posicionamento do Brasil nas conferencias de meio a mbiente

Missão da Revista do Serviço PúblicoDisseminar conhecimento sobre a gestão depolíticas públicas, estimular a reflexão e odebate e promover o desenvolvimento deser vidores e sua interação com acidadania.

ENAP Escola Nacional de Administração PúblicaPresidente: Helena Kerr do AmaralDiretor de Formação Profissional: Paulo CarvalhoDiretora de Desenv. Gerencial: Margaret BaroniDiretora de Comunicação e Pesquisa Interina: ElisbeteFerrareziDiretor de Gestão Interna: Augusto Akira Chiba

Conselho EditorialBarbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio,Helena Kerr do Amaral, Hélio Zylberstajn, LúciaMelo, Luiz Henrique Proença Soares, MarcelBursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus AndréMelo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Lou-reiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta,

Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, SôniaMiriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro,Vicente Carlos Y Plá Trevas, Zairo B. Cheibub

PeridiocidadeA Revista do Serviço Público é uma publicaçãotrimestral da Escola Nacional de AdministraçãoPública.

Comissão EditorialHelena Kerr do Amaral, Elisabete Ferrarezi, PauloCarvalho, Juliana Leonardo de Souza, Claudia YukariAsazu, Mônica Rique Fernandes, LivinoSilva Neto, Sérgio Grein Teixeira.

ExpedienteDiretora de Comunicação e Pesquisa Interina: ElisabeteFerrarezi – Editora: Claudia Yukari Asazu – Coordena-dor-Geral de Editoração: Livino Silva Neto – Revisão grá-fica: Ana Cláudia Borges – Revisão: Larissa MamedHori e Paula Simas – Projeto gráfico: Livino Silva Neto– Editoração eletrônica: Maria Marta da R. Vasconcelose Ana Carla Gualberto Cardoso.

© ENAP, 2007Tiragem: 1.000 exemplaresAssinatura anual: R$ 40,00 (quatro números)Exemplar avulso: R$ 12,00Os números da RSP Revista do Serviço Público anterioresestão disponíveis na íntegra no sítio da ENAP:www.enap.gov.br

As opiniões expressas nos artigos aqui publicados são deinteira responsabilidade de seus autores e não expressam,necessariamente, as da RSP.

A reprodução total ou parcial é permitida desde que citadaa fonte.

Revista do Serviço Público. 1937 - . Brasília: ENAP, 1937 - .

v. : il.

ISSN:0034/9240

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro até 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulação, sendo que a partir dos últimos anosteve predominância trimestral (1998/2004). Interrompida no período de 1975/1980 e 1990/1993.

1. Administração Pública – Periódicos. I. Escola Nacional de Administração Pública.CDD: 350.005

Fundação Escola Nacional de Administração PúblicaSAIS – Área 2-A70610-900 – Brasília - DFTelefone: (61) 3445 7096 / 7092 – Fax: (61) 3445 7178Sítio: www.enap.gov.brEndereço Eletrônico: [email protected]

ENAP

SumárioContents

A perspectiva brasileira sobre a pobreza: um estudo de caso doPrograma Bolsa Família 05The Brazilian perspective on poverty: a case study of theBolsa Familia ProgramSarah Mailleux Sant’Ana

A reforma do Estado, a emergência da descentralização e aspolíticas ambientais 37State reform, emergence of decentralization andenvironmental policiesAndréa Azevedo, Richard Pasquis e Marcel Bursztyn

Análise da alocação de investimentos de empresas privadas epúblicas no setor elétrico brasileiro 57Analysis of investment allocation within state and privatecompanies of the Brazilian electric power sectorDenizart do Rosário Almeida e Andréa Costa Amâncio Negrão

Inovação na administração pública estadual: o 1o PrêmioExcelência em Gestão Pública do Estado de Minas Gerais 77Innovation at state level: the State of Minas Gerais Awardfor Excellence in Public Sector ManagementMarianne Nassuno

Ensaio: Gestão de pessoas na administração pública japonesa 97Personnel management in the Japanese public administrationNatália Massaco Koga

Reportagem: 11o Concurso Inovação na Gestão Pública Federal 107Claudia Asazu e Larissa Mamed

RSP Revisitada: A transformação do Estado e a reforma doserviço público civil 115Urbano C. Berqüo

Para saber mais 121

Acontece na ENAP 122

RSP

37

Andréa Azevedo, Richard Pasquis e Marcel Bursztyn

Revista do Serviço Público Brasília 58 (1): 37-55 Jan/Mar 2007

A reforma do Estado, aemergência da descentralização

e as políticas ambientais


Introdução

Diversas mudanças aconteceram no papel do Estado no final do século XX.

O modelo centralizador e protetor entra em crise e isso leva não a uma reforma

no primeiro momento, mas a um recuo do Estado em seu papel de comando e

controle. A retirada foi rápida e intensa, deixando ao mercado um amplo espaço

de atuação. Contudo, a prevalência da lógica do Estado mínimo revelou que o

mercado não consegue ser equânime em suas alocações e suas imperfeições

provocaram reações por parte de diferentes segmentos da sociedade. Essa reação

serviu de pano de fundo para um debate sobre reforma do Estado. Ficava claro

que ele precisaria ser forte, sim, mas não tão grande, nem soberano como antes,

tampouco tão mínimo como queriam os neoliberais. A medida certa poderia se

encaixar na denominação Estado social-liberal (BRESSER PEREIRA, 2001).

Essa reforma do Estado ainda está em processo, e o modelo do “Estado em

rede”, concebido para um contexto globalizado e informatizado, parece ser o

RSP

38

A reforma do Estado, a emergência da descentralização e as políticas ambientais


que mais tem despertado interesse.Idealmente, parece ser um Estado maisleve, menos centralizado, mais flexível, commais espaços para a sociedade civil na suaforma de atuação.

A busca da descentralização e damaior participação nas políticas públicasindica uma possibilidade de re-legitimaçãodesse Estado que padece de mazelasinerentes às práticas enraizadas na demo-cracia representativa. Os eleitores não sereconhecem nos seus eleitos, pelo contrário,perdem a confiança na democraciarepresentativa como vetor de mudança.Nesse sentido, o Estado em rede exerceum apelo interessante, pois permite juntaros aspectos inerentes ao nível global aosanseios locais. O centro não é tão definidocomo antes, e as pessoas se sentem maisperto das decisões políticas. Essa cidadaniamais ativa pode ser um vetor de legiti-mação do Estado em todas as esferas.

No Brasil, o processo de descen-tralização política e a participação dapopulação já vêm acontecendo há algumtempo, ganhando mais espaço na décadade 1990. Na área ambiental, a ConstituiçãoFederal de 1988 deu um grande impulsopara esse desfecho, mas ainda caminha empassos mais lentos. Contudo, parece ser umcaminho inexorável e o número demunicípios com órgãos ligados ao meioambiente cresce a cada dia.

