Chương 9 Chính trị của các tập đoàn đa quốc gia Tip O’Neill, một cựu chủ tịch Hạ viện Mỹ, đã từng nói, “Tất cả chính trị đều mang màu sắc địa phương.” Ông có thể cũng đã nói đến vấn đề này đối với sản xuất kinh tế. Bởi vì dù cho nền kinh tế thế giới có trở nên “toàn cầu hóa” như thế nào đi chăng nữa, việc sản xuất kinh tế sẽ luôn dựa vào các cộng đồng địa phương và sẽ luôn sử dụng các nguồn lực được lấy ra từ các cộng đồng địa phương đó. Các tập đoàn đa quốc gia không thay đổi được hiện thực căn bản này. Tuy nhiên, các tập đoàn đa quốc gia thực sự thay đổi bản chất của việc ra quyết định trong kinh tế. Trong quá khứ, các quyết định về sản xuất đã được chủ các doanh nghiệp địa phương thực hiện tùy theo các điều kiện của địa phương. Tuy nhiên, khi có sự tham gia của các tập đoàn đa quốc gia, các nhà quả lý nước ngoài đã ra quyết định về sản
Phân tích mối quan hệ giữa chủ thể MNCs và nhà nước trên khía cạnh chính trị
Welcome message from author
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
Chương 9
Chính trị của các tập đoàn đa quốc gia
Tip O’Neill, một cựu chủ tịch Hạ viện Mỹ, đã từng nói, “Tất cả chính trị đều
mang màu sắc địa phương.” Ông có thể cũng đã nói đến vấn đề này đối với
sản xuất kinh tế. Bởi vì dù cho nền kinh tế thế giới có trở nên “toàn cầu hóa”
như thế nào đi chăng nữa, việc sản xuất kinh tế sẽ luôn dựa vào các cộng
đồng địa phương và sẽ luôn sử dụng các nguồn lực được lấy ra từ các cộng
đồng địa phương đó. Các tập đoàn đa quốc gia không thay đổi được hiện
thực căn bản này. Tuy nhiên, các tập đoàn đa quốc gia thực sự thay đổi bản
chất của việc ra quyết định trong kinh tế. Trong quá khứ, các quyết định về
sản xuất đã được chủ các doanh nghiệp địa phương thực hiện tùy theo các
điều kiện của địa phương. Tuy nhiên, khi có sự tham gia của các tập đoàn đa
quốc gia, các nhà quả lý nước ngoài đã ra quyết định về sản xuất liên quan
đến các điều kiện toàn cầu. Tuy nhiên, trong khi khuôn khổ tham chiếu để ra
quyết định đối với nhiều vấn đề kinh tế đã thay đổi, khuôn khổ tham chiếu
về ra quyết định đối với các vấn đề chính trị vẫn không thay đổi. Chính phủ
các nước vẫn tiếp tục giải quyết các mối quan tâm trong nước nhằm đáp ứng
các nhu cầu của các nhóm lợi ích trong nước. Như một học giả nổi tiếng về
các tập đoàn đa quốc gia đã viết, “chế độ của các nhà nước dân tộc được xây
dựng trên nguyên tắc là nhân dân trong bất cứ quyền hạn xét xử quốc gia
nào đều có quyền cố gắng tối đa hóa phúc lợi của mình, như họ suy nghĩ,
bên trong quyền hạn đó. Mặt khác, các tập đoàn đa quốc gia nghiêng về
hướng tối đa hóa phúc lợi của các bên có liên quan đến các tập đoàn đó
trong các hoạt động trên quy mô toàn cầu, mà không nhận bất cứ trách
nhiệm nào về các hậu quả do hành động của nó tạo ra trong quyền hạn xét
xử của từng quốc gia” (Vernon 1998, 28).
Sự căng thẳng vốn có trong các khuôn khổ ra quyết định chồng lấn nhau này
đã tạo thành chính trị trong nước và quốc tế về các tập đoàn đa quốc gia.
Trên vũ đài chính trị trong nước, phần lớn chính phủ các nước đều không
sẵn lòng từ bỏ các lợi ích tiềm năng do đầu tư nước ngoài đem lại, song hầu
như chẳng có mấy chính phủ sẵn lòng cho phép các công ty nước ngoài hoạt
động mà không có giới hạn. Kết quả là, phần lớn chính phủ các nước đều đã
sử dụng các quy định trên phạm vi quốc gia và đã mặc cả với cá nhân từng
tập đoàn đa quốc gia để đảm bảo là hoạt động của các công ty nước ngoài
phù hợp với các mục tiêu quốc gia. Các nỗ lực của chính phủ nhằm điều tiết
hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia được chuyển sang chính trị quốc tế.
