PRAWO DO OBRONY - Gandalf.com.pl · 2013. 4. 6. · Sprawiedliwość proceduralna / 98 2.3. ... przed organem krajowym / 242 3.2.2. 3.3. Unijne postępowanie w sprawie kontroli koncentracji

Warszawa 2012

PRAWO DO OBRONY W UNIJNYCH POSTĘPOWANIACH ANTYMONOPOLOWYCH W KIERUNKU UNIFIKACJI STANDARDÓW PROCEDURALNYCH W UNII EUROPEJSKIEJ

Krystyna Kowalik-Bańczyk

Pawłowi, Jasiowi, Mateuszowi

Wykaz skrótów / 15Wstęp / 23

Rozdział IPrawo antymonopolowe Unii Europejskiej a problematyka prawado obrony / 41

Uwagi wstępne / 411.1.Prawo antymonopolowe / 431.2.

Unijne prawo antymonopolowe / 461.2.1.Podmioty wykonujące unijne prawoantymonopolowe / 53

1.2.2.

Unijne postępowania antymonopolowe / 561.2.3.Kompetencje prawodawcze Unii Europejskiejw dziedzinie prawa antymonopolowego a autonomiaproceduralna państw członkowskich / 60

1.2.4.

Prawo do obrony w unijnych postępowaniachantymonopolowych / 62

1.3.

Brak definicji prawa do obrony w prawieUnii Europejskiej / 65

1.3.1.

Unijne prawo do obrony a polskie tradycjedefiniowania prawa do obrony / 69

1.3.2.

Przedsiębiorstwo jako podmiot korzystającyz prawa do obrony / 72

1.3.3.

Zakres podmiotowy prawa do obrony w unijnychpostępowaniach antymonopolowych / 73

1.4.

Uwagi podsumowujące / 771.5.

7

Spis treści

Rozdział IIPrawo do obrony w prawie Unii Europejskiej / 80

Uwagi wstępne / 802.1.Prawo do obrony a inne pojęcia pokrewne / 822.2.

Zasada państwa prawnego / 832.2.1.Prawo do rzetelnego procesu sądowego / 842.2.2.Prawo do dobrej administracji / 882.2.3.Zasada równości broni / 912.2.4.Zasada domniemania niewinności / 932.2.5.Prawo do bycia wysłuchanym(prawo do wysłuchania) / 95

2.2.6.

Gwarancje procesowe / 962.2.7.Sprawiedliwość proceduralna / 982.2.8.

Kształtowanie się unijnego prawa do obrony / 1042.3.Prawo do obrony jako zasada ogólna prawaUnii Europejskiej / 106

2.3.1.

Prawo do obrony w Karcie praw podstawowychUnii Europejskiej / 142

2.3.2.

Prawo do obrony w wybranych dziedzinach prawa UniiEuropejskiej, innych niż prawo antymonopolowe / 150

2.4.

Cele unijnego prawa do obrony / 1532.5.Ochrona interesu prywatnego / 1532.5.1.Ochrona interesu publicznego / 1552.5.2.Cel wychowawczy prawa do obrony / 1562.5.3.

Uwagi podsumowujące / 1572.6.

Rozdział IIIUnijne postępowania antymonopolowe a pozycja prawnaprzedsiębiorstw / 160

Uwagi wstępne / 1603.1.Unijne postępowania antymonopolowe w sprawie praktykograniczających konkurencję / 161

3.2.

Unijne postępowanie antymonopoloweprowadzone przed Komisją Europejską / 161

3.2.1.

Unijne postępowanie antymonopoloweprzed organem krajowym / 242

3.2.2.

Unijne postępowanie w sprawie kontroli koncentracji / 2623.3.Wyłączna właściwość Komisji Europejskiej / 2643.3.1.

8

Spis treści

Etapy postępowania w sprawie kontrolikoncentracji / 265

3.3.2.

Uprawnienia dochodzeniowe KomisjiEuropejskiej / 276

3.3.3.

Kary pieniężne za niezgłoszenie lub nieprawidłowezgłoszenie koncentracji a prawo do obrony / 278

3.3.4.

Możliwość przekazania postępowania na poziomkrajowy i jego konsekwencje / 279

3.3.5.

Uwagi podsumowujące / 2903.4.

Rozdział IVCharakter unijnych postępowań antymonopolowych w świetleKonwencji o ochronie praw człowiekai podstawowych wolności / 293

Uwagi wstępne / 2934.1.Zakres podmiotowy stosowania EKPCz / 2964.2.Stosowanie EKPCz do postępowań antymonopolowych / 2994.3.

Pojęcie postępowania w sprawie karnej / 3014.3.1.Organ rozstrzygający o sankcji a art. 6 EKPCz / 3074.3.2.Charakter prawny unijnego postępowaniaantymonopolowego przed Komisją Europejskąw sprawach praktyk ograniczających konkurencję / 310

4.3.3.

Charakter prawny unijnego postępowania w sprawiekontroli koncentracji / 324

4.3.4.

Prawa do obrony w EKPCz / 3304.4.Prawo do informacji / 3344.4.1.Prawo do korzystania z pełnonocnikai do przeprowadzania samodzielnej obrony / 335

4.4.2.

Prawo do wysłuchania i przedstawieniastanowiska / 336

4.4.3.

Prawa służące skutecznemu uczestniczeniuoskarżonego lub podejrzanego w postępowaniu / 338

4.4.4.

Prawo do tłumaczenia / 3404.4.5.Prawo do zachowania milczenia / 3404.4.6.

Uwagi podsumowujące / 3444.5.

9

Spis treści

Rozdział VUprawnienia składające się na prawo do obrony w unijnychpostępowaniach antymonopolowych przed Komisją Europejskąw świetle orzecznictwa TSUE / 346

Uwagi wstępne / 3465.1.Prawo do bycia wysłuchanym / 3525.2.Prawo do zapoznania się z zarzutami / 3615.3.Prawo dostępu do akt / 3675.4.Prawo do pomocy prawnej / 3795.5.Prawo do niezeznawania przeciwko sobie / 3815.6.Ochrona uprzywilejowanego charakteru kontaktów międzyklientem a prawnikiem / 389

5.7.

Prawo do ochrony prywatności w rozumieniuart. 8 EKPCz / 395

5.8.

Prawo do używania własnego języka przez podmiot, któregodotyczy postępowanie / 403

5.9.

Prawo do zakończenia postępowaniaw rozsądnym terminie / 406

5.10.

Uwagi podsumowujące / 4115.11.

Rozdział VIKontrola przestrzegania prawa do obrony w unijnychpostępowaniach antymonopolowych toczących się przed KomisjąEuropejską / 412

Uwagi wstępne / 4126.1.Kontrola sądowa / 4146.2.

Naruszenie prawa do obrony jako przesłankanieważności decyzji Komisji / 425

6.2.1.

Skutki wyroku wydanego na podstawieart. 263 TFUE / 432

6.2.2.

Środki tymczasowe podejmowane w trakcie sądowejkontroli decyzji Komisji / 435

6.2.3.

Jurysdykcja Sądu Unii Europejskieja pojęcie „pełnej jurysdykcji” w orzecznictwieEuropejskiego Trybunału Praw Człowieka / 438

6.2.4.

10

Spis treści

Kontrola Rzecznika Praw ObywatelskichUnii Europejskiej / 446

6.3.

Postępowania przed Rzecznikiem PrawObywatelskich UE dotyczące proceduryantymonopolowej / 450

6.3.1.

Konsekwencje decyzji Rzecznika Praw ObywatelskichUE / 456

6.3.2.

Uwagi podsumowujące / 4576.4.

Rozdział VIIWspółpraca z Komisją Europejską a pozycja prawnaprzedsiębiorstwa w postępowaniach w sprawie naruszenia art. 101lub 102 TFUE / 460

Uwagi wstępne / 4607.1.Postępowanie prowadzące do wydania decyzjizobowiązujących / 465

7.2.

Geneza decyzji zobowiązujących w prawie UE / 4687.2.1.Zasady prowadzenia postępowania w sprawie decyzjizobowiązującej / 471

7.2.2.

Treść decyzji zobowiązującej / 4747.2.3.Brak prejudycjalnego charakteru decyzjizobowiązującej / 477

7.2.4.

Sądowa kontrola decyzji zobowiązującej / 4787.2.5.Prawo do obrony w postępowaniu prowadzącym dowydania decyzji zobowiązującej / 480

7.2.6.

Postępowanie w sprawie zawarcia ugody / 4837.3.Geneza i charakter postępowania ugodowego / 4847.3.1.Postępowanie prowadzące do wydania decyzjiugodowej / 486

7.3.2.

Sądowa kontrola decyzji ugodowych / 4897.3.3.Pozycja przedsiębiorstwa w procedurze ugodowej / 4907.3.4.Prawo do obrony / 4927.3.5.

Program łagodzenia kar – leniency / 4947.4.Geneza i charakter prawny programów dotyczącychłagodzenia kar / 495

7.4.1.

Leniency a prawo do obrony przedsiębiorstwa / 5007.4.2.Uwagi podsumowujące / 5047.5.

11

Spis treści

Rozdział VIIIEuropejska Sieć Konkurencji a prawo do obrony / 508

Uwagi wstępne / 5088.1.Europejska Sieć Konkurencji / 5108.2.Alokacja spraw w ramach ECN / 5128.3.Wymiana informacji w ramach ECN / 5188.4.Wykorzystanie informacji o przedsiębiorstwie przez organinny niż ten, który zebrał informację / 521

8.5.

Działanie ECN a prawo do obrony / 5248.6.Brak dostępu do informacji / 5258.6.1.Brak jasnego standardu ochrony prawa doobrony / 527

8.6.2.

Uwagi podsumowujące / 5298.7.

Rozdział IXAutonomia proceduralna państw członkowskich a prawodo obrony / 530

Uwagi wstępne / 5309.1.Zasada autonomii proceduralnej państwczłonkowskich / 532

9.2.

Zasada autonomii proceduralnej w unijnychpostępowaniach antymonopolowychprzed organami krajowymi / 536

9.3.

Konsekwencje stosowania zasady autonomii proceduralnejdla przedsiębiorstw / 538

9.4.