Deve-se notar que o processo ideal dedescentralização está atrelado a outrosaspectos, como capacidade institucional eadministrativa local, controle social,mecanismos de flexibilização, mas,sobretudo, é de suma importância que oprocesso ocorra de forma compartilhadacom outras instâncias e esferas do governo.

Esse parece ter sido um problemana descentralização da política ambientalno Brasil. Há uma certa ausência de

responsabilidades nessa transferência. Issopode ser muito prejudicial, pois umcírculo nada virtuoso pode se formarcom a esfera federal, que passa a imagemde descontrole, bem como com a regionale a local, que passam a idéia de inoperânciae incompetência.

Assim, duas questões serão discutidasneste artigo:

• em que medida a descentralizaçãonão vem sendo interpretada de maneiraestreita, ou seja, mais como uma transfe-rência total de responsabilidade (semrecursos) do governo central (no sentidovertical), do que propriamente umcompartilhamento com os estados emunicípios de sua competência legislativae administrativa?

• em que medida o princípio dasubsidiariedade está sendo realmenteaplicado como deveria (como aquele emque a regulação pública deve se dar no nívelmenos centralizado possível) e não comouma omissão do governo federal diantede ações que as esferas estaduais emunicipais não têm capacidade/gover-nança para efetuar?

A hipótese para esse trabalho é que adescentralização ambiental está sendoforçada de cima para baixo, sem observar-se a capacidade de governança dossubníveis estadual e local em muitasocasiões, o que contribui para corroer alegitimidade dos governos locais. Alémdisso, o governo federal exerce apenasminimamente a função de coordenador doprocesso, dentro desse papel de transfe-rência de competências e de criador denovos espaços conjuntos de gestãodescentralizada.

Com o objetivo de discutir essasquestões, o artigo está estruturado emtrês seções principais, além da introduçãoe da conclusão. A primeira analisa a

RSP

39



configuração desse Estado em reforma ea execução das políticas públicas dentrodesse novo contexto. A segunda apresentaalguns princípios desse Estado, comespecial atenção para a subsidiariedade, mastambém considera a coordenação e aparticipação. A terceira trata algunselementos empíricos para análise dadescentralização das políticas ambientais noBrasil, focando o instrumento do licen-ciamento em dois contextos: no espaçourbano e no rural. No espaço urbano,discute-se o aparato institucional que têmos municípios na área ambiental. A fontede dados foi o relatório do perfil dosmunicípios brasileiros, do InstitutoBrasileiro de Geografia e Estatística(IBGE); no rural, são levantadas algumasconsiderações sobre a gestão florestalocorrida no Mato Grosso, que foi oprimeiro estado da Amazônia Legal a tero processo integral de descentralizaçãodessa função regulatória.

As políticas públicas dentro deuma nova configuração do Estado

Fazendo uma breve retrospectiva daintervenção do Estado na sociedade,observa-se que a demanda social porpolíticas e ações governamentais é antiga.No entanto, ao final do século XIX,fechando um ciclo liberal, desenhou-se umcenário para um Estado cada vez maisatuante. Isso implicou uma expansãoburocrática, com o surgimento de novaspastas ministeriais e novos quadros defuncionários.

Bursztyn (1998) comenta que apenas asantigas pastas das finanças (arrecadação) ejustiça (polícia) já não eram mais suficientesdiante das mudanças provocadas após arevolução francesa, sobretudo com oadvento da industrialização, embalada pelas

idéias iluministas. A Alemanha de Bismarcké um caso emblemático da vanguarda naspolíticas sociais. De forma geral, diversospaíses europeus seguiram o modelo queculminou em meados do século XX com areprodução em grande escala do Estadode bem-estar (welfare state). É importantelembrar que o Estado nos países periféricos,denominado por alguns de desenvol-vimentista, embora tenha adotado algunsdos instrumentos que caracterizam as

políticas de bem-estar, nunca conseguiuuniversalizar essas políticas sociais.

Com a crise do Estado de bem-estar,provocada, em grande medida, peloenvelhecimento da população, a conse-qüente demanda por mais seguridade, alémda crescente falta de emprego estruturalgerada por mudanças tecnológicas, afisionomia desse Estado keynesiano passapor mudanças profundas a partir da

“A descentralizaçãonão estaria sendointerpretada comouma transferênciatotal de responsa-bilidade (sem recursos)do governo central (nosentido vertical), doque propriamente umcompartilhamentocom os estados emunicípios de suacompetência legislativae administrativa?”

RSP

40



década de 1970. O remédio para aliviar apressão sobre esse Estado “pesado”, foio “consenso de Washington”, que pregavaa abertura econômica e a liberalização doEstado de suas antigas funções. Essa seriaa tônica desse novo Estado, mais leve, mais“desonerado”, em um contexto em queas trocas livres das barreiras comerciaisinter-países com a mínima interferência doEstado-nacional seria condição essencialpara a continuidade do capitalismo demo-crático e “liberal”.

No entanto, os equívocos entredesestatização e desregulação forammuitos. Quando se privatiza alguns bens eserviços importantes à sociedade, mais doque nunca o Estado deve estar preparadopara regular essas ações, mesmo não sendoele quem as pratica diretamente. Ele devepassar a regular por meio das regulamentações.Dessa forma, se as regulamentações nãoservem mais ou estão anacrônicas, oEstado deve promover uma “re-regula-mentação”, como afirma Bursztyn (1998).

O enfraquecimento do Estadomostrou-se inoperante diante de problemasque emergiram desse processo. Boaventurade Souza Santos (1998) reitera que osdilemas do consenso de Washington foramrevelados a partir de sucessivas crises empaíses periféricos, além da generalizadacorrupção política e reaparecimento dasmáfias. Segundo o autor, o problema nãose resolve com a redução da “quantidadede Estado”. Ele indica a necessidade dereformar a “qualidade do Estado”,partindo da idéia de que Ele é reformável.

Bresser Pereira (1998) indica que essenovo Estado que emerge no século XXIdeve ser menor, porém mais forte, commaior governabilidade e governança1. Éum ente mais fomentador do quepropriamente executor, menos protetor daeconomia nacional e mais estimulador da

competitividade internacional. O autordenomina esse Estado (reformado) comoEstado social-liberal: social, porque continuaráprotegendo direitos sociais e promovendoo desenvolvimento econômico; liberal,porque o fará utilizando mais controles demercado, do que propriamente adminis-trativos, porque realizará suas atividadessociais e científicas notadamente por meiode instituições públicas não estatais (tambémdenominado terceiro setor).

Moran (2002) faz a revisão de umaampla literatura, que trata da regulação doEstado, trazendo, casos mais específicos daregulação americana e britânica. Segundo oautor, grande parte da literatura consultadacompartilha a preocupação com uma “crisedo comando”, por um lado, com a crisedo controle na economia pela via públicadireta e, por outro, com o colapso do quemuitas vezes se chama auto-regulação2. Oautor questiona se o “Estado regulador”existe e em que ele consiste. Ao final, concluique há três vias (dentro da literatura daciência política) para essa resposta: aprimeira é que a regulação é uma ficção; asegunda é que o Estado regulador existe,mas seu caráter é contingente, dependendodo contexto nacional; e a terceira está maisligada ao recente paradigma de governança,no qual governar significa mais manejar/coordenar redes do que propriamentecomandar/pilotar um “grande navio”chamado Estado.

