-
TT..CC.. SSAAKKAARRYYAA ÜÜNNiiVVEERRSSiiTTEESSii
iiKKTTiiSSAADDii vvee iiDDAARRii BBiiLLiiMMLLEERR
FFAAKKÜÜLLTTEESSii
MMAALLiiYYEE BBÖÖLLÜÜMMÜÜ
PPrrooff.. DDrr.. AAyyttaaçç EEKKEERR’’ee ARMAĞAN
KKKAAAMMMUUU MMMAAALLLİİİYYYEEESSSİİİNNNDDDEEE SSSEEEÇÇÇMMMEEE
YYYAAAZZZIIILLLAAARRR
Editörler: Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ Doç. Dr. Temel GÜRDAL
Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN
SAKARYA 2010
-
SAKARYA ÜNİVERSİTESİ YAYINLARI
1. Baskı 2010 SAKARYA Prof. Dr. Aytaç Eker’e Armağan, Kamu
Maliyesinde Seçme Yazılar ISBN: Editörler: Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ
Doç. Dr. Temel GÜRDAL Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN Sakarya: Sakarya
Üniversitesi: İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Kapak Tasarım ve
Dizgi: Fatih YARDIMCIOĞLU
Bu kitabın yayın hakları Sakarya Üniverstesine aittir.
5846 ve 2936 sayılı fikir ve sanat eserleri yasası hükümleri
gereğince “Bu kitap hiç bir yöntemle çoğaltılamaz. Resim, şekil,
şema, grafik ve herhangi bir bölümü yayınevinin izni
olmadan kopya edilemez.“ Her hakkı Sakarya Üniversitesine ve
editörüne aittir.
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar i
TT..CC.. SSAAKKAARRYYAA ÜÜNNiiVVEERRSSiiTTEESSii
iiKKTTiiSSAADDii vvee iiDDAARRii BBiiLLiiMMLLEERR
FFAAKKÜÜLLTTEESSii MMAALLiiYYEE BBÖÖLLÜÜMMÜÜ
PPrrooff.. DDrr.. AAyyttaaçç EEKKEERR’’ee
ARMAĞAN
KAMU MALİYESİNDE SEÇME YAZILAR
Editörler: Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ Doç. Dr. Temel GÜRDAL
Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN Arş. Gör. Fatih YARDIMCIOĞLU
SAKARYA 2010
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar iii
(1943 - ……)
Prof. Dr. Aytaç EKER 1943 yılında Ayvalık'ta doğmuştur. İlk
öğrenimini Ayvalık, orta öğrenimini Burhaniye ve İzmir'de
tamamlamıştır. Yüksek öğrenimini İzmir İktisadi ve Ticari İlimler
Akademisi'nde yapmıştır. 1970 yılında aynı fakültede asistanlığa
başlayarak, 1973 yılında doktor, 1979 yılında Doçent, 1988 yılında
Profesör olmuştur.
1974 yılında Fransız hükümetinin sağladığı CIES bursunu
kazanarak Grenoble ve Clermont - Ferrand Üniversiteleri’nde, daha
sonra Paris Üniversitesi II, Merkez Bankası, İstatistik Enstitüsü
ve Maliye Bakanlıklarında çalışmalar yapmıştır.
1980 yılında üç aylık süre ile AET ülkelerinde bilimsel
çalışmalarda bulunmuştur. IV. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel
İhtisas Komisyonlarında, Türk-İş eğitim seminerlerinde görev
almıştır.
1992 yılında bir yıl süre ile Azerbaycan Milli Eğitim Bakanı
Danışmanı olarak yeni eğitim Kanununun hazırlık çalışmalarında
bulunan Prof. Dr. Aytaç EKER Azerbaycan'a gelen Türk öğrencilerinin
sorunları ile ilgili çalışmalar yapmıştır.
-
iv Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Prof. Dr. Aytaç EKER, Dokuz Eylül Üniversitesi ve Sakarya
Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültelerinde Maliye
Bölümü Başkanlığı, Fakülte Kurulu ve Yönetim Kurulu Üyeliği
görevleri ile İzmir Büyükşehir Belediyesi'nde Belediye Başkanı
danışmanı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nda ise Bakan danışmanı
görevlerinde bulunmuştur. Bunların yanı sıra Almanya'da faaliyet
gösteren Türk-Alman İşadamları Dernekleri Federasyonu (TİDAF)'nun
Türkiye temsilciliği görevini uzun süre yürütmüştür. KOSGEB Başkan
Baş Danışmaı olarak görev yapmıştır ve halen Türkiye Yağlı tohumlar
Merkez Birliği Genel Koordinatörlüğü görevini sürdürmektedir.
Prof.Dr. Aytaç EKER'in; Kamu Maliyesine Giriş, Devlet Borçları
(Kamu Kredisi), Maliye Politikası (Teori, İlkeler, Yöntemler),
Türkiye Ekonomisi Gerçeği, Avrupa Birliği'nde ve Türkiye'de Teşvik
Sistemleri ve Teşvik Politikaları adlarını taşıyan kitapları ve
editörlüğünü yaptığı Kamu Ekonomisinin Genişlemesi ve Özelleştirme,
Politik Yozlaşma ve Rant Kollama, Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat
adlı yayınları bulunmaktadır. Bunların yanında iktisadi ve mali
konular üzerinde pek çok yayınlanmış makale, araştırma ve tebliği
mevcuttur.
Prof.Dr. Aytaç EKER evli ve bir çocuk babasıdır.
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar v
ÖNSÖZ
Değerli hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’ in anısına. Bu armağanı
kendisi hayattayken çıkarabilme fırsatı bulduğum
için mutluyum. Hizmet ve kabiliyetleriyle temayüz etmiş
insanlarının değerlerinin sağlıklarında takdir edilmesi, kendisine
duyulan saygı ve sevginin açıklanabilmesinin daha anlamlı olduğu
konusundaki inancımı uygulama fırsatını, bu vesileyle bulduğumuz
için daha da mutluyum.
Özellikle öğretim üyeliği sürecinde gerek öğrenciler gerek mesai
arkadaşları arasında geliştirdiği izler, bilgi, sevgi ve saygıdan
oluşan bir sentez olarak değerlendirilen hocamız Dokuz Eylül
Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye
Bölümü’ndeki öğretim üyeliği, Bölüm Başkanlığı, Fakülte Kurulu ve
Fakülte Yönetim Kurulu üyeliklerindeki görev ve hizmetleri, İzmir
Büyükşehir Belediyesi’nde Belediye Başkanı danışmanlığı, Almanya’da
faaliyet gösteren Türk-Alman İşadamları Dernekleri Federasyonu
(TİDAF)‘nun Türkiye Temsilciliği görevi ve nihayet KOSGEB Başkanı
Danışmanlığı gibi seçkin görevleri yanında, bir yıl süre ile
Azerbaycan Milli Eğitim Bakanı Danışmanı olarak kardeş bir ülkenin
eğitim kanununun hazırlık çalışmalarındaki görevi ile kendisi
hakkında edinilen kanaati haklı çıkaracak bir performans sergilemiş
olduğu açıktır.
Hocamızın takdirle değerlendirdiğimiz bu performansının,
üniversitemizin ” Evrensel nitelikte bilgi ve teknoloji üreten,
araştırmacı, katılımcı, paylaşımcı, özgün ve estetik değerlere
sahip, çağdaş ve bilimsel kültürü oluşturmak ve mesleki açıdan
yetkin, toplumsal değerlere saygılı bireyler yetiştirmek” şeklinde
tanımladığımız misyonuna ve bu misyonu gerçekleştirmek amacıyla
belirlediğimiz “ Eğitim, öğretim ve araştırma kalitesi ile Türkiye
ve Dünya’ da tercih edilen”, “ Takım çalışmasını teşvik eden,
katılımcı ve paylaşımcı bir yönetime sahip” vizyonuna katkı yapması
ve değerlendirilmesi amacıyla Üniversitemizin İktisadi ve İdari
Bilimler Fakültemizin Maliye Bölümü Başkanlığı görevini kendisine
tevdi ettik.
İlerlemiş yaşına rağmen, kendisinin zaten yürütmekte olduğu
danışmanlık görev ve hizmetleri yanında kardeş Türk
Devletleri’ndeki Üniversitemizden gelen taleplerle devam ettirdiği
etkin hizmetlerden
-
vi Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
vazgeçmeden, usanmadan, Maliye Bölüm Başkanlığı görevinde de
seri şekilde başlattığı kitap çalışmaları ile Türkiye’nin
gündeminde özellikle Kamunun yeniden yapılandırılması sürecinde
hızla parlamentodan çıkarılan 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu ve buna bağlı olarak Genel Yönetim Muhasebe
Yönetmeliği, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği, Taşınır
Mal Yönetmeliği gibi maliye alanındaki radikal uygulama
değişikliklerine derhal nüfuz eden iki önemli yayına, özellikle
ekip çalışmasıyla yapmış olduğu öncülük ve katkı, Üniversitemizin
misyonu ve vizyonuna kendisinden beklediğimiz katkıyı sağlaması
hususunda oldukça anlamlı bir teyit ve örnektir.
Bunlara ilave olarak, gerek bölümündeki gerek Fakültedeki diğer
bölümlerde görevli öğretim elemanlarına akademik gelişmelerine
katkı yapmak amacıyla verdiği maddi ve manevi destekler de takdirle
anılmaktadır.
Bu değerlendirmelerin ışığında, üniversitemizden emekli olarak
ayrılan Hocamızın, Üniversitemizin kalite, eğitim ve araştırma,
insan kaynakları, çevre ve tanıtım politikalarına yaptığı katkılar
nedeniyle kendisine en içten duygularımla teşekkür ediyor,
kendisine, eşine ve aile bireylerinin her birine sağlık, afiyet ve
mutluluk dolu yıllar diliyorum.
Bu vesileyle, Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kitabına yazı
göndererek hocamızın bu şekilde anılmasına katkıda bulunan bilim
adamlarına da teşekkür ediyorum. Ayrıca, yazımın girişinde de ifade
ettiğim mutluluğumun gerçekleştirilmesini sağlayan Maliye Bölümü
Öğretim Elemanlarımıza başta Bölüm Başkanı Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ’
a, Doç. Dr Temel GÜRDAL ve Yrd. Doç. Dr Nurullah ALTUN’ a teşekkür
ediyorum.
Bu duygularla bu armağanın okuyuculara yararlı ve değerli
hocamızın sonsuza kadar hatırlanmasına vesile olmasını
diliyorum.
