Primary School Budgets in Cambodia: a Public …saatlas.org/uploads/files/NEP_PETS_final_english.pdf · Primary School Budgets in Cambodia: a Public Expenditure Tracking Survey ...

Page | 1  

Primary School Budgets in Cambodia: a Public Expenditure Tracking Survey Authors: Romina de Jong, Leng Theavy, Gordon Conochie

September 2013

© NGO Education Partnership (NEP)

# 41, Street 464, Toul Tumpoung II, Chamkar Morn, Phnom Penh, Cambodia Website: www.nepcambodia.org Email: [email protected]    

Page | 2  

Table of contents 

1.  LIST OF TABLES, FIGURES AND ACRONYMS ................................................................................... 3 

2.  EXECUTIVE SUMMARY ................................................................................................................. 4 

3.  BACKGROUND TO THE STUDY ...................................................................................................... 9 

3.1.  EDUCATION FINANCE AND THE PROGRAM BASED BUDGET ....................................................................... 9 

3.1.1.  Program‐based Budget (PB) .................................................................................................. 9 

3.1.2.  World Bank Public Expenditure Tracking Survey .................................................................. 10 

3.1.3.  Situation in 2012 ................................................................................................................. 11 

3.2.  CURRENT STUDY ........................................................................................................................... 11 

3.2.1.  Research need and objectives .............................................................................................. 11 

3.2.2.  Research questions .............................................................................................................. 12 

3.2.3.  Method ............................................................................................................................... 12 

4.  KEY FINDINGS ............................................................................................................................ 15 

4.1.  TIMELINESS OF PB REQUESTS .......................................................................................................... 15 

4.2.  TIMELINESS OF PB BUDGET INSTALMENTS .......................................................................................... 17 

4.3.  PB BUDGET PAYMENTS .................................................................................................................. 20 

4.4.  EXPLANATIONS FOR DELAYS AND SHORTAGES ...................................................................................... 24 

4.5.  MONITORING AND INSPECTION ....................................................................................................... 24 

4.5.1.  Monitoring .......................................................................................................................... 25 

4.5.2.  Inspection ............................................................................................................................ 27 

4.6.  TRANSPARENCY OF PB DISTRIBUTION AND SPENDING ........................................................................... 30 

4.7.  SOCIAL ACCOUNTABILITY: INVOLVEMENT IN PLANNING & DECISION MAKING PB BUDGET .............................. 31 

5.  CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS ................................................................................. 35 

5.1.  TIMELINESS OF BUDGET REQUESTS ................................................................................................... 35 

5.2.  PB BUDGET INSTALMENTS – TIMING AND AMOUNTS ............................................................................ 36 

5.3.  BUDGET MONITORING AND INSPECTION ............................................................................................ 38 

5.4.  TRANSPARENCY AND SOCIAL ACCOUNTABILITY ..................................................................................... 39 

APPENDIX 1 ‐ PB BUDGET LINES .......................................................................................................... 40 

APPENDIX 2 – PRAKAS 508 ON EXPENDITURE FOR IMPLEMENTING PROGRAM‐BASED BUDGET 

(SUMMARY) ............................................................................................................................................... 41 

REFERENCES ....................................................................................................................................... 43 

ACKNOWLEDGEMENTS ....................................................................................................................... 44 

Page | 3  

1. List of tables, figures and acronyms 

List of Tables 

TABLE 1. DISTRIBUTION OF PROVINCES AND DISTRICTS IN THE SAMPLE ............................................................................... 12 

TABLE 2. DESCRIPTIONS OF RESPONDENTS ................................................................................................................... 14 

TABLE 3. PROPORTION OF ANNUAL PB BUDGET DISBURSED TO THE PROVINCIAL DEPARTMENT BY THE END OF 2012. ................... 19 

TABLE 4. PB BUDGET 2012: REQUESTED, RECEIVED AND DIFFERENCE IN US DOLLARS (SCHOOL MANAGEMENT) .......................... 21 

TABLE 5. AMOUNTS REQUESTED AND RECEIVED BY SCHOOLS, BY PROVINCE (US DOLLARS) ..................................................... 22 

TABLE 6. LEVEL AND CAUSE OF DELAYS IN PB INSTALMENTS (REASONS GIVEN BY SCHOOL MANAGEMENT) .................................. 24 

List of figures 

FIGURE 1. PERCENTAGE OF SCHOOLS THAT SUBMITTED PB REQUEST TO DOE IN TIME (DOE) .................................................. 16 

FIGURE 2. NUMBER OF PAYMENTS PER MONTH AS % OF TOTAL NUMBER OF PAYMENTS RECEIVED IN 2012 (SCHOOL MANAGEMENT)

 ................................................................................................................................................................. 18 

FIGURE 3. TIMELINESS OF PB BUDGET PER INSTALMENT (TEACHERS) ................................................................................. 19 

FIGURE 4. AVERAGE PB BUDGET IN US DOLLARS FOR 2012 (SCHOOL MANAGEMENT) .......................................................... 20 

FIGURE 5. RECEIVED AMOUNT PER MONTH AS % OF TOTAL RECEIVED AMOUNT IN 2012 (SCHOOL MANAGEMENT) ...................... 23 

FIGURE 6. TOTAL PAYMENTS RECEIVED AS PERCENTAGE OF TOTAL EXPECTED BUDGET FOR RURAL AND URBAN SCHOOLS (SCHOOL 

MANAGEMENT)............................................................................................................................................. 23 

FIGURE 7. MEMBERS OF THE PB COMMITTEE (SCHOOL MANAGEMENT AND TEACHERS) ......................................................... 26 

FIGURE 8. USE OF PB COMMITTEE IN SPENDING PB BUDGET (SCHOOL MANAGEMENT AND TEACHERS) ..................................... 26 

FIGURE 9. NUMBER OF EXPENDITURE REPORTS TO THE DOE ACCORDING TO DIFFERENT STAKEHOLDERS ..................................... 27 

FIGURE 10. FINANCIAL INSPECTIONS BY DOE PB COMMITTEE IN 2012 (SCHOOL MANAGEMENT AND TEACHERS) ........................ 28 

FIGURE 11. INTERVIEWS DURING PB INSPECTIONS (POE AND DOE) .................................................................................. 28 

FIGURE 12. INTERVIEWS DURING PB INSPECTIONS (SCHOOL MANAGEMENT) ....................................................................... 29 

FIGURE 13. DOCUMENTS CHECKED DURING INSPECTION (SCHOOL MANAGEMENT) ............................................................... 29 

FIGURE 14. WAYS IN WHICH PB REQUEST IS SHARED WITH TEACHERS (SCHOOL MANAGEMENT) .............................................. 30 

FIGURE 15. WAYS IN WHICH THE PB BUDGET IS SHARED WITH THE PUBLIC (TEACHERS) ......................................................... 31 

FIGURE 17. PERSONS INVOLVED IN PLANNING OF THE PB BUDGET (TEACHERS) .................................................................... 32 

FIGURE 18. KIND OF INVOLVEMENT IN CREATING THE PB BUDGET (SSC) ............................................................................ 33 

FIGURE 16. RECEIVED VERSUS ALLOCATED AMOUNT (SSC) ............................................................................................. 34 

Acronyms and terminology 

Acronym  Long Form 

EC  European Committee

MoEYS  Ministry of Education Youth and Sport 

PT  Provincial Treasury  

PoE  Provincial Office of Education 

DoE  District Office of Education 

PAP  Priority Action Program 

PB  Program‐based Budget or Budgeting

PETS  Public Education Tracking Survey 

SSC  School Support Committee 

EMIS  Education Management Information System 

Page | 4  

2. Executive summary 

The Program‐based Budget (PB)  is the source of government funding for all school operational 

costs. A survey conducted by the World Bank in 2005 revealed that although schools received most 

of the funding to which they are entitled, disbursements were late and unpredictable.  

The overall objective of our survey was to analyze the process by which schools requested the 

PB  and  the  process  by  which  schools  received  the  PB  budget,  in  terms  of  timeliness  and 

completeness of PB payments. Apart from the budget flow, another objective was to shed  light on 

the prevalence and quality of control and monitoring; transparency and accountability mechanisms; 

and the level of involvement of teachers, SSC and community.  

Interviews were conducted with three representatives of Provincial Offices of Education (PoEs), 

nine  representatives  of District Offices  of  Education  (DoE),  50  school  directors,  93  teachers,  and 

members  from 44 School Support Committees. These  interviews were conducted  in  five provinces 

and  nine  districts.  The  five  provinces  were:  Battambang,  Kampong  Cham,  Kampot,  Kratie, 

Ratanakkiri.  Each  of  those  people  participated  in  a  semi‐structured  interview,  based  on  a 

questionnaire with mostly close ended questions. The  interviews were conducted  in January 2013, 

with questions directed at PB issues in the calendar year 2012.  

Most schools submit PB requests accurately and on time 

According to 31 out of 40 school managers and five out of nine DoE representatives, school PB 

requests always reached DoEs in time (15th of October). The three PoE representatives stated that all 

DoEs in their provinces (not just our sample) submitted the aggregated DoE requests on time (15th of 

November). Also, the quality of the request seemed to be acceptable as no amendments were made 

according  to  43  out  of  50  (86%)  school  managers  and  five  out  of  nine  DoE  representatives. 

Whenever  amendments  were  needed,  it  was  related  to  student  statistics  used  to  calculate  the 

requested  PB  amount. According  to DoE  representatives,  such  amendments were  needed  in  less 

than 25% of all PB requests.  

These  PB  requests  are  not  used  by MoEYS  to  calculate  the  national  PB  budget  however,  as 

planning  for  that  starts  in May and  is agreed by  the Council of Ministers  in October. Thus, whilst 

what schools should receive is based on a clear formula, what MoEYS receive as a budget for school 

PB activities, is not based on the total requested by all schools according to the formula. This could 

mean that MoEYS receive a budget lower than the total amount of PB requested by schools, causing 

some  schools  to not  receive  less  than  expected, which  is what occurred  in  2012  (details below). 

However,  if this does happen, schools are not advised, so the amount approved  in their request  is 

the amount that they expect.   

PB payments are disbursed irregularly 

School  should  receive  four  payments  a  year  in  January, April,  July  and October  however  PB 

payments  to  schools  in  2012 were  irregular  and  unpredictable. March  and  December were  the 

months during which the  largest proportion of payments were made, with few payments between 

April to June and between September to November,This is unfortunate since the school year begins 

on 1st October.   

Page | 5  

Graph: Number of payments per month as % of total number of payments received in 2012  

There were  no  payments  in  January  despite  schools  advising  this  is when  the  first  payment 

should be made. 25% of schools received their first instalment  in February, 55% received their first 

instalment in March, 7% received their first instalment in April, 13% received their first instalment in 

June or  later. The greatest delay was  found  in Rattanakiri. PoEs are disbursing money at different 

times from each other. Also, it was observed that when DoEs are distributing money to schools, not 

all schools in that district will receive a payment.  

Schools received 65% of what they requested 

Schools  in  our  research  received  an  average  of  three  payments,  rather  than  four,  and  on 

average they only received 64.7% of their total requested budget. The averages for urban and rural 

schools are shown below. The graph shows the growth of money received through the year. A steep 

rise  in  the  line  indicates  that  larger  amounts were  received by  schools  in  that month,  such  as  in 

March and in December.   

Graph: Total payments received as a % of total expected budget for rural and urban schools 

0%

5%

10%

15%

20%

25%

31.4%

62.4%

29.1%

69.8%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Rural (n=34)

Urban (n=10)

Page | 6  

According to MoEYS, 83.52% of the annual amount for the program‐based budget was spent by 

Provincial Offices of Education1. These amounts received by PoEs include program‐based budgets for 

their own  activities  as well  as  for distributing  to  schools.  The  five provinces  in our  sample  spent 

79.82% of their expected annual budget, higher than what schools received as a percentage of their 

expected annual budget (64.7%). This indicates that the activities of PoEs are being prioritised ahead 

of activities of schools. 

It  appears  that  the  late  disbursement  of  the  PB  is  causing  problems.  As  at  30th November, 

schools  in  our  sample  had  received  51.7%  of  their  expected  annual  PB  amount  and  POEs  in our 

sample  had  received  52.4%.  Therefore  the  difference  emerges  during December when  there  are 

large amounts of PB disbursed  to POEs.  It could be  that POEs  feel  that  they do not have  time  to 

distribute PB money to DOEs and then to schools before the financial year ends on 31st December. 

Indeed,  schools  are meant  to  return  any  unspent  funds  before  25th December  but  some  schools 

actually received payments on 27th December.   

Payments were delayed and lower than expected due to cash shortages 

School managers  thought  that  the  reason  for  delays were  because  other  schools were  not 

completing  forms properly. However, our survey suggests  that schools are submitting  information 

correctly  and on  time  and most DOE  representatives  advised  that provincial  treasuries disbursed 

money as soon as it arrived and that it was a lack of funds in provincial treasuries that caused delays 

and  shortages.  POE  representatives  also  advised  this  and  the  large  disbursement  in  December, 

which  is also the month which has greatest tax income, would support cash shortages as being the 

cause of delays and shortages. 