Parece que o grande desafio que secoloca é o equilíbrio entre esse Estadosocial e liberal, que passa pela verificaçãode áreas que ainda precisam de regulamen-tações mais pesadas. Bresser Pereira (1998)assume que, mesmo com a reforma doEstado apontando na direção substancialda redução da regulação, não se pode pensarna sua eliminação. “Em muitas áreas, oEstado continua tendo um papel regulador

RSP

41



significativo, como no caso do comércioexterior e controle ambiental” (p.7).

Diferentes reformas os Estados estãoem curso no momento, umas em estágiosmais avançados, outras nem tanto. A idéiade Estado em rede é uma dessas possibili-dades que se vislumbra no panorama polí-tico mundial. A descentralização justificadapelo princípio da subsidiariedade na gestãoé a tônica desse Estado reformado. Noentanto, Castells (1998) chama atenção paraa importância da coordenação do Estado-nação dentro dessa nova configuração, quedeixa de ter as características anteriores, masnão o elimina. Em síntese, redefine-o.

Esse Estado-rede caracteriza-se porcompartilhar a autoridade (a capacidadeinstitucional de impor uma decisão) ao longode uma rede de instituições. “Uma rede, pordefinição, não tem centro, mas nós dediferentes dimensões e com relações entre-nós que são freqüentemente assimétricas”(CASTELLS, 1998, p.11; grifo nosso). Emúltima instância, todos os nós são necessáriospara a existência da rede. Segundo o autor,o Estado-rede corresponde a umaexpressão da era da informação: é a “formapolítica que permite a gestão cotidiana datensão entre o local e o global” (ibid.).

Dentro desse contexto do Estado emrede, vários princípios são recomendadospara sua concretização3. Será abordado demaneira mais direta o princípio da subsidia-riedade, que norteia a descentralização eos diversos aspectos que a caracterizam.

Descentralização: um processode muitas faces

Conceitualmente, é preciso diferenciardesconcentração de descentralização. Oprimeiro é o compartilhamento dasfunções com as subsidiárias regionaise locais, sob um poder de comando

obedecendo a uma hierarquia do nívelcentral. O segundo, a descentralização,envolve a transferência de autoridade e asrespectivas competências legais e adminis-trativas para outra instância de governo, sejade nível estadual, seja municipal (AZEVEDO;SCARDUA, 2006).

Dentro da idéia de Estado em rede, oprincípio que norteia a descentralização éo da subsidiariedade. Segundo Jordan(2000, p.2), que estuda esse processo nocontexto da União Européia, “subsidiarie-dade é um princípio do governo federalque diz que determinada ação deve sertomada no nível mais descentralizadodesde que seja consistente com uma açãoefetiva”. Apesar de ser um conceito antigo,foi incorporado no mainstream políticoeuropeu no início da década de 1990. Oautor indica que, na origem, subsidiarie-dade é um termo federal, usado paraalocar poder entre diferentes níveis degoverno.

CASTELLS (1998) argumenta que o nívelmais adequado para determinada compe-tência é uma discussão muito mais políticaque técnica e que ele é modelado de acordocom os momentos históricos das distintassociedades. O essencial, segundo o autor,“é proceder uma ampla descentralizaçãoem que se transfira poder e recursos aos níveismais próximos dos cidadãos e seusproblemas” (p.16, grifo nosso). No limite,o princípio da subsidiariedade permite atransferência de responsabilidadesexecutivas do Estado para a própria socie-dade e mesmo para empresas, em tudoaquilo que o Estado não seja necessáriocomo executor direto. Isso significa que oprincípio da subsidiariedade é aquele quenorteia o processo de descentralização.

Mas por que há necessidade dedescentralizar? O autor ainda postula queexistem duas forças que levam para esse

RSP

42



caminho: a resposta do Estado às reivindi-cações locais e regionais e às expressõescoletivas identitárias, de um lado, e “umesforço consciente do Estado-nação deencontrar fórmulas alternativas frente àrigidez da centralização e à crise de legiti-midade que emana da desconfiança doscidadãos”, de outro. (CASTELLS, 1998, p. 9).

Assim, percebe-se que a descen-tralização, dentro de um Estado que perdesua legitimidade justamente por nãoconseguir cumprir suas funções sociais etampouco promover o desenvolvimentoeconômico, é um instrumento que tentarecuperar seu poder de governabilidade,entendida aqui como legitimidade paratomar decisões políticas. Com a execuçãodas políticas públicas ficando mais próximados cidadãos afetados, os espaços departicipação tendem a ficar mais evidentespara a população, que se sente com maisdireito de intervir.

Fica patente, então, o papel da socie-dade para que esse processo aconteça. Oque, a princípio, parece uma simplestransferência de poder, começa a ganharmaior complexidade, levando-se à formu-lação de alguns questionamentos sobrecomo assegurar que essa população váparticipar. Ou, indo mais direto ao ponto,como garantir uma participação que sejadesencadeada por e desencadeadora de umprocesso de autonomia democrática efortalecimento da cidadania e não desimples legitimação ou cooptação dos/pelos poderes locais?

Castells (1998) argumenta que a expe-riência desmente a visão romântica do localcomo âmbito de democracia e parti-cipação. Governos locais e estaduais, emtodo o mundo, são freqüentemente osníveis mais corruptos da administração,entre outras razões, porque as redespessoais mantêm-se com mais força do

que no nível federal e assumem compe-tências do urbanismo e da gestão do solo,setores de atividade mais suscetíveis àcaptura da administração por interessesprivados. De toda forma, segundo oautor, evidências empíricas (em outrostrabalhos realizados por ele4) parecemdemonstrar que a proximidade do governoe dos cidadãos no âmbito local permiteum controle social mais transparente ereforça as oportunidades de participaçãopolítica e, no limite, de re-legitimação doEstado.

A outra face da problemática daparticipação nos espaços institucionalmentecriados está na legitimidade dessa represen-tação. Para citar um exemplo simples, quaise quantos são os atores representados nosdiversos conselhos espalhados pelo País?Considerando que grande parte dos 5.560municípios brasileiros tem menos que 20mil habitantes, esses “líderes locais”,intitulados de representantes da sociedadecivil, correm o risco de estarem represen-tando não mais do que eles próprios (!),além da forte probabilidade de se reve-zarem muito pouco na diversidade deconselhos que se apresenta no cenáriopolítico do Brasil. Soma-se a isso a “quali-dade política”5 desses cidadãos que seencontram nesses espaços instituciona-lizados de participação.

