Program Document
Dokument
Svjetske banke
SAMO ZA SLUŽBENU UPOTREBU
Izvješće br. 51174-HR
MEĐUNARODNA BANKA ZA OBNOVU I RAZVOJ
PROGRAMSKI DOKUMENT
ZA PREDLOŽENI ZAJAM
U IZNOSU OD 200 MILIJUNA EUR
(PROTUVRIJEDNOST 296,75 MILIJUNA USD)
ZA
REPUBLIKU HRVATSKU
ZA
ZAJAM ZA RAZVOJNU POLITIKU (DPL)
FISKALNOG, SOCIJALNOG I FINANCIJSKOG SEKTORA
30. studenoga 2009.
Sektor za smanjenje siromaštva i ekonomsko upravljanje
Odjel za Središnju Europu i Baltičke zemlje
Regija Europe i Središnje Azije
Distribucija ovog dokumenta je ograničena i osobe koje ga prime
mogu ga upotrebljavati samo u službene svrhe. Njegov sadržaj ne
smije se otkrivati u druge svrhe bez ovlaštenja Svjetske banke.
61
Hrvatska – fiskalna godina
1. siječnja – 31. prosinca
ekvivalent valuta
(Tečaj na dan 23. studenoga 2009.)
1,00 USD
4,8914 HRK
TEŽINE I MJERE
Metrički sustav
KRATICE I AKRONIMI
APPP
Agencija za javno-privatno partnerstvo
INTOSAI
Međunarodna organizacija vrhovnih revizijskih institucija
APK
Anketa o potrošnji kućanstava
IPPC
Integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja
BDP
bruto domaći proizvod
IPSAS
Institut za međunarodne računovodstvene standarde za javni
sektor
CFAA
Izvješće o financijskoj odgovornosti u Hrvatskoj
LFS/ARS
Anketa o radnoj snazi
CPS
Strategija partnerstva Svjetske banke s Republikom Hrvatskom
MBOMGS
Ministarstvo branitelja, obitelji i međugeneracijske
solidarnosti
DUR
Državni ured za reviziju
MFIN
Ministarstvo financija
DZS
Državni zavod za statistiku
MIS
informacijski upravljački sustav
EBRD
Europska banka za obnovu i razvitak
MINGORP
Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva
ECA
Europa i Središnja Azija
MMF
Međunarodni monetarni fond
EK
Europska komisija
MP
saborski zastupnik
EIB
Europska investicijska banka
MTEF
Srednjoročni fiskalni okvir
ESA
Europski sustav nacionalnih i regionalnih računa
MZSS
Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi
EU
Europska unija
NATO
Sjevernoatlantski savez
EUROSTAT
Statistički ured Europske zajednice
OECD
Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj
FDI
izravna strana ulaganja
PAL
Programski zajam za prilagodbu
FSAP
Program ocjene financijskog sektora
PAYGO
sustav generacijske solidarnosti
FX
strana valuta
PDV
porez na dodanu vrijednost
GFS
Statistika državnih financija
PEP
Pretpristupni ekonomski program
HANFA
Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga
PPI
indeks proizvođačkih cijena
HBOR
Hrvatska banka za obnovu i razvitak
PUO
Procjena utjecaja na okoliš
HFP
Hrvatski fond za privatizaciju
PPS
standard kupovne moći
HNB
Hrvatska narodna banka
R&D
istraživanje i razvoj
HRK
hrvatska kuna
SAP
sistemi, aplikacije i proizvodi
HZZ
Hrvatski zavod za zapošljavanje
SDF
Strateški okvir za razvoj
HZZO
Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje
SDR
specijalna prava vučenja
ICR
Izvješće o dovršenoj provedbi
SEA
Strateška procjena okoliša
IT
informacijska tehnologija
UNDP
Razvojni program Ujedinjenih naroda
JPP
javno-privatno partnerstvo
Potpredsjednik:
Direktor za Hrvatsku:
Rukovoditelj sektora:
Voditeljica zajma:
Philippe H. Le Houerou
Theodore O. Ahlers
Bernard G. Funck
Sanja Madžarević-Šujster
HRVATSKA
ZAJAM ZA RAZVOJNU POLITIKU JAVNOG i FINANCIJSKOG SEKTORA
(DPL)
Sadržaj
SAŽETAK ZAJMA I PROGRAMA3
I.UVOD5
II.EKONOMSKI I POLITIČKI KONTEKST6
A.Politički kontekst6
B.Ekonomska kretanja6
C.Makroekonomske procjene i održivost duga13
D.Odnos s MMF-om17
III.VLADIN PROGRAM I PROCES KONZULTACIJA17
IV.POTPORA BANKE VLADINOM PROGRAMU18
A.Veza sa Strategijom partnerstva Svjetske banke18
B.Suradnja s razvojnim partnerima18
C.Odnos s ostalim projektima Banke19
D.Stečena iskustva19
E.Analitičke potpore programu20
V.PREDLOŽENI ZAJAM ZA RAZVOJNU POLITIKU (DPL)21
A.Opis zajma21
B.I. područje - Jačanje javnih financija23
C.II. područje – Jačanje otpornosti socijalnoga sektora i
ciljanja29
D.III. područje – Povećanje učinkovitosti i stabilnosti
financijskog sektora32
VI.PROVEDBA ZAJMA36
A.Siromaštvo i socijalni učinci36
B.Aspekti zaštite okoliša38
C.Provedba, praćenje i ocjena39
D.Aspekti nabave i financijskog upravljanja39
E.Isplate i provedba revizije41
F.Rizici i ublažavanje rizika42
Prilozi
Prilog 1: Pismo o razvojnoj politici43
Prilog 2: Hrvatska – Matrica mjera za DPL (Mjere politike i
pokazatelji napretka)49
Prilog 3: Nota o odnosima s MMF-om52
Prilog 4: Hrvatska Ukratko (s kartom hrvatske)56
Slika 1: Konvergencija ka EU, BDP po stanovniku u PPS,
EU27=1006
Slika 2: Hrvatska: Učinak krize i novija događanja u
gospodarstvu, 2004.-2009.8
Figure 3: Naknade za zaposlene u 2008. godini, u postotku
BDP-a23
Slika 4: Potrošnja na programe socijalne pomoći u raznim
zemljama, godine 2005.-2008.30
Slika 5: Udio ukupne potrošnje na socijalnu pomoć za
najsiromašnijih 20% stanovništva30
Slika 6: Procjena učinka odabranih mjera na kućanstva u
200937
Slika 7: Stope siromaštva u 2008-200937
Slika 8: Profil siromašnih, prema statusu38
Slika 9: Profil siromašnih, prema obrazovanju38
Tablica 1: Odabrani pokazatelji zdravlja financijskog
sektora10
Tablica 2: Hrvatska – Ključni makroekonomski pokazatelji (u %
BDP-a)13
Tablica 3: Srednjoročni fiskalni okvir, 2008-2012., u %
BDP-a14
Tablica 4: Vanjsko financiranje i pokazatelji izloženosti,
2005.-2012.15
Tablica 5: Održivost javnog i inozemnog duga15
Tablica 6: Sažetak predloženog programa reformi22
Tablica 7: Hrvatska: Glavne preporuke iz ažurirane verzije
FSAP-a33
Okvir 1: Financijski sektor u Hrvatskoj u 2008. godini10
Okvir 2: Rezultati stres testa za financijski sektor11
Okvir 3: Neriješena pitanja PAL programa20
Zajam za razvojnu politiku za Hrvatsku pripremio je tim IBRD-a
čiji su članovi Sanja Madžarević-Šujster (voditeljica zajma), Emil
Tesliuc (HDNSP), Matija Laco (ECSP2), Isfandyar Zaman Khan (ECSF1),
Kari Hurt (ECSH1), Zoran Anušić (ECSH3), Nataša Vetma (ECSS3),
Lamija Hadžagić (ECSC3), Antonia Viyachka (ECSC2) i Dubravka Jerman
(ECCHR). Tim zahvaljuje za pomoć Bernardu Funcku, rukovoditelju
sektora (ECSP2), Swati Ghosh (ECSP2), Eriki Jorgensen (ECSPE) i
Roumeen Islam (ECSPE).
SAŽETAK ZAJMA I PROGRAMA
HRVATSKA
ZAJAM ZA RAZVOJNU POLITIKU (DPL) ZA FISKALNI, SOCIJALNI i
FINANCIJSKI SEKTOR
Zajmoprimac
Republika Hrvatska
Provedbena agencija
MINISTARSTVO FINANCIJA
Podaci o financiranju
Fleksibilan zajam Svjetske banke u iznosu od 200 milijuna EUR
(protuvrijednost 296,75 milijuna USD) uz 6-mjesečni LIBOR za EUR
plus fiksni spread s 15,5 godina dospijećem i jednokratnom
otplatom
Vrsta zajma
Jedno-tranšni zajam za razvojnu politiku fiskalnog, socijalnog i
financijskog sektora (DPL)
Glavna područja politike
Reforme financija, javnog sektora i socijalne zaštite
Ključni pokazatelji ishoda
1. Naknade zaposlenima opće države smanjene s 10,8% BDP-a u
originalnom proračunu za 2009. godinu na 10,2% BDP-a u proračunu za
2010. godinu;
2. Planirani izdaci za mirovine smanjeni na 10% BDP-a u
proračunu za 2010. godinu, i udio izdataka za mirovine po posebnim
propisima održan konstantnim na 20% ukupnih izdataka za
mirovine;
3. Kapitalni rashodi opće države smanjeni s 5,2% BDP-a u
originalnom proračunu za 2009. godinu na 4,0% BDP-a u proračunu za
2010. godinu;
4. Ukupna dospjela neplaćena dugovanja u sektoru zdravstva
smanjena na kraju 2009. g. Na 1% BDP-a i dodatno smanjena u 2010.
godini;
5. Proračun za 2010.-2012. usklađen sa srednjoročnim fiskalnim
okvirom mjereno smanjenjem rashoda konsolidirane opće države sa
41,7% BDP-a u 2009. na 40,3% BDP-a u 2010. godini;
6. Ocjena EU-a upućuje na dovršetak usklađivanja zakonodavstva u
sustavu javne nabave i daljnjem jačanju kapaciteta;
7. Osigurana adekvatna financijska sredstva za naknade za
nezaposlenost i socijalne programe koji se temelje na imovinskom
cenzusu održana na razini od 0,5% BDP-a u proračunu za 2010.
godinu;
8. Međuagencijska koordinacija za pripravnost na krizu i
upravljanje u krizi primjenjena u nekoliko slučajeva;
9. Stopa adekvatnosti kapitala povećana iznad 16 posto na kraju
2009. godine;
10. Revizorska izvješća investicijskih fondova sadrže detaljnu
izloženost rizicima.
Razvojni cilj(evi) programa i njegov (njihov) doprinos CAS-u
Cilj DPL-a je pružiti potporu Vladinim naporima u rješavanju
negativnih učinaka globalne krize putem (i) jačanja javnih
financija; (ii) ojačane otpornosti socijalnog sektora i ciljanja,
te (iii) poboljšane učinkovitosti i stabilnosti financijskog
sektora.
Rizici i ublažavanje rizika
Ekonomski rizici. Ključni rizik koji utječe na predloženi zajam
je znatno jači i dugotrajniji pad gospodarske aktivnosti u
Europskoj uniji, a posebno u Hrvatskoj, nego što se predviđa
sadašnjim projekcijama. Takva kretanja otežala bi fiskalni položaj,
poslovanje korporativnog sektora, pa time i banaka, a isto tako,
kreirala bi socijalne pritiske. S obzirom na veliko oslanjanje na
prihode od turizma, i izvoza u Europu, Hrvatska je osjetljiva na
bilo kakvo pogoršanje regionalne stabilnosti ili usporavanje
gospodarskog rasta EU. Nadalje, s obzirom na visoku razinu
inozemnog duga, visok stupanj euroizacije hrvatskog gospodarstva i
visoke potrebe za financiranjem otplate duga u srednjoročnom
razdoblju, financijski sektor u Hrvatskoj ostaje ranjiv na tečajni
rizik i usporavanje priljeva kapitala. S obzirom na upravljani
fluktuirajući tečajni režim, domaće fiskalne politike ostaju
ključne u zaštiti ekonomske stabilnosti.
Mjere ublažavanja. Očekuje se kako će napori usmjereni ka
fiskalnoj konsolidaciji i reformi upravljanja javnim rashodima,
potpomognuti DPL-om, ublažiti rizike povezane s redovnom otplatom
javnog duga, čak i ako će za oporavak biti potrebno duže vrijeme.
Mjere poduprijete DPL-om koje se odnose na osnaživanje legislative
u financijskom sektoru, zajedno s naporima Hrvatske narodne banke
na praćenju valutne izloženosti klijenata banaka i jačanju nadzora
banaka, i zajedno s HANFA-om, nebankovnih financijskih institucija,
ublažit će rizike vezane uz refinanciranje privatnog sektora te
dovesti do otpornosti sustava na veće poremećaje.
