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Artculo 200 , INC. 5)
Proceso de accin popular
Son garantas constitucionales:(...)5. La accin popular, que
procede, por infraccin de la Cons-
titucin y de la ley, contra los reglamentos, normas
admi-nistrativas y resoluciones y decretos de carcter general,
cualquiera sea la autoridad de la que emanen.
(...).
CONCORDANCIAS:
C.: arts. 3, 43, 51, 74, 103, 106, 138; C.P.Ct.: arts. I a IX,
75 a 97, 117 al 121, 1a, 3 y 4 DF; L.O.T.C.; L.O.D.P.: art. 9 inc.
2); L.O.P.J.: arts. 14, 42 inc. a), 27 y 28 DFT; Ley 25397: art.
12; Ley 27972: art. 52 inc. 2); Ley 29497: art. 3 inc. 1); R.Adm.
095-2004-P-TC; C.A.D.H.; D.U.D.H.: arts. 3, 8; P.I.D.C.P.
Yolanda Soledad Tito Puca
I. IntroduccinEl proceso de accin popular ha sido llamado la
Cenicienta de los procesos
constitucionales(1) por su uso poco frecuente y su escaso
estudio por parte de los auto-res. Como veremos, esto respondera a
que la jurisprudencia que se emite es escasa, pero adems a que es
de difcil acceso; ello, no obstante la relevancia de un proceso que
pue-de ser utilizado por cualquier persona para la defensa del
orden constitucional y democr-tico, en un mbito que nos involucra a
todos, tanto o incluso ms que las leyes mismas: las normas
infralegales. Esas con las que los ciudadanos de a pie tratamos
todos los das, como son los reglamentos, las normas administrativas
o las resoluciones de carcter ge-neral; las que finalmente, ms
veces que una norma legal, nos enfrentan a la Administra-cin, es
decir, a la ms cotidiana de las realidades.
Acceder a las sentencias de accin popular nos llevar, sin mayor
opcin, a recorrer por tomos y tomos de sentencias publicadas,
confundidas entre los otros procesos consti-tucionales, lo cual
puede estar relacionado con el poco inters de los especialistas por
ana-lizarlas. Al respecto, consideramos que sera ptimo contar con
un sistema de difusin si-milar al del Tribunal Constitucional, de
modo que el Poder Judicial nos permita conocer de las sentencias de
accin popular dado su carcter vinculante y los efectos generales
que posee en su portal web.
(1) MORN URBINA, Juan Carlos. Aportes para el estudio del nuevo
rgimen de la accin popular en el Cdigo Procesal Constitucional. En:
El Derecho Procesal Constitucional peruano. Tomo II, Grijley, Lima,
2005, p. 1092.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeSART. 200, INC. 5)
Este artculo pretende llenar el vaco respecto al tratamiento del
tema e incluso acer-carnos un poco a lo dicho por los tribunales,
incluyendo, finalmente, una propuesta para que el proceso sea
conocido por el Tribunal Constitucional y ya no por el Poder
Judicial. En efecto, hemos anotado las razones que nos convocan a
apostar por la modificacin de la competencia de la accin popular
hacia el Tribunal Constitucional pues, a pesar de su rezago, se
trata un proceso constitucional de relevancia innegable, toda vez
que pro-cura la defensa del orden constitucional y democrtico.
II. Aspectos generales
1. ObjetivoConforme seala el artculo 200.5 de la Constitucin, la
accin popular procede por
infraccin de la Norma Fundamental y de la ley, contra los
reglamentos, normas adminis-trativas y resoluciones, as como los
decretos de carcter general, cuyo trmite se regula en los artculos
75 al 97 del Cdigo Procesal Constitucional.
La pretensin de un proceso de accin popular estar dirigida a
expulsar del ordena-miento jurdico en todo o en parte una norma
subsidiaria a la ley (reglamento, norma administrativa o resolucin
de carcter general) que atente contra preceptos constitucio-nales o
legales de modo directo o indirecto.
2. FinalidadEl proceso constitucional de accin popular tiene
como finalidad la defensa de la Cons-
titucin frente a una norma subsidiaria a la ley que en todo o en
parte atente contra pre-ceptos constitucionales o legales de modo
directo o indirecto; la pretensin de dicho pro-ceso debe estar
dirigida a la expulsin de dicha norma o parte de ella del sistema
jurdico.
3. Base legalRespecto a las normas que sustentan este proceso
constitucional, en primer lugar, debe-
mos referirnos al artculo 200.5 de la Constitucin, que indica
que la accin popular procede por infraccin de la Constitucin y de
la ley, contra los reglamentos, normas administrati-vas y
resoluciones, as como los decretos de carcter general. El trmite y
procedimien-to de este proceso se regula en los artculos 75 al 97
del Cdigo Procesal Constitucional.
Dentro de esta regulacin normativa es posible incluir al Texto
nico Ordenado de la Ley Orgnica del Poder Judicial aprobado por
Decreto Supremo N 017-93-JUS, art-culos 14 (supremaca de la norma
constitucional y control difuso de la Constitucin.), 35.5 (la Sala
Constitucional y Social conoce de la apelacin prevista en el
artculo 93 del Cdi-go Procesal Constitucional), 42.a (las salas
laborales de las cortes superiores tienen com-petencia, en primera
instancia, para conocer el proceso de accin popular en materia
la-boral); y, la 27 disposicin final y transitoria, inciso 1.d (a
partir del ao judicial de 1994, en la Corte Superior de Lima,
existir una Sala Especializada en lo Constitucional y
Con-tencioso-Administrativo que conocer de los procesos promovidos
por accin popular); y,
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeS ART. 200, INC. 5)
28 disposicin final y transitoria, inciso 1.c (a partir del ao
judicial de 1994, en la Corte Suprema existir una Sala
Especializada en lo Contencioso-Administrativo que conocer en ltima
instancia de los procesos promovidos por accin popular).
Finalmente, en el mbito internacional, podemos mencionar a la
Convencin Ame-ricana sobre Derechos Humanos, artculo 25 (proteccin
judicial); a la Declaracin Uni-versal de Derechos Humanos, artculo
8 (derecho a un recurso efectivo); y, al Pacto In-ternacional de
Derechos Civiles y Polticos, artculo 2.3 (garanta de recurso
efectivo).
III. Presupuestos procesales
1. Legitimidad para obrar activaLa legitimidad para incoar la
demanda de accin popular es abierta y amplia, ya que con-
forme con el artculo 84 del Cdigo Procesal Constitucional, la
demanda puede ser presenta-da por cualquier persona. Esto
representa una gran diferencia frente a su par, el proceso de
in-constitucionalidad, en el que solo pueden interponer la demanda
una lista reducida de personas facultadas por el artculo 203 de la
Constitucin.
Es decir, en este proceso no cabr ningn tipo de cuestionamiento
a la titularidad y la legitimidad para obrar del demandante. En
efecto, para interponer una demanda de ac-cin popular no hay
necesidad de un inters directo, permitiendo a cualquier persona
pro-curar la tutela de la jerarqua normativa de la Constitucin y
las leyes(2). Inclusive, se ha sealado que la legitimidad viene
dada en tanto el demandante es miembro de una colec-tividad
ejerciendo control ciudadano(3).
No obstante lo dicho, es posible encontrar casos en los cuales
los demandados cues-tionan la legitimidad para obrar activa,
pedidos que son rechazados por el Colegiado que resuelve. As, por
ejemplo, en el caso de accin popular del Exp. N 827-2002-AP(4), se
present una excepcin de representacin insuficiente del demandante,
ante ello, la Sala resolvi que la excepcin planteada devino en
improcedente pues, de conformidad con el inciso 1 del artculo 4 de
la Ley N 24968, Ley Procesal de la Accin Popular (vigen-te a esa
fecha), la demanda puede ser formulada por todo ciudadano peruano
en ejercicio pleno de sus derechos.
(2) Vide LANDA ARROYO, Csar. Teora del Derecho Procesal
Constitucional. Palestra, Lima, 2004, p. 150; HUERTA GUERRERO,
Luis. Proceso de accin popular. En: La Constitucin comentada.
Anlisis artculo por artculo. Tomo II, Gaceta Jurdica, Lima, 2004,
pp. 1101-1102; y, ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Cdigo Procesal
Constitucional: proceso contencioso-administrativo y derechos del
administrado. Palestra, Lima, 2004, p. 95.
(3) Exp. N 2031-2010-Lima, Sala de Derecho Constitucional y
Social Permanente. Sentencia publicada en el diario oficial El
Peruano el 27 de enero de 2012.
(4) Resolucin de la Sala Laboral de Lima, conformada por los
magistrados Torres Vega, Toledo Toribio y Nu Bobbio, resuelto con
fecha 24 de setiembre de 2003.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeSART. 200, INC. 5)
La llegada del Cdigo Procesal Constitucional no vari tal
criterio; as, en el Exp. N 807-2006-Lima(5), la Sala de Derecho
Constitucional y Social de la Corte Suprema seal:
Que, la naturaleza jurdica de la accin popular, es la de ser una
accin de control constitucional de orden abstracto, equiparable a
la accin de inconstitucionalidad, distinguindose de aquella en
cuanto a su objeto y foro; por ende, dicho control es de orden
objetivo pues resulta irrelevante el derecho particular afectado
del actor, al no ser necesaria la relacin o nexo de causalidad
entre el hecho denunciado y el derecho afectado, pues cualquiera se
encuentra facultado para interponerla, dada la legitimacin abierta
que la caracteriza, tal como se encuentra prevista en el artculo 84
del Cdigo Procesal Constitucional; en tal sentido, para accionar no
hay necesidad de un inters directo, por cuanto lo tutelable es la
legalidad y constitucionalidad del sistema normativo [sic].
En el mismo sentido, en el Exp. N 2031-2010-Lima(6), la Sala
Permanente tambin refiri que:
El proceso constitucional de accin popular es aquel que puede
ser emprendido por cualquier ciudadano, independientemente de que
la norma que se impugne lo afecte o no, pues procede ante un
supuesto que perjudique a la colectividad. Es decir, a travs de
este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano
defienda un inters que no le concierne como simple particular, sino
como miembro de una deter-minada colectividad. En otros trminos, el
proceso constitucional de accin popular est pensado en una suerte
de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la
Administracin Pblica y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en
tanto que ella, mediante la actividad que le es propia puede
vulnerar las leyes y la Constitucin.