Toda essa questão relativa à partici-pação é uma face que deve ser cuidado-samente apreciada quando se fala emdescentralização. Não se quer fazer nestetexto uma exortação da não-participaçãoou do não-conselho ou da não-descentra-lização. O que se pretende é levantar pontosproblemáticos e que parecem estar, emalguns momentos, em um plano subjetivode reflexão. O intuito é desmitificar que adescentralização seja a solução deproblemas historicamente fundados na

RSP

43



sociedade brasileira e que agora seriamresolvidos com a simples mudança doâmbito de atuação. Esse contraponto é tãorelevante quanto a constatação de que oBrasil tem uma história política e institucionalfortemente marcada por mazelas como oclientelismo, o coronelismo, o fisiologismoe o patrimonialismo.

Outra face da descentralização é a dopoder central ou federal. Um dos obstá-culos à descentralização comumente citadoé a resistência do poder central à perda depoder. Pensando no Estado-nação, asestratégias adotadas por ele para aumentarsua operatividade (mediante a cooperaçãointernacional) e para recobrar sua legitimi-dade (mediante a descentralização e auto-nomia) acabam realmente aprofundandosuas crises, pois, ao colocá-las em prática,ele perde poder, competências e autonomia embenefício dos níveis supranacional e subnacional. Porisso a “importância de acompanhar o processode redistribuição de competências e recursos por meiode mecanismos de coordenação entre os distintosníveis institucionais em que se desenvolvemas ações dos agentes políticos” (CASTELLS,1998, p.9, grifos nossos).

Talvez, esse papel de coordenaçãodeva ser melhor evidenciado no processo,seja para não causar essa impressão, muitasvezes, de desregulação e/ou descontroledo Estado no âmbito federal, seja para queo processo de descentralização resulterealmente em melhoria na operaciona-lização das políticas públicas. Nesse ponto,é relevante ressaltar a idéia de capacidadede governança e de apropriação do nívelda descentralização (nível de subsidia-riedade). Retomando o conceito degovernança como aquele em que o Estado(em qualquer nível) tem capacidade finan-ceira e administrativa para implementarsuas políticas de subsidiariedade comoaquele que revela o nível em que se

desenvolve uma ação (do governo) comefetividade, pode-se chegar a um pressu-posto: o nível escolhido para que a subsidiariedadepossa ser aplicada deverá ser aquele que temcapacidade de governança, ou seja, prescinde desustentabilidade institucional.

Isso parece óbvio, mas na prática osprocessos não têm sido construídosnecessariamente dessa maneira, sobretudono âmbito da política ambiental. Aocontrário disso, primeiro se descentraliza acompetência e depois se criam (quandocriam) as condições de governança. Godard(1997) comenta que essa transferência depoder central para regional/local pode serentendida como simplesmente uma formadas regiões/estados se destutelarem doEstado central. Considerando a idéia doautor, pode-se também pensar o contrário:que a descentralização pode ser uma formade omissão do poder central.

No entanto, Godard argumenta queo enfoque não deveria ser esse. O sentidode descentralização deve ser entendido comoo estabelecimento de novas relações entre os diversosníveis, “limitando-se as zonas de responsabilidadeexclusiva e ampliando-se as de responsabilidadeconjunta” (p. 238, grifos nossos). A coo-peração entre os níveis deve existir sempre,mesmo que cada um tenha um papeldefinido a desempenhar.

Na próxima seção, será examinado,com alguns dados empíricos, o processode descentralização da política ambientalno Brasil e seus desafios.

A descentralização da políticaambiental no Brasil

Um ponto de inflexão que merecedestaque na institucionalização da políticaambiental brasileira verifica-se após aConferência das Nações Unidas sobreDesenvolvimento Humano, realizada em

RSP

44



1972, em Estocolmo. Mesmo cumprindomais um papel formal no período inicial,em 1973 foi criada a Secretaria Especialde Meio Ambiente (Sema), ligada à Presi-dência da República. Foi o primeiro órgãoinstituído na esfera federal especificamentepara lidar com as questões ambientais.

Somente em 1981 foi criada a PolíticaNacional de Meio Ambiente (PNMA), Lei6.938, que estabelecia o Sistema Nacionalde Meio Ambiente (Sisnama). Esse sistemaintegra as três esferas do governo: federal,estadual e municipal, bem como, dentrode cada esfera, separa as competênciasentre as arenas política, executiva ejudiciária. Além disso, a grande novidadefoi a criação de conselhos consultivos edeliberativos em cada uma das esferas,iniciando um processo de democraciarepresentativa, que antes inexistia nessa área(BURSZTYN; BURSZTYN, 2000). A Tabela 1resume a composição do Sisnama,indicando as competências nas três esferas.

Percebe-se, assim, que a PNMA de1981 abre caminho para dois pontosfundamentais: a descentralização da gestãoe a participação social institucionalizada.Ainda contribuindo para o contexto da

regulamentação ambiental no Brasil, éimportante destacar a Lei dos InteressesDifusos (Lei 7.347/85) e a ConstituiçãoFederal de 1988 como dois marcos doaumento na democratização da políticaambiental. A Constituição de 1988, emparticular, trouxe vários avanços no queconcerne à questão ambiental, como umcapítulo exclusivo sobre o tema. Alémdisso, elevou os municípios à categoria deunidade federativa e estabeleceu a “repar-tição de competências e a previsão dodireito do meio ambiente” (SCARDUA;BURSZTYN, 2003, p. 302).

Mesmo com esses novos arranjosinstitucionais, a descentralização na gestãoambiental no Brasil é marcada por osci-lações. Ela é incorporada à PolíticaNacional de Meio Ambiente em 1981,definha com a criação do Ibama em 1989e é retomada na segunda metade dos anos1990, junto com uma tendência política,nacional e internacional, nessa direção.

Em algumas áreas, a política ambientalno Brasil está mais avançada em relação àdescentralização. Uma delas é o licencia-mento, que já fazia parte do cenário daspolíticas ambientais bem antes da Consti-

Esfera federal

Elaboração depolíticas

Participação dasociedade

Execução daspolíticas

Arena jurídica

Ministério do MeioAmbiente (MMA)

Conama

Ibama6

Procuradoria Federale Ministério PúblicoFederal

Secretarias estaduaisde meio ambiente

Consema

Oema

Procuradoria Estaduale Ministério PúblicoFederal

Tabela 1: O Sisnama e suas competências

Fonte: Bursztyn; Bursztyn, 2000.

Secretarias municipaisde meio ambiente

Consema

Agências municipais demeio ambiente

Juizado volanteambiental; MinistérioPúblico

Esfera estadual Esfera municipal

RSP

45



tuição de 1988, sobretudo em estados comoRio de Janeiro, São Paulo e Minas Geraisonde essa obrigatoriedade constava nalegislação estadual. O licenciamento tornou-se obrigatório em todo País em 1983 apósa regulamentação da lei federal 6.938/81(Política Nacional de Meio Ambiente) pelodecreto 88.351 (OLIVEIRA, 2005).

A primeira lei prevendo o licencia-mento no Brasil foi de São Paulo (Lei 997de 31/5/1976), mas o primeiro a estabe-lecer um Sistema de Licenciamento deAtividades Poluidoras (SLAP) foi o Rio deJaneiro, por meio de um Decreto-lei de1975, que só foi regulamentado em 1977.Como se percebe, esse instrumento nascedescentralizado.