DOEs need a system to distribute to schools equitably 

34% of schools received  less than 50% of what was expected whereas 16% of schools received 

over 80% of what was expected, and four schools received their full allocated budget (100%). This, in 

addition to some schools not receiving a payment when others in the district do, indicates that DoEs 

do  not  have  an  equitable  system  for  distributing  cash.  For  instance,  one  rural  school  in  Sambo 

district (Kratie) received 24% of their expected annual budget while another rural school in the same 

district reported they received 100% of the allocated budget. 

When funding  is distributed to DOEs,  it  is already divided amongst separate accounts and sub‐

accounts. For example, the DOE will receive a specific amount for electricity and that money is then 

distributed  to  schools  to  be  spent  on  electricity.  The  division  of  funding  among  the  different 

accounts appears to cause difficulties for DOEs and schools, as illustrated by this quote: 

“DOEs help  schools  to manage  the budget  flexibly.  For  instance, all  schools get  the  same  for 

electricity even  if  some  schools do not use electricity. DOEs help  to  take money  from  schools  that 

don't need electricity to give to schools that do. This is done because the PB has no flexibility and has 

set amounts for certain items, regardless of the needs of the school. The budget should arrive on time 

and there should be less specific line items.” 

For DOEs  to know how  to divide PB  funds  received amongst schools,  the DOE would have  to 

keep a record of how much each school requested for each sub‐account. The DOE would then have 

to calculate how much each school had  requested as a percentage of  the total requested  for that 

                                                            1 Ministry of Education, Youth and Sports (2013). The Education, Youth and Sport Performance in the Academic Year 2011/12 and Goals for the Academic Year 2012/13. Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports 

Page | 7  

sub‐account. Then when the DOE received PB funds, each school would receive that percentage of 

what the DOE had received.  

Such  processes  are  quite  complex,  especially  without  the  use  of  computers  or  computing 

software. Accounts and sub‐accounts are being used  to prepare school budgets but  these are not 

being used  systematically  to decide how much each  school will  receive.  Interviewees  at all  levels 

advised that distributing PB according to sub‐accounts was creating problems for effective spending, 

and can cause schools to mis‐report spending as their priorities differed from the funding that they 

had received. Even if a school received funding exactly as it had requested, it is reasonable to expect 

that needs may  change  throughout over a 12 month period.  Interviewees  at all  levels advised  to 

increase the flexibility that schools have to manage the PB. 

Schools want fewer payments and money transferred using the banking system  

Interviewees  at  school,  district  and  provincial  level  all  advised  that  fewer  payments  would 

reduce  the  burden  of managing  disbursements  and  reports.  This  could  also  help  to  increase  the 

regularity of payment disbursement. However, if there is a lack of cash available, as discussed above, 

then it could be difficult for the Government to have sufficient funds to disburse all amounts in only 

two disbursements. One solution could be to disburse payments to schools at different times of the 

year. For instance, all schools in 12 provinces could receive two payments in March and September 

and  schools  in  the  other  12  provinces  could  receive  payments  in  May  and  November.  School 

managers  and DOE  representatives  recommended disbursing payments using  the banking  system 

which should promote a system that  leads to all schools receiving money at the same time and for 

equitable amounts. ACLEDA is the bank with the most numerous offices (238) in approximately 80% 

of districts.  

Monitoring and inspection 

It was reported that over 80% of schools have a PB committee, comprised of school principal, 

school accountant, teachers and SSC. Parents were least likely to be members of the PB committee. 

The PB  committee  is  always used  in  spending,  according  to 94% of  school managers  and 77% of 

teachers. The majority of respondents agreed that expenditure reports are sent to DoE at least 1‐2 

times, but mostly 3‐4  times a  year, which  is  linked  to  the number of payments  received. 60% of 

teachers and school managers reported 1‐2 financial inspections, conducted by the DoE, in 2012 and 

six  out  of  nine  DoE  and  two  out  of  three  PoE  representatives  indicated  that  they were  able  to 

conduct PB budget  inspections  for at  least 50% of all  schools  in  their areas, at  least once a year. 

During  these  inspections,  school  directors  were  mostly  likely  to  be  interviewed,  then  school 

accountants, followed by SSC members. 77% of teachers said they were not given the opportunity to 

be  interviewed  during  inspections.  Recommendations  after  the  inspections,  if  any,  are  given  to 

school directors verbally and directly after the  inspection. Notably, 86% of  teachers said that  they 

were not notified about recommendations following inspections.  

Transparency, accountability and satisfaction  

Sixty‐four percent of teachers, (64.5%), advised that the PB spending plan  is shared with them 

through  a  staff meeting  and  26.9%  advised  that  they  received  a  copy  of  the  budget.  Fourteen 

percent  of  teachers  said  it was  not  shared with  them  at  all.  Interestingly,  only  25%  of  teachers 

believed  that  they  knew  the PB  amount  that  their  school  should have  received, but when  asked 

exactly to give the amount, they were usually incorrect. . We also asked teachers if they knew how 

Page | 8  

much their school actually received  in 2012 and 32% said they did, but again most were unable to 

give the figure when asked. 49.5% said they were told but could not remember.  

93%  of  teachers  and  90%  of  SSC members  reported  to  be  satisfied  with  PB management. 

However, 32% of teachers had in the past filed a complaint about PB management, with 70% of the 

complaints concerning the use of the PB budget.   

Even  though  teachers and SSC members  reported  to be satisfied with  the PB management of 

their schools, with quite some involvement on their own parts, there is reason to doubt the quality 

of  their  involvement  in and knowledge of PB matters.   For  instance,  the vast majority of  teachers 

said  that  they were  involved a  lot  in planning of  the PB budget, and were  satisfied with how  the 

school manages the PB transparently and efficiently.  However, over 75% of teachers reported not to 

be  involved  in PB  inspections, 86% were not  informed about  recommendations after  inspections, 

and even though over 50% of teachers knew PB payments were received  late, only 20% were told 

reasons for this. Furthermore,  in thirteen out of 42 SSC  interviews (31%), all SSC members thought 

the full amount of PB had been received by their school, and  in another twelve  interviews (28.6%) 

more than 50% of SSC members thought the full PB budget had been received. This is in contrast to 

the reality. This  indicates that SSCs do not have key information without which it would be difficult 

for them to hold school management to account for the use of PB money.     

Recommendations 

MoEYS  should  collect  expected  student  numbers  for  the  following  school  year  in March 

(when schools are already submitting mid‐year EMIS data) so that the numbers can be used 

in  the budget planning process. Once  the MoEYS budget has been confirmed, each school 

should be told officially how much their PB will be in the following financial year.  

The PB should not be disbursed to schools already divided into sub‐accounts, giving schools 

flexibility  to  spend according  to  their needs. Expenditure  could  still be  reported using  the 

sub‐account  codes. Alternatively,  schools  could have  some  flexibility  to  change what  they 

planned to spend by sub‐account. 

A  system  should be  created  that POEs/DOEs  can use  to  calculate how much  each  school 

should  receive  when  PB  is  being  disbursed.  All  schools  should  have  bank  accounts  and 

payments made using the banking system. 

Schools  should  receive  their PB  in either one amount  in October or November, or  in  two 

amounts. To mitigate cash shortages, all schools in 12 provinces could receive two payments 

in March and September and schools  in the other 12 provinces could  receive payments  in 

May and November.   

Standardize  the  process  of  school  PB  inspections  and  writing  of  recommendations.  The 

recommendations should be shared with all staff and SSC members.  

DOEs request that all schools post the amount of PB approved, received and spent on the 

school  notice‐board.  This would  be  updated  every  two months  and  SSC members would 

receive their own copies. SSC meetings should include a discussion about the PB and related 

spending.   

Page | 9  

3. Background to the study 

3.1. EDUCATION FINANCE AND THE PROGRAM BASED BUDGET 

The Ministry of Education, Youth and Sports currently receives just over 15% of all Government 

expenditure, which  has  fallen  as  a  proportion  of  Government  expenditure  from  19.2%  in  2007. 

Although the share of the national budget has  fallen, the total MoEYS budget has  increased by an 

average of 13% per annum on average  in the same time period2. A reason that the MoEYS budget 

may not have  increased as much as others  is that MoEYS has reported significant under‐spending, 

which  in  2012 was  $25,705,4983.  This  could  indicate  a  gap  between  planning  and  delivery  or  be 

explained by funding allocated for MoEYS being used to fund expenditure by other Ministries; other 

ministries have overspent their budget in the same years that MoEYS has underspent4. 

The allocation for MoEYS is decided annually at the end of the year fiscal year, which runs from 

January to December. For instance, the Budget Law for 2012 was published on 27th December 2011 

and in 2012, the 2013 budget was adopted by the National Assembly on 7th December, by the Senate 

on 14th December and published on 26th December5. 

In  response  to weaknesses  in Cambodia’s public expenditure management  system,  the Royal 

Government  of  Cambodia  implemented  the  Priority  Action  Program  (PAP)  in  2000,  with  the 

intention to diminish or resolve problems of rigidities, delays, and uncertainties created by an over‐

centralized regular budget system. It was launched in 10 provinces in 2000 and expanded to cover all 

provinces  in 2001. The primary education Priority Action Program  (PAP 2.1) provides  for  schools’ 

operational budgets and  is by far the  largest source of public funding of primary schools6.  In 2007, 

the  Ministry  of  Economic  and  Finance  changed  the  name  “PAP”  to  “PB”  or  Program‐based  

Budget. Despite  the  change  of  name,  there  are  a  lot  of  similarities  in  the  guidelines  concerning 

spending and clearance of this budget.  

3.1.1. Program‐based Budget (PB) 

  The PB budget  is the source of government  funding  for all school operational costs, excluding 

staff salaries. All staff  in schools,  including administrative staff,  receive  their salaries and other re‐

numeration directly from another budget. The amounts of their salaries and benefits are calculated 

using a national pay structure that covers all civil servants; therefore, schools have no control over 

the salaries received by their staff.  

  There are different types of expenditure that the PB can be used for and the budget  is divided 

according to these different parts. Eligible types of expenditure should be assigned to a specific sub‐

account code within the financial expenditure structure of the Royal Government of Cambodia. The 

financial  structure  is  separated  into  various  chapters  with  chapters  having  accounts  and  sub‐

                                                            2 Presentation given by  the European Union  to  the Ministry of Education, Youth and Sports  Joint Technical Working Group, 2nd February 2012. 3  Ministry  of  Education,  Youth  and  Sports.  (2013).  The  Education,  Youth  and  Sport  Performance  in  the Academic Year 2011/12 and Goals for the Academic Year 2012/13. Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports. 4 Presentation given by  the European Union  to  the Ministry of Education, Youth and Sports  Joint Technical Working Group, 2nd February 2012. 5PDF  copies  of  Budget  Law  documents  from  2004  ‐  2013  are  available  at: http://cambodianbudget.org/budget_law_series.php. Accessed on 25th April 2013. 6 World Bank (2005). Cambodia – Public Expenditure Tracking Survey (PETS) in Primary Education. Report No. 34911‐KH. 

Page | 10  

accounts (see Appendix 1 ‐ PB budget lines). For instance, Chapter 60 is for purchases with account 

601 being  for supplies and sub‐account 6011  is meant  for materials  for cleaning and hygiene. The 

official guidelines highlight some of the sub‐accounts that they advise the PB could be used for. The 

guidelines  do  not  specify  how  many  or  when  schools  should  receive  instalments,  although  in 

practical examples given in the guidelines the annual amount for a school is divided into four rounds 

of payments with the first round being received by schools  in January7. The guidelines also make  it 

clear  that  schools  should  receive  the  entire  allocated  budget  before  December  as  schools  are 

advised to return unspent amounts with a  letter by 25th December to the DoE so that the DoE can 

send it to the PoE. 

  In addition to government funding for personnel costs and through the PB budget, many schools 

receive  money  from  their  local  communities,  Cambodian  diaspora,  NGOs  or  international 

development agencies. Of the 11046 primary, lower secondary and high schools in Cambodia, 1152 

reported  receiving  funds  from  the  community,  141  from  abroad  and  247  from  NGOs.  299  also 

reported  receiving  school‐earned  income,  which  could  come  from  businesses/sellers  paying  the 

school to be able to sell food or drink on the school grounds8. 

3.1.2. World Bank Public Expenditure Tracking Survey 

  In 2004  the World Bank  conducted a Public Expenditure Tracking Survey  (PETS)  to assess  the 

primary education Priority Action Program  (PAP 2.1)9. A PETS  is used  to  study  the  flow of public 

funds  from  the  centre  to  service  providers  and  has  successfully  been  applied  in  a  number  of 

countries where public accounting  systems  function poorly or provide unreliable  information. The 

World Bank PETS survey consisted of two hundred primary schools in seven provinces in Cambodia. 