2. Legitimidad para obrar pasivaLa demanda de accin popular debe
dirigirse contra el rgano emisor de la norma ob-
jeto del proceso. Si dicha norma fue expedida con participacin
de ms de un rgano emi-sor, se demandar al de mayor jerarqua. Si se
trata de rganos de igual nivel jerrquico la demanda se dirige al
primero que suscribe el texto normativo.
En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo se debe
demandar al ministro que la refrenda, y si fuesen varios al que
haya firmado en primer trmino.
Conforme a las normas que regulan la defensa judicial del
Estado(7), el procurador p-blico ejerce la representacin y defensa
en los procesos del sector al que pertenece o de la
(5) Resuelto por la Sala de Derecho Constitucional de la Corte
Suprema. Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano el 23
de noviembre de 2006.
(6) Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano el 27 de
enero de 2012.(7) El Consejo de Defensa Judicial del Estado fue
creado mediante Decreto Ley N 17537, es el rgano del
Ministerio de Justicia encargado de coordinar las actividades de
los procuradores pblicos.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeS ART. 200, INC. 5)
entidad dependiente de dicho sector; siendo as, el artculo 7 del
Cdigo Procesal Cons-titucional seala que la defensa del Estado o de
cualquier funcionario o servidor pblico la asume el procurador
pblico que corresponda, por ello es necesario que este tambin deba
ser emplazado con la demanda; asimismo, la defensa puede estar a
cargo del repre-sentante legal que el funcionario o servidor
designe, sin perjuicio de que los funcionarios demandados puedan
intervenir por propio derecho; sin embargo, tngase en cuenta que la
no participacin de cualesquiera de ellos no invalida ni paraliza el
procedimiento. Para el caso de las acciones populares, la defensa
de las normas del Poder Ejecutivo est a cargo de la Procuradura
Pblica Especializada en Materia Constitucional, que ha asumido el
li-tigio de los procesos de inconstitucionalidad, competencial y de
accin popular.
3. CompetenciaLa llegada del vigente Cdigo Procesal
Constitucional no afect el rgimen anterior
sobre la competencia por la que el conocimiento de las demandas
de accin popular se ventilan de forma exclusiva en el Poder
Judicial. As, el artculo 85 del Cdigo Procesal Constitucional seala
cules son las reglas de competencia para conocer la demanda de
accin popular.
- Cuando la norma impugnada es de carcter regional o local es
competente la Sala de turno que corresponda, por razn de la
materia, de la Corte Superior del distrito judicial al que
pertenece el rgano emisor de la norma cuestionada.
- Cuando las normas son dictadas por el Gobierno central es
competente la sala de la Corte Superior de Lima que corresponda por
razn de la materia.
Ms adelante abordaremos nuestra propuesta de modificar la
competencia hacia el Tri-bunal Constitucional, de modo que conozca
de los procesos de accin popular.
IV. Presupuestos materiales
1. Normas sujetas a controlLa demanda de accin popular procede
respecto de normas de menor jerarqua expe-
didas por cualquier autoridad del Poder Ejecutivo, gobiernos
regionales y locales, y de-ms personas de Derecho Pblico.
El artculo 76 del Cdigo Procesal Constitucional nos seala cules
son las normas infralegales que ante una infraccin a la jerarqua
normativa de la Constitucin y las le-yes pueden cuestionarse
mediante el proceso de accin popular:
Reglamentos: son el conjunto de reglas que rigen una actividad,
el cual es emitido en virtud de la facultad reglamentaria confiada
al Poder Ejecutivo en sus diferentes niveles y jerarquas (Gobierno
central, gobiernos regionales y locales). El reglamento es la
nor-ma infralegal que viabiliza los mandatos de las leyes
materiales, llenando de contenido
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeSART. 200, INC. 5)
a conceptos contemplados de modo genrico en la ley material. El
reglamento nos dice cmo hacer lo que manda la ley.
Normas administrativas: se trata de reglas o criterios que rigen
las relaciones jur-dicas dentro de la Administracin Pblica.
Resoluciones de carcter general: son actos o decisiones emitidas
por la autoridad administrativa en el ejercicio de sus
funciones.
En relacin con las normas objeto de control por este proceso
constitucional, Morn Urbina considera que al contrario de lo
indicado en el mencionado Cdigo, que se preocu-pa para hacer una
lista taxativa en todos los casos estamos frente a un solo fenmeno:
el reglamento. Fundamenta su posicin sealando que no existen normas
administrativas ni resoluciones de carcter general que no sean
reglamentarias, ni tampoco existen nor-mas administrativas que
puedan ser singulares, pues son, por antonomasia, generales(8).
Aclarando tambin este aspecto, Espinosa-Saldaa considera que,
por constatacin con la realidad (y no por coherencia conceptual),
la alusin del Cdigo Procesal Consti-tucional a las resoluciones en
realidad se refiere a los decretos, pues estos son disposicio-nes
de carcter general, mientras que las resoluciones son preceptos con
efectos indivi-duales o, por lo menos, individualizables(9).
De otro lado, recordemos que con la derogada Ley Procesal de la
Accin Popular (art. 5 de la Ley N 24968) era posible interponer
demanda de accin popular contra normas infralegales que haban sido
formalmente aprobadas (entindase, aprobadas por el Pleno del
Congreso y enviadas para la autgrafa del Presidente de la
Repblica), pero que an no eran publicadas oficialmente(10). Ello
era posible siempre que del conocimiento extraofi-cial de estas se
hubiera podido prever que lesionan o amenazan con lesionar el orden
cons-titucional y/o legal o contravengan el principio de jerarqua
normativa.
Y aunque tal posibilidad ya no sea posible ahora, ni existan
supuestos de control cons-titucional a priori, las personas
interesadas s pueden formular comentarios sobre proyec-tos
normativos. En efecto, en virtud del Decreto Supremo N 001-2009-JUS
(que aprueba el Reglamento que establece disposiciones relativas a
la publicidad de proyectos norma-tivos y difusin de normas legales
de carcter general, publicado el 15/01/2009), exis-te la obligacin
de difundir los proyectos de normas de carcter general; as, en el
artcu-lo 14 del mencionado reglamento se seala que las entidades
pblicas deben disponer la publicacin de estos proyectos en el plazo
de treinta das anteriores de la fecha prevista para su entrada en
vigencia.
(8) MORN URBINA, Juan Carlos. Aportes para el estudio del nuevo
rgimen de la accin popular en el Cdigo Procesal Constitucional. Ob.
cit., p. 1095.
(9) ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Cdigo Procesal
Constitucional: proceso contencioso-administrativo y derechos del
administrado. Palestra, Lima, 2004, p. 87.
(10) En esos casos, si se subsanaba lo contenido en la norma
antes de publicarla, se dejaba sin efecto la demanda de accin
popular interpuesta.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeS ART. 200, INC. 5)
Finalmente, respecto al tema de las normas sujetas a control, no
podemos dejar de rese-ar el curioso caso del Exp. N
1537-2010-Lima(11). Ocurre que es materia de grado la
sen-tencia(12) de la Segunda Sala Laboral de la Corte Superior de
Justicia de Lima, en el extremo que declara fundada la demanda de
accin popular interpuesta por un sindicato contra la Direccin
General de Aeronutica Civil del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones.
Increblemente, el efecto de la sentencia de primera instancia
era declarar inaplicable un oficio, decretndose adems que la
decisin tena efectos retroactivos desde la fecha de la expedicin,
con costos. Es as que, en la decisin de segunda instancia, la Sala
Suprema aclara que el mencionado oficio no ostenta la calidad de
norma de carcter general, por lo que no es pasible de ser
cuestionado a travs del proceso de constitucional de accin
po-pular; reformando la decisin y declarando improcedente la
demanda.
2. Tipologa de las infraccionesSiguiendo lo sealado en el
artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucional y resean-
do la jurisprudencia del Tribunal Constitucional contenida en la
STC Exps. Ns 00020-2005-PI/TC y 00021-2005-PI/TC (acumulados) (ff.
jj. 21-29), los supuestos de vicio que ameritan el control
constitucional y legal de las normas infralegales pueden ser:
directo o indirecto, de carcter total o parcial, y tanto por la
forma como por el fondo.
Es decir, se trata de un proceso cuya finalidad es la defensa de
la jerarqua normativa de la Constitucin y las leyes, aunque ello no
resulte bice para que el juez constitucional verifique si las
normas cuestionadas por inconstitucionales generan afectaciones
concre-tas a los derechos fundamentales, pues el proceso de accin
popular tambin posee (como el proceso de inconstitucionalidad) la
vocacin subjetiva de preservar los derechos fun-damentales de las
personas(13).
2.1. Infracciones por la forma o por el fondo
a) Infraccin por la formaSegn se ha desarrollado
jurisprudencialmente, una infraccin formal se configura
en tres supuestos:
- Cuando se produce un quebrantamiento del procedimiento
previsto para la emisin de la norma, es decir, que no han respetado
las reglas estableci-das para su produccin.
Este sera el caso de un edicto dado por un concejo distrital,
que no es ratificado por el provincial; o de un decreto supremo
expedido sin el voto del Consejo de Ministros cuan-do as lo exige
la ley.
(11) Sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social
Permanente de la Corte Suprema. Resolucin de fecha 16 de setiembre
de 2010.
(12) Sentencia de fecha 30 de diciembre de 2009.(13) Cfr. STC
Exps. Ns 00020-2005-PI/TC y 00021-2005-PI/TC (acumulados), ff. jj.
16-18.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeSART. 200, INC. 5)
Un caso importante fue la demanda de accin popular(14)
interpuesta en contra del Re-glamento del Decreto Legislativo del
Notariado (Decreto Legislativo N 1049). Se solici-t que se declare
inconstitucional en su totalidad el Decreto Supremo N 003-2009-JUS,
de fecha 4 de marzo de 2009, que aprueba el mencionado reglamento y
de forma acumu-lada se denuncia la inconstitucionalidad e
ilegalidad de la modificatoria del artculo 8 del mismo
reglamento.