Prof. Dr. Mehmet DURMAN Sakarya Üniversitesi Rektörü
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar vii
ÖNSÖZ
Değerli Hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’in onuruna hazırlanan bu
kitabın maliye literatürüne faydalı olmasını temenni ediyorum. Son
yıllarda fakültemizde önemli katkıları olan ve fakültemizde hizmet
verdiği süre boyunca yardımlarını kimseden esirgemeyen hocamızın
emekli olarak fakültemizden ayrılması bizler için ayrı bir kıvanç
kaynağı olmuştur.
Yoğun meslek hayatında Ankara, İzmir ve Sakarya arasında mekik
dokuyan ve hatta yurtdışı faaliyetlere de yoğun bir şekilde katılan
Prof. Dr. Aytaç EKER, fakültemize de önemli katkılar sağlamıştır.
Fakültemizde hizmet verdiği süre boyunca, birçok öğrencinin ve
bölüm öğretim elemanlarının yetişmesinde emeği olan bu değerli
bilim adamımızı, sevgi ve saygıya dayalı bilimsel disiplin ve
ilkeleri ile hatırlayacağız.
İşte bu duygularla hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’in emeklilik
sonrası yaşamında başta sağlıklı ve mutlu aynı zamanda da bundan
sonraki çalışmalarında başarılı bir hayat geçirmesini
diliyorum.
Prof. Dr. Engin YILDIRIM İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Dekanı
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar ix
İÇİNDEKİLER
Bütçe Uygulamalarında Saydamlık ve Türkiye Açısından
Değerlendirilmesi………………………………………………... Prof.Dr. Kâmil TÜĞEN
Arş.Gör.Dr. Ahmet ÖZEN
1
The First Step Of Strategic Management In Turkey To The Public
Financial Management: Transition To The Performance Based Budgeting
System Based On Strategic Planning………………………………………………...…….... Prof.
Dr. Kamil TÜĞEN Assist. Prof. Dr. Esra DEMİRCAN
16
Avrupa Birliği’nde Nüfus ve İstihdam Hareketleri Üzerinde Genel
Bir Değerlendirme (İstihdam Politikalarının Performansı ve
Nüfus-İstihdam Matrisi)……………………………………. Prof. Dr. Ahmet Burçin
YERELİ
41
Küresel Krizin Ortasinda Stratejik Yönetimi Yeniden
Düşünmek………………………………………………….……. Dr. Hasan CANPOLAT Doç. Dr. Ahmet
KESİK
63
Avrupa Birliği Bütçesi’ne Yönelik Değişim
Çabalari……………......................................................................
Yrd.Doç.Dr. Metin MERİÇ Doç.Dr. Mustafa SAKAL Yrd.DoçDr. Hakan
AY
83
Mali Sürdürülebilirlik ve Kamu Borç Yönetimi…………….…..
Yrd.Doç.Dr. Hayal Ayça ŞIMŞEK
93
Maliye Politikası ve Makro Ekonomi Yönetimi: Temel Kavramlar ve
İlişkiler……………………….…………………... Yrd.Doç.Dr. Nevzat ŞİMŞEK
161
Türk Hukuku’nda Vergi Kanunlarının Anayasaya Uygunluğunun
Denetiminde Kullanılan Ölçü Normlar…………. Yrd.Doç.Dr. Abdullah
TEKBAŞ
225
-
x Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Türkiye’de Orta Vadeli Harcama Programının Çok Yıllı Bütçeleme
Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi……………. Yrd.Doç.Dr. Duran
BÜLBÜL
239
Türkiye’de Ekonomik Faktörlerin Seçmen Davranışı Üzerindeki
Etkisi (Effects Of Economic Factors On Voting Behaviour In
Turkey)……………………..…………...…........... Yrd. Doç. Dr. Şennur
SEZGİN
253
Askerî İş Kavramı ve Dünyada Askerî İş Uygulamaları……..... Arş.
Gör. Elvan CENİKLİ Oğuz OKTAR
273
Global Mali Krizin Temel Makro Ekonomik Değişkenler ve Vergi
Gelirleri Üzerindeki Etkileri……………………….…….. Yrd. Doç. Dr. Kamil
GÜNGÖR
289
Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları ve Ekonomik Etkilerinin
Değerlendirilmesi……….…………………………….…….…... Yrd. Doç. Dr. Selim
İNANÇLI Arş. Gör. Fatih YARDIMCIOĞLU
309
Küresel Kriz Ve Bütçe Açıkları: Yürütmenin Sınırlandırılması ve
Anayasal Bütçe Çözüm Olabilir
Mi?........................................ Yrd. Doç. Dr. Hakkı
ODABAŞ Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR
351
İktisat Teorisi Açısından Kamu Girişimciliği Ve Özel
Girişimcilik: Karşılaştırmalı Bir Analiz…..……………………… Yrd. Doç. Dr.
Orhan Çakmak
367
Birleşmiş Milletlerin Küresel Kamu Mali Yönetimindeki Rolü...
Arş. Gör. Selin ERTÜRK ATABEY
417
Krizin Türkiye Ekonomisindeki Görünümü……………….……. Arş. Gör. Işıl
Fulya Orkunoğlu
433
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar xi
Türk Vergi Sisteminin Avrupa Birliği Vergi Sistemine Uyum
Sürecinin Değerlendirilmesi…………………………….………. Doç. Dr. Habib
YILDIZ
445
İktisat Teorisindeki Değişimlerin Kamu Yönetimi ve Mali Yapı
Üzerindeki Etkileri………………….…………………………... Yrd. Doç. Dr. Nurullah
ALTUN Barış KENAR
465
Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü…….……………….. Doç. Dr.
Temel GÜRDAL Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN Öğr. Gör. Metin KÜÇÜK
Arş. Gör. Cahit ŞANVER
493
The Relationship Between The Perceived Audit Probability And Tax
Evasion: An Empirical Analysis………………….………… Assoc. Prof. Dr. N.
Tolga Saruç
523
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 1
BÜTÇE UYGULAMALARINDA SAYDAMLIK VE TÜRKİYE AÇISINDAN
DEĞERLENDİRİLMESİ
Prof.Dr.Kâmil TÜĞEN
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültesi
Arş.Gör.Dr.Ahmet ÖZEN
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültesi
GİRİŞ Dünyada kamu yönetimi anlayışında yaşanmakta olan
dönüşüm,
birçok ülkede gerek idari gerekse mali alanda bir dizi reform
çalışmasını gerekli kılmaktadır. Reform çalışmaları temelde Yeni
Kamu Yönetimi Anlayışına uygun bir şekilde ilerlemekte ve özel
sektöre has yönetim teknikleri kamu yönetimine uyarlanmaya
çalışılmaktadır. Esnek bir yönetimi esas alan yeni kamu yönetimi,
önemli bazı ilkelerin kamu yönetiminde geçerli olmasını zorunlu
kılmaktadır. Bu ilkeler arasında hesap verebilirlik, performansa
dayalı ücretlendirme, toplam kalite yönetimi ve mali saydamlık
kavramları dikkat çekmektedir. Bu kavramlar genelde özel sektörde
uzun yıllardır geçerliliğini korumakta ve kâr amacı güden
işletmeler açısından büyük öneme sahiptir.
Artan kamusal ihtiyaçlar karşısında aynı hızda artmayan kamusal
kaynaklar ülkeleri etkin kaynak kullanımı konusunda baskı altına
almakta ve kamu yönetimleri yeni ilkelerin dikkate alınması
konusunda arayışlara girmektedirler. İşte bu noktada özel sektörde
sıkça kullanılan hesap verebilirlik ve saydamlık gibi kavramlar
kamu sektörü açısından da esas alınmaya başlanmaktadır. Bu yöndeki
dönüşüm özellikle gelişmiş ekonomilerin kendi iç dinamiklerinden
kaynaklanmakta iken, gelişmekte olan ya da az gelişmiş ülkelerin
çoğunda ise uluslararası kuruluşların yönlendirmesiyle mümkün hale
gelmektedir. Uluslararası planda önemli rol oynayan kuruluşlar ise
Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası (WB)’dır. Bu
kuruluşlar yanında çeşitli uluslararası sivil toplum kuruluşları da
bu yönde faaliyette bulunmaktadır. Bu kuruluşlardan biri de
Uluslararası
-
2 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Bütçe Ortaklığı (International Budget Partnership) Merkezi’dir.
Bu merkez tarafından periyodik olarak çıkarılmakta olan mali
saydamlıkla ilgili raporlar dünya kamuoyunun ilgisini
çekmektedir.
Bu çalışmada mali saydamlık kavramı açıklanarak uluslararası
kuruluşların bu konudaki rolleri hakkında bilgi verilecektir. Bu
bağlamda Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin kuruluşuna,
amaçlarına ve faaliyetlerine değinilerek Saydam Bütçe Araştırmaları
Raporları hakkında değerlendirmeler yapılmaya çalışılacaktır.
1.MALİ SAYDAMLIK KAVRAMI VE ULUSLARARASI
KURULUŞLARIN ROLÜ Özel sektör yönetim tekniklerinin kamuya
uyarlanması şeklinde
ifade edilebilecek Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, mali sisteme
yeni kavramların yerleşmesini hedeflemektedir. Hesap verebilirlik,
performans değerlemesi ve toplam kalite yönetimi gibi bu yeni
kavramlardan biri de mali saydamlıktır.
Mali saydamlık kavramı, siyasi gücü elinde bulunduran ve mali
kaynakları kullanmakla yetkilendirilmiş hükümetin uygulamalarının
kamuoyunun bilgisi dahilinde gerçekleşmesini ifade etmektedir.
Şüphesiz mali alanda kamusal faaliyetlerin çeşitliliği ve boyutu
ülkeden ülkeye değişmektedir. Fakat demokratik yönetime sahip ve
gücünü toplumdan alan parlamenter sistemde kamusal gücü elinde
bulunduranların topluma hesap verebilir olması gereklidir. Hesap
verebilirliğin temel göstergesi ise kamusal gelir ve gider olarak
nitelendirilebilecek her türlü faaliyetin kamuoyunun
kavrayabileceği şekilde sürekli, anlaşılabilir, ulaşılabilir,
analiz edilebilir, tutarlı, yeterli ve güvenilir nitelikte
olabilmesidir. Mali saydamlık ilkesi bu özellikleri kapsayan ortak
bir payda durumundadır.
