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N˚ 39

Eric A. Hanushek*

Ludger Wößmann**

Calidad de la educacióny

crecimiento económico

Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe

Partnership for Educational Revitalization in the Americas

* Paul & Jean Hanna Senior Fellow en Hoover Institution, de la Universidad de Stanford, y profesor investigador del Ifo Institutefor Economic Research (Universidad de Munich).** Profesor de Economía, especialización en Economía de la Educación, Center for Economic Studies (CES) e Ifo Institute forEconomic Research, Universidad de Munich.

Este documento fue originalmente preparado y publicado por el Banco Mundial bajo el título Eric A. Hanushek y LudgerWößmann. 2007. “The Role of Education Quality in Economic Growth”. Documento de Trabajo de Investigación de Políticas4122, Banco Mundial, Washington, D.C.http://wwwwds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2007/01/29/000016406_20070129113447/Rendered/PDF/wps4122.pdf.

PREAL agradece al Banco la autorización para traducirlo al español. La traducción estuvo a cargo de Maritza Blachraj.

Las opiniones vertidas en este trabajo son responsabilidad del autor y no comprometen a PREAL ni a las instituciones que lopatrocinan.

Noviembre 2007

DOCUMENTOS

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Education Quality and Economic GrowthCopyright © 2007 byThe International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank

This work was originally published by The World Bank in English as Education Quality and Economic Growth in 2007.This Spanish translation was arranged by PREAL. PREAL is responsible for the quality of the translation.In any case of discrepancies, the original language will govern.

Calidad de la Educación y Crecimiento EconómicoCopyright 2007Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/El Banco Mundial

Este trabajo fue originalmente publicado por el Banco Mundial en 2007 bajo el título Calidad de la Educacióny Crecimiento Económico. La traducción al español fue contratada por el PREAL que se responsabiliza por su calidad.En caso de discrepancias, prima el contenido del idioma original.

Los hallazgos, interpretación y conclusiones contenidas en este documento son de responsabilidad de los autores y nocomprometen los puntos de vista de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o los gobiernos que ellos representan.

El Banco Mundial no garantiza la confiabilidad de los datos incluidos en este documento. Los límites, colores,nomenclaturas y otras informaciones contenidas en los mapas no implican, por parte del Banco Mundial,juicios sobre el estatus legal de los territorios o el respaldo o aceptación de sus límites.

Este documento fue publicado en la Serie Documentos del PREAL correspondiente a noviembre de 2007y distribuido en enero del año 2008.

Si desea solicitar copias adicionales, contacte al PREAL y al Inter-American Dialogue.Este estudio puede ser descargado de: www.preal.org/publicacion.asp

Inter-American Dialogue1211 Connecticut Avenue, NW, Suite 510Washington, DC [email protected] y www.preal.orgISBN: 0-9772271-8-9

Primera EdiciónPublicado en Chile

Diseño e Impresión:Editorial San Marinoesm.cl

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Introducción 5

La calidad de la educación incide directamente en los ingresosde las personas 6

Los análisis iniciales dieron énfasis al rol de la cantidad deeducación en el crecimiento económico 8

La calidad de la educación es aun más importante para elcrecimiento económico 10

¿Cuál es la situación del mundo desarrollado en la actualidad? 20

El mejoramiento de la calidad de la educación requiere atencióna las instituciones adecuadas y un gasto educacional eficiente,no solo mayores recursos 23

La necesidad de reformar las instituciones de manera fundamentales ineludible 31

Referencias Bibliográficas 34

ÍNDICE

4

1 El mero aumento del gasto en educación no garantiza unmejoramiento de los indicadores educacionales 25

Lista de cuadros

Lista de figuras

1. Los retornos de las habilidades cognitivas (alfabetización)son generalmente altos en todos los países 8

2. Cada año de escolaridad está asociado a un aumentode 0,58 puntos porcentuales del crecimiento a largo plazo 9

3. El desempeño en las pruebas internacionales de rendimientoacadémico mide la calidad de la educación a través del tiempo 11

4. Los puntajes de las pruebas, en contraposición a los añosde educación, tienen un fuerte impacto en el crecimiento 13

5. Los puntajes de las pruebas inciden en el crecimiento tantoen los países de bajo ingreso como de alto ingreso 15

6. El PIB aumenta significativamente en función de un mejoramientomoderado de los conocimientos (0,5 desviaciones estándar) 19

7. Es evidente que en los países en desarrollo existe un bajonivel de educación 21

8. La proporción de estudiantes bajo 400 (“analfabetos”),entre 400 y 600, y sobre 600 varía notoriamente entre lospaíses seleccionados 22

9. Ghana, Sudáfrica y Brasil muestran fuentes variables paraexplicar la falta de educación de los estudiantes de 15-19 añosde edad 23

10. La responsabilidad por los resultados y la autonomía interactúanafectando el rendimiento académico en todos los países 30

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INTRODUCCIÓN

La educación no ha cumplido cabalmente supromesa como motor del éxito económico. Laexpansión del nivel de educación, un aspectocentral de la mayoría de las estrategias de de-sarrollo, no ha garantizado mejores condicioneseconómicas. Lo que ha faltado es la atención ala calidad de la educación, garantizando que losestudiantes realmente aprendan. Existe una só-lida evidencia de que las habilidades cognitivasde la población, más bien que la mera matrículaen el sistema escolar, están poderosamente re-lacionadas con los ingresos de las personas, ladistribución del ingreso y el crecimiento econó-mico. Y la magnitud del desafío es clara: lascomparaciones internacionales revelan inclusomayores déficits en las habilidades cognitivasque en la matrícula escolar y el nivel de educa-ción en los países en desarrollo.

Basándose en varias décadas de reflexión acer-ca del capital humano –y siglos de atención a laeducación en los países más avanzados– es na-tural pensar que una estrategia de desarrolloproductiva consistiría en aumentar los nivelesde escolaridad de la población. Efectivamente,este es exactamente el enfoque de la iniciativa“Educación para Todos” y un elemento centralde los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Sin embargo, existen cuatro incertidumbres per-sistentes con respecto a estas políticas. En pri-mer lugar, los países desarrollados y en desa-rrollo difieren en una diversidad de aspectosaparte de los niveles de educación. En segundolugar, una serie de países, tanto en forma aisla-da como con la asistencia de otros, han expan-dido las oportunidades educacionales sin acor-tar la brecha en el bienestar económico. Entercer lugar, los países que están enfrentandosituaciones problemáticas podrían no ser capa-ces de implementar programas de educacióneficaces. En cuarto lugar, incluso si se da énfa-sis a la escolaridad, muchos de los enfoques noparecen muy eficaces y no producen los indica-dores educacionales esperados.

La mayoría de las personas reconocerían queun año de escolaridad no produce las mismashabilidades cognitivas en todas partes. Tambiénestarían de acuerdo en que las familias y lospares contribuyen a la educación. La salud y lanutrición también inciden en las habilidades cog-nitivas. Sin embargo, las investigaciones conrespecto al impacto económico de las escuelas,en gran medida debido a la premura del tiempo,pasan por alto estos aspectos de manera casiuniforme.

El hecho de pasar por alto las diferencias decalidad distorsiona significativamente la visiónde la relación que existe entre los indicadoreseducacionales y los indicadores económicos.Debido a esta distorsión, no se consideran lassignificativas diferencias existentes entre la edu-cación y las habilidades y los ingresos de laspersonas. Tampoco se considera un importantefactor subyacente que determina la distribucióninterpersonal de los ingresos al interior de lassociedades. Y se pasa por alto de manera muysignificativa el importante elemento de educa-ción ligado al crecimiento económico. Existe evi-dencia confiable de que la calidad de la educa-ción tiene un fuerte impacto causal en losingresos de las personas y en el crecimientoeconómico.

A pesar de que la información con respecto alas tasas de matrícula y el nivel de educación hasido ampliamente divulgada en los países endesarrollo, no ha ocurrido lo mismo con la infor-mación relativa a la calidad. Nuevos datos pre-sentados en este informe con respecto a las ha-bilidades cognitivas, nuestra medida de lacalidad de la educación, muestran que los défi-cits educacionales en los países en desarrolloson mayores de lo que se pensaba hasta hacealgún tiempo.

Las políticas orientadas a aumentar las habilida-des cognitivas han tenido resultados desalenta-dores. El énfasis en la provisión de mayores re-cursos, al tiempo que se mantiene la estructurafundamental de las escuelas, no ha tenido éxito

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en general. Por otra parte, un hallazgo constan-te de las investigaciones es que la calidad delos maestros influye marcadamente en los indi-cadores educacionales. El mero hecho de adi-cionar recursos no tiene mucho efecto en la cali-dad de los maestros.

Existe evidencia creciente del impacto de la mo-dificación de los incentivos en las escuelas. Lossistemas de responsabilidad por los resultadosbasados en las pruebas de rendimiento cogniti-vo de los estudiantes pueden modificar los in-centivos tanto para el personal docente comopara los estudiantes. Al centrar la atención en elverdadero objetivo de las políticas, en lugar desustitutos imperfectos basados en la adición deinsumos a las escuelas, es posible mejorar eldesempeño. Estos sistemas armonizan las re-compensas con los resultados. Además, un ma-yor grado de toma de decisiones a nivel local oautonomía local, en conjunto con la responsabi-lidad por los resultados, puede facilitar estosmejoramientos. También existe evidencia suge-rente de que el mayor grado de elección de lasescuelas promueve un mejor desempeño.

En resumen:

• La calidad de la educación –medida a tra-vés de lo que las personas saben– tienegran incidencia en los ingresos de las per-sonas, en la distribución del ingreso y en elcrecimiento económico.

• La calidad de la educación en los países endesarrollo es mucho más deficiente que lacantidad de educación (matrícula escolar ynivel de educación), un panorama ya bas-tante sombrío.

• Es poco probable que la mera entrega demayores recursos a las escuelas conduzcaal éxito; el mejoramiento de la calidad de laeducación requerirá grandes reformas delas instituciones.

LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN INCIDEDIRECTAMENTE EN LOS INGRESOS DE LASPERSONAS

La mayor parte de la atención al valor de la es-colaridad se centra en los retornos económicosde los diferentes niveles de educación para laspersonas. Estos estudios han mostrado unifor-memente que un mayor nivel de escolaridadestá asociado a mayores ingresos para las per-

sonas. La tasa de retorno de la educación entodos los países corresponde a un 10% aproxi-madamente, con mayores retornos para los paí-ses de bajo ingreso, para los niveles de escola-ridad inferiores y frecuentemente para lasmujeres1.

La concentración en el nivel de educación en laliteratura académica contrasta con gran parte delos debates sobre las políticas que, incluso enlas zonas más pobres, abordan elementos de la“calidad” de la educación. Estos debates, a me-nudo formulados en términos de los sueldos delos maestros o el tamaño de los cursos, supo-nen una alta tasa de retorno de las escuelas engeneral y de la calidad en particular.

Actualmente, los investigadores pueden funda-mentar que las ventajas en términos de ingresosderivadas de un mejor rendimiento en las prue-bas estandarizadas son considerables. Si bienestos análisis dan énfasis a diferentes aspectosde los ingresos de las personas, normalmenteconcluyen que el rendimiento medido tiene unclaro impacto sobre los ingresos después deconsiderar las diferencias en la cantidad de edu-cación, la experiencia de los trabajadores yotros factores. En otras palabras, una mayor ca-lidad, medida a través de pruebas similares alas que se están utilizando actualmente en lossistemas de responsabilidad por los resultadosen todo el mundo, está estrechamente relacio-nada con la productividad y los ingresos de laspersonas.

Tres investigaciones norteamericanas recientesentregan estimaciones directas y consistentesdel impacto del desempeño de los estudiantesen las pruebas sobre los ingresos2. Sugierenque un aumento de una desviación estándar enel rendimiento en matemáticas al final de la edu-cación secundaria se traduce en un 12% más enlos ingresos anuales. Una parte del retorno de lacalidad de las escuelas proviene de la perma-nencia en el sistema escolar, tal vez entre untercio y la mitad del retorno total del mayor ren-dimiento3.

1 Mincer (1974); Psacharopoulos y Patrinos (2004); Card (1999);Heckman, Lochner y Todd (2006).

2 Mulligan (1999); Murnane, Willett, Duhaldeborde y Tyler (2000);Lazear (2003).

3 Murnane, Willett, Duhaldeborde y Tyler (2000) separan los retor-nos directos de las habilidades medidas de los retornos indirec-tos de un mayor nivel de escolaridad.

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¿Puede generalizarse a los países en desarrolloel claro impacto de la calidad en Estados Uni-dos? La literatura con respecto a los retornos delas habilidades cognitivas es limitada: Ghana,Kenya, Marruecos, Pakistán, Sudáfrica y Tanza-nia. Pero la evidencia permite una conclusióntentativa: los retornos de la calidad podrían serincluso mayores en los países en desarrollo queen los países desarrollados. Esto sería coherentecon el rango de las estimaciones de los retornosde la cantidad de educación, que suelen interpre-tarse como indicativos de una disminución de losretornos marginales de la escolaridad4.

El resumen general es que las estimaciones dis-ponibles con respecto al impacto de las habilida-des cognitivas sobre los indicadores sugierengrandes retornos económicos en los países endesarrollo. La considerable magnitud de las esti-maciones típicas indica que la preocupación porla calidad de la educación es muy válida en lospaíses en desarrollo y no puede ser pasada poralto.

