios de Impacto Ambiental.

3. Disposición de información ambiental para la toma de decisiones, con base en la generada a partir de las actividades de evaluación y seguimiento que hacen las autoridades competentes como parte del proceso de licenciamiento ambiental.

4. Reconocimiento de las particularidades naturales de los territorios donde se adelanta la minería a pequeña escala, en cuanto a recursos, ecosistemas y biodiversidad,

159


elementos clave dentro del proceso de licenciamiento ambiental.

Actividades a desarrollar 1. Análisis, categorización, comparación, trazabilidad y validación de información minera y ambiental, de modo que se depure la información existente y se logre una mejor organización para su acceso y consulta por parte de autoridades responsables del proceso de licenciamiento ambiental.

2. Consolidación de herramientas informáticas para la recopilación, resumen y presentación de información minera y ambiental, de modo que sea utilizada por las autoridades competentes en el marco de los procesos de licenciamiento ambiental.

3. Construcción de líneas bases regionales (p.ej., a nivel de provincias) con escalas detalladas para evaluar los impactos sinérgicos y acumulativos asociados con la pequeña minería que sirvan de soporte al proceso de licenciamiento ambiental.

4. Definición de lineamientos que aseguren la interpretación sistemática de la legislación minera y ambiental por parte de las autoridades con competencia en los procesos de licenciamiento ambiental.

5. Formulación y ejecución de un proceso de complementariedad y de cooperación (filosofía de mutuo apoyo) entre las autoridades mineras y ambientales, de modo que se fortalezca el proceso de licenciamiento ambiental en el marco de la formalización minera.

6. Establecimiento de alianzas con instituciones de educación superior, incluido el SENA para el desarrollo de un programa de formación de personal técnico dentro de las autoridades competentes que apoyen las actividades de revisión de los EIA.


Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Universidades Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Consultoras mineras y ambientales

6.3.3.3 Gobernanza colaborativa.

A nivel estructural, se debe evaluar la posibilidad de aplicar modelos como el de gobernanza

colaborativa, entendiendo que la minería informal constituye un problema público de enorme

160

complejidad, y que trasciende las posibilidades de que cualquier actor i ndependiente asuma sus efectos

o consecuencias. Así, pues, y adoptando lo planteado por autores como Ansell y Gash (2008), los actores

del sector público deben procurar la participación de otros actores de la sociedad, como organizaciones

comunitarias, organizaciones sociales y ambientales, entre otras figuras, en los procesos de decisión e

implementación de estrategias, en este caso asociadas o relacionadas con la formalización minera. Esto

con el propósito de alcanzar arreglos que conlleven a mejores resultados en materia social, ambiental y

económica.

Así las cosas, los procesos de formalización deben estar orientados entre otros al: consenso,

participación amplia y activa, inclusión, compromiso colectivo, responsabilidad compartida, aprendizaje

común, adaptación y autoridad integral. Para Trujillo (2018), estas características permiten una

deliberada e intensa comunicación donde se define y se vuelve a definir el contexto sobre un problema

(en este caso la minería informal), así como las posibles formas para tratarlo. Desde luego, estas

condiciones facilitan el desarrollo de continuos ciclos de retroalimentación, para lograr una mejor

comprensión de lo que funciona y de lo que no, posibilitando el diseño de acciones flexibles conforme a

los cambios que se evidencien a partir del problema. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción

propuesto para el desarrollo de esta estrategia.

Tabla 15 Plan de acción propuesto - Gobernanza colaborativa


Objetivo general 1. Contribuir a la resolución de los problemas asociados con la minería informal, a través del diseño y aplicación de un modelo de gobernanza colaborativa que permita la ampliación e integración de recursos, así como la producción de políticas y estrategias más efectivas, eficientes y acordes con las realidades de cada territorio.

Objetivos específicos 1. Generar mecanismos que propendan por una gestión responsable sobre los problemas ambientales asociados con la pequeña minería, a través del mejoramiento de las

161


capacidades de negociación y poder por parte de los actores involucrados.

2. Fortalecer la participación de diferentes actores de la sociedad, como organizaciones comunitarias, organizaciones sociales y ambientales, entre otras figuras, en los procesos de decisión e implementación de estrategias relacionadas con formalización minera.

Meta 1. Impulsar la aplicación de un modelo de gobernanza colaborativa en el marco de la formalización minera, entendiendo que la minería informal constituye un problema público de enorme complejidad, y que trasciende las posibilidades de que cualquier actor independiente asuma sus efectos o consecuencias.

Indicadores de gestión 1. Lineamientos para la definición y análisis de los factores condicionales que pueden contribuir al logro de arreglos de poder (modelo de gobernanza colaborativa).

2. Diseño de un marco sistemático que permita la interacción entre los diferentes actores con la finalidad de producir lineamientos y establecer relaciones de poder efectivas entre las partes.

3. Recursos invertidos para el apoyo a la formulación e implementación de los arreglos de poder (modelo de gobernanza colaborativa).

4. Diseño de un marco de contingencia para compartir poder que considere la complejidad de las diferentes perspectivas relacionadas con los participantes o actores incluidos en el arreglo colaborativo.

Indicadores de producto 1. Guía con los términos de referencia para definir y analizar los factores condicionales que pueden contribuir al logro de arreglos de poder (modelo de gobernanza colaborativa).

2. Documento con el marco conceptual y sistemático para producir los lineamientos y establecer las relaciones de poder efectivas entre las partes.

3. Plan de contingencia formulado a partir de las complejidades de las diferentes perspectivas relacionadas con los participantes y actores incluidos en el arreglo colaborativo.

4. Número de mesas de trabajo y de dialogo realizadas para negociar con los participantes del modelo de gobernanza colaborativa las estructuras de poder.

Indicadores de impacto 1. Mejoramiento en la comprensión de las relaciones de poder en el marco de la pequeña minería, posibilitando el diseño de acciones flexibles conforme a las estructuras administrativas identificadas.

2. Disposición de un proceso inclusivo de toma de decisiones, respetando y considerando los intereses y las perspectivas

162


ambientales y sociales de los diferentes actores involucrados en los procesos de formalización minera.

3. Optimización de los modos tradicionales de seguimiento, logrando una mejor intervención de los retos que surgen en el marco de implementación de los procesos de formalización minera.

4. Disposición de instrumentos estratégicos para conjugar de forma articulada las políticas sectoriales, contribuyendo a la consecución de los objetivos previstos en materia de formalización minera.

5. Generación de condiciones más favorables para desarrollar acciones territoriales conjuntas que permitan el cumplimiento de los estándares ambientales, sociales y económicos aplicables a la pequeña minería.

Actividades a desarrollar 1. Diseño y adopción de un modelo de gobernanza basado en poder y responsabilidad compartidos que contribuya a la efectividad y eficiencia de las estrategias definidas para promover una minería responsable a pequeña escala.

2. Identificación de los posibles participantes de la implementación del modelo de gobernanza, considerando los múltiples sectores gubernamentales y no gubernamentales relacionados con la pequeña minería en el departamento de Boyacá.

3. Definición de los elementos de poder (base, medios, alcance y cantidad) que permitan alcanzar una influencia y control organizacional de ideas, recursos, reglas, modos y métodos sobre la dinámica interorganizacional que caracteriza a los pequeños mineros.

4. Identificación y valoración del contexto institucional externo a la colaboración, en aspectos tales como la rigidez de las regulaciones y reglas que pueden controlar el comportamiento de los participantes.

5. Construcción de un proceso para la asignación de responsabilidades y acciones comunes por parte de los actores identificados para la implementación de un modelo de gobernanza colaborativa en el marco de la formalización minera.