La sentencia fue emitida por la Sexta Sala Civil de la Corte
Superior de Justicia de Lima con fecha 30 de noviembre de 2009 y
notificada a las partes el 22 de abril de 2010. El Decreto Supremo
N 003-2009-JUS, que se cuestiona por la forma, consta de tres
artculos.
En el artculo 1 se tuvo por aprobado el Reglamento del Decreto
Legislativo del Nota-riado, sealndose que su texto est compuesto de
setenta y ocho artculos y cinco disposi-ciones complementarias,
transitorias y finales. Asimismo, en el artculo 2 se indic que el
reglamento regir a partir del da siguiente de la publicacin de este
decreto supremo en El Peruano, pero que el texto reglamentario ser
publicado en el portal web del Ministerio de Justicia. Es decir, no
se incluyeron en la publicacin oficial los artculos que componen el
reglamento, sino solo el decreto supremo que lo aprueba. La Sala
fundamenta su decisin en la definicin de decreto supremo contenida
en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo(15).
En ese sentido, en el caso narrado, la Sala Civil estima que el
texto del Reglamento del Notariado (sus setenta y ocho artculos y
cinco disposiciones complementarias, tran-sitorias y finales) no
puede ser considerado como un simple anexo, ya que solo pueden
considerarse as a los textos sin contenido normativo, que acompaan,
explicitan, grafi-can o sustentan los enunciados de los decretos
supremos. As, cuando se trate de normas
(14) La segunda pretensin est dirigida a expulsar del
ordenamiento jurdico el Decreto Supremo N 005-2009-JUS, de fecha 18
de marzo de 2009, que modifica el artculo 8 del Reglamento en
cuestin. Y si bien la Sala Constitucional y Social de la Corte
Suprema de la Repblica declara fundada la demanda con relacin al
reglamento, extraamente declara infundada la segunda pretensin.
Decimos esto pues, si bien es cierto no hay colisin con la norma
legal que le sirve de parmetro (art. 5 del Decreto Legislativo del
Notariado) no entendemos por qu la Sala no admite sacarla del
ordenamiento jurdico por conexidad. Acaso es posible dejar vigente
solo el artculo 8 y, a la vez, declarar la inconstitucionalidad e
ilegalidad de todo lo dems que contiene un reglamento ilegal por la
forma? En ese caso, la sentencia en anlisis retira del ordenamiento
jurdico los setenta y siete artculos y las cinco disposiciones
complementarias, transitorias y finales del Reglamento del
Notariado, a excepcin del artculo 8 que regula el nmero y
localizacin de plazas.
En atencin a lo indicado tambin debi declararse fundada esta
segunda pretensin, toda vez que el artculo 78 del Cdigo Procesal
Constitucional seala que debe declararse la inconstitucionalidad o
la ilegalidad de una norma que por conexin o consecuencia se
encuentre vinculada a la norma impugnada, incluso cuando ello no
forme parte del petitorio.
(15) Artculo 11.3.- Facultad normativa del Presidente de la
Repblica Corresponde al Presidente de la Repblica dictar los
siguientes dispositivos: Decretos Supremos.- Son normas de carcter
general que reglamentan normas con rango de ley o regulan
la actividad sectorial funcional o multisectorial funcional a
nivel nacional. Pueden requerir o no el voto aprobatorio del
Consejo de Ministros, segn lo disponga la ley. Son rubricados por
el Presidente de la Repblica y refrendados por uno o ms ministros a
cuyo mbito de competencia correspondan.
Los decretos supremos entran en vigencia al da siguiente de su
publicacin en el diario oficial, salvo disposicin contraria del
mismo, que postergue su vigencia en todo o en parte.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeS ART. 200, INC. 5)
reglamentarias de carcter general (conforme con la definicin de
decreto supremo) nece-sariamente deben ser publicadas en el Diario
Oficial (f. j. 3).
Durante el trmite de la elevacin en consulta a la Corte Suprema,
el 23 de julio de 2010 se public el Decreto Supremo N 010-2010-JUS,
que aprueba un Texto nico Or-denado del Reglamento del Decreto
Legislativo del Notariado, documento que remplaza al reglamento
cuestionado por accin popular. As, finalmente s se cumpli con la
forma-lidad de publicar el texto ntegro de la norma infralegal en
el Diario Oficial.
- Cuando ha regulado una materia reservada para otro tipo de
norma u otra especfica fuente formal del Derecho
As resolvi la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
de la Corte Supre-ma de la Repblica en el Exp. N
2102-2006-Arequipa, al declarar ilegal un decreto de al-calda que
estableca sanciones pecuniarias y no pecuniarias, en tanto ello
excede y transgre-de su objeto; pues, si bien es cierto que las
municipalidades estn facultadas para imponer ese tipo de sanciones,
solo corresponde hacerlo mediante una ordenanza municipal (norma
con rango de ley) conforme con el artculo 46 de la Ley Orgnica de
Municipalidades(16).
- Cuando ha sido expedida por un rgano constitucional o
legalmente incompetente
Por ejemplo, un decreto de alcalda aprobado por quien carece
jurdicamente de la con-dicin de alcalde, al haberse declarado su
vacancia por el Jurado Nacional de Elecciones.
b) Infraccin por el fondoLa infraccin por el fondo se produce
cuando la norma cuestionada contraviene dere-
chos, principios, normas o valores reconocidos por la
Constitucin o por la ley, o con rele-vancia constitucional o legal.
Es decir, cuando resulta atentatoria no de las normas
proce-dimentales o del iter de expedicin de la norma infralegal,
sino de las normas sustanciales reconocidas en la Constitucin y/o
la ley.
2.2. Infracciones parciales o totalesLa totalidad o parcialidad
de las infracciones constitucionales no se encuentra referi-
da a un quntum de la fuente afectada (la Constitucin o la ley),
sino de la fuente lesiva (reglamentos, normas administrativas y
resoluciones de carcter general). Por ello, se de-ber analizar el
contenido dispositivo y el contenido normativo para ver cunto de la
nor-ma afecta a la Constitucin o a la ley.
a) Infraccin parcialUna norma es parcialmente inconstitucional o
ilegal cuando solamente una fraccin
de su contenido contraviene la Constitucin o la ley. En este
ltimo supuesto, cuando la
(16) Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, el 2
de setiembre de 2007.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeSART. 200, INC. 5)
invalidez recaiga en el contenido dispositivo (texto lingstico
del precepto) se dejarn sin efecto las palabras o frases que se
consideren invlidas. Por otro lado, si dicha invalidez reside en su
contenido normativo, es decir, en alguna de las interpretaciones
atribuidas a la disposicin cuestionada, todo rgano del Estado estar
impedido de aplicar los senti-dos interpretativos declarados
inconstitucionales o ilegales.
b) Infraccin totalUna norma infralegal es totalmente
inconstitucional o ilegal cuando todo su conteni-
do dispositivo o normativo es contrario al texto constitucional
o legal.
2.3. Infracciones directas e indirectas
a) Infraccin directaConforme ya ha indicado el Tribunal
Constitucional, este tipo de infraccin se com-
prueba a travs de la confrontacin de la norma cuestionada con la
disposicin constitu-cional o la ley parmetro, es decir, que queda
verificada sin necesidad de apreciar, previa-mente, la
incompatibilidad de la norma enjuiciada con algo ms que ese
parmetro bsico. Aqu calzan aquellos supuestos en los que el
parmetro de control de constitucionalidad o legalidad se reduce
nicamente a la Constitucin o a la ley respectivamente.
b) Infraccin indirectaEsta se refiere al bloque de
constitucionalidad. Al contrario de la infraccin directa,
la indirecta es aquella que para su comprobacin no basta solo
con confrontar la norma cuestionada con la disposicin
constitucional o legal (parmetro bsico), sino que es ne-cesario que
se le confronte con una norma que pertenezca al parmetro de
constituciona-lidad o de legalidad visto de manera abierta. Es
decir, incorpora al parmetro bsico otras normas adems de la propia
Constitucin o de la ley que se alega vulnerada.
Esto se configura con una norma (conocida como norma
interpuesta) a la que la Cons-titucin, la ley, o norma de rango
infralegal le encomend establecer los lmites para la produccin de
otra norma de igual o inferior jerarqua normativa. Para ello, se
utiliza la tcnica de interpretacin contenida en el artculo 79 del
Cdigo Procesal Constitucional, la cual seala que para apreciar la
validez de las normas deber tenerse en cuenta ade-ms del parmetro
bsico, otras normas que determinen la competencia o las
atribucio-nes de los rganos del Estado o el ejercicio de los
derechos fundamentales de la persona. Si bien este artculo solo
hace referencia expresa a la labor del Tribunal Constitucional,
debe ser aplicado tambin para el proceso de accin popular, ms an si
se encuentra ubi-cado en el ttulo referido a las disposiciones
generales de los procesos de accin popular e
inconstitucionalidad.
Hablamos de vulneracin indirecta porque la invalidez
constitucional o legal de la norma impugnada no siempre puede
quedar acreditada con un mero juicio de com-patibilidad directo
frente a la Constitucin o la ley, sino que debe verificarse primero
su
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1051
De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeS ART. 200, INC. 5)
disconformidad con una norma perteneciente al parmetro de
constitucionalidad. En todo caso, ser el Poder Judicial (en los
procesos de accin popular) el que establezca con cla-ridad qu
normas forman parte del bloque en cada caso concreto para saber si
estamos ante una infraccin indirecta.
Respecto a lo que forma parte del bloque, Landa Arroyo(17)
considera que el control de la constitucionalidad y la legalidad de
los decretos, reglamentos y dems normas adminis-trativas, no solo
debe hacerse con relacin a la Constitucin y la ley, sino tambin a
las sen-tencias del Tribunal Constitucional que se hayan
pronunciado respecto a la inconstitucio-nalidad de una ley
(estimando o desestimando la demanda). Esto est relacionado con la
decisin del legislador en el sentido de que cuando exista un
proceso de inconstitucionali-dad pendiente en el Tribunal
Constitucional, conforme con el artculo 80 del Cdigo Pro-cesal
Constitucional, se ordene la suspensin del trmite de los procesos
de accin popular que se refieran a las leyes usadas como parmetro,
hasta que el Tribunal Constitucional ex-pida sentencia
definitiva.