Argumenty za stosowaniem zasady autonomiiproceduralnej w unijnych zdecentralizowanychpostępowaniach antymonopolowych / 539

9.5.

Argumenty przeciw stosowaniu zasady autonomiiproceduralnej w unijnych zdecentralizowanychpostępowaniach antymonopolowych / 542

9.6.

Uwagi podsumowujące / 5439.7.

Rozdział XMożliwość harmonizacji standardu ochrony prawa do obronyw Unii Europejskiej / 547

Uwagi wstępne / 54710.1.Harmonizacja prawa antymonopolowegoUnii Europejskiej / 549

10.2.

12

Spis treści

Harmonizacja prawodawcza / 55010.3.Harmonizacja orzecznicza / 55310.4.Harmonizacja spontaniczna / 55610.5.Harmonizacja a sytuacje czysto krajowe / 55910.6.Uwagi podsumowujące / 56110.7.

Podsumowanie / 563Bibliografia / 585

13

Spis treści

Wykaz skrótów

Akty prawne

Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawo-wych wolności, sporządzona w Rzymie dnia 4 listo-

EKPCz

pada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284z późn. zm.)ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępo-wania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U.z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

k.p.a.

ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postę-powania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296z późn. zm.)

k.p.c.

ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępo-wania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.)

k.p.k.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483z późn. zm.)

KonstytucjaRP

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej(Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 389)

KPP

Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Poli-tycznych, sporządzony w Nowym Jorku dnia16 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167)

MPPiO

rozporządzenie nr 1 w sprawie określenia systemujęzykowego Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej

rozp. 1/58

(Dz. Urz. WE 17 z 16.10.1958, s. 385 z późn. zm.;PWS rozdz. 1, t. 1, s. 3)

15

rozporządzenie Rady EWG nr 17: pierwsze rozpo-rządzenie wprowadzające w życie art. 85 i 86

rozp. 17/62

Traktatu (Dz. Urz. WE 13 z 21.02.1962, s. 204; PWSrozdz. 8, t. 1, s. 3)rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z dnia16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie

rozp. 1/2003

reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82Traktatu (Dz. Urz. WE L 1 z 04.01.2003, s. 1z późn. zm.; PWS rozdz. 8, t. 2, s. 205)rozporządzenie Rady (WE) nr 139/2004 z dnia20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji

rozp.139/2004

przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE L 24 z 29.01.2004,s. 1 z późn. zm.; PWS rozdz. 8, t. 3, s. 40)rozporządzenie Komisji (WE) nr 773/2004 z dnia7 kwietnia 2004 r. odnoszące się do prowadzenia

rozp.773/2004

przez Komisję postępowań zgodnie z art. 81 i art. 82Traktatu WE (Dz. Urz. UE L 123 z 27.04.2004, s. 18;PWS rozdz. 8, t. 3, s. 81)rozporządzenie Komisji (WE) nr 802/2004 z dnia7 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporzą-

rozp.802/2004

dzenia Rady (WE) nr 139/2004 w sprawie kontrolikoncentracji przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE L 133z 30.04.2004, s. 1; PWS rozdz. 8, t. 3, s. 88)decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca1994 r. w sprawie postanowień i ogólnych warun-

Statut RPO UE

ków wykonywania zadań przez Rzecznika PrawObywatelskich (Dz. Urz. WE L 113 z 04.05.1994,s. 15 z późn. zm.)Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Go-spodarczą z dnia 25 marca 1957 r. (nazwa istniejącado dnia 31 października 1993 r.)

TEWG

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Wę-gla i Stali z dnia 18 kwietnia 1951 r. (obowiązywałdo dnia 22 lipca 2002 r.)

TEWWiS

16

Wykaz skrótów

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersjaskonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010,s. 47)

TFUE

Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Euro-pejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Euro-

TL

pejską z dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. UE C 306z 17.12.2007, s. 1)Traktat o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r.(wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83z 30.03.2010, s. 13)

TUE

Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia25 marca 1957 r. (wersja skonsolidowana Dz. Urz.

TWE

UE C 321 E z 29.12.2006, s. 44); od dnia 1 grudnia2009 r. nosi nazwę Traktat o funkcjonowaniu UniiEuropejskiejustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konku-rencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331z późn. zm.)

u.o.k.k.

Verwaltungsverfahrengesetz – niemiecka ustawaz dnia 25 maja 1976 r. o postępowaniu administra-

VwVfG

cyjnym (BGBl. I 1976, S. 1253, ost. zm. BGBl I 2009,s. 2827)

Czasopisma i zbiory orzeczeń

Annuaire Français de Droit InternationalAFDI

Universitatis Mariae Curie-SkłodowskaAnnales UMCS

Cahiers de droit européenCDE

Columbia Journal of European LawCJEL

Competition Law InsightCLI

Competition Law InternationalCLInt.

Competition Law JournalCLJ

Cornell Law ReviewCLR

Competition Law ReviewCLRev.

17

Wykaz skrótów

Common Market Law ReviewCMLRev.

Competition Policy NewsletterCPN

Dziennik UstawDz. U.

Dziennik Urzędowy Unii EuropejskiejDz. Urz. UE

Dziennik Urzędowy Wspólnot EuropejskichDz. Urz. WE

European Business Law ReviewEBLRev.

European Competition JournalECJ

European Competition Law ReviewECLR

European Integration online PapersEioP

European Journal of International LawEJIL

Europe des libertésEL

European Law JournalELJ

European Law ReviewELRev.

European Public LawEPL

Europejski Przegląd PrawaEPP

Europejski Przegląd SądowyEPS

European Review of Private LawERPL

Europäische Grundrechte-ZeitschriftEuGRZ

Fordham International Law JournalFILJ

Global Competition PolicyGPC

Gdańskie Studia PrawniczeGSP

International and Comparative Law QuarterlyICLQ

International Journal of Industrial OrganisationIJIO

Journal of Applied PhilosophyJAP

Journal de droit européenJDE

Journal of European Competition Law & PracticeJECLP

Jean Monnet Working PapersJMWP

Journal des Tribunaux Droit européenJTDE

Kwartalnik Prawa PublicznegoKPPubl.

Law and Contemporary ProblemsLCP

Legal Issues of Economic IntegrationLIEconI

18

Wykaz skrótów

Legal Issues of European IntegrationLIEurI

Law Quarterly ReviewLQR

Maastricht Journal of European and ComparativeLaw

MJECL

Michigan Journal of International LawMJIL

Modern Law ReviewMLR

Official Journal of European UnionOJ EU

Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba CywilnaOSNC

Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracyi Ubezpieczeń Społecznych

OSNP

Orzecznictwo Trybunału KonstytucyjnegoOTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, seria AOTK-A

Österreichische Zeitschrift für KartellrechtÖZK

Public AdministrationPA

Państwo i PrawoPiP

Public LawPL

Przegląd Prawa EuropejskiegoPPE

Przegląd Prawa HandlowegoPPH

Prawo i Podatki Unii EuropejskiejPPUE

Przegląd SejmowyPS

Przegląd Ustawodawstwa GospodarczegoPUG

Polskie Wydanie Specjalne Dziennika UrzędowegoUnii Europejskiej

PWS

Révue de droit de l'Union européenneRDUE

Review of European Administrative LawREAL

Révue internationale de droit comparéRIDC

Révue du Marché commun et de l'Union européen-ne

RMCUE

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i SocjologicznyRPEiS

Révue trimestrielle de droit européenRTDE

Studia EuropejskieSE

19

Wykaz skrótów

Studia IuridicaSI

Sprawy MiędzynarodoweSM

Studia PrawniczeSP

Studia Prawo-EuropejskieSP-E

Yearbook of Antitrust and Regulatory StudiesYARS

Yearbook of European LawYEL

World CompetitionWC

Washington Law ReviewWLRev.

Zbiór Orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UniiEuropejskiej

Zb. Orz.

Zeitschrift für europarechtliche StudienZERS

Zeszyty Naukowe Sądownictwa AdministracyjnegoZNSA

Zeszyty Prawnicze Biura Analiz SejmowychZP

Zeitschfrift für WettbewerbsrechtZWeR

Inne

Europejski Bank CentralnyEBC

European Competition Network (Europejska SiećKonkurencji)

ECN

Europejska Komisja Praw CzłowiekaEKomPCz

Europejski Trybunał Praw CzłowiekaETPCz

Komisja EuropejskaKE

legal professional privilege (ochrona dokumentówwymienianych z zewnętrznym prawnikiem)

LPP

Naczelny Sąd AdministracyjnyNSA

Organizacja Narodów ZjednoczonychONZ

Parlament EuropejskiPE

Rada EuropyRE

Rzecznik GeneralnyRG

Rzecznik Praw ObywatelskichRPO

20

Wykaz skrótów

Sąd NajwyższySN

Sąd Pierwszej Instancji (nazwa do 30 listopada2009 r.)

SPI

Sąd Unii Europejskiej (nazwa od 1 grudnia 2009 r.)SUE

Trybunał KonstytucyjnyTK

Trybunał Sprawiedliwości Unii EuropejskiejTS

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, SądUnii Europejskiej, Sąd do spraw Służby PublicznejUnii Europejskiej

TSUE

Unia EuropejskaUE

Urząd Ochrony Konkurencji i KonsumentówUOKiK

Wspólnota EuropejskaWE

21

Wykaz skrótów

Wstęp

1. Niniejsza praca dotyczy prawa do obrony wykorzystywanegow postępowaniach antymonopolowych w Unii Europejskiej1. Prawoto stanowi klauzulę generalną wchodzącą w zakres prawa procesowego2

i jego naruszenie w toku wydawania decyzji z zakresu prawa konkurencjistanowi jeden z najczęstszych zarzutów podnoszonych przez przedsię-biorstwa w celu podważenia legalności decyzji Komisji Europejskiej3.Analiza, czy doszło do naruszenia prawa do obrony przez KomisjęEuropejską pojawiała się w kilkuset orzeczeniach Trybunału Sprawie-dliwości Unii Europejskiej i Sądu Unii Europejskiej w dziedzinie prawakonkurencji. Mimo tego zakres pojęciowy unijnego prawa do obronyw postępowaniach antymonopolowych pozostaje niejasny4.