La evidencia también sugiere que la calidad dela educación está directamente relacionada conel nivel de educación. En Brasil, un país carac-terizado por altas tasas de repetición de grado ydeserciones del sistema escolar, la adquisiciónde mayores habilidades cognitivas en la educa-ción primaria se traduce en menores tasas derepetición5. La educación de menor calidad, me-dida a través del menor valor agregado del ren-dimiento cognitivo, se traduce en mayores tasasde deserción en las escuelas primarias egip-cias6. En consecuencia, al igual que en los paí-ses desarrollados, todo el impacto económicode la mayor calidad de la educación deriva enparte del mayor nivel de educación.

Esta complementariedad de la calidad de las es-cuelas y el nivel de educación también implicaque las acciones destinadas a mejorar la calidadde las escuelas impulsarán los objetivos en tér-minos de nivel de educación. En sentido inver-so, el intento de expandir simplemente el acce-so y el nivel de escolaridad –como, por ejemplo,abriendo un gran número de escuelas de bajacalidad– será contraproducente, debido a queexiste una reacción directa a la baja calidad queafecta el nivel de educación efectivo.

Los análisis anteriores tanto para los países de-sarrollados como en desarrollo se basan engran medida en datos de panel, que realizan unseguimiento de las personas desde el sistemaescolar hasta el mercado laboral. El enfoque al-ternativo consiste en evaluar una muestra deadultos y luego relacionar las medidas con lasexperiencias en el mercado laboral, como la En-cuesta Internacional de Alfabetización de Adul-tos (International Adult Literacy Survey - IALS).Entre 1994 y 1998, 23 países participaron enevaluaciones comunes administradas a adultosentre las edades de 16 y 65 años. Para estasmuestras representativas, algunos países tam-bién recopilaron información con respecto a losingresos y otros atributos que permiten estimarel efecto que tienen sobre los indicadores eco-nómicos los resultados combinados obtenidosen diferentes tipos de “alfabetización” (prosista,documental y cuantitativa)7. Una ventaja de estesistema es que entrega información con respec-to a un rango mucho más amplio, tanto etariocomo de experiencia en el mercado laboral. Aligual que en los análisis anteriores, tanto el ni-vel de educación como las habilidades cogniti-vas determinan los ingresos de las personas.Con excepción de Polonia, los resultados en tér-minos de alfabetización tienen un impacto positi-vo consistente sobre los ingresos (figura 1). Elpromedio (no ponderado) del impacto de lospuntajes de alfabetización corresponde a 9,3%,una cifra solo levemente inferior a la de los estu-dios norteamericanos. Sin embargo, después deajustar los retornos en función de los puntajesde alfabetización, el impacto estimado del nivelde educación en los 13 países corresponde soloa 4,9% (por año de escolaridad agregado). Estabaja estimación refleja en parte la consideraciónconjunta de los resultados en el área de la alfa-betización y el nivel de educación. El retornoestimado de los años de escolaridad sin consi-derar los puntajes de alfabetización correspondeal 6%, una cifra todavía inferior a las estimacio-nes más comunes, equivalentes al 10%. Laspruebas de alfabetización en IALS tienen porobjeto medir las habilidades básicas solamentey, sin embargo, las diferencias están fuertemen-te asociadas a los mayores ingresos. Estos re-sultados, derivados de un amplio espectro etarioen una serie de países, refuerzan la importanciade la calidad.

4 Por ejemplo, Psacharopoulos (1994) y Psacharopoulos y Patri-nos (2004).

5 Harbison y Hanushek (1992).6 Hanushek, Lavy y Hitomi (2006).

7 Hanushek y Zhang (2006) muestran que la medida de la alfabe-tización cuantitativa en IALS está altamente correlacionada conlos puntajes en el Tercer Estudio Internacional de Matemáticas yCiencia (TIMSS).

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FIGURA 1LOS RETORNOS DE LAS HABILIDADES COGNITIVAS (ALFABETIZACIÓN) SON GENERALMENTE ALTOS

EN TODOS LOS PAÍSES

Una consecuencia del impacto de las habilida-des cognitivas en los ingresos de las personases que la distribución de estas habilidades en laeconomía tendrá un impacto directo en la distri-bución del ingreso. Nickell (2004) ha entregadoevidencia muy sugerente. Considera el impactode la distribución de las habilidades y de facto-res institucionales tales como la pertenencia aun sindicato y los salarios mínimos en las dife-rencias en la distribución de los ingresos en losdistintos países. Concluye que la mayor partede la variación de la dispersión de los ingresosse explica por la dispersión de las habilidades8.

Otros estudios también han concluido que lashabilidades tienen un creciente impacto en ladistribución del ingreso9. No intentan describir laestructura causal y sería incorrecto atribuir lavariación de los ingresos simplemente a las dife-rencias en la cantidad o la calidad de educación.Sin embargo, en la medida que ambas contribu-yen a las variaciones de las habilidades cogniti-vas, es válido concluir que las políticas de mejo-

ramiento de la calidad de la educación (y losindicadores educacionales) mejorarán la distri-bución del ingreso.

LOS ANÁLISIS INICIALES DIERON ÉNFASISAL ROL DE LA CANTIDAD DE EDUCACIÓNEN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

Para una economía, la educación puede aumen-tar el capital humano de la fuerza laboral, lo queaumenta la productividad laboral y, por ende, setraduce en un mayor nivel de equilibrio de laproducción10. También puede aumentar la capa-cidad de innovación de la economía: el conoci-miento sobre nuevas tecnologías, productos yprocesos promueve el crecimiento11. Y puedefacilitar la difusión y transmisión de los conoci-mientos necesarios para comprender y procesarla nueva información y para implementar lasnuevas tecnologías concebidas por otros, nue-vamente promoviendo el crecimiento12.

Fuente: Hanushek y Zhang (2006).

8 De Gregorio y Lee (2002) encuentran una asociación positiva(algo más débil) entre la desigualdad de los años de escolaridady la desigualdad del ingreso.

9 Juhn, Murphy y Pierce (1993).

10 Mankiw, Romer y Weil (1992).11 Lucas (1988); Romer 1990; Aghion y Howitt (1998).12 Nelson y Phelps 1966; Benhabib y Spiegel (2005).

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Al igual que la literatura con respecto a los re-tornos microeconómicos de la educación, lamayor parte de la literatura macroeconómicasobre los retornos económicos de la educaciónemplea la medida cuantitativa basada en losaños de escolaridad, ahora promediada paratoda la fuerza laboral. El uso del promedio deaños de escolaridad como una medida educa-cional supone implícitamente que un año deescolaridad entrega el mismo aumento de co-nocimientos y habilidades independientementedel sistema de educación. Esta medida tam-bién supone que la educación formal es la prin-cipal fuente de educación y que las variacionesen la calidad de los factores no escolares queafectan el aprendizaje tienen un efecto despre-ciable en los indicadores educacionales. Estafalta de consideración de las diferencias queexhiben los países en la calidad de la educa-ción es el principal obstáculo de este tipo demedida cuantitativa.

El método estandarizado de estimación delefecto de la educación en el crecimiento econó-mico consiste en estimar regresiones de creci-miento entre países, en las cuales el crecimien-to anual promedio en el producto interno bruto(PIB) per cápita durante varias décadas se ex-presa en función de las medidas de escolaridady un conjunto de otras variables que se estimanimportantes para el crecimiento económico.Gran parte de la literatura inicial acerca de lasregresiones de crecimiento entre países tendíaa encontrar una asociación positiva significativaentre las medidas cuantitativas de la educacióny el crecimiento económico13.

La investigación informada en este documentosugiere que cada año de escolaridad aumenta elcrecimiento a largo plazo en 0,58 puntos por-centuales (figura 2). Existe una clara asociaciónentre las tasas de crecimiento y el nivel de edu-cación.

13 Para revisiones exhaustivas de la literatura, véase Topel (1999);Temple (2001); Krueger y Lindahl (2001); Sianesi y Van Reenen(2003).

FIGURA 2CADA AÑO DE ESCOLARIDAD ESTÁ ASOCIADO A UN AUMENTO DE 0,58 PUNTOS PORCENTUALES

DEL CRECIMIENTO A LARGO PLAZO

Fuente: Hanushek y Wößmann (2007).Nota: Este es un diagrama de variables agregadas de una regresión de la tasa de crecimiento anual promedio (en porcentaje) del PIB per cápitareal en 1960-2000 con respecto al promedio de años de escolaridad en 1960 y el nivel inicial del PIB per cápita real en 1960.

10

Sin embargo, persisten las interrogantes acercade la interpretación de estas relaciones. Ha sur-gido una gran controversia en la literatura eco-nómica acerca de cuál es el motor más impor-tante del crecimiento económico: el nivel deaños de escolaridad (como pronosticarían variosmodelos de crecimiento endógeno) o la varia-ción de los años de escolaridad (como pronosti-carían los modelos neoclásicos básicos). Si bienlas investigaciones recientes tienden a buscarun efecto positivo derivado de la cantidad deeducación en el crecimiento económico, la ob-tención de conclusiones sólidas con respecto ala importancia relativa de diferentes mecanis-mos a través de los cuales la cantidad de edu-cación afecta el crecimiento económico parecetrascender el alcance de los datos actuales. Aunasí, diversos estudios recientes sugieren que laeducación es importante para facilitar la investi-gación y el desarrollo y la difusión de las tecno-logías, siendo las fases iniciales de la educaciónmás importantes para la imitación y la educa-ción superior más importante para la innova-ción14. En consecuencia, parece justificado unénfasis en las habilidades básicas para los paí-ses en desarrollo.

Sin embargo, la causalidad inversa que va delmayor crecimiento económico a la educaciónadicional podría ser por lo menos tan importantecomo el efecto causal de la educación sobre elcrecimiento en la asociación entre los países15.También es importante para el crecimiento eco-nómico mejorar otros aspectos, particularmenteel marco institucional de la economía16.

LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN ES AUNMÁS IMPORTANTE PARA EL CRECIMIENTOECONÓMICO

La principal objeción a la literatura sobre edu-cación y crecimiento es que se basa exclusiva-mente en los años de escolaridad como su me-dida de la educación, en desmedro de lasdiferencias cualitativas en los conocimientos.Este enfoque pierde de vista aquello de lo querealmente se trata la educación. El problemaparece ser aun más grave en las comparacio-nes entre los países que en los análisis al inte-rior de cada país. ¿Quién podría pensar que el

estudiante promedio de Ghana o de Perú ad-quiere la misma cantidad de conocimientos encualquiera de los años de escolaridad que elestudiante promedio de Finlandia o Corea? Sinembargo, utilizando la medida cuantitativa delos años de escolaridad, se obtiene exactamen-te eso.

Los años de escolaridad tienen una segunda de-ficiencia importante. Suponen implícitamenteque todas las habilidades y el capital humanoprovienen de la educación formal. Sin embargo,una amplia evidencia con respecto al desarrollode los conocimientos y las habilidades cogniti-vas indica que una diversidad de factores aje-nos al sistema escolar –la familia, los pares yotros– tienen una influencia directa y poderosa.El hecho de no considerar estos factores no es-colares introduce otro elemento de error de me-dición en los análisis del crecimiento, al igualcomo ocurre en el análisis de los ingresos de laspersonas.

EL ROL DOMINANTE DE LAS HABILIDADES

COGNITIVAS

Desde mediados de la década de los 60, losorganismos internacionales han administradomuchas pruebas internacionales de rendimien-to académico en habilidades cognitivas, talescomo las matemáticas y la ciencia. Todos lospaíses en desarrollo que han participado en al-guna de las pruebas han exhibido un desempe-ño notoriamente inferior al de cualquiera de lospaíses de la OCDE (Organización para la Co-operación y el Desarrollo Económicos) (figura3). La variación de la calidad de la educaciónque existe entre los países de la OCDE ya esconsiderable. Sin embargo, la diferencia conlos países en desarrollo en la cantidad prome-dio de aprendizaje adquirida después de unacantidad de años de escolaridad determinadasobrepasa cualquier diferencia al interior de laOCDE.

Durante los últimos 10 años, las investigacionescon respecto al crecimiento demuestran que laconsideración de la calidad de la educación,medida a través de las habilidades cognitivasadquiridas, altera drásticamente la evaluacióndel rol de la educación en el desarrollo económi-co. Utilizando los datos derivados de las prue-bas internacionales de rendimiento académicohasta 1991 para construir una medida de la cali-dad de la educación, Hanushek y Kimko (2000)

14 Vandenbussche, Aghion y Meghir (2006).15 Bils y Klenow (2000).16 Pritchett (2001, 2006).

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FIGURA 3EL DESEMPEÑO EN LAS PRUEBAS INTERNACIONALES DE RENDIMIENTO ACADÉMICO MIDE LA CALIDAD

DE LA EDUCACIÓN A TRAVÉS DEL TIEMPO

Fuente: Basado en Hanushek y Wößmann (en prensa).

