Nieprawidłowości stanowiące czyny naruszenia DFP – wyniki kontroli RIO we Wrocławiu Uchwała budżetowa na rok 2020 – po nowelizacji przepisów o finansach publicznych
Nieprawidłowości stanowiące
czyny naruszenia DFP
– wyniki kontroli RIO we Wrocławiu
Uchwała budżetowa na rok 2020
– po nowelizacji przepisów
o finansach publicznych
Cel wystąpienia
◼ Zwrócenie uwagi na najczęściej występujących
nieprawidłowości stanowiące czyny naruszenia
dyscypliny finansów publicznych
◼ Omówienie znowelizowanych przepisów które
należy uwzględnić przy planowaniu dochodów
i wydatków budżetowych na 2020 rok i kolejne
lata
2
Art. 15 ustawy o odpowiedzialności
za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
1. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych
jest zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania bez
upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą
budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem
zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów
dotyczących zaciągania lub zmiany zobowiązań przez
jednostkę sektora finansów publicznych.
2. Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów
publicznych zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania na
podstawie ugody w sprawie spornej należności
cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa.
3
Zmiana zakresu ustawowego upoważnienia
do zaciągania zobowiązań
◼ Art. 261 ufp
Kierownik samorządowej jednostki budżetowej może,
w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania
pieniężne, w tym zobowiązania zaliczane do tytułu
dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, inne
niż kredyt i pożyczka, do wysokości kwot wydatków
określonych w zatwierdzonym planie finansowym
jednostki.
❑ Zmiana art. 261 ufp, która weszła w życie z dniem
1 stycznia 2019 r., jest konsekwencją nowelizacji
ustawy o finansach publicznych w zakresie kontroli
poziomu zadłużenia,
4
Art. 18 ustawy o odpowiedzialności
za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
1) zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia
inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie
inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy
z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2019 r.
poz. 351);
2) niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie
sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków
publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym
sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi
z ewidencji księgowej.
5
Nieprawidłowości skutkujące zawiadomieniem
o naruszeniu DFP
W 2018 r. RIO we Wrocławiu złożyła 12 zawiadomień,
w których wskazano 29 nieprawidłowości.
Dotyczyły one w głównej mierze:
◼ zamówień publicznych (art. 17 uondfp) – 9
◼ Inwentaryzacji i sprawozdawczości budżetowej
(art. 18 uondfp) – 6
◼ opłacania składek ZUS, FP (art. 14 uondfp) – 3
◼ kontroli głównego księgowego (art. 18b uondfp) – 2
◼ zaciągania zobowiązań (art. 15 ust. 1 uondfp) – 2
◼ dokonywania wydatków (art. 11 ust. 1 uondfp) – 2
◼ rozliczenia dotacji (art. 8 pkt 3 uondfp) – 2
◼ kontroli zarządczej (art. 18c uondfp) – 2
◼ nieterminowej zapłaty (art. 16 ust. 1 uondfp) – 1 2 6
Inwentaryzacja
◼ Niewłaściwa metoda inwentaryzacji
(niezgodna z art. 26 ust. 1 i 2 uor)
❑ budynki i budowle do których dostęp nie jest
ograniczony
❑ grunty
❑ wartości niematerialne i prawne
❑ długoterminowe aktywa finansowe
❑ obce środki trwałe
❑ własne środki trwałe znajdujące się
w dyspozycji innych podmiotów
7
Inwentaryzacja
◼ Nierzetelna inwentaryzacja przeprowadzana
drogą porównania stanów księgowych
z dokumentami
❑ salda kont rozrachunkowych kont syntetycznych
uznawane są za prawidłowe pomimo ich niezgodności
z saldami kont analitycznych prowadzonych
w odrębnych zbiorach (często per salda kont
rozrachunkowych)
❑ brak rzetelnej weryfikacji salda konta 080 Środki trwałe
w budowie (inwestycje), co skutkuje nieterminowym
rozliczeniem kosztów (antydatowanie dokumentów OT)
8
Sprawozdawczość budżetowa
◼ Wykazanie w sprawozdaniach budżetowych danych
niezgodnych z ewidencją szczegółową m.in. prowadzoną
do konta 221