The main results were:  

1. Schools receive most of the funding to which they are entitled. 

a. Disbursements are however delayed and unpredictable. 

2. With regard to control and monitoring 

a. DoEs,  and  a  greater  number  of  schools,  fail  to  comply  with  record‐keeping 

requirements.  Documentation  of  preparation  of  spending  reports  and  records  of 

expenditures was practically non‐existent.  

b. School  inspections do not  follow standard procedures and do not result  in any official 

report  being  issued.  Since  inspections  are  carried  out  by  MoEYS  officials,  external 

oversight is not a regular feature of the system. 

3. With regard to social accountability mechanisms 

a. School Support Committees (SSCs) seemed not to have an adequate oversight of school 

management and spending 

b. Teachers, SSC members, and parents have limited knowledge about PAP 

c. Failure  of  the  accountability  relationship  between  school management  and  parents; 

effective parental representation in SSCs seems limited 

                                                            7  Department  of  Finance  (2011).  Guidelines  on  Program  Based  Budget Management  for  Implementing  in MoEYS. Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports. 8 Ministry of Education, Youth and Sports, Department of planning (2012). Education Statistics and Indicators, 2011‐2012. Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports.  9 World Bank (2005). Cambodia – Public Expenditure Tracking Survey (PETS) in Primary Education. Report No. 34911‐KH. 

Page | 11  

3.1.3. Situation in 201210 

  Although there are a  lot of similarities  in the guidelines concerning spending and clearance of 

the PB budget, an important difference between the former “PAP” and the current “PB” is that the 

clearance  documents  are  no  longer  required  to  be  submitted  to  the Ministry  of  Economic  and 

Finance, but to the Provincial Treasury and POE instead. 

Each school receives a PB budget from the government for the school operation based on the 

number of students in their school. During the vacation before the new school year starts, the school 

director, teachers, SSC and parents are supposed to meet to discuss the planning for the new school 

year. The detailed plan  is related to deciding how to spend the PB budget. After finalizing the plan, 

the school director should submit it to the District Office of Education (DoE) to check and verify the 

plans. The DOE then submits  it to the Provincial Office of Education (PoE), who  in turn submits the 

information  to  the  central  level  in Ministry of  Education  Youth  and  Sport  (MoEYS).  This  all  takes 

place between October and December. 

The  guidelines  provide  some  flexibility  by  setting  a  flexible  budget  scale  for  each  primary 

student of 7000 Riel to 8000 Riel. This allows a greater budget per student if the approved budget is 

relatively  large, or  it can be  less  if the approved budget  is relatively  low. Additionally, each school, 

regardless  of  their  size  also  receives  the  same  fixed  amount  between  500,000  and  700,000  Riel 

($175) per annum11.  In 2012, amounts of 8000 Riel per student and 700,000 Riel per school were 

used.  

3.2. CURRENT STUDY 

3.2.1. Research need and objectives 

  The overall objective of the current PETS is to analyze the process of schools requesting the PB 

budget and the process for schools to receive the PB budget. Apart from the budget flow, another 

objective  is  to  shed  light  on  the  state  of  affairs  concerning management  of  the  program‐based 

budget at school level, the prevalence and quality of control and monitoring, and transparency and 

accountability mechanisms. 

  Previous  research  by  the NGO  Forum  in  200912  indicated  that  there  is  a  lack  of  clarity  and 

problems  regarding  allocation  and  timely  disbursement  of  program‐based  budgets.  Also,  as was 

found  by  the WB  PETS  in  200513,  social  accountability mechanisms,  especially  involvement  and 

knowledge of SSC and parents with PB budget, were inadequate. 

  MoEYS reported  to the Education Congress 201314  that  in  the academic year 2011/12 only 15 

PoEs, 42 DoEs and 172 educational institutions had an administrative and financial inspection, which 

includes  inspection  against  regulations  and  financial  rules,  revenue‐expenditure  transactions,  all 

                                                            10 The Government  released Prakas 508 on 20th May 2013, which prescribes different amounts  for primary schools. This is included in Appendix A new government policy on amounts has been announced, Prakas 508.  11  Department  of  Finance  (2011).  Guidelines  on  Program  Based  Budget Management  for  Implementing  in MoEYS. Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports. 12  NGO  forum  (2012).  Mapping  of  budget  information  in  Education.  Phnom  Penh:  NGO  Forum.  Report published April 2009. 13 World Bank (2005). Cambodia – Public Expenditure Tracking Survey (PETS) in Primary Education. Report No. 34911‐KH. 14  Ministry  of  Education,  Youth  and  Sports  (2013).  The  Education,  Youth  and  Sport  Performance  in  the Academic Year 2011/12 and Goals for the Academic Year 2012/13. Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports. 

Page | 12  

chapters of the state budget, personnel management and use of state properties. Assuming that all 

172 education  institutions were either primary,  lower  secondary or upper  secondary  schools,  this 

would equal 0.02% of all schools. MoEYS also reported that 474 education  institutions received an 

auditing  visit which would  include  recommendations being made. Assuming  that  these education 

institutions were all  schools and different  from  the 172  that were  inspected,  this would mean an 

additional 0.05% of schools received an auditing visit.15 All of the  inspections mentioned above are 

carried by out by national  level staff  in MoEYS and do not  include visits to schools by DOEs.  In this 

survey, respondents were asked about PB inspections as carried out by DoE PB staff.  

3.2.2. Research questions 

1. Are there delays in preparing the PB requests? 

2. Are there delays in disbursement of PB budget to schools? 

3. Does the received budget match the requested budget?  

4. How is the budget monitoring and inspection of the budget spending organised? 

5. How transparent is the budget spending? 

6. How are teachers, SSC/community involved in planning and decision making of PB? 

3.2.3. Method 

The  research method  used was  a mix  of  quantitative  and  qualitative methodologies.  Document 

reviews and semi‐structured interviews were conducted to collect the data necessary to answer the 

research questions. In this report, NEP has used a currency exchange value of US$1 = 4000 Riels. 

SAMPLE 

Five provinces were selected and those selected were based on two considerations: 

1. To ensure a geographical spread that included diversity among the provinces to ensure rural 

and urban sampling 

2. The presence of partner NGOs in those areas who would assist us to arrange interviews 

Location  could  be  influential  because  rural  schools  are  generally  smaller  and  therefore  receive  a 

lower amount of PB budget, which  is based on  the number of pupils  in  the  school. Also, because 

money  is  usually  transferred  to  schools by  cash,  distance  from  the provincial office of  education 

could also affect the flow of PB to schools. 

The five provinces selected were: Battambang, Kampong Cham, Kampot, Kratie and Rattanakiri. 

Battambang  is a province  in the north west of Cambodia, relatively affluent and  it has a provincial 

capital, Battambang, one of Cambodia’s largest towns. Kampong Cham is a large province in central 

Cambodia  that  also  has  one  of  Cambodia’s  largest  towns,  Kampong  Cham, whereas  Kampot  is  a 

relatively small province with a rural population in the south coast. Kratie is a province in the north 

east  of  Cambodia,  as  is  Rattanakiri  which  is  one  of  the  most  rural  and  poorest  provinces  in 

Cambodia.  

Districts were chosen to ensure that there was a mix of rural and urban districts that reflected 

the  reality  that  Cambodia  is  predominantly  rural.  Particular  districts,  such  as  Kampong  Trach  in 

Kampot or O’Chum in Rattanakiri, were chosen because they had schools that were mostly rural.  

  Table 1. Distribution of provinces and districts in the sample 

                                                            15  Ministry  of  Education,  Youth  and  Sports  (2013).  The  Education,  Youth  and  Sport  Performance  in  the Academic Year 2011/12 and Goals for the Academic Year 2012/13. Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports., pp. 99‐101  

Page | 13  

Province  District  Characteristic Number of schools 

Percentage of schools  

Battambang Battambang city  Urban   3   6% 

Sangkert  Rural   7   14% 

Kampong Cham 

Batheay Urban   3   6% 

Rural  7  14% 

Kampot Kampot city  Urban   5   10% 

KampongTrach  Rural   5   10% 

Kratie Sambo  Rural   5   10% 

Snoul  Rural   5   10% 

Rattanakiri Banlung  Urban   1   2% 

O’Chum  Rural   9   18% 

Total   50  100% 

The  specific  schools within  those  districts were  selected  based  on  the  ability  of  our  partner 

NGOs  to arrange  interviews. This meant  that 72% of  schools are currently  receiving  support  from 

NGOs  and  a  further 18% of  schools had  received  support within  the  last  three  years.  It  could be 

expected  that schools  that have been working with NGOs or have  received NGO support  recently 

that  they  would  be  more  likely  to  prepare  and  use  budgets  transparently  involving  SSCs  and 

teachers. We  did  ensure  a  rural/urban  split when  identifying  schools with  NGOs.  Thus,  thirteen 

schools (26%) were urban and 37 schools (74%) were rurally located. 

  At each school, we interviewed the school director and requested that the school accountant, if 

there was one,  join the  interview as well. The reason for this was that these two people would be 

able to provide the most detailed information about PB budget receipts and engagement with DoEs 

or PoEs regarding the PB budget. 

We decided to interview teachers since they could provide additional  information, for instance 

regarding  the challenges  they may  face  if  there  is a problem with  the  flow of budgets  to schools. 

Furthermore, teachers could give us a perspective about the planning and spending of the PB budget 

within the school, and their own involvement in PB budget planning and spending. We were not able 

to  select  teachers  randomly or based on particular  characteristics;  school management  chose  the 

teachers that we were able to interview. 

Four to seven members of the SSC were intended to be interviewed; however in practice many 

schools did not have  that many active members. Furthermore, not all SSC members were able  to 

attend the interview at the day we were there. On average, there were three people present at the 

SSC interviews (minimum of one, maximum of nine people). We wanted to interview SSC members 

because they have a responsibility for assisting school governance and could offer a perspective on 

their and general participation in PB budget planning and spending.  

We decided to interview people in DoEs and PoEs to give us a more general overview of the flow 

of  the  PB  budget  and  the  performance  of  schools  in  terms  of  planning  and  reporting  use  of  PB 

budgets. 

All  in all, the sample consisted of five subgroups (PoE, DoE, school management, teachers and 

SSC). Within each of these subgroups we conducted the following amount of  interviews: three PoE 

interviews, nine DoE  interviews, 50 school management  interviews, 93  teacher  interviews, and 44 

SSC interviews. Since for most of the interview groups (except teachers) more than one person was 

Page | 14  

present  at  the  interview,  in  Table  2 we  describe  the  distribution  of males,  females  and  position 

(three categories: Head/chair; Vice‐head and other) within the interview groups.  

  Table 2. Descriptions of respondents 

Interview group  

Gender  Position

male female  Head/chair Vice‐head Other

PoE   6   ‐   1  ‐  

1 head of planning; 1 vice head of planning & accounting; 1 head of Finance; 1 head of primary office; 1 accountant 

DoE   21   5   5   11 3 administrators, 5 accountants and 2 cashiers  

School management 

 65   29   50   0   44 accountants   

Teachers   38   55   N/A  N/A    

SSC   38   6   37   2   4 members and 1 treasury 

Total   168   95   93 13 157

QUESTIONNAIRES Three sources of information were used in designing the questionnaires: 

1. A desk  review of  the existing  related documents,  for  instance,  the guideline  for PB usage 

issued by MoEYS16, the World Bank PETS research17 and some PETS documents18 provided by 

the  Institute  for  Innovation,  Participatory  Development  and  Governance,  and  Bandung 

Institute of Governance Studies.  

2. Input was  collected  from various key  stakeholders and  relevant  related persons,  including 

representatives  from EC, UNICEF, MoEYS,  staff of  the Primary Department and Results  for 

Development.  

3. Feedback and comments on the questionnaires by the district education officers, members 

of SSC, school management and the local authority members were used.  

The  questionnaires were  designed  to  investigate  the  flow  of  the  PB  budget  to  schools  and  the 

process of spending the budgets. The questionnaires were tested with people currently  involved  in 

managing or spending PB budgets, as noted above. The questionnaires were amended slightly during 

training with data collectors to ensure that the questions were clear. 

SELECTION & TRAINING OF DATA COLLECTORS 

Data collectors were selected based on three characteristics: knowledge of education, experience in 

data collection and proficiency in English as data would have to be entered in English.  

                                                            16Department  of  Finance  (2011).  Guidelines  on  Program  Based  Budget Management  for  Implementing  in MoEYS. Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports. 17 World Bank (2005). Cambodia – Public Expenditure Tracking Survey (PETS) in Primary Education. Report No. 34911‐KH. 18 Institute of Social and Policy Sciences (2010), ‘Public Expenditure Analysis and Service Delivery Assessment of  Primary  and  Elementary  Schools’.  Pakistan; Alvarado & Moron  (2008),  ‘The Routes  of  Expenditures  and Decision Making in the Health Sector in Peru’. Lima: Universidad del Pacifico. 