Politički rizici. Politički rizici ostaju umjereno visoki,
budući da Hrvatska ima koalicijsku Vladu s tijesnom većinom u
Saboru, i s obzirom da su neke od predloženih reformi ambiciozne i
predstavljaju politički izazov. S obzirom na predsjedničke izbore
krajem 2009. godine, predizborno razdoblje povećava rizik, iako
neznatan, od usvajanja fiskalno manje održivih politika.
Mjere ublažavanja. Provedba reformi poduprijeta DPL-om već je
uvelike uznapredovala, između ostaloga i kao dio procesa pregovora
s EU-om, što će ublažiti rizik od obrata u politici ili zakašnjenja
u provedbi. Nedavno deblokiranje pristupnih pregovora s EU-om i
jasan vremenski raspored za njihovo zaključenje do sredine 2010.
godine, pružit će zamah u provedbi reformi. Nadalje, stabilno
financiranje ciljanih programa socijalne zaštite također bi trebalo
ublažiti socijalne pritiske od strane ranjivih skupina.
Identifikacijski broj zajma
PE-P117665
Mapa
IBRD 33394
PROGRAMSKI DOKUMENT IBRD-a ZA
ZAJAM ZA RAZVOJNU POLITIKU fiskalnog, socijalnog i financijskg
sektora ZA HRVATSKU
UVOD
1. Hrvatske vlasti su realtivno dobro reagirale na utjecaj
globalne krize kroz usvajanje pravilnih proaktivnih politika. S
obzirom na smanjenje poreznih prihoda, fiskalna politika prolazi
kroz značajnu prilagodbu kako bi se očuvala makroekonomska
stabilnost i osigurala redovna otplata duga. Politički zahtjevne
mjere i na prihodnoj i na rashodnoj strani morale su biti
implementirane uz očuvanje socijalne zaštite. Neke od mjera poput
smanjenja naknada za zaposlene, suspenzija usklađivanja mirovina
ili uvođenja poreza solidarnosti, usmjerene su na kratkoročno
očuvanje makroekonomske stabilnosti. Vlasti su isto tako ojačale i
zaštitile financijsku intermedijaciju, uvođenjem potrebnih
mjera.
2. Pritisak krize doveo je i do pomaka u provedbi srednjoročnih
reformi: reforma javnih financija u kontekstu trogodišnjeg
proračuna, ojačanog sustava javne nabave, te nakon dužeg razvoja,
neophodna reforma financiranja zdravstva. Ostali srednjoročni
ciljevi Vlade, poput privatizacije i reforme pravosuđa se
nastavljaju.
3. Napori Vlade uspjeli su ublažiti krizu, no ne i njen utjecaj.
Gospodarski rast, u prosjeku preko 4 posto u posljednjih pet
godina, bilježi snažan pad u 2009. godini zbog kontrakcije domaće i
inozemne potražnje. Negativan utjecaj snažne prilagode realnog
sektora na financijski sektor doveo je do veće osjetljivosti na
rizik što odgađa oporavak do sredine 2010. godine. Recesija je
također pogoršala rezultate na tržištu rada, što je utjecalo na
smanjenje životnog standarda. Najveći utjecaj krize osjetio se na
mladima i slabije obrazovanim pojedincima, koji bilježe visoke
stope nezaposlenosti i prije krize. U skladu s time, vlada je
poboljšala ciljanje socijalnih naknada.
4. Predloženi zajam za razvojnu politiku (DPL) za Republiku
Hrvatsku u iznosu od 200 milijuna EUR (protuvrijednost 296,75
milijuna USD) prepoznaje i podupire napore Vlade u rješavanju
negativnog učinka globalne krize. Napori Vlade uključuju (i)
jačanje javnih financija, kroz smanjenje ukupnog iznosa plaća,
socijalnih transfera i kapitalnih rashoda, te napredak u izradi
proračuna i strateškom planiranju; (ii) ojačan sustav i ciljanje
socijalne zaštite, te (iii) poboljšanje učinkovitosti i stabilnosti
financijskog sektora.
5. Predloženi program temelji se na rezultatima i preporukama
nedavnih i tekućih zajmova, analitičkih i savjetodavnih usluga,
uključujući i Analizu javnih financija, Procjenu stabilnosti
financijskog sustava, Analizu učinka krize na siromaštvo i tržište
rada, Analizu upravljanja u javnom sektoru, Tehničku pomoć u
analizi i pitanjima financijskog sektora druge generacije, te
Projekt razvoja hitne medicinske pomoći i investicijskog planiranja
koji podržava razvoj master plana za bolnice. Predloženi program
izrađen je zajedno s Vladom, te je uključen u Strategiju Vladinih
programa za razdoblje 2010-2012., u kojoj je opisana cjelovita
gospodarska politika u sadašnjem nestabilnom globalnom okruženju.
Program je koordiniran s ostalim razvojnim partnerima, a osobito s
Europskom komisijom (EK) kako bi se osigurala usklađenost sa
zahtjevima za pristupanje u EU. Uz to, UNDP sufinancira tehničku
pomoć potrebnu za provedbu reformi u socijalnom sektoru.
6. Izbor predloženog jednotranšnog zajma rezultat je cilja
programaka rješavanju negativnog učinka krize, kao i posebnog
vanjskog okruženja u kojem se predlaže ovaj zajam. Stečena iskustva
iz ranijeg zajma za razvojnu politiku, opisana u Strategiji
Svjetske Banke s Hrvatskom, za razdoblje 2009-2012, također su
utjecala na izbor instrumenta.
7. Iako predloženi jednotranšni zajam za razvojnu politiku
podržava kratkoročne mjere Vlade, Bančin angažman nastavlja se na
šire-definiranim srednjoročnim planovima. Primjerice, Banka pruža
analitičku i financijsku pomoć Hrvatskoj u svrhu podržavanja
srednjoročnog cilja povečanja konkurentnosti kroz Izvješće o
konvergenciji s EU, investicijske zajmove u infrastrukturi i
znanosti i tehnologiji, kao i kroz predstojeći projekt reforme
pravosuđa.
EKONOMSKI I POLITIČKI KONTEKST
A. Politički kontekst
8. Koalicijsku vladu predvođenu Hrvatskom demokratskom
zajednicom (HDZ) Sabor RH podržao je u siječnju 2008. godine.
Koalicija se temelji na sporazumu sa Hrvatskom seljačkom strankom
(HSS), Hrvatskom socijalno-liberalnom strankom (HSLS) i
predstavnicima manjina. U lipnju 2009. godine, premijer Sanader je
podnio ostavku. Novu predsjednicu Vlade RH Jadranku Kosor, a bivšu
potpredsjednicu Vlade RH, Sabor je brzo potvrdio, a njezino
preuzimanje premijerske funkcije bilo je popraćeno i nekim
promjenama u Vladi. Vladina strategija, opisana u Programu Vlade
Republike Hrvatske za 2009.-2011., naglašava reforme koje bi
osigurale makroekonomsku stabilnost kao osnovu za ubrzani oporavak
hrvatskog gospodarstva i društva u razdoblju poslije krize. U svrhu
ostvarivanja tih ciljeva Vlada planira, između ostaloga: (i)
ubrzavanje reformi u pravosuđu i javnoj upravi, (ii) dovršetak
privatizacijskog procesa i jačanje borbe protiv korupcije, (iii)
intenzivirati razvoj malog i srednjeg poduzetništva i povećati
konkurentnost poljoprivrede, uz istodoban ravnomjerni i
uravnoteženi razvoj svih regija, (iv) poticati sektor turizma s
daljnjim razvojem infrastrukture, te (v) promicati društvo
utemeljeno na znanju. Vladine nepopularne mjere poduzete u svrhu
osiguravanja makroekonomske stabilnosti u rebalansu državnog
proračuna iz srpnja 2009. godine potakle su pozive na prijevremene
izbore od strane opozicije, kao i prosvjede poljoprivrednika i
sindikata. Međutim, unatoč gospodarskim poteškoćama i nekim
politički teškim odlukama, održan je socijalni mir.
9. Hrvatska je u travnju 2009. godine postala članicom NATO-a, a
perspektiva pristupanja EU ojačana je napretkom u riješavanju
graničnog spora sa Slovenijom i nastavkom usklađivanja s EU pravnom
stečevinom. Hrvatska je dobila status zemlje kandidata u lipnju
2004. godine, a službeni pregovori o pristupu EU-u započeli su u
listopadu 2005. godine. Međutim, proces pregovora zastao je od
listopada 2008. zbog dugotrajnoga graničnog spora sa Slovenijom. U
rujnu 2009. godine Slovenija je deblokirala pregovorački proces
Hrvatske s EU-om nakon što su dvije zemlje postigle sporazum o
nastavku dijaloga u smjeru rješavanja graničnog spora uz
međunarodno posredovanje. Do danas, Hrvatska je otvorila 28 od 35
pregovaračkih poglavlja pravne stečevine s Europskom komisijom, i
privremeno zatvorila dvanaest. U svom Izvješću o napretku za 2009.
godinu, EU ocijenjuje da je Hrvatska nastavila ispunjavati
političke kriterije i ostvarila napredak u većini područja,
uključujući pojačane napore na području vladavine prava. Međutim,
također je navela kako Vlada treba osnažiti rad na reformama u
području pravosuđa i temeljnih prava, osobito u pogledu neovisnosti
i učinkovitosti pravosuđa, borbe protiv korupcije i organiziranog
kriminala, kao i učinkovite javne uprave.
B. Ekonomska kretanja
(Slika 1: Konvergencija ka EU, BDP po stanovniku u PPS,
EU27=100Izvor: EUROSTAT)Gospodarski razvoj prije krize
10. Prije izbijanja globalne krize Hrvatska je imala snažan
gospodarski rast. Gospodarski rast, koji je u razdoblju 2004.-2008.
u prosjeku iznosio više od 4 posto. Navedena kretanja odraz su
zamjetnog doprinosa domaće potražnje. Rast je bio osobito snažan u
sektoru usluga kao što su trgovina na malo, građevinarstvo i
turizam. Te visoke stope gospodarskog rasta dovele su do brze
konvergencije s EU-om prema dohotku po stanovniku (Slika 1). U tom
razdoblju smanjilo se i siromaštvo, pri čemu je stopa apsolutnog
siromaštva opala sa 11 posto u 2004. na 6,1 posto[footnoteRef:2] u
2008. godine. [2: Uz pretpostavku nepromijenjene nejednakosti; ili
na samo 8 posto, ako je razdoblje ekspanzije rezultiralo povećanjem
nejednakosti od oko 10 posto (v. raspravu o nedovoljnoj
reprezentativnosti podataka u paragrafu 26). Stopa siromaštva
izračunata je podataka iz nacionalnih računa o osobnoj potrošnji i
primjenjena je na podatke iz 2004. godine.]
11. Međutim, ekspanzija privatnih investicija i potrošnje,
djelomično kao rezultat velikih priljeva kapitala, dovela je do
povećanja vanjske ranjivosti. Iako je izvoz rastao prilično brzo
(najviše nafta i naftni derivati, hrana, te strojevi i prijevozna
sredstva), rast uvoza (najviše kapitalnih dobara i nafte i naftnih
derivata) bio je mnogo snažniji, što je, zajedno s pogoršanjem
uvjeta razmjene, dovelo do povećanja manjka tekućeg računa s manje
od 4,5 posto BDP-a u 2004. na 9,3 posto BDP-a[footnoteRef:3] u
2008. godini. Budući da je tek polovica manjka tekućeg računa
financirana priljevima koji ne povećavaju dug, inozemno zaduživanje
se povećalo na 83 posto BDP-a u 2008. godini. Na kraju 2008. godine
oko 90 posto ukupnog duga poduzeća i oko 70 posto duga stanovništva
bilo je u stranoj valuti ili denominirano u stranoj valuti.
Ovisnost hrvatskih banaka o inozemnom kapitalu povećalo je njihovu
ranjivost prema rizicima financiranja. Do kraja 2008. godine, oko
jedna četvrtina svih obveza banaka bile su obveze prema
nerezidentima (uglavnom prema matičnim bankama). Međutim, u
prosjeku, omjer kredita i depozita od 113 posto bio je relativno
povoljan u usporedbi s ostalim zemljama u regiji. [3: Ako nije
navedeno drugačije, relativni pokazatelji inozemnog sektora
izraženi su u EUR.]
12. Činjenica da vanjske ranjivosti u Hrvatskoj nisu bile jako
izražene kao u ostalim državama središnje i istočne Europe
djelomična su zasluga proaktivne politike HNB-a u ograničenju rasta
plasmana i inozemnog zaduživanja. Kombinacijom monetarnih,
administrativnih i prudencijalnih mjera od 2005. godine do početka
krize, središnja banka pokušala je limitirati rast plasmana
financiranih iz inozemnih izvora. Do kraja 2008. godine zaduživanje
banaka u inozemstvu je bilo značajno “sankcionirano” graničnom
obveznom pričuvom koje je naposljetku narasla na 55 posto, i dovela
do značajnih dokapitalizacija lokalnih banaka od strane matičnih
banaka. Osim toga, u 2007. godini uvedena su izravna ograničenja
rasta plasmana[footnoteRef:4]. Iako su mnoge od donesenih
prudencijalnih i administrativnih mjera dovele do usporavanja
kreditiranja, one su istodobno stvorile poticaje za izravno
zaduživanje u inozemstvu za tvrtke s kreditnim rejtingom. [4:
Uvedeno je 12-postotno ograničenje rasta plasmana. Prema toj mjeri,
banke koje prekrše 1 posto rasta na mjesečnoj osnovi morat će
upisati do 75 posto premašenog iznosa u blagajničkim zapisima HNB-a
s niskim prinosom od 0,25 posto.]