V. Trmite del proceso
1. Postulacin de la demandaConforme al artculo 86 del Cdigo
Procesal Constitucional, la demanda de accin
popular debe ser presentada por escrito, est comprendida dentro
de la defensa cautiva y debe contar con los siguientes requisitos
mnimos:
La designacin de la sala ante la cual se interpone la
demanda.
El nombre e identidad del demandante, as como su domicilio legal
y procesal.
La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de la
norma objeto del proceso.
Dentro del petitorio debe incluirse la indicacin de la norma o
normas constitu-cionales y/o legales que se suponen vulneradas por
la que es objeto del proceso.
La exposicin de los fundamentos de la pretensin.
La firma del demandante o de su representante o de su apoderado
y la del abogado.
Copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el da,
mes y ao de su publicacin.
A la demanda se deben acompaar copias suficientes de esta y de
los documentos que se adjuntan a ella para los emplazados, as como
los recaudos que exige la ley(18).
(17) LANDA ARROYO, Csar. Teora del Derecho Procesal
Constitucional. Palestra, Lima, 2004, p. 148.(18) Conforme al
artculo 425 del Cdigo Procesal Civil (de aplicacin supletoria), se
adjuntar la copia legible
del documento de identidad del demandante.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeSART. 200, INC. 5)
Segn la quinta disposicin final del Cdigo Procesal
Constitucional, los procesos constitucionales se encuentran
exonerados del pago de tasas judiciales.
Conforme al artculo 86.6 del mismo cuerpo legal, es necesario
que la demanda con-tenga los fundamentos que sustentan la
pretensin. Si se omiten incluir tales fundamen-tos en la demanda,
esta debera ser declarada inadmisible; y, en virtud del artculo 88,
la Sala precisando el requisito incumplido dar un plazo para
subsanar dicha omisin.
Adems, de manera anloga, si tenemos en cuenta que, para los
procesos de inconsti-tucionalidad, cuando se ha omitido alguno de
los requisitos de la demanda previstos en el artculo 101 del Cdigo
Procesal Constitucional, el Tribunal se decanta por la
inadmisi-bilidad de esta, concediendo un plazo si el requisito es
susceptible de ser subsanado. As, debera darse el mismo tratamiento
para los procesos de accin popular.
Al contrario de nuestra posicin, anotamos lo resuelto en el Exp.
N 175-2006-Lima(19), donde la Sala de Derecho Constitucional y
Social de la Corte Suprema de la Repblica declara improcedente la
demanda de accin popular en un caso en el que no se sealaron los
fundamentos que sustentan la pretendida inconstitucionalidad de una
norma infralegal:
[E]n cuanto a los requisitos de la demanda, la (...) Ley N 24968
sealaba en el inciso 6 del artculo 11 que la demanda deba contener
la exposicin de motivos en que se sustenta la accin; presupuesto
que tambin ha sido recogido por el Cdigo Procesal Constitucional,
Ley N 28237, en el inciso 6 de su artculo 86 al indicarse que la
demanda escrita contendr cuando menos, los fundamentos en que se
sustenta su pretensin. Que siendo as, la demanda de accin popular
incoada contra el Decreto Supremo N 016-2003-ED deviene en
improcedente, mxime si se tiene en cuenta que el Ipelica [el
demandante] no ha cumplido con expresar las razones por las que
estima que el mencionado Decreto Supremo N 016-2003-ED infringe la
Constitucin.
2. Plazo para interponer la demandaMientras que para el proceso
de inconstitucionalidad el plazo para interponer la de-
manda es de seis aos contados a partir de la publicacin de la
norma, el plazo prescrip-torio de la accin popular es de cinco aos
contados desde el da siguiente de publicacin de la norma
cuestionada.
Consideramos que vencido el plazo, y conforme sucede con los
casos de inconstitu-cionalidad de las leyes(20), la nica
posibilidad para atacar un norma infralegal es la apli-cacin de la
facultad de los jueces para ejercer el control difuso de la
constitucionalidad de las normas(21).
(19) Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, 10 de
octubre de 2006.(20) Aunque esta disposicin no haya sido prevista
expresamente para la accin popular, como s sucede para el
caso del proceso de inconstitucionalidad (art. 100 del Cdigo
Procesal Constitucional) resulta perfectamente aplicable. Vide:
HUERTA GUERRERO, Luis Alberto. Ob. cit., p. 1100.
(21) Segn se tiene de la aplicacin concordada del artculo 51
(supremaca de la Constitucin) y del segundo prrafo del artculo 138
de la Constitucin (control difuso).
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1053
De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeS ART. 200, INC. 5)
Es decir que, vencido el plazo prescriptorio en va incidental
dentro de un proceso judicial cualesquiera, en caso de conflicto
entre una norma constitucional y otra legal, as como de una norma
legal y una norma administrativa, los jueces prefieren la norma
supe-rior sobre toda otra norma de rango inferior; o sea, podrn
inaplicar normas administrati-vas contrarias a la Constitucin y a
la ley(22).
3. Admisibilidad y tramitacin de la demandaSegn se lee del
artculo 88 del Cdigo Procesal Constitucional, la Sala que recibe
la
demanda tiene un plazo mximo de cinco das para pronunciarse
sobre la admisibilidad de la demanda. En caso de que se decante por
la inadmisibilidad de esta, se precisar el requisito incumplido y
el plazo para subsanarlo.
Si se declara improcedente la demanda y la resolucin fuese
apelada, se notificar al demandado.
3.1. emplazamiento y publicacin de la demandaUna vez admitida la
demanda se emplaza con esta a los demandados y al Procurador
Pblico correspondiente. En la misma resolucin se incluye un
resumen del contenido de la demanda, la cual se publica en el
Diario Oficial si la demanda se promueve en Lima; pero si se
hubiese iniciado en otro distrito judicial, en el medio de
publicidad que corresponda.
Adems se tiene en cuenta las siguientes reglas para el
emplazamiento:
Si la norma ha sido expedida con participacin de ms de un rgano
emisor, se notifica al de mayor jerarqua.
Si se trata de rganos de igual nivel jerrquico, la notificacin
se dirige al pri-mero que suscribe el texto normativo.
Si la norma ha sido emitida por el Poder Ejecutivo, el
emplazamiento se har por intermedio del ministro que la refrenda;
si fuesen varios, por el que haya fir-mado en primer trmino.
Si el rgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al
rgano que asu-mi sus funciones.
3.2. Antecedentes que dieron origen a la norma cuestionadaEs una
discrecionalidad de la Sala ordenar en el auto admisorio que,
dentro del plazo
de diez das de recibida la notificacin con la que se le corre
traslado de la demanda, el r-gano emisor le remita el expediente
que contiene los informes y documentos que dieron origen a la norma
cuestionada, bajo responsabilidad. Conforme al artculo 90 del
Cdigo
(22) LANDA ARROYO, Csar. Ob. cit., pp. 149-150.
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1054
De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeSART. 200, INC. 5)
Procesal Constitucional, si fuese el caso, la Sala debe disponer
medidas de reserva para los expedientes y las normas que as lo
requieran.
3.3. Contestacin de la demandaLa resolucin que admite a trmite
la demanda de accin popular adems contiene el
traslado de la demanda y el emplazamiento al demandado,
asimismo, le concede un plazo de diez das, contados a partir de la
fecha de notificacin, de modo que pueda pronunciar-se sobre los
trminos de la demanda. Del artculo 91 del Cdigo se tiene que la
contesta-cin debe cumplir los mismos datos y anexos pertinentes de
la demanda.
3.4. Vista de la causaLa vista de la causa debe ocurrir dentro
de los diez das posteriores a la contestacin
de la demanda o vencido el plazo para hacerlo. En ese acto los
abogados pueden informar oralmente respecto de sus posiciones, lo
cual se articula con lo previsto en el segundo p-rrafo del artculo
131 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, que se seala que el
Presi-dente de la Sala hace citar con setenta y dos horas de
anticipacin a los abogados que ha-yan solicitado el uso de la
palabra para informar, as como a las partes que hayan pedido
informar sobre hechos; en esa citacin se debe precisar el tiempo
que tienen para hacerlo.
En caso de que el abogado de la parte no haya solicitado la
palabra, ser igualmente ci-tado si seal domicilio en la sede de la
Corte. Los abogados estn obligados a absolver las preguntas y
aclaraciones que deseen hacerles los magistrados en el curso de sus
informes.
Recurdese que conforme al artculo 130 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial, los abogados de las partes tienen derecho de
informarse del expediente por Secretara, hasta tres das antes de la
vista de la causa.
Es importante sealar que legalmente la vista de la causa solo se
suspende por no con-formarse Sala. De darse el caso, ese mismo da
el presidente dispone una nueva desig-nacin para que dicha vista se
lleve a cabo dentro de los cinco das hbiles siguientes(23).
Al respecto, en el caso de accin popular del Exp. N
731-2007-Lima, el Procurador Pblico a cargo de los asuntos
judiciales del Ministerio de Agricultura, al haber apelado la
sentencia en el extremo declarado fundado, expone como agravio que
la causa se sen-tenci sin haberse realizado el acto procesal de la
vista de la causa porque los trabajado-res del Poder Judicial
paralizaron sus labores y debido a ello no pudo ingresar a la sede
de la Sala Superior(24).
En aquella ocasin, la Sala de Derecho Constitucional y Social de
la Corte Suprema de Justicia de la Repblica resolvi la apelacin
sealando que dicho informe s se rea-liz, documentndolo en autos con
una constancia de ese acto, la cual fue suscrita por el
(23) Cfr. Artculo 134 de la Ley Orgnica del Poder Judicial.(24)
Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, 17 de febrero
de 2008.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeS ART. 200, INC. 5)
relator de la Primera Sala Civil de Lima; con tal documento la
Sala consider acreditado de modo fehaciente que la vista de la
causa y el llamado para el informe oral se efectua-ron con
normalidad, aunado al hecho de que el impugnante no acredit con
medio proba-torio idneo la afirmacin de que no se realiz dicho
acto.