◼ Brak ewidencji szczegółowej dla należności i zobowiązań
wymagalnych albo prowadzenie jej w sposób niezgodny
z przepisami uor (zestawienia nie stanowiące ksiąg
rachunkowych)
◼ W sprawozdaniu Rb-28S nie wykazano zobowiązań
niewymagalnych z terminami płatności w kolejnych latach
(m.in. zobowiązań finansowych stanowiących dług
publiczny)
9
Rozliczania dotacji
◼ Uwzględnienie w rozliczeniu dotacji wydatków, które
nie dotyczyły realizacji zadania na jakie udzielono
dotacji
Naruszenie zasad określonych w:
❑ art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 5 ufp – obowiązek zwrotu
do budżetu dotacji (lub jej części) wraz z odsetkami;
❑ art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 60 pkt 1 ufp – obowiązek
wydawania stosownej decyzji
10
Zaciągania zobowiązań i wydatki
◼ Zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia
określonego uchwałą budżetową (zerowy plan wydatków
w danej podziałce klasyfikacyjnej)
◼ Zawarcie wieloletniej umowy z terminami płatności
w kolejnych latach bez stosownego upoważnienia organu
stanowiącego JST (brak upoważnienia do zaciągania
zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku
budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do
zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których
wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy)
11
Odpowiedzialność kierownika JSFP
Z ustawy o finansach
publicznych wynikają dwa
istotne dla finansów
publicznych domniemania.
Po pierwsze – każda ma
swojego kierownika
Po wtóre – kierownik
Rys. B.Brosz jednostki odpowiada
Źródło: Finanse Publiczne nr 1/2008 za całość gospodarki
finansowej kierowanej
jednostki
12
Kierownik JSFP odpowiada za gospodarkę
finansową, a w szczególności za:
◼ proces planowania i wykonywania budżetu
◼ kontrolę zarządczą i finansową
◼ audyt wewnętrzny
◼ zapewnienie jawności i przejrzystości finansów
publicznych
◼ prowadzenie rachunkowości, w tym za „politykę”
◼ sprawozdawczość budżetową i finansową
◼ zamówienia publiczne
◼ inne obszary wskazane w ustawie o finansach
publicznych
13
Odpowiedzialność za naruszenie DFP
◼ Kierownik JSFP powinien, z uwagi na szczególny rodzaj
przypisanej odpowiedzialności, analizować i upewniać
się co do zgodności z przepisami prawa
podejmowanych przez siebie decyzji, w szczególności
poddać analizie dokumentację dotyczącą zamówień
w zakresie jej zgodności z prawem przed podpisaniem
umowy
◼ Kierownik JSFP zawierając umowę bez sprawdzenia,
zawierza swoim pracownikom, mogąc przewidzieć
możliwość naruszenia dyscypliny finansów publicznych
14
Art. 18b ustawy o odpowiedzialności
za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest
niedokonanie lub nienależyte dokonanie wstępnej kontroli
zgodności operacji gospodarczej lub finansowej z planem
finansowym lub kompletności i rzetelności dokumentów
dotyczących takiej operacji, jeżeli miało ono wpływ na:
1) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie
kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki
sektora finansów publicznych;
2) zaciągnięcie zobowiązania niemieszczącego się
w planie finansowym jednostki sektora finansów
publicznych.
15
Art. 18c ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności
za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest
niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez
kierownika jednostki sektora finansów publicznych
obowiązków w zakresie kontroli zarządczej w jednostce
sektora finansów publicznych, jeżeli miało ono wpływ na:
(...) zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia
określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub
planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego
upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących
zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów
publicznych
16
Art. 93 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności
za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Zawiadomienie o ujawnionych okolicznościach,
wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów
publicznych składa niezwłocznie do właściwego rzecznika
dyscypliny m.in.