Các nước tiếp nhận đầu tư, đặc biệt là các nước đang phát triển, theo đuổi
các nguyên tắc quốc tế cho phép họ có quyền kiểm soát các hoạt động của
các công ty nước ngoài đang hoạt động bên trong biên giới lãnh thổ của họ.
Các nước đặt trụ sở của các tập đoàn đa quốc gia – về cơ bản là các nước
công nghiệp hóa tiên tiến – theo đuổi các nguyên tắc quốc tế bảo vệ các
nguồn vốn đầu tư của họ tại nước ngoài bằng cách hạn chế khả năng của các
nước tiếp nhận vốn đầu tư nước ngoài trong việc kiểm soát hoạt động của
các tập đoàn đa quốc gia.
Trong chương này, chúng ta sẽ xem xét đến các động lực này. Trước tiên,
chúng ta sẽ nghiên cứu việc chính phủ các nước đã cố gắng như thế nào để
hạn chế các hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia đang tham gia sản xuất
kinh doanh tại thị trường trong nước của họ. Như chúng ta sẽ thấy, chính
phủ của cả các nước đang phát triển và phát triển đều đã sử dụng nhiều công
cụ khác nhau để khai thác được càng nhiều lợi ích từ vốn đầu tư trực tiếp
của nước ngoài càng tốt, trong khi cùng lúc đó lại giảm thiểu các chi phí rõ
ràng phát sinh từ việc cho phép các công ty nước ngoài kiểm soát các ngành
sản xuất trong nước. Sau đó, chúng ta tập trung vào các nỗ lực, đến nay vẫn
chưa thành công, trong việc thảo luận các quy định quốc tế xác định các
quyền và trách nhiệm tương ứng của các nước tiếp nhận đầu tư nước ngoài
và các tập đoàn đa quốc gia.
Quản lý các tập đoàn đa quốc gia
Thay vì việc từ bỏ các lợi ích tiềm năng thu được từ các chi nhánh của các
tập đoàn đa quốc gia đặt tại quốc gia mình, phần lớn chính phủ các nước đều
đã áp dụng các quy định trên phạm vi quốc gia nhằm xác định các điều kiện
mà các tập đoàn đa quốc gia được phép hoạt động bên trong lãnh thổ của họ.
Chính phủ các nước đã sử dụng các quy định đó theo thông lệ và cả không
theo thông lệ - có nghĩa là họ đã cấm các công ty nước ngoài tham gia vào
các hoạt động nhất định, và họ đã yêu cầu các công ty nước ngoài phải tham
gia vào các hoạt động khác. Tất cả các quy định này đều đã được hướng đến
một mục đích chung: thu được càng nhiều lợi ích từ vốn đầu tư trực tiếp của
nước ngoài càng tốt, trong khi đồng thời giảm thiểu chi phí liên quan đến
việc nhượng bộ quyền ra quyết định đối với một bộ phận của nền kinh tế cho
các công ty nước ngoài. Trước tiên, chúng ta nghiên cứu về việc các nước
đang phát triển đã cố gắng như thế nào để kiểm soát hoạt động của các tập
đoàn đa quốc gia và sau đó sẽ hướng sự chú ý sang các biện pháp kiểm soát
phổ biến tại các nước công nghiệp hóa tiên tiến. Như chúng ta sẽ thấy, mặc
dù cả các nước phát triển và đang phát triển đều đã kiểm soát các hoạt động
của các tập đoàn đa quốc gia, các nước đang phát triển đã dựa nhiều hơn
nhiều vào các biện pháp đó. Do đó, chúng ta sẽ kết thúc phần này bằng việc
xem xét xem tại sao nhóm các nước phát triển và nhóm các nước đang phát
triển lại đã áp dụng các biện pháp khác nhau đến như vậy đối với các tập
đoàn đa quốc gia.