13. Iako je fiskalna disciplina uglavnom održavana tijekom
2004.-2007.godine —s proračunskim manjkom smanjenim s 3,3 posto
BDP-a u 2004. na 1,2 posto BDP-a u 2007.
godini[footnoteRef:5]—fiskalna disciplina popustila je krajem 2007.
izborne godine. Povećanje javne potrošnje prema 42 posto BDP-a u
2008. godini, zajedno sa smanjenim prihodima krajem 2008. godine,
rezultirali su proračunskim manjkom od 1,8 posto
BDP-a[footnoteRef:6]. Rigidnost rashoda, u kojoj socijalni
transferi, plaće i nužni operativni troškovi čine više od 80 posto
ukupnog proračuna, ograničio je manevarski prostor za prilagodbu
potrošnje u kratkoročnom razdoblju kako bi se moglo odgovoriti na
neočekivane šokove. [5: Koristeći nacionalnu metodologiju.] [6:
Brojke koje se odnose na rashode i na deficit ispravljene su za
potrošnju Hrvatskih autocesta od 1,3 posto BDP-a i deficit od 0,9
posto BDP-a u 2008. kako bi ih se moglo usporediti s prethodnim
godinama.]
Slika 2: Hrvatska: Učinak krize i novija događanja u
gospodarstvu, 2004.-2009.
Izvor: DZS, HNB, izračun zaposlenika
Učinak krize i odgovor politike
14. Nakon usporavanja rasta u drugoj polovici 2008. godine.,
gospodarska aktivnost smanjena je za 6,5 posto u prvoj polovici
2009. godine -- najveći pad od stjecanja neovisnosti. Do pada je
došlo zbog više faktora, ponajviše zbog pada osobne potrošnje i
bruto investicija u fiksni kapital, kao i pada izvoza u kontekstu
pogoršanog vanjskog okruženja. Procijenjen pad za 2009. godinu
iznosi oko 5 posto.
15. Manjak tekućeg računa znatno je smanjen u prvoj polovici
2009. godine i vjerojatno će pasti za trećinu u odnosu na 2008.
godinu, na oko 6,3 posto BDP-a u 2009. godini. Kontrakcija domaće
potražnje— dodatno pogoršana smanjenjem priljeva kapitala—dovela je
do većeg pada uvoza od izvoza i smanjenja trgovinskog deficita.
Manjak na računu faktorskih dohodaka značajno je porastao, što je
uglavnom posljedica viših troškova otplate duga.
16. U uvjetima snažne vanjske prilagodbe, ranije bojazni o
nemogućnosti refinanciranja inozemnih obveza su smanjene. Iako su u
2009. godini i izravna strana ulaganja (FDI) i portfeljna ulaganja
smanjena, sve matične banke osigurale su značajne dodatne kreditne
linije krajem 2008. godine i zadržavaju svoju izloženost u
hrvatskim podružnicama. Istodobno, dolazi do pomaka u strategiji
refinanciranja, pri čemu se korporativni sektor sve više okreće
lokalnim poslovnim bankama i državnoj razvojnoj banci (HBOR-u). S
druge strane, država se okrenula prema stranim tržištima kapitala
po prvi put od 2004. godine, te je uspješno plasirala svoje najviše
izdanje Euroobveznica do sada te dodatno dolarsko
izdanje[footnoteRef:7]. No ipak, velika vanjska izloženost sektora
usluga i visoke otplate duga koje dospijevaju u kratkom razdoblju i
dalje predstavljaju najveće vanjske ranjivosti. [7: U iznosu od 750
milijuna EUR uz fiksnu kamatnu stopu od 6,5 posto u svibnju i 1,5
milijardi USD uz fiksnu kamatnu stopu od 6,75 posto u listopadu
2009. godine.]
17. Što se tiče razvoja događaja u sektoru bankarstva nakon
financijske krize, središnja banka promptno je reagirala kako bi
smanjila pritisak nelikvidnosti banaka i vratila povjerenje u
sustav. Od listopada 2008. godine smanjena likvidnost rješavana je
aktivnim korištenjem regulatornih mjera[footnoteRef:8] i repo
aukcijama, uz istodobno održavanje fiksne kamatne stope (obrnuti
repo) na razini od 6 posto. Daljnje mjere uključile su povećanje
dopuštenih otvorenih deviznih pozicija banaka, zaključenje swap
aranžmana i intervencije na deviznom tržištu, što je dodatno
poboljšalo likvidnost unutar financijskog sustava. Općenito, oko
jedne polovice sveukupnog povećanja likvidnosti (8 posto BDP-a)
iskorišteno je za (re)financiranje duga države. [8: Oni uključuju:
(i) ukidanje granične rezerve od 55 posto; (ii) smanjenje stope
minimalno potrebnih deviznih potraživanja s 28,5 na 25 i dalje na
20 posto u veljači 2009. godine; i (iii) snižavanje stope obvezne
rezerve u prosincu 2008. sa 17 na 14 posto, čime se oslobodilo
ukupno više od 4 milijarde EUR.]
18. Vlasti su također poduzele primjerene i pravodobne korake
kako bi očuvale povjerenje u financijski sektor. Nakon odgovora
HNB-a na smanjenje likvidnosti, u listopadu 2008. godine, Vlada RH
je povisila osiguranje štednih uloga građana na 56.000 EUR (s oko
27.000 EUR) kako bi osigurala povjerenje štediša i spriječila
povlačenje štednih uloga iz banaka. Osnovan je i Fond za stabilnost
nebankovnih financijskih institucija na inicijativu HANFA-e
(institucije za nadzor nebankovnih financijskih institucija) kako
bi se zadržalo povjerenje u financijski sustav kroz olakšan izlaz s
tržišta nelikvidnih fondova. Te su mjere zajedno sa snažno
kapitaliziranim hrvatskim bankama smanjile negativna očekivanja
štediša i ulagača. Nakon pada depozita od 5 posto u listopadu 2008.
godine, štedni ulozi su stabilizirani (uz godišnje povećanje od
otprilike 3 posto do rujna 2009. godine). Istovremeno, svijest o
valutnom riziku povećana je s rastom deviznih plasmana na 70 posto
u ukupnim plasmanima, i deviznih depozita na dvije trećine ukupnih
depozita.
19. Udio loših kredita u bankovnom sustavu počeo je rasti, što
je odraz usporavanja gospodarske aktivnosti. Udio nenaplativih
zajmova (NPL) bio je relativno nizak na kraju 2008. godine –
iznosio je 4,8 posto ukupnih zajmova. Tijekom prve polovice 2009.
godine udio NPL porastao je na 6,1 posto. Međutim, banke su i dalje
dobro kapitalizirane, a ukupna adekvatnost kapitala iznosila je
malo manje od 16 posto u drugom tromjesečju 2009. godine — što je
bilo znatno iznad zakonski propisanog minimuma od 10 posto (v.
Okvir 1).
Okvir 1: Financijski sektor u Hrvatskoj u 2008. godini
Financijski sektor u Hrvatskoj je uglavnom bankocentričan s oko
tri četvrtine aktive u bankama. Bankarski sektor na kraju 2008.
godine brojio je 34 banke i 5 stambenih štedionica, s oko 110 posto
BDP-a u ukupnim plasmanima. Povećanje financijske poluge u
posljednje tri godine na 13 posto krajem 2008. godine potvrđuje
brže povećanje kapitala od imovine. Od ukupnog broja banaka 16
banaka je u većinskom stranom vlasništvu i posjeduje 90 posto
ukupne imovine banaka, dok su banke u austrijskom vlasništvu imale
60 posto imovine. Zarade su se povećale posljednjih godina po
sličnoj stopi kao prosječna aktiva, sa stabilnim prinosom na
imovinu (ROAA) od oko 1,6 posto. Istodobno su povećanja kapitala
bila brža od zarada, što je dovelo do pada u prinosu na bilančni
kapital (ROAE) u razdoblju 2006-2008. Nešto niža adekvatnost
kapitala u 2008. godini iznad 15 posto, i visoko iznad potrebnog
minimuma od 10 posto, uglavnom uvjetovana povećanjem pondera rizika
imovine izložene valutno-induciranom kreditnom riziku (VIKR),
dovela je do 20-postotnog povećanja ponderirane rizične aktive.
Takva reakcija rezultat je poboljšanog praćenja valutne
izloženosti. Podaci upućuju na značajno usporavanje plasmana banaka
nebankovnom sektoru. Ispravci vrijednosti plasmana znatnu su
porasli od 2008. godine, ali njihovo povećanje još uvijek ne prati
porast u nenaplativim zajmovima.
Tablica 1: Odabrani pokazatelji zdravlja financijskog
sektora
(2005.2006.2007.2008.Q1 2009.Q2 2009.Prinos na imovinu (ROAA)
prije oporezivanja 1,651,501,571,601,561,55Prinos na bilančni
kapital (ROAE) nakon oporezivanja15,112,410,99,99,39,3Adekvatnost
kapitala banaka14,714,016,415,215,415,9Financijska poluga (bilančni
kapital/ukupna imovina)8,89,711,513,013,714,0Udio loših kredita u
ukupnim bruto kreditima6,25,24,84,85,26,1Rezervacije za loše
kredite u ukupnim kreditima 3,73,02,62,42,52,7Depoziti denominirani
i indeksirani u stranoj valuti u ukupnim
depozitima75,678,571,073,275,075,8Zajmovi denominirani i
indeksirani u stranoj valuti u ukupnim
zajmovima79,372,462,566,268,369,3)
Udio imovine u vlasništvu nebankovnih financijskih subjekata
smanjen je na 22 posto tijekom 2008. godine zbog smanjenja imovine
investicijskih fondova kao rezultat pada vrijednosti dionica i
povlačenja sredstava. Ukupna tržišna kapitalizacija dionica
izlistanih na Zagrebačkoj burzi bila je 42,5 posto BDP-a u 2008.
godini, što je značajno ispod 128,1 posto krajem 2007. godine.
HANFA je odlučila osnovati interventni fond u listopadu 2008. kako
bi omogućila uredan izlazak s tržišta u slučaju da pojedini
investicijski fondovi ne mogu prodati svoju financijsku aktivu i
isplatiti svoje ulagatelje. Fond je osnovan na razdoblje od pet
godina. Preduvjet za kupnju imovine je da društvo koje upravlja
problematičnim fondom pokrene postupak likvidacije, tj. proces
zatvaranja fonda, u razumnom roku. S druge strane, leasing tvrtke
su ojačale svoj položaj kao najvažniji nebankovni financijski
posrednici, s vlasništvom nad 7,4 posto ukupne imovine svih
financijskih subjekata krajem 2008. godine.
Izvor: HNB
20. Unatoč mjerama za ublažavanje pritiska nelikvidnosti na
banke, sve veća nesklonost banaka preuzimanju rizika (kao i
smanjena potražnja za zajmovima) dovela je do pada rasta plasmana
privatnom sektoru. Rast plasmana privatnom sektoru smanjen je na
manje od 2 posto do rujna 2009. godine (s 10,5 posto u 2008.
godini). Usporavanje kreditiranja od strane banaka bilo je osobito
uočljivo u sektoru stanovništva, do kojeg je došlo zbog
nesigurnosti u pogledu zaposlenosti i plaća u budućnosti, troškova
zaduživanja, kao i budućeg kretanja na tržištu nekretnina.
Ograničena ponuda sredstava preusmjerena je prema sigurnijem
financiranju države.
21. Isto tako, izloženost tečajnom riziku je značajna. Otprilike
tri četvrtine duga poduzeća i kućanstva je inozemni ili denominiran
u stranoj valuti, i samo mali postotak plasmana banaka (oko 5 posto
kućanstva i 9 posto plasmana poduzeća) je valutno zaštićen. Do
određene mjere, visoka eurizacija financijske imovine umanjuje
izloženost na agregatnoj razini: međutim, postoje neusklađenosti na
individualnoj razini između zajmoprimaca i zajmodavaca. Tečajni
režim, upravljano fluktuirajućeg tečaja bez unaprijed određenog
smjera kretanja, služi kao sidro inflacijskih očekivanja i
osigurava financijsku stabilnost. Nedavna analiza
MMF-a[footnoteRef:9] upućuje na to da realni tečaj značajno ne
odstupa od ravnoteženog i kao takav ne utječe u većoj mjeri na
konkurentnost hrvatskog gospodarstva. Međutim, izvozni sektor nije
imao velike koristi od snažnih kapitalnih priljeva, a posebice
izravnih green-field ulaganja posljednjih godina prije globalne
financijske krize, a suočen je i s neodgovarajućim poslovnim
okružjem i relativno visokim jediničnim troškovima rada. [9: Prema
metodologiji CGER (Konzultativna grupa za pitanaj tečaja) za ocjenu
tečaja. MMF-ovo Izvješće osoblja u okviru Konzultacija prema članku
4. za 2009. godinu, svibanj 2009.]