❑ kierownik JSFP,
❑ organ sprawujący nadzór nad JSFP,
❑ organ stanowiący JST, komisja stała organu
stanowiącego samorządu terytorialnego,
❑ organ kontroli lub kierownik jednostki prowadzącej
kontrolę JSFP,
❑ dysponent przekazujący środki publiczne JSFP lub
podmiotowi niezaliczanemu do SFP
17
Odpowiedzialność karna za istotne naruszenie
przepisów o rachunkowości (art. 77 uor)
Występowanie istotnych nieprawidłowości w jednostkach
organizacyjnych JST (m.in. instytucje kultury) świadczy
o braku kontroli i nadzoru ze strony JST.
Przykładowo:
◼ wieloletni (co najmniej od 2014 r.) „nietrwały” zapis
operacji w księgach prowadzonych przy użyciu komputera
– ZOiS na podstawie operacji ze statusem „dowolne”
(operacje zaksięgowane i niezaksięgowane); wydruki
ZOiS za lata 2014-2018 w trzech wersjach ze statusem
„dowolne”, „zaksięgowane” i „niezaksięgowane” (łączna
wartość operacji w granicach 24 mln zł);
◼ gotówka w kasie niezgodna ze stanem rzeczywistym
(m.in. dokonywanie wypłat bez udokumentowania)18
Uchwała budżetowa
na rok 2020
Na co należy zwrócić uwagę
przy opracowywaniu projektu uchwały
budżetowej
19
Nowelizacja ustawy o finansach publicznych
◼ Ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy
o finansach publicznych oraz niektórych innych
ustaw (Dz.U. poz. 2500)
◼ Druki sejmowe nr 2787, 3064 i 3064-A
◼ Ustawa zmienia:
❑ Ustawę o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.c )
❑ Ustawę o samorządzie powiatowym (art. 12 pkt 8 lit.)
❑ Ustawę o samorządzie województwa (art. 18 pkt 19 lit.c )
❑ Ustawę o regionalnych izbach obrachunkowych
(art. 13 pkt 1)
20
Zakres nowelizacji ustawy
o finansach publicznych
◼ Nowelizacja w głównej mierze dotyczy przepisów
z zakresu długu publicznego oraz zasad zaciągania
i limitowania zobowiązań „dłużnych” JST
◼ W wyniku nowelizacji:
❑ zracjonalizowano możliwości zadłużania się JST
❑ uelastyczniono gospodarkę finansową JST
❑ wzmocniono mechanizmy prawne służące
zwiększeniu bezpieczeństwa finansowego
21
Zmiany w zakresie kontroli poziomu
zadłużenia JST
Wzmocnione zostały mechanizmy prawne służące
bezpieczeństwu finansowemu JST
◼ uwzględniono przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika
zadłużenia (IWZ) te zobowiązania, które wywołują
skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki
lub kredytu (art. 243 ust. 1 ufp )
❑ limitem spłaty zobowiązań JST objęto wszystkie
zobowiązania, które wywołują skutki ekonomiczne podobne
do umowy pożyczki lub kredytu zaliczane do tytułu
dłużnego „kredyty i pożyczki” m.in.
