procedimiento (curso IAAP)

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: SU NATURALEZA Y FINES. REGULACIÓN LEGAL: ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN. LOS INTERESADOS. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS EN EL PROCEDIMIENTO. LA INICIACIÓN, ORDENACIÓN E INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: LA PRUEBA Y LOS INFORMES. FORMAS DE TERMINACIÓN.

I) EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: NATURALEZA Y FINES.

El Estado de Derecho se caracteriza no sólo por el reconocimiento y defensa de los derechos públicos subjetivos de los particulares, sino también por el establecimiento de una serie de garantías que aseguren que todos los órganos del Estado se someten a la legalidad y actúan dentro de ella, es decir, lo que Hauriou denomina el sometimiento al “bloque de la legalidad”.

Cuando estas garantías se aplican a la Administración, surge el denominado “Régimen jurí dico de la Administración ”, en el que se incluye el “procedimiento admiristrativo”, que va a ser objeto de consideración en el presente tema. Así, la “Exposición de Motivos” de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1.958, señalaba que el procedimiento administrativo es “el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”.

González Pérez añade que es una necesaria sumisión - considerada como una exigencia constitucional- del actuar administrativo a un determinado procedimiento.

I.1) NATURALEZA Y FINES.

El procedimiento, en general, se singularizaría en el mundo del Derecho administrativo como el modo de producción de los actos administrativos. Así, aunque entre proceso judicial y proceso administrativo existen semejanzas indudables (dada la pertenencia de ambas figuras a un tronco común), también existen profundas diferencias, como consecuencia de la diversa naturaleza de sus fines y, sobre todo, de la distinta posición y carácter de los órganos cuya actividad disciplinan.

El significado del procedimiento administrativo es garantizar los derechos e intereses de los administrados; garantía que se deriva tanto de la objetividad que se exige a la Administración Pública a través de los principios que informan el procedimiento, como de la directa intervención del propio ciudadano afectado en el mismo.

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En razón de este significado, el artículo 105 de la Constitución establece que: “La Ley regulará:

...c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos,

garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.”

Y por idénticas razones, al venir directamente vinculado el procedimiento a las garantías de todos los ciudadanos ante cualquier Administración Pública, el artículo 149.1º.18ª de la C.E. atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación del procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas.

II) EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMUN EN LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRA CIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN.

II.1) REGULACIÓN LEGAL.

Por la dimensión política y constitucional que tiene el procedimiento administrativo, corresponde al Estado su legislación común para todas las Administraciones Públicas. El título competencial habilitante se encuentra en el artículo 149.1.18ª de la C.E, antes mencionado.

Pues bien, tomando como base este precepto se aprobó la vigente Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que derogó la anterior Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1.958. Según su Exposición de Motivos, recoge la concepción constitucional de distribución de competencias teniendo en cuenta la estructura del Estado español establecida en el Título VIII de la CE, y regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común, estableciendo un marco común de aplicación general a todas las Administraciones, cuyo fin último es garantizar la igualdad de trato de los ciudadanos por parte de todas ellas. Hay que tener en cuenta que esta Ley se aplica con carácter de normativa básica respecto a la materia de régimen jurídico, y con contenido de normativa de aplicación plena respecto al procedimiento administrativo común, si bien, en este caso, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización de las CCAA.

Pero este procedimiento común de obligado cumplimiento para todas las Administraciones Públicas en todo el Estado español que regula la Ley 30/1.992, no puede ser entendido como un procedimiento único, sino que en materias concretas puede venir integrado por normas procedimentales “rationae materiae”, de obligado cumplimiento, que respeten lo establecido en aquel procedimiento común.

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Finalmente, la Ley 30/1.992 no se aplica a: 1) Procedimientos en materia tributaria (D. Adc. 5ª). 2) De impugnación de actos de la seguridad social (D. Adc. 6ª). 3) Sancionador por infracciones en el orden social (D. Adc. 7ª). 4) Procedimientos disciplinarios (D. Adc. 8ª). 5) Reclamaciones económico-administrativas (artículo 107.4º).

III) LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

El procedimiento administrativo que contempla la LRJAP está basado en una serie de principios – cuya concreción positiva puede encontrarse en el propio articulado de la Ley -. Entre ellos destacan los siguientes:

1. Principio de oficialidad. Está recogido en los artículos 68 y 69 de Ley 30/1.992 (referentes a la iniciación del procedimiento), al disponer que:

“Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.”

“1. Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.

2. Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un periodo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.”

Pero, dada su importancia, y para que se aplique en todos los trámites procedimentales, también lo recoge el artículo 74.1º de la Ley 30/1.992, a cuyo tenor:

“El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites.”

Ahora bien, este impulso no debe violar el más importante principio de igualdad, según se ordena en el apartado 2º del mismo artículo 74, al disponer que:

“En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia.”

2. Principio de economía procedimental. Así lo obliga el articulo 75.1º de la Ley 30/1.992, al establecer que:

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“Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.”

Este principio también exige la acumulación prevista en el artículo 73 de la misma Ley:

“El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión.”

Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.”

3. Principio de celeridad. Su aplicación se señala en los artículos 74 y 75 de la Ley 30/1.992, estableciendo el último de los preceptos citados que:

“1. Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

2. Al solictar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.”

4. Principio contradictorio del procedimiento. El artículo 31 de la Ley 30/1.992 considera interesados en el procedimiento a terceros con derechos afectados por el acto administrativo. Por lo tanto, aunque el procedimiento se inicie de oficio o a instancia de parte, siempre existirán intereses contradictorios.

Además, el Tribunal Constitucional ha declarado (con base en el artículo 24 de la C.E.) que en términos constitucionales estrictos no hay procedimiento administrativo válido si no existe idualdad de oportunidades entre las partes en cada una de las piezas, trámites o momentos procesales, es decir, si no existe un auténtico debate contradictorio tanto sobre los hechos como sobre su calificación jurídica .

5. Principio de publicidad. Recogido en los artículos 34 y 35.a) de la Ley 30/1.992, a cuyo tenor:

“Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos, cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento.”

“Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Publicas, tienen los siguientes derechos... A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.”

También puede mencionarse el artículo 86, al disponer que:

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“1. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un periodo de información pública.

2. A tal efecto, se anunciará en el “Boletín Oficial del Estado”, de la Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento o la parte del mismo que se acuerde.”

IV) ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN.

Uno de los principios clásicos del procedimiento administrativo ha sido el de imparcialidad por parte de quienes, desde el lado de la Administración, intervienen en el mismo. La imparcialidad como garantía que aboga por la existencia de una posición de neutralidad y de ausencia de prejuicios del órgano frente al administrado y el objeto del procedimiento (deber de objetividad). El derecho a la recusación (y su correlativo deber de abstención), por tanto, constituye un derecho un derecho subjetivo público fundamental, encuadrado en el interior del más amplio derecho a un procedimiento con todas las garantías.

La LRJAP se refiere a la abstención y recusación en los arts. 28 y 29.

A) La Abstención: Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el número siguiente se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente. De este modo, son motivos de abstención:

1.- Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro

en cuya resolución pudiera influir la de aquel; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

2.- Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

3.- Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

4.- Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

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5.- Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

No obstante, la actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en los que hayan intervenido.

La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad. En concreto, el art. 7.1.g) del Real Decreto 33/86, que regula el régimen disciplinario de los funcionarios – vigente con carácter supletorio en tanto no se proceda al desarrollo de las infracciones graves conforme a lo dispuesto en el EBEP - , tipifica como falta grave el intervenir en un procedimiento administrativo cuando se dé alguna de las causas de abstención legalmente señaladas.

B) La Recusación: A la que se refiere el art. 29, según el cual, en los casos antes señalados podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.

La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda. En el día siguiente, el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos. A este respecto debemos señalar que el artículo 97 de la Ley 9/07, de 22 de octubre, de Administración de la JA dispone que estos procedimientos serán resueltos por la persona titular del órgano jerárquico inmediatamente superior. Cuando el procedimiento afecte a los titulares de las Consejerías, la resolución corresponderá al Consejo de Gobierno, previo informe del Gabinete Jurídico de la JA.

