PRIVATISASI BADAN USAHA MILIK NEGARA PEMULIHAN PEREKONOMIAN DIrepository.unp.ac.id/1624/1/SYAMSUL AMAR_007_03.pdf · sistem perekonomian akan cenderung mendekat ke sistem sosialis

PRIVATISASI BADAN USAHA MILIK NEGARA DAS PEMULIHAN PEREKONOMIAN DI INDONESIA

Prof. Dr. Syamsul Amar, MS -

Disampaikan pada Diskusi Ilmiah Pada Fakultas Ekonomi Universitas Islam Riau, Tanggal 11 April 2003

PRIVATISASI BADAN USAHA MILIK NEGARA DAN PEMULIHAN PEREKONOMIAN DI INDONESIA*

Syamsul Amark*

PENDAHULUAN

Dalam sistem perekonomian apa pun pemerintah senantiasa memiliki

peranan signifikan, seperti pada sistem perekonomian sosialis peranan pemerintah

relatif besar walaupun pada sistem ekonomi kapitalis relatif terbatas. Wujud

peranan tersebut sangat ditentulcan oleh aturan main (rule of law) yang ditetapltan

oleh pemerintah itu sendiri bersama dengan masyarakat. Oleh karena itu Adam

Smith (dalam Bailey: 2000) mengemukakan pemerintah memiliki hngsi sebagai

berikut: ( 1 ) memelihara keamanan, ( 2 ) menyelenggarakan keadilan, dan (3)

menyediakan barang yang tidak disediakan oleh pihak swasta (public goods).

Pemikiran Adam Smith menekankan kepada rninimalisasi peranan pemerintah

karena dalam perekonomian, para inividu yang paling tahu tentang apa yang bail<

bagi mereka dalam memaksimudcan nilai dan kepuasan (values and satisfaction).

Meskipun dalam sistem ini sering juga terjadi benturan kepentingan (conflix of

interest) karena kurang adanya koordinasi dalam mengujudlcan kepentingan

tersebut.

* Disampaikan pada Diskusi Ilmiah pada Fakultas Ekonomi Universitas Islam Riau pada tanggal 1 1 April di Pekanbaru

** Direktur Program Magister Manajemen Universitas Negeri Padang.

Secara filosofis setiap sistem perekonomian bertujuan menciptakan

kesejahteraan masyarakat (public pro.rperi@), untuk inenciptakan kesej ahteraan

tersebut adanya pembagian peranan antar pelaku ekonomi dalam sistem

perekonomian. Dalam pandangan ekonomi publik, pasar dan pemerintah

merupakan pelaku ekonomi yang berperan sebagai lembaga pengalokasi

sumberdaya ekonomi. Untuk menentukan mana diantara keduanya yang lebih

banyak berperan akan sangat ditentulcan oleh efisiensi dari kedua lembaga

tersebut dalam mengalokasikan sumberdaya. Jika pemerintah lebih efisien maka

sistem perekonomian akan cenderung mendekat ke sistem sosialis dan begitu pula

sebaliknya.

Bagi negara-negara yang pelaku pasarnya telah matang (mature) atau

mapan (estabalish) karena didukung oleh sumberdaya manusia, alam, kapital dan

institusi, sistem ekonomi kapatalis terekesan lebih efisien dernikian pula

sebaliknya. Dalam parakteknya kedua lembaga tersebut memiliki lcelemahan

dalam menciptakan kesejahteraan masyarakat karena adanya market failure dan

government failure dalain inenciptakan pareto optimal. Oleh karenanya dalam

perekonomian moderen tidak satupun negara yang menggunakan salah satu dari

sistem tersebut secara konsisten dan ternyataan pada umurnnya negara-negara

maju cenderung memilih perpaduan kedua sestem itu (mixed economy) dalam

menciptakan Parato Optimal. Sehubungan dengan itu, maka peranan pemerintah

dalam perekonomian menurut Bailey (2000) adalah sebagai berikut : (1) the

allocative role (2 ) the distirubtive role . dan (3) stabilization role , dan (4)

regulatory role . Dengan peranan tersebut pemerintah diharapkan akan mampu

menciptakan pareto optimal (maximzing welfere) dengan segala sumberdaya dan

institusi yang dimiliki dan meminimalkan kegalan pasar (market failure).