Page | 15  

It was  a  great honour  that  a  former pedagogical  school  inspector  and  three head or deputy 

heads  of  district  education  offices  facilitated  interviews  and  conducted  interviews.  They  did  not 

conduct interviews in the districts that they originated from. Two NGOs also provided data collectors 

who  have  extensive  education  knowledge. Other  data  collectors were  graduates  from  the  Royal 

University of Phnom Penh with experience in data collection and high levels of English proficiency.  

All data collectors were provided with one full day’s training on all of the questionnaires and a 

further day for those who would be entering data. 

DATA ENTRY 

Paper  questionnaires  were  completed  in  Khmer  and  then  entered  in  English  into  an  electronic 

program with a  replica version of the questionnaire  (Survey Monkey). Most of  the data entry was 

done during data collection  in the field to enable the person entering the data to consult with the 

interviewers  shortly  after  the  interview  occurred.  After  data  collection  and  data  entry  had  been 

completed,  the  paper  and  electronic  copies were  then  cross‐checked  to  ensure  accuracy. Native 

English speakers were involved in this to ensure that the English was accurate for data analysis. 

DATA ANALYIS 

A  strong  point  of  this  survey  is  that  several  groups  of  stakeholders  (e.g.,  government 

representatives, school directors, teachers and SSC) were interviewed to obtain a detailed view of PB 

matters  in reality. However, sample sizes of each of  these groups ranged between twelve and 93. 

Opinions  of  different  groups  of  stakeholders  can  therefore  not  easily  be  compared,  and  the 

representativeness of these groups for the total population cannot be assumed. The authors wish to 

caution the reader not to generalize findings without care. 

  For  the analysis of  timeliness and amounts of PB disbursements, we drew upon data derived 

from 44 school managers. Of these 44, only ten were based in urban areas. This made it difficult to 

compare rural and urban schools and we were therefore not able to formulate robust conclusions or 

recommendations with regard to PB matters in urban versus rural schools. 

4. Key findings 

4.1. TIMELINESS OF PB REQUESTS 

  Since 2010,  the process of  clearance of PB documents has been  changed  so  it  is  simpler  for 

school  directors  to work with.  Before  2010,  the  PB  clearance  documents  had  to  be  sent  to  the 

national treasury bank for clearance, but recently the documents only need to be sent and reviewed 

by the provincial treasury bank.  

Seven of the nine DOE representatives gave answers that varied between mid September and 

mid October when  advising when  schools were  expected  to  submit  details  for  their  PB  request. 

Another said 10th November and the ninth said at the end of December. It  is  likely that the correct 

time is mid October at the latest as the POE representatives advised that DOEs should submit all PB 

documents to them during November. 

  DoE  representatives and school managers appeared  to be positive about  the  timeliness of PB 

requests: asked about lateness of the PB request, 31 out of 40 school managers (77.5%) replied that 

the request was never sent  late. DoE representatives were asked for their opinion on all schools  in 

their district, not  just  those  in our sample,  regarding whether PB  requests were submitted  late or 

Page | 16  

not (see Figure 1). According to five out of nine DoE representatives, all schools were always on time 

with submitting their PB request to the DoE. Those DOEs who advised that some schools explained 

that  this was  either  due  to  the  school  being  far,  approximately  40km‐  50km,  from  the  DOE  or 

because there  is a new school director who  is  lacks experience  in preparing a school development 

plan and PB request. 

Figure 1. Percentage of schools that submitted PB request to DoE in time (DoE) 

n=9 

All  three  POE  representatives  advised  that  five DOEs  in our  sample  and  in  their  province  (Krong  

Banlung,  Snoul,  Kampong  Trach,  Sambo,  Krong  Kampot)  all  provided  the  requests  from  schools 

before the 15th November.  

  We also asked DoE representatives that  if schools were  late submitting their PB requests, how 

late were they. According to one of the three representatives who advised some PB requests arrived 

late, they arrived within one week that it was due to arrive, another representative said they arrived 

one to two weeks late, and the third said they arrived more than four weeks late. 

  Five out of nine DoE  representatives  indicated  that  it was necessary  to make  revisions  to PB 

requests, but only in 1‐25% of all submitted requests for that district or province i.e. including those 

schools not in this sample. Except for one representative, the reason to amend the PB request was 

that  the  student  numbers  were  inconsistent  with  EMIS  (Education  Management  Information 

System). The one other reason given was because “some schools asked for money [...] which the PB 

is not meant to be used for.” However, the examples the DoE representative gave (improve school 

environment,  repairing  school  buildings  and  infrastructure)  only  infrastructure  is  not  on  the  PB 

budget item list, but improving school environment and maintenance of buildings are provided for in 

subaccount  6152  and  6151  (see  Appendix  1  ‐  PB  budget  lines  and  paragraph  3.1.1  for  types  of 

expenditure that the PB can be used for).  

  Regarding  amendments  to  PB  requests,  school  managers  hold  the  same  view  as  DoE 

representatives:  only 14% (7 out of 50) indicated that amendments were made to their original PB 

requests.  The most mentioned  reasons  for  changes  in  the  request were  changes  in  the  amount 

and/or  student  statistics.  The  responses  from POEs  verify  all of  these  responses  as  all  three POE 

representatives advised that they only had to make amendments to requests from between 1% and 

25% of all schools in their province, and that this was always due to student numbers not matching 

EMIS statistics that the POE holds.  

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

26%‐50% of schools

51‐75% of schools 

76%‐99% of schools

All schools

Page | 17  

4.2. TIMELINESS OF PB BUDGET INSTALMENTS 

Based on this survey, school management advised that first  instalments should be received  in 

January,  second  instalments  around  April,  third  instalments  around  July,  and  fourth  instalments 

around October. POE responses matched those of school directors apart from Ratanakiri POE which 

advised that schools should receive two  instalments (January and September). A total of 44 school 

managers  from  ten urban  (23%) and 34  rural  schools  (77%) provided us with  specific dates of PB 

budget instalments in 2012. For this sample a total of 122 dates of payments were reported, with on 

average  three payments per  school per year, and a minimum of 1 payment and a maximum of 5 

payments. There was little difference between the averages of urban and rural schools ‐ 2.9 and 2.7 

payments respectively. 

  There were no payments in January and only 25% (11 out of 44) of school managers reported to 

have received their first payment  in February. Schools expect to receive their second  instalment  in 

April, but by the 1st of April, 9 of 44 of schools (20%) had still not received their first payment. 7 of 

these schools were  in Ratanakiri, whilst  two were  in Battambang. The  two schools  in Battambang 

both  received  their  first  payment  in  April, whereas  only  one  school  did  in  Ratanakiri with  other 

schools waiting until June. 

All DOEs  involved  in this study advised that they had received the first payment to be given to 

schools between 20th February and 14th March so  it could be expected that all schools should have 

received money before 1st April. However, four DOEs advised that they received a second payment 

on  27th March  because  the  first  amount  received was  not  the  full  first  instalment, which  could 

explain why  some  schools did  not  receive money  until April. However,  this  does  not  explain  the 

situation in Ratanakiri where many schools waited until June.  

We  found  greater  variance  in  terms  of when  payments were  disbursed  between  provinces 

rather  than  between  districts.  In  Kampong  Cham  (all  schools  from  Batheay  district)  all  schools 

received  their  first payment  in March, all but one  received a  second payment  in  July and  then all 

received  a  payment  in December.  Schools  in  Kratie  (two districts)  all  received  a  payment  in  late 

February or March,  all bar one  in August  and  then  all  in December.  For  the  schools  in Kampong 

Cham and Kratie who did not receive a second payment when others did, they had to wait until the 

next  round  of  disbursements  in  December  for  what  became  their  second  payment.  Schools  in 

Kampot all received a payment  in March, all bar two received the second payment  in May  (one  in 

June, one in July), then all received a payment in December.  

There  was  greater  variation  in  the  months  of  disbursement  to  schools  in  Ratanakiri  and 

Battambang,  and  sometimes  even  within  the  same  district.  For  instance,  in  Sangkert  district 

(Battambang),  all  schools  received  the  first  payment  in  late  February  or March,  but  the  second 

payment was made to schools over a period of three months ‐ July, August and September.  

These  results show  that some POEs are disbursing money at different  times  from each other, 

which may be  an  indication  that money  is becoming  available  to  them  at different  times.  It  also 

apparent  that  in some cases when DOEs are distributing money  to schools, not all schools  in  that 

district will  receive  a payment.  This  raises  the question of how DOEs  are deciding which  schools 

should and which should not receive a payment.   

  It  is  important  to note  that  the  individual payments  received by schools do not usually equal 

expected  instalments  if  each  instalment  should  equal  one  quarter  of  the  annual  budget.  The 

payments  actually  received  are  usually  less.  Indeed,  a  few  schools  in  our  sample  received  five 

Page | 18  

payments, although the total amount was still less than the expected annual budget. This can make 

it  difficult  to  analyse  the  situation  in  terms  of  comparing  payments  to  expected  instalments  as 

payments were  often made  at  times  different  to when  instalments were  expected  and were  for 

different  (i.e.  lower) amounts. For  instance,  the  first payment was usually  lower  than 25% of  the 

annual expected amount so schools were not sure if the second payment they received included the 

remainder of the first instalment that they did not receive or not.    

  The  irregular nature of payments makes  it easier to analyse the flow  in terms of months when 

payments were received. In Figure 2 we see disbursements of PB per month, as a percentage of the 

total number of disbursements, specified for schools in rural and urban areas. Clearly, the payments 

are  irregular  and  unpredictable,  with  March  and  December  being  the  months  that  have  most 

payments disbursed; 23.8% and 22.1% of all payments respectively. Nobody reported any payments 

in January and from April‐June, September and November very few payments were disbursed. There 

does not appear to be any consistent geographical trend to when payments are received by schools. 

For instance, urban schools were more likely to receive their first payment earlier than rural schools, 

but a greater percentage of the annual total payments to rural schools were made before July than 

was the case for urban schools. 

Figure 2. Number of payments per month as % of  total number of payments  received  in 2012 (school management) 

Rural n= 34; Urban n=10 

  As we can see  in Figure 3,  teachers are generally aware of delays  in  their school  receiving PB 

payments when we asked them about each of the four instalments. This is a positive indication that 

school directors are  sharing  information with  teachers.  Interestingly, most  teachers did not know 

whether the fourth  instalment was received on time,  late or never, which  is different to responses 

for  other  instalments.  This  could  reflect  potential  confusion  caused  by  some  schools  receiving  a 

fourth payment between October and December but the total received for the year still did not total 

even 75% of the expected annual amount. 

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Rural Urban All

Page | 19  

  Figure 3. Timeliness of PB budget per instalment (teachers) 

  According  to MoEYS  report  to Congress  2013,  in 2012 83.52% of  the  annual  amount  for  the 

program‐based budget was spent by Provincial Offices of Education19. These amounts  received by 

PoEs  include program‐based budgets  for their own use as well as  for distributing to schools. As at 

30th November, only 55% of the annual budgeted amount had been disbursed to PoEs meaning that 

a  large  amount  was  transferred  to  PoEs  in  December  (see  Table  3).  This  indicates  that  PoEs 

themselves  are  receiving  payments  later  and  less  than  planned  from  the  national  level. 

Consequently, schools have very little time to spend a large proportion of PB and prepare clearance 

documents as all documents and any unspent funds are meant to be returned by 25th December20, 

although some schools actually received payments after this date. 

Table 3. Proportion of annual PB budget disbursed  to  the provincial department by  the end of 2012. 

Provincial  Office  of 

Education Proportion of annual budget 

(30/11/12) 

Proportion of annual budget 

(31/12/12) 

Battambang  45.66% 65.72% 

Kampong Cham  44.14% 73.72% 

Kampot  56.02% 80.87% 

Kratie  50% 90.12% 

Ratanakiri  66.04% 88.65% 

Average  for  5  provinces  in 

the study 52.37%  79.82% 

Average for all 24 

provinces 55.09%  83.52% 

                                                            19  Ministry  of  Education,  Youth  and  Sports  (2013).  The  Education,  Youth  and  Sport  Performance  in  the Academic Year 2011/12 and Goals for the Academic Year 2012/13. Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports 20  MoEYS  (2012).  Guidelines  On  Formation  and  Functionality  of  School  Support  Committee  in  Primary 

Schools.Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports. 

64.5%

56.2%58.0%

26.7%

18.4%20.6% 24.6%

56.7%

17.1%23.3%

17.4% 13.3%

3.3%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1st (n=76) 2nd (n=73) 3rd (n=69) 4th (n=30)

Late

Don't know

On time

Never

Page | 20  

4.3. PB BUDGET PAYMENTS 

  In Figure 4 we  can  see  the average  requested and  received PB budget  in US dollars, and  the 

difference between these amounts, specified for rural and urban schools. It shows that the average 

PB requests for urban schools in 2012 were higher than for rural schools, and that urban schools, as 

would be expected, also received higher PB amounts in 2012. 