6. Formulación de seguridades estructurales que incluyan regulaciones, contratos y garantías que rijan la implementación del modelo de gobernanza colaborativa.


Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS)

163


Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Universidades Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales

6.3.3.4 Gobernanza ambiental privada.

Otra estrategia a considerar dentro de la dimensión ambiental es la aplicación de mecanismos

de gobernanza privada. Es obvio que, el recurso mineral que es extraído de manera informal termina

siendo (de una u otra manera) parte de una cadena de valor. En este sentido, se deben identificar los

líderes de esta cadena de valor para asignarles un poder de influencia sobre los pequeños mineros. En

cierta forma, se debe buscar desde la lógica empresarial generar cierta presión para abordar y mejorar

las prácticas operacionales y ambientales que circundan a la pequeña minería. Así, pues, el sector

empresarial asume un papel protagónico dentro de los procesos de formalización.

Por ejemplo, para el caso de Boyacá, se debe intentar el establecimiento de alianzas con los tres

grandes actores que consumen la producción de carbón térmico del departamento, los cuales

corresponden a la generadora de energía termoeléctrica GENSA y las cementeras Argos y Holcim. De

hecho, a través de la organización Somos Tesoro, a la fecha GENSA hace parte de un proyecto piloto

cuyo objetivo es potenciar acciones que conlleven a una minería bien hecha a pequeña escala.

Cabe señalar que, en este caso particular, la función de GENSA es brindar un acompañamiento a

las actividades del proyecto, con el propósito de sostener y potenciar las iniciativas que queden en el

territorio a largo plazo con el fin de contribuir al avance de la formalización minera y la prevención y

erradicación del trabajo infantil en el municipio de Paipa.

164

Para Auld y otros (2009), las empresas y organizaciones privadas asumen cada vez más un rol

esencial en la gobernanza ambiental. Bajo estas condiciones, es apremiante que las autoridades mineras

y ambientales responsables de los procesos de formalización, alineen sus estrategias para que se

fomente una mayor participación del sector privado en este tipo de iniciativas. De acuerdo con Helmsing

y Vellema (2011), la gobernanza privada está configurada por una serie de atributos que permiten una

intervención oportuna frente a situaciones con implicaciones sociales y ambientales, donde la injerencia

del Estado queda corta para asegurar su manejo y control.

Ahora bien, tomando como referencia la propuesta de gobernanza privada definida por los

autores señalados anteriormente, resulta conveniente determinar su aplicación y/o adaptación en los

procesos de formalización minera. Así las cosas, cualquier iniciativa dirigida a la formalización de los

pequeños mineros, debe integrar al menos lo siguiente: adaptación, inclusión, apalancamiento y

generación de valor.

Con la adaptación se debe permitir que el proceso se adapte a las necesidades de los pequeños

mineros. A través de la inclusión, se deben buscar esfuerzos efectivos para incluir a los más vuln erables

en la distribución de beneficios. Por medio del apalancamiento se debe fortalecer la capacidad para

replicar y escalar los esfuerzos a escalas superiores y de mayor cobertura (ir de lo local a lo regional).

Finalmente, la generación de valor debe posibilitar a los pequeños mineros a desarrollar procesos

autónomos de agregación, así como a capturar un mayor valor social, ambiental y económico con la

actividad extractiva.

En definitiva, el monitoreo individual a la minería informal, no solo desde el ámbito regional,

sino nacional, resulta prácticamente imposible o excesivamente costoso para el Estado. De acuerdo con

estas condiciones, y lo expuesto sobre gobernanza privada, resulta beneficioso integrar la cadena de

valor en las estrategias formuladas por las autoridades competentes en materia de formalización

165

minera. Bajo este esquema, las empresas legales, que además cumplen con una serie de estándares

sociales y ambientales, deben comprar o comercializar el recurso mineral solo con aquellos productores

a los cuales les puedan realizar un monitoreo de sus actividades extractivas. En tal sentido, se genera

una responsabilidad compartida en torno al seguimiento de las prácticas tanto ambientales como

técnicas de los pequeños mineros.

En últimas, la integración de la cadena de valor en los procesos de formalización minera, debe

estar encaminada a generar políticas de exclusión de mercado. Frente a esto, Gibbs y otros (2015) han

planteado modelos como la moratoria, donde los compradores asumen un rol determinante de

responsabilidad ambiental en la compra de un bien o servicio. Así las cosas, los pequeños mineros que

no inicien un proceso de formalización, para lograr el cumplimiento de estándares técnicos,

ambientales, económicos y sociales aceptables, pierden el acceso a los mercados de minerales. En la

siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta estrategia.

Tabla 16 Plan de acción propuesto – Gobernanza ambiental privada


Objetivo general 1. Introducir acuerdos de gobernanza privada como una estrategia para transformar las funciones y prácticas de gobernanza en los territorios donde se desarrolla la minería a pequeña escala.

Objetivos específicos 1. Alinear y flexibilizar las estrategias formuladas por las autoridades competentes en materia de formalización minera, de modo que se permita una mayor participación del sector privado.

2. Revisar y clarificar el papel de cada uno de los actores públicos y privados involucrados con la pequeña minería, de modo que se consolide la intervención de cada uno dentro de los procesos de formalización.

3. Integrar la cadena de valor en los procesos de formalización minera, de manera que se generen políticas de exclusión de mercado como mecanismo de presión sobre los pequeños mineros.

Meta 1. Fomentar la integración del sector privado en la adaptación de acuerdos de gobernanza, considerando los diversos

166


contextos transversales y relevantes de la minería a pequeña escala.

Indicadores de gestión 1. Lineamientos para la conceptualización de una tipología de niveles de participación en el contexto de los acuerdos de gobernanza privada (p.ej., consulta, implicación, colaboración y delegación).

2. Directrices para el diseño e implementación de mecanismos contractuales orientados al acompañamiento, seguimiento y financiamiento privado en los proyectos de formalización minera.

3. Recursos destinados para el apoyo a la formulación e implementación de acuerdos de gobernanza privada.

Indicadores de producto 1. Documento con el análisis de pre-factibilidad para determinar la viabilidad técnica, legal y económica de un acuerdo de gobernanza privada en el marco del proceso de formalización minera.

2. Guía con los términos de referencia para definir el alcance, las condiciones y demás elementos relevantes sobre los acuerdos de gobernanza privada.

3. Documento con la tipología de niveles de participación en el contexto de los acuerdos de gobernanza privada.

4. Número de acuerdos de gobernanza privada establecidos en el marco de los procesos de formalización minera en el departamento de Boyacá.

5. Número de talleres participativos realizados para socializar y discutir las iniciativas de acuerdos de gobernanza privada.

Indicadores de impacto 1. Presión favorable para abordar y mejorar sistemáticamente las prácticas operacionales y ambientales que circundan a la pequeña minería.

2. Seguimiento e intervención oportuna frente a situaciones con implicaciones ambientales y sociales, donde la injerencia del Estado queda corta para asegurar su manejo y control.

3. Disposición de un proceso para garantizar la alineación de intereses entre la búsqueda de rentabilidad por los privados y las necesidades identificadas por las autoridades competentes respecto a la minería informal.

Actividades a desarrollar 1. Definición de un marco regulatorio para los acuerdos de gobernanza privada, donde además exista claridad respecto a la asignación de responsabilidades y mecanismos de supervisión.

2. Identificación y análisis de los atributos contenidos dentro del acuerdo de gobernanza privada: problemas, actores, puntos nodales, normas y procesos.

3. Definición de una tipología para abordar la selección de los participantes en los acuerdos e iniciativas de gobernanza

167


privada (p.ej., a partir del tipo de impacto, según el grado de implicación).