4. La sentencia de primera instancia y elevacin en consultaLa
Sala de la Corte Superior debe emitir sentencia de primera
instancia dentro de los
diez das posteriores a la fecha de la vista de la causa. Si la
demanda es declarada funda-da por la Corte Superior, y esta no es
apelada, los autos se elevan en consulta obligatoria a la Corte
Suprema de Justicia de la Repblica. As, del mismo modo que estaba
regula-do en la derogada Ley de Accin popular, el legislador del
Cdigo Procesal Constitucio-nal se muestra cauto y prefiere obtener
la ratificacin o confirmacin de lo resuelto en la sentencia de
primer grado. La consulta se absolver dentro de los cinco das
posteriores a la recepcin del expediente sin trmite previo.
La posibilidad de apelar o elevar en consulta se presentan como
una diferencia sustan-cial con el proceso de inconstitucionalidad.
En efecto, este es de instancia nica, mientras que la accin popular
cuenta con estos mecanismos para revisar la resolucin que pone fin
al proceso. Ahora bien, se justifica que un proceso abstracto tenga
doble instancia?
El artculo 95 del Cdigo Procesal Constitucional seala a la letra
que: Si la senten-cia que declara fundada la demanda no es apelada,
los autos se elevarn en consulta a la Sala Constitucional y Social
de la Corte Suprema. La consulta se absolver sin trmite y en un
plazo no mayor de cinco das desde que es recibido el
expediente.
Al respecto, la Corte Suprema, lejos de considerarse una sede de
instancia, ha inter-pretado que:
[S]e observa de la disposicin citada que aquella circunscribe el
pronunciamiento de esta Sala Suprema solo al extremo que ha sido
declarada fundada en parte la demanda, y no respecto a los dems
extremos, por cuanto la finalidad de la consulta en el proceso de
accin popular no es la misma que enmarca a los medios impugnatorios
regulados en la norma procesal pertinente, sino el velar por la
defensa de la Constitucin frente a infracciones contra la jerarqua
normativa que ella regula, la cual sera estimada solo en el caso de
que ello se produjese, de all que si la resolucin fuera
desestimatoria esta no podra ser materia de consulta(25) (sic).
A nuestro entender, la Sala confunde su ordinaria labor de
tribunal casatorio con su ta-rea enmarcada en la jurisdiccin
constitucional que le encarg el legislador (no el constitu-yente).
Lo que s hace la Constitucin es otorgar competencia a la Corte
Suprema para pro-nunciarse sobre decisiones de Cortes Superiores:
el artculo 141 de la Constitucin prev
(25) Fundamento cuarto de la sentencia de la Sala Permanente de
Derecho Constitucional y Social. Consulta N 247-2007, 10 de agosto
de 2010. Publicada en Gaceta Procesal Constitucional, Tomo 3,
Gaceta Jurdica, Lima, 2012, p. 37 y ss.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeSART. 200, INC. 5)
que la Corte Suprema falla en ltima instancia cuando la accin se
inicia en una Corte Su-perior(26). Con lo anotado, respecto a la
consulta de la accin popular, la Corte Suprema debe pronunciarse
sobre todos los extremos de la demanda y volver a examinar la
causa, pues lo que sube en consulta son los autos y no solo la
sentencia. Solo en la casacin los extremos que no fueron apelados
adquieren la calidad de cosa juzgada, y solo all resulta aplicable
el aforismo tantum apellatum quantum devolutum.
Esto sera as pues, los jueces supremos deben interpretar y
aplicar el artculo 95 del Cdigo Procesal Constitucional segn los
preceptos y principios constitucionales, ello en el sentido de
garantizar la primaca de la Constitucin y la vigencia efectiva de
los dere-chos constitucionales como los fines esenciales de los
procesos constitucionales. De lo contrario, qu ocurrira si la Corte
Superior declarase infundado un extremo de la deman-da, pero al
saber y entender de la Suprema ello es inconstitucional o ilegal.
Simplemen-te no podra pronunciarse sobre ese extremo incumpliendo
los fines ya acotados, ms an si, segn se indica en la resolucin en
comento, son los fines de la accin popular el ve-lar por la defensa
de la Constitucin frente a infracciones contra la jerarqua
normativa. Sin duda, es necesario repensar si debe modificarse la
competencia del Poder Judicial para conocer este tipo de procesos.
A ello nos abocaremos en la ltima parte de este trabajo.
5. Medidas cautelaresComo se sabe, una medida cautelar tiene
como finalidad asegurar provisionalmen-
te los efectos de la futura decisin jurisdiccional definitiva y
la neutralizacin de los per-juicios irreparables que podran
ocasionarse durante el proceso. Segn nuestra normativa procesal
constitucional, proceden las medidas cautelares en los procesos de
amparo, h-beas data y cumplimiento, en los procesos competenciales
y en el de accin popular; de otro lado, no es posible otorgarse
medidas cautelares en el proceso de inconstitucionali-dad ni en el
proceso de hbeas corpus.
Para el caso de los procesos de accin popular, la medida
cautelar procede siempre que se cumpla con un presupuesto especial,
que la demanda de primer grado haya sido declarada fundada(27).
Siendo esto as, es correcto afirmar que los efectos de la
sentencia de primera ins-tancia no son inmediatos, sino que se
requiere presentar un escrito solicitando la medida
(26) Constitucin Poltica del Per Artculo 141.- Corresponde a la
Corte Suprema fallar en casacin, o en ltima instancia, cuando la
accin
se inicia en una Corte Superior o ante la propia Corte Suprema
conforme a ley. Asimismo, conoce en casacin las resoluciones del
Fuero Militar, con las limitaciones que establece el artculo
173.
(27) La tutela cautelar no se encuentra contemplada expresamente
en la Carta Magna, el Tribunal Constitucional ha sealado que esta
se constituye en una manifestacin implcita del derecho al debido
proceso, consagrado en el artculo 139, inciso 3 de la Constitucin,
llegando a afirmar que la medida cautelar tiene una finalidad
constitucional. Si una vez resuelto un caso por la autoridad
judicial, resultase imposible el cumplimiento la decisin adoptada
por esta, no existira ni debido proceso, ni Estado Constitucional
de Derecho, ni democracia. Cfr. STC Exp. N 00023-2005-AI/TC.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeS ART. 200, INC. 5)
innovativa, la cual conforme al texto del artculo 94 del Cdigo
Procesal Constitucional se debe limitar a la suspensin de la
eficacia de la norma considerada vulneratoria por la sentencia de
primera instancia.
Como se sabe, la existencia de las medidas cautelares se
explican desde el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva que
comprende el acceso a la justicia y el debido proceso(28). Este
ltimo derecho, contenido en el artculo 139.3 de la Constitucin, se
encuentra con-tenido por una serie de garantas, formales y
materiales, de muy distinta naturaleza, cuyo cumplimiento efectivo
garantiza que el procedimiento o proceso en el cual se encuentra
comprendida una persona, pueda considerarse como justo(29).
En ese sentido, si la tutela cautelar se enmarca en la garanta
de un proceso justo y debido para las partes que alegan derechos
conculcados, deber repensarse tambin este asunto respecto a la
accin popular, toda vez que no se trata de un proceso subjetivo de
proteccin de derechos fundamentales en estricto, sino del control
abstracto de normas infralegales que contradicen a la Constitucin
y/o a la ley. En ese camino, recordemos las diferencias con su par,
el proceso de inconstitucionalidad, que es uno de instancia nica en
el que no proceden las medidas cautelares.
6. Trmite de la sentencia de segunda y definitiva instancia
Si la sentencia de primera instancia fue desestimatoria procede
el recurso de apela-cin, el cual se interpondr dentro del quinto da
de notificada esta; en segunda y defini-tiva instancia el recurso
es conocido por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la
Corte Suprema de la Repblica. En opinin de Espinosa-Saldaa(30),
este trmite no se jus-tifica pues interponer este tipo de demandas
a nivel de Corte Superior y luego recargar a la Corte Suprema con
este tipo de casos no ayuda en su tarea de tribunal casatorio(31).
Como veremos ms adelante, esto tambin aporta a nuestra posicin de
modificar la competen-cia de ltima instancia hacia el Tribunal
Constitucional.
Recibidos los autos por la Sala de la Corte Suprema, esta correr
traslado por el pla-zo de cinco das, sealando da y hora para la
vista de la causa, la que se llevar a cabo dentro de los cinco das
posteriores a la recepcin de la absolucin del traslado. En dicho
acto, las partes o sus abogados pueden formular informes
orales.
El pedido de informe oral para la vista de la causa se formula
por el abogado patro-cinante o la parte que solicite informar sobre
hechos y se dirige al presidente de la Sala.
(28) Sin entrar en polmica al respecto, nos referimos a lo
prescrito en el artculo 4 del Cdigo Procesal Constitucional.
(29) STC Exp. Ns 06149-2006-PA/TC y 06662-2006-PA/TC
(acumulados), ff. jj. 37-42.(30) ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Ob.
cit., p. 95.(31) La vigsima octava disposicin final y transitoria
de la Ley Orgnica del Poder Judicial seala que: [a]
partir del ao judicial de 1994, en la Corte Suprema existir,
adems de las salas especializadas previstas en el artculo 30 de la
presente ley, una Sala Especializada en lo
Contencioso-Administrativo, la cual conocer en ltima instancia de
los procesos promovidos por accin popular.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeSART. 200, INC. 5)
Sentencia de segunda instancia, efectos y cosa juzgada
Legalmente, en virtud del artculo 96 de nuestro Cdigo, la
sentencia ser expedida dentro de los diez das posteriores a la
vista de la causa, no procediendo sobre ella recur-so impugnatorio
alguno. Si bien la norma seala que la sentencia debe publicarse en
el mismo medio de comunicacin en el que se public el auto
admisorio, esto no sustituye la notificacin a las partes.
Las sentencias de accin popular tienen autoridad de cosa
juzgada, por lo que vincu-lan a todos los poderes pblicos, son
inimpugnables y producen efectos desde el da si-guiente a la fecha
de su publicacin.
Las sentencias fundadas tienen alcances generales, estas podrn
determinar la nuli-dad de las normas impugnadas con efecto
retroactivo, debindose determinar sus alcan-ces en el tiempo.
Esto viene a ser una diferencia resaltante con los procesos de
inconstitucionalidad, los cuales s siguen el esquema clsico y no
tienen efectos retroactivos(32); en cambio en la accin popular, la
Sala, al determinar la nulidad con efectos retroactivos, debe
especi-ficar sus alcances en el tiempo.
