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Propuesta de trabajo del ModuloDa Lunes 11 de MayoPolticas
pblicas: proceso y tensiones.Agenda y polticas pblicas.Taller:
incorporacin del problema seleccionado en la agenda de gobierno.Da
MARTES 12 de MayoFactores clave en la efectividad de las
polticas.El enfoque de valor pblico en la gestin de polticas y
programas pblicos.
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Proceso y tensiones en la formacin de polticas Marco MorenoCurso
Planificacin y Gestin Estratgica para las Polticas Pblicas,
ILPES-AECIDSanta Cruz, Bolivia, 4-15 Mayo 2009
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Planificacin y gestin estratgica para las polticas
pblicasPropuesta
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Qu son las polticas pblicas?
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Usos del termino polticas pblicas en el sentido modernoEtiqueta
para referirse a un mbito de actividades.Expresin del propsito
general o de la situacin deseable sobre determinados
asuntos.Propuestas concretas.Decisiones gubernamentales.Autorizacin
formal.Programa.Resultados.Impacto.Teora o modelo.Proceso.
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Definiciones de poltica pblicaHeclo y Wildavsky (1974) Accin
gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella
misma
Thoening y Meny (1992) Resultado de una actividad de una
autoridad investida de poder pblico y autoridad gubernamental.
Dye (1992) Es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no
hacer.
Hogwood (1984) Para que una poltica pueda ser considerada como
una poltica pblica, es preciso que en un cierto grado haya sido
producida o por lo menos tratada al interior de un marco de
procedimientos, de influencias y de organizaciones
gubernamentales.
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Elementos para identificar la existencia de una poltica
Implicacin del gobierno
Percepcin de problemas
Definiciones de objetivos y,
Proceso
Una poltica pblica existe siempre y cuando instituciones
estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar
objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un
proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como
problemtico.
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Consideramos como elementos de una poltica pblica:
Accin: prctica, no slo discursoUn conjunto de decisiones:
decidir que existe un problema. Decidir que se debe intentar
resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar
sobre el tema, etc. (Subirats: 1994, 41).Utilizacin de la autoridad
del Estado: genera obligaciones y derechosRespuesta a situaciones
consideradas como problemas que requieren intervencin pblica
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Concepto de Polticas PblicasPara fines operacionales, por
polticas pblicas debera entenderse (1) un curso de accin estable
(2) definido por el gobierno (3) para resolver un rea relevante de
asuntos de inters pblico (4) en cuya definicin en las actuales
sociedades suelen tambin participar actores de origen privado
(Tomassini, 2007).
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Mapa Proceso de Polticas
PblicasImplementacinEvaluacinProblemaDefinicin del
problemaIdentificacin de respuestas/solucin alternativasEvaluacin
de opcionesSeleccin de opciones de poltica pblica
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El proceso de formacin de las polticas pblicas
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Proceso de formacin de polticas (1)Nocin de policy process.
dispositivo analtico para fines de modelacin, ordenamiento y
explicacin de una poltica.Distincin analtica en etapas o fases no
se debe confundir con una separacin real.El mtodo del paso a paso
corre el riesgo de caer en el supuesto que la formulacin de las
polticas se lleva a cabo mediante un proceso ordenado, racional,
lineal.
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Proceso de formacin de polticas (2)Predileccin por una fase o
momento particular. Se explica por el objeto instrumental terico de
cada una de las disciplinas.Diferentes enfoques disciplinares han
intentado concentrar su investigacin en tramos
especficos.Politlogos prefieren estudiar la formacin de la agenda
del gobierno, los administradores pblicos la implementacin y los
economistas se han dedicado a la construccin y seleccin de opciones
de polticas.
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Proceso de formacin de polticas (3)Es necesario distinguir entre
la formulacin y la formacin de las polticas.
La formacin constituye un proceso ms amplio que la formulacin ya
que comienza antes y termina despus que aquel en que el gobierno
las disea, ya que comienza en la calle y termina a lo largo de su
aplicacin en la sociedad que las demanda.
Para reconstruir el proceso de formacin de las polticas pblicas
es necesario tomar en cuenta tanto los organismos que oficialmente
estn llamados a participar en el diseo de las mismas como los dems
actores que, formal o informalmente, suelen intervenir en el
proceso, sus intereses, sus alianzas, su definicin del problema,
sus propuestas y los escenarios desde los cuales es posible que
ellos intervengan.