4. Construcción de arreglos institucionales para profundizar la cooperación público-privada en los procesos de formalización minera.

5. Reconocimiento de los líderes de la cadena de valor asociada con la producción minera, esto con el fin de potenciar su poder de influencia sobre los pequeños mineros.

6. Desarrollo de talleres participativos para socializar las iniciativas de acuerdos de gobernanza privada, posibilitando conocer los puntos de vista de los diferentes actores, así como reglas de comportamiento, valores e intereses.

7. Delimitación de las áreas (unidades) de gobernanza como espacios – territorios clave para la formalización minera a partir de la información derivada de procesos previos.

8. Creación de alianzas entre las autoridades competentes, el sector privado y la academia para desarrollar normas, prácticas y procedimientos que agilicen la planificación y el control sobre la pequeña minería, compartiendo recursos y experticia.


Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Empresas privadas - Sector Minas y Energía Universidades Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales

6.3.4 Dimensión económica

Para efectos del presente trabajo la dimensión económica se ha concebido como la capacidad

de generar valor a los principales procesos y dinámicas que se encuentran relacionados con el sector

minero a pequeña escala. Desde este punto de vista, las estrategias propuestas están orientadas a

continuar con la generación de valor en los procesos de formalización, de modo que los resultados

económicos sean favorables y estén en armonía con la dimensión ambiental y social.

168

6.3.4.1 Fondos especiales.

Considerando que gran parte de los ingresos generados por los pequeños mineros se destinan

para el cubrimiento de sus necesidades básicas (subsistencia), se debe integrar dentro de la

formalización minera fuentes de financiamiento que les permitan concluir con éxito el proceso. Bajo

este contexto, es necesario que, desde las entidades territoriales, en este caso la Gobernación de

Boyacá, se evalúe la posibilidad de configurar fondos especiales que fomenten y propicien un escenario

regional hacia el camino de la formalización. Claro está que, estos fondos deben contar con el apoyo del

Gobierno Nacional, así como del sector privado. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción

propuesto para el desarrollo de esta estrategia.

Tabla 17 Plan de acción propuesto - Fondos especiales


Objetivo general 1. Conceptualizar el diseño e implementación de un mecanismo de financiación como los fondos especiales en el marco de los procesos de formalización minera.

Objetivos específicos 1. Identificar y valorar los nudos críticos respecto a la falta de capacidad financiera por parte de los pequeños mineros en el departamento de Boyacá para asumir los costos relacionados con el proceso de formalización.

2. Fortalecer la capacidad de respuesta económica de los pequeños mineros en beneficio del cumplimiento de los estándares técnicos y ambientales aplicables.

Meta 1. Generar estrategias económicas y financieras que consoliden la inclusión y continuidad de los pequeños mineros del departamento de Boyacá en los procesos de formalización.

Indicadores de gestión 1. Directrices para la caracterización de fondos especiales tomando como base las experiencias de diversos modelos de negocio y mecanismos de financiación.

2. Lineamientos para el diseño e implementación de instrumentos económicos que consoliden la conformación de fondos especiales en el marco de los procesos de formalización minera.

3. Diseño de un modelo financiero que permita determinar la estructura más eficiente para los fondos especiales.

169


4. Recursos invertidos para la consecución de fondos especiales que apoyen el mejoramiento de las capacidades económicas de los pequeños mineros.

Indicadores de producto 1. Guía con los instrumentos económicos para la conformación de fondos especiales en el marco de los procesos de formalización minera.

2. Modelo financiero para determinar la estructura más eficiente de los fondos especiales.

3. Documento con los estudios de pre-inversión sobre los programas y proyectos de formalización minera, incluyendo la figura de los fondos especiales.

4. Pequeños mineros beneficiados con los fondos especiales constituidos en el marco de los procesos de formalización.

5. Municipios del departamento de Boyacá integrados a los fondos especiales como mecanismo para fortalecer la formalización minera.

Indicadores de impacto 1. Disposición de nuevos instrumentos de financiación para apoyar el desarrollo responsable de la pequeña minería en el departamento de Boyacá.

2. Mejoramiento de los mecanismos económicos para que los pequeños mineros puedan ingresar y permanecer en los procesos de formalización.

3. Optimización de la infraestructura técnica y administrativa sobe los aspectos ambientales, sociales y económicos de la pequeña minería.

Actividades a desarrollar 1. Construcción de un marco jurídico, normativo y regulatorio para la conformación de fondos especiales dentro de los procesos de formalización minera.

2. Reconocimiento de las necesidades financieras que se requieren atender en el marco de los procesos de formalización minera, de modo que se establezca el alcance y la justificación de los fondos especiales.

3. Identificación del universo de actores implicados en la estructuración e implementación de los fondos especiales en el marco de los procesos de formalización minera.

4. Creación de un fondo regional para el desarrollo responsable de la pequeña minería, con el fin de superar sus dificultades en el acceso a líneas de financiamiento de mediano y largo plazo.

5. Diseño e imposición de cuotas a las grandes compañías mineras del país, para soportar los fondos especiales en los procesos de formalización minera.

6. Formulación de programas y proyectos regionales encaminados a generar fuentes de financiación para los pequeños mineros que inician la ruta de la formalización.

170



Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Empresas privadas - Sector Minas y Energía Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Gobernación de Boyacá

6.3.4.2 Esquemas de inversión de impacto.

Esta estrategia dentro de la dimensión económica está orientada no solo generar un

rendimiento económico por parte de la minería a pequeña escala, sino beneficios ambientales y

sociales. Desde esta perspectiva, se intenta propiciar una transformación de la actividad informal hacia

el camino del cumplimiento regulatorio, además de contribuir a la gestión ambiental en los procesos de

formalización.

De acuerdo con Mudaliar y otros (2016), los esquemas de inversión de impacto se definen como

aquella inversión realizada con la intención de generar un impacto positivo ambiental y social, asimismo

un retorno financiero. Ahora, este tipo de esquemas debe permitir un aceleramiento empresarial por

parte de los pequeños mineros (emprendedores), de tal modo que en primer lugar se formalice la

actividad y se contribuya a la conservación y preservación de los recursos naturales. Frente a esto, es

indispensable que las autoridades y en sí el marco institucional comprenda que gran parte de los

pequeños mineros no tienen la capacidad de afrontar metas ambientales, por su tamaño y por la

disponibilidad de recursos.

Desde luego, para que esta alternativa de financiación genere los resultados previstos, es

necesario que las instituciones asuman un rol acelerador que se facilite el proceso de inversión como

estrategia para propiciar o consolidar la formalización de la pequeña minería no solo en el

171

departamento de Boyacá, sino a nivel nacional. En últimas, el uso de este tipo de instrumento busca

disminuir la brecha de financiación en aquellos mineros que se encue ntran o son objeto de

formalización. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta

estrategia.

Tabla 18 Plan de acción propuesto - Esquemas de inversión de impacto


Objetivo general 1. Fortalecer la aplicación de instrumentos financieros en los procesos de formalización, de manera que se contribuya a la gestión oportuna de la pequeña minería en el contexto ambiental, social y económico.

Objetivos específicos 1. Impulsar el aceleramiento empresarial y grado de formalización por parte de los pequeños mineros (emprendedores) mediante esquemas de inversión.

2. Diseñar alternativas de esquemas de inversión, particularizados a partir de las condiciones y necesidades que se identifiquen en el entorno de la pequeña minería.

Meta 1. Dinamizar el proceso de formalización minera a través de la implementación de esquemas de inversión de impacto, de modo que se generen nuevos modelos de negocio y formas de financiación.