Finalmente, recordar que conforme al artículo 77 de la Ley 30/1.992, la recusación suspende la tramitación del procedimiento. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento.

V) LOS INTERESADOS

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La relación jurídico-administrativa se define, según Entrena Cuesta , como una relación social concreta regulada por el Derecho Administrativo. Esta relación jurídico-administrativa, para que sea tal, ha de reunir los siguientes caracteres:

a.- Presencia en ella de la Administración como sujeto de la relación, normalmente en el lado activo de la misma, junto al administrado, que suele situarse en el lado pasivo. Ello no obsta para que, en determinadas relaciones, sea el sujeto pasivo la Administración, por ejercer el particular un derecho subjetivo frente a ella, por ser objeto, por ejemplo, de una reclamación de responsabilidad por daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

b.- La Administración ha de intervenir en tal relación como tal, y no como persona de Derecho Privado. Es decir, ejercita en ella las potestades y prerrogativas que el Ordenamiento Jurídico le reconoce para el cumplimiento de sus fines.

c.- Finalmente, esta relación está regulada por el Derecho Administrativo.

V.1) CLASES DE ADMINISTRADOS

En la Doctrina científica es tradicional la distinción entre:

a) Administrado simple: Es aquel que se encuentra respecto de la Administración en un estado de sujeción general y que es tratado por la norma de una forma impersonal, siendo ésta la posición normal.

b) Administrado cualificado: Es aquel que se encuentra respecto de la Administración en un estado de sujeción especial, es decir, especialmente vinculado a ella, lo que puede derivar, por ejemplo, de la relación funcionarial, del uso común especial o del uso privativo del dominio público, de la realización de una prestación personal (como la militar), etc.

De este modo, el administrado aparece en el campo del Derecho público como titular de potestades y derechos frente a la Administración Pública. La titularidad de estas potestades y derechos es consecuencia de una aptitud jurídica o capacidad distinta de la jurídico-privada. Esto es así porque en el Derecho Privado existe una teoría general de la capacidad de las personas en virtud de la cual quien ostente la capacidad jurídica (desde el nacimiento, prácticamente) y de obrar (desde que, como regla general, se alcanza la mayoría de edad) puede entablar todo tipo de relaciones jurídicas con otros. En cambio, en el Derecho Administrativo no se ha elaborado esta teoría respecto del administrado, dado que la relación

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jurídico-administrativa suele establecerse "intuitu personae"; en consecuencia, el ordenamiento jurídico exige diversos requisitos de capacidad según el tipo de relación de que se trate (así, p.e. para el acceso a la Función Pública, se suelen especificar todos los requisitos que ha de reunir la persona que pretenda servir a la Administración: mayoría de edad, titulación específica para la plaza a la que se opta, etc...). Por eso, habrá que estar a la norma en concreto que regule la relación de que se trate para saber qué capacidad es exigible al administrado.

En esta línea hay que insertar la dicción del artículo 30 de la LRJAP, según el cual tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.

V.2) EL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1º.- El art. 31 de la LRJAP, en cuanto a la actuación dentro de los procedimientos administrativos, considera como interesado en los mismos:

a.- Quienes los promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

b.- Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

c.- Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Además, si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento (art. 34 de la LRJAP).

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2º.- En cuanto a la posibilidad de actuar por medio de un representante, el art. 32 de la LRJAP señala que los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones Públicas.

No obstante, para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado (es lo que en la práctica administrativa se ha llamado el poder "apud acta"). Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación.

La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.

Pluralidad de interesados. En tal caso, el artículo 33 establece que cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término.