1 Uregulowanych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonso-lidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47) i w następujących aktach prawa wtórnegoUE: rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowa-dzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu (Dz. Urz. WEL 1 z 04.01.2003, s. 1 z późn. zm.; PWS rozdz. 8, t. 2, s. 205) oraz rozporządzeniu Rady(WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsię-biorstw (rozporządzenie WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw), (Dz. Urz. UEL 24 z 29.01.2004, s. 1 z późn. zm.; PWS rozdz. 8, t. 3, s. 40).

2 K. Lenaerts, J. Vanhamme, Procedural Rights of Private Parties in the CommunityAdministrative Process, CMLRev. 1997, vol. 34. s. 555.

3 Art. 13 TUE, posługuje się nazwą „Komisja Europejska”, co zamyka toczącą sięod dłuższego czasu dyskusję nad prawidłowym nazewnictwem tej instytucji unijnej.

4 Stanowi to jeden z klasycznych problemów prawa konkurencji Unii Europejskiej(wcześniej Wspólnoty Europejskiej), zob. L. Goffin, La jurisprudence de la Cour de justicesur les droits de la défense, CDE 1980, s. 140; J. Schwarze, The administrative law of theCommunity and the protection of human rights, CMLRev. 1986, vol. 23, s. 401;R.H. Lauwaars, Rights of Defence in Competition Cases (w:) D. Curtin, T. Heukels (red.),Institutional dynamics of European Integration. Essays in Honour of Henry G. Schermers(Vol. II), Dordrecht–Boston–Londyn 1994, s. 497 i n.; Droits de la défense et droits de laCommission dans le droit communautaire de la concurrence. Rights of Defence and rightsof the European Commission in EC Competition Law, materiały z kongresu EuropejskiegoStowarzyszenia Prawników, Bruksela 1994; A. Pliakos, Les droits de la défense et le droit

23

2. Najprostszym uzasadnieniem dla istnienia prawa do obrony jestto, że w każdym przypadku, niezależnie od badanej dziedziny prawai systemu prawnego, podmiot, którego dotyczy decyzja wydana przezorgan władzy publicznej, powinien mieć szansę ustalić, dlaczego decyzjata ma określoną treść oraz posiadać realny wpływ na jej postanowienia.Pojęcie prawa do obrony wywodzi się z francuskiej koncepcji „prawdo obrony” (fr. droits de la défence; ang. rights of defence)5 i obejmujegwarancje udziału w postępowaniu antymonopolowym, zwykle o cha-rakterze administracyjnym, oraz dostępu do informacji przysługującychpodmiotowi, którego sytuacja prawna jest kształtowana pod wpływemdziałania organu antymonopolowego w związku z postawieniem muzarzutu6. Prawo do obrony przekłada się na przysługujące uczestnikowicommunautaire de la concurrence, Bruksela 1987; W. Weiß, Die Verteidingungsrechteim EG-Kartellverfahren. Zugleich ein Beitrag zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen desGemeinschaftsrechts, Kolonia–Berlin–Bonn–Monachium 1996; F. Montag, The Case fora Radical Reform of the Infringement Procedure under Regulation 17, ECLR 1996, nr 8,s. 428; Un rôle pour la défense dans la procédure communautaire de concurrences. A rolefor the defence in community competition procedures. Die rolle der Verteidigung in euro-päischen Wettbewerbsverfahren, materiały z kongresu Europejskiego StowarzyniaPrawników, Bruksela 1997; J. Steenbergen, Decision making in Competition Cases: TheInvestigator, the Prosecutor and the Judge (w:) W. Gormley (red.), Current and Futureperspectives on EC Competition Law: a Tribute to Professor M.R. Mok, Haga 1997, s. 101;L. Idot, Les droits de la défense (w:) F. Sudre, H. Labayle (red.), Réalité et perspectives dudroit communautaire des droits fondamentaux, Bruksela 2000; I. Zużewicz, Prawo doobrony we wspólnotowym prawie konkurencji w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwościi Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich, GSP 2005, t. XIV, s. 1057; D. Slater,S. Thomas, D. Waelbroeck, Competition Law Proceedings before the European Commissionand the right to a fair trial: no need for reform?, Global Competition Law Centre WorkingPaper 04/08.

5 Pełni ona podobną funkcję jak w systemach common law zasady natural justice,w Irlandii – constitutional justice, w Stanach Zjednoczonych due process, za: T.K. Gian-nakopoulos, Safeguarding Companies' Rights in Competition and Anti-dumping/Anti-sub-sidies Proceedings, Haga–Londyn–Nowy Jork 2011, s. 13. Zdaniem X. Groussota pojęciadue process, right to a fair administration of justice oraz rights of defence stanowią syno-nimy – X. Groussot, General Principles of Community Law, Groeningen 2006, s. 215.Por. też Z. Kmieciak, Klauzula „procedural due process” w amerykańskim prawie admi-nistracyjnym, PiP 1999, z. 4, s. 59; Z. Kmieciak, Sędziowie prawa administracyjnegow postępowaniu administracyjnym w USA, PiP 2009, z. 3, s. 85–94; M. Bernatt, Sprawie-dliwość proceduralna w postępowaniu przed organem ochrony konkurencji, Warszawa2011, s. 82 i n.

6 J. Schwarze, European Administrative Law, Londyn 1992, s. 1197, 1243. TamżeAutor zauważa, cytując brytyjskie orzeczenie Dr. Bentley (1723) R v. Chancellor ofCambridge University (1723) 1 Star. 557, że prawo do obrony jest przynajmniej tak starejak Biblia, ponieważ „nawet Bóg nie wydał wyroku na Adama przed umożliwieniem muobrony”, s. 1244. Por. też T. Tridimas, The General Principles of EU Law, 2nd ed., Oksford

24

Wstęp

postępowania uprawnienie do wpływania, w granicach prawa, na wynikpostępowania. Uprawnienie istnieje nawet w przypadku braku wyraźnejpo temu podstawy prawnej7.

3. Powołując powiedzenie niemieckiego autora, że „administracjinie da się zdefiniować, da się ją jedynie opisać”8, podobnej konstatacjimożna dokonać w odniesieniu do unijnego prawa do obrony. Prawoto powinno stanowić zasadę ogólną działania organu antymonopolo-wego, dyrektywę kierunkową, orientacyjną9 – w żaden sposób nieprze-sądzającą wyniku postępowania, ale pozwalającą stronie na ustaleniez wyprzedzeniem, jaki będzie standard jej traktowania w toku postępo-wania antymonopolowego10. Prawo to stanowi klauzulę o charakterzehybrydowym, łączącą administracyjne i konstytucyjne wartościwspólne dla wszystkich (lub przynajmniej większości) państw człon-kowskich UE11.

4. Już we wstępie niniejszej pracy konieczne jest wskazanie pewnychzastrzeżeń odnośnie do stosowanej w niej terminologii. Zgodniez konwencją przyjętą w prawie Unii Europejskiej w pracy wykorzysty-wane jest pojęcie „prawa konkurencji”, a nie prawa „ochrony konku-rencji”, co odpowiadałoby terminologii stosowanej w ustawie z dnia16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów12. Pod uwagębrane jest tylko wąsko rozumiane prawo konkurencji Unii Europejskiej,czyli prawo antymonopolowe. W doktrynie prawa UE wyróżnia siętrzy grupy przepisów regulujących zachowanie państw i przedsiębiorstw

2006, s. 394; A. Pliakos, Les droits de la défence..., s. 40. Natomiast M. Bernatt zdaje sięprzyjmować, że udział w postępowaniu jest odrębną gwarancją od gwarancji określanejjako prawo do obrony, M. Bernatt, Sprawiedliwość proceduralna..., s. 45.

7 E. Barbier de la Serre, Procedural Justice in the European Community Case-lawconcerning the Rights of Defence: Essentialist and Instrumental Trends, EPL 2006, nr 2,s. 233.

8 Stanowisko E. Forsthoffa cytowane przez J. Zimmermanna, Prawo administracyjne,wyd. 4, Warszawa 2010, s. 27; por. też K.-D. Classen, Gute Verwaltung im Recht der Eu-ropäischen Union. Eine Untersuchung zu Herkunft, Entstehung und Bedeutung des Art. 41Abs. 1 und 2 der Europäischen Grundrechtscharta, Berlin 2008, s. 335.

9 Co odpowiada założeniu tego, że „zasada” to norma prawna, której podstawowąfunkcją jest wskazanie celu i racji, jakimi społeczeństwo powinno się kierować, orazgwarantowanie przestrzegania pewnych wartości – za: P. Wiliński, Zasada prawa doobrony w polskim procesie karnym, Kraków 2006, s. 24.

10 X. Groussot, General Principles..., s. 128.11 Ibidem, s. 215.12 Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U.

Nr 50, poz. 331 z późn. zm.).

25

Wstęp

na rynku: prawo antymonopolowe, obejmujące zasady uzyskiwaniai korzystania z posiadanej siły rynkowej przez przedsiębiorstwa; prawosubwencyjne dotyczące reguł udzielania przedsiębiorstwom pomocyprzez państwa oraz prawo zwalczania nieuczciwej konkurencji w celuochrony przedsiębiorstw i ich klientów przed czynami nieuczciwejkonkurencji13. W pierwotnym prawie unijnym, art. 101 do art. 106Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) zawierają uregu-lowania z zakresu prawa antymonopolowego, art. 107 do art. 109 TFUEz zakresu prawa subwencyjnego, natomiast zagadnienia nieuczciwejkonkurencji nie są przedmiotem regulacji traktatowej. W pracy anali-zowane są postępowania, w których stosowane są materialne zakazyunijnego prawa antymonopolowego, czyli art. 101 lub art. 102 TFUEoraz wynikające i związane z tymi przepisami akty prawa wtórnego.Skrótowo przedstawiono też unijne postępowania koncentracyjne(pozwalające na kontrolę ex ante łączenia się przedsiębiorstw), należyjednak podkreślić, że tylko w sposób uzupełniający wobec zasadniczejanalizy postępowań, w których stosowany jest art. 101 lub art. 102TFUE. Wynika to z wątpliwości, czy zasadne jest mówienie o „prawiedo obrony” strony postępowania koncentracyjnego, skoro nie jest jejstawiany żaden zarzut14. Postępowanie takie prowadzone jest przedKomisją Europejską na wniosek zainteresowych przedsiębiorstw,a ewentualne „zarzuty” wobec przedsiębiorstwa pojawić się mogąw dwóch przypadkach: albo w sytuacji, gdy planowana koncentracjazostaje uznana za niezgodną bądź przypuszczalnie niezgodną zewspólnym rynkiem (Komisja Europejska zgłasza wówczas „zastrzeżenia”do operacji koncentracji)15; albo w sytuacji, gdy nie doszło do zgłoszenia

13 D. Miąsik (w:) R. Skubisz (red.), Prawo europejskie. Zarys wykładu, Lublin 2003,s. 330; E. Derkacz, Reforma stosowania wspólnotowych zasad konkurencji w świetle roz-porządzenia nr 1/2003 (w:) E. Piontek (red.), Reforma wspólnotowego prawa konkurencji,Kraków 2005, s. 23; M. Stefaniuk, Publicznoprawne reguły konkurencji, Lublin 2005,s. 14, podaje, że prawo antymonopolowe oznacza „zespół norm prawnych regulującychzasady uzyskiwania oraz wykorzystywania siły rynkowej przez przedsiębiorstwa”.