Indicadores de gestión 1. Diseño de un modelo de negocio que permita la consolidación de opciones de esquemas de inversión de impacto aplicables a la pequeña minería.

2. Directrices para la determinación de una línea base sobre la cual se pueda pronosticar el desarrollo de los esquemas de inversión de impacto en los procesos de formalización minera.

3. Lineamientos para la definición de mecanismos orientadores respecto al seguimiento de las actividades formuladas dentro de los esquemas de inversión de impacto.

4. Recursos destinados para el apoyo a la implementación de esquemas de inversión de impacto en los procesos de formalización minera.

Indicadores de producto 1. Documento con el compendio de estándares y requerimientos técnicos y financieros para la configuración de los esquemas de inversión de impacto.

2. Guía metodológica para la construcción de una línea base que permita pronosticar el desarrollo de los esquemas de inversión de impacto en los procesos de formalización minera.

172


3. Esquemas de inversión de impacto desarrollados e implementados en el marco de los procesos de formalización minera.

4. Pequeños mineros beneficiados con los esquemas de inversión de impacto.

Indicadores de impacto 1. Disminución de la brecha de financiación en aquellos mineros que se encuentran o son objeto de formalización.

2. Reducción de las barreras para alcanzar los estándares técnicos, ambientales, sociales y económicos establecidos en el marco de la formalización minera.

3. Convergencia de recursos del sector público y del sector privado para consolidar una minería responsable a pequeña escala.

4. Disposición de un mecanismo para aliviar los costos y las tasas de financiamiento que deben asumir los pequeños mineros que eligen la ruta de la formalización.

Actividades a desarrollar 1. Desarrollo de un estudio que permita conocer las experiencias de mecanismos económicos e institucionales en el diseño e implementación de esquemas de inversión de impacto.

2. Diseño de la estructura administrativa, financiera y política del esquema de inversión, que sea lo suficientemente flexible para recibir y ejecutar diversas fuentes.

3. Análisis del marco regulatorio para asegurar que los esquemas de inversión de impacto están en línea con lo estipulado en las leyes, decretos generales, específicos y sectoriales (garantizar que el proyecto cumple con toda la regulación vigente en todos los niveles).

4. Construcción de una hoja de ruta para la identificación de actores, procedimientos, presupuestos y modelaciones, esto con el fin de puntualizar los esquemas de inversión dentro de los procesos de formalización minera.

5. Acoplamiento de los esquemas de inversión de impacto dentro de los planes de desarrollo nacionales y territoriales, de manera que se logren los objetivos previstos dentro de los procesos de formalización minera.

6. Identificación y análisis de los posibles socios privados interesados en participar en la estructuración de esquemas de inversión como estrategia para fortalecer las capacidades financieras de los pequeños mineros.

7. Diseño e implementación de instrumentos económicos que incentiven el desarrollo de esquemas de inversión de impacto.

8. Elaboración de indicadores que brinden información sobre la eficiencia de los recursos derivados de los esquemas de inversión de impacto en la formalización minera.

173



Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE) Empresas privadas - Sector Minas y Energía Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Gobernación de Boyacá

6.3.5 Dimensión tecnológica

En definitiva, el mundo moderno se enfrenta a un acelerado crecimiento de innovación y

desarrollo tecnológico. A partir de esta premisa, es indispensable que cualquier mecanismo de

regulación y control incorpore el uso de herramientas tecnológicas. Así, pues, es necesario que dentro

de los procesos de formalización se formulen estrategias que propicien escenarios más eficientes, así

como el diseño de tecnologías apropiadas y aplicables al sector minero. Ahora bien, dentro de esta

dimensión también se inserta lo referente al uso y disposición de información, como insumo esencial en

la toma de decisiones.

6.3.5.1 Generación e incorporación de tecnología.

La generación e incorporación de tecnología debe estar orientado a reducir los impactos

negativos ocasionados o producto de la actividad extractiva minera a pequeña escala. Para esto, las

entidades competentes deben establecer mecanismos para diseminar conocimientos sobre mejores

prácticas de trabajo, así como el establecimiento de alianzas con entidades académicas públicas y

privadas, que permitan la participación de equipos interdisciplinares en el proceso de aprendizaje activo

por parte de los pequeños mineros.

174

De lo anterior, vale recordar que, el Ministerio de Minas y Energía, ha suscrito convenios con el

propósito de brindar acompañamiento integral a los mineros que son objeto de formalización. Para el

departamento de Boyacá se ha contado con la participación de entidades de educación como la

Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC), así como el Servicio Nacional de Aprendizaje

(SENA), sin embargo, el alcance de estas alianzas se ha limitado a una asistencia técnica. Así las cosas, se

deben buscar coaliciones con la academia que permitan formular estrategias tecnológicas que resulten

aplicables a este tipo de proyectos mineros a pequeña escala.

De acuerdo con Alfonso Ávila (2016), la construcción de nuevas formas de producción desde el

ámbito de las tecnologías, permite resultados más eficientes en cuanto al uso de las materias primas, lo

que reduce de manera sustancial, por ejemplo, la generación de residuos o desechos. En este sentido,

el sector minero junto con las autoridades competentes debe considerar como una necesidad el

desarrollo de trabajos e investigaciones que propicien la creación y apropiación de tecnologías más

limpias a pequeñas escalas de extracción, o al menos la posibilidad de acceder a tecnologías ya

reconocidas. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta

estrategia.

Tabla 19 Plan de acción propuesto - Generación e incorporación de tecnología


Objetivo general 1. Generar sinergias tecnológicas en el marco de los procesos de formalización, de modo que se optimice el cumplimiento de los estándares ambientales establecidos para la pequeña minería.

Objetivos específicos 1. Estructurar un agente aglutinador en el marco del proceso de formalización que lidere la modernización técnica de la pequeña minería.

2. Definir mecanismos que permitan la cooperación entre los diferentes actores (institucionales, empresariales, académicos, etc.) para la creación y/o adaptación de nueva tecnología en el desarrollo de la actividad minera a pequeña escala.

175


Meta 1. Impulsar el diseño e implementación de esquemas tecnológicos que resulten complementarios a las acciones de formalización de la pequeña minería.

Indicadores de gestión 1. Lineamientos para la generación e incorporación de tecnologías en las actividades asociadas con los procesos de formalización minera.

2. Directrices para la construcción de una red de actores (organizaciones no gubernamentales, instituciones de educativas, etc.) que se articulen alrededor de focos estratégicos para generar nuevas tecnologías.

3. Formulación de prototipos o proyectos piloto que permitan introducir nuevas tecnologías en el marco de los procesos de formalización.

4. Recursos invertidos para el apoyo a la generación e incorporación de nueva tecnología en los procesos de formalización minera.

5. Diseño de un programa de capacitación para el uso y manejo de las nuevas tecnologías por parte de los pequeños mineros.

Indicadores de producto 1. Documento con los lineamientos para la concepción e incorporación de tecnología en las actividades extractivas a pequeña escala.

2. Guía con los términos de referencia para el desarrollo de prototipos o proyectos piloto que permitan introducir tecnologías a las actividades mineras a pequeña escala.

3. Número de prototipos o proyectos pilotos desarrollados para introducir tecnologías en las actividades mineras a pequeña escala.

4. Pequeños mineros beneficiados con los procesos de la producción, promoción, difusión y aplicación de tecnologías.

5. Programa de capacitación para el uso y manejo de las nuevas tecnologías en el marco de los procesos de formalización minera.

6. Capital humano involucrado en los procesos de la producción, promoción, difusión y aplicación de tecnologías.

7. Mesas de trabajo efectuadas con la red de actores identificados (organizaciones no gubernamentales, instituciones de educativas, etc.) en el marco de construcción de estrategias tecnológicas para favorecer el desarrollo responsable de la pequeña minería.