(Okvir 2: Rezultati stres testa za financijski sektor Najnoviji
stres testovi koje je HNB provela u lipnju 2009. pokazuju da bi
prema osnovnom makroekonomskom scenariju, uz pretpostavku
5-postotnog realnog pada gospodarstva, stabilnog tečaja, potpunog
refinanciranja duga i povećanja nenaplativih zajmova (NPL) za 50
posto, cjelokupni bankarski sektor bio u stanju amortizirati
potencijalne gubitke svojim operativnim prihodima; time
zadržavajući razinu adekvatnosti kapitala koja bi omogućila rast
plasmna. Za razliku od toga, manje banke orijentirane na zajmove
poslovnim subjektima ili rizičnije zajmove stanovništvu bile bi pod
većim udarom makroekonomskih poremećaja i mogle bi pretrpjeti
gubitke, iako bi adekvatnost kapitala tih banaka još uvijek ostala
iznad zakonom propisanog minimuma. Međutim, u nepovoljnim
makroekonomskim uvjetima, uz pretpostavku realnog pada od 6 posto,
deprecijacije tečaja za 10 posto i povećanja NPL za 150 posto, što
je vrlo malo vjerojatno, univerzalne banke mogle bi pretrpjeti
gubitke, ali bi njihova adekvatnost kapitala ostala iznad
regulatornog minimuma, dok bi banke koje uglavnom posluju s
korporativnim sektorom i stanovništvom pretrpjele veće gubitke i
njihova bi adekvatnost kapitala pala ispod regulatornog minimuma.
Općenito, čak i prema nepovoljnom scenariju, stabilnost bankovnog
sektora ne bi bila ugrožena.Ukupne međunarodne pričuve financijskog
sustava i povećanje kapitalnih odljeva prema šok-scenariju, kao i
obveze koje dospijevaju sljedeće godine, mogu predstavljati
određeni pritisak na središnju banku. Međutim, budući da su strane
matične banke već izrazile spremnost za osiguranje dodatnih hitnih
potpora likvidnosti vodećim hrvatskim bankama, razina pričuva mogla
bi se pokazati dovoljnom da ublaži učinak dugotrajnijeg zastoja u
priljevima kapitala. Napori matičnih zemalja na povećanju kapitala
i stabiliziranju poslovanja matičnih banaka imaju efekt pozitivnog
prelijevanja na banke – podružnice. Postojanje banaka – podružnica
čiji kapital je odvojen od kapitala matičnih banaka i koje
podliježu regulatornim zahtjevima matične zemlje bio je preduvjet
za njihovo jačanje. Makroekonomski poremećaji, a osobito
deprecijacija, mogla bi značajno pogoditi pojedina kućanstva i
smanjiti njihovu sposobnost za uredne otplate, iako učinak ne bi
bio proporcionalan. Postotak zaduženih kućanstava u skupinama s
najnižim dohotkom relativno je malen; iako njihov teret duga i
otplate zajmova čine značajan udio u dohotku kućanstava. Međutim,
to ne predstavlja značajan rizik za banke, budući da je udio tih
kućanstava u ukupnom dugu kućanstava relativno malen.Izvor:
Financijska stabilnost br. 3, 2009., HNB )
22. Uz gore opisana realna ekonomska kretanja, fiskalna pozicija
bila je izložena velikom pritisku već od kraja 2008. godine.
Proračunski prihodi su podbacili zbog usporavanja gospodarskog
rasta i smanjenog uvoza. Originalni proračun za 2009. godinu
izrađen je pod makroekonomskim pretpostavkama koje su se pokazale
optimističnima u znatno promijenjenim makroekonomskim uvjetima.
Originalni proračun temeljio se na realnom rastu BDP-a od 2 posto,
ali su podbačaj prihoda i utjecaj automatskih stabilizatora doveli
do nužne potrebe za rebalansom proračuna za 2009. godinu. Prvi
takav rebalans napravljen je u travnju, a poslije njega uslijedila
su još dva u srpnju 2009. godine. Prvotno smanjenje rashoda
uglavnom je rezultat odgađanja novih kapitalnih projekata i ušteda
u tekućim izdacima početkom godine.
23. Vladini napori dovođenja javnih financija na održivu razinu
drugim i trećim rebalansom proračuna za 2009. godinu pomogli su u
održavanju makroekonomske stabilnosti. Izmjene proračuna u srpnju
2009. godine temeljile su se na procjeni pada gospodarstva od 4,5
posto. Smanjenje rashoda podjednako je raspodijeljeno po svim
kategorijama izdataka, osim subvencija poljoprivrednicima. Najveće
smanjenje odnosi se na: (i) plaće (10-postotno smanjenje plaća
državnih dužnosnika, ukidanje 6-postotnog povećanja za zaposlene u
javnoj upravi odobreno ranije ove godine, zamrzavanje zapošljavanja
u javnom sektoru i zabrana osnivanja novih agencija); (ii)
materijalne rashode (obustava kupnje novih vozila, ograničenje
upotrebe službenih vozila, kreditnih kartica i mobitela, smanjenje
troškova reprezentacije u svim državnim tijelima za 80 posto);
(iii) kategorijske socijalne naknade (smanjenje bolovanja,
povećanje participacije i premija osiguranja u zdravstvu, ukidanje
besplatnih udžbenika, subvencioniranog prijevoza i smještaja u
učeničkim domovima, smanjenje povlaštenih mirovina saborskih
zastupnika, sudaca Ustavnog suda i državnih dužnosnika, zamrzavanje
usklađivanja mirovina, smanjenje naknade za nezaposlenost), (iv)
transfere za kapitalna ulaganja u željeznice i ceste s niskom
stopom povrata i (v) subvencije Hrvatskim željeznicama. Osim toga,
Vlada je od travnja do rujna 2009. godine donijela nekoliko odluka
o racionalizaciji troškova i financijskoj održivosti u svim javnim
poduzećima. One uključuju, između ostaloga, 10-postotno smanjenje
mase plaća, smanjenje ostalih troškova poslovanja i planove za
prodaju neosnovne imovine.
24. Također, napravljene su promjene i na prihodnoj strani kao
odgovor na dodatne pritiske na fiskalnu poziciju. Nemogućnost
postizanja socijalnog konsenzusa o daljnjoj racionalizaciji
socijalnih transfera i mase plaća u javnom sektoru dovela je do
sporazuma Vlade i socijalnih partnera o uvođenju
poreza[footnoteRef:10] kojim bi se prikupilo oko 0,2 posto novih
prihoda u 2009. godini, odnosno 0,6 posto BDP-a u 2010. godini.
Navedena mjera, popraćena povećanjem trošarina na osobna vozila i
ostala motorna vozila, plovila i avione, uvođenjem administrativne
naknade na prihode od mobilne telefonije, kao i povećanjem stope
PDV-a (sa 22 na 23 posto), dovela je do djelomičnog oporavka
proračunskih prihoda. Svekupno, kombinacijom smanjenja proračunskih
rashoda (u iznosu od 2,1 posto BDP-a) i povećanjem proračunskih
prihoda, u iznosu od 0,4 posto BDP-a, predviđa se da će se deficit
konsolidirane opće države povećati sa 0,9 u 2008. na 3,2 posto
BDP-a[footnoteRef:11] u 2009. godini. [10: Oni uključuju poseban
porez na plaće, mirovine i ostale primitke (također se naziva
'porez solidarnosti') koji se primjenjuje po stopi od 2% na neto
dohodak između 3.000 HRK i 6.000 HRK, te po stopi od 4% na neto
dohodak veći od 6.000 HRK (dohodak manji od 3.000 HRK je izuzet od
ovog poreza). Ovaj porez primjenjivat će se do kraja 2010. godine
(za samostalne djelatnosti do veljače 2011. godine). Istodobno,
Zakon obustavlja usklađivanje mirovina za razdoblje od siječnja do
prosinca 2010. godine, što će dovesti do 630 milijuna HRK ušteda u
2010. godini.] [11: Deficit od 3,2 posto BDP-a izračunat je prema
nacionalnoj metodologiji. Prema GFS 1986 metodologiji, deficit
konsolidirane opće države povećao bi se s 1,3 na 3,4 posto BDP-a.
Ukupni deficit javnog sektora, koji uključuje izvanproračunske
stavke (Hrvatske autoceste i otplatu duga umirovljenicima), dosegao
bi 4,0 posto BDP-a, umjesto potencijalnog deficita od gotovo 6
posto BDP-a u nedostatku višekratnih rebalansa.]
25. Zajedno s usporavanjem gospodarske aktivnosti pogoršali su
se i uvjeti na tržištu rada. Posljednji raspoloživi podaci o
novoprijavljenim nezaposlenim osobama, iz rujna 2009. godine, kao i
broj podnositelja zahtjeva za naknadu za nezaposlenost, pokazuju
naglo povećanje za oko 20 posto od listopada 2008. godine, dok je
broj prijavljenih slobodnih radnih mjesta pao za jednu trećinu u
istom razdoblju. Prilagodbe plaća u privatnom sektoru spriječile su
jači pad zaposlenosti početkom godine. Plaće u privatnom sektoru
nisu povećane u razdoblju do kolovoza 2009. dok je porast plaća u
javnom sektoru još uvijek bio realnih 2,2 posto, unatoč ukidanju
početkom godine odobrenog 6-postotnog povećanja u travnju 2009.
Registrirana stopa nezaposlenosti je u rujnu 2009. godine iznosila
gotovo 15 posto.
26. Očekuje se da će usporavanje gospodarskog rasta dovesti do
viših stopa siromaštva u 2009. godini. Iako je na temelju dostupnih
mikro podataka iz Ankete o potrošnji kućanstava (APK) teško
govoriti o mogućim razmjerima povećanja siromaštva zbog problema
kvalitete podataka[footnoteRef:12], simulacija kratkoročnih
promjena u relativnom siromaštvu između 2008. i 2009. godine na
najsiromašnijima upućuje na porast siromaštva za tri i pol postotna
boda u 2009. godini. Takvo što naglašava potrebu za ublažavanjem
socijalnog troška krize među najsiromašnijima i socijalno
najugroženijima, zaštitom izdataka namijenjenim siromašnim
kategorijama stanovništva. [12: Reprezentativnost uzorka kućanstava
se s vremenom smanjila. Od 2004. godine u anketi je bilo previše
zastupljenih umirovljenika ili primatelja ostalih socijalnih
transfera na štetu skupina s višim dohotkom, čime se umjetno
smanjila i razina i disperzija dohotka i potrošnje. Iako su se BDP
po stanovniku i potrošnja povećali za 23 posto u razdoblju između
2004. i 2008. godine, anketa uglavnom pokazuje konstantan dohodak i
potrošnju po stanovniku, kao i smanjenje nejednakosti na 0,236.
]
C. Makroekonomske procjene i održivost duga
27. Gospodarski rast se naglo usporio u 2009. godini. Nakon
rasta od 2,4 posto u 2008. godini, očekuje se pad BDP-a od 5,5
posto u 2009. godini. Međutim, postoje naznake o slabljenju
recesije, budući da desezonirani podaci pokazuju marginalni
pozitivan rast u drugom tromjesečju. Isto se odnosi na i
industrijsku proizvodnju i fizičke pokazatelje u turizmu.
28. Procjene gospodarskog rasta u 2010. godini podložne su
velikoj promjenjivost i ovise o razvoju inozemne potražnje za
robama i uslugama u turizmu, kao i priljevima stranog kapitala.
Prema projekcijama Vlade, gospodarski rast za 2010. godinu iznosit
će 0,5 posto. Privatna potrošnja, nakon pada od 7 posto u 2009.
godini, postepeno će se oporavljati do 2012. godine ka prosjeku
prije krize od 4 posto, dok će doprinos rastu javnog sektora biti
negativan u promatranom razdoblju. Doprinos neto izvoza bit će
pozitivan u 2009. godini zbog očitije kontrakcije uvoza, iako će se
to promijeniti od 2010. godine, s oporavkom investicija.