En ese sentido, la praxis judicial ha determinado al
resolver:
Que si bien, mediante el artculo 2 del Decreto Supremo N
061-2004-PCM publicado en el diario oficial El Peruano el da
veintiuno de agosto de dos mil cuatro, se dio por concluido, a
partir de dicha fecha, lo dispuesto en el Decreto Supremo N
026-2004-PCM [norma cuestionada], con excepcin del artculo 1, no es
menos cierto que ello no implica la sustraccin de la materia puesto
que el artculo 81 del Cdigo Procesal Constitucional, en su parte
final, establece la posibilidad de fijar efectos retroactivos a las
sentencias fundadas expedidas en los procesos sobre accin popular,
lo que sig-nifica que la sola vigencia de la norma reglamentaria
durante un lapso de tiempo, aun cuando haya sido derogada con
posterioridad, hace necesario el pronunciamiento del Tribunal sobre
la inconstitucionalidad o ilegalidad que se le imputa (Exp. N
940-2007, 4 Sala Civil de Lima)(33).
Que dada la trascendencia que podra tener la declaracin de
inconstitucionalidad e ilegalidad de los dispositivos cuestionados,
en las relaciones exteriores con la Repblica de Bolivia en virtud a
los Tratados a que se ha hecho mencin en la presente resolu-cin, la
declaracin de nulidad debe conllevar efectos retroactivos desde su
vigencia en aplicacin del artculo 81 del Cdigo Procesal
Constitucional. [R]etrotrayndose los efectos de esta sentencia
hasta el momento mismo en que entraron en vigencia [las
(32) Excepto para el caso de las normas tributarias donde el
Tribunal debe determinar de manera expresa los efectos de su
decisin en el tiempo y resolver lo pertinente de las situaciones
jurdicas producidas mientras la norma estuvo en vigencia (Cfr.
artculo 81 del Cdigo Procesal Constitucional).
(33) Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano el 30
de enero de 2006.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeS ART. 200, INC. 5)
normas cuestionadas] (Exp. N 1907-2005-Lima, Sala de Derecho
Constitucional y Social de la Corte Suprema)(34).
Adems, si fuese el caso, el fallo tambin declarar la
inconstitucionalidad o la ilegali-dad de aquella norma que por
conexin o consecuencia resulte vinculada a la norma cues-tionada,
inclusive si ello no forma parte del petitorio constitucional. Es
importante que se argumente suficientemente al respecto en los
fundamentos o considerandos que contienen la ratio decidendi de la
sentencia.
Un punto que debe quedar claro es que la declaracin de
ilegalidad o inconstitucio-nalidad de una norma no implica que las
disposiciones legales que ella hubiera derogado recobren vigencia,
para que ocurra ello sera necesario que la Administracin disponga
la vigencia de dichas normas derogadas o que las reemplace a
efectos de evitar un vaco normativo.
Sin embargo, la declaratoria de inconstitucionalidad o
ilegalidad de una norma im-pugnada por vicios formales no obsta
para que esta sea demandada posteriormente por el fondo, siempre
que se interponga dentro del plazo legal, esto es, cinco aos.
Los efectos extensivos de la sentencia
En ocasiones, las normas infralegales que aprueban directivas,
lineamientos o pro-cedimientos, son sustituidas por otro texto
legal en los mismos trminos. Ahora bien, se sabe que la duracin de
los procesos constitucionales pueden superar los plazos procesa-les
formalmente previstos, situacin que vaciara de sentido una
sentencia fundada emiti-da respecto de la norma primigenia.
Ante tal situacin, con emprendimiento, la Sala de Derecho
Constitucional y Social Permanente ha considerado en el caso de la
Consulta N 247-2007(35) que:
Resultara incoherente que, aun cuando la norma materia de
denuncia ha sido de-rogada, pero contine surtiendo sus efectos; o,
cuando otra norma entre en vigencia en sustitucin de la primera,
pero contemple el mismo supuesto que es materia de examen de la
disposicin derogada, entonces, resultara vlido que se pueda
extender los efectos del fallo incluso al texto de la norma
vigente.
En ese sentido, esta Sala Suprema, considera que, el someter a
las demandantes a un nuevo proceso a fin de impugnar la misma
disposicin que se encuentra regulado por el Manual (...), que es
aprobado por otra resolucin directoral, atentara contra el
principio pro actione o favor processum y adems reido con el
elemental criterio de razonabilidad.
(34) Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano el 17
de junio de 2006.(35) Resolucin de fecha 10 de agosto de 2010, ff.
jj. 10 y 12. Publicada en Gaceta Procesal Constitucional,
Tomo 3, Gaceta Jurdica, Lima, 2012, p. 37 y ss.
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7. Costos del proceso y demandas temerariasComo se sabe, en los
procesos constitucionales(36) el Estado solo puede ser condena-
do al pago de costos(37). En la sentencia que declara fundada la
demanda se impondrn los costos que el Colegiado establezca, los
cuales sern asumidos por el Estado.
Respecto al pago de costos, el Cdigo tambin impone obligaciones
para el deman-dante, pues si la demanda fuese desestimada, se le
podr ordenar que asuma los costos si se considera que este incurri
en manifiesta temeridad, ello segn la discrecionalidad de la Sala.
En esta parte, resulta de aplicacin supletoria la regulacin de los
costos conteni-da en los artculos 410 al 419 del Cdigo Procesal
Civil.
As, por ejemplo, encontramos que en la sentencia recada en el
Exp. N 940-2004, la Cuarta Sala de Derecho Civil de Lima estima que
corresponde exonerarse al demandan-te del pago de costos en
aplicacin del artculo 97 del Cdigo Procesal Constitucional, al no
advertirse manifiesta temeridad en su interposicin; por tal razn,
este Colegiado con-sidera que tampoco corresponde condenarlo al
pago de costas(38).
VI. Casos relevantesQueremos incluir en este trabajo la
referencia explcita de las ms recientes senten-
cias a las que hemos tenido acceso, a modo de invitar al anlisis
de este proceso cons-titucional para que sea la casustica la que
complemente las reflexiones aqu esbozadas.
1. De la eficaz y eficiente publicidad de las sentencias de
accin popular
En este caso podremos verificar que la publicacin de una
sentencia de accin popu-lar en el Diario Oficial ha resultado
insuficiente para que surta el efecto decretado por el Colegiado
que la emite.
(36) Cdigo Procesal Constitucional Artculo 56.- Costas y costos
En los procesos constitucionales el Estado solo puede ser condenado
al pago de costos. Quinta disposicin final.- Exoneracin de tasas
judiciales Los procesos constitucionales se encuentran exonerados
del pago de tasas judiciales.(37) Cdigo Procesal Civil Artculo
411.- Costos Son costos del proceso el honorario del abogado de la
parte vencedora, ms un cinco por ciento destinado
al Colegio de Abogados del distrito judicial respectivo para su
fondo mutual y para cubrir los honorarios de los abogados en los
casos de auxilio judicial.
Artculo 418.- Procedencia de los costos Para hacer efectivo el
cobro de los costos, el vencedor deber acompaar documento
indubitable y de
fecha cierta que acredite su pago, as como de los tributos que
correspondan. Atendiendo a los documentos presentados, el juez
aprobar el monto.
Artculo 419.- Pago de las costas y costos Las costas y costos
deben pagarse inmediatamente despus de ejecutoriada la resolucin
que las apruebe.
En caso de mora, devengan intereses legales. El pago se exige
ante el juez de la demanda. Las resoluciones que se expidan son
inimpugnables.(38) Sentencia publicada en el diario oficial El
Peruano, 30 de enero de 2006.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeS ART. 200, INC. 5)
No nos referimos al efecto legalmente reconocido, sino a la
eficacia real. La pgina web del Poder Judicial debera publicar las
sentencias recadas en los procesos de accin popular dado su carcter
vinculante y los efectos generales que posee. Claro est que,
for-malmente, desde que son publicadas en El Peruano, al igual que
las leyes, las sentencias de accin popular se tienen como conocidas
por todos; y quien ignora de una sentencia as publicitada desconoce
el Derecho aplicable, incurriendo en una negligencia culpable, y
ante ello no deber ser protegido por el ordenamiento.
La sentencia en comento fue emitida por el Tribunal
Constitucional en el trmite de un proceso de cumplimiento. No
obstante ser un proceso de naturaleza distinta a la que nos
convoca, nos avocamos a su anlisis, a efectos de verificar hasta qu
extremo una senten-cia de accin popular debe y puede vincular a los
particulares, a la Administracin, a los jueces del Poder Judicial y
a los propios magistrados del Tribunal Constitucional.
Se trata de la STC Exp. N 02643-2010-PC/TC(39) (caso Caxamarca
Gas). All se seala que si el Indecopi declara que una norma
constituye una barrera burocrtica ilegal a pesar de que existe una
sentencia de accin popular previa que declar su legalidad, el
agente de competencia viola el artculo 82 del Cdigo Procesal
Constitucional y por derivacin, el artculo 139.2 de la Constitucin,
que establece la imposibilidad de que las autoridades dejen sin
efecto o inobserven resoluciones que han pasado en autoridad de
cosa juzgada.
Cmo se lleg a tal situacin? Es importante narrar los hechos.
Este expediente nos plantea un conflicto entre lo decidido por la
Corte Suprema y el Indecopi respecto al De-creto Supremo N
01-94-EM, Reglamento para la Comercializacin de Gas Licuado de
Petrleo, sobre si varios de sus artculos constituyen o no barreras
burocrticas ilegales de acceso al mercado.
Ocurri que, interpuestas dos demandas de accin popular contra el
mencionado de-creto supremo, la Corte Suprema verific que este se
encontraba conforme a los derechos a la propiedad, a la libertad de
contratacin y a la libre competencia, publicndose estas sentencias
el 11 de marzo de 1996 en El Peruano.
De otro lado, tiempo despus, el control del decreto supremo se
solicit tambin ante la sede administrativa, esto es, ante la
Comisin de Acceso al Mercado del Indecopi, que consider que varios
de los artculos de la norma constituan barreras burocrticas
ilega-les e irracionales, el 15 de setiembre de 2005; decisin
confirmada por la Sala de Defen-sa de la Competencia del Tribunal
de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Inte-lectual, el 12
de abril de 2006.