14 M. Błachucki podkreśla jednak, że strona postępowania koncentracyjnego maprawo do „rzetelnego procesu na drodze administracyjnej”, które polega na przyznaniujednostce prawa do obrony swojego interesu prawnego, por. M. Błachucki, System postę-powania antymonopolowego w sprawach kontroli koncentracji przedsiębiorców, Warszawa2012, s. 11.

15 Odwołanie do prawa do obrony przedsiębiorstw w orzecznictwie TSUE z zakresukontroli koncentracji por. zwłaszcza wyrok SPI z dnia 22 października 2002 r. w sprawieT-310/01 Schneider Electric SA p. Komisji, Zb. Orz. 2002, s. II–4071; wyrok SPI z dnia11 lipca 2007 r. w sprawie T-351/03 Schneider Electric SA p. Komisji, Zb. Orz. 2007,

26

Wstęp

koncentracji mimo takiego obowiązku. Samo rozporządzenie 139/2004odwołuje się do „prawa do obrony zainteresowanych przedsiębiorstw”w preambule, zdając się je ograniczać do zagadnienia dostępu do aktsprawy i związanej z tym zagadnieniem kwestii ochrony tajemnicyhandlowej16. Inaczej niż postępowania antymonopolowe w sprawiestosowania art. 101 lub art. 102 TFUE, unijne postępowania koncentra-cyjne są postępowaniami, w których wyłączność działania zachowujeKomisja Europejska, dlatego analizowany w pracy problem „przejmo-wania” unijnego standardu przez organy krajowe nie pojawia się wprost.

5. Posługiwanie się w pracy liczbą mnogą w określeniach: „unijneorgany antymonopolowe” oraz „unijne postępowania antymonopolowe”wynika z przyjęcia założenia, że organy krajowe, w sytuacji, gdy wyko-nują przepisy prawa UE, należy uznać za organy UE. Wobec tego obokscentralizowanego organu administracji europejskiej, czyli KomisjiEuropejskiej, występują organy zdecentralizowane – krajowe organyantymonopolowe. Unijnym postępowaniem antymonopolowym jestzarówno postępowanie o naruszenie art. 101 lub art. 102 TFUE toczącesię przed Komisją Europejską (postępowanie scentralizowane), jaki postępowanie przed organem krajowym stosującym art. 101 lubart. 102 TFUE (postępowanie zdecentralizowane). W pracy analizowanajest jednak wyłącznie „unijna” rola organów krajowych i nie są przed-stawiane szerzej przepisy prawa krajowego, w tym polskiego, określająceich ustrój czy zasady procedury.

6. W pracy wykorzystywane jest pojęcie „decentralizacji” stosowa-nia unijnego prawa konkurencji w rozumieniu prawa UE. Ma onamiejsce od momentu wejścia w życie rozporządzenia 1/200317, czyli od1 maja 2004 r., kiedy to krajowe organy ochrony konkurencji stały sięwłaściwe, by stosować w całości art. 101 i art. 102 TFUE obok lub za-miast Komisji Europejskiej. Rozwiązanie to miało na celu „odciążenie”Komisji Europejskiej i przekazanie dużej części unijnych postępowańantymonopolowych organom krajowym. Owa decentralizacja stosowa-nia unijnego prawa konkurencji spowodowała, że krajowe organyochrony konkurencji zaczęły na niespotykaną, jak dotąd, skalę stosowaćunijne reguły prawa konkurencji. Nie chodzi przy tym o obowiązekdokonywania tzw. wykładni prounijnej czy wykładni zgodnej z obowią-s. II-2237, pkt 147–149, 152, 154, 170; wyrok TS z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie C-440/07P Komisja p. Schneider Electric, Zb. Orz. 2009, s. I-6413.

16 Pkt 42 preambuły do rozp. 139/2004.17 Por. pkt 3 preambuły do rozp. 1/2003.

27

Wstęp

zującymi dane państwo normami prawa międzynarodowego, któryspoczywa na organach administracji i sądach krajowych państwczłonkowskich UE18, ale o bezpośrednie stosowanie reguł materialnegoprawa konkurencji.

W doktrynie polskiego prawa administracyjnego pojęcia centrali-zacji i decentralizacji wiązane są z zagadnieniem hierarchii organówadministracji w danym ustroju administracji państwowej19. Centralizacjaw tym rozumieniu ma oznaczać podporządkowanie organów usytuowa-nych niżej organowi nadrzędnemu. Decentralizacja zaś, definiowanaz odwołaniem do art. 15 ust. 1 Konstytucji RP20, opiera się na zagwaran-towaniu przepisami prawa samodzielności i niezależności jednych or-ganów administracji publicznej od innych organów administracjipublicznej. Stosowane powszechnie w europejskiej literaturze przed-miotu pojęcie decentralizacji nie wiąże się jednak z kwestią hierarchiiczy niezależności, a właściwości unijnych lub krajowych organówochrony konkurencji21. Obok Komisji Europejskiej właściwe są obecnierównież organy krajowe, które, w braku działania Komisji, mogą stoso-wać przepisy unijnego prawa konkurencji.

7. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej posługuje się poję-ciem „przedsiębiorstwa” w przepisach art. 101 i art. 102 TFUE. Nato-miast polska ustawa posługuje się pojęciem „przedsiębiorcy”. Tematykapracy dotyczy głównie unijnych rozwiązań prawnych i praktyki insty-tucji Unii Europejskiej, dlatego na potrzeby tego opracowania przyjętoposługiwanie się pojęciem „przedsiębiorstwa”, pomimo słusznej krytykistosowania tego pojęcia w polskich oficjalnych tłumaczeniach aktówprawa UE, jako nieodpowiadającego polskiej tradycji prawnej22.W przeciwnym razie zaistniałaby konieczność ingerencji w treść oficjal-

18 E. Łętowska, „Multicentryczność” systemu prawa i wykładnia jej przyjazna (w:)L. Ogiegło, W. Popiołek, M. Szpunar, Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa ProfesoraMaksymiliana Pazdana, Kraków 2005, s. 1127.

19 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 134–135.20 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78,

poz. 483 z późn. zm).21 J.-P. Derosier, La dialectique centralisation/décentralisation. Recherche sur le

charactère dynamique du principe de subsidiarité, RIDC 2007, nr 1, s. 107.22 Nawet jeśli tłumaczenie TFUE (a wcześniej Traktatu ustanawiającego Wspólnotę

Europejską) w tym zakresie należy uznać za nieudolne, to zostało ono już na tyle utrwa-lone, że nie sposób tej konwencji terminologicznej kwestionować. Por. zestawienie ter-minów „przedsiębiorcy” i przedsiębiorstwa” w prawie polskim i prawie UE G. Materna,Pojęcie przedsiębiorcy w polskim i europejskim prawie ochrony konkurencji, Warszawa2009, s. 44–159 i cyt. tam obszerna literatura.

28

Wstęp

nego tłumaczenia Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej orazaktów prawa wtórnego i dokumentów niewiążących prawnie, publiko-wanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Pojęcia organuochrony konkurencji i organu „antymonopolowego” stosowane są za-miennie.

8. W prawie Unii Europejskiej znane są różne metody integracjieuropejskiej, rozumiane jako metody zbliżania, ujednolicania bądźkoordynowania rozwiązań prawnych istniejących w poszczególnychpaństwach członkowskich UE23. Tradycyjnie instrumentami legislacyj-nymi wprowadzania unifikacji rozwiązań prawnych są rozporządzenia,jako akty prawa UE bezpośrednio stosowane na całym terytorium UE.Z kolei podstawowym instrumentem harmonizacji, czyli zbliżania24

krajowych rozwiązań prawnych są dyrektywy. W prawie konkurencjiUE szeroko wykorzystywane są rozporządzenia, wprowadzając unifika-cję wielu rozwiązań na całym terytorium Unii. Dyrektywy natomiastpraktycznie nie są w tej dziedzinie wydawane. Ani rozporządzenia(narzędzia unifikacji), ani dyrektywy (narzędzia harmonizacji) jak do-tychczas nie były szerzej wykorzystywane dla regulacji procedury anty-monopolowej w poszczególnych państwach członkowskich UE. Powo-dem takiego stanu rzeczy jest tradycyjnie wykorzystywana doktryna„autonomii proceduralnej” państw członkowskich, zakładająca, że za-gadnienia procedury (w tym: antymonopolowej) są samodzielnie regu-lowane przez ustawodawców z poszczególnych państw członkowskichUE. Badane w pracy pojęcie prawa do obrony, jego ewolucja oraz kry-tyczna ocena skłaniają do przyjęcia założenia, że standardy proceduralnew obrębie Unii Europejskiej powinny podlegać zbliżeniu, a nawetujednoliceniu. Dotychczas jednak proces „unifikacji” nie przebiegał

23 O metodach mówią: C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teoriii praktyki, Warszawa 2000, s. 590; J. Molinier, Les méthodes en droit communautaire (w:)S. Poillot-Peruzzetto (red.), Vers une culture juridique européenne?, Paryż 1998, s. 114;C. Żuławska, Kilka uwag o ujednolicaniu prawa (w:) W. Czapliński (red.), Prawo w XXIwieku. Księga pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk,Warszawa 2006, s. 1153–1154. Niektórzy autorzy nie dokonują rozróżnienia międzypojęciami ujednolicania, harmonizowania (zbliżania) i koordynowania prawodawstwapaństw członkowskich UE, por. A. Całus, Kompetencje Wspólnoty Europejskiej w dziedzi-nie zbliżania prawa państw członkowskich (w:) W. Czapliński (red.), Prawo w XXI wieku.Księga pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa2006, s. 156.