Tablica 2: Hrvatska – Ključni makroekonomski pokazatelji (u %
BDP-a)
(ProcjenePokazatelji2005.2006.2007.2008.2009.2010.2011.2012.Nacionalni
računi Rast realnog BDP-a4,2%4,7%5,5%2,4%-5,5%0,5%3,0%3,5% Bruto
domaće investicije26,328,128,930,728,428,529,229,5 Bruto domaća
štednja 20,421,021,221,121,320,720,620,7 Inozemna
štednja5,86,87,69,06,36,56,36,0Javni sektor Primarni
saldo-0,40,30,60,8-1,3-0,7-0,60,1Kamate
1,91,91,81,71,92,02,01,9Proračunski saldo
-2,4-1,6-1,2-0,9-3,2-2,7-2,6-1,8Platna bilancaTrgovinska
bilanca-21,0-21,4-22,1-23,0-19,3-19,5-19,7-19,8Bilanca tekućeg
računa-5,8-6,8-7,6-9,0-6,3-6,5-6,3-6,0Izravna strana
ulaganja3,56,58,16,63,14,55,76,1DugInozemni
dug68,678,682,680,293,089,786,782,8Javni dug (uključujući državna
jamstva)45,843,541,943,047,549,048,947,9Bruto međunarodne pričuve
(u mjesecima uvoza robe i usluga)4,95,65,64,45,55,24,84,5Memo:BDP
(mil. USD)44.43249.03858.55869.33263.16367.45170.19273.585Inflacija
(god., %)3,33,22,96,13,03,02,52,3Omjer otplate duga i izvoza roba i
usluga24,538,636,127,855,652,546,942,9Tečaj HRK:USD
(prosječni)5,955,845,374,945,285,105,205,30ProjekcijeOstvarenja
)
Napomena: Javni sektor odnosi se na konsolidiranu opću državu
(djelomičan obuhvat jedinica lokalne i regionalne samouprave,
isključene operacije Hrvatskih autocesta od 2008. godine i otplata
duga umirovljenicima) prema nacionalnoj metodologiji. Navedene
stavke dodale bi u prosjeku dodatnih 0,6 postotnih bodova BDP-a
deficitu tijekom cijelog razdoblja obuhvaćenog projekcijom.
Pokazatelji inozemnog sektora izračunati su iz USD vrijednosti.
Izvor: MFIN, DZS, HNB, izračun osoblja
29. Visoki deficiti tekućeg računa prolaze kroz relativno snažne
korekcije, i očekuje se njihova postepena konvergencija prema
održivim razinama. Oporavak prihoda od turizma, kao i veći rast
službenih transfera, dovest će do stabilizacije vanjske neravnoteže
u srednjoročnom razdoblju. Očekuje se postepeni pad manjka tekućeg
računa platne bilance prema 6 posto BDP-a, s većom pokrivenosti
izravnih stranih ulaganja u obliku reinvestirane dobiti i
zaduživanja poduzeća kod vlasnički povezanih tvrtki u
inozemstvu.
30. Vlada poduzima mjere za osiguranje pravovremenog
refinanciranja i bržeg oporavka. Vlada planira restriktivnu
fiskalnu politiku u razdoblju 2010.-2012. uz smanjenje deficita
konsolidirane opće države za oko 0,5 postotnih bodova BDP-a u 2010.
godini. To sugerira smanjenje ukupnih rashoda za 1,4 postotna boda
BDP-a, ponajprije smanjenjem subvencija, socijalnih transfera, mase
plaća i materijalnih rashoda[footnoteRef:13]. Ključne mjere za
smanjenje rashoda obuhvaćaju: (i) ograničenje rasta mase plaća na
ispod 2 posto nominalno u 2010.-2012. godini; (ii) daljnje
smanjenje subvencija za brodogradnju, željeznice i poljoprivredu
prema 1,8 posto BDP-a u 2010. godine; i (iii) smanjenje socijalnih
transfera (između ostalog, braniteljskih naknada). Najavljena je i
racionalizacija jedinica lokalne samouprave i administrativnog
ustrojstva. [13: Međutim, nesiguran ishod postojećih napora na
privatizaciji brodogradilišta predstavlja rizik za takvu strategiju
u smislu jednokratnog preuzimanja duga do najviše jedan posto BDP-a
u 2010. godine. U srpnju 2009. godine objavljeni su natječaji za
privatizaciju šest brodogradilišta u državnom vlasništvu, za koje
su primljene dvije valjane ponude. Očekuje se da će drugi krug
natječajnog procesa započeti prije kraja godine. ]
Tablica 3: Srednjoročni fiskalni okvir, 2008-2012., u %
BDP-a
(20082009 procjena2010 proračun2011 proračun2012 pror.Ukupni
prihodi39,838,537,736,034,9Porezi22,320,921,720,520,0Socijalni
doprinosi11,912,211,611,210,9Pomoci0,20,30,40,40,3Prihodi od
imovine1,92,11,01,00,9Prihodi od prodaje roba i
usluga2,92,62,62,52,4Ostali prihodi0,20,20,20,20,2Prihodi od
prodaje nefinancijske imovine0,40,30,20,20,2Ukupni
rashodi40,741,740,338,636,7Rashodi za
zaposlene7,37,87,57,27,0Materijalni
rashodi5,04,84,74,54,2Financijski
rashodi1,71,92,02,01,8Subvencije2,42,42,01,91,8Pomoci dane u
inozemstvo i unutar opce države0,60,70,70,70,7Socijalne naknade
17,819,418,817,817,0Ostali rashodi3,22,72,52,42,4Rashodi za nabavu
nefinancijske imovine2,62,02,12,11,9UKUPNI MANJAK(-) /
VIŠAK(+)-0,9-3,2-2,7-2,6-1,8) Napomena: konsolidirana opća država,
nacionalna metodologija
Izvor: Ministarstvo financija, studeni 2009. godine, nacrt
proračun za 2010.-2012. godinu
31. Hrvatska se suočava s izazovima inozemnog financiranja.
Bruto potrebe za vanjskim financiranjem iznosit će u prosjeku oko
21 posto BDP-a – otprilike dva postotna boda BDP-a više nego prije
krize -- od kojih dvije trećine otpada na obveze otplate glavnice.
Očekuje se da će izravna strana ulaganja i portfeljna ulaganja
pokrivati jednu četvrtinu potreba za financiranjem, a ostatak će se
osigurati, sa silaznim trendom, zajmovima i inozemnim kapitalom.
Velika inozemna komponenta duga korporativnog sektora (gotovo 64
posto ukupnog duga) i s njim povezane velike obveze otplate duga
koji dospijeva u kratkoročnom razdoblju nastavljaju stvarati
potencijalne vanjske rizike.
32. Srednjoročni fiskalni okvir za 2010.-2012. upućuje na
stabilizaciju javnog duga od 2011. godine na dalje. Uz dodatno
smanjenje nekamatnih rashoda u srednjoročnom razdoblju, Vladin je
cilj ostvariti održivu razinu primarnog salda do 2012. godine.
Analiza osjetljivosti na održivost javnog duga pokazuje da bi: (i)
uz 30- postotno povećanje realne kamatne stope, primarni višak
morao biti veći od 1 posto BDP-a kako bi se razina duga održala
stabilnom; (ii) spor oporavak gospodarskog rasta od 0,5 posto
godišnje zahtijevao veći primarni višak od gotovo 2 posto BDP-a; i
(iii) povećanje inflacije za 1,5 posto ne bi imalo značajan učinak
zbog elastičnosti novčane mase. Ne očekuje se da će veličina javnog
duga predstavljati značajan rizik, s obzirom na smanjenje
proračunskog manjka, a potencijalne obveze države —koje uglavnom
proizlaze iz brodogradilišta—prate se i rješavaju u sklopu
privatizacijskog procesa.
Tablica 4: Vanjsko financiranje i pokazatelji izloženosti,
2005.-2012.
(u % BDP-a, ako nije drugačije navedeno)
(ProcjenaPokazatelji2005.2006.2007.2008.2009.2010.2011.2012.
Potreba za financiranjem 15,622.520,618,524,421,319,517,8 Deficit
na tekućem računu platne bilance 5,86,87,69,06,36,56,36,0 (od čega
plaćanje kamata po rasporedu)1,51,92,42,83,13,23,23,1 Otplate
glavnice 7,512,311,410,018,214,713,512,2 Službeni vjerovnici
0,60,90,90,80,90,80,80,8 od čega IBRD0,20,20,20,20,30,30,30,3
Banke0,81,21,31,21,71,11,31,3,3 Ostali
privatni6,110,19,17,915,512,711,410,2 Povećanje neto međunarodnih
pričuva 2,33,51,7-0,6-0,10,2-0,3-0,3 Izvori financiranja
15,622,520,618,524,421,319,818,1 Izravna strana ulaganja (neto)
3,56,58,16.63,14,55,76,1 Portfeljna ulaganja
(neto)-3,4-1,30,0-1.20,00,10,1-0,4
Korištenja12,619,517,816.319,415,713,913,0 Službeni vjerovnici
0,91,61,51.72,01,51,01,1 od čega IBRD0,20,50,20,50,30,80,40,3
Banke1,41,33,32,61,11,10,90,8 Ostali
privatni10,316,713,012,016,313,112,011,0 Kratkoročni i ostali
kapital (neto)2,9-2,2-5,3-3,31,81,10,1-0,6Pokazatelji duga i
otplate duga, % TDO/XGS161,4179,7192,7187,6229,8223,9212,2199,5
TDO/BDP68,678,682,680,293,089,786,782,8
TDS/XGS24,538,636,127,855,652,546,942,9
Kamate/BDP1,82,22,62,83,84,34,34,3Pokazatelji izloženosti prema
IBRD-u (%) otplata duga IBRD-u/otplata javnog
duga5,05,06,57,46,87,27,17,1 IBRD DS/XGS0,50,60,60,60,90,80,80,7
IBRD TDO (mil. USD)8081031108712151218158216441672Ostvarenja
Projekcije)
Napomena: Pokazatelji inozemnog sektora izračunati su iz USD
vrijednosti.
Izvor: MFIN, DZS, HNB, izračun osoblja
33. Prema projekcijama i inozemni dug će ostati na održivoj
razini. Očekuje se da će inozemni dug biti najviši u 2009. godini
na 91 posto BDP-a (ili 93 posto BDP-a izražen u dolarima), te će
nakon toga pasti na 85 posto BDP-a u 2012. godini (83 posto BDP-a
izražen u dolarima). Analiza osjetljivosti ukazuje kako bi
jednokratna realna deprecijacija tečaja od 20 posto imala za
posljedicu povećanje udjela inozemnog duga u BDP-u na 107 posto u
2012. godini (10-postotna deprecijacija dovela bi do 96 posto
BDP-a), dok bi porast implicitne kamatne stope za 30 posto doveo do
gotovo 90 posto BDP-a do 2012. godine. Dug IBRD-a, kao udio
inozemnog duga, tijekom promatranog razdoblja iznosit će oko 2,5
posto, dok će otplata duga IBRD-u ostati na oko 7 posto ukupne
otplate javnog duga. Sredstva IBRD u prosjeku oko 300 milijuna USD
godišnje u razdoblju 2010.-2012. (s uključenim DPL-om), pokrit će
oko dva posto ukupnih potreba za financiranjem.
Tablica 5: Održivost javnog i inozemnog duga
(u % BDP-a)
(2007.2008.2009.2010.2011.2012.Dug sektora opće državePolazne
vrijednosti: dug sektora opće države
33,329,132,734,334,934,5Promjena u dugu sektora opće države
-2,6-4,23,61,60,6-0,4Utvrđeni tokovi stvaranja
duga-2,6-2,34,32,10,4-0,7 Primarni deficit-0,6-0,81,40,70,6-0,1
Prihodi i potpore40,739,838,237,536,235,4 Primarni (nekamatni)
rashodi40,239,039,738,136,835,3 Automatska dinamika duga
-1,5-1,12,51,0-0,5-0,9 doprinos kamatne stope/
rastu-1,4-1,12,51,0-0,5-0,9 doprinos deprecijacije tečaja
-0,10,0…………Ostali utvrđeni tokovi stvaranja
duga-0,5-0,40,40,40,30,4Preostalo, uključujući promjene u
sredstvima 0,01,90,80,5-0,2-0,3Inozemni dugPolazni ukupni inozemni
dug, u EUR76,983,191,291,088,785,4Promjena u inozemnom
dugu2,06,28,1-0,2-2,3-3,3 Utvrđeni tokovi stvaranja duga
-3,8-1,77,73,10,9-0,4 Deficit tekućeg računa, isključ.
kamate5,16,43,43,63,33,0 Neto priljevi kapitala koji ne nastaju
zaduživanjem (neg)-5,7-3,1-1,5-2,7-3,2-3,6 Automatska dinamika
duga-3,2-5,05,82,20,80,2 doprinos nominalne kamatne stope
3,33,23,03,12,82,8 doprinosd realnog rasta
BDP-a-3,7-2,42,8-0,9-2,0-2,6 doprinos promjene tečaja -2,8-5,8…………
Preostalo, uključujući promjene u bruto ino. sredstvima
5,87,90,5-3,3-3,2-2,9)
Izvor: IMF Članak IV i izračuni osoblja. Napomena: dug opće
države ne uključuje državna jamstva. Predloženi DPL program je
uključen u analizu održivosti javnog duga.
34. Reakcija vlasti u kratkom roku bila je primjerena za
održavanje makroekonomske stabilnosti; međutim, kao što je
predviđeno u proračunu za 2010. do 2012. godine potrebno je uložiti
daljnje napore na dugoročnoj fiskalnoj konsolidaciji. Dok
predloženi program podupire početne, ali politički zahtjevne napore
u održavanju makroekonomske stabilnosti, ambicioznije i održive
prilagodbe u javnoj potrošnji u socijalnom sektoru, uz istodobno
daljnje poboljšavanje ciljanja socijalnih naknada, racionalizacije
troškova javne uprave, kao i smanjenje subvencija kroz
restrukturiranje i privatizaciju poduzeća gubitaša u državnom
vlasništvu, predviđaju se u srednjoročnom razdoblju kako bi se
postigao ciljani deficit od 1,8 posto do 2012. godine, i time
smanjili fiskalni i financijski rizici. Iako postoje rizici
povezani s nepovoljnim vanjskim okruženjem, makroekonomski okvir je
adekvatan u svrhu ovog zajma za razvojnu politiku.