Mali saydamlık kavramının çeşitli tanımları yapılmıştır:
• IMF’nin mali saydamlık ile ilgili ilk çalışmaları 1994’deki
Meksika Tekila Krizi ve 1997-98 yıllarındaki Asya Krizi’nden sonra
başlamıştır (Dawson, 2003). Uluslararası Parasal ve Finansal
Sistemin güçlendirilmesi amacıyla Nisan 1998 tarihinde IMF
bünyesinde bir Komite kurulmuş ve bu Komite tarafından Mali
Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü (Code Of Good Practices in Fiscal
Transparency) hazırlanmıştır. Bu tüzükte mali saydamlıkla
ilgili
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 3
önemli bir tanım yapılmıştır. Buna göre mali saydamlık; parasal
ve finansal politikalarla ilgili veri ve bilgilerin, politik
kararlar ile gerekçelerinin, politik hedefler ile yasal, kurumsal,
ekonomik yapının kurumlar tarafından kamuoyuna anlaşılabilir,
ulaşılabilir ve tam zamanlı şekilde hesap verebilmelerini
sağlayacak biçimde sunulması anlamına gelmektedir
(IMF,http://www.imf.org/external/np/mae/mft/code/index.htm#Intro).
• Barry Potter’a göre mali saydamlık; hükümetin yapısının,
fonksiyonlarının, hesaplarının ve projelerinin kamuoyuna açık
olmasıdır (Potter, 1999).
• İzak Atiyas ve Şerif Sayın’a göre mali saydamlık ise devletin
hedefleri ile bunlara yönelik uygulanan politikaları ve sonuçlarını
izlemek için ihtiyaç duyulan bilginin düzenli, tutarlı,
anlaşılabilir ve güvenilir biçimde sunulmasıdır (Atiyas ve Sayın,
2000: 28).
Bu tanımlar doğrultusunda mali saydamlığı, kamusal gelir ve
gider hareketlerinin gerek geçmişteki sonuçlarının gerekse
gelecekteki beklentilerin tüm ilgililer tarafından net olarak
kavranabildiği bir bilgi akışı süreci şeklinde özetlemek mümkündür.
Mali saydamlık ile verilere zamanında ulaşılabilmesi, verilerin
kapsamlı ve anlaşılır olması ve devlet faaliyetlerinin uluslararası
düzeyde karşılaştırılabilir hale gelmesi söz konusudur (Kızıltaş,
2001: 7). Böylece iyi bir mali yönetim imajı ortaya konularak
hükümet faaliyetlerinin etkinliği arttırılmakta ve güçlü bir kamu
mali sisteminin oluşturulmasına katkıda bulunulmaktadır (Egeli ve
Özen, 2005: 163).
Mali saydamlığa yönelik uygulamalar ele alındığında ulusal ve
uluslararası düzeyde kamu ve özel sektör kuruluşları tarafından
kamusal alanda mali saydamlık ilkesinin yerleştirilmesine yönelik
çalışmaların yürütülmekte olduğu ve bu bağlamda çeşitli raporların
hazırlandığı görülmektedir. Bu tür kuruluşlar arasında birçok
ülkeye yönelik faaliyetler yürütmekte olan IMF ve Dünya Bankası
gibi uluslararası kuruluşlar ön plana çıkmaktadır. Bu kuruluşlar,
mali saydamlığa ilişkin üye ülkeler için tavsiye niteliğinde bir
takım ilkeler geliştirmişlerdir. Dünya Bankası ile IMF’nin
ilkelerinin genelde birbiriyle örtüştüğü görülmektedir. Öyle ki
Dünya Bankası’nca belirlenen esneklik, meşruiyet (yasallık),
öngörülebilirlik, değerlendirilebilirlik, doğruluk ve mali
sorumluluk gibi ilkeler,
-
4 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
IMF’nin Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü’nde açıklanan kamu
mali yönetiminde kurumlar arasında yetki ve sorumlulukların
belirlenerek rollerin ve sorumlulukların açık olması; devlet
hesaplarına ve uygulamalarına ait bilgilere erişilebilirlik,
bilginin kamuoyuna açık olması; devlet bütçesinin kamuoyuna açık
bir şekilde hazırlanması, uygulanması, denetimin ve istatistiki
veri yayınlamanın bağımsız olması; verilerin nitelikli ve güvenilir
olmasını sağlayacak kurumsal düzenlemelerin yapılarak kamu
hesaplarının bağımsız dış denetime tabi tutulması ilkeleri ile
benzerlik arz etmektedir (Egeli ve Özen, 2005: 164-165).
IMF ve Dünya Bankası dışında, yukarda sözünü ettiğimiz gibi,
uluslararası bazı sivil toplum kuruluşlarının da mali saydamlık
ilkesine yönelik önemli faaliyetler yürüttükleri ve belirli
sürelerle raporlar hazırladıkları gözlenmektedir. Bu raporların
düzenlenebilmesi için özel sektör analistleri ile sivil toplum
kuruluşları tarafından mali saydamlığın analizine yönelik çeşitli
anketler hazırlanmaktadır. Bu sivil toplum kuruluşlarından biri de
Uluslararası Bütçe Ortaklığı (International Budget Partnership)
Merkezi’dir. Bu merkez tarafından Saydam Bütçe Araştırmaları (Open
Budget Survey) Raporu hazırlanmakta ve anket sonuçlarının yer
aldığı periyodik bir rapor kamuoyunun bilgisine sunulmaktadır.
Çalışmamızda bu merkez hakkında bazı bilgiler verilerek iki yılda
bir hazırlamakta olduğu Saydam Bütçe Endeksi (Open Budget Index)
ana hatlarıyla ele alınacaktır.
2. ULUSLARARASI BÜTÇE ORTAKLIĞI MERKEZİ’NİN KURULUŞU, AMAÇLARI
VE FAALİYETLERİ
Uluslararası Bütçe Ortaklığı uluslararası nitelikte bir merkez
olarak 1981 yılında Washington DC.’de (Amerika Birleşik Devletleri)
Bütçe ve Politika Öncelikleri Merkezi (Center on Budget and Policy
Priorities)’nde kurulmuştur. Merkez, politika yapıcılar tarafından
alınmış olan kararların düşük ve orta gelirli kesimleri nasıl
etkilediği üzerinde araştırmalar yürütmektedir. Bu doğrultuda
belirli dönemlerde kamu personeli, sivil toplum kuruluşları ve
medya tarafından elde edilebilir nitelikte hem bütçe hem de vergi
politikalarına yönelik raporlar düzenlemektedir. Amerika Birleşik
Devletleri’nde gerek federal düzeyde gerekse eyaletler düzeyinde
çeşitli politika raporları da bu merkez tarafından hazırlanmaktadır
(http://www.internationalbu dget.org/about/cbpp.htm).
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 5
Söz konusu merkezin finansörleri arasında önemli bazı kuruluşlar
vardır. Bu kuruluşlar; Bill-Melinda Gates Vakfı ( Bill and Melinda
Gates Foundation), Ford Vakfı (Ford Foundation), Açık Toplum
Enstitüsü (Open Society Institute), İsveç Uluslararası Kalkınma ve
İşbirliği Ajansı (Swedish International Development Cooperation
Agency), William ve Flora Hewlett Fonu (William and Flora Hewlett
Foundation) ve Birleşik Krallık Uluslararası Kalkınma Departmanı
(UK Department For InternationalDevelopment)’dır
(http://www.internationalbudget.org/about/staff.htm#WarrenKrafch
ik).
Merkez, beş ana grupta faaliyet yürütmektedir. Bunlar; teknik
danışmanlık ve eğitim hizmetleri sunma; bütçelemeye katılım ile
saydamlığı ölçme ve teşvik etme; sivil toplumun bütçeye yönelik
çalışmalarını destekleme; sivil toplumun bütçeye yönelik
çalışmalarında bilgi merkezi görevini üstlenme ve
uluslararası-bölgesel bütçe bilgi ağını oluşturmadır
(http://www.internationalbudget.org/about/activity.htm).
Yürütmekte olduğu bu faaliyetlere bakılarak Uluslararası Bütçe
Ortaklığı’nın dünyada sivil toplum kuruluşları arasında kamu mali
yönetimi açısından önemli izleme, değerleme ve geribildirim merkezi
olduğu söylenebilir.
Uluslararası Bütçe Ortaklığı, yukarıda belirtilen beş amacın
gerçekleştirilmesi ve çeşitli ülkelerdeki bütçe uygulamalarına
saydamlığın yerleştirilmesi amacıyla ilki 2006 yılında olmak üzere
her iki yılda bir Saydam Bütçe Araştırmaları adlı rapor yayınlamayı
kararlaştırmıştır. Raporda Merkez tarafından çeşitli ülkelerdeki
bütçe bilgilerine kamuoyunun erişim imkanı ve ulusal düzeyde
bütçeleme sürecine katılım hususları değerlendirilmekte ve ülkelere
bütçeleme sürecinde yer alan bilgileri kamuoyuna sunup sunmadıkları
yönünde puan verilmektedir. Raporda yer alan ülkelere ilişkin
gerekli verilerin elde edilmesi için toplam 85 ülkedeki sivil
araştırmacılar ve kuruluşlardan destek alınmaktadır
(http://www.openbudgetindex.org/index.cfm?fa=about).
-
6 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
3. 2006 VE 2008 YILI SAYDAM BÜTÇE ARAŞTIRMALARI RAPORLARININ
DEĞERLENDİRİLMESİ
Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi tarafından 2006 ve 2008
yıllarında iki Saydam Bütçe Araştırmaları Raporu yayınlanmış ve
çeşitli ülkelerdeki bütçeleme süreçleri mali saydamlık kapsamında
puana tabi tutulmuştur. Her iki raporun hazırlanması için birer
anket formu düzenlenmiştir.
2006 yılındaki rapor incelendiğinde, bu raporun hazırlanması
için düzenlenmiş olan anket formunun; sivil toplum kuruluşlarının
bütçe saydamlığı ile ilgili araştırmalarına destek olma ve çeşitli
ülkelerde bütçe saydamlığı konularında çalışanlar arasında
koordinasyon sağlama şeklinde iki temel amacının söz konusu olduğu
söylenebilir. Yine bu anketle bütçe üzerine çalışma yapmakta olan
gruplara bütçelemeye ilişkin hangi bilgilerin kamuoyuna açık olduğu
konusunda katkıda bulunulması hedeflenmiş, ancak kamu harcama
yönetiminin idari ve yasal yapısının incelenmesi gibi bir amaç
üzerinde durulmamıştır.