Quản lý các tập đoàn đa quốc gia tại các nước đang phát triển
Trong thời kỳ đầu sau Chiến tranh thế giới thứ hai, chính phủ của phần lớn
các nước đang phát triển đã có quan điểm rất không tán thành với các tập
đoàn đa quốc gia. “Tất cả sự liên hệ của các tập đoàn đa quốc gia với các
cường quốc thuộc địa trước đây, việc họ thuê những người nước ngoài vào
những vị trí cao cấp, lịch sử trong quá khứ của họ (dù là thực hay là hư cấu)
về sự phân biệt đối với công nhân tại các nước đang phát triển, và sự thể
hiện các giá trị văn hóa ngoại lai của họ đều góp phần làm gia tăng sự ngờ
vực trong cách nhìn nhận về các tập đoàn đa quốc gia” tại các nước đang
phát triển (Jones 1996, 291). Chính phủ các nước đang phát triển mới dành
được độc lập đã muốn có sự tự chủ về chính trị và kinh tế thoát khỏi các
cường quốc thuộc địa trước đây, và thường thì điều này dẫn đến việc nắm
giữ quyền kiểm soát đối với các khoản đầu tư nước ngoài hiện có và quản lý
các điều kiện thực hiện các khoản đầu tư mới.
Các mối quan ngại liên quan đến ảnh hưởng chi phối của ngoại bang đã
phản ánh sự tiếp nối của các hoạt động trong quá khứ. Phần lớn các nước
đang phát triển đã bước vào giai đoạn sau Chiến tranh thế giới thứ hai với tư
cách là các nhà sản xuất và xuất khẩu các hàng hóa sơ cấp. Tuy nhiên, các
tập đoàn đa quốc gia thường kiểm soát các lĩnh vực này và các nguồn thu từ
xuất khẩu mà các lĩnh vực này tạo ra. Lấy ví dụ như, trong ngành công
nghiệp sản xuất nhôm, sáu tập đoàn đa quốc gia đã kiểm soát 77 % sản
lượng bô xít của các nước không thuộc nhóm xã hội chủ nghĩa, 87 % sản
lượng alumin, và 83 % sản lượng nhôm. Về các sản phẩm nông nghiệp, 15
% các tập đoàn đa quốc gia lớn nhất trong lĩnh vực nông nghiệp đã kiểm
soát khoảng 80 % lượng hàng xuất khẩu của các nước đang phát triển
(UNCTAD 1983). Và mặc dù vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đã dịch
chuyển sang hoạt động chế tạo trong những năm 1960, các chi nhánh của
các tập đoàn đa quốc gia đã đóng một vai trò quan trọng trong những lĩnh
vực này. Tại Singapore, chi nhánh của các tập đoàn đa quốc gia hiện chiếm
khoảng 52 % số lượng công ăn việc làm trong các ngành chế tạo, 75 % tổng
doanh thu, và khoảng 61 % tổng khối lượng hàng hóa xuất khẩu. Tại
Malaysia, các con số này cũng tương đương: 44 % số lượng công ăn việc
làm trong ngành chế tạo, 53 % doanh thu, và 51 % khối lượng hàng hóa xuất
khẩu (UNCTAD 2001). Mặc dù Singapore và Malaysia có vị thế cao so với
các nước đang phát triển khác, các tập đoàn đa quốc gia cũng kiểm soát phần
lớn hoạt động sản xuất chế tạo tại các nước này. Lấy ví dụ như, tại Brazil và
Mê hi cô, các tập đoàn đa quốc gia chiếm lần lượt khoảng 13 % và 18 % số
lượng công ăn việc làm, và tại Mê hi cô, các tập đoàn đa quốc gia chiếm
khoảng 21 % số lượng hàng hóa xuất khẩu.
Việc cho phép các tập đoàn nước ngoài kiểm soát các lĩnh vực quan trọng đã
làm gia tăng các mối quan ngại về chính trị và kinh tế. Mối quan ngại chủ
yếu về chính trị là quyền sở hữu của nước ngoài đối với các ngành sản xuất
dựa vào tài nguyên thiên nhiên sẽ làm giảm bớt sự tự chủ quốc gia mà các
nước đang phát triển đã phải đấu tranh khó khăn để dành được độc lập.
Dường như việc dành được độc lập chính trị từ tay các cường quốc thuộc địa
và sau đó tiếp tục đấu tranh dưới sự thống trị về kinh tế của các tập đoàn đa
quốc gia thuộc các cường quốc thuộc địa đó là điều không hợp lý. Các mối
quan ngại về kinh tế đã xuất hiện khi chính phủ các nước áp dụng các chiến
lược sử dụng biện pháp công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu. Nếu các tập
đoàn đa quốc gia được phép kiểm soát các khoản thu nhập từ xuất khẩu,
chính phủ các nước sẽ không thể sử dụng các nguồn lực này để thúc đẩy các
mục tiêu phát triển của họ. Hơn thế nữa, nếu các tập đoàn đa quốc gia được
phép tự do tham gia nền kinh tế trong nước, sẽ không có mối quan hệ cần
thiết giữa các khoản đầu tư do họ thực hiện và các mục đích phát triển của
chính phủ nước tiếp nhận đầu tư nước ngoài. Các khoản vốn đầu tư trực tiếp
của nước ngoài có thể vẫn nằm trong các ngành công nghiệp khai khoáng,
và các khoản đầu tư vào lĩnh vực chế tạo có thể đi kèm với rất ít chuyển giao
công nghệ hoặc có thể sử dụng nhiều sức lao động hơn là vốn. Kết quả là,
phát triển kinh tế sẽ tiếp tục chịu sự chi phối của các nhân tố nước ngoài
thay vì việc đi theo định hướng từ các mục tiêu phát triển của chính phủ.