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Ms all del enfoque tecnocrtico de la formacin de polticasEn un
enfoque tecnocrtico, las polticas pblicas son objeto de eleccin por
parte de los policymakers, que solo tienen que adoptar aquellas
polticas que conduzcan a los mejores resultados.En la prctica, en
la formulacin de polticas interviene una variedad de actores
(polticos profesionales, tcnicos, miembros de la sociedad civil)
que interactan en diversas arenas.Las polticas pblicas emergen como
resultado de transacciones polticas entre dichos actores.IPES 2006
(BID): menos hincapi en el contenido de las polticas y ms en su
proceso de formulacin y en ciertas caractersticas resultantes de
las polticas.
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Como enfrentar el Proceso?Para comprender quien y como se
elaboran las PP, se deben considerar las caractersticas de los
participantes, en que fases y que roles juegan, de que autoridad u
otro poder disponen, y como se relacionan y controlan unos a
otros.
Los ciudadanos,El presidente y su gabineteLa legislatura (y los
legisladores),Partidos polticos y sistemas de partidos,Actores
subnacionalesPoder judicial y jueces, Burocracia y funcionarios,
Expertos, tcnicos y think tanks,Empresarios,Grupos de
intersSindicatos, movimientos sociales
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Formacin de polticas: proceso No Claro Es necesario discutir la
forma tradicional en que se elaboran las polticas pblicas.
Se debe estudiar la elaboracin de las polticas pblicas como un
proceso muy complejo, sin principio y fin y, cuyos limites
permanecen muy inciertos.
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Cmo entender la formacin de las polticas pblicas?Es necesario
entender las polticas pblicas como un proceso (flujo de
eventos)
Flujo de interacciones entre sujetos involucrados en la
elaboracin, implementacin y evaluacin de las decisiones.
Flujo de decisiones (sobre el problema, las alternativas de
solucin, los mecanismos de implementacin, los juicios
evaluativos)
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Evolucin de la nocin del proceso de formacin de polticasLa
ciencia poltica ha evolucionado en su comprensin del proceso de
desarrollo de las polticas, desde un modelo lineal a un modelo
donde la argumentacin, las oportunidades y las coaliciones son
centrales.
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Incrementalismo(Lindblom 1959)Decisin Racional(Laswell 1962)
Argumentacin (Majone 1989, Hood y Jackson 1991)Inestabilidad y
oportunidades (Baumgartner y Jones 1993, Kingdon 1995)Implementacin
como diseo retrospectivo (Elmore 1979)Pluralismo y
negociacin(Lindblom 1991, Allison 1971, Sabatier 1988)Cmo entender
el proceso de elaboracin de polticas?
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Formacin de la agendaAgenda de gobiernoFormulacin y legitimacin
de la poltica(Programas)Las posiciones de la Poltica (fines, metas
y medios de efectuacin)ProduceConduce aImplementacin de la
polticaAcciones de la polticaProduceConduce aProduceEfectos de la
polticaEvaluacin de los efectosDecisiones sobre el futuro de
lapoltica (programas)Conduce aUna mirada al proceso de formacin de
las polticas
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Formacin de polticas como proceso complejo y conflictivo
Identificacin y definicin del problema e incorporacinen la
agenda
Formulacin de alternativasAdopcin de alternativasEvaluacin de
los resultados obtenidosImplantacin de la alternativa
seleccionadaProcesoConflictivo
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Relacin entre actores, conflicto y polticasLa formacin de
polticas est condicionada no slo por variables del entorno, sino
tambin por las reglas del juego y los intereses de los actores en
el proceso. Los movimientos tcticos y estratgicos que los actores
juegan en el proceso dan lugar a la estructuracin de tipos de accin
a partir de las cuales stos desarrollan sus discursos y prcticas.
Las acciones son el resultado de un proceso altamente complejo de
interaccin estratgica entre quienes ponen en marcha las polticas y
sus respectivas adaptaciones. Este punto es particularmente
relevante ya que los tipos de accin posibilita la estructuracin de
discursos y prcticas facilitadoras y/o obstaculizadoras por parte
de los actores e impactan sobre la decisin de poltica pblica.
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Pluralidad de Actores = Conflicto
Las polticas son resultado de la negociacin entre distintos
actores que ajustan mutuamente sus intereses divergentes. Las
polticas son resultado de la interaccin de coaliciones de
organizaciones y actores, cada una con sus propios recursos y
creencias sobre el problema.Los actores enfrentan los problemas con
diferentes marcos conceptuales (racional, conducta organizacional,
negociacin poltica) que orientan sus decisiones.
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Definicin de problemas pblicosLa realidad muestra, que los
problemas no existen sino que son construidos, definidos subjetiva
e interesadamente por un observador.
Actores distintos entendern el problema planteado de manera
diferente, reflejado en sus respectivas definiciones sus propios
intereses y valores
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Formulacin de alternativas y toma de decisin (1)Adems del Estado
en el proceso decisional intervienen un gran nmero de actores.