Em relação à competência legislativa, aConstituição Federal, em seu artigo 24,atribui à União, aos estados e aos muni-cípios poder de legislar concorrentementeem matéria ambiental. Contudo, essacompetência fica limitada aos municípiosem caráter suplementar, ou seja, quando oassunto for de interesse eminentementelocal. Mesmo assim, deve se enquadrar àlegislação dos demais entes.

No caso do governo federal e dosestados, a competência é concorrente,devendo o primeiro estabelecer as normasgerais e os últimos, as complementares. Emrelação à competência administrativa ou executiva,os entes federativos possuem competênciacomum (FINK et al, 2004). A transferênciade atribuições acontece por meio dospactos federativos e convênios. No entanto,alguns requisitos básicos são necessários aonível administrativo competente. No caso,o estado e/ou município, para exercer acompetência administrativa, deve ter umasecretaria, um código e um fundo, além deum conselho, todos ligados à área ambiental.

No Brasil, segundo o estudo Perfil dosMunicípios, do IBGE (2004), 71% dos

5.560 municípios possuem alguma estru-tura formal de meio ambiente ligada àprefeitura (Gráfico 1), o que não implicanecessariamente descentralização defunções que antes eram do estado ou dogoverno federal. No entanto, é um bomindicador para avaliar que essa preocu-pação chegou à pauta da maioria dasadministrações municipais.

Quando se observa no Gráfico 1 onúmero de municípios que efetivamente

têm uma secretaria específica de meioambiente – portanto dispõe de umorçamento próprio para área –, percebe-se que essa quantidade é bem reduzida(mesmo tendo aumentado de 2002 a2004), perfazendo, em 2004, cerca de 7%.Cabe assinalar que o fato de dispor de umasecretaria exclusiva não significa que agestão seja descentralizada e tampoucoindica a qualidade dessa gestão. Dentro do

“A realidade dadescentralizaçãoé distante da maioriados municípiosbrasileiros,sobretudo emestados onde apreocupaçãoambiental ainda évista por muitospolíticos locaiscomo entrave aodesenvolvimentoeconômico.”

RSP

46



Estado do Mato Grosso, por exemplo,dos seus 141 municípios, alguns deles comsecretarias exclusivas, somente o de Cuiabá,a capital do estado, exerce a competênciapara licenciar empreendimentos de baixoimpacto na área urbana.

Esse exemplo ilustra o quanto a realidadeda descentralização é distante da maioria dosmunicípios brasileiros, sobretudo em estadosonde a preocupação ambiental ainda é vistapor muitos políticos locais como entrave aodesenvolvimento econômico.

Algumas razões poderiam ser elencadaspara explicar a lentidão e a falta de interessedos municípios, sobretudo em estadosmenos industrializados, em assumir acompetência para o licenciamento. Primeiro,os municípios não têm empreendimentossuficientes para assegurar a sustentabilidadeeconômica da secretaria; segundo, mesmoque os tenha, é um desgaste político para o

governo local, que irá impor mais um ônusao empreendedor; terceiro, a municipalidadenão quer ou não pode arcar com mão-de-obra mais qualificada de técnicos paraavaliação dos processos de licenciamento;e quarto, a estrutura para a fiscalização émuito mais restrita e fácil de ser cooptadapelos poderes locais. Resumidamente, asolução via descentralização das políticasambientais passa por fragilidades institu-cionais (incluindo a política local), financeirase administrativas (SCARDUA; BURSZTYN, 2003).Em outras palavras, a governança para adescentralização da gestão ambiental noBrasil ainda não é uma idéia concreta emboa parte dos municípios brasileiros.

Colocando os conselhos municipais demeio ambiente em números, verifica-se umcrescimento gradual desse espaço departicipação na política ambiental, comomostra o Gráfico 2.

Gráfico 1: Número de municípios brasileiros com estrutura formal naprefeitura na área de meio ambiente (2002-2004)

Fonte: IBGE, Perfil dos municípios brasileiros, 2004, p. 69.

RSP

47



Nota-se um crescimento maior dosconselhos na região Sul do País e umdecréscimo na região Centro-Oeste. Nãohá informações disponíveis que permitamexplicar esses números, mas, como hipótesepara futuras investigações, pode-seimaginar um capital social mais consoli-dado no Sul, inclusive com mais entidadese organizações do terceiro setor, quegeralmente demandam a criação dassecretarias e conselhos. Uma outraexplicação pode ser a maior quantidadede disputas pelos recursos naturais que, naregião Sul, já estão mais escassos que noCentro-Oeste, por exemplo.

Em relação ao papel do terceiro setornesse processo, Santos (1998, p. 16)observa que este visa forçar a aberturade espaços de democracia participativaem situações em que a democraciarepresentativa é de baixa intensidade.Segundo o autor, essa pode ser a formamais eficaz de o terceiro setor contribuir

para a reforma solidária e participativado Estado. Contudo, o autor argumentaque é necessária uma profunda democra-tização do terceiro setor; caso contrário,será um erro confiar-lhe a tarefa dedemocratização do Estado e, de formamais geral, do espaço público não-estatal.Reforçando o último argumento, eleacrescenta que “existem diversas experiênciasmostrando a promiscuidade antidemocrática entreEstado e terceiro setor, em que o autoritarismocentralizado do Estado se apóia no autoritarismodescentralizado do terceiro setor e cada um delesusa o outro como álibi para se desresponsabilizardiante dos seus respectivos constituintes” (p. 16,grifo nosso).

Outra instância que surgiu no cenárioda política ambiental brasileira são ascomissões tripartites. Essas comissões sãoconstituídas por representações paritáriasdos órgãos e entidades ambientais como objetivo de “constituir um espaçoinstitucional de diálogo entre os entes

Gráfico 2: Porcentagem de municípios com conselho de meio ambiente ativo(dinâmica entre 2001 e 2004)

Fonte: IBGE, Perfil dos municípios brasileiros, 2004, p. 69.

RSP

48



federados com vistas a uma gestão com-partilhada e descentralizada entre União,estados e municípios [...]” (PortariaFederal 473, de 9/12/2003). Ainda écedo para avaliar o papel efetivamentedesempenhado na descentralização poressas comissões, mas o que se nota sãoreforços institucionais na concretizaçãodesse processo. Além do esforço dogoverno, existem associações, como aAssociação Nacional de Municípios eMeio Ambiente (Anama), que militam afavor da descentralização da gestãoambiental para os municípios.

Exemplo da experiência dedescentralização f lorestal noEstado do Mato Grosso

A gestão florestal é um tema quemerece comentários no aspecto da descen-tralização. Scardua (2003) esclarece que,apesar da existência de um marco legal parao setor, desde 1934, não foi possível oavanço institucional e legal nessa área noPaís, como em outras na política ambientalbrasileira7. Isso porque a gestão dosrecursos florestais no Brasil é altamentecentralizada, fruto de uma política federalherdada do início do século passado. Em2002, já existiam 18 estados com políticasflorestais próprias. Entretanto, pode-seobservar que a região Norte, que apresentao maior potencial florestal, é a que maiscarece de instrumentos de gestão florestalestadual, sendo que alguns estados não

apresentam sequer uma política para osetor (SCARDUA, 2003).