Nhìn chung, các nước đang phát triển đã đáp lại các mối quan ngại này bằng
việc điều tiết, và không thông qua việc cấm, vốn đầu tư trực tiếp của nước
ngoài. Thay vì việc đóng cửa hoàn toàn đối với các tiềm năng về lợi ích do
vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đem lại, chính phủ các nước đang phát
triển đã tìm cách kiểm soát khả năng tiếp cận với nền kinh tế của mình để
đảm bảo là các lợi ích đó được thực hiện thực sự. Chính phủ các nước đang
phát triển đã thực sự đóng cửa đối với đầu tư nước ngoài trong một số lĩnh
vực của nền kinh tế. Lấy ví dụ như, các tập đoàn đa quốc gia không được
quyền sở hữu các dịch vụ công ích, ngành sản xuất sắt thép, bán lẻ, bảo hiểm
và ngân hàng, và các ngành công nghiệp khai khoáng (Jenkins 1987, 172).
Khi các công ty nước ngoài đã sở hữu các doanh nghiệp trong các lĩnh vực
này trước đó, chính phủ các nước sẽ tiến hành quốc hữu hóa các doanh
nghiệp đó. Thông qua quá trình quốc hữu hóa, chính phủ nước tiếp nhận đầu
tư nước ngoài lấy lại quyền kiểm soát đối với một chi nhánh do một tập
đoàn đa quốc gia lập ra.
Trong phần lớn các trường hợp, quá trình quốc hữu hóa đi kèm với việc bồi
thường cho các tập đoàn đa quốc gia. Như hình 9.1 đã minh họa, số lượng
các vụ quốc hữu hóa đã tăng lên nhanh chóng trong giai đoạn cuối những
năm 1960 và được duy trì ở mức cao trong suốt nửa đầu của những năm
1970. Các đợt quốc hữu hóa diễn ra thường xuyên nhất tại các ngành công
nghiệp khai khoáng và các ngành dịch vụ công ích ví dụ như sản xuất điện
và viễn thông. Quốc hữu hóa phục vụ cho cả các mục tiêu chính trị và kinh
tế. Về mặt chính trị, chính phủ các nước đang phát triển có thể dành được sự
ủng hộ trong nước và làm dịu đi những chỉ trích trong nước “bằng cách tiếp
quản những biểu tượng rõ rệt nhất của “sự bóc lột của ngoại bang” ” (Shafer
1983, 94). Quốc hữu hóa cũng khiến cho “việc lập kế hoạch kinh tế mạnh
mẽ có thể được thực hiện cho toàn bộ nền kinh tế và tăng cường vị thế tài
chính của chính phủ để tiến hành đa dạng hóa kinh tế và … khiến họ đạt
được sự cân bằng về tăng trưởng kinh tế” (Shafer 1983, 93 - 94).
Các chính sách của chính phủ thường áp dụng cho một thể loại hoạt động kinh tế
nhất định thay vì việc áp dụng cho một công ty cụ thể. Do đó, số lượng các công
ty bị tác động lớn hơn nhiều so với số lượng các đạo luật sung công
Hình 9.1 Các đạo luật sung công tại các nước đang phát triển
Nguồn: Vernon, 1998, 6
Phần lớn chính phủ các nước đang phát triển đã đề ra các chế độ kiểm soát
nhằm tác động đến các hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia đã đầu tư vào
nước họ. Nhiều nước đang phát triển đã buộc các chi nhánh của các tập đoàn
đa quốc gia phải có cổ đông trong nước sở hữu đa số, thay vì việc cho phép
các tập đoàn đa quốc gia sở hữu 100 % đối với chi nhánh. Chính phủ các
nước tin là sự sở hữu trong nước sẽ đồng nghĩa với quyền kiểm soát trong
nước đối với các quyết định của chi nhánh của tập đoàn đa quốc gia. Chính
phủ các nước cũng đã hạn chế số lợi nhuận mà các chi nhánh của các tập
đoàn đa quốc gia có thể gửi về nước, cũng như việc các chi nhánh đó được
phép chi trả cho các công ty mẹ của họ bao nhiêu tiền để chuyển giao công
nghệ. Các chính phủ tin rằng, các biện pháp đó sẽ giúp đảm bảo là các
nguồn thu từ hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia tại đất nước họ sẽ ở lại
trong nước, và sẵn có cho việc sử dụng trong nước.