Peranan Pemerintah versus Privat Dalam Perekomian

Di dalam literatur ekonomi politik dan kelembagaan masih terdapat

perbedaan pandangan terhadap peranan pemerintah dalam suatu perekonomian, di

satu sisi ada yang menyatakan bahwa peranan pemerintah sangat penting apalagi

dengan semakin kompleksnya kegiatan ekonomi dan semakin tingginya

keterkaitannya dengan aspek-aspek kehidupan lainnya. Oleh karena itu, sangat

sulit bagi salah satu sistem perekonomian untuk menolak peran pemerintah

walaupun pada sistem ekonomi liberal sekali pun karena upaya peningkatan

kesejahteraan masyarakat tidak hanya dapat hanya ditentukan oleh peranan pasar

dan keberadaaan organisasi ekonomi swasta (Stiglitz : 1989).

Peranan pemerintah semakin sangat signifikan ketika banyak persoalan

ekonomi tidak dapat terselesaikan oleh mekanisme pasar (market mechanism),

oleh karena itu dalam kondisi ini intervensi pemerintah sangat diperlukan untuk

mengurangi dampak kegagalan pasar (market failure), kekakuan harga (price

rigidities) dan dampak eksternalitas pada lingkungan alam dan sosial. Pemiltiran

ini menyebabkan Inggeris pada tahun tahun 1940sId 1950 melakukan nasionalisasi

dari beberapa industri strategis yang mereka miliki (pabrik besi, listrik, gas,

perbankan dan transportasi) deng~an tujuan meninglcatkan mutu pelayanan,

efisiensi produksi dan memperhatikan kemarnpuan konsumen (Bailey: 2000).

Barang publilc (public goods) adalah barang yang tidak dapat diproduksi

oleh sektor swasta karena sifatnya yang unik dan berbeda dengan barang privat

(privat goods) dan barang ni menyangkut dengan kepentingan oang banyak. Oleh

karena itu kemanfaatannya tidak boleh lepas ketangan swasta. Namun dalain

prakteknya keikutsertaan pemerintah dalam perekonoinian melalui Badan Usaha

Milik Negara (corporates gavernance) cenderung memiliki kinerja kurang

menggembirakan. Persoalan ini disebabkan oleh beberapa ha1 : sistem inanajemen

masih birokratis, intervensi pemerintah, kurangnya profesionaline para

pengelola. Hal tersebut menyebabkan (1) perusahaan publik tidak mainpu

berkompetisi, rendahnya inovasi, inenghasilltan pelayanan yang rendah, (2)

rendahnya perolehan laba karena beroperasi dengan biaya tinggi dan (3)

menambah beban ekonomi pemerintah.

Hal yang sama dikemukan oleh Medsen Pirie (1990) dalam studi

perbandingan yang ia lakukan terhadap perusahaan negara dan swasta di beberapa

negara maju (Inggeris, Jerrnan Barat dan Amerika) memperlihatan bahwa badan

usaha milik negara ternyata mengeluarkan biaya yang lebih tinggi dan

menghasilkan komoditi yag lebih mahal jika dibanding dengan perusahaan swasta.

Walaupun demikian Staglitz ( 1989) menyatakan bahwa peranan negara masih

tetap sangat relevan dalam perekonomian. namun peranannya hams dibedakan

dengan swasta. Stgalitz menganjurkan adanya perbedaan segmentasi antara

perusahaan publik dengan swasta, bidang-bidang usaha yang telah dikuasi oleh

pemerintah inelalui BUMN tidak lagi digarap oleh swasta dan usaha-usaha skala

besar (large scale) dikuasai oleh pemerintah karena pemerintah memiliki

sumberdaya ekonomi relatif besar untuk melakultan kegiatan yang lebih besar,

cara seperti ini akan dapat menciptakan efisiensi. Dengan demikian masyarakat

akan ~nemperoleh pelayanan yang berkualitas, efisiensi produksi, keadilan dan

masyarakat akan menikrnati barang-barang publik dengan harga yang lebih murah.

Usaha sltala ~nenengah dan kecil (small and medium scales) dikuasai oleh svrasta,

pada versi kedua dapat dilakukan melalui kolaborasi antara penlsahaan

pemerintah dengan perusahaan privat bailt secara horizontal dan vertikal.