Indicadores de impacto 1. Disposición de un mecanismo para propiciar la renovación tecnológica, sobre todo en lo relacionado con los equipos, maquinarias y procesos utilizados por la pequeña minería.

176


2. Tecnificación y modernización de la explotación minera a pequeña escala, contribuyendo al cumplimiento de los estándares ambientales establecidos.

3. Mejoramiento en la competitividad ambiental de los pequeños mineros.

4. Optimización de la capacidad para gestionar el cambio tecnológico y materializarlo en el marco del proceso de formalización minera.

5. Reducción de los impactos negativos ocasionados por la actividad extractiva minera a pequeña escala.

Actividades a desarrollar 1. Identificación y valoración de las necesidades técnicas de los pequeños mineros y de las tecnologías requeridas para el mejoramiento del proceso productivo.

2. Definición de los instrumentos y agentes responsables de la generación e incorporación de tecnología en el marco de los procesos de formalización minera.

3. Establecimiento de alianzas con diversos sectores (técnicos, empresariales y educativos) para incrementar el acervo tecnológico aplicable a las actividades mineras a pequeña escala.

4. Desarrollo de trabajos e investigaciones que propicien la creación de tecnologías más limpias aplicables a la minería de pequeña escala.

5. Construcción de una estrategia para la apropiación de la tecnología generada o adquirida en el marco de los procesos de formalización minera.

6. Diseño e implementación de un sistema de capacitación en campo, donde profesionales en áreas específicas proporcionen asistencia técnica integral sobre la aplicación de nuevas tecnologías.

7. Creación de fondos o líneas de crédito destinadas exclusivamente a la inversión de nuevas tecnologías.


Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Empresas privadas - Sector Minas y Energía Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Universidades Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)

177

6.3.5.2 Tecnologías de información.

Otra estrategia a evaluar en el marco de los procesos de formalización minera, es el uso de las

tecnologías de información, herramienta que no solo está presente en la cotidianidad de las

autoridades, organizaciones, empresas, sino de las personas en general. La incorporación de este tipo de

recursos posibilita entre otros, llegar a más mineros, disminuyendo las brechas de acceso a información

de interés, así como acelerar la sensibilización sobre prácticas sostenibles y propiciar espacios didácticos

para la capacitación y el entrenamiento de los pequeños mineros en temas específicos. Desde el ámbito

institucional, estas tecnologías favorecen a la consolidación de mecanismos para verificar, por e jemplo,

el cumplimiento de requisitos operativos y ambientales.

De acuerdo con las Naciones Unidas (2014), Colombia se encuentra en la lista de los 20 países

top cuyas entidades del gobierno prestan sus servicios en línea. Así mismo, todas las entidades p úblicas

cuentan con una página web, a través de las cuales es posible realizar más de 500 trámites. Bajo estas

condiciones, se debe potencializar la incorporación de las tecnologías de la información en el sector

minero. Ahora, no se puede desconocer los avances que adelantan entidades como la Agencia Nacional

de Minería (ANM), que desde el mes de octubre de 2020 cuenta con una plataforma para la gestión

integral en línea de todos los trámites mineros llamada ANNA Minería, donde también es posible

acceder a un visor geográfico que permite la visualización y en algunos casos la descarga de capas

temáticas con información geográfica.

Respecto a lo anterior, es necesario que las autoridades responsables realicen seguimiento en

cuanto al nivel de apropiación de este tipo de plataformas por parte de los diferentes grupos de interés,

debido a que, por factores como el acceso o la destreza en el uso de los recursos informáticos, se corre

el riesgo de que estas herramientas no logren los objetivos previstos. Desde l uego, hay que considerar

que muchos pequeños mineros no cuentan con un correo electrónico, requisito para crear un usuario y

178

acceder a la plataforma ANNA Minería. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto


Tabla 20 Plan de acción propuesto - Tecnologías de información


Objetivo general 1. Articular las tecnologías de información a los procesos de formalización minera, de tal forma que se logre una mayor efectividad en la toma de decisiones por parte de los todos actores involucrados.

Objetivos específicos 1. Identificar y valorar las necesidades de información que demandan las autoridades competentes para su intervención oportuna y efectiva en los procesos de formalización minera.

2. Estructurar una agenda común con los actores involucrados para definir acciones específicas que posibiliten el incremento en el uso de tecnologías de información.

Meta 1. Impulsar la incorporación de tecnologías de información a los procesos de formalización minera, de modo que se generen mayores oportunidades para la prestación de servicios eficientes por parte de las autoridades competentes, con menos trámite y en menos tiempo.

Indicadores de gestión 1. Formulación de programas y proyectos que permitan el diseño e implementación de tecnologías de información en los procesos de formalización minera.

2. Directrices para la construcción de un sistema de tecnologías de información que optimice las actividades de control y seguimiento por parte de las autoridades competentes.

3. Diseño de un aplicativo informático que facilite la gestión y presentación de información relacionada con los procesos de formalización minera.

4. Recursos destinados para el diseño e implementación de tecnologías de información en los procesos de formalización minera.

Indicadores de producto 1. Guía con los términos de referencia para el diseño de un sistema de tecnologías de información que sea aplicable al contexto de la pequeña minería.

2. Entidades involucradas a los procesos de cooperación para el desarrollo e integración de tecnologías de información.

3. Programas y proyectos ejecutados en el marco de los procesos de formalización minera para el diseño e implementación de tecnologías de información.

4. Pequeños mineros beneficiados a través de la implementación de tecnologías de información.

179


5. Aplicativo informático de alcance regional y local para la gestión y presentación de información relacionada con los procesos de formalización minera.

Indicadores de impacto 1. Disminución de las brechas de acceso a información de interés asociada con la pequeña minería en el departamento de Boyacá.

2. Consolidación de tecnologías de información como mecanismo para verificar, por ejemplo, el cumplimiento de los requisitos operativos y ambientales.

3. Disposición de instrumentos para recopilar información actualizada, certera y pertinente sobre los procesos de formalización minera a nivel regional y local.

4. Optimización de la gestión y medición de los resultados obtenidos en el contexto de la formalización minera.

5. Promoción de lazos de colaboración informativa, debido a la posibilidad de poner en contacto oportuno a un considerable número de actores involucrados en los procesos de formalización.

Actividades a desarrollar 1. Reconocimiento de los actores susceptibles al uso y apropiación de las tecnologías de la información.

2. Formulación de estrategias para la producción, promoción, difusión y aplicación de tecnologías de la información en el contexto de la pequeña minería.

3. Verificación del estado actual de los factores claves para la aplicación de las tecnologías de la información, considerando entre otros, el capital humano existente, la información referente a las capacidades administrativas y técnicas de las autoridades competentes, los flujos de información y la disponibilidad de infraestructura.

4. Parametrización de los mecanismos para hacer uso de las tecnologías de la información, de modo que los datos de entrada se encuentren estandarizados y sea más práctico y aplicable su análisis.

5. Socialización de las tecnologías de la información con los actores involucrados, esto para incrementar sus niveles de conocimiento y apropiación.

6. Desarrollo de trabajos experimentales para obtener nuevos conocimientos acerca de la aplicabilidad de las tecnologías de la información en el ámbito de la pequeña minería.

7. Creación de espacios digitales para lograr un mayor acercamiento y participación de los pequeños mineros durante los procesos de formalización.


Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME)

180


Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) Empresas privadas - Sector Minas y Energía Universidades Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)

6.3.5.3 Sistemas de Información Geográfica (SIG).

Las autoridades mineras y ambientales deben fortalecer el uso de los Sistemas de Información

Geográfica (SIG), de tal modo que se cuente con información diagnóstico en las escalas requeridas s obre

aspectos como usos del suelo, ordenamiento del territorio, entre otros. Esto sin duda, permite tener una

perspectiva más amplia de los lugares donde se lleva a cabo la actividad extractiva, evitando caer en

generalizaciones, y como lo indica Pérez Preciado (2013) establecer conclusiones ilógicas o erróneas. En

la mayoría de casos, la información disponible no es suficiente para tomar decisiones asertivas y reales

sobre la pequeña minería.

Dicho lo anterior, los procesos de formalización deben abordar todas las etapas o ciclos

relacionados con la actividad extractiva, esto con el propósito de asegurar un adecuado manejo

ambiental del territorio donde se efectúan. Por esta vía, las autoridades competentes deben liderar el

desarrollo de estudios preliminares o de reconocimiento a través del uso de los SIG, de tal modo que, se

conozcan las condiciones ambientales actuales sobre las que se desarrolla la actividad. Desde luego,

estos estudios posibilitan también la disposición de información acerca de los recursos naturales

disponibles, así como su estado, facilitando su control y seguimiento por parte de las autoridades

ambientales. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta

estrategia.

181

Tabla 21 Plan de acción propuesto – Sistemas de Información Geográfica (SIG)


Objetivo general 1. Promover la aplicación de los Sistemas de Información Geográfica (SIG) en los procesos de formalización, de modo que se posibilite el análisis de información relacionada con la pequeña minería desde múltiples dimensiones.

Objetivos específicos 1. Establecer los objetos territoriales a alcanzar (naturales, físicos, etc.) mediante la aplicación de los Sistema de Información Geográfica (SIG).

2. Combinar y analizar los diferentes datos geográficos existentes sobre pequeña minería, de modo que se generen diferentes alternativas para su seguimiento y control.

Meta 1. Disponer de información coherente sobre los diversos aspectos técnicos y ambientales relacionados con la pequeña minería, a través del uso de los Sistemas de Información Geográfica (SIG).

Indicadores de gestión 1. Diseño de un Sistema de Información Geográfica (SIG) que consolide conocimiento temático y específico sobre la pequeña minería.

2. Formulación de programas y proyectos de carácter institucional dirigidos al desarrollo y uso de un SIG en el marco de la formalización minera.

3. Recursos invertidos para el apoyo a la ejecución de programas dirigidos al desarrollo y uso de un SIG como instrumento para la intervención de las autoridades competentes.

Indicadores de producto 1. Guía metodológica con las consideraciones para el desarrollo e implementación de un Sistema de Información Geográfica (SIG) en el marco del proceso de formalización minera.

2. Documento con el inventario, análisis y categorización de los patrones de variabilidad ambiental en los territorios donde se lleva a cabo la pequeña minería en el departamento de Boyacá.

3. Entidades vinculadas al desarrollo y aplicación de un SIG que contribuya a las actividades de seguimiento y control ambiental de la pequeña minería

4. Programas y proyectos de carácter institucional dirigidos al desarrollo y uso de un SIG en el marco de la formalización minera.

Indicadores de impacto 1. Acceso oportuno a información diagnóstico en las escalas requeridas sobre aspectos como fuentes de agua, usos del suelo, ordenamiento del territorio, entre otros.

2. Disposición de técnicas como las evaluaciones multicriterio para contrastar cada una de las alternativas de manera

182


sistémica e integral sobre los problemas ambientales asociados con la pequeña minería.

3. Expansión del conocimiento por parte de las autoridades competentes sobre las características naturales de los territorios donde se desarrolla minería a pequeña escala.

Actividades a desarrollar 1. Identificación y valoración de las fuentes de información geográfica digital, agrupándolas por subtemas acordes a las líneas de actuación definidas en los procesos de formalización minera.

2. Conformación de equipos colaborativos dentro de las autoridades competentes del orden regional y local para el desarrollo y aplicación de un SIG que contribuya a las actividades de seguimiento y control en el marco de los procesos de formalización.

3. Definición de parámetros para la consolidación de la información geográfica en cuanto a: escala de trabajo, calidad de datos, metadatos, generación de atributos y licencias de uso.

4. Construcción de una base de datos que contenga todos los productos cartográficos digitales y demás fuentes de información geográfica sobre minería y ambiente.

5. Diseño e implementación de una estrategia para consultar la información geográfica por parte de los actores involucrados en los procesos de formalización.

6. Desarrollo de estudios preliminares o de reconocimiento a través del uso de los SIG, de modo que se conozcan las condiciones ambientales actuales sobre las que se desarrolla la actividad minera a pequeña escala.


Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) Servicio Geológico Colombiano (SGC) Empresas privadas - Sector Minas y Energía Universidades

Con todo lo mencionado a lo largo de este capítulo, se busca que cada una de las estrategias

formuladas en las diferentes dimensiones, contribuyan a lograr un tratamiento efectivo de la minería

informal desde una perspectiva sistémica e integral, considerando que, al tratarse de un proceso social

183

con implicaciones ambientales, su análisis no puede quedar condicionado a aspectos técnicos o de

cumplimiento normativo. Así, pues, es necesario que se genere una anidación entre estas dimensiones,

que conlleven a alcanzar los objetivos y las metas planteadas en materia de formalización minera y

ambiental tanto en el departamento de Boyacá, como a nivel nacional. En la siguiente figura, se

presenta un resumen de las estrategias formuladas y abordadas en cada una de las dimensiones.

Figura 11 Estrategias formuladas en cada una de las dimensiones


184

7. Conclusiones y Recomendaciones

7.1 Conclusiones

Como resultado principal del presente trabajo se tiene una serie de lineamientos para la

formulación de estrategias de gestión ambiental que se integren al proceso de formalización minera en

el marco del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1955/19), con aplicabilidad en el departamento de Boyacá.

Dentro de este contexto, se definen estrategias para cinco dimensiones, consolidando un conjunto de

acciones integrales que buscan propiciar escenarios más responsables desde el punto de vista

ambiental, social, técnico y económico por parte de la pequeña minería.

Desde la dimensión institucional, es preciso que, se consoliden directrices que aseguren una

gestión integral en lo referente a la formalización minera. En este sentido, se deben potencializar los

logros del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022), así como la adopción y ejecución de

estrategias en materia ambiental tomando como referencia las particularidades que presenta la

pequeña minería tanto en el ámbito regional como local. Por esta vía, es conveniente impulsar un

cambio estructural en los programas de formalización y fomento minero, donde se permita la

participación oportuna y activa de los diferentes actores relacionados.

Continuando con la dimensión institucional, es oportuno que se considere una serie de

principios de diseño que lleven al posicionamiento de las entidades mineras y ambientales en el

cumplimiento de sus funciones dentro de los procesos de formalización. Bajo este contexto, se debe

precisar el nivel de interacción institucional entre estas entidades, de modo que se identifiquen las

convergencias y divergencias que resultan entre ellas, esto con el fin de lograr una armonización entre

sus relaciones e intervenciones en el marco de la formalización minera.

En lo que respecta a la dimensión social, es conveniente fortalecer el reconocimiento de las

escalas espaciales y temporales que envuelven a los pequeños mineros en el departamento de Boyacá.

185

En consecuencia, se deben identificar los vínculos e interacciones que pueden surgir en el proceso de

formalización, resultado de la articulación y adaptación de escalas sociales específicas. De lo anterior, es

necesario analizar la complejidad de los patrones sociales que surgen en el desarrollo de las actividades

extractivas y reconocer aquellos puntos de inflexión de los aspectos sociales donde se requiere un

mayor análisis, y, por tanto, una mayor intervención para lograr los resultados previstos en materia de

formalización.