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encuentran un efecto positivo significativo, des-de el punto de vista estadístico y económico, dela calidad de la educación sobre el crecimientoeconómico en el período 1960-90 que supera laasociación entre la cantidad de educación y elcrecimiento. Por lo tanto, el hecho de no consi-derar las diferencias de calidad lleva a pasar poralto de manera muy significativa la verdaderaimportancia de la educación para el crecimientoeconómico. Sus estimaciones sugieren que unaumento de una desviación estándar en el ren-dimiento en la prueba a nivel de los países(equivalente a 47 puntos en la prueba de mate-máticas de PISA 2000, la misma escala usadaen la figura 3) produciría un aumento aproxima-do de un punto porcentual en el crecimientoanual.

Esta estimación deriva de un modelo estadísticoque relaciona las tasas de crecimiento anualesdel PIB per cápita real con la medida de la cali-dad de la educación, los años de escolaridad, elnivel de ingreso inicial y varias otras variablesde control (incluyendo, en diferentes especifica-ciones, las tasas de crecimiento de la población,las medidas políticas, la apertura de las econo-mías y otros aspectos similares). La adición dela calidad de la educación a una especificaciónbase que incluye solo el ingreso inicial y la can-tidad de educación, aumenta la variación delPIB per cápita entre los 31 países consideradosen la muestra de Hanushek y Kimko, que puedeser explicada por el modelo del 33% al 73%17.El efecto de los años de escolaridad se reduceconsiderablemente al incluir la calidad, quedan-do en un nivel prácticamente insignificante. Almismo tiempo, la adición de otros factores noproduce prácticamente ninguna modificación delos efectos de la calidad. Diversos estudios rea-lizados desde entonces han obtenido resultadosmuy similares18.

En resumen, la evidencia sugiere que la calidadde la educación, medida en términos de los co-nocimientos que adquieren los estudiantes se-gún lo reflejado en las pruebas de habilidadescognitivas, es considerablemente más importan-te para el crecimiento económico que la meracantidad de educación.

NUEVA EVIDENCIA CON RESPECTO A LA

IMPORTANCIA DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

PARA EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

La nueva evidencia incluye pruebas internacio-nales de rendimiento académico que no estabandisponibles anteriormente y utiliza los datos másrecientes con respecto al crecimiento económi-co para analizar un período incluso más largo(1960-2000)19. Extiende a 50 la muestra de paí-ses con información disponible sobre los punta-jes de las pruebas y sobre el crecimiento. Estosdatos también se utilizan para analizar los efec-tos del tramo inferior y el tramo superior de ladistribución de la calidad de la educación sobreel crecimiento económico, así como también lasinteracciones entre la calidad de la educación yla infraestructura institucional de una economía.

La medida de la calidad de la educación es unpromedio simple de los puntajes en matemáti-cas y ciencia en las pruebas internacionales, in-terpretado como un valor sustitutivo del desem-peño educacional promedio de toda la fuerzalaboral. Esta medida comprende las habilidadescognitivas en su totalidad, no solo aquellas de-sarrolladas en las escuelas. Por lo tanto, ya seaque las habilidades se desarrollen en el hogar,en las escuelas o en cualquier otro lugar, seincluyen en los análisis del crecimiento.

Después de controlar el nivel inicial del PIB percápita y los años de escolaridad, la medida delos puntajes de las pruebas representa un efec-to estadísticamente significativo sobre el creci-miento del PIB per cápita real en el período1960-2000 (figura 4). De acuerdo a esta simpleespecificación, los puntajes de las pruebas queson superiores en una desviación estándar (me-didos a nivel de los estudiantes en todos lospaíses de la OCDE en PISA) están asociados aun aumento de dos puntos porcentuales en latasa de crecimiento anual promedio del PIB percápita durante todo el período de 40 años.

El hecho de agregar calidad educacional (a unmodelo que solo incluye el ingreso inicial y losaños de escolaridad) aumenta la proporción dela variación del crecimiento económico explica-da del 25% al 73%. La cantidad de educación esestadísticamente significativa en relación con elcrecimiento económico en una especificaciónque no considera la calidad de la educación,pero la asociación entre los años de escolaridad17 Hanushek y Kimko (2000).

18 Barro (2001); Wößmann (2002, 2003b); Bosworth y Collins(2003); Coulombe, Tremblay y Marchand (2004); Coulombe yTremblay (2006); Jamison, Jamison y Hanushek (en proceso). 19 Hanushek y Wößmann (2007).

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FIGURA 4LOS PUNTAJES DE LAS PRUEBAS, EN CONTRAPOSICIÓN A LOS AÑOS DE EDUCACIÓN, TIENEN UN FUERTE

IMPACTO EN EL CRECIMIENTO

A. IMPACTO DE LOS PUNTAJES DE LAS PRUEBAS EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

Fuente: Hanushek y Wößmann (2007).Nota: Estos son diagramas de variables agregadas de una regresión de la tasa de crecimiento anual promedio (en porcentaje) del PIB per cápitareal en 1960-2000 con respecto al nivel inicial del PIB per cápita real en 1960, los puntajes promedio de las pruebas internacionales derendimiento académico y el promedio de años de escolaridad en 1960.ARG = Argentina, AUS = Australia, AUT = Austria, BEL = Bélgica, BRA = Brasil, CAN = Canadá, CHE =Suiza, CHL = Chile, CHN = China, COL =Colombia, CYP = Chipre, DNK = Dinamarca, EGY = Rep. Árabe de Egipto, ESP = España, FIN = Finlandia, FRA = Francia, GBR = Reino Unido,GHA = Ghana, GRC = Grecia, HKG = Hong Kong (China), IDN = Indonesia, IND = India, IRL = Irlanda, IRN = Rep. Islámica de Irán, ISL = Islandia,ISR = Israel, ITA =Italia, JOR = Jordania, JPN = Japón, KOR = Rep. de Corea, MAR = Marruecos, MEX = México, MYS = Malasia, NLD =Holanda,NOR = Noruega, NZL = Nueva Zelanda, PER = Perú, PHL = Filipinas, PRT = Portugal, ROM = Rumania, SGP = Singapur, SWE = Suecia, THA =Tailandia, TUN = Túnez, TUR = Turquía, TWN = Taiwán, URY = Uruguay, USA = Estados Unidos, ZAF = Sudáfrica y ZWE = Zimbabwe.

B. IMPACTO DE LOS AÑOS DE ESCOLARIDAD EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

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y el crecimiento se vuelve insignificante y se re-duce a casi cero una vez que la calidad de laeducación se incluye en el modelo (véase laparte inferior de la figura 4)20. El mismo patrónde resultados se mantiene cuando se deja delado cualquier variación entre cinco regiones delmundo. De manera que, incluso cuando se con-sidera la variación solo en cada región, la cali-dad de la educación está relacionada significati-vamente con el crecimiento económico.

La literatura reciente con respecto a los determi-nantes del crecimiento económico recalca la im-portancia del marco institucional de la economía.Las medidas más comunes y sólidas del marcoinstitucional utilizadas en el trabajo empírico sonla apertura de la economía al comercio interna-cional y la seguridad de los derechos de propie-dad. Estas dos variables institucionales son muysignificativas en conjunto cuando se las agrega almodelo. Pero el efecto positivo de la calidad de laeducación en el crecimiento económico persisteluego de la inclusión de estos controles, aunquesu magnitud se reduce a 1,26.

Otros posibles determinantes del crecimientoeconómico que suelen ser analizados en la lite-ratura son la fertilidad y la geografía. No obstan-te, cuando se agregan al modelo la tasa de ferti-lidad total y los valores sustitutivos geográficoscomunes –tales como la latitud o la fracción dela superficie del terreno ubicada entre los trópi-cos geográficos–, ninguna está asociada de ma-nera estadísticamente significativa al crecimien-to económico.

Un aspecto importante es si el rol de la calidad dela educación en el desarrollo económico difiereentre los países en desarrollo y los países desa-rrollados. Pero los resultados son notoriamente si-milares cuando se compara la muestra de paísesde la OCDE con la muestra de países no pertene-cientes a esta organización, siendo la estimaciónpuntual del efecto de la calidad de la educaciónligeramente superior en los países no pertenecien-tes a la OCDE. (Sin embargo, la diferencia en elefecto de la calidad de la educación sobre el creci-miento económico entre ambos grupos de paísesno es estadísticamente significativa). Los resulta-dos siguen siendo los mismos desde el punto devista cualitativo cuando se agregan nuevamente la

apertura y la calidad de las instituciones como va-riables de control. Cuando la muestra se separabasándose en el hecho de que un país se encuen-tre bajo o sobre el promedio del PIB per cápita en1960, el efecto de la calidad de la educación esmayor en los países de bajo ingreso que en lospaíses de alto ingreso (figura 5).

Entre los países en desarrollo, los retornos delincremento de los años de escolaridad aumen-tan en función de la calidad de la educación.Una vez que existe un sistema escolar de altacalidad, se justifica mantener a los niños en laescuela durante más tiempo, pero no se justificasi el sistema escolar no desarrolla habilidades.

Los resultados son muy sólidos a las especifi-caciones alternativas de las relaciones con elcrecimiento. En primer lugar, el impacto de lashabilidades cognitivas sigue siendo cualitativa-mente igual al medirse solamente a través delas pruebas rendidas al nivel del primer ciclo dela educación secundaria, excluyendo todaprueba de educación primaria o del último añode la educación secundaria. Dadas las diferen-tes tasas de egreso del sistema escolar, laprueba para el último año de la educación se-cundaria podría implicar muestras transversa-les de países con una selectividad diferencialde los estudiantes que rinden la prueba. Sinembargo, ni las pruebas para la educación pri-maria ni aquellas realizadas en el último año desecundaria son cruciales para los resultados.

Más aún, los resultados son cualitativamente igua-les cuando se utilizan solo los puntajes obtenidosen las pruebas rendidas a partir de 1995. Estaspruebas recientes no se han utilizado en los análi-sis anteriores y generalmente se considera queson las que tienen el mayor nivel de control delmuestreo y de la calidad. Al mismo tiempo, debidoa que el desempeño en las pruebas medido a par-tir de 1995 está relacionado con los datos econó-micos para el período 1960-2000, también se utili-zó una medida de los puntajes de las pruebas queno considera las pruebas posteriores a los últimosaños de la década de los 90. Los resultados sonsólidos, con una estimación puntual con respectoa la variable de los puntajes de las pruebas que essignificativamente más alta cuando las pruebasestán restringidas solo a aquellas rendidas hasta1995 (muestra reducida a 34 países) y hasta 1984(22 países). En resumen, los resultados no estáninfluidos solamente por los puntajes de las prue-bas iniciales ni más tardías.

20 En cualquiera de las especificaciones, existe evidencia de con-vergencia condicional en el sentido de que los países con unmayor ingreso inicial tienden a crecer en forma más lenta duran-te el período posterior (Hanushek y Wößmann 2007).

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FIGURA 5LOS PUNTAJES DE LAS PRUEBAS INCIDEN EN EL CRECIMIENTO TANTO EN LOS PAÍSES DE BAJO INGRESO

COMO DE ALTO INGRESO

A. PAÍSES CON UN INGRESO INICIAL BAJO LA MEDIA

Fuente: Hanushek y Wößmann (2007).Nota: Estos son diagramas de variables agregadas de una regresión de la tasa de crecimiento anual promedio (en porcentaje) del PIB per cápitareal en 1960-2000 con respecto al nivel inicial del PIB per cápita real en 1960, los puntajes promedio de las pruebas internacionales derendimiento académico y el promedio de años de escolaridad en 1960. La división en países de bajo y alto ingreso se realizó considerando si elPIB per cápita de un país en 1960 estaba bajo o sobre la mediana de la muestra.

B. PAÍSES CON UN INGRESO INICIAL SOBRE LA MEDIA

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Los resultados también son sólidos cuando losanálisis se realizan en dos subperíodos: 1960-80 y 1980-2000. El período más reciente incluyela crisis monetaria asiática y otros trastornoseconómicos importantes, que podrían afectar elimpacto evidente de la calidad de la educaciónsobre el crecimiento, pero no lo hacen. Los pun-tajes de las pruebas ejercen un efecto positivosobre el crecimiento en ambos subperíodos,mientras que los años de escolaridad son insig-nificantes en ambos.

¿Están impulsando los países de Asia del Estela asociación entre la calidad de la educación yel crecimiento económico? Como lo evidencia lafigura 4, varios países de Asia del Este exhibentanto una alta calidad educacional como un altocrecimiento económico; estos países dominan elextremo superior derecho de la figura. Sin em-bargo, la asociación entre calidad de la educa-ción y crecimiento no se debe solamente a unadiferencia entre los países de Asia del Este y elresto, ni entre cualquier combinación de regio-nes del mundo. Aun más, cuando se eliminan dela muestra los 10 países de Asia del Este, laestimación con respecto a la calidad de la edu-cación sigue siendo altamente significativa des-de la perspectiva estadística, con una estima-ción puntual de 1,3. El significativo efecto en lamuestra sin los países de Asia del Este tambiénes evidente en los dos subperíodos separados,siendo las estimaciones puntuales mayores enlas regresiones separadas.

¿EDUCACIÓN PARA TODOS O FÍSICOS NUCLEARES,O AMBOS?