The average requested PB budget for 2012 was $972.98 per school, ranging from $340.00 to 

$2,717.75 (see Table 4 for all data, including minimum and maximum). The large range has to do 

with the fact that the PB budget depends on the number of students: smaller, rural schools request 

far less than urban schools that could have over 1,000 students (the maximum PB request was 

submitted by an urban school with 1,441 students). The average received total amount was $629.04 

with a range from $97.00 to $2,175.73. Based on Figure 4, it seems that the difference in cash terms 

between requested and received amounts was slightly higher for urban than for rural schools. 

Figure 4. Average PB budget in US Dollars for 2012 (school management) 

Rural n=34;Urban n=10 

Table 4, which is again based on interviews with school managers, shows not just averages, but 

also median, minimum and maximum amounts. The mean and median of the requested amount are 

close to one another (mean = $972.98 and median = $977.00), which signifies that there is a normal 

distribution of  requested amounts: even  though  there are  some outliers,  the general  tendency  is 

that 50% of school PB requests are centred close to the mean of $972.98. However, this  is not the 

case with the received amounts: the median ($500.23)  is $128.81  less than the mean ($629.04).  In 

other words: the distribution of received PB budget is positively skewed, indicating that compared to 

the mean received amount there are more schools with lower received PB amount than schools with 

higher received PB amounts.  

  With  regard  to the difference between  the  requested and  the  received amount,  the data 

derived from school management  interviews  is conclusive:  it was reported that only four out of 44 

schools  received  what  had  been  requested.  In  all  other  cases  schools  received  less  than  they 

requested. The average difference between requested amount and received amount was $343.94. 

The average difference  is  larger for urban than  for rural schools ($400.09 versus $327.43), but this 

‐

200.00 

400.00 

600.00 

800.00 

1,000.00 

1,200.00 

1,400.00 

Rural Urban Total Rural Urban Total Rural Urban Total

Requested Received Difference

Page | 21  

also  has  to  do with  the  larger  range  for  urban  schools.  The  largest  difference was  as much  as 

$1,158.25 for the urban school that also had the largest PB request of $2,717.75.  

Table 4. PB budget 2012: requested, received and difference in US dollars (school management) 

USD  Requested  Received  Difference 

    Rural    Urban    Total    Rural    Urban    Total    Rural    Urban    Total  

Total  29,572.39  13,238.90  42,811.29 18,439.92 9,237.98 27,677.89 11,132.47  4,000.93  14,582.55 

Average  869.78  

1,323.89  972.98  542.35  923.80  629.04  327.43  400.09  347.20 

Median  880.00  1,249.00  977.00 467.63 810.06 500.23 327.63  377.10  337.29 

Min  340.00  355.00  97.00 360.50 (4.30) (5.50) 

Max  1,655.00  2,717.75  1,220.48 2,175.73 705.95  1,158.25 

n=44 

On average, what schools receive as the total PB budget is 64.7% of the total requested budget 

(62.4% for rural schools and 69.8% for urban schools). When considering that four schools advised 

that they received their entire expected PB budget (and in two cases, a few dollars more), it appears 

that some schools are being unaffected by cash shortages whilst others are receiving much less than 

expected. This wide variation is even seen within districts. For instance, one school in Krong Kampot 

advised that they received 37% of what was expected but another actually received $5.50 more than 

what they expected. One rural school in Sambo district (Kratie) advised that they only received 24% 

while another rural school in the same district advised it received 100% of what was expected.  

These figures indicate that if POEs or DOEs are unable to disburse all of what was expected to be 

disbursed to schools, they do not apply the same formula when deciding what each school should 

receive. For instance, if only 65% of what was expected will be distributed, then it could be assumed 

that each  school would  receive 65%. However,  it  appears  that  some  schools are getting 100% of 

what  was  expected  whereas  others  are  getting  30%.  This  indicates  that  DOEs  do  not  have  an 

equitable  system  for  distributing  cash  raising  the  question  of  how  they  decide  how much  they 

disburse to each school. 

A  cause  of  this  inequitable  system  could  be  that when  funding  is  distributed  to  DOEs,  it  is 

already divided amongst separate accounts and sub‐accounts. For example, the DOE will receive a 

specific amount for electricity (sub account 6061), and that money is then distributed to schools to 

be  spent  on  electricity.  The  division  of  funding  among  the  different  accounts  appears  to  cause 

difficulties for DOEs and schools, as illustrated by this quote: 

“DOEs help  schools  to manage  the budget  flexibly. For  instance, all  schools get  the  same  for 

electricity even  if some schools do not use electricity. DOEs help to take money  from schools that 

don't  need  electricity  to  give  to  schools  that  do.  The  schools who  don't  receive  their  electricity 

budget then receive money from the schools who receive extra to ensure that each school receives 

the total that they should do. This is done because the PB has no flexibility and has set amounts for 

certain  items,  regardless of  the needs of  the  school. The budget  should arrive on  time and  there 

should be less specific line items.” 

For DOEs  to know how  to divide  the PB  funds  they  receive amongst  schools,  the DOE would 

have to keep a record of how much each school requested for each sub‐account. They would then 

have to calculate how much each school had requested as a percentage of the total requested for 

Page | 22  

that sub‐account. Then when the DOE received PB funding, they would give that percentage of what 

they have received to the relevant schools. POEs would have to do likewise in order to calculate how 

much to give each DOE when they receive PB funding.  

Such  processes  are  quite  complex  and  difficult  to  complete,  especially  without  the  use  of 

computers  or  knowledge  of  computing  software  that  could  help.  This means  that whilst  schools 

prepare the PB request according to accounts and sub‐accounts, such information is not used to: 

1. Calculate how much PB  funding MoEYS need  to provide  to all  schools as  the MoEYS 

budget formulation has already been completed 

2. Calculate how much each school should receive when DOEs receive funding 

Accounts and sub‐accounts are being used  to prepare school budgets on paper but  these are 

not always being used as a basis by the various levels of MoEYS to decide how much each school will 

receive. Interviewees at all levels advised that distributing PB according to sub‐accounts was creating 

problems  for  effective  spending,  and  can  cause  schools  to mis‐report  spending  as  their priorities 

differed from the funding that they had received..  

 “Expenditure is not always based on the approved budget line”   

Even if a school received funding exactly as it had requested, it is reasonable to expect that the 

needs of a school may change throughout over a 12 month period. Currently, schools do not have 

flexibility  to manage  this.  Interviewees at all  levels advised  to  increase  the  flexibility  that  schools 

have to manage the PB. 

   “Give DoEs more power in decision making regarding expenditure management” 

“Reduce  the number of budget  line  items  and  spending of  the PB budget  should have more 

flexibility because now it seems quite rigid.” 

Table 5. Amounts requested and received by schools, by province (US dollars) 

  Total requested Total received Percentage received

Battambang  $10,736.00  $6108.60  56.9% 

Kampong Cham  $12,147.42  $8423.80  69.3% 

Kampot  $7518.90  $4443.82 59.1% 

Kratie  $6613.46  $4504.18  68.1% 

Ratanakiri  $5795.50  $4197.50  72.4% 

Figure 5 depicts the received PB amounts as monthly proportion of the total received amount in 

2012  (depicted  percentages  are  for  all  schools).  The  ‘all’  bar  is  the monthly  proportion  of  total 

received  PB  budget  for  all  schools,  whereas  the  rural  and  urban  bars  represent  the  monthly 

proportion for the total PB budget received by rural and urban schools respectively. As we can see, 

the  greatest  amounts  are  disbursed  in  March  and  December  (respectively  22.2%  of  the  total 

received  amount  in March  and  20.0%  in December). By  the  end  of March,  schools  had  received 

34.6% of  their  total  received budget  for 2012 and  this  is comparable  for  rural and urban schools, 

although urban schools received more  in February, and rural schools more  in March. By the end of 

June, rural schools had received 50% of their annual receipt, but at that point urban schools still only 

had  received  42%  of  their  annual  receipt.  This  situation  changes  in  the  next  quarter;  by  30th 

Page | 23  

September, urban  schools had  received 71% of  their  annual  total  and  rural  schools had  received 

70%. 

  Figure  5.  Received  amount  per  month  as  %  of  total  received  amount  in  2012  (school management) 

Rural n= 34; Urban n=10 

  We must keep  in mind that Figure 5 displays how the total annual receipt was disbursed over 

the year, but it does not give an indication of what schools should have received. As we have seen, 

on average schools receive only 64.7% of their requested PB budget. Figure 6 shows the growth of 

payments received as a percentage of the requested budget, broken down  into totals for rural and 

urban schools. Urban schools were slightly more  likely to receive a greater share of their expected 

budget although the sample is small.  

Figure 6. Total payments  received as percentage of  total expected budget  for  rural and urban schools (school management) 

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

20%

Rural

Urban

Total

31.4%

62.4%

29.1%

69.8%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Rural (n=34)

Urban (n=10)

Page | 24  

4.4. EXPLANATIONS FOR DELAYS AND SHORTAGES 

56% of school managers advised that  they were given reasons  for delays but this  information 

does not appear to be shared with teachers as only 19.5% of teachers advised that they been given 

reasons for delays. School managers were asked to provide examples of the reasons they were given 

for delays  in PB  instalments. The  reasons given were categorised as being either due  to problems 

with  administration  or  problems with  budgets.  The  level  at which  the  problem  occurs was  also 

identified. 

According to school managers, delays are mostly due to administrative issues (mentioned 17 out 

of 25 times). Most mentioned are administrative  issues at the school  level,  for example: "Because 

some schools are late with submissions. Some schools have some mistakes of document and return 

back.", or “Submitted  financial  report  late because  some  schools are  from  remote area.” Reasons 

regarding  budgetary  constraints  are mostly  at  the  level  of  the  provincial  treasury,  for  instance 

“Provincial treasury does not have the money to provide”.  

  Table 6. Level and cause of delays in PB instalments (reasons given by school management) 

Level at which delay occurs 

Administrative reasons 

Budgetaryreasons  Total 

MoEYS  2  2  4 

PT  1  5  6 

PoE  3     3 

DoE  2  1  3 

School  9     9 

Total  17  8  25 

Only 27.7% of school managers advised that they received reasons for differences between the 

allocated  and  received  amounts.  The  examples  of  provided  reasons were  shortages  in  budget  at 

higher levels like MoEYS, Provincial Treasury or PoE. 

DOE representatives were also asked if they had been given any reasons why there were delays 

or  lesser  amounts  received  than  expected.  Three DOEs  said  that  delays were  caused  by  schools 

submitting  information  late  or  with  errors  and  four  DOEs  advised  that  they  had  been  advised 

informally by the POE that it was due to delays at the level of MoEYS and/or Provincial Treasury. Two 

further advised that the Provincial Treasury lacked funds and distributed what it could as soon as it 

could. One advised that 2012 was especially difficult because there were a lot of other priorities such 

as  Cambodia  chairing  ASEAN.  Responses  from  POE  representatives  support  the  responses  from 

these four as they said that delays were caused by a  lack of funds being available  in the provincial 

treasury. Two DOEs said no reason was given to them.  

4.5. MONITORING AND INSPECTION 

  Each  time  schools  receive  a  PB budget payment,  school management  is  required  to prepare 

detailed  financial  reports  for  clearance of  expenditure with  the DoE. DoE  staff provides on‐going 

supports to school director or school accountant to make sure that schools are able to prepare the 

financial  report  correct  and  complete.  To  ensure  the  smooth  preparation  of  the  clearance 

documents, before each disbursement budget to schools, a number of DOEs developed the practice 

of inviting all schools directors to join an orientation workshop at the DoE office about the spending 

Page | 25  

documents  required  for  clearance.  In  the experience of  these DOE officers,  this  is a  low  cost and 

effective way  to provide more capacity building  to schools directors on how  to spend PB properly 

and be  always  ready  for any  required documents  for  clearance. However,  some newly appointed 

school directors or those who work at small schools with limited capacity indicate that they still have 

problems in preparing the financial report as it is a bit complicated for them. 

  In practice, after the verification of the DOEs PB committee staff that the spending documents 

are  complete,  schools  directors  are  required  to  make  photocopies  of  the  spending  documents 

before submitting all copies  to  the DoE. Normally,  the DoE keeps one copy of  the documents and 

sends  the  original  copy  and  one more  copy  to  the  PoE  office.    Then,  the  original  copy will  be 

ultimately sent to the provincial  treasury  for  final verification and clearance.  In case of errors,  the 

documents might be sent back again to the PoE and DoE office for more adjustments.  