Actores diversos intentan influir sobre el proceso de decisin a
partir de sus intereses y recursos (materiales como
ideolgicos).
La multiplicidad de actores explica por que las decisiones no
son siempre las ms racionales o las ms coherentes, sino el
resultado de la confrontacin entre actores.
La decisin es el fruto de un largo y complejo proceso que poco
tiene que ver con el esquema clsico de la decisin concebida como un
acto lineal basado en los postulados de libertad y racionalidad del
decisor.
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Formulacin de alternativas y toma de decisin (2)Interactan toda
una serie de actores -polticos, pero tambin administrativos y
especialistas del lobbying en funcin del grado de apertura o de
permeabilidad del sistema poltico y puede tener momentos de pausa,
de retroceso o desaceleracin.No es un proceso ordenado y
lineal.Para hacer frente a las presiones y exigencias de los
actores y limitar el riesgo de que las desiciones y las polticas
caigan en el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el
Estado se esfuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de
eleccin y decisin lo que no estarn exentos de conflictividad.
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Puesta en marcha de las polticas: la fase de implementacin
(1)Los operadores involucrados tienen intereses, valores y
preferencias que orientan su desempeo.El conflicto durante la
implementacin puede incrementarse cuando intervienen muchos actores
con intereses y visiones distintas.Los operadores tienen gran
influencia en la generacin y entrega de servicios sociales.
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Implementacin (2)Considerar el problema de la implementacin como
una cuestin meramente tcnica puede ser reduccionista y
simplificador al dejar de lado el carcter intrnsicamente
conflictivo del proceso y su dimensin poltica.
La sola aplicacin de decisiones expresadas en orientaciones,
pautas y procedimientos por parte de diferentes agencias y unidades
en distintos lugares implica que la implementacin no es una sola,
sino que es bien un proceso plural.
La implementacin es en s misma fuente de problemas complejos que
no pueden solucionarse ajustndose mejor a lo planificado o
exigiendo a los diseadores que revisen su tarea (Cortzar,
2007).
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Implementacin (3)La implementacin es ms complicada y lenta
conforme participan mayor cantidad de actores y mayor es la
cantidad de decisiones que deben tomar.Tres factores influyen en la
rapidez de los acuerdos, facilitando u obstruyendo la cooperacin
entre los participantes (Pressman y Wildavsky 1988).La direccin de
su inters en el programa en cuestin (est en pro o en contra del
programa?). La intensidad de su inters (el programa le resulta muy
importante/ urgente o le es indiferente?).La magnitud de los
recursos comprometidos en relacin a los recursos totales (est
dispuesto a invertir mucho o poco en el programa?).
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Etapa de evaluacinLa evaluacin de polticas no es un simple
instrumento tcnico, es tambin un mecanismo poltico de primer
orden.
La justificacin ltima de la evaluacin es, el ejercicio de la
responsabilidad poltica y la bsqueda de lo que se ha denominado la
eficacia democrtica.
La meta de la evaluacin es producir informacin que sirva para
orientar y valorar, las decisiones vinculadas al diseo, la gestin y
el futuro de las polticas pblicas.
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En sntesis
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Proceso de formacin de polticasLas polticas no implican una
secuencia lineal y estable de eventos bajo el comando de diseadores
racionales: hay una gran inestabilidad y gran cantidad de variables
que no son controladas por un solo tipo de actorLas polticas se
adaptan a un contexto cambianteHay procesos que se reiteran No son
solamente un proceso de solucin racional de problemas, sino de
interaccin entre mltiples actores con intereses, valores y visiones
divergentesInteractan gran cantidad de actores
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Son resultado de situaciones y oportunidades que deben ser
aprovechadas por actores que interesados en impulsar sus propuestas
de poltica y ponerlas en marchaLa argumentacin y la persuasin son
elementos centralesLas capacidades gerenciales cumplen un rol
central: establecimiento de metas, negociacin, generacin consensos,
identificacin escenarios, etc.
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Tensiones en el proceso de formacin de las polticas
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Tensiones en PFPLos relativos a la lgica poltica de los procesos
de reforma (voluntad declarada v/s voluntad real) en relacin con
las decisiones pblicas y participacin.
Los referidos al modo en que concibe la articulacin de lo tcnico
y lo poltico ( el espejismo de la etapa poltica y de la etapa
tcnica).
Los relativos a las caractersticas organizacionales del Estado
(institucionalidad y masa critica para implementar las
reformas).
Los referidos a la estructura gubernamental que obstaculizan la
implementacin de polticas.