Chính phủ các nước cũng áp dụng các yêu cầu về sản xuất đối với các chi
nhánh của các tập đoàn đa quốc gia tại nước mình nhằm thúc đẩy một mục
tiêu kinh tế cụ thể. Lấy ví dụ như, nếu một chính phủ đang cố gắng thúc đẩy
các mối quan hệ trì trệ, chính phủ đó yêu cầu chi nhánh của tập đoàn đa
quốc gia mua lại một số phần trăm nhất định nguyên liệu đầu vào sản xuất
của chi nhánh đó từ phía các nhà cung cấp trong nước. Nếu chính phủ đang
khuyến khích các ngành xuất khẩu, họ sẽ buộc chi nhánh của tập đoàn đa
quốc gia xuất khẩu một số phần trăm cụ thể các sản phẩm do chi nhánh đó
làm ra. Chính phủ của một số nước cũng yêu cầu các tập đoàn đa quốc gia
thực hiện nghiên cứu và triển khai ứng dụng tại nước tiếp nhận đầu tư nước
ngoài. Cuối cùng, chính phủ của nhiều nước đã hạn chế việc các tập đoàn đa
quốc gia tiếp cận với thị trường vốn trong nước. Tất cả các hạn chế này đều
được thực hiện nhằm tránh khía cạnh tiêu cực của sự tham gia kinh tế của
các tập đoàn đa quốc gia, trong khi đồng thời cố gắng thu được các lợi ích
mà các tập đoàn đa quốc gia có thể đem lại.
Dĩ nhiên là, không phải tất cả các nước đang phát triển đều áp dụng những
chế độ như nhau. Chính phủ các nước theo đuổi các chiến lược công nghiệp
hóa thay thế nhập khẩu đã áp dụng những chế độ có tính chất hạn chế nhất.
Lấy ví dụ như, Ấn Độ đã tiếp nhận nhiều đầu tư nước ngoài từ khi dành
được độc lập. Tuy nhiên, chính phủ Ấn Độ đã quyết định hạn chế vai trò của
các tập đoàn đa quốc gia trong nền kinh tế Ấn Độ (Jones 1996, 299). Để đạt
được mục đích này, chính phủ Ấn Độ đã thực thi các chính sách hạn chế cao
độ đối với các khoản đầu tư nước ngoài mới và bắt đầu “trục xuất” các
khoản đầu tư hiện đang thực hiện (Encarnation 1989). Ấn Độ đã trục xuất
các doanh nghiệp đang hoạt động sở hữu hơn 40 % công ty con tại Ấn Độ
bằng việc buộc họ phải lựa chọn giữa việc bán cổ phần cho các công ty của
Ấn Độ hoặc rời khỏi nước này. Các ngoại lệ chỉ được đưa ra đối với các
công ty hoạt động trong các lĩnh vực được ưu tiên cao hoặc sử dụng các
công nghệ phức tạp. Kết quả của việc áp dụng các chính sách này là Ấn Độ
đã bị chảy nhiều nguồn vốn ra nước ngoài trong những năm 1970 khi một số
tập đoàn đa quốc gia, lấy ví dụ như công ty Coca Cola và IBM, đã rời khỏi
Ấn Độ và hầu như chẳng có thêm nguồn vốn đầu tư trực tiếp của nước
ngoài.
Các nước đang phát triển khác đã tích cực tìm kiếm vốn đầu tư trực tiếp của
nước ngoài trong khi đang chuyển sang giai đoạn hai áp dụng biện pháp
công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu, song đã kiểm soát các điều kiện đầu tư
của các tập đoàn đa quốc gia. Lấy ví dụ như Brazil đã tìm kiếm vốn đầu tư
trực tiếp của nước ngoài, song lại cố gắng đảm bảo là tất cả các khoản đầu tư
nước ngoài đều góp phần thực hiện các mục tiêu kinh tế của chính phủ. Lấy
ví dụ như, trong khi đang phát triển ngành công nghiệp ô tô trong nước,
chính phủ Brazil đã cấm một cách hiệu quả đối với tất cả các hoạt động nhập
khẩu ô tô trong năm 1956. Bằng việc làm như vậy, nước này đã buộc các
nhà sản xuất ô tô nước ngoài phải sản xuất tại Brazil để có được khả năng
tiếp cận với thị trường Brazil.