2006 yılı raporunun hazırlanması için düzenlenen anketin üç
kısımdan oluştuğu görülmektedir. Anketin ilk kısımda bir ülkenin
temel bütçe belgelerinin yayınlanması ve erişilebilirliğinin
ölçümüne yönelik dört tablo yer almıştır. İkinci ve üçüncü kısım
ise toplam 122 sorudan oluşmuştur. İkinci kısımda Hükümetin Bütçe
Tasarısının oluşumu için gerekli olan çeşitli bilgilere kamuoyunun
ulaşım düzeyi analiz edilmiştir. Üçüncü kısımda ise bütçeleme
sürecinde yer alan dört aşamanın (bu aşamalar; bütçe tasarısının
oluşturulması, Parlamento tarafından onaylanması, uygulanması,
değerlendirilmesi ve denetimidir) açıklığı hususu değerlendirmeye
alınmıştır. Ayrıca anketin resmi görevi olmayan araştırmacılar veya
araştırma grupları tarafından doldurulması koşulu getirilmiştir.
Diğer yandan sadece merkezi hükümetin faaliyetlerine ilişkin
soruların yeraldığı dolayısıyla federe devletler ve yerel
yönetimlere yönelik sorgulamaların olmadığı ankette bütçelemeye
yönelik yasaların ne gerektirdiğinden ziyade uygulamanın ne şekilde
gerçekleştiği hususları araştırma konusu yapılmıştır (International
Budget Project, 2005: 3-5).
59 ülkenin değerlendirmeye alındığı raporda her ülkeye farklı
kategorilerde 0–100 arası puan verilmiştir. 5 kategoride
değerlendirilen puanlar incelendiğinde 0–20 arası hiç ya da
neredeyse yok denecek kadar bilginin kamuoyuna açık olduğu, 21–40
arası çok
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 7
az, 41–60 arası ortalama düzeyde, 61–80 arası önemli derecede ve
81–100 arası ise kapsamlı bilginin kamuoyuna açık olduğu durumu
yansıtmaktadır. Değerlendirmeye alınan ülkeler arasında bütçe
belgesinin toplumu bilgilendirme yönünde uygunluğu konusunda 6
ülkenin kapsamlı bilgi sağladığı sonucuna ulaşılmıştır. Bu ülkeler
dışında 9 ülkenin ise önemli derecede bilgiye elverişli bütçelere
sahip olduğu sonucu elde edilmiştir. Öte yandan Türkiye’nin de
içinde bulunduğu toplam 21 ülkede ise ortalama düzeyde bütçe
bilgisinin kamuoyuna sağlanabildiği görülmüştür. Ayrıca 13 ülkenin
çok az ve 10 ülkenin ise neredeyse hiç bütçe bilgisini kamuoyuna
sunamadıkları sonucuna ulaşılmıştır (International Budget
Partnership, 2006: 8).
Tablo 3.1’de 59 ülkeden seçilmiş 14 tanesine ait verilere yer
verilmektedir. Bu ülkeler seçilirken hem en iyi ya da düşük puana
hem de bize yakın sosyo-ekonomik özelliklere sahip olup olmadıkları
göz önünde bulundurulmuştur. 2006 raporuna göre ilk üç sırayı
paylaşan ülkeler Fransa, İngiltere ve Yeni Zelanda’dır. Bu üç
ülkenin genel olarak kapsamlı bütçeleme bilgisini kamuoyu ile
paylaştıkları sonucu elde edilmiştir. Bütçe Tasarısı, faaliyet
raporu ve denetçi raporu gibi daha dar uygulamalar açısından da
benzer verilere ulaşılmış ve bu üç ülke topluma kapsamlı bilgi
sunan ülkeler olarak ön plana çıkmıştır. Bilindiği gibi, Fransa’nın
uzun bir geçmişe dayalı ve örnek alınmış bir yönetim yapısı vardır.
İngiltere ve Yeni Zelanda ise performans esaslı bütçeleme sistemi
uygulamaları açısından dikkat çeken ve model olarak alınan
ülkelerdir.
Raporda en alt iki sırayı ise Angola ve Vietnam’ın aldığı
görülmektedir. Bu iki ülkenin gerek siyasi gerekse sosyo-ekonomik
durumları itibarıyla bu düzeyde olmaları beklentilere uygun
düşmektedir. Bu sonuç bu ülkelerin mali sistemde saydamlığın
yerleştirilmesi için katetmeleri gereken uzun bir mesafe olduğunu
göstermektedir.
Türkiye’nin sonuçları ele alındığında ise ülkemizin 100
üzerinden 41 gibi ortalama bir not aldığı görülmektedir. Ülkemiz
Malavi ve Endonezya ile aynı puanları almıştır. Mali saydamlık
konusunda önemli bir adımın 2003 yılı sonu itibarıyla yasalaşmış ve
2006 yılı başında yürürlüğe girmiş olan 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile atıldığı dikkate alındığında 2006
raporunda ülkemizin aldığı puan normal kabul edilebilir.
-
8 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Tablo 3.1: Çeşitli Ülkelerin 2006 Yılı Saydam Bütçe
Araştırmaları Raporu Puanları
Ülk
eler
Sı
rala
mas
ı
End
eks
Puan
ıa H
üküm
et
Büt
çe
Tas
arıs
ıb
Büt
çe
Önc
esi
Yap
ıc Y
ıl iç
i U
ygul
ama
Rap
orla
rıd
Y
ıl O
rtas
ı İn
cele
mes
ie
Faal
iyet
R
apor
uf
D
enet
çi
Rap
orug
Fransa 89 86 100 96 92 97 92 İngiltere 88 95 89 89 92 87 92 Yeni
Zelanda 86 89 100 96 92 80 100 Bulgaristan 47 45 0 100 0 63 17
Rusya 47 34 67 89 67 50 83 Kazakistan 43 43 44 89 0 17 67 Malavi 41
64 0 15 0 0 0 Endonezya 41 45 0 0 83 53 58 Türkiye 41 44 78 100 0 0
25 Arjantin 39 45 0 67 0 27 0 Azerbaycan 30 48 0 0 0 0 0 Mısır 18 0
0 70 17 57 0 Angola 4 0 0 0 0 23 0 Vietnam 2 0 0 0 0 7 0 a 1-55,
61, 67, 68, 69, 72-74, 84-91, 93-96, 102-114, 116, 120-122.
soruların ortalaması b 1-55. soruların ortalaması c 72-74.
soruların ortalaması d 84-92. soruların ortalaması e 93-96.
soruların ortalaması f 102-111. soruların ortalaması g 112-114. ve
116. soruların ortalaması Kaynak: International Budget Partnership;
“Open Budget Initiative 2006 – More Public Information Needed To
Hold Governments To Account”, ss.30-33,
http://openbudgetindex.org/files/Summary Report.pdf.
(Erişim:12.06.2009).
2008 yılında yayınlanmış olan Saydam Bütçe Araştırmaları Raporu
incelendiğinde ise raporun hazırlanması için 2006 yılına ait
rapordaki ankete benzer bir anketin kullanıldığı anlaşılmaktadır.
Bu anket de öncekinde olduğu gibi üç kısımdan meydana gelmiştir.
İlk kısımda bir ülkenin temel bütçe belgelerinin yayınlanması ve
bunlara erişebilirlik düzeyi dört tabloda ölçülmüştür. Bu kısımda
araştırmacının bir ülkedeki bütçeleme sürecinde yer alan dört
aşamanın her birinde yayınlanan ya da yayınlanmayan temel bütçe
belgelerini tanımlaması istenmiştir. Bu belgeler anketin ikinci ve
üçüncü kısmındaki soruların cevaplanması için kullanılmıştır.
Toplam 123 sorudan oluşan ikinci ve üçüncü kısım ise Hükümetin
Bütçe Tasarısı ve Bütçeleme Süreci olarak iki temel kategoriye
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 9
ayrılmaktadır. İkinci kısımda Hükümetin Bütçe Tasarısından elde
edilen bilgilerin türleri değerlendirilmiş ve bütçedeki bilgileri
izleme ve analiz edebilmek için ek bilgilerin olup olmadığı
araştırılmıştır. Üçüncü kısımda da dört aşamadan oluşan bütçeleme
sürecinin açıklığı konusu her aşamadaki belgelerin kamuoyunun
bilgisine sunulup sunulmadığı noktasında değerlendirilmiştir. Yine
bu aşamada Yasama ve Yürütmenin bütçeleme sürecinde daha hesap
verebilir kılınmaları için ne tür çalışmalar yürüttükleri
sorgulanmıştır. Bununla birlikte ankette önemli hususlar olmakla
birlikte ne kamu harcama yönetiminin yasal ve idari yapısı ne de
hükümetin farklı düzeylerinde hesap verebilirlik hususları
incelenmiştir. Zira bu iki hususun farklı bütçe sistemleri
uygulandığında değerlendirilmesi çok zordur (International Budget
Partnership, 2007: 3-5).
2006 yılında 59 ülke değerlendirmeye alınmışken 2008 yılında
toplam ülke sayısı 85’e çıkmış ve ülkemizdeki anket çalışmalarının
sorumluluğunu Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı (TESEV)
üstlenmiştir. Rapor ele alındığında Fransa, Yeni Zelanda, Güney
Afrika, İngiltere ve Amerika Birleşik Devletleri’nden oluşan toplam
5 ülkenin genel kabul görmüş kamu mali yönetim uygulamalarına uygun
seviyede kapsamlı bilgiyi kamuoyuna sundukları görülmektedir. Bu 5
ülke dışındaki diğer 12 ülke önemli ölçüde bilgiyi kamuoyu ile
paylaşmıştır. Öte yandan 68 ülke toplumla bilgi paylaşımı konusunda
yetersiz düzeyde kalmıştır. 23 ülkede ise kamuoyu Hükümetin Bütçe
Tasarısı hakkında Yasama tarafından kabul edilmeden önce hiçbir
şekilde bilgi edinememektedir (International Budget Partnership,
2008: 3).