1) papiery wartościowe, których zbywalność jest
ograniczona,
2) umowy sprzedaży, w których cena jest płatna
w ratach, 22
Zmiany w zakresie kontroli poziomu
zadłużenia JST
3) umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy,
4) umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu; np. umowa realizacji modernizacji oświetlenia system ESCO (Energy Service Company)
◼ objęto zobowiązania, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki ograniczeniami analogicznymi jak dla „tradycyjnych” kredytów i pożyczek❑ nie mogą przekraczać kwot określonych w uchwale
budżetowej, koszty obsługi muszą być ponoszone co najmniej raz do roku (art. 91 ust.1 i art. 92 ust. 1 ufp)
23
Zmiany w zakresie kontroli poziomu
zadłużenia JST
◼ zmodyfikowano wymóg uzyskania opinii RIO o możliwości spłaty zadłużenia JST (art. 91 ust. 2 ufp);
wprowadzono wyłączenie (art. 91 ust. 3 ufp)stosowania regulacji do tych zobowiązań:
❑ których wartość nie przekracza kwoty 0,5% planowanych
dochodów bieżących, o ile suma zaciągniętych zobowiązań
w roku budżetowym nie przekroczy 1% planowanych
dochodów bieżących,
❑ które mają charakter krótkoterminowy i podlegają spłacie
lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały
zaciągnięte lub wyemitowane
24
Zmiany będące konsekwencją wprowadzanych rozwiązań
w zakresie racjonalności zadłużenia i polepszenia
przestrzeni wydatkowej oraz kontroli poziomu zadłużenia
◼ Art. 72 ust.1a ufp – doprecyzowano tytuły dłużne,
o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1–3 ufp (obejmują one zobowiązania finansowe zgodne nie tylko z ich
treścią prawną wynikającą z nazwy czynności prawnej, ale
również z treścią ekonomiczną)
❑ stworzenie ustawowej definicji tytułów dłużnych przez
wyliczenie zobowiązań nie rozwiązałoby problemów
definicyjnych, zwłaszcza w kontekście otwartego katalogu
zobowiązań zaliczanych do kredytów i pożyczek.
❑ ESA2010 definiuje zobowiązania „dłużne” w sposób
funkcjonalny (statystyka UE)
❑ potrzeba zapewnienia spójności i przejrzystości regulacji
prawnych, zwłaszcza wobec zmian w art. 91, art. 92,
art. 212, art. 217, art. 243, art. 261 i art. 262 ufp25
Zmiany będące konsekwencją wprowadzanych rozwiązań
w zakresie racjonalności zadłużenia i polepszenia
przestrzeni wydatkowej oraz kontroli poziomu zadłużenia
❑ zmiana art. 72 ufp (nowy ust. 1a) nie dokonała zmian
kategorii tytułów dłużnych ani zobowiązań zaliczanych
do tytułów dłużnych; zakres znaczeniowy tytułów dłużnych
pozostał bez zmian, w szczególności tytuł „kredyty
i pożyczki” był i jest rozumiany szeroko, z uwzględnieniem
sensu ekonomicznego zobowiązania, a nie tylko jego nazwy
– zmiana jest tylko doprecyzowaniem na poziomie ustawy
❑ zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem
wykonawczym oraz wytyczne do jego wydania pozostają bez
zmian (pozostało w mocy rozporządzenie wydane przed
nowelizacją ustawy o finansach publicznych)
26
Zmiany będące konsekwencją wprowadzanych rozwiązań
w zakresie racjonalności zadłużenia i polepszenia
przestrzeni wydatkowej oraz kontroli poziomu zadłużenia
◼ Dodano pkt 6a w art. 212 ust. 1 ufp, który koresponduje ze
zmianami dokonanymi w art. 91 ust. 1 ufp obligującymi do
określenia w uchwale budżetowej limitu zaciągniętych
zobowiązań
❑ obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej JST jest limit
zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego – kredyty i
pożyczki, innych niż kredyt, pożyczka i emitowane papiery
wartościowe (zapewnienie przejrzystość budżetu oraz
realizacji jawności finansów publicznych)
27
Zmiany będące konsekwencją wprowadzanych rozwiązań
w zakresie racjonalności zadłużenia i polepszenia
przestrzeni wydatkowej oraz kontroli poziomu zadłużenia
◼ Dodano pkt 1a w art. 212 ust. 2 ufp, który dotyczy
fakultatywnych elementów uchwały budżetowej
◼ uchwała budżetowa może zawierać upoważnienia dla
zarządu JST do zaciągania zobowiązań zaliczanych do
tytułu dłużnego – kredyty i pożyczki, innych niż kredyt,
pożyczka i emitowane papiery wartościowe.