Bởi vì thị trường Brazil khá rộng lớn, chính phủ Brazil đã có thể khuyến
khích đầu tư nước ngoài với các điều kiện thúc đẩy sản xuất ô tô trong nước.
Chính phủ Brazil đã làm điều đó một phần bằng việc sử dụng các yêu cầu về
sản xuất. Chính phủ đã đề ra các yêu cầu về tỷ lệ nội địa hóa cao đối với các
tập đoàn đa quốc gia; vào năm 1956, 35 đến 50 % cấu kiện của ô tô đã được
sản xuất trong nước, và con số này đã gia tăng lên đến 90 – 95 % trong giai
đoạn giữa những năm 1960. Kết quả là, cho đến giữa những năm 1960, tám
công ty do nước ngoài kiểm soát đang sản xuất xe hơi tại Brazil để bán tại
thị trường trong nước, và cho đến năm 1980, hơn một triệu xe hơi đang được
sản xuất mỗi năm. Do đó, thậm chí các nước đang phát triển chào đón các
tập đoàn đa quốc gia cũng tìm cách đảm bảo là các hoạt động của các tập
đoàn đa quốc gia phải phù hợp với các mục đích phát triển của chính phủ
nước tiếp nhận đầu tư nước ngoài.
Chính phủ các nước đã áp dụng các chiến lược phát triển theo định hướng
xuất khẩu, ví dụ như các nước mới công nghiệp hóa tại khu vực Đông Á
tương đối cởi mở hơn với vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài. Singapore và
Hồng Công đã gần như không áp đặt bất cứ hạn chế nào đối với đầu tư nước
ngoài đổ vào nước họ; ngược lại, Singapore dựa toàn bộ chiến lược phát
triển của mình vào việc thu hút đầu tư nước ngoài. Hàn Quốc và Đài Loan ít
cởi mở hơn với đầu tư nước ngoài so với Singapore và Hồng Công: Tại hai
nước này, chính phủ đã xây dựng một danh sách các ngành công nghiệp mở
cửa cho các công ty nước ngoài, song các đề xuất đầu tư vào các ngành này
không được phê duyệt tự động. Mỗi dự án đều phải đáp ứng các yêu cầu liên
quan đến tỷ lệ nội địa hóa, việc chuyển giao các công nghệ, việc trả tiền mua
bản quyền liên quan đến chuyển giao công nghệ, và tác động đối với việc
nhập khẩu (Haggard 1990, 199).
Tuy nhiên, Đài Loan và Hàn Quốc đều đã thực hiện thu hút vốn đầu tư nước
ngoài nhiều hơn so với chính phủ của phần lớn các nước tại châu Mỹ La tinh
hay châu Phi. Bắt đầu từ giữa những năm 1960 và đầu những năm 1970,
chính phủ của cả Đài Loan và Hàn Quốc đều đã lập các khu chế xuất để thu
hút đầu tư. Các khu chế xuất là những khu công nghiệp mà tại đó chính phủ
cung cấp đất đai, điện nước, cơ sở hạ tầng giao thông vận tải, và, trong một
số trường hợp, cả các nhà xưởng cho các công ty thực hiện đầu tư, thường là
với mức giá bao cấp (Haggard 1990, 201). Các công ty nước ngoài đặt tại
các khu chế xuất được phép nhập khẩu các cấu kiện hàng hóa miễn thuế,
chừng nào họ xuất khẩu tất cả các sản phẩm của họ. Đài Loan đã lập khu chế
xuất đầu tiên tại Đông Á vào năm 1965, và Hàn Quốc lập khu chế xuất đầu
tiên của mình vào năm 1970. Các khu vực lắp ráp và xuất khẩu này đã thu
hút nhiều vốn đầu tư nước ngoài từ các tập đoàn đa quốc gia của Mỹ, châu
Âu và Nhật Bản và giúp thúc đẩy việc xuất khẩu của khu vực Đông Á trong
những năm 1970. Cuối cùng, cả hai nước đều đã tự do hóa hơn nữa việc đầu
tư nước ngoài trong giai đoạn giữa những năm 1970, nhằm thu hút các công
ty công nghệ cao vào trong nền kinh tế trong nước (Haggard và Cheng
1987).