VI) DERECHOS DE LOS CIUDADANOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La LRJAP ha reconocido en su artículo 35 una serie de derechos en la relación con las Administraciones Públicas. Ese reconocimiento no sólo va dirigido a aquellos que alcanzan la condición cualificada de “interesado” en un procedimiento administrativo sino que se reconoce, con carácter general, a todos los “ciudadanos” en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

a) Derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de

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interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos (concretado en el artículo 46 de la LRJAP , relativo a la expedición de copias de documentos públicos y privados, y desarrollado en el Real Decreto 208/96, de 9 de febrero, por el que se regulan los servicios de información administrativa y atención a los ciudadanos, en el ámbito estatal, y el Decreto 204/95, de 29 de agosto, en el de la Comunidad Autónoma andaluza).

b) Derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos (La Resolución de 3 de febrero de 1.993, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, en la que se define el sistema de identificación común del personal al servicio de la Administración General del Estado).

c) Derecho a obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento (indirectamente reconocido también en el artículo 70.3 de la LRJAP).

d) Derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurídico.

Sobre la lengua de los procedimientos trata el art. 36 de la LRJAP, conforme al cual. 1. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a órganos de la Administración General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella.

En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos.

En cuanto a los procedimientos tramitados por las Administraciones de las

Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente. En cualquier caso, deberán traducirse al castellano los documentos que deban surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los dirigidos a los interesados que así lo soliciten expresamente.

Los expedientes o las partes de los mismos redactados en una lengua cooficial distinta del castellano, cuando vayan a sufrir efectos fuera del territorio de la

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Comunidad Autónoma, deberán ser traducidos al castellano por la Administración Pública instructora.”

e) Derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución (en parecidos términos se pronuncia el art. 79.1 de la LRJAP).

f) Derecho a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante (derecho de difícil plasmación práctica, en principio, pero cuya concreción ha sido flexibilizada a raíz de la entrada en vigor de la Ley 9/07, de Administración de la JA, en cuyo artículo 84.3 se reconoce el derecho del ciudadano a no presentar los documentos que obren en poder de la Administración de la JA, bastando únicamente con que indique el día y procedimiento en que los presentó).

g) Derecho a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.

h) Derecho al acceso a los Registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes. Sobre este derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, el artículo 105. b) CE, se remite a la Ley en cuanto a su concreción práctica.

Y es el art. 37 de la LRJAP quien desarrolla extensamente el ejercicio de este derecho, de cuya regulación podemos destacar básicamente que, respecto de aquellos archivos no exceptuados de su aplicación - v.g. los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo; los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado; los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protección de derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones; o los relativos a materias protegidas por el secreto comercial o industrial, .... -, los ciudadanos tienen derecho a:

1.- Acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión o el tipo

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de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.

2. – Que el acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas estará reservado, en principio, a éstas,

3.- Que, no obstante lo anterior, el acceso a los documentos de carácter nominativo que sin incluir otros datos pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en los procedimientos de aplicación del derecho, salvo los de carácter sancionador o disciplinario, y que, en consideración a su contenido, puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, podrá ser ejercido, además de por sus titulares, por terceros que acrediten un interés legítimo y directo.

Finalmente señalar que este derecho de acceso será ejercido por los particulares de forma que no afecte a la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos debiéndose a tal fin y con carácter general, formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar – la Ley 9/07, de la Administración de la JA establece como novedad un plazo máximo de un mes para resolver sobre el acceso desde que se formuló la solicitud, así como que la denegación deberá motivarse expresamente -. Asimismo, el ejercicio de este derecho de acceso conllevará el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Administración, previo pago, en su caso, de las exacciones que se hallen legalmente establecidas.

i) Derecho a ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. Téngase en cuenta que el EBEP, en su regulación sobre régimen disciplinario, tipifica como faltas muy graves "la actuación que suponga discriminación por razón de raza, sexo, religión, lengua, opinión, lugar de nacimiento, vecindad, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social", como falta grave "la grave falta de consideración con los administrados", y como falta leve "la incorrección con el público, superiores, compañeros o subordinados".

j) Derecho a exigir la responsabilidad de las Administraciones Públicas, según lo previsto en el Título X de la LRJAP y en el Real Decreto 429/93, de 26 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

VII) LA INICIACIÓN, ORDENAMIENTO E INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: LA PRUEBA Y LOS INFORMES

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El Título VI de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, regula a lo largo de 5 Capítulos, bajo la rúbrica “De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos”, la iniciación, ordenación, instrucción, finalización y ejecución del procedimiento administrativo.