24 Pojęcia harmonizacji i zbliżania prawa są traktowane jako synonimy.

29

Wstęp

z wykorzystaniem tradycyjnych instrumentów prawa UE, czyli z wyko-rzystaniem rozporządzeń unijnych.

9. Jak dotychczas, brak w prawie UE kodyfikacji zasad postępowa-nia procesowego przed Komisją Europejską, w tym gwarancji prawado obrony. Luka ta była wypełniana przez judykaturę UE, z odwołaniemdo standardów prawa międzynarodowego, przede wszystkim postano-wień Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności25

(EKPCz) oraz krajowych gwarancji konstytucyjnych. Pewnym zalążkiemkodyfikacji postępowania administracyjnego może być art. 41 Kartypraw podstawowych UE26 (KPP), określający tzw. prawo do dobrejadministracji. Z tego względu w pracy podnoszona jest analogia pomię-dzy zdefiniowanym przez judykaturę unijną „prawem do obrony”a stosunkowo nowym pojęciem „prawa do dobrej administracji”w Karcie praw podstawowych UE. Prawo do obrony wpisuje się teżw szersze pojęcie „prawa do sprawiedliwego procesu”, uregulowanegow prawie UE w art. 47 KPP. Można mieć jednak zasadne wątpliwości,czy prawo to w pełni znajduje zastosowanie wobec postępowań przedorganami antymonopolowymi, które w większości państw członkow-skich UE i w UE są organami administracji, a nie organami sądowymi.

10. Unijne materialne prawo konkurencji jest przedmiotem bogatejrefleksji w doktrynie polskiej i międzynarodowej27. Zagadnienia stan-dardu praw przedsiębiorstw w postępowaniach przed organamiochrony konkurencji w piśmiennictwie polskim analizowali już Małgo-rzata Król-Bogomilska i Maciej Bernatt28. Sama klauzula prawa do

25 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r.Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), tekst ujednolicony z uwzględnieniem Protokołu nr 14por. M.A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej KonwencjiPraw Człowieka, wyd. 5, Warszawa 2010, s. 779 i n.

26 Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010,s. 389).

27 Istnieje na ten temat obszerna literatura, np. Bellamy & Child, European Commu-nity Law of Competition, Oksford 2008; G. Hirsch, F. Montag, F.J. Säcker, CompetitionLaw: European Community Practice and Procedure, Londyn 2008; A. Jones, B. Sufrin,EU Competition Law. Text, Cases and Materials, Oksford 2011; V. Korah, IntroductoryGuide to EC Competition Law and Practice, 9th ed., Oksford–Portland, Oregon 2007;A. Jurkowska-Gomułka, T. Skoczny, Wspólne reguły konkurencji Unii Europejskiej,Warszawa 2010; A. Cieśliński (red.), Wspólnotowe prawo gospodarcze, t. II, Warszawa2007; J. Barcz (red.), Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, Warszawa 2011.

28 M. Król-Bogomilska, Kary pieniężne w prawie antymonopolowym, Warszawa2001; M. Bernatt, Sprawiedliwość proceduralna w postępowaniu przed organem ochronykonkurencji, Warszawa 2011. W książce M. Bernatta zasadniczy problem dotyczy polskie-

30

Wstęp

obrony w unijnych postępowaniach antymonopolowych była przed-miotem cząstkowych analiz w piśmiennictwie polskim29, nie doczekałasię jednak całościowej monografii. Tymczasem w dziedzinie prawakonkurencji UE jest to kwestia szczególnie kluczowa z dwóch względów– z powodu znaczenia i skali działań UE w dziedzinie prawa konkurencjioraz z powodu szerokich uprawnień przysługujących Komisji Europej-skiej jako organowi antymonopolowemu.

11. Przez przeszło pięćdziesiąt lat istnienia Wspólnot Europejskich,a następnie Unii Europejskiej, prawo konkurencji w systemie prawaUE zajmuje rolę centralną, ponieważ obok przepisów dotyczącychczterech swobód zapewnia funkcjonowanie rynku wewnętrznego UE,definiowanego jako obszar, na którym niezależnie od granic państwo-wych odbywa się wolny i skuteczny handel30. Konkurencja na rynkuwewnętrznym ma zapewnić skuteczność działania przedsiębiorstw,niskie ceny i innowację31. Przepisy prawa konkurencji mają na celuwprowadzanie i utrzymanie skutecznej i niezakłóconej konkurencji natym rynku. Służyć ma to zarówno utrzymaniu samej konkurencji, jaki korzystającym z niej konsumentom i przedsiębiorstwom. Dokładniej,przepisy unijnego prawa konkurencji mają zagwarantować, że przed-siębiorstwa w państwach członkowskich UE przez swoje działania,polegające na zawieraniu antykonkurencyjnych porozumień lub nanadużywaniu pozycji dominującej, nie przywracają podziału na terytoriapaństwowe i nie stwarzają barier dla prowadzenia wolnego handlu32.

Od końca lat 90. XX w. w stosowaniu unijnego prawa konkurencjipojawiła się tendencja określana jako podejście ekonomiczne do prawa

go postępowania w sprawie ochrony konkurencji, a badanie postępowania przed KomisjąEuropejską ma charakter posiłkowy, por. s. 25, 144, 283.

29 I. Zużewicz, Prawo do obrony..., s. 1057; R. Zenc, Prawo do obrony we wspólnoto-wym prawie konkurencji (w:) C. Mik, K. Gałka (red.), Prawa podstawowe w prawiei praktyce Unii Europejskiej, Toruń 2009, s. 429.

30 Art. 119 ust. 1 TFUE; por. protokół nr 27 do Traktatu z Lizbony, por. też D. Po-povic, La place de la concurrence dans le Traité de Lisbonne (w:) A. Semov (red.), LeTraité de Lisbonne – une réforme (in) achevée, Sofia 2009, s. 235.

31 F.J. Säcker (w:) G. Hirsch, F. Montag, F.J. Säcker, Competition Law: EuropeanCommunity Practice..., s. 5–9.

32 Wyrok TS z dnia 25 października 1977 r. w sprawie 26/76 Metro SB-GrossmarkteGmbH KG p. Komisji, Zb. Orz. 1977, s. 1875, pkt 20: „podmioty prywatne nie powinnyswym działaniem tworzyć granic między państwami członkowskimi”; por. P. Craig, G. deBúrca, EU Law. Text, Cases and Materials, Oksford 2003, s. 936–937.

31

Wstęp

konkurencji (ang. economic approach)33 – co spowodowało zmianyw sposobie interpretacji przepisów prawa konkurencji i zmianę rolipolityki konkurencji. Obok gwarancji związanych z funkcjonowaniemrynku wewnętrznego UE, celem prawa konkurencji powinna być teżmaksymalizacja korzyści dla konsumentów. Przyjęcie „ekonomicznegopodejścia” do prawa konkurencji spowodowało przesunięcie uwagiz porozumień wertykalnych na porozumienia horyzontalne34 orazzmianę w podejściu do oceny różnych praktyk antykonkurencyjnych,np. pozycji dominującej35. Wynika to z założenia, by nie karać tego, conie powinno być karane. Organy ochrony konkurencji winny brać poduwagę wpływ swoich decyzji na funkcjonowanie rynku i na rzeczywi-stość gospodarczą, zwłaszcza w sytuacji, gdy nakładają surowe karypieniężne na przedsiębiorstwa36. Nie ulega wątpliwości, że walkaz kartelami bądź nadużywaniem pozycji dominującej wymaga wyposa-żenia organów ochrony konkurencji w znaczące uprawnienia docho-

33 Więcej na ten temat zob. J.D. Gutiérrez Rodríguez, Expert economic testimony,economic evidence and asymmetry of information in antitrust cases, CEDEC CompetitionLaw & Economics Working Paper nr 07–04, October 2007. Autor ten podkreśla, że po-dejście ekonomiczne jest konieczne zwłaszcza przy ocenie koncentracji, nadużywaniapozycji dominującej, porozumień wertykalnych i horyzontalnych oraz obliczaniu karpieniężnych (pkt 2.2.2). Por. też A. Jurkowska, Economic approach jako jedne z głównychkierunków modernizacji wspólnotowego prawa konkurencji na przykładzie nowych regu-lacji w dziedzinie porozumień korporacyjnych (w:) C. Mik (red.), Prawo gospodarczeWspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, Toruń 2002, s. 179 i n.; O. Odudu, IntepretingArticle 81 (1): demonstrating restrictive effects, ELRev. 2001, vol. 26, s. 261. Z drugiejstrony, por. krytycznie o skutkach ekonomicznej analizy prawa K. Mathis, Efficiency in-stead of Justice? Searching for the Philosophical Foundations of the Economic Analysis ofLaw, Dordrecht 2009.

34 Jak wskazują analizy ekonomiczne, porozumienia wertykalne, czyli porozumieniamiędzy przedsiębiorstwami działającymi na różnych szczeblach produkcji czy dystrybucji,nie są tak szkodliwe, jak porozumienia horyzontalne (między przedsiębiorstwami z tegosamego szczebla produkcji czy dystrybucji), bo ich wpływ na konkurencję bywa ambiwa-lentny, oraz ze względu na to, że Komisja mniej niż dotychczas zajmuje się podziałemrynków na rynki krajowe – I. Van Bael, Due Process in EU Competition Proceedings,Haga–Londyn–Nowy Jork 2011, s. 325.

35 L. Parret, Side effects of the modernisation of EU Competition law. Modernisationas a challenge to the enforcement system of EU competition law and EU law in general,Nijmegen 2011, s. 1.

36 A. Ottow, Observations on Economic Proof in Economic Cases (w:) O. Essens,A. Gerbrandy, S. Lavrijssen (red.), National Courts and the Standard of Review in Com-petition Law and Economic Regulation, Groeningen 2009, s. 41.