Phần lớn các nước đang phát triển đã tự do hóa nhiều đối với vốn đầu tư trực
tiếp của nước ngoài kể từ những năm 1980. Trong số 1.035 thay đổi chính
sách đầu tư mà chính phủ các nước đã thông báo trong giai đoạn từ năm
1991 đến năm 1999, 94 % các thay đổi đó đã giúp cho thực hiện vốn đầu tư
trực tiếp của nước ngoài dễ dàng hơn (UNCTAD 2004). Các lĩnh vực trước
đây đóng cửa với vốn đầu tư nước ngoài, lấy ví dụ như viễn thông và khai
thác tài nguyên thiên nhiên, đã được mở cửa. Các hạn chế đối với quyền sở
hữu 100 % của nước ngoài đã được dỡ bỏ ở phần lớn các nước. Các hạn chế
đối với việc chuyển lợi nhuận về nước đã được nới lỏng.
Hai yếu tố đã khuyến khích các nước đang phát triển nới lỏng các hạn chế
do họ đề ra đối với các hoạt động của tập đoàn đa quốc gia. Trước tiên, các
chế độ đầu tư nước ngoài hạn chế đã tạo ra những kết quả đáng thất vọng
(Jones 1996). Vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đã giảm trong giai đoạn
những năm 1970 khi làn sóng quốc hữu hóa và hạn chế chặt chẽ đã khiến
các tập đoàn đa quốc gia phải tìm cơ hội kinh doanh tại các thị trường ít mạo
hiểm và hạn chế hơn. Các tập đoàn đa quốc gia đã thực sự hoạt động tại các
nước đang phát triển đã miễn cưỡng chuyển giao các công nghệ mới, và các
lĩnh vực mà chính phủ đã quốc hữu hóa hoạt động dưới mức mong đợi
(Shafer 1983). Nói tóm lại, các nỗ lực thúc đẩy công nghiệp hóa bằng cách
quản lý hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia đã tạo ra các kết quả đáng
thất vọng. Thứ hai là, quyết định tự do hóa vốn đầu tư trực tiếp của nước
ngoài một phần là do sự thay đổi to lớn về các chiến lược phát triển. Khi
thực hiện các biện pháp công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu, chính phủ các
nước đã can thiệp mạnh mẽ vào nền kinh tế, và việc can thiệp vào vốn đầu
tư trực tiếp của nước ngoài là một phần trong nỗ lực chung nhằm dẫn dắt
quá trình công nghiệp hóa. Chính phủ các nước đã can thiệp ít hơn vào các
lĩnh vực của nền kinh tế khi họ áp dụng các chiến lược trên cơ sở thị trường.
Chính phủ của các nước đang phát triển đã không từ bỏ các nỗ lực nhằm
kiểm soát hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia. Mặc dù họ đã trở nên cởi
mở hơn đối với vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài, chính phủ các nước này
“tiếp tục nhìn nhận các tập đoàn đa quốc gia từ lợi thế của những kinh
nghiệm của họ trong quá khứ. Ngang với việc chào đón sự đóng góp của các
công ty thuộc sở hữu của nước ngoài … các nước này thỉnh thoảng sẽ rất
nghi ngờ đối với sự đóng góp về lâu dài của các doanh nghiệp đó, đặc biệt là
khi họ quan sát thấy rằng chiến lược chung của doanh nghiệp đó được xây
dựng dựa trên việc theo đuổi các nguồn lực toàn cầu và tìm kiếm các thị
trường toàn cầu” (Vernon 1998, 108).
Quản lý các tập đoàn đa quốc gia tại các nước công nghiệp hóa tiên tiến
Một nước công nghiệp hóa tiên tiến điển hình có mức độ cởi mở với vốn đầu
tư trực tiếp của nước ngoài hơn và ít có xu hướng quản lý các hoạt động của
các tập đoàn đa quốc gia hơn so với một nước đang phát triển thông thường
vẫn làm. Chỉ có Nhật Bản và Pháp đã thực thi các quy định yêu cầu phải có
sự phê duyệt chính thức của chính phủ đối với một khoản đầu tư của một
công ty nước ngoài vào lĩnh vực sản xuất chế tạo (Safarian 1993). Phần lớn
chính phủ các nước công nghiệp hóa đều đã cấm các công ty nước ngoài sở
hữu các ngành công nghiệp được coi là “trọng yếu”, song họ đã không lập ra
danh sách các lĩnh vực cấm các công ty nước ngoài hoạt động một cách quá
rộng vì như vậy sẽ không khuyến khích được đầu tư của các tập đoàn đa
quốc gia (Safarian 1993). Lấy ví dụ như, tại nước Mỹ, các công ty nước
ngoài không thể sở hữu các đài phát thanh và truyền hình, không thể sở hữu
một hãng hàng không trong nước, và bị cấm tham gia vào các ngành công
nghiệp quốc phòng. Mỹ không phải là nước duy nhất đưa ra các hạn chế
này, vì phần lớn các nước công nghiệp hóa tiên tiến đã cấm việc các công ty
nước ngoài sở hữu nhiều lĩnh vực tương tự.