O exemplo do caso da descentra-lização florestal no Mato Grosso ébastante esclarecedor sobre a importânciada presença do âmbito federal nesseprocesso. Inicialmente, em 1999, foiassinado um pacto federativo, e a funçãode licenciamento de propriedades ruraise autorização para desmatamento forampassadas para o estado. O Mato Grosso,na época, implementou um sistema delicenciamento sofisticado tecnologi-camente, que envolvia a utilização deSistema de Geo-referenciamento paramonitorar o cumprimento do CódigoFlorestal.

O Licenciamento Ambiental Único(LAU) gerou boas expectativas em relaçãoao seu êxito, sobretudo, no meio científicoe entre ambientalistas. Em um ano (2000-2001), houve redução de 24% na taxa dedesmatamento e 53% no número dequeimadas. Em 2002, os números dodesmatamento reduziram-se mais ainda.A Tabela 2 mostra as médias de desmata-mento nesse período:

No ano de 2002, esses números eramde 795 mil ha. No entanto, contrariandoas expectativas de declínio, os índices dedesmatamento no ano de 2003 e 2004foram bastante elevados: 1.858.000 e1.814.302 hectares, respectivamente, o queperfaz um aumento de 42,7% em relaçãoao ano de 2002. É conveniente ressaltarque, do total desmatado no período de

Tabela 2: Média de desmatamentos em Mato Grosso antes de depois dolicenciamento

Média do desmatamento 1993 -1999 1.283.785 ha.Média do desmatamento 2000 – 2002 672.968 ha.Média do desmatamento 2003 – 2004 1.836.477 ha.

Dados: Fema, 1993 a 2005

RSP

49



2003, somente 500 mil hectares haviamsido autorizados pela antiga FundaçãoEstadual de Meio Ambiente8.

A avaliação do instrumento coor-denada pelo Instituto Socioambiental (ISA),a pedido do Ministério do Meio Ambiente,em 2005, confirma com números o quevinha sendo observado empiricamente pormeio dos dados crescentes de desmata-mentos no estado. Segundo o relatório, osdesmatamentos nos anos de 2003 e 2004,dentro das reservas legais, foram prati-camente seis vezes maiores que em outrasáreas protegidas, como terras indígenas eunidades de conservação. Além disso, oestudo mostrou que 48,5% dos desmata-mentos em reservas legais nesse períodoaconteceram em propriedades licenciadasem 2003.

Avaliando preliminarmente os eventosmencionados, pode-se inferir que doisfatos foram determinantes para os resul-tados do desmatamento, o que leva a umpressuposto sobre a descentralizaçãoflorestal:

• sobre o avanço do desmatamentopor dois anos consecutivos após 2002,pode-se inferir que o mercado influencioude forma mais determinante, haja vista que,em 2003 e 2004, a cultura da soja, commoditymuito produzida no estado, teve preçosrecordes dentro de um histórico de 26 anosanteriores, contribuindo efetivamente parao avanço da fronteira pecuária ao nortedo estado9;

• sobre o desmatamento em áreaslicenciadas, pode-se inferir que a legislaçãoparece ter “perdido sua força de coerção”.Isso pode estar relacionado à chegada, em2002, de um governo muito ligado à cadeiada soja, o que concorre para o potencialperigo de “flexibilizar” as políticas públicasem benefício do agronegócio. Nesse sentido,Alencar e outros (2004) observam que:

“...a experiência da Fema mostrou anecessidade de se manter, pelo menosparcialmente, o sistema de monitoraçãoe fiscalização do desmatamento naAmazônia sob controle e/ou avaliaçãodo governo federal. Uma descentra-lização desse controle poderá colocara legislação federal sob influência dasmudanças políticas no âmbito estaduale municipal” (p. 54).

Jordan (2000) aponta uma situação quepode nos remeter à questão florestal noBrasil, sobretudo, quando se pensa naAmazônia. Segundo ele, os economistasdo bem-estar, focando a análise nasubsidiariedade, sugerem que a problema-tização/resolução das externalidades sejamdirigidas ao nível em que elas podem serinternalizadas. Em algumas áreas, comomudança climática, por exemplo, essa linha

“Uma descentra-lização, com transfe-rência total deresponsabilidades,como ocorreu parao Mato Grosso, emestados que aindapossuem fragilidadeinstitucional,administrativa epolítica, nãopode acontecersem uma açãocompartilhadaefetiva com ogoverno federal”.

RSP

50



de argumentação pede uma decisão emnível internacional, afastando a decisão docidadão comum, o que já seria diferenteem uma situação de poluição de um rioque faz fronteira com dois países. De todaforma, percebe-se que haverá sempre odilema, segundo o autor, entre democraciaparticipativa (decisão mais próxima docidadão por meio do voto) e eficiência naregulação (decisão tomada em outrasinstâncias e com critérios mais técnicos).

Assim, essa argumentação remete àseguinte questão: a quem interessa aconservação do bioma amazônico?Pensando no exemplo anterior, será quesomente interessa à população localconservar as florestas do Estado do MatoGrosso? Se interessa a todos a manutençãodas florestas, a competência administrativadeveria estar somente a cargo do estado?

A literatura sobre biodiversidade emudanças climáticas, entre outros temas,mostra amplamente que a conservação dosbiomas, bem como as políticas paramanejá-la, interessa aos níveis suprana-cionais, nacionais, regionais e locais. Nesseponto, uma descentralização, com transfe-rência total de responsabilidades, comoocorreu em 2006 para o Mato Grosso, emestados que ainda possuem fragilidadeinstitucional, administrativa e política, nãopode acontecer sem uma ação compar-tilhada efetiva com o governo federal.

A ação conjunta, mesmo com adescentralização das competências, devepromover um processo sinérgico dospoderes e esferas envolvidos. Novosespaços devem ser criados e efetivados.Caso contrário, essa ação tende a gerar perdade legitimidade para a esfera estadual que,sem governança apropriada, precisa fazeralgo que a esfera federal não conseguiu. Poroutro lado, esse tipo de descentralização,traduzida somente como “transferência de

responsabilidades”, pode muito bemparecer omissão do poder federal, o quetambém causa a impressão de desregulaçãoe igualmente de perda de legitimidade, nãosó nacionalmente, mas internacionalmente.

Concluindo as duas questões levantadasno início deste texto, parece que há o riscode a descentralização, pelo menos no curtoe médio prazos, transformar-se em umaarmadilha para a inoperância. Nos níveislocais, não se realizam as ações adequa-damente, porque não há recursos humanose financeiros (sobretudo); nos níveis estaduale federal, argumenta-se em favor de umaadministração mais próxima aos cidadãoscomo forma de legitimar os governos. Àmedida que transferem as responsabilidades,eximem-se sobremaneira do papel decoordenador/supervisor.