32

Wstęp

dzeniowe37. W przeciwnym razie porozumienia, zwłaszcza o charakterzehoryzontalnym, między konkurentami byłyby niezwykle trudne dowykrycia. Jednak, w imię ochrony konkurencji na rynku wewnętrznymoraz innych, niekiedy nie do końca sprecyzowanych, celów (por. roz-dział I), organy ochrony konkurencji są wyposażone w uznaniowąwładzę. Katalog praktyk ograniczających konkurencję jest z definicjiotwarty, a uprawnienia dochodzeniowe unijnych organów ochronykonkurencji rosną. Coraz bardziej zaciera się granica między środkamiantymonopolowymi a regulacyjnymi, stosowanymi przez organy anty-monopolowe. Co jeszcze istotniejsze, kary za działania o charakterzeantymonopolowym systematycznie wzrastają38. W efekcie, gwaranto-wana w konstytucjach większości państw na świecie swoboda prowa-dzenia działalności gospodarczej doznaje ograniczeń39. Z tego powoduprzejrzystość działania organów antymonopolowych oraz zaufanieprzedsiębiorstw do tego, jakich standardów traktowania strony postę-powania antymonopolowego mogą się spodziewać w postępowaniudotyczącym ewentualnego naruszenia prawa konkurencji UE są niezwy-kle istotne40.

Z drugiej strony, Komisja Europejska, tak jak krajowe organyochrony konkurencji, w swoich działaniach coraz bardziej nastawionajest na skuteczne zwalczanie praktyk antymonopolowych. Zwraca sięuwagę na to, że „skuteczność” (ang. efficiency) egzekwowania prawakonkurencji stała się wartością nadrzędną działania organów antymo-nopolowych. Stąd rozbudowana refleksja nad tym, jak usprawnić wy-krywalność naruszeń prawa konkurencji i wiążące się z tym nowe,szczególne rozwiązania w procedurach antymonopolowych oraz nad

37 T.O. Barnett, Seven Steps to Better Cartel Enforcement (w:) C.-D. Ehlermann,I. Atanasiu (red.), European Competition Law Annual: 2006. Enforcement of Prohibitionof Cartels, Oksford–Portland, Oregon 2007, s. 141, który mówi: „cartels can only be de-terred through vigorous prosecution”.

38 Por. M. Król-Bogomilska, Standards of Entrepreneur Rights in Competition Pro-ceedings – a Matter of Administrative or Criminal Law?, YARS 2012, z. 5, nr 6, s. 27;W.P.J. Wils, The Increased Level of EU Antitrust Fines, Judicial Review and ECHR,WC 2010, vol. 33, nr 1, s. 5.

39 Por. na gruncie polskiej Konstytucji M.K. Kolasiński, A. Kustra, Konstytucyjnestandardy ochrony przedsiębiorcy a środki zaradcze we wspólnotowym prawie konkurencji,EPS 2008, nr 5, s. 17.

40 M. Verdussen, La signification du principe de l'Etat de droit pour l'administrationen Europe (w:) H. Bauer, C. Calliess (red.), Verfassungsprinzipien in Europe. ConstitutionalPrinciples in Europe. Principes Constitutionnels en Europe, Ateny–Berlin–Bruksela 2008,s. 192, 204–205.

33

Wstęp

tym, jaki rodzaj sankcji powinien być nakładany na podmioty narusza-jące prawo konkurencji41. Koszty błędów w postępowaniach w sprawieochrony konkurencji są trudne do ocenienia. Poza oczywistym skutkiemw postaci dolegliwości dla przedsiębiorstw w związku z koniecznościąuiszczenia kar pieniężnych, mogą powodować ograniczenia w indywi-dualnych uprawnieniach podmiotów działających na rynku oraz pro-wadzić do „zmrożenia” (ang. chilling effect) zachowań neutralnych,a nawet pożądanych dla konkurencji na rynku42. Organy ochronykonkurencji zaczęły również stosować swoiste „ekonomiczne podejście”w zakresie swojej własnej działalności, korzystając z nowych instrumen-tów – programów zwalniania z kar (ang. leniency), decyzji ugodowychi zobowiązujących. W ten sposób ograniczają koszty wykrywania kar-teli oraz postępowań sądowych. Odbywa się to niekiedy ze szkodą dlagwarancji przysługujących przedsiębiorstwom.

12. Obok stosowania unijnego materialnego prawa konkurencjirozwinęły się również w znacznie większym stopniu różne formywspółpracy pomiędzy Komisją Europejską a krajowymi organamiochrony konkurencji (współpraca wertykalna) oraz pomiędzy poszcze-gólnymi organami krajowymi (współpraca horyzontalna). Większezaangażowanie organów krajowych w wykonywanie unijnego prawakonkurencji stanowi przejaw tzw. „federalizmu wykonawczego” (ang.executive federalism)43, polegającego na tym, że działania wykonawczepodejmowane są zarówno przez samą Unię, jak i jej państwa członkow-skie. Równoległe stosowanie przepisów prawa materialnego przez Ko-misję i organy krajowe może budzić refleksję nad tym, czy wobec tegozjawiska konieczne jest zbliżenie bądź ujednolicenie zasad procedural-nych. Wskutek stosowania reguł UE na poziomie krajowym powstajepytanie o stosowanie standardu prawa do obrony – czy ma być to

41 F. Engelsing, H.-H. Schneider, Fines (w:) G. Hirsch, F. Montag, F.J. Säcker,Competition Law: European Community Practice..., s. 1768–1810.

42 E. Gippini-Fournier, The Elusive Standard of Proof in EU Competition Cases,WC 2010, vol. 33, nr 2, s. 203.

43 Określenie za: J.H.J. Bourgeois, T. Baumé, Decentralisation of EC CompetitionLaw Enforcement and General Principles of Community Law (w:) P. Demaret, I. Govaere,D. Hanf (red.), 30 Years of European Legal Studies at the College of Europe. Liber Profes-sorum 1973-74–2003-04, Bruksela 2005, s. 387; podobnie M. de Visser, Network-BasedGovernance in EC Law. The Example of EC Competition and EC Communications Law,Oksford–Portland, Oregon 2009, s. 18. J. Schwarze mówi z kolei o exécution indirecte,por. J. Schwarze, Introduction (w:) J. Schwarze (red.), Le droit administratif sous l'influ-ence de l'Europe. Une étude sur la convergence des ordres juridiques nationaux dans l'Unioneuropéenne, Baden-Baden–Bruksela 1996, s. 12.

34

Wstęp

standard krajowy, czy unijny. Niektóre formy współpracy między orga-nami ochrony konkurencji, zwłaszcza w odniesieniu do wymiany infor-macji poufnych czy wymiany informacji uzyskiwanych w ramach pro-gramów leniency, wymagają wręcz ujednolicenia.

Decentralizacja stosowania prawa konkurencji powoduje nowepraktyczne problemy dla przedsiębiorstw. Współpraca między organamiochrony konkurencji jest korzystna dla samych organów z uwagi nałatwość uzyskiwania wszelkiego rodzaju informacji i materiałów dowo-dowych, nie stwarza natomiast mechanizmów rzeczywiście chroniącychprzedsiębiorstwa44. Prawo do obrony poszczególnych uczestników po-stępowania w sprawie naruszania unijnego prawa konkurencji możew ten sposób doznawać rozmaitych ograniczeń, zwłaszcza w zakresiedostępu do informacji o postępowaniu.

13. Kwestia sprawiedliwego postępowania antymonopolowegoprzed Komisją Europejską jest analizowana od lat. Budzi krytykę z kilkupowodów45. Po pierwsze, brak rozdziału funkcji dochodzeniowej i de-cyzyjnej (Komisja Europejska działa zarazem jako „oskarżyciel” i „sę-dzia”)46. Po drugie, działający w postępowaniu przed Komisją Europej-ską urzędnicy do spraw wysłuchań (ang. hearing officers) zajmują sięjedynie kwestiami proceduralnymi, nie badając zagadnień związanychz naruszeniem materialnego prawa konkurencji. Po trzecie, decyzjenakładające kary są przyjmowane przez Kolegium Komisarzy zasiada-jących w Komisji, stanowiącej organ polityczny, a nie klasyczny wyspe-cjalizowany organ antymonopolowy. Organ podejmujący decyzję nie

44 Na przykład informacja o złożeniu wniosku o leniency w jednym państwieczłonkowskich natychmiast trafia do Komisji Europejskiej oraz do organów w innychpaństwach członkowskich. Na tej podstawie inny organ nie może jeszcze rozpocząć po-stępowania przeciwko przedsiębiorstwu (art. 11 ust. 3 rozp. 1/2003), ale jakikolwiek innymechanizm spustowy – dotychczasowe dochodzenie, skarga itp. może spowodowaćwszczęcie postępowania.

45 Por. krytykę przeprowadzoną przez I. Van Baela, Due Process..., s. xxv, 107; zob.też argumenty przedstawione w raporcie OECD: OECD Report: European Commission– Peer Review of Competition Law and Policy 2005, www. oecd. org.

46 Jest to zarzut podnoszony od bardzo dawna, por. H.M. Gilliams, Combinationof Functions of the European Commission (w:) Droits de la défense et droits de la Commis-sion dans le droit communautaire de la concurrence. Rights of Defence and rights of theEuropean Commission in EC Competition Law, materiały z kongresu EuropejskiegoStowarzyszenia Prawników, Bruksela 1994, s. 255; tamże: M. Willemart, K. Van Mieghem,Collégialité de la Commission dans les procedures communautaires de concurrences (w:)Droits de la défense et droits de la Commission dans le droit communautaire de la concur-rence..., s. 262; I. Van Bael, Due Process..., s. xxv, 107.