4.5.1. Monitoring 

  The SSC  is considered  to be  the most  important school‐community network;  it  is expected  to 

support the school director in the management and development of the school, as well to provide a 

link between the school and the wider community. The MoEYS guidelines for SSCs advise that they 

should have  a  role  in developing  the  School Action Plan  and  in publicising  the proposed budget, 

however  their  specific  financial  management  responsibilities  only  relate  to  non‐governmental 

budgets21 although the guidelines for PB management  indicate that a SSC member should sign the 

spending report along with the school director.22 We did find that most schools had SSC members as 

part of their PB committee and a common role and responsibility of the PB committee is to monitor 

the PB budget spending.  In that sense SSC members are  involved  in the financial aspects of the PB 

process. Furthermore,  one  of  the  responsibilities  of  the  PB  committee  is  to  approve  the  use  of 

school  PB  budgets,  and  review  and  monitor  expenditure  reports  and  receipts  to  ensure 

transparency. According to 47 out of 49 school managers (96%) schools have a PB committee; only 

two said schools don’t have a PB committee. According to 73 out of 90 (80%) teachers, schools have 

a PB committee, 10% said schools don’t have a PB committee, and 10% didn’t know. 

  According to the school managers and  teachers  in  this survey, members of  the PB committee 

are in the first place school principals, school accountants, SSC and teachers (see   Figure  7). 

School  managers  seemed  to  hold  a  more  positive  view  on  teachers’  membership  of  the  PB 

committee  than  teachers  themselves  (72%  versus  42%).  As  PB  committee  members,  SSC  is 

mentioned  most  by  school managers  (92%),  whereas  school  principals  are mentioned most  by 

teachers (75%). Again, the least likely members of the PB committee are parents according to both 

teachers and school managers.  

                                                            21  MoEYS  (2012).  Guidelines  On  Formation  and  Functionality  of  School  Support  Committee  in  Primary Schools.Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports. 22 MoEYS, Department of Finance (2011). Guidelines on Program Based Budget Management for Implementing 

in MoEYS. Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports. 

Page | 26  

  Figure 7. Members of the PB committee (school management and teachers) 

According  to  eight out of  eight DoE  representatives,  the PB  committee  is  always  involved  in 

deciding  how  to  spend  the  PB  budget,  and  if  agreement  is  needed  to  spend  the money,  the  PB 

committee  is  involved  all  the  time.  School management  and  teachers were  also  asked  about  the 

schools’ use of the PB committee in approving spending.  As we can see in   Figure  8,  77.3%  of 

teachers  indicated  the  PB  committee  is  always  asked  to  approve  spending,  and  93.8%  of  school 

managers said this was the case. Of teachers, 11.4% said the PB committee wasn’t used in spending 

the PB budget, an opinion shared by only 2.1% of school managers.  

  Figure 8. Use of PB committee in spending PB budget (school management and teachers) 

Monitoring of the PB budget spending is also done by means of expenditure reports. We asked 

the different groups of  stakeholders how often expenditure  is  reported  to each organization  that 

expenditure is reported to (for instance DoE, PoE, provincial treasury, commune council, et cetera). 

Unfortunately, this only yielded reliable results for reports to DoE.  

78% 76%

92%

72%75.0%

56.8% 53.4%

42.0%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

School principal

School accountant

SSC Teacher

School management (n=50)

Teachers (n=88)

2.1%4.2%

93.8%

11.4%4.5% 2.3%

77.3%

4.5%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

No Depends on the amount

Sometimes Always Don't know

School management (n=48)

Teachers (n=88)

Page | 27  

  What is reported here are results concerning the question if and how often expenditure reports 

are actually sent to the DoE on a yearly basis (see   Figure  9).  Of  all  respondents,  only  one 

teacher answered  that expenditure  reports are never  sent  to  the DoE. We  consider  this  to be an 

outlier. As is depicted in Figure  9,  different  groups  of  stakeholders  appeared  to  hold  different 

opinions  on  the  precise  number  of  expenditure  reports  to  the  DoE  but most  people  of  all  four 

different  types  of  stakeholders  indicated  that  at  least  three  reports  are  sent  per  year,  which 

corresponds to the average number of payments received per school.  Interestingly, almost 50% of 

the DoE  and PoE  representatives  said  expenditure  reports were  sent  to  the DoE more  than  four 

times a year, whereas no school managers advised this. The vast majority of school managers (68%) 

and SSC (68%) agreed that expenditure reports were sent to the DoE 3‐4 times a year.  

  Figure 9. Number of expenditure reports to the DoE according to different stakeholders 

To sum up: most schools (80‐96%) seem to have a PB committee, comprised of school principal, 

school  accountant,  teachers  and  SSC.  Parents  and DoE were  the  least  likely members  of  the  PB 

committee, according to school management and teachers. This is an interesting result, considering 

the WB recommendation23 that parents should be more involved in the PB process.  

According to the majority of all interviewed groups of stakeholders, the PB committee is always 

involved  in  the  process  of  budget  spending.  DoE  and  PoE  representatives  seemed  to  be more 

convinced about the involvement of the PB committee than school managers, who were in their turn 

more convinced  than  teachers. Apart  from  the  involvement of  the PB committee, another way of 

monitoring the PB budget spending is through expenditure reports, which should be sent to the DoE 

after each disbursement. All  stakeholders agreed  that expenditure  reports are  sent  to  the DoE at 

least one to two, but generally three to four times a year.  

4.5.2. Inspection 

  Normally, with each disbursement, the DoE PB committee has to organize one visit to monitor 

the spending documents. Since we have seen  in this survey that the average number of payments 

per school would be three a year, ideally the DoE PB committee would have an average of three PB 

inspections  a  year.  Note  that  inspections  as  reported  in  this  report  are  financial  inspections, 

conducted  by  the  DoE  PB  committee. Other  kind  of  inspections,  for  instance  concerning  overall 

school quality and conducted by representatives of PoE or MoEYS are not taken into consideration. 

                                                            23World Bank (2005). Cambodia – Public Expenditure Tracking Survey (PETS) in Primary Education. Report No. 

34911‐KH. 

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Never 1‐2 times 3‐4 times 5 or more times a year

DoE/PoE (n=11)

School management (n=50)

Teachers (n=64)

SSC (n=22)

Page | 28  

  In this survey, six out of nine DoE and two out of three PoE representatives indicated that they 

were able  to conduct PB budget  inspections  for at  least 50% of all  schools  in  their areas, at  least 

once a year. Of the remaining four representatives, one DoE representative  indicated to be able to 

conduct inspections of 1‐25% of schools, the other three representatives indicated to be able to do 

inspections for 26‐50% of the schools. 

  School management and teachers were more or  less  in  line with each other: according to over 

60% of  them,  the  school  received  financial  inspections one  to  two  times  in 2012.  Less  than  20% 

indicated that they never received financial inspections (see   Figure 10).  

  Figure  10.  Financial  inspections  by  DoE  PB  committee  in  2012  (school  management  and teachers) 

According  to PoE  and DoE  representatives, during PB  inspections  interviews are held with  school 

directors  and,  to  a  lesser  extent,  school  accountants. According  to  nine  out  of  ten  PoE  and DoE 

representatives,  parents  are  not  interviewed  at  all  during  inspections,  and  the  same  applies  to 

student club/council or students. Of the SSC only the chairperson  is  likely to be  interviewed during 

inspections according to eight out of eleven PoE and DoE representatives (see  Figure 11).  

  Figure 11. Interviews during PB inspections (PoE and DoE) 

n=12 

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Never 1‐2 times 3‐4 times > 4 times a year

School management (n=46)

Teachers (n=61)

0123456789

101112

A lot

A little/some

Not at all

Page | 29  

School managers  expressed more or  less  the  same  view:  according  to  them,  the  three most 

interviewed  persons  during  PB  inspections  are  school  principals  (according  to  98%  of  school 

managers), the school accountant (70%) and SSC (48%). Parents are interviewed in only 10% of all PB 

inspections, according to school management (see   Figure  12).  Teachers,  who  are more  likely 

than  parents  to  be  around  when  the  PB  inspection  takes  place,  are  interviewed  during  PB 

inspections  according  to 44% of  school managers. Of  teachers 76%  indicated  that  they were not 

given the opportunity to be interviewed during the PB inspection.  

  Figure 12. Interviews during PB inspections (school management) 

n=50 

School  managers  were  also  asked  which  documents  are  checked  during  PB  inspections  (see 

  Figure 13). The budget monitoring book is by far the most mentioned (91.1%). The stock taking 

record and the distribution record to staff were the least mentioned, but nevertheless each received 

64.4% of votes.  

  Figure 13. Documents checked during inspection (school management) 

n = 45 

PoE and DoE representatives were asked how and to whom they presented recommendations 

after  the  PB  inspection.  DoE  representatives  told  us  they  usually  conduct  inspections  using  a 

98.0%

70.0%

48.0%

44.0%

24.0%

10.0% 2.0%0.0%

School principal

School accountant

SSC

Teachers

Senior teachers

Administrator / secretary

Parents

Commune Council

91.1%

71.1%

66.7%

64.4%

64.4%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Budget monitoring book

Purchasing record

Stock putting in record

Stock taking record

Distribution record to staff

Page | 30  

checklist,  on  which  recommendations  are  written.  If  possible,  they  make  a  photo  copy  of  the 

checklist  straight  after  the  inspection  and  hand  it  over  to  the  school management. More  likely, 

recommendations are discussed with the school director straight after the inspection. Indeed, 91.5% 

of  school  directors  indicated  that  they  were  given  recommendations  after  the  inspection. 

Recommendations given subsequent to inspections are not shared with teachers: 62.6% of teachers 

indicated that that they didn’t know whether recommendations were given to the school director, 

and 20.9% said that they knew recommendations were given, but that  they didn’t know what  the 

recommendations were. 

4.6. TRANSPARENCY OF PB DISTRIBUTION AND SPENDING 

  In  this survey,  transparency was covered with questions that  refer to ways  in which PB  issues 

are  shared with  and between  all  stakeholders. According  to  teachers,  the most  common ways  in 

which the PB  request was shared with  them, was  in  the  first place  that  it was discussed at a staff 

meeting (64.5%), followed by receiving a copy of the budget (26.9%). Fourteen percent of teachers 

said it was not shared with them at all (see   Figure 14).  

  Figure 14. Ways in which PB request is shared with teachers (school management) 

n=93 

As is depicted in   Figure  15,  according  to  teachers  the PB budget  is mostly  shared with  the 

public via postings on the school board (31.5%), meetings at the beginning of the school year (18%) 

or meetings in which results of the first semester are shared (18%).  

64.5%

26.9%

14.0%

6.5%

2.2%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

It was discussed at a staff meeting

Received a copy of the budget

Not shared with me

It was discussed at a public meeting

Cannot remember

Page | 31  

  Figure 15. Ways in which the PB budget is shared with the public (teachers) 

n= 89  

The vast majority of teachers (93.3%) and of SSCs (90.2%) feel the school manages the budget 

efficiently and transparently. The explanations they gave belonged to three main categories:  

Documentation: budget, planning and expenses are properly documented. 

Communication: budget and expenses were communicated in a good manner. 

Use of budget: the budget was used according to what was agreed upon. 

Despite  the  satisfaction  with  the  management  of  the  PB  budget,  32.3%  (30  out  of  93)  of 

teachers have at some point previously made a complaint about the transparent and effective use of 

PB. The explanations that teachers gave for their complaints were categorised  into the same three 

categories we mentioned above (documentation, communication and use of budget). Three out of 

30 descriptions were actually about  late or  incomplete  instalments, and not about PB use. Of  the 

remaining 27 explanations, 70% (19 out of 27) was about the use of the PB budget, for  instance: “I 

used  to  recommend  school  to use  the PB  to  spend only on  the priority  activities because of  the 

budget limitation.” Another 33% (9 out of 27) of complaints concerned communication, for instance: 

“Because  director  has  never  told  [us]”.  The  remaining  two  complaints  (7%)24  were  about 

documentation, e.g. “The request for school principal: all the expenditure must have receipts.”  

4.7. SOCIAL ACCOUNTABILITY: INVOLVEMENT IN PLANNING & DECISION MAKING PB BUDGET 

  According to eight out of twelve POE and DOE representatives, most involved in the planning of 

the PB budget, are the school principal, school accountant, PB committee and the SSC. According to 

the majority of  the representatives the same persons are  involved with the PB spending, with  the 

additional involvement of the administrator and senior teachers. In planning as well as in spending, 

the majority of representatives indicated parents were not involved at all.  

  Teachers were also asked who was involved in the planning of the PB budget, and according to 

them, school principal, accountant, SSC and teachers themselves were involved (see   Figure  16). 

According to one third of the teachers, parents were involved as well.  

                                                            24 The total doesn’t equal 100% since a number of teachers described more than one complaint.  

31.5%

18.0%

18.0%

11.2%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

Posting on the school board

Meeting beginning school year

Meeting to share results of first semester

Meeting end of school year

Page | 32  

  Figure 16. Persons involved in planning of the PB budget (teachers) 

n=93 

Teachers and SSC members were asked how much they were  involved. The majority  (65%) of 

teachers replied that they were involved a lot, another 20% said there was some involvement from 

their  side, and 2%  indicated  they were  involved a  little. Of  the  remaining 13% of  teachers, 9% of 

teachers mentioned that they were not given the opportunity, and the other four percent pointed 

out that they were given the opportunity, but chose not to be  involved. SSC members were asked 

how they were involved in creating the PB budget (see   Figure  17).    The  majority  (68.3%)  of  SSCs 

indicated that there was a meeting with the whole SSC to plan the PB budget before it was finalised. 