Nessa dinâmica, a hipótese de que adescentralização constitui um processo maispropriamente vertical (de cima para baixo)do que horizontal parece ser bem razoável.Isso leva a supor que a descentralização napolítica e na gestão ambiental brasileira estásendo uma transferência de problemas comsoluções pouco claras nos âmbitos regionaise locais e sem a devida criação de novosespaços (efetivos) de compartilhamento como poder federal. Nesse ponto, o texto dei-xa uma questão em aberto: a coordenaçãodesse processo subsidiário falha ou inexistepor parte do governo federal?

Conclusão

O texto retratou a dinâmica da reformado Estado. Da abordagem centralizadorae soberana, o Estado transformou-se emuma estrutura mais descentralizada,mantendo uma relação cada vez mais intensacom os níveis supranacionais e subnacionais.O modelo que serve de inspiração é oEstado em rede.

RSP

51



Os princípios que norteiam essemodelo são a descentralização, a coor-denação do governo federal e a partici-pação social.

A partir dos conceitos de subsidia-riedade e de governança, chega-se a umapremissa para a descentralização: só épossível realizar a subsidiariedade onde hásustentabilidade institucional (capacidade finan-ceira e administrativa) para tal. Somentedesse modo, as esferas regionais, locais e anacional conseguirão governabilidade(legitimidade) para suas ações e tomada dedecisões.

Na política e gestão ambientalbrasileira, verifica-se um movimento dosestados e municípios em torno da descen-tralização. Isso reflete-se na quantidade demunicípios com estruturas institucionais naárea ambiental ligadas às prefeituras.Contudo, ainda há muitos desafios a seremsuperados no processo de descentralização.Parece haver uma clara assimetria entre odesejo de muitos municípios (sobretudoos menores) em não assumir a gestãoambiental municipal e o desejo de o estadoem repassá-la. Percebe-se uma indução doestado para que esse processo se concretizede forma vertical (top-down) nos municípios.O grande problema, persistindo esseformato, será a armadilha da inoperância,pois os municípios esbarram na falta derecursos (administrativos e financeiros) paraexecução efetiva das políticas. Além disso,dois problemas evidenciam-se na arena dasociedade civil: primeiro, ela não consegue

exercer o controle efetivo sobre as açõespolíticas governamentais e, segundo, muitasdas organizações não-governamentais sãocooptadas pelos dirigentes do poderpúblico, sobretudo, em municípios menores.

No âmbito da gestão florestal, aexperiência do Mato Grosso mostra que,sem uma efetiva coordenação do governofederal com a criação de novos espaçosde ação conjunta, a descentralização correo risco de parecer mais uma omissão dopoder central do que propriamente umaconquista democrática dos estados e seuscidadãos ou uma melhoria da gestãoambiental.

A descentralização irá realmentetornar-se uma conquista de autonomia dosestados e municípios na gestão de seusrecursos naturais à medida que passa aexistir pressão social. Portanto, em primeirolugar, o cidadão precisa saber da possibi-lidade de descentralização, o poder públicofederal e estadual precisam compartilhar eestimular o processo e os espaços institu-cionalizados de participação devem sercriados para efetivamente funcionarem.Por fim, os conselheiros estaduais/muni-cipais devem ser capacitados e envolvidoscom a gestão social dos recursosambientais. Eles são peças-chave para apromoção da gestão nos níveis regionais elocais. Sem eles, mudar-se-á a esfera gover-namental, mas os problemas serão sempreos mesmos.

(Artigo recebido em janeiro de 2007. Versãofinal em março de 2007)

RSP

52



Notas

1 Governabilidade e governança são conceitos confundidos com freqüência. Acapacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de legitimidadedo Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto governança é a capacidadefinanceira e administrativa, em sentido amplo, de uma organização de implementar suaspolíticas (BRESSER PEREIRA, 1998, p.20).

2 Segundo Moran (2002), pela experiência da auto-regulação na Inglaterra, sobre-tudo na regulação de importantes profissões como medicina e direito, dos mercadosfinanceiros e de outras áreas relacionadas com contabilidade financeira, esses foram ossetores nos quais o sistema de poder privado cresceu dentro do governo.

3 Os princípios citados por Castells (1998) para transformar o Estado em rede sãoa subsidiariedade, flexibilidade, coordenação, participação, transparência administrativa,modernização tecnológica e retroação da gestão.

4 Uma boa referência do autor, que trata a questão entre o local e o global naperspectiva da gestão urbana é: BORJA, J.; CASTELLS, M.. Local y Global: la gestión de lãsciudades en la era de la información. Espanha: Taurus, 2004.

5 Qualidade política é uma referencia a uma das características que Pedro Demo(2003) chama de pobreza política, aquela que se esconde por trás da material, na qual osujeito não percebe sua condição de oprimido na construção social e econômica. Seriaa falta de criticidade para fazer uma leitura social adequada da realidade.

6 Após a criação do Ibama em 1989, foram extintas a Sema, Sudepe, IBDF eSudhevea.

7 Em março de 2006, foi aprovada a lei de gestão florestal, que ainda parece muitorecente para ser avaliada e tem sido motivo de muita controvérsia.

8 A fundação foi extinta , sendo criada a Secretária Estadual de Meio Ambiente(Sema). Portanto, quando nos reportarmos no texto à Fema, é importante saber queatualmente constitui a Sema.

9 Para entender melhor a relação fronteira pecuária, soja e desmatamento é impor-tante notar que, embora a maior parte do desmatamento seja efetuada pela expansão dabovinocultura, a soja faz pressão indireta nesse processo, pois ocupa terras que anteseram destinadas ao gado. Esse processo fica mais acentuado em períodos quando opreço da soja é mais alto, como aconteceu em 2003 e 2004.

Referências bibliográficas

ALENCAR, Ane (et al). Desmatamento na Amazônia: indo além da emergência crônica. Belém:IPAM, 2004.AZEVEDO, A.; SCARDUA, F. Descentralização da gestão florestal: o (des)caso do Mato Grosso.Trabalho apresentado no III Encontro da ANPPAS. Brasília – DF: 23-26 mai. 2006.Acesso em: <http://www.anppas.org.br/> (GT2).

RSP

53



BRESSER PEREIRA, L.C. A reforma do Estado dos anos 90: lógica e mecanismos decontrole. Lua Nova Revista de Cultura e Política, n. 45, 1998, pp. 49-95.