Günümüzde internetin yaygınlaşmasıyla birçok ülkede mali
saydamlıkla ilgili çeşitli bilgilerin internet ortamında toplumun
bilgisine sunulduğu bilinmektedir. Raporda buna ilişkin tespitler
de bulunmaktadır. Bu bağlamda 27 ülkede Bütçe Öncesi Yapı1
* Bütçe Öncesi Yapı ile ifade edilen husus, Bütçe Öncesi Rapor
(Pre Budget Report)’un hazırlanması olup, ilgili rapor kapsamında o
güne kadar ekonomi ve kamu maliyesi alanında nelerin başarıldığı ve
gelecek yıl bütçesi için hükümet politikalarının belirlenmesine
yönelik ilkeler ortaya konulmaktadır
(http://www.hm-treasury.gov.uk/prebud_index.htm,
Erişim:02.07.2009).
* (Pre Budget Statement)’nın, 49 ülkede Hükümetin Bütçe
Tasarısının, 13
-
10 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
ülkede Vatandaş Bütçesi**
** Vatandaş bütçesi; ulusal bütçenin toplumun geniş kesimleri
tarafından daha anlaşılır ve ulaşılabilir şekilde olmasını sağlamak
amacıyla hükümet bütçesine ek bir belge niteliğindedir. Örneğin
Güney Afrika’da “Güney Afrika Bütçesine Yönelik Toplumun Rehberi”
ve Yeni Zelanda’da “Vergi Ödeyenler İçin Temel Gerçekler” bu yönde
çıkarılan ek belgelerden bazılarıdır (http://www.openbudgetindex.
org/cms/index.cfm?fa=view&id=2493&hd=1,
Erişim:02.09.2009)
(Citizens’ Budget)’nin, 68 ülkede yasalaşmış bütçenin, 63 ülkede
yıl içi raporların, 18 ülkede yıl ortası incelemesinin, 50 ülkede
faaliyet raporunun ve 50 ülkede ise denetim raporunun internet
ortamında yayınlandığı sonucuna ulaşılmıştır (International Budget
Partnership, 2008: 39).
Tablo 3.2’de 85 ülkeden daha önceki raporda seçilmiş 14 ülkenin
puanları yer almaktadır. 2008 yılı raporunda da ilk raporla benzer
sonuçlar ortaya çıkmıştır. Yine bütçede mali saydamlığın
yerleştirilmesi konusunda İngiltere, Fransa ve Yeni Zelanda ilk
sıralarda bulunmaktadır. Ülke sayısı 85’e çıkmakla birlikte Angola
ve Vietnam’ın durumunda pek değişiklik olmamış ve yine son sıraları
rapora yeni dahil edilen bazı az gelişmiş ülkelerle
paylaşmışlardır. Rapor, Türkiye açısından ele alındığında endeks
puanının 2006 yılındaki rapora göre 2 puan artarak 43’e ulaştığı
görülmektedir. Bununla birlikte hâlâ uygulamada hükümetin topluma
mali yıl boyunca finansal faaliyetler ve merkezi hükümet bütçesine
yönelik bilgiler açısından eksik ve sınırlı bilgi sunduğu ortaya
çıkmıştır. Bu sonuç, hükümetin kamusal kaynakları kullanırken hesap
verebilirliğini güçleştirmektedir (Turkey,
http://openbudgetindex.org/files/cs_turkey .pdf).
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 11
Tablo 3.2: Çeşitli Ülkelerin 2008 Yılı Saydam Bütçe
Araştırmaları Raporu Puanları
Ülk
eler
Sıra
lam
ası
Ende
ks P
uanı
Hük
ümet
Büt
çe
Tasa
rısıa
V
atan
daş
Büt
çesi
b
Büt
çe Ö
nces
i Yap
ıc
Yıl
içi U
ygul
ama
Rap
orla
rıd
Y
ıl O
rtası
İn
cele
mes
ie
Faal
iyet
Rap
oruf
Den
etçi
Rap
orug
İngiltere 88 95 100 89 100 92 77 92 Fransa 87 88 100 100 100 0
100 92 Yeni Zelanda 86 89 67 100 100 92 80 100
Rusya 58 56 100 89 96 0 27 83 Bulgaristan 57 54 0 100 100 0 73
17 Arjantin 56 61 0 0 88 0 53 25 Endonezya 54 47 0 89 63 100 60 67
Mısır 43 53 0 0 88 0 0 0 Türkiye 43 48 0 55 96 0 3 25 Kazakistan 34
30 0 0 88 0 20 42 Malavi 29 44 0 0 0 0 0 58 Azerbaycan 37 50 0 0 0
25 33 0 Vietnam 9 0 0 0 54 0 10 17 Angola 3 0 33 0 0 0 13 0 a 1-55,
66-68. soruların ortalaması b 61. soru c 71-73. soruların
ortalaması d 82, 83, 85-90, soruların ortalaması e 92-95. soruların
ortalaması f 101-110. soruların ortalaması g 111-113, 115, 121-123.
soruların ortalaması
Kaynak:
http://openbudgetindex.org/files/FinalDatabaseByQuestion08-NUMERIC-Revised032309.xls.
(Erişim:28.06.2009).
2006 ve 2008 raporları birlikte değerlendirildiğinde, özellikle
8 ülkede mali saydamlık yönünde belirgin gelişmeler olduğu dikkat
çekmektedir. Örneğin 25 puanlık artışla 43 puana ulaşan Mısır en
belirgin ilerlemenin kaydedildiği ülkedir. Bu artışın temel sebebi,
Hükümetin Bütçe Tasarısının yayınlanmaya başlamasıdır. Mısır’ın
ardından 20 puanlık artışla 53 puana ulaşan Gürcistan gelmektedir.
Bu ülkenin ilerlemesinde ise çok yıllı bütçelemeye geçiş, vatandaş
bütçesinin yayınlanmaya başlanması ve fonların tasfiyesi etkili
olmuştur. Üçüncü sırada yer alan Hırvatistan ve Sri Lanka’da ise
17
-
12 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
puanlık artış söz konusudur. Toplamda 59 puana ulaşan
Hırvatistan’da çok yıllı bütçeleme tahminlerine başlanması ve
vatandaş bütçesinin yayınlanması puan artışlarında önemli rol
oynamıştır. Sri Lanka’da ise 10 yıllık uygulama planına geçiş ve 3
yıllık bütçe tahminlemelerine başlanması bu ülkenin toplamda 64
puana ulaşmasını sağlamıştır. 9 puanlık artışla Papua Yeni Gine ve
Kenya belirgin ilerleme yapan ülkeler arasında 6. ve 7. sırayı
almışlardır. 60 puana ulaşan Papua Yeni Gine’de yıl ortası
incelemenin hazırlanması ve yayınlanması, faaliyet raporunun
yayınlanması ve internet ortamında daha fazla bilginin topluma
sunulması puan artışının temel nedenleri olmuştur. 57 puana ulaşan
Kenya’da da dış denetimin yaygınlaştırılmasının ve bütçeleme
sürecine vatandaş katılımının arttırılmasının puan artışlarında
etkisi vardır. 10 puanlık artışla 57 puana ulaşan Bulgaristan’da
ise program bütçeye geçilmesi ve internet ortamında daha fazla
bilginin erişime açılması gibi faktörler ön plana çıkmıştır. 7
puanlık artışla 43 puana ulaşan Nepal’e gelince bu ülkede 2002
siyasi krizinden sonra parlamentonun yeniden oluşturulması ülke
puanını etkilemiştir. İlginç olan, Nepal’in Türkiye gibi 43 puana
sahip olması ve bu puanı özellikle parlamentosunu yeniden kurmakla
elde etmiş olmasıdır (International Budget Partnership, 2008: 36).
Ülkemizle ilgili sonuçtan; mali saydamlığın sağlanmasına yönelik
örneğin bütçeleme süreciyle ilgili belgelerin (bütçe
gerekçelerinin, kurumların faaliyet raporlarının, istatistiklerin
vb.) kamuoyuna duyurulması, performans esaslı bütçelemeye, çok
yıllı bütçelemeye geçilmesi ve bütçe denetiminin güçlendirilmesi
için çok önemli düzenlemeler getiren 5018 sayılı kanun yaklaşık iki
yıldır yürürlükte olsa da mali saydamlık adına ülkemizde uygulamaya
daha çok yansıması gereken hususların olduğu yorumu
yapılabilir.
Uluslararası Bütçe Ortaklığı’nın mali saydamlığın
geliştirilmesine yönelik önerileri de bulunmaktadır. Bunların
bazılarını şu şekilde belirtmek mümkündür (International Budget
Partnership, 2008: 43-44):
• Hükümetler öncelikle temel bütçe belgelerini internet
ortamında yayınlamalıdırlar.
• Toplum, hükümet tarafından kamuoyuna duyurulmayan temel bütçe
belgeleri ile ilgili açıklama talep etmelidir.
• Bütçeyle ilgili bilgilerin geniş kitlelere ulaştırılması için
medya kullanılmalıdır.
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 13
• Medyaya bütçeleme süreci hakkında daha fazla bilgiye yer
vermesi için imkân sağlanmalıdır.
• Bütçeleme sürecine toplumun katılımını sağlamak için kurumsal
mekanizma kurulmalıdır.
• Yasamanın ve Üst Denetim Kurumu (Sayıştay)’nun kapasitesini ve
bağımsızlığını arttırmak için reform çalışmaları yapılmalıdır.
• Etkili kamu mali bilgi sistemi oluşturulmalıdır.
• Mali yardımların saydamlığı arttırılmalı ve bütçe dışı fonlar
önlenmelidir.
SONUÇ Günümüzde hesap verebilir devlet anlayışının temel
araçlarından
biri olan mali saydamlık kavramı birçok ülkede teorik çerçevede
uygulanabilir, ancak uygulamada birçok zorluklarla karşı
karşıyadır. Teorik çerçevede mali saydamlığın sağlanması için
çeşitli yasal düzenlemelerin yapılması mümkündür. Ancak süreç
uygulama aşamasına geldiğinde sonuç beklendiği gibi
olmayabilmektedir.
Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin 2006 ve 2008 yıllarında
yayınlamış olduğu Saydam Bütçe Araştırmaları Raporlarında ülkelerin
yasal altyapıları dikkate alınmadan sadece mevcut uygulamaları
değerlendirilmiştir. Bu raporlarda ilk sıraları paylaşan ülkeler
hem ekonomik gelişmişlik düzeyi hem de kurumsal kültür açısından
dünyada ön plana çıkmış ülkelerdir. Diğer yandan endeks puanı
sıralamasında son sıraları paylaşan ülkeler de genelde az gelişmiş
ülkelerdir. Ülkemizin ise ekonomik gelişmişlik düzeyi ve kurumsal
kültür yönünden kendisinden geride olan bazı ülkelerin altında yer
aldığı görülmektedir. Elbette ki ankete dayalı verilerden oluşan bu
iki rapor çeşitli açılardan tartışmaya açıktır. Ancak yayınlanan
her iki rapor dünya kamuoyunda yankı uyandırmıştır. Diğer bazı
uluslararası kuruluşlar (örneğin IMF) tarafından yapılan çeşitli
çalışmalarda da benzer sonuçlara ulaşıldığı göz önünde
bulundurulmalıdır.