Es decir, varios aos antes que el Indecopi, el Poder Judicial,
va accin popular, ve-rific que las disposiciones impugnadas eran
legales y constitucionales, es decir, todo lo contrario a lo
resuelto por el organismo. Al respecto, resulta preocupante que la
Sala de Defensa de la Competencia no haya tenido noticia que la
Corte Suprema se pronunci
(39) Publicada en la pgina web del Tribunal Constitucional el 26
de julio de 2011.
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con anterioridad sobre el mismo decreto supremo. Sealamos esto
en tanto que, desde que son publicadas en el Diario Oficial, las
sentencias de accin popular se presumen co-nocidas por todos.
Es importante el dato que, al momento en que el Indecopi emite
su resolucin con-firmatoria respecto a la existencia de barreras
ilegales, la legislacin entonces vigente el artculo 26BIS del
Decreto Ley N 25868 y el artculo 48 de la Ley del Procedimien-to
Administrativo General (ahora modificado) sealaba que en caso de
que la barrera burocrtica se encontrase contenida en un decreto
supremo, la Comisin deba informar al Consejo de Ministros para que
decida si corresponde eliminar la barrera o mantenerla, pues
aquella careca de facultades para dictar medidas para removerla.
Inclusive, el art-culo 48 de la Ley N 27444 dispona que en caso de
que la autoridad contine exigien-do la barrera burocrtica
identificada, el interesado podr interponer la accin de
cumpli-miento correspondiente.
Es decir, el demandante del proceso de cumplimiento que
planteamos para el anli-sis, solo opt por transitar el
procedimiento que le indicaba el artculo 48 arriba acotado,
posiblemente ignorante de que exista no solo un pronunciamiento
judicial previo (sen-tencia de accin popular) sino tambin uno
administrativo por el rgano especializado en temas de acceso al
mercado (resolucin de la Sala del Indecopi). Como vemos, se
accio-naron tres procedimientos: una accin popular, un
procedimiento administrativo y un pro-ceso de cumplimiento respecto
del mismo decreto supremo.
En la sentencia del proceso de cumplimiento que presentamos,
hace bien el Tribunal Constitucional al sealar que: las sentencias
de accin popular tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que
vinculan a todos los poderes pblicos, son inimpugnables y producen
efectos desde el da siguiente a la fecha de su publicacin. No
obstante ello, es evidente que estamos frente a un caso difcil, por
lo que nos preocupa que se descarte rpidamente los criterios del
Indecopi, sin siquiera exhortar por una legislacin procesal
constitucio-nal que procure que casos as no se repitan, de modo que
las entidades vinculadas por los efectos de una sentencia de accin
popular conozcan de ella. O, mejor inclusive, que se verifiquen las
razones que impulsaron al demandante a interponer la demanda de
cumpli-miento o si se estn afectando los derechos constitucionales
de la empresa demandante, pues ms all de la calidad de inmutable de
la decisin de la Corte Suprema, podra ana-lizarse si en efecto
existe la conculcacin de derechos alegada.
2. Sobre las sentencias interpretativasSiguiendo el desarrollo
de otros tribunales anlogos (como los de Italia, Espaa y
Alemania), as como a la doctrina, el Tribunal Constitucional
peruano propone una tipo-loga de las sentencias constitucionales,
la que resulta especialmente relevante para ex-plicar los efectos y
alcances de una sentencia dada en un proceso de control normativo.
De esta manera, nuestro Alto Colegiado se aparta de la clsica
distincin entre sentencias
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fundadas e infundadas(40), para decantarse por realizar un
anlisis pormenorizado en los fundamentos de cada decisin.
Valga destacar que el mencionado Colegiado no se limita a
proponer una vacua cla-sificacin de la sentencia constitucional,
sino que ello sirve para la determinacin de sus decisiones, de
manera que, para apreciar la validez constitucional de las normas,
el Tribu-nal Constitucional en su tarea hermenutica debe optar por
una solucin interpretativa que parta de la presuncin de que todas
las normas son constitucionales, pero al mismo tiempo por la
interpretacin que maximice la proteccin de los derechos
fundamentales(41) (esto para atender a la dimensin subjetiva del
proceso de inconstitucionalidad).
Y es que debe operar la presuncin de constitucionalidad y el
principio de conser-vacin de la norma, ello en atencin al bien
constitucional seguridad jurdica, basilar para la vigencia de
nuestro orden jurdico-social. Es as que las sentencias
interpretati-vas, como herramienta, resultan aportes valiosos para
el trabajo de los tribunales con ju-risdiccin constitucional.
Tenemos el caso del Exp. N 2031-2010-Lima(42), en el que se
cuestion el artculo 15 de la Directiva N
001-2007-MINCETUR/VMT-DGJCMT, al considerarse la infraccin de los
artculos 51, 109 y 103 de la Constitucin, as como lo previsto en el
artculo 5 de la Ley N 27153 que establece que los establecimientos
destinados a los juegos de casino y mquinas tragamonedas no pueden
estar ubicados a menos de ciento cincuenta metros de centros de
educacin inicial, primaria y secundaria.
El demandante cuestionaba que la Directiva que aprueba las
Normas Comple-mentarias al Procedimiento de Reordenamiento y
Formalizacin Previsto en la Ley N 2895 excede a lo previsto en la
ordenamiento, en tanto establece que los centros educativos son
aquellos centros de estudio donde se imparte educacin bsica
regu-lar en cualquiera de sus niveles: inicial, primaria o
secundaria; es decir, esta resulta-ra ilegal por considerar
disyuntivamente los niveles educativos y no copulativamen-te como
se indican en la ley.
A consideracin del astuto demandante, solo las instituciones
educativas en las que se imparten los tres niveles educativos estn
protegidas por el ordenamiento legal, y no as las otras (es decir,
inicial y primaria; o, primaria y secundaria) por lo que s se
pue-den permitir casinos y tragamonedas a menos de ciento cincuenta
metros de las instala-ciones de estas ltimas.
(40) Inclusive, podra anotarse otra clsica distincin de las
sentencias en el Derecho Procesal: declarativa, constitutiva y de
condena.
(41) Respecto a la tarea hermenutica del Tribunal Constitucional
acudir a: SOSA SACIO, Juan Manuel. Gua terico-prctica para utilizar
los criterios interpretativos del Tribunal Constitucional. Gaceta
Jurdica, Lima, 2011.
(42) Sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social
Permanente, publicada en El Peruano, el 27 de enero de 2012.
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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeSART. 200, INC. 5)
Sin considerar imponerle una multa por manifiesta temeridad, el
Colegiado desestima lo solicitado atendiendo al deber derivado de
los principios de interpretacin conforme a la Constitucin y pro
homine. Asimismo, seala que la Sala est facultada para interpre-tar
los alcances de la ley referida, ya que para determinar la
legalidad de la directiva cues-tionada es necesario analizarla pues
aquella sirve como parmetro de esta.
3. La doble dimensin de los procesos constitucionalesLa
finalidad del proceso constitucional de accin popular, como proceso
abstracto de
control normativo, es la defensa de la jerarqua normativa de la
Constitucin y las leyes. As, quien presenta la demanda no persigue
la tutela de intereses subjetivos, sino la defensa de la
Constitucin y las leyes, dando as cumplimiento al mandato de
jerarqua de las normas que se desprende de la Carta Fundamental
(jerarqua esttica y dinmica, en tanto ordena-miento jurdico formal
y materialmente entendido, respectivamente).
No obstante de que se trata de un proceso objetivo, es posible
admitir que la accin popular posee una dimensin subjetiva, ello en
la medida que son fines esenciales de los procesos constitucionales
garantizar la primaca de la Constitucin y la vigencia efectiva de
los derechos constitucionales, segn establece el artculo II del
Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional(43).
Es decir, que el Colegiado podr verificar si las normas
cuestionadas por inconstitucio-nales o ilegales generan
afectaciones concretas a los derechos fundamentales, pues el
proce-so de accin popular, como de inconstitucionalidad, tambin
posee la vocacin subjetiva de preservar los derechos fundamentales
de las personas.
3.1. La edad cronolgica para el acceso a la educacin inicialEn
el Exp. N 190-2011, ventilado en la Primera Sala Civil de la Corte
Superior de
Lima, se declar infundada la demanda interpuesta con la
Resolucin Ministerial N 348-2010-ED, que dispona el acceso a la
educacin inicial de los nios que cumplan tres aos de edad hasta el
31 de marzo de ese ao. En la demanda se alegaba la vulneracin al
de-recho a la igualdad y a la educacin(44).
El Colegiado reconoce que la resolucin ministerial no vulnera el
derecho a la educa-cin pues conforme a la Constitucin y a la Ley
General de Educacin, es el Ministerio de Educacin el que dirige la
poltica general del Estado en el Sector; adems de que la nor-ma
cuenta con un sustento tcnico fundado en las teoras del desarrollo
infantil. Asimismo, refiere que no se vulnera el derecho a la
igualdad toda vez que siempre habr personas que
(43) En el mismo sentido que, su par, el proceso de
inconstitucionalidad. Cfr. STC Exps. Ns 00020-2005-PI/TC y
00021-2005-PI/TC (acumulados), ff. jj. 16-18.
(44) En especfico, se argumentaba la violacin de los derechos de
la hija del demandante, sin que en la sentencia se aclare la
vocacin abstracta del proceso de control normativo. Por nueve das
la menor afectada no cumpla con la fecha de corte de la norma
cuestionada.
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no logren cumplir el requisito de edad aunque sea por un da, sin
que esta situacin sea per se inconstitucional; en exceso, tal
requisito es exigido en otro tipo de situaciones como el acceso a
instituciones armadas, cargos pblicos; o, el acceso a la
pensin.
3.2. Restricciones a la visita familiar de los internos
penitenciariosMediante demanda de accin popular se cuestiona el
Manual de procedimientos para
la concesin de la visita familiar entre internos de los
establecimientos penitenciarios, aprobado por resolucin directoral,
el cual dispone que la visita familiar se condiciona a la
disponibilidad presupuestaria del Estado.