28
Zmiany będące konsekwencją wprowadzanych rozwiązań
w zakresie racjonalności zadłużenia i polepszenia
przestrzeni wydatkowej oraz kontroli poziomu zadłużenia
◼ zmiana art. 228 ufp (upoważnienia dla organu wykonawczego
JST w uchwale w sprawie WPF do przekazania uprawnień
kierownikom jednostek organizacyjnych)
❑ doprecyzowuje, że w zakresie umów, których realizacja
w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do
zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których
wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy
przekazanie uprawnień do zaciągania zobowiązań, na mocy
obowiązującego art. 228 ufp, może dotyczyć także umów,
z których wynikają zobowiązania zaliczane do tytułu
dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ufp
❑ zmiana nie oznacza jednak możliwości upoważnienia
kierowników jednostek organizacyjnych do zaciągania
pożyczek i kredytów (w ścisłym znaczeniu)29
Zmiany będące konsekwencją wprowadzanych rozwiązań
w zakresie racjonalności zadłużenia i polepszenia
przestrzeni wydatkowej oraz kontroli poziomu zadłużenia
◼ Art. 261 ufp zawiera potwierdzenie, iż kierownik
samorządowej jednostki budżetowej może, w celu
realizacji zadań, zaciągać także zobowiązania
zaliczane do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72
ust. 1 pkt 2, inne niż kredyt i pożyczka – do wysokości
kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie
finansowym jednostki
◼ Upoważnienie dotyczy tylko zobowiązań „dłużnych”
tzw. krótkoterminowych, tj. zobowiązań z terminem
zapłaty do 31 grudnia danego roku budżetowego,
które nie podlegają opiniowaniu przez RIO (art. 91
ust. 3 pkt 1 ufp)
30
Zmiany innych ustaw
◼ Ze względu na zmianę art. 91 ufp dokonano zmianę
art. 13 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach
obrachunkowych.
❑ do zadań RIO należy wydawanie, na wniosek organu
wykonawczego JST, opinii o możliwości spłaty kredytu,
pożyczki lub wykupu papierów wartościowych
◼ Zmiany ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego
jednoznacznie przypisują organowi stanowiącemu JST
generalną kompetencje do zaciągania długoterminowych
zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym
mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ufp
31
Przepisy dostosowujące i przepis końcowy
◼ Zobowiązania wynikające z tzw. niestandardowych
instrumentów finansowania zaciągnięte przed wejściem
w życie nowelizacji (tj. przed 1 stycznia 2019 r.) nie
podlegają bezpośredniemu limitowaniu do końca okresu
ich spłaty (spłaty z tego tytułu nie są ujmowane po lewej
stronie i wydatki z tego tytułu pozostają po prawej stronie
relacji z art. 243 ufp)
◼ Nowe zobowiązania z ww. tytułu, tj. zaciągnięte
po 1 stycznia 2019 r., są limitowane od 2020 r.
(spłaty z tego tytułu są ujmowane po lewej stronie wzoru
i bez wydatków po prawej stronie – art. 243 ufp).
32
Podsumowanie – należy zapamiętać
Zobowiązania „dłużne”, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ufp
(zaliczane do „kredytów i pożyczek” zdefiniowane dodatkowo
w ust.1a art. 72 ufp), z których wynikające płatności wykraczają
poza rok budżetowy:
◼ są objęte limitem zobowiązań (obligatoryjnym elementem
uchwały budżetowej – art. 212 ust. 1 pkt 6 i 6a ufp)
◼ do ich zaciągnięcia wymagane jest odpowiednie
upoważnienie (art. 212 ust. 2 pkt 1a ufp, art. 18 ust. 2 pkt 9
lit.c usg, art. 12 pkt 8 lit.c usp, art. 18 pkt 19 lit.c usw oraz
art. 228 ust. 2 ufp)
◼ wymagane jest uzyskanie przez organ wykonawczy JST
opinii RIO o możliwości ich spłaty (art. 91 ust. 2 i 3 ufp)
◼ od 2020 r. są objęte limitem zadłużenia (relacja z art. 243
ufp), w przypadku ich zaciągnięcia po 1 stycznia 2019 roku
33
Lucyna Hanus
Prezes
Regionalnej Izby Obrachunkowej
we Wrocławiu
34