35. Međutim, brzi oporavak gospodarskog rasta na razine prije
gospodarske krize nije vjerojatan ukoliko neće biti popračen
strukturnim reformama u cilju jačanja konkurentnosti gospodarstva.
U tom smislu, naglasak se mora staviti na reforme koje će
poboljšati produktivnost i povećati potencijalni rast hrvatskog
gospodarstva kroz: (i) poboljšanje investicijskog okruženja
dovršetkom procesa restrukturiranja i privatizacije, te
unapređenjem reforme javne uprave, kao i ubrzanjem reforme
pravosuđa i borbe protiv korupcije; (ii) povećanje doprinosa rada
kroz uklanjanje neusklađenosti ponude i potražnje reformom
obrazovanja i povećanjem fleksibilnosti tržišta rada; i (iii)
produbljivanje trgovinske integracije i inovacija. Vladini napori u
tom smjeru su dobrodošli.
D. Odnos s MMF-om
36. Posjet misije Međunarodnog monetarnog fonda (MMF) temeljem
članka IV. Statuta MMF-a održan je u travnju 2009., a rasprava na
Odboru 2. lipnja 2009. godine, dok je naknadni posjet misije održan
između 14. i 19. listopada 2009. godine. Fond je pozitivno ocijenio
način na koji je Vlada rješavala izazove koji su se pojavili zbog
globalne krize. Zaključak misije je da je primjetno usporavanje
gospodarskog pada, te da se izlazak iz krize očekuje u 2010.
godini. Fond pohvaljuje kontinuirane napore kako bi se očuvalo
zdravlje financijskog sektora, što je neophodno za gospodarski
oporavak. Fiskalni pritisci su umanjeni brzim izmjenama proračuna
koje su uspjeli smanjiti proračunski manjak (naročito u usporedbi s
komparatorima) i osigurati odgovarajuće financiranje. Iako je
naglasak vlasti na fiskalnoj konsolidaciji u 2010. godini i
srednjoročnom razdoblju opravdan, biti će vrlo zahtijevan.
Ambicioznija i održivija prilagodba bit će ključna kako bi se
unaprijedila kvaliteta javnih financija, ostvario predviđen
srednjoročni cilj proračunskog manjka, te smanjilo prisustvo javnog
sektora u gospodarstvu u srednjem roku. Štoviše, ubrzavanje
strukturnih reformi će pomoći gospodarstvu izaći iz sadašnje
situacije otpornije. Vlasti se nisu obratile Fondu u vezi s mogućim
programom.
VLADIN PROGRAM I PROCES KONZULTACIJA
37. Novija strateška pozadina za reforme u Hrvatskoj uvelike je
definirana očuvanjem i održavanjem financijske i makroekonomske
stabilnosti i stvaranjem preduvjeta za oporavak i stabilan
gospodarski rast. Najnoviji strateški dokument koji definira
strategiju Vlade Republike Hrvatske usmjeren je na dvanaest općih
ciljeva definiranih u Strategiji Vladinih programa za 2010-2012.,
koje je Vlada usvojila u rujnu 2009. godine. Za svaki opći cilj
utvrđeni su načini ostvarivanja tih ciljeva, kao i odgovarajući
pokazatelji praćenja uspješnosti. Primarni ciljevi su osigurati
makroekonomsku i gospodarsku stabilnost, poboljšati okružje za
razvoj konkurentnijeg gospodarstva, te ojačati pravnu državu i
vladavinu prava.
38. Kako bi se izravno odgovorilo na sadašnje izazove krize i
izgradio konsenzus o politikama njena ublažavanja, osnovano je
Ekonomsko vijeće kao Vladino savjetodavno tijelo, koje se sastoji
od predstavnika poslovne zajednice, članova akademske zajednice,
sindikata, predstavnika financijskog sektora i državnih dužnosnika.
U travnju 2009. godine Ekonomsko vijeće je predložilo sljedeće
intervencije koje je usvojila Vlada, i koje ovaj zajam
podupire:
i) konsolidacija javnih financija;
ii) mjere za privlačenje stranih investicija i poboljšanje
priljeva kapitala;
iii) mjere za povećanje izvora financiranja;
iv) mjere tržišta rada kojima bi se osigurala dostatna sredstva
za naknade za nezaposlenost i osigurala sredstva za ciljane aktivne
politike tržišta rada; i
v) mjere socijalne politike kojima bi se poništili učinci krize
na većinu socijalno osjetljivih skupina stanovništva održavanjem
sadašnje razine socijalne pomoći i osmišljanjem dodatnih programa i
fondova za ciljanje najsiromašnijih.
39. Proces konzultacija. Na Vladinoj sjednici u srpnju 2009.
godine, Vijeće je raspravilo i podržalo rebalanse proračuna iz
srpnja 2009. godine koji su bili dopunjeni, između ostaloga,
izmjenama Zakona o PDV-u, Zakona o posredovanju pri zapošljavanju i
pravima za vrijeme nezaposlenosti, Zakona o posebnom porezu na
plaće, mirovine i druge primitke (kolokvijalno se naziva i porez
solidarnosti) te obustavljanjem usklađivanja mirovina. Iako je
Vlada nudila razne opcije kako bi se zaustavio rast deficita i
stabilizirale javne financije, odabrane kratkoročne mjere
oslanjanju se ponajviše na nove porezne prihode, uz paralelno
osmišljavanje racionalizacije javne potrošnje koju treba provesti u
srednjoročnom razdoblju.
40. Osim toga, proces konzultacija s raznim društvenim skupinama
održan je u studenom i prosincu 2008. godine o elementima
zdravstvene reforme. Osim stručnih medicinskih udruga,
komunikacijska kampanja obuhvatila je udruge pacijenata, građane,
putem javnih elektronskih medija, a prezentacija o reformi i
njezinim očekivanim ishodima još je uvijek na internetskoj stranici
Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi. Gospodarsko i socijalno
vijeće, tripartitno tijelo, jednoglasno je usvojilo paket prije
njegovog podnošenja Saboru na donošenje. To isto vijeće u listopadu
2008. podržalo je Zakon o javno-privatnom partnerstvu (JPP) i Zakon
o javnoj nabavi, dok je Zakon o proračunu prošao kroz dodatne
konzultacije s udrugama jedinica lokalne samouprave. Konzultacije o
zakonima o financijskom sektoru trajale su dulje od godine dana, a
doradile su ih radne skupine čiji su članovi bili predstavnici
stručnih udruga, HNB-a, HANFA-e, Ministarstva financija i Udruga
potrošača.
41. Općenito, proces konzultacija o zakonima i strategijama u
posljednjih nekoliko godina znatno je ojačan. U velikoj mjeri, to
je potaknuto osnivanjem 33 osnovna i proširena pregovaračka tima,
za jednako toliko poglavlja pravne stečevine EU, koji se sastoje od
preko 1.500 eksperata, predstavnika civilnog društva i
znanstvenika.
POTPORA BANKE VLADINOM PROGRAMU
A. Veza sa Strategijom partnerstva Svjetske banke
42. Strategija partnerstva Banke s Republikom Hrvatskom (CPS) za
fiskalne godine 2009 – 2012. prezentirana je Odboru u rujnu 2008.
godine (Izvješće br. 44879-HR). Cilj CPS-a je poduprijeti pojedine
Vladine glavne strateške prioritete u kontekstu procesa pristupanja
Hrvatske EU-u: (i) održavanje makroekonomske stabilnosti jačanjem
učinkovitosti i djelotvornosti javnih financija i jačanjem nadzora
financijskog sektora; (ii) jačanje rasta privatnog sektora i
ubrzavanje konvergencije s EU kroz, između ostaloga, jačanje
upravljanja javnim sektorom; (iii) poboljšanje kvalitete i
učinkovitosti socijalnog sektora povećanjem održivosti i
pravednosti mirovinskih sustava, poboljšanjem učinkovitosti i
ishoda zdravstvenog sustava, unaprjeđenjem obrazovnog sustava kao
potpori gospodarstvu temeljenog na znanju i poboljšanjem socijalne
inkluzije i boljim ciljanjem socijalne pomoći; i (iv) povećanje
održivosti dugoročnog razvoja. Postoje najmanje dva cilja (i. i
iii.) CPS-a koje bi predloženi DPL podupirao. Kao što je prije
navedeno, DPL je baziran na analitičkim i savjetodavnim uslugama
usmjerenim na tržište rada, socijalnu zaštitu i upravljanje.
B. Suradnja s razvojnim partnerima
43. MMF i Svjetska Banka usko surađuju na podupiranju Vlade
Republike Hrvatske u poduzimanju fiskalne konsolidacije, ponajprije
na strani rashoda, unaprjeđenjem Porezne uprave i jačanjem
konkurentnosti. Hrvatska je uspješno zaključila posljednji stand-by
aranžman s MMF-om krajem 2006. godine, i sada MMF daje savjete o
politici i analize kroz nadzor (konzultacije temeljem članka IV.
Statuta MMF-a i posjeti izaslanstva) i tehničku pomoć. Fond se
usredotočuje na monetarnu i tečajnu politiku, fiskalnu politiku,
stabilnost financijskog sektora i vanjski sektor te konkurentnost
Hrvatske. U financijskom sektoru Banka i Fond dijele odgovornost i
koordiniraju svoje savjete o financijskoj politici. Hrvatska Vlada
nedavno je usvojila odluku o prihvaćanju sredstava temeljem opće i
posebne alokacije specijalnih prava vučenja Međunarodnog monetarnog
fonda ukupne vrijednosti 300 milijuna EUR, koja se nude kao
globalna antirecesijska mjera usmjerena na povećanje likvidnosti
gospodarskog sustava.
44. Banka nastavlja usku suradnju s Europskom komisijom (EK) u
pomaganju Hrvatskoj s komplementarnim projektima i analitičkim
savjetodavnim uslugama čiji je cilj olakšanje pristupa EU i jačanje
kapaciteta za korištenje strukturnih i kohezijskih fondova. Osobito
u područjima javne uprave, upravljanja javnim financijama, okoliša
i reforme pravosuđa, aktivnosti Banke i EK se usko
koordiniraju.
45. Suradnja s UN agencijama, točnije s UNDP-em i UNHCR-om,
nastavlja se fokusirati na gospodarsku i socijalnu revitalizaciju,
što uključuje od nedavno i procjenu učinka krize na socijalnu sliku
i na tržište rada, koja se radi prema ugovoru o zajedničkoj
suradnji.
C. Veza s ostalim projektima Banke
46. Projekt razvoja sustava socijalne skrbi (SWDP) odobren je od
strane Odbora izvršnih direktora Svjetske banke u 2004. godini.
Projekt osobito pridonosi sudjelovanju većeg broja društvenih
skupina u gospodarskom rastu poboljšanjem kvalitete i učinkovitosti
socijalne usluga. SWDP je koncipiran na temelju Nacionalnog
programa smanjenja siromaštva, koji je Vlada donijela u kolovozu
2002. godine, i koji je predlagao multi-dimenzionalni pristup
smanjenju siromaštva predlaganjem mjera koje nisu ograničene samo
na sustav socijalne skrbi, nego uključuju i aktivnosti u području
tržišta rada, zapošljavanja, obrazovanja, zdravstva i
stanovanja.
47. Banka također podupire provedbu Projekta modernizacije
Porezne uprave, odobrenog u svibnju 2007. godine, koji nastoji
dalje ojačati proračunsko upravljanje i fiskalnu prilagodbu
povećanjem stope naplate i smanjenjem troška naplate u svrhu
poticanja rasta privatnog sektora. To će se postići usklađivanjem
porezne politike i administrativne prakse sa standardima EU-a i
poticanjem gospodarske aktivnosti putem učinkovitijih,
djelotvornijih i transparentnijih poreznih aktivnosti.
48. Projekt razvoja hitne medicinske pomoći i investicijskog
planiranja, odobren u rujnu 2008. godine, podržava reforme u
zdravstvu, između ostalog, kroz pripremu planova restrukturiranja
za ustanove zdravstvene skrbi i ljudskih kapaciteta kroz razvoj
master plana za zdravstvene ustanove.
49. Kreditni program financiranja izvoza za Hrvatsku, odobren od
Odbora izvršnih direktora Svjetske banke u kolovozu 2009. gosine,
poduprijet će Vladin cilj osiguranja sredstava za privatni sektor i
pomoći u povećanju konkurentnosti.