-
14 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Bu çalışmada ana hatlarıyla değerlendirmeye alınan Uluslararası
Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin iki raporundan hareketle, ülkemizin,
mali saydamlığın yerleştirilmesi ve açık bütçe uygulamaları
konusunda daha fazla çaba harcaması gerektiği sonucuna
ulaşılabilir.
KAYNAKÇA ATİYAS, İ. ve SAYIN Ş., 2000, “Devletin Mali ve
Performans
Saydamlığı”, Kamu Maliyesinde Saydamlık (Koordinatörler: İ.
Atiyas – Ş. Sayın), TESEV, İstanbul.
DAWSON, T. C., 2003,; “Transparency and The IMF”, Prepared text
for remarks to Nordic and Baltic Monetary and Financial Committee,
Tallinn, 2003,
http://www.imf.org/external/np/speeches/2003/031703.htm,
(Erişim:10.05.2009).
EGELİ, H. ve ÖZEN A., 2005, “Türk Bütçe Sürecinin Mali Saydamlık
ve 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde
Değerlendirilmesi”, Vergi Sorunları, Sayı:197, Şubat,
ss.161-188.
KIZILTAŞ, E., 2001, IMF Tarafından Belirlenen Mali Saydamlık
Standartları Bu Standartların Türkiye'de Uygulanabilirliği Ve Bu
Konuda Yapılması Gereken Düzenlemelere İlişkin Öneriler, Devlet
Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara, ss.1-283.
POTTER, B., 1999, “The IMF Transparency Code”, Cape
Town,http://www.internationalbudget.org/conference/2nd/imf.htm,
(Erişim:18.05.2009).
IMF, “Code Of Good Practices On Transparency In Monetary and
Financial policies: Declaration Of Principles”,
http://www.imf.org/external/np/mae/m ft/code/index.htm#Intro,
(Erişim:16.05.2009).
International Budget Project, 2005, Guide To The Open Budget
Questionnaire: An Explanation Of The Questions And The Response
Options”, Washington DC,
http://openbudgetindex.org/files/OpenBudgetQuestionnaireGuide2005.pdf.
(Erişim:12.06.2009).
International Budget Partnership, 2006, “Open Budget Initiative
2006 – More Public Information Needed To Hold Governments To
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 15
Account”, http://openbudgetindex.org/files/Sum maryReport .pdf.
(Erişim:12.06.2009).
International Budget Partnership, 2007, Guide To The Open Budget
Questionnaire: An Explanation Of The Questions And The Response
Options”, Washington DC, 2007,
http://openbudgetindex.org/files/GuideToTheOpenBudgetQues
tionnaire2008English.pdf. (Erişim:28.06.2009)
International Budget Partnership, 2008, Open Budgets. Transform
Lives. The Open Budget Survey 2008,
http://openbudgetindex.org/files/FinalFullRep ortEnglish1.pdf.
(Erişim:28.06.2009).
Open Budget Initiative, About The Open Budget Initiative,
http://www.openbudgetindex.org/index.cfm?fa=about,
(Erişim:18.05.2009).
Open Budget Initiative; Turkey,
http://openbudgetindex.org/files/cs_turkey.pdf
(Erişim:28.06.2009).
http://www.internationalbudget.org/about/cbpp.htm,
(Erişim:23.06.2009).
http://www.internationalbudget.org/about/staff.htm#WarrenKrafchik
(Erişim:23.06.2009).
http://www.internationalbudget.org/about/activity.htm,
(Erişim:23.06.2009).
http://openbudgetindex.org/files/FinalDatabaseByQuestion08-NUMERIC-Revised032309.xls,
(Erişim:28.06.2009
http://www.openbudgetindex.org/cms/index.cfm?fa=view&id=2493&hd=1,
(Erişim:02.09.2009).
http://www.hm-treasury.gov.uk/prebud_index.htm,
(Erişim:02.07.2009).
-
16 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
THE FIRST STEP OF STRATEGIC MANAGEMENT IN TURKEY TO THE PUBLIC
FINANCIAL MANAGEMENT:
TRANSITION TO THE PERFORMANCE BASED BUDGETING SYSTEM BASED ON
STRATEGIC PLANNING
Prof. Dr. Kamil TÜĞEN
Dokuz Eylül University Faculty of Economics and Administrative
Sciences
Assist. Prof. Dr. Esra DEMİRCAN
Çanakale Onsekiz Mart University Biga Faculty of Economics and
Administrative Sciences
INTRODUCTION Today in the 21st century which we are in, in
parallel to the
developments in the comprehension of government, the functions,
the roles and the responsibilities of the government in financial
areas have changed and the foundation of the new economic system
has begun to form. After 1980’s especially the economic doctrins
and the economic entegration movements played an important role in
determining the government’s economic role. New economic system has
closely affected all the economic formations and newly shaped
policies in this process. One of the elements that new economic
system and the new government comprehension affects is the
budgetting systems.
After 1980 as a result of the rapidly increasing globalisation
process limited sovereign government adopted limited-controlled and
program focused budget. In this context, budgetting systems that
are used to achieve the targets envisaged in the budget policies
have also changed and nearly all over the world performance based
budgetting according to the strategical planning is accepted.
Performance based budgetting based approach started in developed
countries and has also been practiced in most of the developing
countries or taken into the agenda of the reform process. Today
most of the OECD countries are practicing performance based
budgetting system and are including performance logic to their
budget reports in some way.
In the new economic system because of the globalisation period,
new developments in the public financial management affected the
budget systems closely performance based budgetting system
thats
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 17
especially applied firstly in OECD countries and after 1990’s in
the developed countries, caused a new approach in public financial
management comprehension. This system puts forward the balance
between the aimed services of the public institutions and
establishments and the sources and it also describes whether the
targets are achieved or not. It focused on providing efficiency in
public services by including the concepts like strategical
planning, evaluation, and testing, input-output and efficiency for
the first time.
Performance based budgetting system is a system that aims to
achieve the determined goals in direction of determining the
performance indicators in spending units and so it is a
result–focused budgetting system in public economy and evaluates
the accesibility of macro economic targets with practices like
strategical plans and function analyses.
According to the performance based budgetting guide written by
Ministry of Finance in 2004 performance based budgetting is a kind
of bugdetting system that determines the main functions of public
management, the aims and targets as a result of the application of
these functions and in direction with these aims and targets it
provides the use of the sources and evalutes whether these targets
are achieved or not by making performance measurements and reports
the results.
One of the most important tools that enables the government to
practice its economic functions is budget formation. In the
regulation and manipulation of the economy the practice of the
economy policy the budget systems that form classification techique
of the items in the budget play an important role. Because of this,
as a result of the globalisation process in our era here is a new
economic system and in public affairs the acceptance and the
application of the Performance Based Budgetting Acording To The
Strategical Planning is a very important step. With this system, in
public finance management for the first time strategical planning
process period has started. So the practice of the plans and
programs prepared in macro level in public institutions is possible
to apply by making strategical planning via budget.
In this way now Turkey took its first steps with the 5018
numbered law of Public Financial Management and Control and started
to
-
18 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
practice performance based budgetting according to the
strategical planning in public organisations.
In this process reconstruction of the Turkish public finance
management and the efficiency in public services practised but on
the other hand there are some problems about the harmony of the
system.
Performance based budgetting according to the strategical
planning process is a kind of budgetting system that is based on
result evalution indicating whether the aims determined by the
public sources are achieved. From this point of view we can easily
see how much the government expenditure and with which aims it
expenditure. In Turkish public financial management with Law of
Public Financial Management And Control the application of
performance based budgetting according to the strategical planning
and performance indicators in public institutions are envisaged.
And budget as well as being a financial plan it is also considered
as an economic tool.
The application of performance based budgetting system according
to the strategical planning in Turkey enables to practice the
financial discipline to form budget-plan relationship, to get the
access to the medium dated spending system, to provide the
performance management and instruction to provide the financial
transparency. As well as this the problems in the practise process,
the need of time for the harmonization and the success of the
system in public organisation should also be taken into
consideration.
The economic and political cyclical developments in our era of
the 21st century and the erosion of social expectations affected
closely the concept of management. Strategic management is one of
these concepts that has been mentioned in this process. Strategic
management is the long term process of the management concept that
is expressed as the efficient and effective use of the production
sources in order to realise the objectives of an enterprise or an
organisation.
In the period of after 1980 with the globalisation process the
perspective of the public financial management has changed. In this
context, both in developed and developing countries strategic
management concept in public financial management began to be
accepted. Strategic management is a process that was envisaged to
provide efficiency and effectiveness in the public services and
public
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 19
financial management process. In this process the concept of
strategic planning which is an important element of the strategic
management is included with the budgeting system that implemented
in the public financial management. Turkey also took part in this
process and put ıts fırst step to strategic planning in public
financial management with the Law of Public Financial Management
and Control that was adopted in 2003.
In this study after mentioning the theoretical side of the
strategic management and strategic planning concept, the strategic
management in public financial management and strategic planning
which is one of the phases of the strategic management will be
presented. In the final part of the study the practice of the
strategic management and strategic planning in Turkey’s public
financial management will be evaluated. In this part the conceptual
frame of the performance based budgeting system which is the
practice tool of the strategic planning will be studied. The method
used in this study is based on theoretical description.
1. THE CONCEPTUAL FRAME OF THE STRATEGIC MANAGEMENT AND
STRATEGIC PLANNING
Strategic management is the process of using the production
sources (natural sources, human resources, capital, raw material,
machines etc.) of an enterprise or organisation efficiently and
effectively in order to realise the objectives of the enterprise or
the organisation (Ülgen and Mirze, 2004:25). With this definition
strategic management isn’t related with the daily and usual
activities management of enterprise organisation, it is related
with the long term activities that will provide the survival and
competetive atmosphere and also profit over average income fort his
enterprise. In this context, strategic management concentrates on
the subjects that will increase the life-long process of the
enterprise in long term period and will improve competetive skills
(Ülgen and Mirze, 2004:25-26).