Di sisi lain dengan berkembangnya aktivitas ekonomi dan kelembagaan

secara pesat menjadikan peranan pemerintah pada bidang ekonomi maupun pada

bidang lain semakin tidak relevan, ha1 ini terbukti dari kekurangmampuan sektor

pemerintah berkompetisi degan sektor swasta. Spencer dan Hayek dalam Gerston

(1997) merupakan orang yang menyangsikan peranan peinerintah di dalain

perekonomian dan lebih lanjut ia menjelaskan di dalam sistem ekonomi liberal,

negara sangat tidak layak (incompetence) didalam melaksanakan kegiatan

ekonomi. Hal ini seiring dengan pendapat yang dikemukan oleh Drucker dalam

Rochbini (2000) bahwa pada saat ini pemerintah bukan lagi sebagai satu-satunya

pusat kekuatan karena kekuatan ekonomi, politik akan terdefrensiasi sejalan

dengan berkembangnya masyarakat secara pluralistik. Dewasa ini sektor privat

dan perorangan telah berkembang cenderung melebihi sektor publik, ha1 ini

merupakan salah satu pemicu tumbuhnya pusat-pusat kekuatan baru terutama di

bidang okonomi. Clarkson (1975) berpendapat, hak kepemilikan swasta

rnerupaltan kekuatan dalam sebuah negara oleh karena perlu adanya trasfer of

property right dari sektor publik kepada sektor privat. Di sisi lain pengunaan

kepamilihan swasta lebih fleksibel dan jika ha1 ini diataur secara baik inerupakan

kunci penentu keberhasilan pernbangunan.

Pemikiran yang demikian juga menyebabkan Inggris pada tahun 1979-

1999 telah melakukan privatisasi beberapa perusahaan nasionalnya sesuai dengan

perltembangan ekonomi, perubahan strulttur sosial politik dan budaya. Privatisasi

dilakukan dengan tujuan : ( I ) untuk mengurangkan pengeluaran sektor publik, ( 2 )

rnemberikan ltesempatan kepada pihalt swasta dan publik melalui kepemilikan

saham pada perusahaan publik, (3) mengurangi interpensi politik dalam

pengelolaan purusahaan publik, dan (4) untuk rneminimalkan peran klasik

pemerintah (Conservative govern~nent objective). Berangkat dari pemiltiran

tersebut pada periode 1979 s/d 1990 Inggris telah memprivatisasi beberapa

perusahaan publik yang mereka miliki antara lain : Britis Aerospace, Britis Airport

Authority, Britis Airways, Britis Coal, Britis National Oil Corporatio, Britis

Railway, Britis Shipbulider, Britis Steel, Britis Telcom, National Bus Company,

Water supply dan terkahir pada tahun 2000 memprivatisasi lagi sebanyak 28

perusahaan publik termasuk di dalamnya Girobank, Post office, Britis Rail Hotel,

Local government seaport and airport dan Britis Petrolem. Privatisiasi yang

dilakukan dalarn bentuk Public Privat Partnership yaitu kerjasarna antara publilt

u

dengan sektor swasta dalam bentuk penyertaan modal (Capital sharing) dan profit

sharing, namum seluruh perusahaan yang diprivatisasi telah mengadopsi sistem

manajemen perusahaan moderen.

Privatisasi identik dengan denasionalisasi artinya melaltukan perubahan

kepemilikan asset publik kepada swasta nasional maupun kepada asing oleh

karena itu kegiatan privatisasi hams dilakukan dengan pertimbangan yang sangat

bijak dan matang. Persoalan privatisasi jangan terlalu disederhanakan dan hanya

dilihat dari kacamata eltonomi apalagi finansil karena persoalan ini menyangkut

dengan eksistensi, kredibilitas dan legitimasi bangsa karena privatisiasi bukan

hanya persoalan sekarang tetapi memiliki implikas jauh ke depan.