VII.1) INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO (Cap. I, arts. 68 a 73).

Según el artículo 68 de la Ley 30/1.992, los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.

1. Iniciación de oficio. El artículo 69 de la Ley 30/1.992 dispone que:

“1. Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.

2. Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un periodo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.”

Ahora bien, no todos los procedimientos se pueden iniciar de oficio, pues hay sectores de la actividad administrativa que están articulados técnicamente en torno al “principio de rogación” (p.ej: concesiones, autorizaciones o la constitución de una situación jurídica favorable para un sujeto determinado).

2. Iniciación a instancia de parte. Está prevista en el artículo 70, según el cual:

“1. Las solicitudes que se formulen deberán contener:

a) Nombre y apellídos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

b) Hechos. razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

c) Lugar y fecha.

d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

e) Organo, centro o unidad administrativa a la que se dirige.”

Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa. Asimismo, y como ya hemos visto antes, de las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la

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Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la Oficina.

Las solicitudes, comunicaciones y escritos que se dirijan a los Organos de las Administraciones Públicas podrán presentarse en las Oficinas que regula el art. 38.4º de la Ley 30/1.992.

3. Subsanación y mejora de la solicitud. Según el artículo 71 de la ley 30/1.992:

“1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, archivándose previa resolución dictada al efecto.

2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.

3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de su solicitud. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.”

4. Medidas provisionales. Una vez presentada la solicitud de iniciación o, en su caso, tomado el acuerdo por el Organo competente, podrán adoptarse medidas provisionales en los términos del artículo 72 de la Ley 30/1.992, según el cual:

“1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para reselverlo, podrá adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiese elementos de juicios suficientes para ello.

2. No se podrá dictar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil e imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.”

4. Acumulación. Finalmente, el artículo 73 de la Ley 30/1.992 dispone que:

“El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión.

Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.”

ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO (Cap. II, arts.74 a 77).

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No es propiamente una fase del procedimiento administrativo sino un conjunto de reglas que inspiran la actuación de la Administración y de los interesados durante el mismo. En el primer caso se rige por dos principios fundamentales:

1. Principio de oficialidad. Según el artículo 74 de la Ley 30/1.992:

“1. El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites.

2. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia.

El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o a la remoción del puesto de trabajo.”

2. Principio de celeridad. Está regulado en el artículo 75 de la Ley 30/1.992, al disponer que:

“1. Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

2. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.”

- En cuanto al “cumplimiento de trámites”, el artículo 76 establece que:

“1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije un plazo distinto.

2. Cuando en algún momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los párrafos anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.”

- Para finalizar con el estudio de la Ordenación del procedimiento, debe mencionarse el artículo 77 de la Ley 30/1.992, relativo a las “cuestiones incidentales”, según el cual:

“Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.”

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INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

El Capítulo III del Título VI de la Ley 30/1.992 se encuentra dividido en cuatro Secciones: 1) Disposiciones generales. 2) Prueba. 3) Informes. 4) Participación de los interesados.

1. Disposiciones generales (arts.78 a 79).

- El artículo 78 de la Ley 30/1.992, bajo la rúbrica “Actos de instrucción”, establece que:

“1. Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.

- Las “alegaciones” de los interesados vienen reguladas en el artículo 79, a cuyo tenor:

“1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.

Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.

2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que puedan ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.”

2. Prueba (artículos 80 y 81).

- El artículo 80 de la Ley 30/1.992, relativo a los “medios y período de prueba”, establece que:

“1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.

2. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.

3. El instructor sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.”

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- A continuación, el artículo 81 regula la “práctica de prueba” en los términos siguientes:

“1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.

2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.

Por lo tanto, se establece un sistema de “numerus apertus” en cuanto a los distintos medios de prueba, entre los cuales, como ha reconocido el Tribunal Supremo, se encuentran los comprendidos en los artículos 1.214 a 1.253 del C.c. y 578 a 666 de la L.E.C. También se ha admitido la denominada “prueba indiciaria”, aunque en este caso el Tribunal Constitucional ha declarado que para que esta clase de prueba pueda desvirtuar la presunción de inocencia, los indicios han de estar plenamente probados (no puede tratarse de meras sospechas), explicando el órgano judicial el razonamiento en virtud del cual, partiendo de los indicios probados, ha llegado a la conclusión.