Es importante saber si las diferentes partes dela distribución de la educación afectan el creci-miento de diferente manera. En términos gene-rales, ¿son unos pocos “físicos nucleares” ubi-cados en el tramo superior quienes estimulan elcrecimiento económico o es la “educación paratodos” la que establece una base amplia en eltramo inferior de la distribución? ¿Tiene el des-empeño educacional en diferentes puntos de ladistribución distintos efectos sobre el crecimien-to económico?

Estos efectos se estiman midiendo la proporciónde estudiantes de cada país que alcanza uncierto umbral de alfabetización básica en la es-cala internacional, como también la proporciónde estudiantes que supera un umbral internacio-nal de desempeño superior. Se utilizan los pun-

tajes equivalentes a 400 y 600 en las pruebascomo los dos umbrales en la escala internacio-nal transformada.

El umbral de 400 puntos se utiliza para repre-sentar la alfabetización básica. Por ejemplo, enla prueba de matemáticas de PISA 2003, estocorrespondería al punto medio del rango de ni-vel 1, que denota que los estudiantes puedenresponder preguntas que involucran contextosfamiliares cuando se encuentra presente toda lainformación pertinente y las preguntas están for-muladas con claridad. Si bien la prueba de cien-cia de PISA 2003 no define un conjunto comple-to de niveles de competencia, el umbral de 400puntos se utiliza como límite inferior del nivelbásico de alfabetización en ciencia21. Un nivelde 400 puntos significa un desempeño equiva-lente a una desviación estándar bajo la mediade la OCDE. La proporción de estudiantes quealcanzan este nivel varía del 18% en Perú al97% en Holanda y Japón, con una mediana in-ternacional de 86% para la muestra. El umbralde 600 puntos representa a los estudiantes demuy alto desempeño, que alcanzan un desem-peño superior a una desviación estándar sobrela media de la OCDE. La proporción de estu-diantes que alcanzan este nivel varía de menosde 0,1% en Colombia y Marruecos a 18% enSingapur y la República de Corea y 22% enTaiwán (China), con una mediana internacionalde 5% para la muestra.

Cuando se ingresa la proporción de estudiantessobre ambos umbrales en el modelo de creci-miento, ambos grupos exhiben separadamenteuna relación significativa con el crecimiento eco-nómico. Esto quiere decir que tanto la educa-ción para todos como la proporción de los estu-diantes de mejor desempeño parecen ejercerseparadamente efectos identificables sobre elcrecimiento económico. Estos resultados inicia-les deberían considerarse como indicativos másque definitivos, incluso considerando la alta co-rrelación entre ambas medidas de calidad (0,73a nivel de los países). Otro aspecto importantees que la magnitud relativa de los efectos deldesempeño en el tramo inferior y en el tramosuperior de la distribución depende de la especi-ficación, y se requieren nuevas investigacionespara entregar pronósticos más detallados. Aunasí, la evidencia sugiere marcadamente que am-bas dimensiones del desempeño educacional

21 OCDE (2004).

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son importantes para el potencial de crecimientode una economía22. Especificaciones adiciona-les utilizando diferentes puntos de la distribuciónde los puntajes en las pruebas apoyan estaperspectiva general.

La medida basada en una combinación de lospuntajes de las pruebas también puede dividirseen una medida que utiliza solo las pruebas dematemáticas y una que utiliza solamente laspruebas en ciencias. Ambos puntajes específi-cos a una materia están significativamente aso-ciados al crecimiento, ya sea que se los ingreseen forma separada o conjunta. Existe algunatendencia a que el desempeño en matemáticaspredomine sobre el desempeño en ciencia enespecificaciones con diferente solidez, pero eldesempeño en matemáticas y el desempeño enciencia tienen diferente incidencia en el creci-miento económico.

En resumen, diferentes dimensiones de la cali-dad de la educación parecen tener efectos posi-tivos independientes sobre el crecimiento eco-nómico. Esto es vál ido tanto para lasdimensiones básicas como para las dimensio-nes superiores del desempeño educacional ypara las dimensiones de matemáticas y ciencia.Sin embargo, debido al reducido tamaño de lasmuestras de los países, se debería asignar ma-yor confianza al patrón de resultados que a lasestimaciones específicas.

LA INTERACCIÓN DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

CON LAS INSTITUCIONES ECONÓMICAS

El rol de las instituciones económicas como cau-sa fundamental de las diferencias en el desarro-llo económico, enfatizado en la literatura recien-te23, plantea la posibilidad de que el efecto de lacalidad educacional sobre el crecimiento econó-mico difiera dependiendo de las institucioneseconómicas de un país. El marco institucionalafecta la rentabilidad relativa de la piratería y laactividad productiva. Si se utilizan los conoci-mientos y habilidades disponibles en la primeraactividad más que en la segunda, el efecto so-bre el crecimiento económico podría ser muy di-ferente, volviéndose incluso negativo24. La dis-tribución del talento entre las ocupacionesasalariadas y las actividades basadas en el em-

prendimiento es importante para el crecimiento:los países con un mayor número de estudiantesde ingeniería crecen con mayor rapidez y lospaíses con un mayor número de estudiantes deleyes crecen en forma más lenta25. La educa-ción puede no tener mucho impacto en los paí-ses menos desarrollados que carecen de otrosfactores facilitadores, tales como institucionesestablecidas para los mercados y los sistemaslegales26. Y debido a las deficiencias en el am-biente institucional, las habilidades cognitivaspodrían haberse aplicado a actividades social-mente improductivas en muchos países en de-sarrollo, volviendo insignificante el efecto pro-medio de la educación sobre el crecimiento entodos los países27. Los retornos sociales de laeducación pueden ser bajos en los países conambientes institucionales perversos, un puntoque ciertamente vale la pena investigar.

Al agregar la interacción de la calidad de la edu-cación y una medida institucional –la apertura alcomercio internacional– a la especificación delcrecimiento, se obtiene una sugerencia de queambos tienen efectos individuales significativossobre el crecimiento económico y una interacciónpositiva importante. El impacto de la calidad de laeducación en el crecimiento económico es, enefecto, notablemente mayor en los países quehan estado plenamente abiertos al comercio in-ternacional que en los países que han estadototalmente cerrados. El impacto de la calidad dela educación en el crecimiento económico es sig-nificativamente positivo, si bien con una magnitudrelativamente baja de 0,9, en las economías ce-rradas, pero aumenta a 2,5 en las economíasabiertas. El resultado informado es sólido al in-cluir la medida de protección contra la expropia-ción. Al utilizar la protección contra la expropia-ción en lugar de la apertura al comerciointernacional como medida de la calidad institu-cional, también se obtiene un término de interac-ción positivo con la calidad de la educación, sibien carente de significación estadística.

En resumen, tanto la calidad del ambiente insti-tucional como la calidad de la educación pare-cen importantes para el desarrollo económico.Además, el efecto de la calidad de la educaciónen el crecimiento parece significativamente ma-yor en los países con un marco institucional pro-

22 Véase Hanushek y Wößmann (2007) para mayores detalles.23 Acemoglu, Johnson y Robinson (2001, 2002, 2005).24 North (1990).

25 Murphy, Shleifer y Vishny (1991).26 Easterly (2002).27 Pritchett (2001, 2006).

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ductivo, de manera que la buena calidad institu-cional y la buena calidad educacional puedenreforzarse mutuamente. Por lo tanto, el efectomacroeconómico de la educación depende deotras políticas e instituciones complementariasde fomento al crecimiento. Sin embargo, las ha-bilidades cognitivas tienen un significativo efectopositivo sobre el crecimiento incluso en los paí-ses con un débil ambiente institucional.

LAS IMPLICACIONES DE LA REFORMA EDUCACIONAL

PARA UN CRECIMIENTO MÁS RÁPIDO

Es importante comprender las consecuencias delas políticas destinadas a mejorar los indicado-res educacionales. Las estimaciones anterioresentregan información acerca de las implicacio-nes económicas a largo plazo de los mejora-mientos de la calidad de la educación. Paracomprender mejor el impacto del mejoramientodel rendimiento académico, es útil relacionar lasreformas de políticas directamente con el patrónde indicadores económicos consistente con losmejoramientos factibles.

Dos aspectos de todo plan de reforma educacio-nal son importantes. En primer lugar, ¿cuál es lamagnitud de la reforma ya lograda? En segundolugar, ¿con cuánta rapidez se obtienen resulta-dos derivados de la reforma? Para una evalua-ción comparativa, considérese una reforma queproduce un mejoramiento de 0,5 desviacionesestándar en el rendimiento promedio de losegresados del sistema escolar. Esta medida esdifícil de comprender intuitivamente, en partedebido a que la mayoría de las personas tienenexperiencias al interior de un solo país. Sin em-bargo, es posible colocar esto en el contexto delas estimaciones anteriores. Considérese, porejemplo, un país en desarrollo con un desempe-ño promedio de aproximadamente 400 puntosen la prueba, lo que corresponde aproximada-mente a la alfabetización mínima. En los exáme-nes de PISA 2003, el rendimiento promedio enBrasil, Indonesia, México y Tailandia se encuen-tra en torno a este nivel. Un plan de reformaagresivo consistiría en cerrar la mitad de la bre-cha con el estudiante promedio de la OCDE, unmejoramiento de media desviación estándar.

Como una reforma de política alternativa, consi-dérese lo que ocurriría si un país que actualmen-te exhibe un desempeño cercano a la media delos países de la OCDE en PISA, con 500 puntosen la prueba (por ejemplo, Noruega o Estados

Unidos en PISA 2000 o Alemania en PISA 2003)lograra aumentar su calidad educacional al nivelde los estudiantes de mejor desempeño en PISA,con aproximadamente 540 puntos en la prueba(por ejemplo, Finlandia o Corea en cualquiera delas dos pruebas PISA). Este aumento representa0,4 desviaciones estándar.

La cronología de la reforma también es impor-tante desde dos perspectivas. En primer lugar,esta variación del desempeño de los estudian-tes no puede obtenerse en forma instantánea,sino que requiere modificaciones en las escue-las que se lograrán a través del tiempo (diga-mos, a través del reemplazo sistemático de losdocentes por medio de la jubilación y posterio-res contrataciones). El plazo de cualquier refor-ma es difícil de especificar, pero el logro de lavariación de 0,5 desviaciones estándar descritaanteriormente para toda una nación podría to-mar 20 a 30 años. En segundo lugar, si las re-formas tienen éxito, su impacto en la economíano será inmediato; inicialmente los nuevos egre-sados serán una pequeña proporción de la fuer-za laboral. Pasará algún tiempo después de lareforma de las escuelas para que se materialicesu impacto sobre la economía. En otras pala-bras, las estimaciones anteriores deben consi-derarse más bien como los resultados a largoplazo o de equilibrio de una fuerza laboral conuna calidad educacional determinada.

Las reformas más rápidas tendrán mayores im-pactos sobre la economía, simplemente debido aque los mejores trabajadores pasarán a confor-mar una parte dominante de la fuerza laboral enforma más rápida (figura 6). Sin embargo, inclusoun plan de reforma a 20 ó 30 años tiene un im-pacto poderoso. Por ejemplo, un plan a 20 añosdaría lugar a un aumento del PIB del 5% en elaño 2037 (en comparación con la misma econo-mía sin ningún aumento de la calidad de la edu-cación). La figura también grafica un 3,5% delPIB, un nivel de gasto agresivo para la educaciónen muchos países del mundo. El 5% del PIB, unporcentaje significativamente mayor que el gastotípico de un país en toda la educación primaria ysecundaria, representa un cambio verdadera-mente significativo, que permitiría que el dividen-do en términos de crecimiento cubriera holgada-mente todo el gasto en educación primaria ysecundaria. Sin embargo, incluso un programade reforma a 30 años (no logrado cabalmentehasta el año 2035) se traduciría en un aumentosuperior al 5% del PIB real en el año 2041.

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La proyección de estos aumentos netos deriva-dos de la calidad de la educación más allá delperíodo de reforma muestra claramente los im-pactos de la reforma a largo plazo. A través deun horizonte de 75 años, una reforma a 20 añosproduce un PIB real superior en un 36% al PIBque habría sin un cambio en la calidad educa-cional.

Sin embargo, debe quedar claro que estos efec-tos representan el resultado de los aumentosreales en los indicadores educacionales. Se hanrealizado muchos intentos en todo el mundo pormejorar los indicadores educacionales, pero mu-chos de estos no han logrado mejoramientos enel rendimiento académico de los estudiantes.Las malas reformas –aquellas que no tienen im-

FIGURA 6EL PIB AUMENTA SIGNIFICATIVAMENTE EN FUNCIÓN DE UN MEJORAMIENTO MODERADO DE LOS

CONOCIMIENTOS (0,5 DESVIACIONES ESTÁNDAR)

Fuente: Hanushek y Wößmann (2007).Nota: La figura simula el impacto de las políticas de reforma sobre la economía tomando 20 o 30 años para un mejoramiento de 0,5 desviacionesestándar en los indicadores educacionales al final del segundo ciclo de la educación secundaria, designado como un “mejoramiento moderado delos conocimientos”. Para la calibración, se supone que las políticas se inician en el año 2005, de manera que una reforma a 20 años estaríacompleta en el año 2025. Se presume que la política de reforma real opera en forma lineal, de manera tal que, por ejemplo, una reforma a 20años que finalmente produjera un aumento del rendimiento en 1/2 desviación estándar aumentaría el desempeño de los egresados en 0,025desviaciones estándar cada año. También es necesario caracterizar el impacto sobre la economía, que se supone que es proporcional a losniveles de rendimiento promedio de los trabajadores en la plenitud de su vida productiva. Finalmente, para este ejercicio, el impacto delcrecimiento se proyecta de acuerdo al modelo de rendimiento básico, que también incluye el impacto independiente de las instituciones económi-cas, obteniéndose una estimación del coeficiente basado en los puntajes de las pruebas equivalente a 1,265. La figura indica cuánto mayor es elnivel del PIB en cualquier momento después del inicio de la política de reforma comparado con la cifra sin reforma. En otras palabras, lasestimaciones sugieren que se espera un aumento del PIB superior a cualquier crecimiento derivado de otros factores.

pacto en los estudiantes– no tendrán estos efec-tos en términos de crecimiento.