As mentioned above, strategic management is an approach that
includes the competetive based activities for enterprise and the
total arrangement of the economic approaches that the managers use
in the process. The strategy of the enterprise is the ‘game plan’of
the enterprise to achieve a good place in the target market to
compete
-
20 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
successfully and to have a good performance for the customers.
From this aspect of the view, the strategy provides a road map to
function the activities as well as being an action plan to have
sustainable competetive advantage over the rivals and provide
customer satisfaction (Yılmaz, 2003:69).
Strategic management is evaluated as a process in enterprises
and organisations. In this context it is possible to describe the
strategic management process as the total of the collection of
information, analyse, selection, desicion, and process activities
of the enterprise to provide a long term life and sustainable
competetive advantage (Ülgen ve Mirze, 2004:31).
Strategic planning provides the improvement of activities in
source allowance and short term planning and enables the efficiency
in the enterprises activities. The main elements of the strategic
planning is top managers, the mission and objectives of the
organisation, the environmantal factors and sources. The
implementation of the strategic thinking ‘strategic management
process’ can be evaluated strategy production that the strategies
formed (formation of vision, formation of mision, far environmental
analyse, close environmental analyse, swot analyse etc.) strategy
implementation phase that the strategies practiced (documantation,
supplies, preparation, education, etc.) and strategic learning
phase that helps to form new strategies by applying the information
and experiments (strategy monitoring, evaluation and analyse)
(Güçlü, 2003:75-77).
As a result strategic management can be described as the series
of future forwarded activities series and the application of the
decisions in order to achieve the objectives of the organisations.
Because of this, strategic management can be described as a
management process that must be followed by all kinds of
organisations (Yılmaz, 2003:71).
One of the elements of the strategic management is strategic
planning. As it can easily be understood from the figure 1.1.,
strategic management is a multi dimensional process including the
strategic planning. Strategic planning which is based on the long
term planning understanding that was begun to be implemented in the
enterprises after Second World War and is a process that all the
elements of the external environment is evaluated with a strategic
analyse analytically (Ülgen ve Mirze, 2004:36-37).
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 21
Figure 1.1.: The Process of Strategic Management Analysis
Source: S., J., Black and L., W., Porter, Management Meeting
New
Challenges, Prentice Hall, New Jersey, 2000, s.197.
Although strategic management often is discussed as an extension
of strategic planning, and the two terms often are confused and
used interchangeably, they are by no means synonymous. Strategic
planning has been defined as “a disciplined efford to produce
fundamental decisions and actions that shape and guide what an
organization is, what it does, and why it does it” (Bryson, 1988:5;
in Poister and Streib, 1999:309). Strategic management shares these
same attributes, but it is a much more encompassing process that is
concerned with managing an organization in a strategic manner on a
continuing basis. Strategic planning is a principal element but not
the essence of strategic management, which also involves resource
management, implementation and control and evaluation (Halachmi,
Hardy, & Rhoades, 1993:165; Steiss, 1985:9; in Poister and
Streib, 1999:309, 310).
Strategic planning is the processes to develop a group strategy
in a wider perspective. Strategical planning is the total
activities that sytemitazes the processes of an organisation to
achive its goals and objectives (Tapinos vd, 2005).
Strategic planning had its birth in the l950’s and reached
maturity stage in the l980’s. The size, scope and complexity of the
modern business world stresses the need to extend the planning and
budgeting horizon beyond the twelve month operating period (Webster
et al.,
-
22 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
1989). Strategic planning techniques can be broadly classified
into five main schools of thought based on style or focus (Taylor,
1984). These are planning as a central control system, a framework
for innovation, an organizational change process, a political
activity and way of exploring future.
Strategic planning is the set of processes undertaken in order
to develop a range of strategies that will contribute to achieving
the organizational direction. A great variety of definitions of
strategic planning have been expressed in the literature. Grant
(2003) provides an extensive review of strategic planning’s history
from “long range planning” until the current debates between
“strategic management” and “strategic thinking”. A very inclusive
definition is “strategic planning attempts to systematise the
processes that enable an organization to attain its goals and
objectives. There are five general steps in the strategic planning
process: goal/objective setting, situation analysis, alternative
consideration, implementation and evaluation” (Crittenden and
Crittenden, 2000).
Strategic planning process consists of generally five consequent
steps (Tapinos vd, 2005);
* Goal / objective determination,
* Situation analysis,
* Alternative considerations and factors,
* İmplementation,
* Evaluation.
Bryson identifies seven stages in the process of strategic
planning also (Bryson, 1988:46):
* Initiating and agreeing on a strategic planning process,
* Identifying organizational mandates,
* Clarifying organizational mission and values,
* Assessing the external environment: opportunities and
threats,
* Assessing the internal environment: strengths and
weaknesses,
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 23
* Identifying strategic issues,
* Formulating strategies to manage these issues.
There is also an important role of the performance measurements
to achieve the determined objectives with strategic planning Neely
et al. (1994) claim that performance measurement:
* Helps managers to identify good performance,
* Makes explicit the trade-offs between profit and
investment,
* Provides a means of introducing individual strategic stretch
targets, and
* Ensures that corporate management knows when to intervene if
business performance is deteriorating.
The questions concerning the strategic planning process were
structured according to the elements of the Strategic Development
Process model and were grouped under eight sections (See: Figure
1.2.); “Organizational direction development”, “Strategic
initiatives/options development”, “Strategy selection”,
“Implementation”, “Feedback and strategic control”, “Performance
measurement”, “Assessment of uncertainty” and “Evaluation of
strategic planning”. The last section consisted of a series of more
general questions concerning strategic planning process; this
section contained also a set of five questions assessing the
effectiveness of the strategic planning process. In addition, a
list of established management techniques was provided and the
responders were asked to mark which management techniques were used
in the strategic planning process in their own organizations.
The degree of the realisation of the determined objectives with
strategic planning is closely related with the success of the
strategic planning. The evaluation of the strategic planning
process is a vital need for strategists, and therefore a research
field attracting the interest of academics (see, for example,
Moroney, 1999)2
2 See; Moroney, M. (1999), “Strategy Evaluation: Towards an
Updated Paradigm”, Journal of Irish Academy of Management, Vol. 21
No. 1, pp. 103-30.
. The survey questionnaire included five variables that have
been used as
-
24 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
assessments of the strategic planning process. These variables
examine whether the strategic planning process:
* Supports the achievement of the organization’s goals,
* Is efficient,
* Is effective;
* Leads to the adoption of successful strategies; and
* Is considered a successful process
Strategic management that’s the long term management of
enterprise or organisations and one of the elements of the
strategic management; strategic planning is having new dimensions
and broader aspects because of the rapidly changing environment and
competetive conditions (Ülgen and Mirze, 2004:37). Within this
context, the concept of strategic management and strategic planning
are taking their place in the literature as a public management
concept today.
Figure 1.2.: Strategic Development Process Model
Source: Dyson and O’Brien (1998), Strategic Development: Methods
and
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 25
Models, Wiley, Washington, DC; ın Tapinos, E. Dyson, R.G. and
Meadows, M., (2005), “The Impact of Performance Measurement in
Strategic Planning”, International Journal of Productivity and
Performance Management, Volume:54, No: 5/6, pp:370-384.
2. STRATEGIC PLANNING AND STRATEGIC MANAGEMENT IN PUBLIC
FINANCIAL MANAGEMENT
Strategic management is started to be evaluated as a total
concept related to modern public management that aims at constant
development and change. Strategic management includes the main
elements of the administration and the reciprocal relations of the
tools, and the social and economic objectives. In this context,
strategic management desribes common intelligence and the
collective structure of this intelligence (Aydemir, 2005:24).
Strategic management has been addressed in the public
administration literature (Koteen, 1989; Nutt & Backoff, 1992;
Rabin, Miller & Hildreth, 1989; Steiss, 1985)3 but by no means
as extensively as has its most critical component, strategic
planning, or other management approaches such as total quality
management. However, a more recent article by Vinzant and
Vinzant4
Strategic management is not a linear process of planning,
implementation and evaluation. Rather, it entails managing a public
agency from a strategic perspective on an ongoing basis to ensure
that strategic plans are kept current and that they are effectively
driving
, 1996; goes a long way toward refocusing appropriate attention
on the role of strategic management in the public sector and
discussing implementation issues and strategies in an instructive
manner (Poister and Streib, 1999:308).
3 See; Koteen, J., (1989), Strategic Management in Public and
Nonprofit Organizations, Praeger, New York, Nutt, P.C. and Backoff,
R. W., (1992), Strategic Management of Public and Third
Organizations: A Handbook for Leaders, Jossey Bass, San Francisco,
Rabin, J., Miller, G.J. and Hildreth, W. B., (1989), Handbook of
Strategic Management, Marcel Dekker, New York, Steiss, A. W.,
(1985), Strategic Management and Organizational Decision-Making,
MA: D.C. Heath, Lexington. 4 See; Vinzant, J.C., and Vinzant, D.H.,
(1996), “Strategic Management and Total Quality Management:
Challenges and Choices”, Public Administration Quarterly.
-
26 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
other management processes. Strategic management requires the
following (Poister and Streib, 1999:311);
* Continual monitoring of the “fit” between the organization and
its environment and tracking external trends and forces that are
likely to affect the governmental jurisdiction or agency,
* Shaping and communicating to both internal and external
audiences a clear vision of the type of organization the
governmental unit is striving to became,
* Creating strategic agendas at various levels, and in all parts
of the organization, and ensuring that they become the driving
force in all other decision making, and
* Guiding all other management processes in an integrated manner
to support and enhance these strategic agendas.
Figure 2.1. presents a model of strategic management that might
be useful for many public managers. At its core are the underlying
values that are most important to the agency, its mission within
the governmental system and the communities or constituencies it
serves, and a vision of what the agency should look like in the
future. For strategic management to be successful, there must be a
shared commitment to the values, mission, and vision both vithin
the governmental unit or agency (including elected officials or
appointed executives, professional managers, and employees) and
among the elevant external stakeholders. Thus, an important part of
strategic management entails developing and refining a clear sense
of values, mission, and vision and working to build and maintain
widespread ownership of them (Poister and Streib, 1999:312).