. Uma nova gestão para um Novo Estado: liberal, social e republicano. Confe-rência John L. Manion 2001. Ottawa, Canadá: 3 mai. 2001. Acesso em: 1 mar de 2007.<http://www.bresserpereira.org.br/ver_file.asp?id=1220>.BURSZTYN, M. Introdução à crítica da razão desestatizante. Revista do Serviço Público, v. 49,no 1, Brasília: jan/mar 1998.BURSZTYN, Maria Augusta; BURSZTYN, Marcel. Integrating the environment anddevelopment in the decision – making process. In: Encyclopedia of Life Support Systems.Oxford, UK: Eolss Publishers, 2000.CASTELLS, Manuel. Hacia el estado red? Globalización económica e instituciones políticasen la era da información. In: Seminário Internacional Sociedade e a Reforma do Estado. SãoPaulo: 26-28 mar. 1998.DEMO, P. Pobreza da pobreza. Petrópolis, RJ: Vozes, 2003.FINK, D.; ALONSO, H. Jr. ; DAWALIBI, M. Aspectos jurídicos do licenciamento ambiental. 3a. ed..Rio Janeiro: Ed. Forense Universitária, 2004.GODARD, Olivier. A gestão integrada dos recursos naturais e do meio ambiente: conceitos,instituições e desafios de legitimação. In: Gestão de recursos naturais renováveis e desenvolvi-mento: novos desafios para pesquisa ambiental. WEBER, J; VIEIRA, P.F. (orgs.) São Paulo:Cortez, 1997.IBGE. Perfil dos municípios brasileiros: gestão publica, 2004/ IBGE Coordenação depopulação e indicadores sociais. Rio de Janeiro: IBGE, 2005, 133 p.ISA/MMA. Sistema de licenciamento ambiental rural em propriedades rurais do estado do MatoGrosso: analise e lições na sua implementação. Projeto Pnud: Bra 98/005. Brasília: MMA,2005 (no prelo) (participação do ICV).JORDAN, A. Subsidarity and environmental policy: wich level of government should dowhat in the Eurorean Union? CSERGE Working Paper GEC 99-13. University of EastAnglia, 2000.MORAN, Michel. Review article: understanding the regularoy state. B. J Pol. 32, CambridgeUniversity Press, 391-413, 2002.OLIVEIRA, Inagê Assis. Introdução à legislação ambiental brasileira e licenciamento ambiental. Riode janeiro: Lúmen Júris, 2005.SANTOS, Boaventura de Sousa. A reinvenção participativa e solidária do Estado. In:Seminário Internacional Sociedade e a Reforma do Estado. São Paulo, 26-28 mar. 1998.SCARDUA, F. P. Governabilidade e descentralização da gestão ambiental no Brasil. 2003. 237 p. (Tesede Doutorado) pelo Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília.SCARDUA, Fernando; BURSZTYN, Maria Augusta. Descentralização da política ambientalno Brasil. Sociedade e Estado. Brasília, v.18, n.1/2, jan./dez. 2003.

RSP

54



Resumo - Resumen - Abstract

A reforma do Estado, a emergência da descentralização e as políticas ambientaisAndréa Azevedo, Richard Pasquis e Marcel BursztynNo contexto da reforma do Estado brasileiro, a descentralização das competências políticas e

administrativas na arena ambiental tem se mostrado um processo dinâmico. Muitas instâncias locais járespondem pela questão ambiental. No entanto, isso não significa mais competência administrativa,sustentabilidade institucional, tampouco participação democrática. Dois casos de política ambientalsão retratados no texto: o licenciamento industrial pelos municípios brasileiros e o a gestão florestalpelo Estado do Mato Grosso. A descentralização do licenciamento ambiental para o âmbito municipalainda parece frágil em municípios menores, em um processo que parece ser induzido pelo Estado e nãopelo controle social local. Em relação à política florestal, o caso do Mato Grosso é emblemático. Elemostra que a cooperação com o poder público federal e, em determinados momentos, sua coordenaçãosão de suma importância para que as políticas públicas ambientais não fiquem à mercê de governosestaduais, que podem enviesá-las em favor do “desenvolvimentismo”, nem percam a legitimidadeadiante da fragilidade financeira e institucional dos órgãos ambientais locais.

Palavras-chaves: descentralização, sustentabilidade institucional, política ambiental.

La reforma del Estado, la emergencia de la descentralización y las políticas ambientalesAndréa Azevedo, Richard Pasquis y Marcel Bursztyn

Ante la reforma del Estado brasileño, la decentralización de las competencias políticas y admi-nistrativas en el ámbito ambiental se han mostrado un proceso dinámico. Muchas de las instanciaslocales ya responden por la cuestión ambiental. Sin embargo, eso no significa competencia adminis-trativa, sustentabilidad institucional, tampoco participación democratica. En este estudio se presentandos casos de política ambiental: el licenciamiento industrial por parte de los municipios brasileños yla gestión forestal por parte del Estado de Mato Grosso. La descentralización del licenciamientoambiental para el nivel municipal todavia se muestra frágil en los municipios más pequeños, debidoa que el proceso aun está controlado por el estado por encuanto que la sociedades locales tienenmenos participación. En relación a la política forestal, el caso del Estado de Mato Grosso demuestraque la cooperación y, en ciertos momentos, la coordinación del poder público federal determinan lavulnerabilidad de las políticas ambientales. Esto es debido a que los intereses “desarrollistas” degobiernos estaduales pueden influenciar dichas políticas. Por otra parte, la fragilidad financiera yinstitucional de los órganos ambientales locales pueden también influenciarlas.

Palabras claves: descentralización, sustentabilidad institucional, políticas ambientales.

State reform, emergence of decentralization and environmental policiesAndréa Azevedo, Richard Pasquis and Marcel BursztynMirroring the reform of the Brazilian State, the decentralization of administrative and political

competences in the environmental arena has been a dynamic process. Many local governments andagencies already hold responsibility for environmental issues. However, it does not mean strongeradministrative competency, institutional sustainability or wider democratic participation. Two casesof environmental policy are described here: the industrial licensing carried out by Brazilianmunicipalities and the State of Mato Grosso´s forest management. The decentralization ofenvironmental licensing to the municipal level still seems to be fragile process in small municipalities,

RSP

55



since it is likely to be induced by the State rather than by the local community. Regarding the forestpolicy, the case of Mato Grosso is emblematic: it shows that cooperation and, at times, coordinationof the federal government is of great importance in order to assure the independence of environmentalpublic policies from state governments that are biased in favor of agro-industries, as well to guaranteetheir legitimacy, weakened by the institutional and financial fragility of the local environmentalinstitutions.

Keywords: decentralization, institutional sustainability, environmental policy.

Andréa AzevedoMestre em Gestão Econômica do Meio Ambiente (ECO/ UnB) e doutoranda em Desenvolvimento Sustentávelpelo CDS/UnB; docente da Faculdade do Sul do Mato Grosso (FACSUL/CESUR). Bolsista CAPES. Contatos:<[email protected]; [email protected]>Richard PasquisDoutor em Geografia pela Universidade de Paris VII; pesquisador do CIRAD (França) e pesquisador-visitante doCentro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília. Contato: <[email protected]>Marcel BursztynDoutor em Desenvolvimento Econômico e Social pela Universidade Paris I; professor adjunto da Universidadede Brasília (Departamento de Sociologia e Centro de Desenvolvimento Sustentável). Contato: <[email protected]>

posicionamento do Brasil nas conferencias de meio a mbiente

Documents