Esta simulación muestra que las estimacionesanteriores de los efectos de la calidad de la edu-cación sobre el crecimiento tienen grandes im-pactos en las economías nacionales. Al mismotiempo, si bien las recompensas son grandes,también implican que las políticas deben consi-derarse a través de períodos prolongados, loque requiere paciencia, algo que no siempreestá presente en la formulación de las políticasnacionales. Además, estas reformas deben sercolocadas dentro de una perspectiva más am-plia, debido a que otros tipos de cambios institu-cionales e inversiones también tomarán tiempo.La modificación de las instituciones económicas

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básicas, por ejemplo, no suele producirse de undía para otro y la economía necesita tiempopara ajustarse.

¿CUÁL ES LA SITUACIÓN DEL MUNDODESARROLLADO EN LA ACTUALIDAD?

Dada la importancia de las habilidades cogniti-vas para el desarrollo económico, es significati-vo documentar la situación imperante en los paí-ses en desarrollo en lo que respecta a lacantidad de educación y la calidad de la educa-ción.

BAJA CANTIDAD DE EDUCACIÓN

Las desventajas de los países menos desarro-llados en términos de matrícula educacional ynivel de educación se han documentado amplia-mente. Si bien casi todos los países de la OCDEhan alcanzado un nivel de escolaridad universalhasta el noveno grado, todas las regiones endesarrollo están lejos de este nivel (figura 7). Enel país africano promedio representado por losdatos, solo el 13% de cada cohorte termina elnoveno grado y menos del 30% lo hace en Amé-rica Central y Asia del Sur y del Este. Incluso enAmérica del Sur, solamente el 43% egresa, aun-que solo el 17% de una cohorte no termina elquinto grado (lo que a menudo sirve como unaindicación inicial de las tasas de alfabetizaciónbásica y conocimientos básicos de matemáti-cas). En África Occidental y Central, el 59% decada cohorte no termina ni siquiera el quintogrado y el 44% nunca se matricula en el sistemaescolar.

Centrándose en esta dimensión de la cantidadde educación, muchas iniciativas de políticas delos gobiernos nacionales y de las agencias dedesarrollo internacionales han intentado aumen-tar el nivel de educación. Los datos de la figura7 muestran que existe un largo camino por reco-rrer. Pero incluso este sombrío panorama puedesubestimar el desafío.

BAJA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

La descripción de las tasas de egreso del siste-ma escolar no considera el nivel de habilidadescognitivas adquirido. El hecho de completar cin-co o incluso nueve años de educación en el paísen desarrollo promedio no significa que los estu-diantes se encuentren alfabetizados funcional-

mente en las habilidades cognitivas básicas.Como lo documenta un informe reciente delGrupo de Evaluación Independiente del BancoMundial (2006), se asignó una alta prioridad alaumento de la matrícula en la educación prima-ria en los países en desarrollo durante los últi-mos 15 años. El hecho de que los niños estuvie-ran aprendiendo atrajo mucho menos atención.El bajo desempeño de los estudiantes en casitodos los países en desarrollo que participaronen las pruebas internacionales de rendimientoacadémico ya ha sido documentado (figura 3).Sin embargo, el rendimiento medio puede es-conder la dispersión al interior de los países ylos análisis anteriores del crecimiento muestranque existe una información diferente en los dis-tintos percentiles de los datos de los puntajesde las pruebas.

En la Figura 8 se muestra la proporción de estu-diantes de los países seleccionados que superalos umbrales de 400 y 600 puntos en la escalatransformada de las pruebas internacionalescombinadas, la misma medida y umbrales utili-zados en los análisis de crecimiento anteriores.

Al considerar el rendimiento académico de losestudiantes en la educación básica, la propor-ción de estudiantes que supera el umbral de400 puntos representa un umbral aproximadode la alfabetización básica en matemáticas yciencias. Como es evidente a partir de la figu-ra, esta proporción varía enormemente entrelos diferentes países. En Japón, Holanda, Co-rea, Taiwán y Finlandia, menos del 5% de losestudiantes evaluados se encuentra bajo esteumbral de alfabetización. En contraste, más dela mitad de los estudiantes evaluados en mu-chos países en desarrollo no alcanza este um-bral. Los países con las mayores proporcionesde estudiantes funcionalmente analfabetos sonPerú (82%), Arabia Saudita (67%), Brasil(66%), Marruecos (66%), Sudáfrica (65%),Botswana (63%) y Ghana (60%). En estos paí-ses, más del 60% de los alumnos matriculadosen el sistema escolar no logra la alfabetizaciónbásica en las habilidades cognitivas. Nóteseque el grupo de países en desarrollo que parti-cipa en las pruebas internacionales probable-mente ya constituye una muestra seleccionadade todos los países en desarrollo y que los es-tudiantes matriculados en el sistema escolar enlos diferentes grados evaluados probablementerepresentan un grupo seleccionado de niños deuna edad determinada.

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LA MAGNITUD DE LA TAREA: CANTIDAD Y CALIDAD

DE LA EDUCACIÓN

Es útil combinar las dos visiones separadas delos desafíos educacionales que enfrentan lospaíses en desarrollo: la cantidad y calidad de laeducación. En el caso de los países que cuen-tan tanto con datos confiables sobre el nivel deeducación derivados de las encuestas de hoga-res como con datos de las pruebas internacio-nales de rendimiento académico, el nivel deeducación de los estudiantes de 15-19 añosderivado del año más reciente disponible secombina con los puntajes de las pruebas al tér-mino del primer ciclo de la educación secunda-ria (octavo grado o estudiantes de 15 años deedad) de un año adyacente cercano. Esto per-mite calcular las proporciones aproximadas delas cohortes recientes en edad de egreso delsistema escolar: cuántos nunca se matricularonen el sistema escolar, cuántos desertaron de laescuela en quinto grado y en noveno grado,cuántos terminaron el noveno grado con un

rendimiento bajo los 400 puntos (lo que indicaun analfabetismo funcional) y cuántos termina-ron el noveno grado con un rendimiento sobre400. Solamente el último grupo puede visuali-zarse como un grupo que ha obtenido una alfa-betización básica en las habilidades cogniti-vas28.

En 11 de los 14 países para los cuales se dispo-ne de datos –Albania, Brasil, Colombia, Egipto,Ghana, Indonesia, Marruecos, Perú, Filipinas,Sudáfrica y Turquía– la proporción de estudian-tes completamente alfabetizados en las cohor-tes recientes es inferior a un tercio. En Ghana,Sudáfrica y Brasil, solo el 5 a 8% de cada cohor-te logra la alfabetización (figura 9). El resto, másdel 90% de la población, se encuentra en situa-ción de analfabetismo, debido a que nunca sematriculó en el sistema escolar, desertó de laescuela en el nivel primario o a comienzos delnivel secundario o, incluso después de terminar

FIGURA 7ES EVIDENTE QUE EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO EXISTE UN BAJO NIVEL DE EDUCACIÓN

Nota: Basado en Pritchett (2004).

28 Pritchett (2004); Wößmann (2004).

22

el primer ciclo de la educación secundaria, suadquisición de las habilidades cognitivas bási-cas fue demasiado baja como para ser conside-rado alfabetizado. En contraste, el 42% de una

FIGURA 8LA PROPORCIÓN DE ESTUDIANTES BAJO 400 (“ANALFABETOS”), ENTRE 400 Y 600, Y SOBRE 600

VARÍA NOTORIAMENTE ENTRE LOS PAÍSES SELECCIONADOS

cohorte en Tailandia, el 55% en Armenia y el63% en Moldavia pueden considerarse como al-fabetizados al final del primer ciclo de la educa-ción secundaria.

Fuente: Hanushek y Wößmann (en proceso), basado en diversas pruebas internacionales.

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Un ejemplo de una pregunta de una prueba deeducación básica tomada de una de las pruebasinternacionales de rendimiento académico ilus-tra el alcance del problema en los países endesarrollo. Una pregunta hecha a los estudian-tes de octavo grado en la prueba TIMSS 2003fue: “Alicia recorrió una distancia en 49,86 se-gundos. Betty recorrió la misma distancia en52,30 segundos. ¿Cuánto tiempo más le tomó aBetty recorrer la distancia que a Alicia? (a) 2,44segundos, (b) 2,54 segundos, (c) 3,56 segundosy (d) 3,76 segundos”. Mientras que el 88% delos estudiantes de octavo grado en Singapur, el80% en Hungría y el 74% en Estados Unidosobtuvo la respuesta correcta, (a), solo el 19%logró la respuesta correcta en Arabia Saudita, el29% en Sudáfrica y el 32% en Ghana. Una res-puesta al azar habría dado como resultado un25% en promedio.

La combinación de los datos con respecto al ni-vel de educación cuantitativo y al logro cualitati-vo de las habilidades cognitivas deja en eviden-cia la enorme tarea que debe enfrentar lamayoría de los países en desarrollo. En muchosde ellos, la proporción de cualquier cohorte quetermina el primer ciclo de la educación secunda-ria y aprueba por lo menos una evaluación denivel mínimo de la alfabetización básica en lashabilidades cognitivas es inferior a 1 personaentre 10. Por lo tanto, los déficits educacionalesen los países en desarrollo parecen ser aun ma-

FIGURA 9GHANA, SUDÁFRICA Y BRASIL MUESTRAN FUENTES VARIABLES PARA EXPLICAR LA FALTA DE EDUCACIÓN

DE LOS ESTUDIANTES DE 15-19 AÑOS DE EDAD

Nota: Cálculos de Hanushek y Wößmann basados en Filmer (2006) y microdatos de diferentes pruebas internacionales de rendimiento académico.

yores de lo que se aprecia generalmente. EnPritchett (2004), se entregan varias referenciasadicionales de ejemplos de desempeño educa-cional extremadamente bajo de los estudiantesincluso después de años de escolaridad paradiferentes países en desarrollo. Con este deso-lador panorama en cuanto a la cantidad y cali-dad de la educación en la mayoría de los paísesen desarrollo, la pregunta obvia que queda porformular es: ¿qué se puede hacer?

EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LAEDUCACIÓN REQUIERE ATENCIÓN A LASINSTITUCIONES ADECUADAS Y UN GASTOEDUCACIONAL EFICIENTE, NO SOLOMAYORES RECURSOS

Sigue pendiente la pregunta: ¿Qué se puedehacer para mejorar las escuelas en los paísesen desarrollo? Esta interrogante ha abrumadoa las autoridades responsables de las políticasen los países en desarrollo de todo el mundo,así como también a las organizaciones de de-sarrollo internacionales. Durante las últimasdécadas, gran parte de las políticas se ha for-mulado partiendo del supuesto de que el princi-pal obstáculo para el mejoramiento de las es-cuelas es la falta de recursos, un enfoqueaparentemente obvio dada la falta de instala-ciones y la escasez de personal capacitadoque enfrentan estos países.

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EL ROL DE LOS RECURSOS Y LOS MAESTROS

Lamentablemente, tanto los análisis simplescomo los sofisticados llegan a la misma res-puesta: las políticas basadas meramente en losrecursos, que adoptan la estructura existentepara las operaciones escolares, tienen pocasprobabilidades de traducirse en los mejora-mientos necesarios en el aprendizaje. En elCuadro 1 se presenta evidencia simple con res-pecto a este punto: basándose en los datosdisponibles en la muestra de países de media-no y alto ingreso, no existe ninguna relaciónentre el gasto y el rendimiento académico. In-vestigaciones realizadas con respecto a unaamplia gama de países, incluyendo una diversi-dad de países en desarrollo, también apoyanesta conclusión29.

Las investigaciones sobre las escuelas de lospaíses en desarrollo han sido menos exhausti-vas que las realizadas en los países desarrolla-dos. Además, la evidencia suele ser más débildebido a problemas de datos o problemas ana-líticos de los estudios al respecto. No obstante,como sostiene convincentemente Pritchett(2004) basándose en una amplia evidencia, espoco probable que el mero aumento del gastoen los sistemas educacionales existentes enlos países en desarrollo mejore considerable-mente el rendimiento de los estudiantes30. Evi-dencia abrumadora muestra que las expansio-nes por el lado de los insumos, tales como lasimple expansión física de las instalacioneseducacionales y el aumento del gasto poralumno, generalmente no se traducen en au-mentos sustanciales de las competencias y lo-gros de aprendizaje de los alumnos. La falta deefectos sustanciales de los recursos en generaly de efectos del tamaño de los cursos en parti-cular, se ha detectado en todos los países endesarrollo, incluyendo los de África, AméricaLatina y Asia31.