35

Wstęp

uczestniczy w postępowaniu, nie ma okazji poznać stanowiska strontego postępowania ani zapoznać się z materiałem dowodowym. Decyzjade facto podejmowana jest przez urzędnika prowadzącego sprawę47.Decyzje Komisji przeważają nad jakimkolwiek wyrokiem wydanymprzez sądy krajowe (art. 16 rozp. 1/2003)48. Po czwarte wreszcie, od latpodnoszone są zarzuty, że postępowanie przed Komisją Europejską niespełnia wymogów art. 6 EKPCz. Natomiast poziom kar ustawicznierośnie i staje się coraz bardziej dotkliwy dla przedsiębiorstw, powodując,że można owe kary coraz bardziej postrzegać jako sankcje karne49. Topowoduje uzasadnioną krytykę wobec Komisji Europejskiej jako organuantymonopolowego, który nie gwarantuje bezstronności swego działaniaoraz którego decyzje nie podlegają pełnej kontroli sądowej. Rosnącypoziom kar antymonopolowych oraz rozwój prawa UE spowodowanyzarówno decentralizacją stosowania materialnych reguł unijnego prawakonkurencji, jak i przyjęciem Traktatu z Lizbony, wymuszają refleksjęnad tym, czy dotychczasowy model egzekwowania reguł unijnegoprawa konkurencji jest zgodny ze standardami postępowania określo-nymi przez EKPCz.

14. Prawo UE doznaje obecnie dużych modyfikacji, które mogąwpłynąć na zakres i dotychczasową wykładnię pojęcia prawa do obrony.Podjęcie tematyki prawa do obrony jest uzasadnione trzema względami.Po pierwsze, z uwagi na prawdopodobne przystąpienie UE do Konwen-cji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności konieczne jestustalenie, czy unijne postępowania antymonopolowe odpowiadająstandardom konwencyjnym. Po drugie, ze względu na przyznanieKarcie praw podstawowych UE mocy prawnie wiążącej z mocą prawapierwotnego UE, konieczne jest szersze niż dotychczas uwzględnianiew unijnych postępowaniach antymonopolowych wymogów wynikają-cych z Karty. Po trzecie, z uwagi na wspomnianą już decentralizacjęstosowania unijnego prawa konkurencji, brak jasnych wytycznych do-

47 Jak wskazuje I. Van Bael, wszelkie działania w obronie skierowane są wobec tegowobec osób, które formalnie nie podejmują decyzji (shadow boxing), I. Van Bael, DueProcess..., s. 325. Por. też J. Killick, P. Berghe, This is no time to be tinkering with Regulation1/2003 – It is time for fundament reform – Europe should have change we can believe in,CLRev. 2010, vol. 6, nr 2, s. 259; I.S. Forrester, Due Process in EC Competition cases:A distinguished institution with flawed procedures, ELRev. 2009, s. 817.

48 A. Jones, B. Sufrin, EU Competition Law..., s. 1131; I. Van Bael, Due Process...,s. xxv, 107.

49 Zdecydowanie przeciwny takiej koncepcji zdaje się M. Błachucki, System postę-powania antymonopolowego..., s. 329.

36

Wstęp

tyczących konieczności sięgania po taki sam (lub ten sam) standardpostępowania w zakresie prawa do obrony jak w postępowaniach przedKomisją Europejską.

15. Zadaniami niniejszej pracy jest: 1) ustalenie, jakie elementyskładają się na pojęcie prawa do obrony w unijnych postępowaniachantymonopolowych; 2) ocena, czy dotychczasowy stan prawny możnauznać za optymalny w świetle dorobku Rady Europy oraz 3) przeanali-zowanie, czy unijne prawo do obrony powinno być stosowane w postę-powaniach krajowych z unijnym elementem. Praca powinna przynieśćodpowiedź na pytanie, czy stosowanie tych samych przepisów prawamaterialnego UE powinno pociągać za sobą unifikację bądź przynaj-mniej harmonizację prawa do obrony w procedurze antymonopolowejw poszczególnych państwach członkowskich UE? Czy decentralizacjastosowania unijnego prawa konkurencji powinna się przekładać nawspólne standardy postępowania przed organami ochrony konkurencji?Nie jest jasne, czy standardy postępowania przed Komisją Europejskąpowinny być stosowane na poziomie krajowym, zwłaszcza w sytuacji,gdy są to standardy głównie orzecznicze. Zasadniczo należałoby sięopowiedzieć za ujednoliceniem takich standardów, niezależnie od po-ziomu (unijnego czy krajowego), na jakim stosowane są unijne przepisyprawa materialnego. W przeciwnym razie procedura nie daje „równościszans” i w zależności od państwa członkowskiego niektóre podmiotydysponują szerszą bądź węższą możliwością obrony swoich interesów.Można też postulować konieczność skodyfikowania tych standardówna poziomie unijnym, tak by jasne było, co i w jakim zakresie wymagapowielenia w postępowaniach krajowych. Konieczne wydaje się równieżdostosowanie postępowania przed Komisją Europejską do wymogówwynikających z orzecznictwa ETPCz dotyczącego stosowania art. 6EKPCz, określającego prawo do sprawiedliwego procesu.

16. W opracowaniu wykorzystane zostały następujące prawniczemetody badawcze: historyczna, porównawcza oraz formalno-dogma-tyczna. Analiza historyczna oraz prawnoporównawcza okazały sięniezbędne w związku z głównie orzeczniczym charakterem analizowa-nego pojęcia, wywiedzionym przez TSUE z dotychczasowych tradycjikonstytucyjnych państw członkowskich UE (wcześniej Wspólnot Eu-ropejskich). W metodzie formalno-dogmatycznej poza analizą tekstówprawnych badane są poglądy doktryny polskiej i europejskiej. Celempracy jest zidentyfikowanie pojęcia „unijnego”, a zarazem „europejskie-go” prawa do obrony w unijnych postępowaniach antymonopolowych.

37

Wstęp

Główny nacisk położony jest na prawo i orzecznictwo Unii Europejskiej.„Europejskość” rozumiana jest przez odwołanie się przede wszystkimdo prawa Unii Europejskiej, jednak z uwagi na bliską perspektywęprzystąpienia UE do EKPCz analizowane jest w niezbędnym zakresieorzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz),zwłaszcza dotyczące wykładni art. 6 EKPCz. W niektórych przypadkachkonieczne jest sięganie do tekstów prawnych poszczególnych państwczłonkowskich, opracowanie nie jest jednak pracą z zakresu kompara-tystyki prawniczej, ponieważ nie jest celem autorki ani porównywaniesystemów prawnych państw członkowskich, ani ich poszczególnychinstytucji. Odwołania czynione są przede wszystkim do rozwiązańprawnych obowiązujących we Francji, w Niemczech, w ZjednoczonymKrólestwie oraz – w najszerszym zakresie – w prawie polskim. Jest topodyktowane faktem, że praca ma na celu wykazanie złożoności unij-nego systemu prawnego, a nie wyczerpujące przeanalizowanie rozwiązańkrajowych, dlatego odwołania do nich służą jedynie jako ilustracje doanalizowanych problemów.

17. Praca składa się ze wstępu, dziesięciu rozdziałów, podsumowa-nia i wniosków. Rozdział pierwszy ma charakter wprowadzający,określając wstępnie relację między prawem antymonopolowym a pro-blematyką pozycji strony w takim postępowaniu. Rozdział drugiprzedstawia kształtowanie się pojęcia prawa do obrony w prawie UE.Rozdział trzeci ukazuje unijne postępowania antymonopolowe, zeszczególnym uwzględnieniem pozycji strony takich postępowań. Roz-dział czwarty zestawia owe unijne postępowania antymonopolowez art. 6 EKPCz, podejmując próbę ich klasyfikacji w świetle wymogówKonwencji. Rozdział ten skrótowo przedstawia też elementy prawa doobrony w ujęciu konwencyjnym. Rozdział piąty zawiera przegląd ele-mentów prawa do obrony w dotychczasowym orzecznictwie TrybunałuSprawiedliwości UE oraz Sądu Unii Europejskiej. Rozdział szósty pre-zentuje sądowe i pozasądowe sposoby kontroli naruszania prawa doobrony w prawie UE. Rozdział siódmy dotyczy szczególnych postępo-wań antymonopolowych przed Komisją Europejską, w których pojawiasię element współpracy przedsiębiorstwa z Komisją oraz przedstawiazakres, w jakim prawo do obrony może być w nich wykorzystywane.W rozdziale ósmym przedstawione jest działanie Europejskiej SieciKonkurencji i wiążące się z tym problemy ochrony prawa do obronyprzedsiębiorstw. W rozdziale dziewiątym zestawiona została zasadatzw. autonomii proceduralnej państw członkowskich UE z kwestią

38

Wstęp

obowiązku stosowania prawa do obrony jako zasady ogólnej prawaUE. Wreszcie, w rozdziale dziesiątym analizowana jest problematykapodstawy prawnej dla harmonizacji rozwiązań tyczących się prawa doobrony w postępowaniach antymonopolowych w państwach członkow-skich UE. W podsumowaniu pracy sformułowano uwagi de lege ferendaokreślające, jaki powinien być optymalny model unijnego prawa doobrony w postępowaniach antymonopolowych. Pracę zamykająwnioski.

18. Ze względu na wprowadzone przez Traktat z Lizbony zmianyw nazewnictwie sądów unijnych przyjęto, że zgodnie z art. 19 Traktatuustanawiającego Unię Europejską (TUE), gdy mowa jest o „TrybunaleSprawiedliwości Unii Europejskiej” (TSUE), pojęcie to obejmuje ogółsądów unijnych. Dla Trybunału Sprawiedliwości, jako najwyższegosądu UE, wykorzystywana jest nazwa „Trybunał Sprawiedliwości” (TS).Ze względu na zmianę nazwy dotychczasowego „Sądu Pierwszej Instan-cji” (SPI) na nazwę „Sąd”, w pracy wykorzystywana jest nazwa „SądUnii Europejskiej” (SUE), przy wyrokach wydanych przez ten organsądowy UE po 1 grudnia 2009 r., a nazwa SPI przy wyrokach wydanychprzed tą datą.

19. W pracy powoływane są traktaty regulujące funkcjonowanieUnii Europejskiej – Traktat ustanawiający Unię Europejską50, Traktato funkcjonowaniu Unii Europejskiej51 oraz – jako dokument obecniehierarchicznie równy Traktatom – Karta praw podstawowych UE52,w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw UE w dniu 30 marca 2010 r.W przypadku gdy cytowane jest orzecznictwo, doktryna lub aktyprawne wydane przed 1 grudnia 2009 r., czyli dniem wejścia w życieaktualnie obowiązującej wersji traktatów założycielskich, w nawiasachwskazywana jest obecna numeracja odpowiednich artykułów. W całejpracy stosuje się pojęcie „prawa unijnego” zgodnie z terminologiąwprowadzoną od 1 grudnia 2009 r. przez Traktat z Lizbony. Jedyniegdy wymaga tego kontekst historyczny omawianego zagadnienia, wy-korzystywane jest pojęcie prawa „wspólnotowego”. Praca uwzględniastan prawny na dzień 31 października 2012 r.