Privitasi pada hikikatnya akan mengubah nilai-nilai yang ada pada sistem

perekonomian sekarang dengan nilai yang lain yang barangkali belum tentu cocok

(politik, hukum, sosial dan budaya). Oleh karena pelaksanaan privatisasi harus

memiliki landasan formal yang jelas karena persoalan ini menyangltut dengan

kepentingan publik (hak-hak warga negara). Menurut Bailey (2000) di Inggris

privatisasi jauh lebih maju dimana kegiatan tersebut telah menyatu dengan

konstitusi dan kelembagaan, dengan demikian pelaksanaan privatisasi terlaksana

secara gradual, sistematis, terprogram dan tidak terltesan sporadis dan tergesa-

gesa. Di sisi lain bidang-bidang strategis yang menyangkut dengan kepentingan

orang banyak tetap dikuasai oleh pemerintah melalui pemberian hak monopoli

kepada perusahaan publik seperti Electocas dan Britania Gas sebagai satu-

satunya supplier listrik dan gas di Tnggeris. Dengan pola dan arah yang jelas

kebijakan privatasisi Inggris mampu meningkatkan kinerja ekonominya menjadi

lebih baik.

Untuk menentultan kelayakan sebuah perusahaan publik yang akan

diprivatisasi hams dilakukan berdasarkan pertimbangan yang komprehensif yaitu

mempertimbangan manfaat sosial (social benefit) dengan biaya social (Social cost)

yang akan ditimbulkan oleh kegiatan privatisasi tersebut. Disampig itu yang paling

mendasar lagi adalah rasa na~ionali~sm and moral obligation kita, meskipun ha1

tersebut sebetulnya sangat subjektive dan tidak bisa digeneralisasi dan setiap

bangsa cenderung memiliki ukuran dan judgment yang berbeda.

Pada diagram 1 diketahui keberadaan perusahaan publik pada 18 negara

dan ternyata perusahaan publik (BUMN) bukan spesifik negara-negara

berkembang atau negara yang memiliki sistem perekonomian sosialis. Dari 18

negara yang ada pada tabel 1, 14 negara diantaranya ternyata adalah negara maju

atau negara industri. Negara-negara tersebut antara lain : Australia, Austria,

Belgia, Ingris, Kanada, Perancis, Jerman Barat, Belanda Italia, Jepang, Spanyol,

Swedia, Swis dan Amerika Serikat. Di Amerika Serikat terdapat sebanyak 71 1

buah perusahaan daerah dan 227 perusahaan negara sebagai distributor gas.

. . - : Rince sector:. . .. . . Frontiers of the state: the international extent of plrblic enterprise at the start of the 80's . .. . .

Public amor:

SOURCE: "Oown in p n d a " J R S Prichard. lnduding Comi l

Privatisasi Perusahaan Publik dan Pemulihan Ekonorni

Secara historis perusahaan publik di Indonesia sebagian kecil diantaraanya

telah eksis sejak zaman pemerintahan Hindia Belanda seperti perusahaan kereta

api, perusahaan listrik, pos dan giro, pegadaian, Damri, Bank Tabungan Negara,

Pelni, Garuda dan Djakarta Loyd dan masih banyak yang lainnya. Perusahaan ini

bertujuan untuk untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui

penyediaan publik utilitas kepada masyarakat dengan cara mudah dan harga

terjangkau dan juga pada saat itu sektor privat belum mungkin melakukan

investasi pada sektor tersebut karena investasi sangat besar. Menurut Wibisono

(1994) fenomena BUMN merupakan fenomena universal yang berlaltu dalam

sistem perekonomian manapun temasuk dalam sistem perekonomian kapitalis

sekalipun. Ruang gerak perusahaan publik sangat vital dan strategis karena

kegiatannya bersinggungan langsung dengan kepentingan orang banyak (public

utilities), makanya bidang ini sebaiknya tidak diberikan kepada swasta atau

perorangan. Berhubung sektor utilitas publik berkaitan dengan kebutuhan publik

maka sektor ini kepemilikannya harus berada ditangan pemerintah (goverment

ownership) dengan prinsip utama terjaminnya mekanisme kontrol sosial dan

pertanggungjawaban sosial (Social control and social accountability).

Pada tahun 2000 di Indonesia terdapat sebanyak 205 perusahaan publik

dalam berbagai bentuk dan bidang kegiatan. Perusahaan tersebut tidak hanya

bergerak pada industri stategis saja tetapi juga berada pada bidang-bidang lain

yang layaknya dikuasai oleh pihalt swasta seperti perhotelan, perkebunan,

distribusi barang, perikanan dan asuransi dan sebagainya.