Only 17% of SSC answered that the SSC was not involved before the budget was finalised, or that the 

SSC did not have to approve the final budget.  

94%86%

81%

67%

31%25%

13%

4%0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Page | 33  

  Figure 17. Kind of involvement in creating the PB budget (SSC) 

n=41 

Even  though  teachers and SSC members  reported  to be satisfied with  the PB management of 

their  schools,  and with  some  self‐reported  involvement  from  them,  especially  regarding  budget 

preparation, there is reason to doubt the quality of their involvement and knowledge of PB matters. 

We asked teachers  if they knew how much their school should have received and 25% of teachers 

believed that they knew the amount, but only six of them were able to provide a precise amount, 

and they weren’t always correct.  

We then asked  if they knew how much their school did receive  in 2012 and 32% said they did, 

but again most were unable to give the figure when asked. 49.5% said they were told but could not 

remember.  It  should be noted  that  some of  those who did not  remember did  advise  that  it was 

written down somewhere, such as in the wall of the school directors office, or in a notebook that the 

teacher had. 

This implies that teachers may not see it as their role to monitor how much the school receives 

and  spends.  An  indication  that  this  is  a  system  wide  assumption  is  that  over  75%  of  teachers 

reported  not  to  be  involved  at  PB  inspection  and  86%  said  that  they were  not  informed  about 

recommendations after inspection. 

In thirteen out of 42 SSC interviews (31%), all SSC members thought the full amount of PB had 

been received, and  in another  twelve  interviews  (28.6%) more than 50% of SSC members thought 

the  full PB budget had been received. As we can see  in Figure 18, the outcome of only 14.2% SSC 

interviews was  that nobody  thought  the  full PB budget had been  received.    In  eleven  interviews 

(26.2%) SSC members did not know about differences between  received and allocated PB budget. 

This indicates that SSCs do not have key information without which it would be difficult for them to 

hold school management to account for the use of PB money.   

68.3%

36.6%

34.1%

29.3%

14.6%

14.6%

14.6%

4.9%

2.4%

There was a meeting with the whole SSC to plan the budget before it was finalised

Representatives of the SSC had to sign the school budget before it was finished

The final budget was presented to the whole SSC at a meeting

There was a meeting of the SSC to approve the final budget

Only a few senior members, but not all, of the SSC were involved in the planning before it was finalised

There was no SSC involvement before the budget was finished.

There was a meeting of some senior members of the SSC to approve the final budget

The final budget was presented to a few senior members, but not all, at a meeting

SSC did not have to approve the final budget

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Page | 34  

Figure 18. Received versus allocated amount (SSC) 

 n=42 

31.0%

28.6%

26.2%

14.2% All thought that the full PB had been received

More than 50% thought that the full PB had been received

Don't know

Nobody thought that the full PB had been received

Page | 35  

5. Conclusions and recommendations 

5.1. TIMELINESS OF BUDGET REQUESTS 

Schools should submit their PB budget requests in mid October to their DOE and 71% of school 

managers  advised  that  they  did  submit  these  on  time, which was  supported  by  responses  from 

DOEs. Five of nine DOEs advised that all schools in their district submit program‐based budget plans 

on time (mid October), with another DOE advising that only a small percentage do not. If schools are 

late, DOEs advise that it is rare that schools are more than four weeks late, with most being less than 

two weeks late. Some DOEs advised that if some schools are late then this causes the DOE to be late 

in  sending  details  for  all  schools  to  the  POE  however,  all  of  the  three  POEs  representatives 

interviewed in our sample advised that all districts in their provinces submitted information to them 

on time before 15th November.  

Five out of nine DoE  representatives  indicated  that  it was necessary  to make  revisions  to PB 

requests, but only in 1‐25% of all submitted requests for that district or province i.e. including those 

schools  not  in  this  sample.  If  there  are  amendments  to  be made,  this  almost  always  concerns 

student statistics (these are compared to students statistics derived from EMIS).   

However, PB requests are not used as a basis to develop the MoEYS budget as MoEYS and POEs 

are meant to submit their budget strategic plans to the Ministry of Economy and Finance (MEF) or 

Provincial Office of Economy and Finance by 15th May. The Revenue‐Expenditure Plan for MoEYS  is 

developed during June and July, and in August, MoEYS and MEF discuss the proposed plan with the 

budget proposal being finalised in September before being submitted to the Council of Ministers in 

October.  

The schools’ PB request is only useful if DOEs and POEs use it to apportion PB money to schools 

according to the schools’ need for each sub‐account, as POEs receive PB money divided into specific 

amounts  for  each  sub‐account.  However,  some  DOE  representatives  advised  that  this  does  not 

always  happen,  rather  the  amount  for  each  sub‐account  could  be  shared  equally  amongst  all 

schools, which can lead to some schools getting more money for a line item they need, whilst others 

receive less than they needed (for instance, electricity).  

Recommendations 

  To fit with the budget planning process, schools could submit expected student numbers for the 

following school year at the same time as submitting their mid‐school year EMIS data  to their DOE 

(approximately in March). This would enable the national budget to be informed by local need. Once 

the final budget for MoEYS has been agreed, all schools should be advised of their PB for the next 

financial year.  

  When  DOEs receive PB money for schools, it is divided into sub‐accounts. However, there is no 

detail given  regarding how much each  school  should  receive  for each  sub‐account;  it  is up  to  the 

DOE  to distribute as  it wishes, although  it  is guided  to apportion  the money  in each  sub‐account 

according  to  need.  However,  DOEs  do  not  appear  to  have  any  systems  in  place  to make  these 

calculations which can result in some schools receiving much more than other schools, as discussed 

below. A system needs to be created that can record how much each school has requested for each 

sub‐account enabling DOEs to easily calculate how much each school should receive of PB amounts 

received by the DOE. 

Page | 36  

Accounts and sub‐accounts are being used  to prepare school budgets on paper but  these are 

not always being used as a basis by the various levels of MoEYS to decide how much each school will 

receive. Interviewees at all levels advised that distributing PB according to sub‐accounts was creating 

problems  for  effective  spending,  and  can  cause  schools  to mis‐report  spending  as  their priorities 

differed  from the funding that they had received, or that their needs had changed throughout the 

year.  

  Not dividing  the PB  into  sub‐accounts would make  it easier  for  schools  to use  the money  to 

meet their needs at that time. This would reduce the burden on POEs, DOEs and schools, making it 

easier  for  distribution  and  spending.  Expenditure  could  still  be  reported  using  the  sub‐account 

codes. Alternatively, schools could have some  flexibility  to change what  they planned  to spend by 

sub‐account. 

  Some newly appointed  school directors or  school directors working at  smaller  schools where 

there  is  less  capacity  and  the director may  also be  teaching  indicated encountering difficulties  in 

preparing  financial  reports. Some of  the DOEs organise orientation workshops  for school directors 

about the spending documents required for clearance, which seems to be a  low cost and effective 

way to provide more capacity building to schools directors. 

5.2. PB BUDGET INSTALMENTS – TIMING AND AMOUNTS 

School  management  expected  to  receive  four  instalments  throughout  the  calendar  year  ‐ 

January, April,  July,  and October,  and POE  representatives  confirmed  this  is what  should happen 

(apart  from Ratanakiri which  advised  there  should only be payments  in  January  and  September). 

However, schools on average received three payments not four and 20% of schools had not received 

their first payment by April. March and December were the months with the greatest disbursements 

in terms of value and number of payments disbursed. Receiving  large amounts  in December gives 

schools little time to complete spending and paperwork before returning to DOEs by the due date of 

25th December. Indeed some schools reported receiving payments after this date.  

Schools  in this sample received only 65% of what they had expected although PoEs  in the five 

provinces of this survey received 80% of their total PB budget (which includes provincial and district 

level programs. This gap indicates that programs of POEs and potentially DOEs are being prioritised 

ahead of school programs.  

The gap appears during December, when  there was a  large disbursement  to provinces. As at 

30th November, schools  in our sample had received 51.7% of their expected annual PB amount and 

POEs in our sample had received 52.4%. Understanding why this gap arises could help improve cash 

flow to schools. Nationally, MoEYS received 87% of the allocated program‐based budget,  including 

money for centrally administered programs25. 

Our  results  show  that  some  POEs  are  disbursing money  at  different  times  from  each  other, 

which may be  an  indication  that money  is becoming  available  to  them  at different  times.  It  also 

apparent  that  in some cases when DOEs are distributing money  to schools, not all schools  in  that 

district will receive a payment. 

                                                            25  Ministry  of  Education,  Youth  and  Sports  (2013).  The  Education,  Youth  and  Sport  Performance  in  the Academic Year 2011/12 and Goals for the Academic Year 2012/13. Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports 

Page | 37  

The  distribution  of  received  amounts  made  it  clear  that  some  schools  receive  a  greater 

percentage of what was expected than other schools; 34% of schools received less than 50% of what 

was expected whereas 16% of  schools  received over 80% of what was expected  (four schools got 

100%).  How  DOEs  decide  which  schools  receive  payments  and  how  much  needs  further 

investigation. The variation we found was not due to a rural‐urban split.  

Three DOEs said that delays or shortages were caused by schools submitting information late or 

with errors, but four DOEs advised that they had been advised informally by the POE that it was due 

to delays at the  level of MoEYS and/or Provincial Treasury. Two further advised that the Provincial 

Treasury  lacked funds and distributed what  it could as soon as  it could. One advised that 2012 was 

especially difficult because  there were a  lot of other priorities  such as Cambodia  chairing ASEAN. 

Responses from POE representatives support the responses from these four as they said that delays 

were caused by a  lack of funds being available  in the provincial treasury. Two DOEs said no reason 

was given to them.  

Recommendations  

  Interviewees  at  school,  district  and  provincial  level  all  advised  that  fewer  payments  would 

reduce  the  burden  of managing  disbursements  and  reports.  This  could  also  help  to  increase  the 

regularity of payment disbursement. Of all interviewed school managers, 64% would prefer to have 

two instalments a year, another 14% preferred one instalment a year. The preferred date for these 

instalments would be January (52.1% of school managers) and/or October (41.7%). 

  Since  the  official  guidelines  do  not  specify  how  many  or  when  schools  should  receive 

instalments, there seems to be ample space to opt for disbursement of the PB year budget  in two 

instalments.  

  However, from the two peaks of disbursement noted in this study (March and December),  it is 

possible that it is difficult for large amounts of cash to be available for disbursement at the start of 

the financial year (January) and  indeed that a  large proportion of the annual budget only becomes 

available at the end of the financial year (December) when national tax receipts peak.  

  However, if there is a lack of finance available, as indicated from this research and from national 

tax  receipts peaking  in December,  then  it could be difficult to have sufficient  funds  to disburse all 

amounts  in  only  two  disbursements.  One  solution  could  be  to  disburse  payments  to  schools  at 

different times of the year. For  instance, all schools  in 12 provinces could receive two payments  in 

March and September and  schools  in  the other 12 provinces  could  receive payments  in May and 

November.  

  This would  reduce  the burden on  schools, DOEs and POEs  regarding disbursing and collecting 

money, and also reporting expenditure.  It would also mean that schools would have more time to 

spend funds before the end of the financial year in December.   

The current system for disbursing funds to school needs to be improved to reduce the variation 

between schools  in  terms of when  they  receive payments and how much  is  received of what was 

expected. School managers and DOE representatives recommended disbursing payments using the 

banking  system which  should promote  a  system  that  leads  to  all  schools  receiving money  at  the 

same time and for equitable amounts.  

Using the banking system would reduce the expense and loss of working hours experienced by 

schools and DOE staff who have to transport the cash.    It would also mean that money would not 

Page | 38  

have to be stored  in safety boxes at school or  in the school principal’s home, which was a concern 

raised by many interviewees at all levels.  

ACLEDA  is  the bank with  the most numerous offices  (238)  in  approximately 80% of districts. 

They  also  plan  to  have  all  offices  connected  online  before  the  end  of  2013.  ACLEDA  charges  a 

standard  transaction  cost  for each  transfer of US$0.25,  although  it  is  likely  an even  cheaper  rate 

could  be  negotiated  for  such  large  scale  business.  The  Government  could  consider  a  trial  with 

schools  in  various  urban  and  rural  districts  to  assess  the  potential  benefits  of  transferring  PB 

payments via the banking system. 

5.3. BUDGET MONITORING AND INSPECTION 

  We investigated two ways of monitoring the budget flow: by means of the PB committee and by 

means  of  expenditure  reports.  Of  teachers  and  school managers,  80%  acknowledged  that  their 

school  had  a  PB  committee,  of  which  the  most  likely  members  were  school  directors,  school 

accountants,  SSC and  teachers. Parents were  the  least  likely members of  the PB  committee. This 

may be a  result of SSCs being different  from a parent  representative group. Parents do not have 

control over selection and it is possible to have a SSC without a parent as a member.  