También es importante advertir que la valoración de las pruebas que pueda realizar el órgano administrativo no vincula en absoluto a los Tribunales de la jurisdicción contencioso- administrativa.

3. Informes (arts. 82 y 83).

Esta materia se encuentra regulada al tratar de la instrucción del procedimiento administrativo, en el Capítulo III del Título VI de la Ley 30/1.992, artículos 82 y 83.

Los “informes” son los pareceres que emiten autoridades, funcionarios u organismos distintos de aquellos a quienes corresponde dictar la resolución, respecto de las pretensiones, los hechos o derechos que sean objeto del expediente y sirvan para proporcionar los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución.

1. Petición. Según el artículo 82 de la Ley 30/1.992:

“1. A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.

2. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita.”

2. Clases de informes. Pueden ser preceptivos o facultativos, vinculantes o no vinculantes. “1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.

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3. Evacuación. El artículo 83 de la Ley 30/1.992 dispone que:

. Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.

De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.

Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones.

El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.”

PARTICIPACIÓN DE LOS INTERESADOS.

Está regulada en los artículos 84 a 86 de la Ley 30/1.992.

- El artículo 84 regula el “trámite de audiencia” en la forma siguiente:

“1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso a sus representantes

Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superiora quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

2. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.

4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el pro-cedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.”

- El artículo 85, por su parte, regula la “actuación de los interesados”, al disponer que:

. Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y que sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.

Los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de Asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.

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- Finalmente, el artículo 86 regula el trámite de “información pública”, afirmando que:

El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un periodo de información pública.

A tal efecto, se anunciará en el “Boletín Oficial del Estado”, de la Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.

La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. Del mismo modo, la comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

Pese a este planteamiento general, es muy frecuente que la normativa específica de ciertos procedimientos imponga expresamente con carácter preceptivo la convocatoria de un período de información pública (ej: expropiación forzosa, deslinde de montes públicos, reparcelaciones de suelo urbano...).

TERMINACIÓN: LA RESOLUCIÓN.

El Capítulo 4º del Título VI de la Ley 30/1.992, bajo la rúbrica "Finalización del procedimiento", aparece dividido en cuatro Secciones: 1) Disposiciones Generales. 2) Resolución. 3) Desistimiento y renuncia. 4) Caducidad.

El artículo 87, contenido al tratar de las disposiciones generales, prevé una forma normal de terminación (la resolución) y tres anormales (desistimiento, renuncia y caducidad), al disponer que:

“1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y la declaración de caducidad.

2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.”

- La resolución. la resolución es la decisión que pone fin al procedimiento e incluye el acto administrativo elaborado (o revisado). Sus requisitos son, en principio, los propios de todo acto administrativo, y en cuanto a su contenido, está regulado en el artículo 89 de la Ley 30/1.992 en la forma siguiente:

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“1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.

Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.

2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 54. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

4. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución.

5. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.”

TERMINACIÓN CONVENCIONAL.

Está regulada en el artículo 88.1º de la Ley 30/1.992, a cuyo tenor:

“1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tiene encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.

2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.

OTROS MODOS DE TERMINACIÓN: DESISTIMIENTO, RENUNCIA Y CADUCIDAD.

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1. Desistimiento y renuncia. Su regulación se contiene en los artículos 90 y 91 de la Ley 30/1.992, al establecer que:

“1. Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el Ordenamiento Jurídico, renunciar a sus derechos.

2. Si el escrito de inciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquéllos que la hubiesen formulado.”

“1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia.

2. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación, en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento.

3. Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.”

2. Caducidad. Está regulada en el artículo 92 de la Ley 30/1.992, a cuyo tenor:

“1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.

2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.

3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no lo inte-rrumpirán el plazo de prescripción.

4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.”

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