Nuevamente, es necesario comprender la natu-raleza de los resultados. En particular, la evi-dencia se refiere más específicamente a las in-yecciones generalizadas de recursos. No seniega que algunas inversiones son productivas.Una serie de estudios entregan evidencia con-vincente de que ciertos niveles mínimos de re-cursos claves suelen ser valiosos en la promo-ción del aprendizaje de los estudiantes. Sinembargo, si bien existen sugerentes hallazgosde efectos positivos de los recursos disemina-dos a través de la literatura32, el principal men-saje sigue no siendo favorable a las iniciativasde políticas amplias basadas en los recursos. Elimpacto de estas políticas y programas, inclusosi suponemos que podrían replicarse en otroslugares, es limitado.

El hallazgo más consistente a través de una am-plia gama de investigaciones es que la calidaddel maestro en el aula es uno de los atributosmás importantes de las escuelas33. Los buenosmaestros, definidos en términos del aprendizajede los estudiantes, son capaces de aumentar elrendimiento de sus estudiantes mucho más alláde lo que lo hacen los malos maestros. Sin em-bargo, la identificación de los buenos maestrosse ha visto complicada por el hecho de que lasmedidas simples utilizadas comúnmente –comola experiencia docente, la formación docente oincluso el cumplimiento de los estándares deacreditación requeridos– no están estrechamen-te correlacionados con la capacidad real en elaula. Gran parte de esta evidencia proviene deinvestigaciones realizadas en los países desa-rrollados, pero existe un trabajo muy consistenterealizado por una serie de países en desarro-llo34. Por ende, es difícil –si no imposible– iden-tificar las cualidades de los maestros que po-drían conformar la base para políticas y normasque incentiven el desarrollo de buenos maestrosen el aula.

Esta dificultad de fiscalizar el empleo de losmaestros de alta calidad (o los administradoresde alta calidad) sugiere que la estructura institu-cional del sistema escolar debe diseñarse con elfin de brindar sólidos incentivos para el mejora-miento del rendimiento académico de los estu-diantes.

29 Hanushek (1995, 2003), Hanushek y Luque (2003), Wößmann yWest (2006).

30 Véase Hanushek (1995), Glewwe (2002), Pritchett (2004) yGlewwe y Kremer (2006) para revisiones de las investigacionescon respecto a los determinantes de la calidad de la educaciónen los países en desarrollo.

31 Para evidencia de los países africanos, véase, por ejemplo, Kre-mer (2003) y Michaelowa (2001); para los países latinoamerica-nos, véase, por ejemplo, Mizala y Romaguera (2002) y Wöß-mann y Fuchs (2005); para los países de Asia del Este, véase,por ejemplo, Gundlach y Wößmann (2001) y Wößmann (2005c).

32 Véase, por ejemplo, Lockheed y Hanushek (1988).33 Hanushek y Rivkin (2006).34 Harbison y Hanushek (1992); Hanushek (1995); Hanushek y Lu-

que (2003); Hanushek y Rivkin (2006).

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FIGURA AEL GASTO POR ALUMNO NO INCIDE EN LAS DIFERENCIAS EN EL RENDIMIENTO

ACADÉMICO ENTRE LOS PAÍSES

Asociación entre el rendimiento promedio en matemáticas en PISA 2003 y el gasto acumulado enlas instituciones educacionales por alumno entre las edades de 6-15, en dólares, convertido a lasparidades del poder adquisitivo

Los decepcionantes resultados obtenidos en el pasado generalmente reflejan la promoción de políticas conpoco apoyo empírico. Sin embargo, estos resultados no deben generalizarse a todas las políticas. Muchaspolíticas implican considerables flujos de recursos –gasto directo, modificaciones de los sueldos de losmaestros, reducciones del tamaño de los cursos y otros– realizados en el contexto de la organizaciónescolar actual. La evidencia empírica documenta las dificultades que plantean estas políticas. La simpleentrega de más recursos brinda pocas garantías de un mejoramiento significativo del rendimiento académi-co de los estudiantes.

La figura A presenta la asociación internacional entre los niveles de gasto y el rendimiento en matemáticas enel ciclo 2003 de PISA administrado por la OCDE. La línea continua es la línea de la regresión para lospuntajes de PISA con respecto al gasto acumulado (6-15 años de edad). Interpretada en forma literal, estalínea indica que un gasto adicional de $60.000 por alumno (una cuadruplicación del gasto en los países conbajo gasto) está asociado a un mejoramiento de alrededor de media desviación estándar en los puntajes. Sinembargo, esta relación se debe casi exclusivamente a los dos valores atípicos de gasto y desempeño: Méxicoy Grecia. Es imposible creer que la única diferencia entre estos dos países y el resto de los países sea sugasto en las escuelas. Por ejemplo, existen cuatro países que gastan menos que Grecia, pero exhiben unmejor desempeño. Si se omiten México y Grecia, no existe ninguna relación entre el gasto y el desempeño (lalínea de regresión discontinua).

CUADRO 1EL MERO AUMENTO DEL GASTO EN EDUCACIÓN NO GARANTIZA UN MEJORAMIENTO DE LOS INDICADORES

EDUCACIONALES

Fuente: OCDE (2004, pp. 102 y 358); Wößmann (en prensa-a).

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En promedio, los países con un alto gasto educacional exhiben un desempeño al mismo nivel de los países conun bajo gasto educacional. Mientras que los países incluidos en la muestra de la figura corresponden a paísesde mediano y alto ingreso, como lo señala el texto, otra evidencia de los países en desarrollo es consistente.Este panorama es solo la demostración más reciente de que el gasto por sí solo no está asociado al rendimien-to académico. El mismo panorama puede encontrarse en pruebas internacionales de rendimiento anteriores,como TIMSS. Hanushek y Kimko (2000) toman en consideración otros factores, incluyendo la educación de lospadres, en su investigación con respecto a las diferencias iniciales en los puntajes de las pruebas, pero noencuentran ninguna relación con el gasto por alumno, el gasto como fracción del PIB o el coeficiente maestro-alumnos. Asimismo, incluso cuando se consideran numerosas características de antecedentes familiares yescolares en las regresiones microeconómicas a nivel de los estudiantes en los diferentes países, estosresultados se mantienen.

El panorama tampoco varía cuando se examinan las variaciones del gasto a través del tiempo en paísesindividuales. Un estudio detallado de las variaciones a través del tiempo del gasto en educación y el rendimien-to académico ha mostrado que el gasto educacional por alumno aumentó considerablemente en términosreales en todos los países de la OCDE considerados entre el inicio de la década de los 70 y mediados de ladécada de los 90. Sin embargo, la comparación de los resultados de 1970 y 1994/95 sugiere que no se produjoningún mejoramiento sustancial del rendimiento académico en estos paísesa.

Esta evidencia, si bien cubre una amplia gama de países, de nuevo está débilmente representada en los paísesen desarrollo, debido a que no han participado de manera frecuente en las diversas pruebas internacionales.Esta falta de participación es un aspecto importante en el área de las políticas. Es difícil saber cuáles son losmejoramientos que se requieren o si cualquier variación de las políticas está teniendo impacto sin una mediciónprecisa del rendimiento académico de los estudiantes.

La historia general que emerge del trabajo en los países en desarrollo sigue siendo muy similar a la de lospaíses desarrollados. Es poco probable que la simple entrega de mayores recursos o de recursos de acuerdo alos parámetros comúnmente sugeridos, como la reducción del tamaño de los cursos o aumentos generalizadosde los sueldos de los maestros, se traduzca en cambios sustanciales en el rendimiento académico. Al igual queen el caso de los países en desarrollo, parece extraordinariamente importante definir de forma correcta losincentivos y la estructura institucional.

La ausencia generalizada de cualquier relación sistemática entre el rendimiento académico y los recursosplantea la interrogante de si existe algún nivel mínimo de recursos requerido, incluso si los impactos no sonevidentes en los niveles superiores. Se podría afirmar casi con certeza que esto es así. Es coherente con lospocos “hallazgos en el área de los recursos” con respecto a la disponibilidad de textos escolares, la importanciade las instalaciones básicas, el impacto de la asistencia regular de los maestros a clases y otros aspectosmínimos similares de una escuelab.

Al mismo tiempo, existe poca evidencia de cualquier noción seria de las necesidades de recursos. Se podríasospechar que los efectos de los recursos no estarían relacionados linealmente con el rendimiento, de talmanera que, bajo un cierto nivel, existe una sólida relación entre la adición de recursos y los indicadoreseducacionales. Existe poca evidencia que apoye este tipo de relación.

Parte de la dificultad surge de la inferencia de que la calidad de los maestros es el elemento escolar másimportante, pero que esa calidad no está relacionada con las medidas comunes de sueldo, formación, experien-cia, acreditación y otras medidas similaresc. Esto implica que los recursos, al menos de la forma en que segastan actualmente, no son eficaces en el mejoramiento de la calidad de los maestros. Más que una condiciónnecesaria, esta es simplemente una observación con respecto a la manera en que las instituciones actualestraducen los recursos en resultados.

a. Gundlach, Wößmann, y Gmelin (2001); Wößmann (2002, sección 3.3).b. Hanushek (1995, 2003).c. Hanushek y Rivkin (2006).

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˘ci´

SON LOS INCENTIVOS

La analogía con las instituciones económicas esútil. Las economías nacionales son dependientesde la calidad de sus instituciones económicas. Esdifícil tener una economía con un fuerte creci-miento sin instituciones complementarias en elmercado laboral y en el mercado de productos,sin apertura al comercio exterior e inversionesdel exterior y sin sistemas legales y de derechosde propiedad eficaces. Asimismo, es difícil tenerun sistema de educación que funcione bien sinuna estructura institucional de apoyo. Sin embar-go, a este respecto, existen opiniones más disí-miles y, probablemente, una mayor divergenciaen los resultados. Parte de la razón de la existen-cia de diferentes opiniones es simplemente la fal-ta de experiencia, análisis y evidencia.

Dicho lo anterior, son importantes algunas políti-cas generales claras. La más importante de to-das es que el desempeño de un sistema se veafectado por los incentivos ofrecidos a los acto-res. Si los actores que participan en el procesoeducativo reciben una retribución (extrínseca ointrínsecamente) por generar un mejor rendi-miento académico y si se los sanciona por nogenerar un alto rendimiento, se mejorará el des-empeño. Los incentivos para generar una edu-cación de alta calidad, a su vez, son creadospor las instituciones del sistema educacional: to-das las normas y regulaciones que (explícita oimplícitamente) establecen las recompensas ysanciones para las personas involucradas. Unaspecto significativo de estos incentivos es laalternativa de lograr un mejor rendimiento a par-tir de los maestros en ejercicio o bien mejorar laselección y retención de maestros de alta cali-dad. Por lo tanto, se podría esperar que las ca-racterísticas institucionales tengan impacto en elaprendizaje de los estudiantes.

La evidencia sugiere que tres característicasinstitucionales podrían formar parte de un siste-ma exitoso de entrega de habilidades cognitivasa los estudiantes:

• Elección y competencia.• Descentralización y autonomía de las es-

cuelas.• Responsabilidad por los resultados.

Los análisis más profundos, particularmentecon respecto a los problemas de diseño e im-plementación en contextos específicos, deben

dejarse para estudios y recopilaciones de ma-yor alcance35.

ELECCIÓN Y COMPETENCIA EN LOS PAÍSES EN

DESARROLLO

La elección y la competencia en las escuelasfueron propuestas hace medio siglo36. La ideaes simple: los padres, interesados en los resul-tados académicos de sus hijos, buscarán las es-cuelas productivas. Esta presión por el lado dela demanda generará incentivos para que cadaescuela tenga un buen desempeño. Estos in-centivos también presionarán a las escuelas agarantizar la existencia de docentes de alta cali-dad y un buen currículum.

En los países en desarrollo, una serie de escue-las de gestión privada (particularmente en Euro-pa) ofrecen alternativas a los estudiantes. La-mentablemente, se han llevado a cabo pocasevaluaciones exhaustivas de las posibilidades deelección, en gran parte debido a que no existe ungrupo de comparación obvio (la elección es insti-tuida para todo un país y no existen ejemplos dela alternativa sin elección). En una comparaciónentre países, los estudiantes de los países conuna mayor proporción de escuelas de gestión pri-vada tienden a exhibir un mejor rendimiento37.

En Estados Unidos, existen limitados ejemplosde elección de escuelas privadas, que van des-de los vouchers escolares con financiamientopúblico en Milwaukee, Cleveland y WashingtonD.C., hasta las alternativas de vouchers con fi-nanciamiento privado. Las escuelas de elecciónexhiben un rendimiento al menos igualmentebueno, si no mejor, que las escuelas públicasregulares38.

En Inglaterra, se advierten efectos positivos si-milares en el rendimiento de las escuelas deri-vados de la competencia entre las mismas39. EnSuecia, la competencia proveniente de las es-cuelas de gestión privada tiene efectos positivossignificativos en el desempeño de las escuelaspúblicas40. En la República Checa, la introduc-

35 Hanushek (1994); Peterson y West (2003); Betts y Loveless(2005); y, para los contextos de los países en desarrollo, BancoMundial (2004), capítulo 7; Vegas (2005).