D. Stečena iskustva
50. Iz Izvješća o dovršetku CAS-a i Izvješća o dovršetku
provedbe PAL-a 2 proizašlo je nekoliko važnih iskustava za
koncepciju novog DPL-a. Izvješće o dovršetku provedbe za Programski
zajam za prilagodbu 2 (PAL2) dovršeno je u srpnju 2009. godine, a
daje sveukupno umjereno zadovoljavajuću ocjenu programa. Program je
bio usko usklađen s ekonomskim programom Vlade i s programom
pristupanja EU, a uz to, odražavao je i Bančin analitički rad.
Nakon prezentacije Odboru u svibnju 2007. godine, PAL2 se suočio s
nizom problema u provedbi uoči parlamentarnih izbora, te je njegovo
stupanje na snagu odgođeno do travnja 2008., a isplata prve tranše
do svibnja 2008. godine. Iako je datum zatvaranja produžen (s 30.
lipnja 2008. na 31. listopada 2008. godine) kako bi se omogućilo
dodatno vrijeme za ispunjenje uvjeta za drugu tranšu, oni nisu bili
u potpunosti ispunjeni do tog datuma, pa su Vlada i Banka
dogovorile zatvaranje zajma krajem listopada 2008. godine bez
povlačenja druge tranše u iznosu od 50 milijuna EUR. Međutim,
provedba nedovršenog programa PAL2 nastavila se i nakon datuma
zatvaranja (vidi Okvir 3).
51. U sklopu PAL programa provedene su mnoge važne reforme.
Međutim, povremeno je bilo određenog oklijevanja, ili čak i
vraćanja na stare politike, osobito u razdoblju koje je prethodilo
parlamentarnim izborima. Istovremeno je Hrvatska ostvarivala snažne
makroekonomske rezultate i solidan gospodarski rast tijekom dužega
vremenskog razdoblja, i Bančin doprinos potrebama Hrvatske za
vanjskim financiranjem bio je poprilično skroman. Nadalje, PAL
program bio je osmišljen na način da potpomogne opsežan i politički
težak reformski program. Iako su neke od predloženih aktivnosti
predstavljale reforme prve generacije (kao što su smanjenje
subvencija, privatizacija poduzeća u konkurentnom sektoru), gledane
zajedno, obuhvaćale su politički i socijalno zahtjevan paket (od
restrukturiranja Hrvatskih željeznica do reforme socijalnih naknada
i privatizacije brodogradilišta). Vlada i Banka su vjerovale, a i
dalje vjeruju, da su te reforme važni prioriteti, ali puna se
provedba pokazala teškom. Nakon toga, dogovoreno je kako bolju
potporu hrvatskim reformama mogu pružiti DPL-ovi fokusirani na uže
definirani program i koji su u visokoj fazi izvršenja.
(Okvir 3: Neriješena pitanja PAL programa U sklopu programa
kojeg je podupirao PAL, Hrvatska je postigla značajan napredak
prema ostvarivanju razvojnih ciljeva Programa i s njima povezanim
ishodima, unatoč određenim zastojima i nemogućnosti završetka nekih
mjera do zatvaranja zajma. Napredak je nastavljen, gdje je bilo
moguće, na tim neriješenim pitanjima:Usvajanje Zakona o plaćama
državnih službenika i novi sustav klasifikacije zanimanja -
Doneseni su provedbeni akti i izmjene i dopune, uključujući uredbu
o novom sustavu klasifikacije zanimanja u svrhu usklađivanja s
novim zakonom. Ključni element, koji još uvijek nedostaje u reformi
javne uprave u Hrvatskoj, jest predloženi Zakon o plaćama državnih
službenika. Do početka 2007. godine Vlada je izradila zakon
usklađen s najboljom praksom EU-a, u kojem su uključena načela
fiskalne odgovornosti, jednaka plaća za jednaki rad, plaća prema
uspješnosti, te dekompresija plaća koja omogućuje konkurentnije
plaće za najviše rangirano osoblje. Međutim, zbog dugotrajnih
rasprava sa sindikatima odgođeno je podnošenje Zakona Saboru do
prosinca 2008. godine na usvajanje. Na početku 2009. godine, uvjeti
u kojima se Hrvatska nalazila nadmašili su nacrt zakona, jer se čak
i njegov umjereni fiskalni trošak pokazao troškovno neprihvatljivim
u kontekstu krize. Umjesto toga, plaće u javnom sektoru morale su
se smanjiti. Novi ministar javne uprave razmatra integrirani Zakon
o plaćama u javnoj upravi, na temelju gore opisanih načela, tijekom
2010. godine.Privatizacija jednog brodogradilišta i posljednjeg
agrikombinata - proces privatizacije brodogradilišta nastavljen je
u kontekstu pregovora s EU, i natječaji za privatizaciju svih šest
brodogradilišta u državnom vlasništvu objavljeni su u srpnju 2009.
godine. Ponovljeni natječaji će vjerojatno biti objavljeni do kraja
2009. Privatizacija posljednjeg agrokombinata, Vupik, mjera za
PAL2, napravljena je u studenome 2009. Restrukturiranje željeznica
i privatizacija tri tvrtke-kćeri HŽ-a - privatizacija tri
tvrtke-kćeri HŽ-a, ostvarena je prije zatvaranja PAL2 programa;
međutim, HŽ se i dalje nalazi u financijskim problemima posebice s
padom prometa izazvanog krizom, i usprkos suspenziji darežljivog
kolektivnog ugovora iz 2007. godine koji je pogoršao financijsko
poslovanje holdinga. U rujnu 2009. godine, Vlada je zatražila
ubrzavanje prodaje neosnovne imovine i 10-postotno smanjenje mase
plaća.)
E. Analitičke potpore programu
52. DPL se temelji na nizu ekonomskih i sektorskih radova o
Hrvatskoj, uključujući:
· Restrukturiranje javnih financija radi podrške rastu i
poboljšanju javnih usluga – analiza javnih financija: DPL se
djelomično temelji na rezultatima Analize javnih financija (PFR)
dovršene u veljači 2008. godine. PFR je analizirao izazove fiskalne
konsolidacije u Hrvatskoj povezane s pristupanjem EU, te je
istražio načine za povećanje učinkovitosti javnog sektora u
područjima infrastrukture, zaštite okoliša, obrazovanja, zdravstva,
mirovina, socijalnih naknada, kao i javne uprave i državnih
subvencija. Također su dane preporuke za jačanje upravljanja javnim
financijama.
· Izvješće o pridržavanju standarda i kodeksa (ROSC) –
korporativno upravljanje: Ocjena, izrađena u ožujku 2008. godine,
dio je zajedničke inicijative za Izvješća o pridržavanju standarda
i kodeksa Svjetske banke i MMF-a, i provedena je u suradnji s
raznim dionicima u Hrvatskoj. Izvješće prepoznaje značajan napredak
što ga je Hrvatska ostvarila u proteklih sedam godina i daje
preporuke kojima se mogu prebroditi preostali izazovi, osobito oni
povezani s pojavom financijskih konglomerata i konsolidacije
vlasništva u privatiziranim poduzećima, kao i s potrebom
poboljšanja okvira korporativnog upravljanja.
· Republika Hrvatska: Procjena stabilnosti financijskog
sustava—ažurirana verzija: Izvješće se zasniva na zajedničkom radu
Svjetske banke i Međunarodnog monetarnog fonda iz svibnja 2008.
godine. Izvješće daje ocjenu hrvatskog financijskog sektora i
poduzetih mjera kako bi se smanjile makroekonomske i financijske
ranjivosti zbog visokog rasta kredita. Također, navode se
prioriteti vezani uz stabilnost financijskog sustava, planove u
slučaju nepredviđenih okolnosti, upravljanje likvidnošću i
rizicima, nadzor nebankarskog financijskog sektora i međusektorske
rizike.
· Regionalna studija o izradi proračuna na temelju pokazatelja
uspješnosti: Studija je bila dovršena u listopadu 2008. godine,
dajući pregled prakse upravljanja javnim financijama odabranih
zemalja u Središnjoj Europi, uključujući Hrvatsku. Studija je dala
preporuke o jačanju programskog budžetiranja i izradi srednjoročnog
proračuna, naglasivši važnost upravljanja javnim financijama u
svrhu osiguranja učinkovitosti i djelotvornosti javne potrošnje,
čak i u vrijeme krize.
· Hrvatska - Izvješće o konvergenciji s EU – postizanje i
održavanje viših stopa gospodarskog rasta: Izvješće je dovršeno u
lipnju 2009. godine s ključnim preporukama u svrhu ubrzanja
održivog gospodarskog rasta. U Izvješću se također daje niz mjera u
vezi s tzv. “Lisabonskom agendom” koji se doimaju i izvedivima i
dostatnima u svrhu izgradnje čvrstog temelja za brži i trajniji
gospodarski rast. Mjere povezane s poboljšanjem učinkovitosti i
djelotvornosti tržišta rada i socijalnog sustava osiguravaju
najvišu stopu povrata, ali su, jasno, politički najzahtjevnije.
· Ocjena institucionalnog okvira i fiskalnog rizika za
javno-privatno partnerstvo (JPP): Ova tehnička pomoć koja je u
tijeku ima za cilj (i) ojačati postojeći zakonski i regulatorni
okvir u Hrvatskoj s obzirom na ocjenu fiskalnog rizika od JPP; (ii)
identificirati problematiku u provedbi JPP u prošlosti i (iii)
izraditi model za ocjenu fiskalnog rizika za JPP koji će se
koristiti pri donošenju investicijskih odluka u budućnosti. Nacrt
izvješća predan je u rujnu 2009. godine.
· Učinak krize na siromaštvo i tržišta rada: Ovaj rad,
zajednički projekt UNDP-a i Svjetske banke, namjerava pomoći Vladi
Hrvatske u pronalaženju djelotvornih načina za ublažavanje učinaka
sadašnje globalne gospodarske krize na tržište rada i siromaštvo.
Posebice, projektom se nastoji: (i) identificirati područja i
skupine stanovništva kojima je potrebna Vladina intervencija
odnosno pomoć, (ii) procijeniti učinkovitost postojećih i
planiranih programa tržišta rada i mreže socijalne zaštite u svrhu
rješavanja aktualnih problema, i (iii) dati preporuke za
poboljšanje učinkovitosti programa. U sklopu ovog projekta
obavljeno je ažuriranje procjene siromaštva. Očekuje se da će
izvješće biti predano krajem 2009. godine.
· Mirovine: Neformalni analitički rad na mirovinskom sektoru,
modelirajući socijalno osiguranje, je u izradi i korišten je
prilikom izrade mirovinske komponente.
PREDLOŽENI ZAJAM ZA RAZVOJNU POLITIKU (DPL)
A. Opis zajma
53. Reformska područja: Program reformi podržan DPL-om, koje
uključuju mjere ublažavanja aktualne krize, temelji se na tri
stupa: (i) jačanju javnih financija; (ii) jačanju otpornosti
socijalnoga sektora i njegove ciljanosti; i (iii) učinkovitijem i
stabilnijem financijskom sektoru. Podržane mjere u skladu su s
predloženim mjerama Ekonomskog vijeća u sklopu anti-recesijskog
programa prihvaćenog u travnju 2009. godine.
54. Mjere podržane ovim jednotranšnim zajmom, koji je
predstavljenu nastavku, uvelike se odnose na kratkoročne mjere
usmjerene na očuvanje makroekonomske i socijalne stabilnosti kroz
fiskalnu konsolidaciju i napore usmjerene na zaštitu najranjivijih
skupina, kao i na mjere usmjerene na poboljšanje učinkovitosti
financijskog sektora u svijetlu krize.
55. Isto tako, neke od mjera usmjerene su ka srednjem roku, kao
što su jačanje javnih financija kroz racionalizaciju izdataka u
nekim područjima, poput zdravstva, mirovina, socijalne skrbi (kroz
bolje ciljanje), poboljšanja u upravljanju javnim financijama i
sustavu javne nabave, te jačanju financijskog posredovanja.
56. Tablica 6 daje sažeti pregled stupova (šire definiranih
politika), reformskih područja i ključnih aktivnosti (mjera) u
sklopu svakoga od njih. Posebne reforme podržane u svakom području
opisane su u Vladinom Pismu o razvojnoj politici (Prilog 1) i
Matrici mjera DPL-a (Prilog 2). Navedene reforme u skladu su sa
srednjoročnom strategijom, što je i jasno navedeno u Vladinim
strateškim dokumentima, i poduprijeto je dinamikom integracije u EU
i procesom konzultacija/konsenzusa kako bi se izgradio strateški
okvir opisan u matrici DPL-a, u dijelu Srednjoročne aktivnosti i
ciljevi.