De otro lado, en la dimensión social resulta propicio la construcción de escenarios que permitan

el desarrollo de capacidades orientadas a la adquisición de información, al ejercicio de hábitos de

trabajo y a la comprensión del sistema ambiental. Así las cosas, es necesaria la incorporación de

propuestas de educación ambiental dentro de los procesos de formalización, de modo que se consolide

la comprensión de los estándares ambientales aplicables, así como el desarrollo de una cultura de

responsabilidad ambiental por parte de los pequeños mineros.

En relación con la dimensión ambiental, es pertinente el desarrollo de una Evaluación Minero

Ambiental Regional, que posibilite la adopción de controles más realistas, aplicables y verificables por

parte de las autoridades mineras y ambientales. Dentro de este contexto, se debe buscar la definición e

implementación de actividades integrales para organizar de manera estratégica la pequeña minería del

departamento de Boyacá, así como la identificación a una escala regional de aquellas conexiones

(favorables y desfavorables) entre los sistemas ambiental, social y económico.

Siguiendo con la dimensión ambiental es imprescindible el planteamiento de esquemas que

aseguren la objetividad e imparcialidad por parte de las autoridades competentes en la revisión de los

Estudios de Impacto Ambiental. En este sentido, se deben establecer pautas oficiales para que se evite

la discrecionalidad frente a las actuaciones de quienes tienen la responsabilidad de otorgar las licencias

ambientales. Desde esta perspectiva, es conveniente el impulso de mecanismos que permitan la revisión

186

integral de estos estudios sobre los proyectos de pequeña minería, de modo que la toma de decisiones

por parte de las autoridades competentes se fundamente en las condiciones reales del territorio.

Por otra parte, en la dimensión ambiental se debe considerar la aplicación de modelos como el

de gobernanza colaborativa, entendiendo que la minería informal constituye un problema público de

enorme complejidad, y que trasciende las posibilidades de que cualquier actor independiente asuma sus

efectos o consecuencias. Así, pues, es necesaria la participación de otros actores de la sociedad, como

organizaciones comunitarias, organizaciones sociales y ambientales, entre otras figuras, en los procesos

de decisión e implementación de estrategias relacionadas con la formalización minera en el


De igual manera, en la dimensión ambiental se debe conceptuar la introducción de acuerdos de

gobernanza privada como una estrategia para transformar los territorios donde se desarrolla la minería

a pequeña escala, en este caso, a lo largo del departamento de Boyacá. Dentro de este marco ha de

considerarse la identificación de los líderes de la cadena de valor asociada, esto con el propósito de para

asignarles un poder de influencia sobre los pequeños mineros. Así las cosas, se debe fomentar la

integración del sector privado en la adaptación de acuerdos de gobernanza, considerando los diversos

contextos transversales y relevantes de la pequeña minería.

En lo que corresponde a la dimensión económica, se deben integrar fuentes de financiamiento

que les permitan a los pequeños mineros concluir con éxito el proceso de formalización. Bajo este

contexto, es oportuno generar estrategias financieras, por ejemplo, fondos especiales que conlleven a

mejorar la capacidad de respuesta económica en beneficio del cumplimiento de los estándares técnicos

y ambientales aplicables. Por otro lado, es preciso el aceleramiento empresarial y grado de

formalización por parte de los pequeños mineros mediante esquemas de inversión, particularizados a

187

partir de las condiciones y necesidades que se identifiquen, de modo que se generen nuevos modelos de

negocio y formas de financiación.

Ahora, en lo que concierne a la dimensión tecnológica es pertinente el e stablecimiento de

mecanismos para diseminar conocimiento sobre mejores prácticas de trabajo, así como la definición de

alianzas con entidades académicas públicas y privadas, que permitan la participación de equipos

interdisciplinares en el proceso de aprendizaje activo por parte de los pequeños mineros. Así, pues, es

necesaria la generación de sinergias tecnológicas en el marco de los procesos de formalización, de modo

que se optimice el cumplimiento de los estándares ambientales establecidos.

Por esta vía, también es conveniente considerar el uso de tecnologías de información, de tal

forma que se posibilite alcanzar a más mineros y se disminuyan las brechas de acceso a información de

interés. Desde luego, esta estrategia debe constituirse como una herramienta para crear sensibilización

sobre prácticas sostenibles e incrementar espacios didácticos para la capacitación y el entrenamiento de

los pequeños mineros en temas específicos. Para lo anterior, es oportuna la estructuración de una

agenda común con los actores involucrados para definir acciones precisas que posibiliten el incremento

en el uso de tecnologías de información en los procesos de formalización minera.

Dentro de la dimensión tecnológica, de igual manera es propicio fortalecer el uso de los

Sistemas de Información Geográfica (SIG) en los procesos de formalización minera, de modo que se

cuente con información diagnóstico en las escalas requeridas sobre aspectos como usos del suelo,

ordenamiento del territorio, entre otros. Dentro de esta perspectiva, es necesario el diseño de un SIG

que consolide conocimiento temático y específico sobre la pequeña minería en el departamento de

Boyacá, además de la formulación de programas y proyectos de carácter institucional dirigidos al

desarrollo y uso de este sistema por parte de las autoridades competentes.

188

En cuanto a la información proporcionada por el Ministerio de Minas y Energía de los convenios

GGC 251 del 2017 y GGC 411 del 2018, así como del estado del arte construido en el marco del presente

trabajo, se establecen una serie de lecciones aprendidas en relación a los procesos de formalización

minera. En primero lugar, es evidente la deficiente aplicación de estrategias y mecanismos

administrativos que consoliden la delimitación de los páramos u otros ecosistemas considerados de

importancia ecológica. Lo anterior, ha ocasionado que en muchos casos se presenten solapamientos con

las áreas donde se identifican actividades mineras, retrasando o estancando la implementación de los

procesos de formalización.

De lo anterior, se determina que el Estado colombiano no tiene suficiente capacidad técnica y

administrativa para abordar de manera adecuada y oportuna las implicaciones ambientales resultado de

la minería informal. Sin duda, esta reducida capacidad imposibilita el control y seguimiento efectivo

sobre quienes realizan la actividad extractiva, lo que también impide exigir el cumplimiento de la

normatividad ambiental aplicable. Entonces, llevar a cabo un monitoreo individual es prácticamente

imposible o demasiado costoso, a lo cual se suma la información asimétrica que utilizan las autoridades

competentes para la toma de decisiones.

Ahora, existe una clara tendencia por abordar la minería informal desde un carácter más

administrativo y económico, desconociendo la importancia de proyectar objetivos y metas ambientales

y sociales más amplias. Es evidente la falta de planes que posibiliten la integración y articulación de las

tres dimensiones (social, ambiental y económica). Las estructuras y mecanismos asociados con los

procesos de formalización solo intentan asegurar el cumplimiento de una serie de normas y exceptivas

en materia operativa y ambiental, más no un cambio de conciencia y de responsabilidad por parte de

quienes llevan a cabo la actividad extractiva.

189

Desde luego, a través del tiempo el Estado ha construido un ordenamiento normativo para

fortalecer los procesos de formalización minera. No obstante, este ordenamiento ha carecido de bases

sólidas y continuas que aseguren el cumplimiento apropiado de las obligaciones en materia ambiental

por parte de los pequeños mineros. Por esta vía, no se han desarrollado evaluaciones realistas y

objetivas que permitan comprender el proceso, esto como mecanismo para mejorar la intervención

oportuna de las autoridades responsables, así como la inserción del componente ambiental en todos los

niveles de decisión.