20. Przy pisaniu niniejszej pracy uzyskałam wsparcie z wielu stron.Stąd też pragnę wyrazić serdeczne podziękowania w szczególności Pani

50 Wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 13.51 Wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47.52 Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 389.

39

Wstęp

dr hab. prof. UW i INP PAN Małgorzacie Król-Bogomilskiej, za wni-kliwe i cenne uwagi umożliwiające ulepszenie pracy. Panu prof. dr hab.Władysławowi Czaplińskiemu dziękuję za wiele lat współpracy w INPPAN. Kolegom z Zakładu Prawa Konkurencji INP PAN dziękuję zamożliwość wymiany poglądów. Moim Rodzicom – Barbarze i PiotrowiKowalikom, Siostrze, Mężowi, Synom jestem wdzięczna za miłośći niewyczerpaną wyrozumiałość. Bardzo dziękuję Pani dr JustynieŁacny za serdeczność w każdych okolicznościach.

Przygotowanie niniejszej publikacji było możliwe dzięki uzyskaniugrantu Fundacji na rzecz Nauki Polskiej w ramach programu Pomost-Po-wroty 2010-1/1 NQC oraz stypendium badawczego im. Van CalkeraInstytutu Prawa Porównawczego w Lozannie. Obu instytucjom serdecz-ne dziękuję.

40

Wstęp

Prawo antymonopolowe Unii Europejskiej

a problematyka prawa do obrony

1.1. Uwagi wstępne

W sytuacji gdy w kilkudziesięciu jurysdykcjach1 stosowane są tesame przepisy materialnego prawa antymonopolowego UE2, natomiastodmienne rozwiązania proceduralne, naturalne wydaje się postawieniepostulatu, by przedsiębiorstwa uczestniczące w tego rodzaju postępo-waniach mogły spodziewać się jednolitego sposobu ich traktowaniajako stron postępowania. Zadaniem niniejszej pracy jest zastanowieniesię nad tym, jakie elementy prawa do obrony w unijnych postępowa-niach antymonopolowych toczących się przed Komisją Europejską lubprzed organami krajowymi państw członkowskich winny być zawszeobecne, mimo że porównanie rozwiązań na poziomie unijnym i krajo-wym nie prowadzi do stwierdzenia, że mamy do czynienia z jednolitymmodelem postępowania antymonopolowego.

Państwa członkowskie posiadają tzw. autonomię proceduralnąw formułowaniu przepisów proceduralnych3 i mało prawdopodobnajest pełna harmonizacja krajowych postępowań antymonopolowych.To, co stanowi przedmiot niniejszej pracy, to tylko próba „wyekstraho-wania” pewnych ogólnych wytycznych wobec prawa do obrony. Nie

1 Obecnie dwadziestu siedmiu, wkrótce, po przystąpieniu Chorwacji, dwudziestuośmiu, państwach członkowskich UE oraz w postępowaniu przed Komisją Europejską.

2 Jak wskazał TS w wyroku T-Mobile, organy i sądy krajowe mają obowiązekw pełni wykorzystywać wykładnię przepisów prawa materialnego określoną przez TSw dotychczasowym orzecznictwie – por. wyrok TS z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawieC-8/08 T-Mobile Netherlands, Zb. Orz. 2009, s. I-4529, pkt 50.

3 Por. rozdział X.

41

Rozdział I

jest celem tego opracowania przeprowadzenie szerokich prawnoporów-nawczych studiów, ponieważ wymagałoby to przyjęcia innej metodolo-gii4 i innego sformułowania przedmiotu badawczego niniejszej pracy.Konieczne jest jednak zarysowanie podstawowych założeń prawakonkurencji, w tym zwłaszcza unijnego prawa antymonopolowego orazidei decentralizacji jego wykonywania, by móc zestawić to z zagadnie-niami definicji unijnego prawa do obrony w postępowaniach antymo-nopolowych, w których stosowane jest prawo UE.

Ze względu na to, że w Unii Europejskiej organy ochrony konku-rencji mogą mieć różny charakter: administracyjny, sądowy bądź mie-szany, trudne jest stworzenie jednolitego modelu gwarancji procedural-nych przysługujących przedsiębiorstwu w postępowaniach antymono-polowych. Postępowanie antymonopolowe może być prowadzone wy-łącznie przed organem administracji (taki model przyjęty jest w Polscei w rozwiązaniach samej Unii), wszczynane przez organ administracji,by trafić do sądu (taki model przyjęty jest w Belgii)5, albo odbywać sięwyłącznie przed sądem (taki model istnieje w Austrii oraz w Szwecji6)7.Niektóre krajowe organy ochrony konkurencji w państwach członkow-skich UE wprost wzorują się na działaniu Komisji Europejskiej (np.niemiecki Bundeskartellamt, brytyjski Office of Fair Trade, holenderskiNederlandse Mededingingsautoriteit8 czy od 2008 r. francuska Autoritéde concurrence). Jak podaje Tadeusz Skoczny, w dwudziestu dwóchpaństwach członkowskich UE stosowane jest rozwiązanie, że postępo-wanie antymonopolowe, kończące się nałożeniem sankcji na przedsię-biorstwo, odbywa się w całości przed organem administracji9. Może

4 Nawet jeśli prawo porównawcze przyjmuje jako jedną z metod prawa administra-cyjnego porównawczego stosowanie porównań poszczególnych „instytucji”, por. J. Cre-tella, Droit administratif comparé, Sao Paolo 1973, s. 57, to jednak w niniejszej pracy niedochodzi do systematycznego porównania rozwiązań w państwach członkowskich UE.

5 Szerzej o rozmaitych rozwiązaniach instytucjonalnych T. Skoczny, Instytucjonalnemodele wdrażania reguł konkurencji na świecie – wnioski dla Polski, RPEiS 2011, z. 2,s. 77; M. Bernatt, T. Skoczny, Publicznoprawne reguły wdrażania konkurencji w Polsce– czas na zmiany? (w:) H. Gronkiewicz-Waltz, K. Jaroszyński (red.), Europeizacja pub-licznego prawa gospodarczego, Warszawa 2011, s. 1 i n.

6 Za: M. de Visser, Network-Based Governance in EC Law..., s. 105.7 T. Skoczny, Instytucjonalne modele wdrażania..., s. 80.8 Za: M. de Visser, Network-Based Governance in EC Law..., s. 79.9 T. Skoczny, Instytucjonalne modele wdrażania..., s. 81. Autor ten rozróżnia różne

modele instytucjonalne działania administracji antymonopolowej – monistyczny (jedenorgan, rozwiązanie stosowane w 21 państwach członkowskich UE) i dualistyczny (dwa

42

Rozdział I. Prawo antymonopolowe Unii Europejskiej...

być to postępowanie uregulowane w przepisach prawa administracyj-nego, prawa gospodarczego publicznego lub, niekiedy fragmentarycznie,a rzadziej całościowo, przez przepisy postępowania karnego (całościoweuregulowanie prawa antymonopolowego jako części prawa karnegoma miejsce jedynie w Irlandii). Z punktu widzenia kwalifikacji postę-powania antymonopolowego jako postępowania administracyjnegoi/lub postępowania karnego (czy quasi-karnego) trudno zatem wyłonićjednoznaczny i jednolity model tego postępowania „dla państwa UniiEuropejskiej”. Tymczasem wybór tego, o jaki rodzaj postępowaniachodzi, dokonany przez ustawodawcę w danym państwie członkowskimUE, zwykle przekłada się na gwarancje procesowe, jakie przysługująstronie tego postępowania.

1.2. Prawo antymonopolowe

Zjawisko konkurencji na rynku stanowi „kanon gospodarki rynko-wej”10 i polega na tym, że przedsiębiorstwa funkcjonujące na określonymrynku geograficznym i produktowym oferują swoje produkty (towarylub usługi) w sposób, który ma zapewnić im jak największy popyt orazpozwolić wyprzedzić konkurentów. Mechanizm konkurencji ma być,co do zasady, utrzymywany przez prawo antymonopolowe, które na-rzuca przedsiębiorstwom pewne ograniczenia co do ich zachowań.Stosowanie się przez przedsiębiorstwa do prawa antymonopolowegoma zapewnić głównie dalsze istnienie konkurencji, nie jest jego zasad-niczym celem ochrona innych konkurentów11. Prawo antymonopolowe

organy, z których jeden ma funkcje inkwizycyjne, a drugi decyzyjne, rozwiązanie stoso-wane np. w Austrii, Belgii, Danii, Irlandii, Szwecji). Tak samo M. Bernatt, T. Skoczny,Publicznoprawne reguły wdrażania konkurencji..., s. 7.

10 C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, wyd. 4,Warszawa 2010, s. 316.

11 Oczywiście analiza celów prawa konkurencji jest znacznie bardziej rozbudowana,niż wynika to z niniejszego opracowania, zob. szeroko o różnych celach prawa antymo-nopolowego M. Błachucki, System postępowania antymonopolowego..., s. 41–48; E. Mo-dzelewska-Wąchal, Ochrona konsumentów w polskiej ustawie antymonopolowej. Zagad-nienia horyzontalne (w:) M. Krasnodębska-Tomkiel, Zmiany w polityce konkurencji naprzestrzeni ostatnich dwóch dekad, Warszawa 2010, s. 105; D. Miąsik, Controlled Chaoswith Consumer Welfare as the Winner – a Study of the Goals of Polish Antitrust Law,YARS 2008, nr 1, s. 33–58; O. Andriychuk, Does Competition Matter? An Attempt ofAnalytical 'Unbundling' of Competition from Consumer Welfare: A Response to Miąsik,YARS 2009, nr 2, s. 11–26 oraz cyt. w tych opracowaniach literatura. O. Andriychuk

43

1.2. Prawo antymonopolowe