Tablica 6: Sažetak programa reformi
Ciljevi stupa
Područje reforme
Aktivnosti/mjere
Jačanje javnih financija
Racionalizacija javnih rashoda
· Zamrzavanje zapošljavanja u javnom sektoru i smanjenje plaća
za 6 posto u 2009. godini te njihovo zamrzavanje u proračunu za
2010.-2012. godinu podnesenom Saboru na prihvaćanje
· Obustava usklađivanja mirovina u 2010. godini i smanjenje
mirovina po posebnim propisima saborskim zastupnicima, članovima
Vlade i sucima Ustavnog suda za 10 posto
· Javne investicije racionalizirane u 2009. i u prijedlogu
proračuna za 2010.-2012. godinu podnesenom Saboru na
prihvaćanje
· Provedba Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju i Zakona o
dopunskom zdravstvenom osiguranju, putem povećanih participacija i
premija dopunskog zdravstvenog osiguranja, smanjenih troškova
bolovanja i lijekova, kao i proširivanjem obveze plaćanja
zdravstvenih doprinosa na mirovine
Ojačan sustav upravljanja javnim financijama
· Prvi trogodišnji proračun za 2010.-2012. usklađen sa
srednjoročnim strateškim i makroekonomskim okvirom, prema novom
Zakonu o Proračunu, upućen na Sabor
Ojačan sustav javne nabave
· Podnošenje Saboru na prihvaćanje Zakona o Državnoj komisiji za
kontrolu postupaka javne nabave kako bi se završio postupak
usklađivanja sustava javne nabave s pravnom sečevinom
Jačanje otpornosti socijalnog sektora
Zaštićene ranjive skupine
· Osigurana dovoljna financijska sredstva u prijedlogu proračuna
za 2010-2012. podnesenom Saboru na prihvaćanje za pokrivanje novih
zahtjeva za naknadu za nezaposlenost i socijalne programe
Povećanje učinkovitosti i stabilnosti financijskog sektora
Ojačana spremnost u slučaju krize
· Sustav međuagencijske koordinacije za pripravnost na krizu i
upravljanje u krizi uveden kroz potpisivanje Memoranduma o
razumijevanju između Ministarstva financija, HNB-a i HANFA-e
Oblikovanje sveobuhvatnog regulatornog okvira za financijske
institucije
· Nova pravila o upravljanju rizicima za kreditne institucije u
skladu sa tri stupa Basela II kroz implementaciju Zakona o
kreditnim institucijama
· Poboljšan nadzor nad tržištem kapitala i investicijskim
uslugama uvođenjem Basel II standarda provedbom Zakona o tržištu
kapitala
57. Također, u dosta područja, iako nije dijelom prethodnih
uvjeta DPL-a, Vlada Republike Hrvatske u procesu je daljnje razrade
mjera usklađenih sa srednjoročnim okvirom (i u pojedinim područjima
oslanja se na Bančine savjetodavne i analitičke studije). Te su
mjere na kraju svakog poglavlja, kao i u DPL matrici u Prilogu 2,
prikazane kao dio srednjoročnih napora.
B. I. stup - Jačanje javnih financija
58. Jačanje javnih financija. Kao što je napomenuto u paragrafu
23, Vlada je morala pribjeći hitnim mjerama kako bi zaustavila rast
proračunskog manjka kroz smanjenje plaća, racionalizaciju javnih
investicija, mjera u mirovinskom sektoru, povećanje stope PDV-a, te
kroz uvođenje poreza solidarnosti. Iako je njihovo donošenje bilo
rezultat kratkoročnog pritiska, neke od tih mjera čine dio
srednjoročnog reformskog okvira, kao što je to prikazano u
nastavku.
Smanjenje plaća
Figure 3: Naknade za zaposlene u 2008. godini, u postotku
BDP-a
Napomene: EU10 predstavlja nove zemlje članice
Izvor: EUROSTAT, Ministarstvo financija
59. Iako je masa plaća za zaposlene u javnom sektoru smanjena
tijekom nekoliko posljednjih godina (u sklopu PAL programa), još
uvijek je nešto veća u odnosu na usporedne zemlje i predstavljala
je fiskalni izazov na početku krize. Od travnja 2009. godine, Vlada
je donijela odluku o 15-postotnom smanjenju plaća za državne
dužnosnike, i uspjela dogovoriti smanjenje plaća od 6 posto dano
ranije državnim službenicima. U svibnju 2009. godine, isti sporazum
je dogovoren i sa sindikatima javnih službi koji pokrivaju oko
140.000 ljudi. S trećom izmjenom proračuna za 2009. godinu donesena
je odluka o zamrzavanju zapošljavanja[footnoteRef:14] i zabranu
osnivanja novih agencija, dok se postojeće ne ocijene i/ili
predlože za konsolidaciju. Ukupne uštede u 2009. godini od gore
navedenih mjera iznose 0,4 posto BDP-a, a u skladu s postojećim
plaćama i zamrzavanjem zaposlenosti, masa plaća će se u 2010.
godini smanjiti za dodatnih 0,2 posto BDP-a. [14: Izuzev u slučaju
pregovora s EU i gdje je osigurano financiranje iz EU fondova.]
60. Srednjoročne mjere. S obzirom da je adekvatna javna uprava
ključni uvjet za pristupanje EU, daljnja reforma i modernizacija u
ovom području je nužna. Kako bi se uskladila veličina (18 posto
ukupne radne snage) i struktura javne uprave, u 2008. godini je
napravljena funkcionalna revizija ministarstva i ureda državne
uprava na županijskim razinama, poduprijeto SIDA projektom i
upravljano od strane Banke. Novo uspostavljeno Ministarstvo uprave
namjerava razmotriti preporuke proizašle iz navedenog projekta.
Nadalje, dugo odgađana odluka o uspostavi centralnog obračuna plaća
i registra ljudskih resursa donesena je u ožujku 2009. godine.
Ministarstvo financija je pokrenulo pilotiranje novi sustav kako bi
potpomoglo u kontroli veličine javne uprave i mase plaća. Međutim,
sadašnji sustav nagrađivanja ostaje fragmentiran s prevelikom
kompresijom i ne nagrađuje uspješnost. Isto tako, postavlja pitanja
jednakosti, i samog razvoja integrirane javne uprave. Novo
Ministarstvo uprave planira donijeti integrirani Zakon o plaćama u
javnoj upravi koji će pokušati uvesti dekompresiju i nagrađivanje
na temelju uspješnosti. Zatražena je pomoć od Banke u tom
segmentu.
Unaprijeđenje financijske održivosti mirovinskog sustava
61. Kao rezultat prijašnjih reformskih napora, udio mirovina u
BDP-u (uključujući i administrativne troškove) smanjivan je sve do
2007. godine[footnoteRef:15]. Međutim, nakon toga je zbog mjera
mirovinske politike donesenih u izbornoj 2007. godini, opet
narastao na više od 10 posto BDP-a. Iako su ti rashodi pokušali
smanjiti daljnji pad stope zamjene na ispod sadašnjih 44 posto, oni
su ujedno poništili uštede ostvarene primjenom valorizacije i
usklađivanja na temelju kombinacije rasta cijena i plaća (takozvana
švicarska formula), te su onemogućili povećanje stope doprinosa za
drugi stup iznad 5 posto. [15: Među njima su: (i) umanjenje
mirovine zbog prijevremenog umirovljenja s 0,34 na 0,15 posto za
svaki mjesec prijevremenog umirovljenja, (ii) povećanje najniže
mirovine za radni staž dulji od 30 godina, te (iii) novi dodatak na
mirovine za mirovine ostvarene nakon 1998.]
62. Cilj kratkoročnih mirovinskih mjera, donesenih u
2009.godini, je zaustaviti taj porast potrošnje u razdoblju
2009.-2010. One uključuju: (i) obustavu usklađivanja mirovina u
2010. godini; (ii) uvođenje privremenog poreza solidarnosti po
stopi od 2 posto na mjesečne mirovine iznad 3.000 HRK, te po stopi
od 4 posto na mirovine iznad 6.000 HRK od kolovoza 2009. godine; te
(iii) snižavanje mirovina članova Vlade, saborskih zastupnika i
sudaca Ustavnoga suda za 10 posto od kolovoza 2009. Očekuju se da
će te mjere u 2010. godini donijeti uštede u visini od otprilike
0,3 posto BDP-a[footnoteRef:16]. [16: Obustava usklađivanja
mirovina (zamrzavanje) u 2010. godini rezultirat će uštedama u
iznosu od 0,2 posto BDP-a (720 milijuna HRK). Što se tiče 'poreza
solidarnosti' na mirovine uvedenog u srpnju 2009. godine, očekuje
se da će, kad je riječ o populaciji umirovljenika, donijeti neto
uštede od oko 150 milijuna HRK u 2009., te oko 350 milijuna HRK u
2010. godini. Porez solidarnosti donosi nešto niže neto uštede jer
je otprilike 76 posto umirovljenika izuzeto, kao što je i dodatak
na mirovine iz 2007.]
63. Osim toga, smanjuju se i mirovine po posebnim propisima.
Smanjene su mirovine članova Vlade, saborskih zastupnika i sudaca
Ustavnoga suda, što će donijeti manje uštede od 3 milijuna HRK u
2009. i oko 7,2 milijuna HRK u 2010. godini. To je smanjenje ipak
važno jer je dalo poticaj za uvođenje strožih kriterija za
stjecanje prava na invalidsku i najnižu mirovinu branitelja iz
Domovinskog rata[footnoteRef:17], te za sveobuhvatnu i dugoročnu
reformu sustava mirovina po posebnim propisima u budućnosti. Takva
bi reforma trebala uključiti ujednačavanje mirovinskih naknada i
njihovo postupno približavanje općem javnom mirovinskom sustavu, uz
moguće korištenje obveznog i dobrovoljnog kapitaliziranog
mirovinskog sustava u prijelaznome razdoblju. [17: Nacrtom Zakona o
izmjenama i dopunama Zakona o pravima hrvatskih branitelja, koji je
Vlada prihvatila 9. listopada 2009. godine, pravo na najnižu
mirovinu ograničava se na način da će ga moći steći samo oni
branitelji koji su proveli više od 100 dana na bojišnici. Osim
toga, kao posljedica tih izmjena i dopuna, više se neće moći
podnositi novi zahtjevi za invalidske braniteljske mirovine.]
64. Srednjoročne mjere. Mjere poduzete u 2009. godini trebale bi
osigurati kratkoročno fiskalno olakšanje, ali bi isto tako trebale
biti popraćene mjerama potrebnim za poboljšanje dugoročne
održivosti sustava. Zakonski utvrđena dob za umirovljenje žena (60
godina) ispod je prihvatljive dobi aktuarske ravnoteže s obzirom na
sadašnju stopu doprinosa, a i odluka Ustavnog suda obvezuje Vladu
da odgovori na ovaj problem. Sustavi povlaštenih mirovina (koji
čine 20 posto izdataka za mirovine ili 2,4 posto BDP-a) isplaćuju
nadprosječne mirovine osobama u dobi koja je niža od zakonom
utvrđene, pa time potiču zapošljavanje u tim zanimanjima.
Predsjednica Vlade je najavila daljnju racionalizaciju u sustavu
mirovina po posebnim propisima u skorom razdoblju. Preliminarni
razgovori vode se i o smanjenju administrativnih troškova
kapitaliziranih stupova mirovinskog sustava u fazi akumulacije i
isplate. U ovom području Banka je spremna pružiti tehničku
pomoć.
Racionalizacija javnih investicija
65. U cilju smanjenja ukupnih potreba za financiranjem, Vlada je
morala racionalizirati javne investicije. Prvi krug smanjenja
rashoda, kroz odgađanje novih kapitalnih projekata napravljen je u
travnju 2009. godine. Nastavno, dodatno su smanjene investicije za
željezničku i cestovnu infrastrukturu --- primarno one investicije
s niskim povratom, u skladu s preporukama Analize javnih financija
iz 2008. godine. Na taj način osigurano je 1,3 posto BDP-a ušteda u
2009. godini.
66. Srednjoročne mjere. Kako bi se unaprijedila planiranje
investicija u budućnosti, Ministarstvo financija izradilo je Uredbu
o metodologiji ocjene investicijskih projekata, koja se planira
prihvatiti do kraja 2009. godine.To je napravljeno u suradnji s
OECD/SIGMA i ima za cilj unaprijediti planiranje i upravljanje
javnih investicija uvođenjem standardnih metoda ocjene projekata,
koje se do sad nisu često koristile. U prošlosti su odstupanja
između planiranih i stvarnih kapitalnih rashoda premašivala 15
posto i bila su štetna za djelotvorno upravljanje i provedbu
investicijskih projekata od strane svih proračunskih i
izvanproračunskih korisnika. Ovom Uredbom Ministarstvo namjerava
unaprijediti proces planiranja i donošenja odluka o srednjoročnim
investicijskim prioritetima, i ojačati ocjenu investicijskih
prijedloga te upravljanje troškovima odobrenih projekata u svrhu
poboljšanja povrata na uloženi novac. Uz to, Ministarstvo
financija, uz pomoć konzultanata Svjetske banke (financiranih putem
PPIAF-a), izradilo je Model procjene fiskalnog rizika za JPP i
omogućilo jačanje kapaciteta kako bi se osiguralo puno
razumijevanje fiskalnih rizika prije odobrenja JPP-a. Time se
nastoje što je više moguće smanjiti nepredviđene obveze koje
proizlaze iz JPP-a, što je bio čest slučaj u dosadašnjoj praksi. Uz
taj zakonski okvir izrađen je cjeloviti niz pravila i propisa za
poticanje troškovno prihvatljivih projekata koji će dati uvećanu
vrijednost za uloženi novac.