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Tensiones de la estructura gubernamental que obstaculizan
mejores polticas
La tensin oficialismo y oposicin
La tensin Ejecutivo-Congreso
Tensiones dentro del Poder Ejecutivo
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Tensin oficialismo y oposicinSe generaliza en periodo
electorales: habr continuidad de las polticas?, podr gobernar quien
resulte victorioso?.Preocupacin sobre si es posible gobernar cuando
un Ejecutivo se encuentra enfrentado a un Congreso en manos de un
partido opositor.Incertidumbre sobre si la decisin gubernamental de
hoy ser mantenida por quien este gobernando maana.La calidad,
eficiencia y eficacia de PP, no se juegan solo en la decisin de
llevarla adelante, sino tambin se juegan en el horizonte temporal
en el que se despliegan su implementacin e impacto.
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Resoluciones tensin oficialismo/oposicinLucha poltica que apunta
a redefinir la correlacin de fuerzas.Estrategias implementadas por
los partidos ya sea para mantenerse o alcanzar el poder, ampliando
su propio caudal electoral o alcanzado apoyos mayoritarios por
medio de alianzas estratgicas o coyunturales con otros partidos.La
decisin de remover ciertas decisiones del dominio de una
racionalidad poltico-partidaria para colocarla bajo una
racionalidad tcnica.Aislamiento de ciertas reas de poltica de la
influencia poltico/electoral.Estructuracin de Polticas de
Estado.Buscan identificar prioridades o temticas que se desea o se
necesita aislar de la lucha partidaria a travs de la construccin de
consensos.
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Tensin Ejecutivo-CongresoEsta tensin tiene que ver con la
relacin Ejecutivo-Congreso, pero no pensada como una tensin entre
oficialismo/oposicin, sino pensada como una tensin ya sea entre la
Nacin e intereses provinciales o entre polticas nacionales y
ciertos intereses sociales.
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Tensiones dentro del poder ejecutivoChoques, discrepancias,
competencias y hasta contradicciones dentro del propio poder
Ejecutivo.Los anlisis polticos hoy muestran que los problemas de
accin colectiva dentro del Ejecutivo no slo son estratgicos para la
capacidad de gobierno, sino que sus causas no admiten soluciones
basadas en estilos de gestin o relaciones personales.Si bien estos
elementos juegan un papel, la problemtica de fondo es estructural y
demanda reformas institucionales.
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Tres tensiones como un juego de juegosLas tensiones, estos tres
problemas de accin colectiva estn anidados interactan estn
interconectados.Los actores y gobierno coparticipan en los tres
juegos simultneamente.Cul es el riesgo que enfrentan reformas que
apunten a fortalecer la capacidad de diseo e implementacin de
polticas pblicas?El desafo es poder alcanzar un nivel de
coordinacin como funcin de planificacin, y de alcanzar una
recomposicin de poder estatal nacional, que asegure una generacin
de polticas y gestin pblica de mayor eficiencia.
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Voluntad declarada v/s Voluntad real
Tensin entre una suerte de voluntad declarada y la voluntad real
de los estilos gerenciales de la tecnocracia tanto en el gobierno
como en los actores y mecanismos de transferencias de ideas para
hacer efectiva la apertura del ciclo de polticas.
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Articulacin tcnico/polticaLo que parece necesitarse en la
formulacin y ejecucin de polticas es enraizamiento y autonoma.
Claro que si no hay estructuras burocrticas saludables se vern
los efectos negativos del enraizamiento, clientelismo y
corrupcin.
La propuesta es, entonces autonoma enraizada y no aislamiento.
La estructura social depende de la accin del Estado y ste no podr
alcanzar sus objetivos sin ella. Las estructuras y estrategias del
Estado requieren como contrapartida un complemento social.
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Aprendizajes1.La concepcin limitada del proceso de polticas
pblicas ha llevado a disear polticas en abstracto, como si se
tratara solamente de un ejercicio intelectual, y a olvidar que la
determinacin acerca de la relevancia y el inters pblico de un
problema, y su consecuente inclusin en el campo de las polticas, es
el resultado de un proceso complejo en el que entran en competencia
diversas representaciones e intereses.
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Aprendizajes
2.Es necesario adoptar una perspectiva mucho ms amplia de la
poltica pblica que d cuenta del carcter dinmico y conflictivo del
proceso mediante el cual se configura una accin pblica frente a una
situacin social que se pretende transformar.
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Aprendizajes
3.El proceso debe estar orientado hacia la creacin de
condiciones que garanticen la participacin, la confrontacin y la
negociacin de las representaciones e intereses de los actores
implicados en todas las etapas de gestin de la poltica, ms que en
la imposicin de la poltica correcta por parte de algunos de los
actores implicados.
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