Menurut publiltasi Bank Indonesia (2001) kontribusi BUMN terhadap

perekonomian nasional secara kuantitatif sangat signifikan sebagaimana

ditunjukkan oleh kontribusinya terhadap gendapatan nasional. Pada tahun 2000

kontribusi BUMN terhadap GDP sebesar 20 -27 % dari GDP, di sisi lain total

aktiva sebesar 400 triliun dan penyerapan tenaga kerja sebanyak 1,4 juta orang

dan perolehan pendapatan sebesar 147 triliun rupiah dengan keuntungan bersih

sebesar 15,2 triliun rupiah. Dilihat berdasarkan kepemilikan asset jurnlah aset yang

dimiliki oleh BUMN di Indonesia sebanyak 400 triliun. Total asset BUMN

tersebut jauh melebihi dari kekayaan konglomerat swasta yang hanya mencapai 27

triliun rupiah. Oleh karena itu jika BUMN dikelola secara profesional maka tidal<

mustahil BUMN ini akan dapat menyelamatkan negara dari terpaan badai krisis

Icarena BUMN ini memili aset yang cukup besar. Mari kita belajar dari

pengalaman Korea pada saat negara tersebut dilanda luisis pengusahalah yang

menyelamatkan perekonomian negaranya, tetapi BUMN kita ternyata sudah

terbiasa menyusu kepada ibunya (negara).

Privatisasi BUMN merupakan program ekonomi yang telah dilakukan oleh

pemerintah, tetapi jika program tersebut bertujuan untuk meningkatkan

pemasukan dana bagi pemerintah dalam rangka pemulihan ekonomi (eco~zomy

recovery) saya berkesimpulan program tersebut ternyata tidak relevan. Tidak

relevannya program tersebut terhadap pemulihan ekonomi disebabkan dana yang

dapat dihimbun dari kegiatan privatisasi relatif kecil "bagaikan melembar balam

dengan tanal2". Sebagai bukti emprik pada tahun 2002 ditargetkan dana privatisasi

sebesar 6,5 triliun, jika dikaitkan dengan pendapatan nasional sumbangannya

hanya sebesa 2,296 dan jika dikaitkan dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja

Negara hanya mampu menutup 9 persen dari defisit anggraran yang besarnya

54,l l triliun.

Di sisi lain jika privatisasi dilcaitkan dengan upaya pemberdayaan

perusahaan publik dan menghindari sisteln yang selama ini penuh dengan praktek

KKN (Korupsi, Kolusi dan Nepotisme) dan inefisiensi ekonomi, adalah alasan

yang dapat diterima secara rasional. Namun demikian program privatisasi harus

dilakukan melalui sebuah pertiinbangan eltonomi dan politilt yang matang,

walaupun secara jujur kita akui bahwa pada batangtubuh BUMN masih melekat

beberapa kelemahan antara lain: lambat mengambil lteputusan, nepotisme, sering

terjadi konfliks kepentingan, terlalu banyak intervensi, dan kurang akuntabel (Ary

Suta: 2001).

Perlakuan terhadap BUMN harus disesuaikan dengan kondisi BUMN itu

sendiri berdasarkan kondisi spesifik masing-masing BUMN. Kondisi tersebut

dapat dilihat dari dua aspek yaitu : aspek eksternalitas dan aspek internal. Aspek

eksternal mencakup dengan peran perusahaan yang menyediakan Itebutuhan vital

masyarakat, sesuai dengan peranannya sebagai perusahaan publik. Aspek internal

adalah kondisi internal perusahaan yang menyangkut persoalan operasional

perusahaan. Aspek internal tersebut terdiri dari indikator tranparansi, Itemandirian,

efisiensi, akuntabilitas, dan keadilan. Berdasarkan pertimbangan tersebut dapat

dilakukan pilihan-pilihan kebijakan yang akurat untuk masing-masing BUMN.