De otro lado, se determina una limitada divulgación de las actividades definidas dentro de los

procesos de formalización minera. De acuerdo con la evaluación realizada por el Departamento Nacional

de Planeación (DNP) sobre el programa implementado por el Ministerio de Minas y Energía desde 2014

a finales de 2019, el 71,9 % de los titulares mineros manifestaron no tener un nivel suficiente de

conocimiento en cuanto a su objetivo y alcance. Dentro de este contexto, se establece la falta de

socializaciones tempranas, continuas e incluyentes, de modo que se reduzca el grado de incertidumbre

por parte de los pequeños mineros involucrados.

Por último, se establece que las últimas regulaciones con relación a la elaboración del Estudio de

Impacto Ambiental (EIA) para el trámite de la licencia ambiental – tanto temporal como global – en

proyectos de explotación de pequeña minería (resoluciones 447 y 448 de 2020), han marcado un

componente diferencial que resulta indispensable para asegurar el comando y control de l a actividad

extractiva. Sin embargo, la licencia ambiental no puede constituirse como el único instrumento de

planificación, gestión y control de la calidad ambiental, sino que debe complementarse con la aplicación

de otros tipos de instrumentos, por ejemplo, de planificación territorial y sectorial, económicos,

jurídicos, etc.

190

7.2 Recomendaciones

Evitar que las previsiones en materia de formalización minera a mediano y largo plazo

mantengan una configuración aleatoria, más aún cuando los planes y las prioridades de los gobiernos en

Colombia, por lo general no son coincidentes y persistentes. Bajo este contexto, las autoridades

competentes pueden desarrollar mecanismos estructurales para comprender y manejar las tendencias y

los cambios alrededor de la pequeña minería, de tal modo que, se propicien condiciones reales que

conlleven a una planificación ambiental efectiva del territorio donde se realizan las actividades

extractivas.

Abordar la minería informal a partir de un enfoque geográfico integral, es decir, no limitar su

análisis a un enfoque exclusivamente técnico, económico y reglamentario. En este sentido, resulta

conveniente que en los procesos de formalización se considere la distribución, organización e

integración de la actividad extractiva en el espacio, esto con el fin de identificar patrones de ocurrencia

e interacción, para luego ser incorporados en el diseño de las herramientas de planificación ambiental

aplicables a la pequeña minería.

Establecer la participación integral como un eje transversal dentro de los procesos de

formalización. Es oportuna la creación de espacios de dialogo donde los actores implicados puedan

conocer de manera directa las medidas administrativas, técnicas y ambientales alrededor de la actividad

extractiva, donde además se unifiquen estrategias de trabajo para lograr los resultados previstos. Los

pequeños mineros no pueden continuar alejados de las decisiones sobre su propio destino.

Fortalecer la descentralización en ciertas decisiones y actuaciones alrededor de los procesos de

formalización minera. Es necesario que el gobierno y las autoridades centrales posibiliten la

participación y articulación de las entidades regionales y locales en lo que corresponde. Se debe evitar el

191

vicio de omisión respecto a la complejidad que caracteriza a cada nivel de análisis, el cual responde a

una realidad física, económica, social, ambiental y cultural propia.

Considerar la figura de emprendedores institucionales dentro de los procesos de formalización,

esto con el objetivo de identificar oportunidades reglamentarias, enmarcar temáticas pertinentes

alrededor de la pequeña minería, movilizar a los interesados y actuar como punta de lanza para asegurar

la implementación de normas y valores que consoliden una minería bien hecha. Así las cosas, se debe ir

más allá del supuesto unidimensional técnico y económico que se encuentra implícito en este tipo de

procesos y validar las sinergias entre el valor económico, social y ambiental.

Utilizar los resultados derivados de las auditorias nacionales, e jecutadas por los entes de control

como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la Republica, dado que

constituyen un insumo para evaluar y reevaluar los objetivos y las metas acerca del sector minero,

incluyendo lo relacionado con formalización. El análisis oportuno de este tipo de información, puede

conllevar a cambios estructurales y de implementación que aseguren la efectividad de las estrategias

definidas para tratar la minería informal.

Con el propósito de evitar la discrecionalidad administrativa en la revisión de los Estudios de

Impacto Ambiental (EIA), se propone conformar “comisiones evaluadoras”, las cuales han asumido un

rol significativo en países como Estados Unidos, Holanda y Canadá, dado que al estar integradas por

expertos autónomos del sector tanto público como privado, se garantiza la objetividad y rigurosa

verificación de su contenido. En este sentido, se debe buscar que la revisión, no quede limitada a un

paso a paso, a una secuencia estandarizada, sino que consideren las complejidades ambientales que se

encuentran tácitamente con la extracción mineral. Se debe evitar la generación de falsas expectativas a

nivel de cumplimiento.

192

Afianzar la aplicación de incentivos negativos o multas para aquellos que no cumplan con los

requerimientos ambientales establecidos dentro del marco de formalización. Desde luego, se debe

categorizar este tipo de instrumento en el sector minero, de tal manera que se genere presión sobre

aquellos que realizan la actividad extractiva de manera informal y se aborden aspectos específicos como

lo relacionado, por ejemplo, con los vertimientos a los cuerpos de agua y la contaminación atmosférica.

Adelantar un diagnóstico sobre el marco administrativo y el esquema institucional asociado con

las autoridades ambientales regionales, esto con el fin de establecer si existe una capacidad real para

aplicar las responsabilidades asignadas, y en función de ello, formular planes de acción pertinentes que

impulsen un fortalecimiento institucional que conlleve al seguimiento y control eficaz de los

instrumentos ambientales asociados con la actividad extractiva minera a pequeña escala.

Permitir la formulación e implementación de estrategias a largo plazo, evitando el atributo

cortoplacista que caracteriza a los escenarios de planificación del país, producto de las coyunturas

políticas que se limitan a proyectar el futuro a los cuatro años que dura cada periodo de gobierno. Se

debe evitar que las estrategias de seguimiento y control terminen siendo procedimientos discontinuos,

disfuncionales e ineficientes en términos mineros y ambientales.

Continuar con el fomento de la legalización y formalización a través de los instrumentos

normativos vigentes, los cuales en algunos casos han definido requisitos diferencial es para contribuir al

desarrollo responsable de las actividades de pequeña minería (p.ej., Resolución 447 de 2020, Resolución

448 de 2020 y Decreto 1378 de 2020). Para lo anterior, se debe procurar la integración de las funciones

y competencias de las distintas autoridades competentes del orden nacional, regional y local.

Proseguir con las actividades de acompañamiento a los pequeños mineros en el marco de los

procesos de formalización, de modo que se promueva su conocimiento sobre los tramites ambientales

que deben cumplir, haciendo énfasis en lo referente al proceso de licenciamiento ambiental (temporal y

193

definitiva). Así mismo, conformar equipos de trabajo conjuntos, por ejemplo, con los secretarios de

planeación de los municipios donde se evidencia el mayor número de UPM en procesos de

formalización, de modo que se consolide el seguimiento oportuno a los estándares ambientales

definidos.

Extender la articulación con los diferentes actores involucrados en los procesos de formalización

en el departamento de Boyacá (Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, SENA, GENSA, etc.),

de modo que se establezcan redes de intervención que contribuyan al cumplimiento de los estándares

definidos para la pequeña minería. Y, por último, continuar con el diseño e implementación de

mecanismos de divulgación y socialización de los objetivos y alcances de los procesos de formalización

minera, esto con el propósito de potenciar la relación continua entre las autoridades competentes y los

pequeños mineros.

194

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