The PB committee is always asked to approve spending, according to 77% of teachers and 94% 

of  school managers. Expenditure  reports were usually  sent  to  the DoE  sent  three  to  four  times a 

year, in line with the number of payments received.  

  According  to  the majority of  school management  (85%) and  teachers  (80%),  schools  received 

financial  inspections by the DoE PB committee at  least once a year. However, DOE representatives 

from  three of  the nine districts  sampled  advised  that  they  inspected  fewer  than 50% of  schools; 

interestingly two of these three districts were in provincial capitals where the distance to the school 

should not be an issue. Parents were least likely to be interviewed during financial inspections; and 

although  91.5%  of  school management  did  indicate  that  recommendations were  given  to  them 

straight  after  an  inspection,  the  communication  of  recommendations  seems  to  lack  any  form  of 

standardisation and are not shared with teachers. 

Recommendations 

   DOE  staff  cited  a  lack of  budget  and  capacity/staff  to  conduct PB  inspections  at  all  schools, 

however  if  the number  of  payments was  reduced  then  this  could  create more  time  for DOEs  to 

conduct inspections.  

  There is a concern that the quality and follow‐up of PB inspections need to be improved. A first 

step  to achieve  this might be  to standardise  the process of  inspection and  follow up,  for  instance 

with checklists that DoEs could use during  inspections, and a standard form that could be used for 

recommendations after the inspection.  

It was recommended  in the 2005 WB report26 that parents should be more  involved  in the PB 

progress. MoEYS could encourage schools to consider having at least two people who are parents of 

current students in SSCs and that at least one of these parents sits on the PB committee.   

                                                            26 World Bank (2005). Cambodia – Public Expenditure Tracking Survey (PETS) in Primary Education. Report No. 

34911‐KH. 

Page | 39  

5.4. TRANSPARENCY AND SOCIAL ACCOUNTABILITY 

  The PB request is typically shared with teachers at a staff meeting, whereas 14% of teachers said 

the PB request was not shared with them at all. The most common way of sharing PB related topics 

with the public  is by means of a posting on the school board.  In this survey, over 90% of teachers 

and SSC members  indicated that their school manages the PB budget efficiently and transparently, 

because according  to  them budget, planning and expenses are properly documented; budget and 

expenses  are  communicated  in  a  good manner  and  the budget was used  according  to what was 

agreed  upon.  However,  one  third  of  teachers  have  previously  made  a  complaint  about  the 

transparent and efficient use of PB budget. 

  The school director, school accountant, teachers and SSC were involved in planning as well as in 

spending of the PB budget. Two thirds of teachers  indicated that they were  involved a  lot and two 

thirds of SSCs mentioned that there had been a meeting with the whole SSC to plan the PB budget 

before  it was  finalised. Only  9%  of  teachers  and  17%  of  SSCs  indicated  that  they  had  not  been 

involved.  These positive  results may be  influenced by 72% of  schools  currently  receiving  support 

from NGOs and a further 18% of schools had received support within the last three years. 

However, SSCs members lacked knowledge that would be expected from having been involved 

in planning and spending.  In 60% of SSCs, either no member knew  if  there had been delays or all 

thought that there had not been any. Furthermore, most members in 60% of SSCs thought that their 

school had received the full amount. Only a minority knew that delays and shortages were common 

Most teachers were unaware about how much the school was meant to have received as a PB 

and most  did  not  know  how much  the  school  had  actually  received.  50%  of  teachers  knew  PB 

payments were received late, but only 20% were told reasons for receiving the PB late. Over 75% of 

teachers  reported not  to be  involved  in PB  inspection and 86%  said  they weren’t  informed about 

recommendations after inspections.   

Recommendations 

  SSCs appear to be lacking key information, without which  it would be difficult to envisage how 

they could be holding school management to account or assisting with the management of the PB. 

This is worrying given that SSCs members were generally always on school PB committees. Training 

on  PB management  could  be  provided  to  SSC members  although  there  are  nearly  7000  primary 

schools meaning that this would be at best a long term strategy. In the short term, MoEYS through 

DOEs and POEs must be the actors who can hold schools to account using a system of  inspections 

and reporting. As part of the long term strategy, we think involving parents of current students more 

in SSCs could help to increase the ability of SSCs to oversee school management. 

DOEs should  request all schools  to post  the PB on  the notice board and  that  reports  to DOEs 

after receiving a PB instalment should be posted too. This would enable teachers and the community 

to see when funds have been received, what it was spent on and how much the school was due to 

receive in future.  

Page | 40  

Appendix 1 ‐ PB budget lines 

1. Basic materials 

a. Sub account 6021:  Items  including paper, folder, pen, pencil, scissors, ruler, eraser, 

glue,  envelope,  carbon  paper,  ink,  print  cartridge,  notebook,  student  attendance 

book,  student performance monitoring book, printing, photocopying  for  semester 

exams 

b. Sub  account  6053:  blackboard,  desks  and  chairs;  teaching  and  learning  resources 

such as mobile  letter & numbers, domino, pocket board, traffic signs, clock, map of 

Cambodia, calendar, medium board for group work  

2. Improvement on school environment and classrooms 

a. Sub account 6151: Maintaining land and gardens 

b. Sub account 6152: Maintaining buildings e.g. painting, fixing fences, gardens, gates 

c. Sub account 6153: Maintaining roads, drainage 

d. Sub  account  6053:  Materials  for  classroom  decoration,  such  as  curtains,  King’s 

photo,  flag, pictures, notes or posters with  student’s  achievement,  school  slogan, 

cleaning turn, exam subject and schedule 

e. Sub  account  6154:  Other  maintenance  e.g.  clean  water,  electricity  unrelated  to 

building maintenance, air conditioners 

3. Minor repairs 

a. Sub account 6157: Maintenance of office equipment, IT,  furniture repairs 

b. Sub account 6152: Repairs for buildings, libraries, fixing fences 

4. Life skills (all sub account 6053) 

a. Materials  for  sports,  arts, home  economics,  agricultural  and workshop  (hammers, 

saws, drill) lessons 

b. Other materials (door locks, door/window hinges) 

5. Clean water and sanitation 

a. Sub account 6011: soap, glass cleaner, brush, towel, bins, water filter, hand washing 

sink 

6. Utilities expense 

a. Sub account 6061: electricity bill 

b. Sub account 6062: water bill 

7. Preparing documents for tests and semester exams 

a. Sub account 6021: office supplies and printing including photocopying 

8. Other expenses 

a. Sub account 6031: food, drinking water, tea, coffee 

b. Sub account 6041: uniforms, sports and arts clothes 

c. Sub account 6051: electronic material e.g. tape recorder, computer, printer, phone, 

fridge etc 

d. Sub account 6068: battery charging costs 

e. Sub account 6224: ceremonies such as for monks 

f. Sub account 6423: extra hours for teachers teaching a remedial class on Thursdays 

g. Sub account 6433: rewards for teachers or schools 

h. Sub account 6578: other rewards for students and sports players 

Page | 41  

Appendix  2  –  Prakas  508  on  Expenditure  for  Implementing  Program‐based Budget (Summary) 

Kingdom of Cambodia 

Nation Religion King 

Ministry of Economy and Finance 

No. 508 SHV.PrK 

Phnom Penh, May 20, 2013 

Summary of the Inter‐Ministerial Prakas 

on Expenditure for Implementing 

Program‐based Budget at Ministry of Education, Youth and Sport 

***** 

The following information is an extract from Prakas 508 of the Royal Government of Cambodia 

on expenditure for  implementing Program‐based budget at Ministry of Education, Youth and Sport 

dated on 20 May 2013.  This will be effective from January 2014.  

I. Program‐Based budget (PB) in preschools  

N0  Type of school  Schools size   Fix  amount 

for  operation 

(Riels) 

PB  for  each 

students (Riels)  

1  Schools in typical areas   Public preschool with 3 or 

fewer classes 

400,000  9,000  

    Public preschool with 3 or 

more classes 

450,000  8,000 

2  School in remote and/or 

disadvantaged areas  

Public preschool with 3 or 

fewer classes 

450,000  10,000 

    Public preschool with 3 or 

more classes 

500,000  9,000 

II. Program‐Based budget (PB) in primary education   

N0  Type of school  Schools size   Fix amount for 

operation (Riels) 

PB for each 

students (Riels)  

1  Schools in typical areas   Public primary 

school with six or 

fewer classes 

800,000  10,000 

Page | 42  

    Public pre‐school 

with six or more 

classes 

1,000,000 9,000 

2  School in remote and/or 

disadvantaged areas  

Public primary 

school with six or 

fewer classes 

1,000,000  12,000  

    Public primary 

school with six or 

more classes 

1,200,000  10,000 

III. Program‐Based budget (PB) for secondary education   

N0  Type of school Schools size  Fix amount for 

operation (Riels) 

PB for each 

students (Riels)  

1  Schools in typical areas   Schools with 10 or 

less than 10 

classes  

1,500,000  19,000 

    Schools with 10 or 

more classes 

2,000,000 17,000 

2  School in remote and/or 

disadvantaged areas  

Schools with 10 or 

less than 10 

classes 

2,000,000 21,000 

    Schools with 10 or 

more classes 

2,500,000 19,000 

Page | 43  

References 

Alvarado & Moron (2008), ‘The Routes of Expenditures and Decision Making in the Health Sector in 

Peru’. Lima: Universidad del Pacifico 

Department of Finance (2011). Guidelines on Program Based Budget Management for Implementing 

in MoEYS. Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports. 

Department  of  Planning  (2012).  Education  Statistics  and  Indicators,  2011‐2012.  Phnom  Penh: 

Ministry of Education, Youth and Sports. 

Institute  of  Social  and  Policy  Sciences  (2010).  ‘Public  Expenditure  Analysis  and  Service  Delivery 

Assessment of Primary and Elementary Schools’. Pakistan;  

Ministry of Education, Youth and Sports (2012). Guidelines on Formation and Functionality of School 

Support Committee in Primary Schools. Phnom Penh: Ministry of Education, Youth and Sports. 

Ministry of Education, Youth and Sports (2013). The Education, Youth and Sport Performance in the 

Academic  Year  2011/12  and  Goals  for  the  Academic  Year  2012/13.  Phnom  Penh:  Ministry  of 

Education, Youth and Sports. 

NGO Forum (2009). Mapping of budget information in Education. Phnom Penh: NGO Forum.  

Sopha,  A  &  Conochie,  G  (2012).  Promoting  rights  in  schools.  The  state  of  children’s  rights  in 

Cambodian primary schools. Phnom Penh: NEP 

Vire, V.  (2012) Analysis of the continuous decline of MoEYS recurrent budget share  in recent years. 

Presentation  given  by  the  European Union  to  the Ministry  of  Education,  Youth  and  Sports  Joint 

Technical Working Group, 2nd February 2012. 

World  Bank  (2005).  Cambodia  ‐  Public  Expenditure  Tracking  Survey  (PETS)  in  Primary  Education. 

Report No. 34911‐KH 

Page | 44  

Acknowledgements 

This  report was prepared as part of a project called Building Bridges  for Better Spending  in South 

East Asia. This project is funded by USAID and jointly managed by Results for Development Institute 

(R4D) and the Bandung Institute of Governance Studies (BIGS). We would like to thank them for their 

support that has made this research possible and for valuable assistance provided by R4D and BIGS 

throughout the research.  

NEP would like to thank NEP’s members and USAID especially the R4D team for making this research 

possible.  NEP  is  also  very  grateful  to  all  of  the  PoE  and  DoE  representatives,  school managers, 

teachers and SSC members who participated in this research.  

NEP  would  like  to  thank  KAPE  and  VSO  who  greatly  contributed  to  the  data  collection  and 

production of this report.  

About NEP  

NGO  Education  Partnership  is  a  membership  organization  that  promotes  active  collaboration 

between NGOs working in education and advocates on behalf of its member organizations in policy 

meetings and discussions with  the Ministry of Education Youth and  Sports  (MoEYS)  in Cambodia. 

Over 100 educational NGOs working in Cambodia are members of NEP. 

More information on NEP can be found at:  

Website: www.nepcambodia.org 

Facebook: www.facebook.com/nep.cambodia 

NEP is part of the Global Campaign for Education Cambodia: 

https://www.facebook.com/pages/Cambodian‐Campaign‐for‐Education/510787345640277  

Authors:  Romina  de  Jong,  external  research  consultant,  Leng  Theavy,  Campaign  and  Advocacy 

Coordinator at NEP and Gordon Conochie, VSO Adviser to NEP 

© NGO Education Partnership 2013 

NEP, No. 41, Street 464, Toul Tumpong II, Khan Chamkarmon, Phnom Penh, Cambodia