Conforme confirma la Sala Suprema(45), pues se eleva para
consulta, esta disposicin se opone al Cdigo de Ejecucin Penal y su
Reglamento. Asimismo, citando al Tribunal Constitucional, se indica
que la condicin digna es consustancial a toda persona y el he-cho
de que est restringido el derecho a la libertad como consecuencia
de una sancin pe-nal no debe enervar o derogar el ncleo fundamental
de la persona, la dignidad. En ese sentido, cualquier restriccin
debe contener un mnimo de razonabilidad, siendo necesa-rio que se
encuentre acorde con las normas de mayor jerarqua que la
regulan.
VII. Nuestra propuesta de cambiar la competencia al Tribunal
Cons-titucional(46)
Esta propuesta se sustenta en diferentes razones. As, no
encontramos en la exposicin de motivos del Cdigo Procesal
Constitucional el sustento para considerar a la accin po-pular como
un proceso de doble instancia. Recordemos que su par, el proceso de
incons-titucionalidad, es uno de instancia nica. Inclusive, no
existe impedimento en la Consti-tucin para considerar a la accin
popular como un proceso que pueda ser conocido por el Tribunal
Constitucional(47).
Si el proceso que nos convoca es conocido, ya sea va apelacin o
consulta, por la Cor-te Suprema, no sera entonces conveniente
recurrir en nica instancia a ese alto tribunal? Y, al respecto,
acaso la elevacin de los autos a la Corte Suprema no impide
concretar la competencia del ms alto colegiado de justicia
ordinaria del pas como tribunal casatorio?
Para nosotros, la accin popular debera ser conocida en nica
instancia por el Tribu-nal Constitucional en tanto rgano de control
de la Constitucin y del bloque constitucio-nal pertinente en cada
caso. De la misma manera en que la labor de la Corte Suprema es
uniformizar las decisiones de la justicia ordinaria, el Tribunal
Constitucional al conocer
(45) Consulta N 247-2070, de fecha 10 de agosto de 2010, ff. jj.
10 y 12. Publicada en Gaceta Procesal Constitucional, Tomo 3,
Gaceta Jurdica, Lima, 2012, p. 37 y ss.
(46) Esta propuesta es una versin repensada de nuestra breve
digresin sobre el mismo tema en: TITO PUCA, Yolanda Soledad. Gua
para reconocer un verdadero criterio vinculante del Tribunal
Constitucional. Gaceta Jurdica, Lima, 2011.
(47) Vide artculos 141, 200.5 y 202 de la Constitucin.
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de las demandas de accin popular uniformizara la jurisprudencia
para la justicia cons-titucional volvindola predecible.
Ello sera coherente con el reordenamiento de los fines de la
Corte Suprema y se re-fuerza con los vnculos existentes entre las
causas iniciadas en sede del Poder Judicial y del Tribunal
Constitucional. En efecto, a esto responde que, actualmente, el
artculo 80 del Cdigo Procesal Constitucional imponga a los jueces
el deber de suspender el trmite de los procesos de accin popular
sustentados en normas respecto a las cuales se ha plan-teado una
demanda de inconstitucionalidad ante el Colegiado Constitucional,
hasta que se expida resolucin definitiva.
La emisin de la Ley N 29364(48) denominada Ley que modifica
diversos artculos del Cdigo Procesal Civil, abona a la propuesta de
que las demandas de accin popular sean resueltas por el Tribunal
Constitucional(49). En efecto, esta norma produce cambios
sustanciales en el trmite de la casacin ante la Corte Suprema, pero
adems modifica la Ley que regula el proceso contencioso
administrativo (Ley N 27584), la Ley Orgnica del Poder Judicial
(LOPJ) y deroga los dos ltimos prrafos del artculo 51 del Cdigo
Pro-cesal Constitucional, esto ltimo trae como consecuencia que
ahora los procesos de am-paro en ningn caso tengan como sede de
instancia a la Corte Suprema de la Repblica.
En efecto, todos los cambios no solo disminuyen el mbito de
competencia de la Cor-te Suprema en asuntos de la jurisdiccin
constitucional(50), sino que estn dirigidos a re-forzar la
competencia del ms alto colegiado de justicia ordinaria del pas
como tribunal casatorio, procurando as redundar en la
predictibilidad de las decisiones judiciales y la legitimacin del
Poder Judicial.
El Tribunal Constitucional, aunque muchas veces polmico y otras
excesivamente tui-tivo, es una institucin de innegable importancia
en nuestro orden jurdico, por lo que no debe ser descartado en la
tarea de fallar en los procesos de accin popular. El constituyen-te
ha decidido consagrar a este Tribunal como guardin de los derechos
fundamentales y rgano supremo de control de la
constitucionalidad(51). As, el propio rgano ha sealado que a l le
corresponde decir la ltima palabra de lo que es o no
constitucional, y que nin-gn poder u rgano constitucional puede
contradecirlo o desvincularse de sus decisiones,
(48) Publicada en el diario oficial El Peruano, el 28 de abril
de 2009.(49) En sentido similar: LANDA ARROYO, Csar. Ob. cit., p.
150; HUERTA GUERRERO, Luis. Proceso de
accin popular. En: La Constitucin comentada. Anlisis artculo por
artculo. Tomo II, Gaceta Jurdica, Lima, 2004, pp. 1101-1102; y,
ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Ob. cit., p. 95.
(50) No obstante, recordemos que respecto de los procesos
constitucionales, la Corte Suprema sigue conservando su competencia
para conocer de las consultas cuando un rgano jurisdiccional
resuelve ejerciendo el control difuso en cualquier materia o
proceso (incluido el amparo) y por la apelacin y consulta prevista
para el proceso de accin popular (art. 32 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial).
(51) Y esto no le limita que pueda ser tambin un juez de
legalidad, en la medida que todos los jueces tienen el deber de
conocer el Derecho (iura novita curia) y que la interpretacin de la
ley no es competencia exclusiva y menos aun excluyente del Poder
Judicial.
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sino a costa de poner en cuestin nuestro sistema de justicia
constitucional y el sistema democrtico mismo(52).
En ese sentido, son varias razones que justifican nuestra
propuesta de cambiar la com-petencia en ltima, o mejor aun, en nica
instancia de los procesos de accin popular, pues mientras que el
Tribunal Constitucional, como rgano especializado de control
abstrac-to de las normas, uniformiza la jurisprudencia para la
justicia constitucional volvindo-la predecible, a la vez se
reordenan los fines de la Corte Suprema de Justicia de la
Rep-blica, esto es, la adecuada aplicacin del Derecho y la
uniformidad de la jurisprudencia en sede ordinaria.
Al respecto, la carga procesal no deber ser una razn
justificante para eximir al Tri-bunal Constitucional de tal
responsabilidad, basta referir que en el ao 2011, las dos Sa-las de
Derecho Constitucional y Social (Permanente y Transitoria) del
Poder Judicial han resuelto un total de 14094 causas, mientras que
el Tribunal Constitucional ha emiti-do 4792 resoluciones, entre
autos y sentencias que ponen fin al proceso(53). Lo que sigue para
la reforma es verificar el nmero de magistrados a cargo de la
resolucin de los ex-pedientes y comparar la cantidad de personal
con el que cuenta cada institucin para el logro de tales decisiones
jurisdiccionales.
VIII. ConclusionesEl proceso de accin popular es de su uso poco
frecuente por los justiciables y de es-
caso estudio por parte de la doctrina.
El Poder Judicial debe publicar en su pgina web las sentencias
recadas en los pro-cesos de accin popular dado su carcter
vinculante y los efectos generales que posee.
La pretensin de un proceso de accin popular estar dirigida a
expulsar del ordena-miento jurdico en todo o en parte una norma
subsidiaria a la ley (reglamento, norma administrativa o resolucin
de carcter general) que atente contra preceptos constitucio-nales o
legales de modo directo o indirecto.
A diferencia del proceso de inconstitucionalidad, la legitimidad
para obrar en el pro-ceso de accin popular es abierta y amplia, es
decir, la demanda puede ser presentada por cualquier persona.
La competencia de las demandas de accin popular se ventilan de
forma exclusiva en el Poder Judicial. Aunque ello no obedece al
mandato constitucional, es una decisin de le-gislador que se
mantiene as desde la regulacin anterior.
(52) STC Exp. N 05961-2009-PA/TC, f. j. 19, publicada en la
pgina web del TC el 18/06/2010.(53) As se indica en la Memora
Institucional 2011 de ambas instituciones.
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Apelada o no la sentencia fundada, los autos deben ser
necesariamente elevados para el conocimiento de la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema de la Repblica.
La elevacin de los autos a la Corte Suprema, aumentando su carga
procesal, impi-de concretar la competencia del ms alto colegiado de
justicia ordinaria del pas como tri-bunal casatorio.
Se propone que la accin popular sea conocida en ltima instancia
por el Tribunal Constitucional en tanto rgano de control de la
Constitucin y del bloque constitucional pertinente en cada
caso.
La labor de la Corte Suprema es uniformizar las decisiones de la
justicia ordinaria, y la del Tribunal Constitucional es uniformizar
la jurisprudencia para la justicia constitu-cional volvindola
predecible.
Por ltimo, si la tutela cautelar se explica desde el derecho a
la tutela jurisdiccional efectiva, derecho a que tienen las partes
de un proceso, se deber repensar si en un pro-ceso de control
abstracto de constitucionalidad y legalidad deberan proceder las
medi-das cautelares.
BIBLIOgRAFA
ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Cdigo Procesal Constitucional:
proceso contencioso-administrativo y derechos del administrado.
Palestra, Lima, 2004; LANDA ARROYO, Csar. Teora del Derecho
Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2004; MORN URBINA, Juan
Carlos. Aportes para el estudio del nuevo rgimen de la accin
popular en el Cdigo Procesal Constitucional. En: El Derecho
Procesal Constitucional peruano. Tomo II, Grijley, Lima, 2005;
HUERTA GUERRERO, Luis. Proceso de accin popular. En: La Constitucin
comentada. Anlisis artculo por artculo. Tomo II, Gaceta Jurdica,
Lima, 2004; SOSA SACIO Juan Manuel. Gua Terica Prctica para
utilizar los criterios interpretativos del Tribunal Constitucional,
Gaceta Jurdica, Lima, 2011; TITO PUCA, Yolanda Soledad. Gua para
reconocer un verdadero criterio vinculante del Tribunal
Constitucional, Gaceta Jurdica, Lima, 2011.