The strategic management task for the general purpose government
agency involves not only the development of strategies for
implementing policy and for the internal and external management of
the agency, but also for the establishment of organizational
purpose and character. The available strategies and forms of action
are restricted at the general purpose government agency level by
various factors including constitutional arrangements, legislative
and judicial mandates, governmentwide rules and regulations,
jurisdictional boundaries, resource constraints, political climate
factors, and client
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 27
and constituent interest5
Figure 2.1. A Proposed Strategic Management Model
. In this context, strategic choice and action taking by
individual agencies is highyl dependent on external influences and
environmental forces. Since the primary goal of strategic
management in public organizations is to provide direction for the
organization through the coalignment of internal and external
strategic variables, strategic management at the agency level
involves the joining together of external demands, constraints, and
mandates with agency-specific goals, objectives, and operational
procedures (Wechsler and Backoff, 1986:321-322)
5 That these factors might constrain the strategies of general
purpose government agencies is consistent with much of the
literature related to public bureaucracy and management. See, for
example, Laurence E. Lynn, Jr., Managing the Public’s Business (New
York: Basic Books, Inc., 1981); Francis E. Rourke, Bureaucracy,
Politics, and Public Policy, 3d ed. (Boston: Little, Brown and
Company, 1984); and Donald P. Warwick, A Theory of Public
Bureaucracy (Cambridge: Harvard University, 1978).
-
28 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Source: Poister, T.H. and
Streib, G., D., (1999), “Strategic Management in the
Public Sector: Concepts, Models, and Processes”, Public
Productivity & Management Review, Vol. 22, No. 3. (Mar., 1999),
p.312.
Strategic mananegement has been implemented in all of the
organısatıons functıonıng in private sector, public sector and
third sector (volunteer non profit sector or non-governmental
organization) in todays world and is a management technique which
is very important in determinatıon and realisation of the future
objectıves of the enterprises and organısatıons and also the
complexity of the globalized public life and the increase of the
expectatıons in the state and public administratons, makes this
technıque more important day by day. This is a fact that the
legitimacy of the state and public administratıon should answer the
differentıated expectations and take into consideration the
happiness of the employee and citizens (Saraç, 2005:75)
Strategic planning phase that forms an element of the strategic
management and makes the communication and participation easy and
provides the analythic desicion making, is an ımportant process
whıch must be implemented in public admınıstratıon. In this process
the advantages of the strategic planning over public can be listed
as (Yılmaz, 2003:78-79);
* It helps the enforcement of the of the plan program and budget
relation,
* It forms a starting point in constructing an efficient
management and expenditure system in public sector,
* It enables the organisations to have a long term concrate
based planning understanding instead of short term planning focused
on spot actions that is not forwarded to any objective,
* Constant improvement with vision evaluation enables the
understanding of renovation according to new developments, increase
of the service, quality, efficiency and diversity,
* Because of the necessity of the formation of the performance
indications, all kinds of the planning and implementing activities
should be shaped efficiently, participantly, transparently and
responsibility of accountability,
* It makes the monitoring and inspection of the progress easy by
entegrating them,
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 29
* It enables to collect data and analyse the results,
* It develops the participatory administration in
organisations.
Strategic planning aimed with strategic management includes the
activities, desicions and implementations to develop practical and
efficient strategies for developing countries in sectoral level and
micro level. While planning the future activities after a definite
phase to make a budget and to implement these according to the
budget details is a main management principle with no doubt. From
this aspect of the view, strategic planning is important as a
technical tool to control the changes in public administration
production, finance, marketing and advertisement, efficiency,
workforce policies, organisational structure and product
development in a competetive and rapidly developing atmosphere
(Bircan, 2002:18).
In our era of globalisation process, in order to use science and
technology, it is compulsary to make some changes in organisational
structures and all level organisations. In this formation process
states opened their doors to competetions and started to implement
new perspective that will enable efficiency in services. Within
this context, the increase of quality in services, services focused
on citizens, public financial management based on efficient source
use has been important. Changing government perspective started to
use strategic management and strategic planning as a tool to
achieve the determined objectives.
-
30 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
3. THE FIRST STEP OF THE STRATEGIC MANAGEMENT AND PLANNING IN
TURKEY’S PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT: LAW OF 5018
In direction with the current waves in the world, important
steps have been put forward to strategic management approach and
strategic thinking in our public administration. Answering the
questions, giving importance to performance measurement,
participation, the use of medium and long term approaches and
focusing on results rather than outputs put strategic planning
approach on the agenda of our country (Yılmaz, 2003:76).
In Turkey one of the important elements of the strategic
management is the strategic planning and the implementation of the
public financial management is The Performance Based Budgeting
System Based On Strategic Planning. In other words the integration
of strategic planning application into public financial management
is done within the context of budgeting system.
In parallel to the developments in the change of the public
financial management concept in the world, some performance based
budgeting studies by choosing 6 organisations to apply pilot
activities and projects within the frame of Constant quality
improvement and renovation of public budgeting system project by
the Ministry of Finance in 2001 (See: Figure 3.1.). For the
projects and activities in these organisations 2003 performance
plan and strategic plan for 2003-2007 was prepared (T.C.Maliye
Bakanlığı, 2004:2). In 2004, programme and fiscal year budget macro
frame desicion ıt was envisaged to start strategic planning studies
in pilot level in 8 organisations in order to extend it all public
administrations in medium term and it was mentioned that the
Ministry of Finance will continue performance based budgeting
studies in harmony with the strategic plan studies in these
organisations (T.C.Maliye Bakanlığı, 2004:2).
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 31
Figure 3.1.: Pilot Organisations And Activities In Order to
Implement The Performance Based Budgetting Strategic Planning And
Practice Performance Program
Source: S.Arcagök and Ertan Erüz, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği Yayınları, İstanbul, 2006,
s.61.
Strategic planning is implemented in private sectors
organisations in Turkey. Another practice that takes it to the
agenda in the public sector is the Harmony Credit Agreement in
Financial and Public sector 1.programme aimed (PFPSAL) signed with
the World Bank in 12 July in 2001 in order to supply the medium
term reform programmes in financial and public sector. PHPSAL
includes the finance (banking), future policies of Turkey in public
sectors, credit preconditions and the necessity promises. These
promises can be grouped into 3 headings. These are (Yılmaz,
2003:77);
* Macro economic frame
* Banking reform and
* Public sector reform
Within the context of public sector, “The Publıc Expenditure
Management: Budget Reform” is envisaged. Public expenditure
-
32 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
management one part of the budget reform is prepared as the
improvement of policymaking capacity in public organisations and in
this context practice of the strategic planning.
In parallel to these developments prepared in the context of
public expenditure reform and approved by Grand National Assembly
in 10.11.2003 Law of the Public Financial Management and Control;
no:5018 is published in 24.12.2003 dated official journal no:25326.
With this law the concepts of fiscal discipline in financial
management accountability and financial transparency are focused
and by using the public sources efficiently, effectively the
transition to performance based budgeting system based on strategic
planning is envisaged (T.C.Maliye Bakanlığı, 2004:3).
In public financial management system in Turkey, strategic
planning is used in order to fasten the budget preperation process
in public administrations and to enable to use more planned
management perspective. In the third article of law no 5018:
“Strategic plan is defined as the plan that includes the medium and
long term objectives of the public administration, basic principles
and policies, objectives and previllages, performance measures, the
methods in order to achieve these and the source distributions”
(T.C.Maliye Bakanlığı, 2006:14). On the other hand 5 year period is
envisaged for the strategic plan by the Organization of State
Planning.
5018 no law: determined the first step of the transition to
performance based budgeting as the strategic plan and the main
principles, objectives and performance indicators in this plan
formed a basis to performance based budgeting. In the nineth
article of the law no:5018 “performance based strategic planning is
mentioned and according to this the need for forming future,
mission and vision, to determine strategic objectives and
measurable aims, to measure the performances before determined
indicators to prepare a strategic plan with participatory methods
to evaluate and monitor this process within the frame of public
administration development plans, programs related legistlation and
main principles”. In the same article “the necessity to base the
strategic plans of the source allocation of the public
organisations, on the performance indicators and annual aims,
objectives and the necessity to prepare their budgets according to
the missions, visions objectives and based on performance principle
and the authorized organization to determine
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 33
the properties of performance based budgeting is the Ministry of
Finance and the authority in the field of strategic plannig is the
Organization of State Planning” (T.C. Maliye Bakanlığı,
2006:17-18).
The public administration responsible for strategic planning
preperation and the determination of calendar related to strategic
planning determination of the procedures and principles related to
development plans of strategic plans and programs authority is
given to Organization of State Planning. In order to make the
regulations about the issue in the regulation about procedures and
principles about strategic planning in public administration6
prepared by Organization of State Planning, the transition to
strategic planning administration in a consecutive calendar and the
process of the transition should be completed until 31.12.2009. In
the law, regulatory and inspectory organizations were kept out of
concept and in the regulation it is said that some organisation
must prepare strategic planning7
6 It was published in the official journal no 26179 dated
26.05.2006. 7 It is not compulsary to prepare a strategic plan for
the Ministry of Defence, Ministry of Foreign Affairs, the General
Secreteriat of National Security Council, Undersecretariat of
National Intelligence Agency, Gendarmerie Headquarters, Coast Guard
Headquarters.
( Arcagök and Erüz 2006:49).
-
34 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Figure 3.2.: Performance Based Budgeting Model
Source: Sait Arcagök and Ertan Erüz, Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol
Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği Yayınları, İstanbul,
2006, s.72.
As you can see in figure 3.2., Public Financial Management and
Control Law that was agreed in 2003 and enforced in 2006 and
performance based budgeting model included in public finance
management, performance programs will provide the relationship
between strategic plan and budget and is seen as a document that
will add performance information to budget. These programs in the
budget preparation process is aimed to present policies, aims,
activities, projects and the desicion makers.
The relationship between budget and plan is important from the
aspect of the budget practice results. One of the properties of the
enforced program in Turkey in 1973, planning programming, budgeting
relation hasn’t become obvious in Turkish budget model and each of
these process situation over the others. For example planning
process included the system and economic planning, limits and
qualities arent properly studied in a detailed way and 5 year
development plan and programme planning is used in the same meaning
(Falay,1987:144).
-
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 35
As it is mentioned above in the 9th article of the law to base
the budget on the aims in the strategic plan that is prepared by
each spending unit according to the development plan is an
important step in the formation of budget plan relationship. On the
other hand three years budgeting system in law no:5018, Turkish
budget system is also another important step in this field
(Demircan 2006:56). Medium term expenditure sys