36 Friedman (1962).37 Wößmann (2005b, en prensa-b).38 Rouse (1998); Howell y Peterson (2002).39 Bradley y Taylor (2002); Levacic (2004).40 Sandström y Bergström (2005); Björklund, Edin, Freriksson, y

Krueger (2004).

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ción de un sistema similar a los vouchers setradujo en la creación de escuelas privadas enlas áreas en las cuales las escuelas públicasestaban exhibiendo un bajo desempeño y lasescuelas públicas que enfrentaron la competen-cia del sector privado mejoraron su desempeñoen términos del acceso de sus egresados a lasuniversidades41.

La evidencia derivada de las evaluaciones enlos países en desarrollo también es general-mente coherente con aquella de los países de-sarrollados. Por ejemplo, Colombia implementóun programa que entrega vouchers para asistir aescuelas privadas. Los beneficios de este pro-grama exceden claramente su costo, que es si-milar a la entrega de una vacante en las escue-las públicas42. Si bien la evidencia con respectoal amplio sistema de vouchers implementado enChile es menos uniforme, los estudios más ela-borados sugieren que tuvo efectos positivos enel rendimiento académico43. En Chile, las es-cuelas privadas con pago de una mensualidadson las más eficientes desde el punto de vistatécnico, seguidas de las escuelas privadas sub-vencionadas y las escuelas públicas44. Asimis-mo, los estudiantes de las escuelas privadas ex-hiben un mejor rendimiento tanto en Colombiacomo en Tanzania45. Y en Indonesia las escue-las privadas son más eficientes y eficaces quelas públicas46.

Sin embargo, la experiencia sigue siendo limita-da. A los sindicatos de maestros y los grupos deadministradores no les agrada la competencia,debido a que se sienten presionados por esta.Por lo tanto, no existen muchos ejemplos de ini-ciativas de competencia operacionales a granescala que hayan sido evaluadas. No obstante,los beneficios de la competencia están tan biendocumentados en otras esferas de actividad queno es concebible pensar que el aumento de lacompetencia no vaya a ser beneficioso.

Elección y competencia son términos muy am-plios que pueden abarcar muchos programas di-ferentes. El diseño específico de cualquier pro-

grama de elección será importante, particular-mente en lo que respecta a los resultados entérminos de la distribución, debido a que losprogramas podrían segregar la población esco-lar de varias maneras que podrían no ser de-seables47. Existe la necesidad de una mayor ex-perimentación y experiencia, dados los actualesniveles de incertidumbre.

AUTONOMÍA DE LAS ESCUELAS

Varias características institucionales de los sis-temas escolares pueden agruparse dentro delas categorías de autonomía o descentraliza-ción, incluyendo la toma de decisiones a nivellocal, la descentralización y la participación delos padres. Casi todos los sistemas que buscanmejorar los incentivos para las escuelas depen-den de que el personal docente esté estrecha-mente involucrado en la toma de las decisiones.Es difícil reunir evidencia con respecto al impac-to de la autonomía, debido a que el grado detoma de decisiones local suele ser una decisióna nivel del país (o Estado) en su conjunto, noquedando ningún grupo para comparación al in-terior de los países. Entre los diferentes países,los estudiantes tienden a exhibir un mejor rendi-miento en las escuelas que tienen autonomía enlas decisiones con respecto al personal y a lasactividades diarias, particularmente cuandoexiste un mecanismo de responsabilidad por losresultados48.

Existe evidencia de unos pocos países en desa-rrollo que muestra los efectos positivos de ladescentralización, la autonomía escolar y la par-ticipación de la comunidad. En Filipinas, losaportes financieros locales aumentaron la pro-ductividad de las escuelas públicas en relacióncon el financiamiento central49. La mayor partici-pación comunitaria y local mejoró el aprendizajede los alumnos en El Salvador50. La descentrali-zación del sistema escolar secundario de Argen-tina mejoró el rendimiento de los estudiantes enlas pruebas51. La autonomía de los docentesafecta positivamente los indicadores educacio-nales en Chile cuando la autoridad por la tomade las decisiones se encuentra descentraliza-da52. La descentralización de la toma de deci-41 Filer y Münich (2003).

42 Angrist et al. (2002); King, Orazem y Wohlgemuth (1999).43 Mizala y Romaguera (2000); Sapelli y Vial (2002); Vegas (1999);

Hsieh y Urquiola (2006). Se encuentra una interpretación menospositiva de los vouchers en Chile en McEwan y Carnoy (2000) yde los vouchers en general en McEwan (2000).

44 Mizala, Romaguera y Farren (2002).45 Cox y Jiménez (1991).46 James, King y Suryadi (1996); Bedi y Garg (2000).

47 McEwan (2000).48 Wößmann (2003a, en prensa-b).49 Jiménez y Paqueo (1996).50 Jiménez y Sawada (2001).51 Galiani y Schargrodsky (2002).52 Vegas (1999).

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siones a nivel local en México incide positiva-mente en los indicadores educacionales, siendola responsabilidad por los resultados un factormuy importante en la promoción de la toma dedecisiones a nivel local53. También en México, lacombinación de mayores recursos para las es-cuelas y gestión escolar a nivel local puede pro-ducir mejoramientos pequeños pero estadística-mente significativos en el aprendizaje54.

No obstante lo anterior, dada la evidencia dispo-nible, el apoyo a la autonomía también se fun-damenta en una idea simple: es difícil imaginarun sistema con incentivos sólidos que no se be-neficie como resultado de la toma de decisionesa nivel local.

RESPONSABILIDAD POR LOS RESULTADOS EN LAS

ESCUELAS

Muchos países han avanzado en la implementa-ción de una mayor responsabilidad de las es-cuelas por el rendimiento académico de los es-tudiantes. El Reino Unido ha desarrollado unelaborado sistema de listados de clasificacióndel desempeño con el propósito de entregar alos padres una completa información con res-pecto al rendimiento de sus hijos. Estados Uni-dos tiene una ley federal que establece que to-dos los estados deben desarrollar un sistema deresponsabilidad por los resultados que cumplacon ciertas normas. También establece seriesde acciones que deben implementarse cuandouna escuela no logra desarrollar el nivel de com-petencia requerido en las materias básicas enun número suficiente de estudiantes.

La evidencia de los impactos de estos sistemasha comenzado a acumularse. Si bien existe al-guna incertidumbre dado el breve tiempo trans-currido desde la implementación del sistema ge-neral de responsabilidad por los resultados(implementado en el año 2002), la mejor eviden-cia norteamericana indica que los sistemas deresponsabilidad por los resultados sólidos setraducen en un mejor rendimiento académico55.

Un diseño institucional que combina la respon-sabilidad por los resultados con la elección deescuela por parte de los padres, es un sistema

que otorga a los estudiantes de las escuelascon mal rendimiento repetido un voucher paraasistir a escuelas privadas56. En Florida, la ame-naza de someter a las escuelas a un sistema deelección de escuelas privadas si fracasan en laprueba ha mejorado el desempeño, particular-mente de los estudiantes desfavorecidos57.

Los exámenes externos de egreso basados enel currículum constituyen otro medio de imple-mentar la responsabilidad por los resultados.Entregan información con respecto al desempe-ño que permite responsabilizar tanto a los estu-diantes como a las escuelas. Los estudiantes delos países que tienen sistemas de exámenes ex-ternos de egreso tienden a exhibir sistemática-mente un mejor desempeño que los estudiantesde países que no cuentan con estos sistemas58.En los dos sistemas educacionales nacionalesque permiten tanto la existencia de exámenesexternos como la ausencia de estos, Canadá yAlemania (algunas regiones tienen estos exá-menes y otras no), los estudiantes de las regio-nes que tienen exámenes externos exhiben unmejor rendimiento59.

Actualmente, se dispone de poca evidencia conrespecto a los sistemas de responsabilidad porlos resultados en los países en desarrollo. Estorefleja que la responsabilidad por los resultadoses generalmente débil en estos países y queexiste una carencia generalizada de medicionessistemáticas y divulgación del rendimiento aca-démico. Sin embargo, en México la responsabili-dad por los resultados y la toma de decisiones anivel local tienen un fuerte impacto, aun consi-derando el impacto relativo de los sindicatos demaestros60.

Es difícil imaginar el buen funcionamiento de laelección o la autonomía sin un buen sistema deevaluación de los estudiantes y de responsabili-dad por los resultados. Por lo tanto, las ideasacerca de la estructura institucional están estre-chamente relacionadas61. La evidencia interna-cional sugiere claramente que la autonomía delas escuelas, en particular la autonomía localcon respecto a los sueldos de los maestros y el

53 Gertler, Rubio-Codina, y Patrinos (2006); Álvarez, Moreno y Pa-trinos (2006).

54 Skoufias y Shapiro (2006).55 Carnoy y Loeb (2002); Hanushek y Raymond (2005); Jacob

(2005).

56 La legalidad de este sistema ha sido impugnada ante las cortesde Florida, de modo que el futuro del programa es incierto.

57 West y Peterson (2006); Figlio y Rouse (2006).58 Bishop (1997); Bishop (2006); Wößmann (2001, 2003a, en pren-

sa-b).59 Bishop (1997); Jürges, Schneider y Büchel (2005).60 Álvarez, Moreno y Patrinos (2006).61 Banco Mundial (2004).

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contenido de los cursos, solo es eficaz en lossistemas escolares que cuentan con exámenesexternos62. Un ejemplo de esta evidencia sedescribe en la figura 10, que grafica el rendi-miento académico relativo sujeto a las cuatrocondiciones resultantes de la presencia y au-sencia de exámenes centralizados y la autono-mía de las escuelas con respecto a los sueldosde los maestros, después de controlar decenasde factores asociados a los antecedentes de losestudiantes, las familias y las escuelas. La auto-nomía de las escuelas con respecto a los suel-dos de los maestros está asociada negativa-mente al rendimiento académico en los sistemassin exámenes centralizados. En los sistemascon exámenes centralizados, el rendimientoacadémico es generalmente mejor que en los

sistemas sin exámenes centralizados, lo que re-fleja la mayor responsabilidad por los resulta-dos. Además, el efecto de la autonomía de lasescuelas se revierte en los sistemas con exáme-nes centralizados: la autonomía de las escuelassobre los sueldos tiene efectos positivos en elrendimiento académico de los estudiantes enlos sistemas que cuentan con exámenes centra-lizados. Este patrón se ha encontrado enTIMSS, TIMSS-Repeat y PISA. Se han encon-trado casos similares en los cuales los exáme-nes externos revierten un efecto negativo de laautonomía transformándolo en un efecto positi-vo en otras áreas de la toma de decisiones, ta-les como la autonomía de las escuelas en ladeterminación del contenido de los cursos y lainfluencia de los maestros en el financiamiento.

FIGURA 10LA RESPONSABILIDAD POR LOS RESULTADOS Y LA AUTONOMÍA INTERACTÚAN AFECTANDO EL RENDIMIENTO

ACADÉMICO EN TODOS LOS PAÍSES

Fuente: Wößmann (2005a).Nota: Las diferencias en el rendimiento se han estimado después de controlar los factores de los estudiantes, la familia y las escuelas.

Rendimiento en matemáticas en puntajes en PISA (en relación con la categoría más baja)

62 Wößmann (2005a, en prensa-b); Fuchs y Wößmann (en pren-sa).

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Dada la importancia de una alta calidad de losmaestros, la focalización de los incentivos direc-tamente a los maestros es prometedora. Si bienla evidencia convincente con respecto a losefectos de la remuneración docente ligada aldesempeño es escasa, los estudios más riguro-sos en la identificación empírica han encontradouna relación positiva entre los incentivos finan-cieros para los maestros y los indicadores edu-cacionales63. Los incentivos monetarios para losmaestros basados en el desempeño de sus es-tudiantes han mejorado enormemente el apren-dizaje de los estudiantes en Israel64. Asimismo,la instauración de un sistema de remuneraciónligada al desempeño tuvo un impacto positivosustancial en el rendimiento académico en In-glaterra65.

Al resumir la evidencia con respecto a las mane-ras en que las políticas pueden producir mejoresindicadores, surge un panorama simple. En pri-mer lugar, la evidencia muestra que es pocoprobable que las “políticas basadas meramenteen los recursos” –aquellas que simplemente en-tregan más recursos dentro de la estructura deincentivos actual de las escuelas– produzcanaumentos sustanciales sistemáticos en los indi-cadores educacionales. Evidentemente, es pre-ciso hacer algunas advertencias. Algunas es-cuelas utilizarán los recursos adicionales enforma eficaz. Y algunos sistemas que no logranentregar los recursos mínimos, tales como lostextos escolares básicos, podrían mejorar si seaplicaran recursos a las principales áreas defici-tarias. Sin embargo, tanto los países desarrolla-dos como los países en desarrollo demuestranuna falta de conexión improbable –pero tangi-ble– entre las soluciones simples basadas enlos recursos y el rendimiento académico.