ASPEK EKSTERNALITAS

Rendah Tinggi

Rendah

EFISIENSI

Tinggi

Likuidasiljual

Go publik

Go Internasional

Rekayasa ulang

Mergerlaltusisi

Dipertahankan

Pemulihan ekonomi dapat dimulai dari upaya peningltatkan permintaan

agregate melalui sentuhan kebijakan fisltal dan moneter. Selama krisis ekonomi

kinerja ekonomi di Indonesia lebih banyak disebabkan oleh peningkatan konsumsi

dan pengeluaran pemerintah, namun sektor ini memiliki kekuatan yang amat

terbatas dalam mamacu pertumbuhan ekonomi. Oleh karena itu upaya yang

harus dilakukan adalah menggerakan sektor riil melalui suntikan investasi dalam

negeri maupun luar (domistic andforeign investment), di sisi lain upaya ilntuk

meningkatkan ekspor dan mengurangi impor melalui berbagai kebijakan

perdagangan luar negeri yang pada intinya hams menciptakan insentif bagi

eksportis. Untuk terlaksananya upaya peningkatan permintaan agregate kita masih

dihadapkan kepada beberapa hambatan antara lain :

(1) kepercayaan pasar relatif masih rendah (Low market confidence) sebagi

altibat situasi yang masih ada baik dari aspek ekonomi maupun non ekonomi.

sebagaiinana ditunjukkan oleh tingginya angka corruption index sebesar 2,

rendahnya economic creativity index sebesar -3 dan tingginya Country risk

index 7.6.

(2) masih besarnya beban hutang luar negeri beserta cicilan. Kondisi tahun 2002

hutang sebesar USD 62 miliar, cicilan bunga saja 55,4 triliun.

(3) subsisidi relatif besar yang terdiri dari subsisi BBM 36,4 triluan rupiah dan

non BBM 1 1,8 triliun rupiah,

(4) struktur penerimaan masih lemah, penerimaan yang berasal dari pajak lebih

dominan (71,38%). Dalam jangka jangka paradigma anggaran yang

konvesional harus digeser inen.jadi lebih moderat yang mana peneri~naan

dominan hams berasal dari sumber pendapatan bukan pajak.

Penutup

Peranan negara melalui BUMN sebagai perusahaan publik pada batas dan

segmen tertentu perlu dipertahankan demi menjaga stabilitas dan kesejahteraan

masyarakat. Mekanisme pasar tidak selalu mampu menciptakan Pareto Optimal

terutaama untuk barang publik karena penyediaan barang publik hams terhindar

dari perhitungan untung dan rugi (benefit cost analysis). Privatasi bukanlah cara

tepat untuk memulihkan perekonomian negara karena relatif kecinyal besaran

dana yang berasal dari privatisasi tersebut. Oleh karena itu upaya pemulihan

ekonomi hams dilakukan dengan upaya meningkatltan agregate demand melalui

peningkatan investasi dalam dan luar negeri serta peningkatan eksport bersih (net

export). Di samping itu upaya untuk menjual aset obligor dan mengupayakan

penarikan kembali capitalfligt serta deposit0 pengusaha Indonesia yang berada di

luar negeri.

Dalam rangka meminimalkan externality diseconomies, privitasi hams

dilakukan secara cerrnat melalui pertimbangan ekonomi dan politik yang tepat.

Oleh karena itu pertimbangan manfaat publik (public utilities) dan kondisi internal

perusahaan purlu mendapat perhatian dengan cara tersebut akan lahir sebuah

format privatisasi yang tidak menimbulkan biaya sosial.

DAFTAR BACAAN

Bailey, Stehen J (2000). Public Sector Economics. New York: Palgrave Publing.

Clarkson, Keneth (1975). Proverty Rights, Iizcentive and Economics Development. Washington: Cato Institute.

I

Gerston, Larry N (1997). Public Policy Making. a New York : Armonk Pulisher.

I

James, Buchanan (1 989). Essay on Political Economy.

I Honolulu: Hawai University Press.

Rochbini, Didik J. (200) Ekonomi Politik Paradigma dan Teori Pilihan Publik. Jakarta : Ghalia Indonesia.

Ary suta, I Putu Gede (2000). Privatisasi Badan Usaha Milik Negara di Indonesia. Jakarta: Caste1 Asia.

Stiglitz, Joseph (1989). The Economic Role of State.

Cambridge: Basil and Blackwell.