En segundo lugar, la evidencia con respecto a loque cuenta en las escuelas es limitada. El mejorcandidato es la calidad de los maestros. Lamen-tablemente, no existe una adecuada compren-sión de las características de los buenos maes-tros, lo que dificulta las soluciones de tiponormativo y apoya la entrega de recompensaspor una docencia de alta calidad. Sin embargo,la mayoría de los países –tanto desarrolladoscomo en desarrollo– cuentan con políticas implí-citas incorporadas en los sueldos y contratos

docentes que se resisten al cambio significativoy que no están armonizadas con la calidad delos maestros.

En tercer lugar, la clave para el mejoramientoparece radicar en la modificación de los incenti-vos, tendiendo hacia incentivos que vinculen lagestión con el rendimiento académico y que pro-muevan escuelas con un buen funcionamiento ycon maestros de alta calidad. En este punto, en-tran en juego tres políticas interrelacionadas: lapromoción de una mayor competencia, de ma-nera que la demanda de los padres genere fuer-tes incentivos para las escuelas individuales; laautonomía en la toma de decisiones a nivel lo-cal, de manera que las escuelas individuales ysus autoridades tomen acciones tendientes apromover el rendimiento académico; y un siste-ma de responsabilidad por los resultados queidentifique el buen desempeño de las escuelas yse traduzca en retribuciones basadas en estedesempeño.

Las tres partes separadas del mejoramiento delos incentivos conforman un paquete. La auto-nomía local sin una sólida responsabilidad porlos resultados podría ser peor que no hacernada. Es probable que la responsabilidad porlos resultados sin elección sea debilitada y des-provista de toda eficacia por las escuelas, quepreferirían no tener sistemas de responsabilidadpor los resultados. La elección sin una buenainformación con respecto al desempeño tieneresultados inciertos. En otras palabras, estaspolíticas no deberían ser consideradas comopolíticas aisladas que pueden ser implementa-das independientemente y aun así mantener susventajas.

LA NECESIDAD DE REFORMAR LASINSTITUCIONES DE MANERA FUNDAMENTALES INELUDIBLE

Surge un panorama simple pero sólido. En pri-mer lugar, lo que las personas saben tiene im-portancia. En segundo lugar, los países en de-sarrollo se encuentran en una situación muchomás deficiente de lo que suele percibirse basán-dose en los datos comunes con respecto a lastasas de matrícula y el nivel de educación. Entercer lugar, la vía hacia el mejoramiento reque-rirá cambios estructurales mayores y no se pro-ducirá como resultado de simples adiciones derecursos.

63 Véase el estudio en Atkinson et al. (2004) junto con los análisisen Vegas (2005) y Vegas y Umansky (2005).

64 Lavy (2002, 2004).65 Atkinson et al. (2004).

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Gran parte del debate actual con respecto a laspolíticas de desarrollo simplifica y distorsionaestos mensajes. Reconoce que la educación esimportante, pero centra la mayor parte de laatención en garantizar que todos ingresen el sis-tema escolar, independientemente del aprendi-zaje que se produce. Asimismo, supone que laprincipal limitación radica en los recursos, espe-cíficamente aquellos necesarios para brindar unamplio acceso a la educación básica. Debido aestas distorsiones, los resultados en términosde los indicadores económicos medibles hansido desalentadores.

La evidencia acumulada a partir de los análisisde los indicadores económicos es que la calidadde la educación –medida sobre la base de losindicadores de las habilidades cognitivas– tieneefectos poderosos. Los ingresos de las perso-nas están relacionados en forma sistemáticacon las habilidades cognitivas. La distribuciónde las habilidades en la sociedad parece estarestrechamente relacionada con la distribucióndel ingreso. Y, tal vez lo más importante, el cre-cimiento económico se ve fuertemente afectadopor las habilidades de los trabajadores.

Otros factores también inciden en el crecimientoy podrían tener efectos más poderosos. Porejemplo, la existencia de instituciones económi-cas con un buen funcionamiento –como la exis-tencia de derechos de propiedad, mercados la-borales y de productos abiertos y laparticipación en los mercados internacionales–tienen una clara importancia para el desarrolloeconómico y podrían multiplicar los beneficiosde una educación de calidad. No obstante, laevidencia existente sugiere que la calidad de laeducación incide en los indicadores económicosen forma independiente, incluso después deconsiderar estos otros factores.

Además, las investigaciones existentes entre-gan sólidas razones para pensar que la calidadde la educación está relacionada de modo cau-sal con los indicadores económicos. Ciertamen-te, la calidad puede provenir de la educaciónformal, de los padres o de otras influencias so-bre los estudiantes. Puede ser el resultado depolíticas que preservan y fomentan la salud y lanutrición, permitiendo que los estudiantesaprendan efectivamente. Sin embargo, una po-blación mejor capacitada –que incluya tanto unapoblación bien educada como un grupo de per-sonas con un desempeño de excelencia– se tra-

duce en un desempeño económico más sólidode las naciones.

Las medidas disponibles del nivel de educaciónindican uniformemente que los países en desa-rrollo están quedando dramáticamente atrás delos países desarrollados. Este hecho ha impul-sado una diversidad de iniciativas tendientes aexpandir la escolaridad en los países en desa-rrollo, incluyendo la iniciativa “Educación paraTodos”. Sin embargo, gran parte del debate ygran parte de la formulación de las políticas hatendido a subvalorar los aspectos de calidad.

Las evaluaciones internacionales indican que,incluso entre quienes llegan al primer ciclo de laeducación secundaria, las tasas de alfabetiza-ción (según los estándares internacionales) sonmuy bajas en muchos países en desarrollo. Se-gún cálculos razonables, en la actualidad menosdel 10% de la juventud de muchos países alcan-za niveles mínimos de alfabetización y conoci-mientos básicos de matemáticas, incluso cuan-do los datos con respecto al nivel de educaciónson mucho mejores.

Debido a los hallazgos anteriores, en el sentidode que son los conocimientos más que el merotiempo de permanencia en la escuela lo quecuenta, las políticas deben prestar más atencióna la calidad de las escuelas.

En el caso de los países en desarrollo, la eva-luación esporádica o la ausencia de evaluaciónde los conocimientos de los estudiantes es unaspecto muy importante. Debería asignarse lamayor prioridad a la corrección de esta defi-ciencia. Es imposible desarrollar políticas efica-ces sin tener una buena comprensión de laspolíticas que funcionan y las que no funcionan.Las medidas disponibles hoy con respecto a la“calidad” de los programas frecuentemente sebasan en diversas medidas de insumos, quelamentablemente no están relacionadas en for-ma sistemática con el aprendizaje de los estu-diantes. Además, las pruebas internacionalesexistentes –tales como las pruebas PISA de laOCDE– pueden no ser las más apropiadaspara entregar evaluaciones precisas del rendi-miento académico en los países en desarrollo.La flexibilidad para adaptar las pruebas, pu-diendo ajustar el contenido de estas al nivel delas capacidades de los estudiantes, pareceparticularmente importante, puesto que ofrecela posibilidad de obtener una reveladora varia-

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ción de los puntajes al interior de los países,junto con la capacidad de relacionar el desem-peño general con los estándares mundiales.

A pesar de que las iniciativas de mejoramientode la calidad han frustrado a muchas autorida-des responsables de las políticas en todo elmundo, un gran número de investigaciones hallegado a algunas conclusiones claras. Las in-vestigaciones han profundizado en el impactode la adición de recursos dentro de la estructurainstitucional existente (tanto de los países desa-rrollados como en desarrollo). La conclusión ge-neral es que las políticas simples basadas enlos recursos –reducción del tamaño de los cur-sos, aumento de los sueldos de los maestros,aumento del gasto en las escuelas y así sucesi-vamente– tienen poco impacto consistente en elrendimiento académico cuando no se modificala estructura institucional.

Esto no quiere decir que el gasto nunca tieneimpacto. En efecto, existen razones para pensarque algunos recursos básicos en las escuelasmenos desarrolladas, tales como textos escola-res para todos los estudiantes, tienen un impac-to confiable. Sin embargo, estas situaciones sehan documentado solo en las escuelas más po-bres e incluso allí, solamente en áreas limita-das. También existe evidencia de que algunasescuelas utilizan los recursos adicionales mejorque otras, a pesar de que las investigaciones nocaracterizan estas diferentes situaciones lo sufi-cientemente bien como para traducirlas en polí-ticas de recursos globales.

Existe una creciente evidencia de que la calidadde los maestros es el principal factor que incideen el rendimiento académico. Sin embargo, lascaracterísticas de los buenos maestros no estánbien descritas, lo que imposibilita legislar o fis-calizar a los buenos maestros.

La evidencia tampoco indica que los recursosnunca van a tener impacto. En efecto, los tiposde reformas institucionales identificados aquíestán orientados precisamente a garantizar laeficacia de los recursos adicionales.

El mayor problema de la política escolar actuales la falta de incentivos para un mejoramientodel rendimiento académico. Ni los estudiantes niel personal docente de la mayoría de los paísesdel mundo reciben una retribución significativapor un alto desempeño. Sin tales incentivos, no

es de sorprender que los recursos adicionalesno operen consistentemente en pos del mejora-miento de los indicadores educacionales.

Tres conjuntos de políticas encabezan la listapara el mejoramiento de los incentivos globalesen las escuelas: sistemas sólidos de responsa-bilidad por los resultados que midan con preci-sión el rendimiento académico; autonomía localque permita que las escuelas realicen las elec-ciones educacionales apropiadas; y elección ycompetencia en las escuelas de manera que lospadres puedan ser parte de la determinación delos incentivos que enfrentan las escuelas.

Muchos de los países en desarrollo, si no la ma-yoría, carecen actualmente de sistemas de me-dición del desempeño que les permitan sabercuáles son las políticas que están funcionando ycuáles no, o qué aspectos del desempeño re-querirían un cambio con mayor urgencia. La fal-ta de medición de los indicadores educacionalesclaramente dificulta, por no decir imposibilita,cualquier sistema de retribución directa por eléxito. Una etapa inicial en cualquier programade reforma debería consistir en la instauraciónde sistemas confiables de responsabilidad delas escuelas por los resultados.

Si se responsabiliza a las escuelas por los re-sultados, estas deben tener la capacidad de to-mar decisiones que les permitan obtener mejo-res resultados. Los sistemas de fiscalizaciónaltamente centralizados no pueden funcionar enforma eficaz sin un profundo conocimiento delos programas que son eficaces en diferentessituaciones. Existe carencia de este conocimien-to en la actualidad, lo que se traduce en unatoma de decisiones centralizada que no producebuenos resultados. (La falta de resultados deri-vados de la toma de decisiones centralizadapuede advertirse claramente en los datos pre-sentados, en particular para los países en desa-rrollo).

Finalmente, en términos de cambios globales,una mayor elección y competencia entre las es-cuelas lleva a los padres a involucrarse directa-mente en la evaluación del desempeño de lasmismas. Si bien los experimentos en diversosplanes de elección han sido limitados, la eviden-cia existente sugiere que tienden a producir me-jores indicadores educacionales. La mejor ma-nera de implementar la elección en los sistemasrurales en los países en desarrollo con recursos

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limitados no se conoce cabalmente hoy día,pero parece evidente que el sistema existenteno está funcionando.

La incertidumbre con respecto al mejor diseñode los programas de incentivos para las escue-las es más clara en los países en desarrollo, engran medida debido a la falta de experiencia re-levante. Por esta razón, es especialmente im-portante implementar un programa de experi-mentación y evaluación, un aspecto clave quefalta en la formulación de las políticas en la ma-yoría de los países en desarrollo. Las políticaseducacionales deben ser visualizadas comoevolutivas, con una evaluación permanente quepermita descartar las políticas que no estánsiendo eficaces, expandiendo al mismo tiempoaquellas que son productivas.

¿Cómo pueden las políticas educacionales apli-cadas en los países en desarrollo generar lascompetencias y logros de aprendizaje requeri-dos para que sus ciudadanos prosperen en elfuturo? Al parecer, el aspecto ineludible es lareforma institucional, no las expansiones de re-cursos dentro de los sistemas institucionales ac-tuales. Para que las inversiones educacionalesse traduzcan en aprendizaje de los estudiantes,todas las personas involucradas en el procesoeducativo deben tener los incentivos adecuadosque los motiven a actuar de las maneras quepromuevan el rendimiento académico de los es-tudiantes.

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Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe

Partnership for Educational Revitalization in the Americas

El Programa de Promoción de la Reforma Educativa en

América Latina y el Caribe es un proyecto conjunto del

Diálogo Interamericano, con sede en Washington, y la

Corporación de Investigaciones para el Desarrollo, con

sede en Santiago de Chile.

Desde su creación en 1995, el PREAL ha tenido como

objetivo central contribuir a mejorar la calidad y equidad

de la educación en la región mediante la promoción de

debates informados sobre temas de política educacional y

reforma educativa, la identificación y difusión de buenas

prácticas y la evaluación y monitoreo del progreso

educativo.

La ejecución de las actividades se realiza a través de

Centros Asociados de Investigación y Políticas Públicas

en diversos países de la región y comprenden la

realización de estudios, la organización de debates y la

promoción de diálogos públicos sobre temas de política

educacional y reforma educativa.

Las actividades del PREAL son posibles gracias al apoyo

de la United States Agency for International Development

(USAID), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),

la International Association for the Evaluation of

Educational Achievement (IEA), GE Foundation, The

Tinker Foundation, entre otros.

Inter-American Dialogue • 1211 Connecticut Ave. N.W. Suite 510

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