Nhật Bản là một ngoại lệ rõ ràng so với xu hướng này trong nhiều năm sau
Chiến tranh thế giới thứ hai. Cho đến tận năm 1970, Nhật Bản vẫn kiểm soát
chặt chẽ đối với các khoản vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đầu tư vào
Nhật Bản (xem Safari 1993; Mason 1992). Các bộ ngành trong chính phủ
Nhật Bản đã xem xét từng đề xuất đầu tư nước ngoài và chỉ phê duyệt rất ít
đề xuất trong số đó. Các đề xuất được phê duyệt thường hạn chế quyền sở
hữu của các công ty nước ngoài xuống dưới 50 % đối với chi nhánh của một
tập đoàn đa quốc gia được lập tại Nhật Bản. Các hạn chế đó có động cơ là
các mục tiêu phát triển kinh tế của chính phủ Nhật Bản. Các quan chức
chính phủ đã e ngại là các công ty Nhật Bản sẽ không thể cạnh tranh được
với các tập đoàn đa quốc gia nếu vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài được
tự do hóa hoàn toàn. Đặc biệt là chính phủ Nhật Bản đã lo ngại rằng vốn đầu
tư trực tiếp của nước ngoài không có hạn chế sẽ cản trở việc phát triển các
ngành công nghiệp trong nước đủ khả năng sản xuất ra các công nghệ được
coi là trọng yếu đối với thành công kinh tế của đất nước này (Mason 1992,
152 – 153). Nói một cách khác, các quy định về đầu tư nước ngoài vào Nhật
Bản đã tạo thành một bộ phận quan trọng trong chính sách công nghiệp của
Nhật Bản.
Các hạn chế của chính phủ Nhật Bản đối với vốn đầu tư trực tiếp của nước
ngoài vào nước này đã được thiết kế nhằm không khuyến khích vốn đầu tư
trực tiếp của nước ngoài và khuyến khích việc đưa các công nghệ của nước
ngoài vào trong nước (Mason 1992, 151). Trước tiên, các quan chức Nhật
Bản gây áp lực với các công ty nước ngoài buộc họ phải cấp phép các công
nghệ của họ cho các công ty tại Nhật Bản. Nếu chiến lược này không thành
công, chính phủ Nhật Bản sẽ xem xét một khoản đầu tư trực tiếp, song chính
phủ thường cố gắng buộc công ty nước ngoài đó phải lập liên doanh với một
công ty Nhật Bản để chuyển giao công nghệ cho các công ty Nhật Bản đang
hoạt động trong cùng lĩnh vực đó. Chỉ khi một công ty không muốn cấp
phép về công nghệ của mình hoặc thành lập liên doanh – và chỉ khi công ty
đó kiểm soát những công nghệ không có ở các công ty khác – thì chính phủ
Nhật Bản mới cho phép công ty đó thành lập chi nhánh hoàn toàn do nước
ngoài sở hữu tại Nhật Bản, và thậm chí ngay cả lúc đó chính phủ Nhật Bản
cũng thường kèm theo các điều kiện đối với khoản đầu tư đó. Lấy ví dụ như,
công ty IBM đã bị buộc phải cấp phép các công nghệ trọng yếu cho bảy đối
thủ của Nhật Bản để được phép sản xuất máy tính tại nước này.
TRƯỜNG HỢP NGHIÊN CỨU
CÁC QUỸ TÀI SẢN QUỐC GIA
Sở hữu của nước ngoài đối với sản xuất trong nước gần đây đã tạo ra mối
quan tâm và hoạt động chính trị mới tại Mỹ và Liên minh châu Âu. Nguyên
nhân là các hoạt động rõ rệt của các quỹ tài sản quốc gia. Các quỹ tài sản
quốc gia là những quỹ của chính phủ mua các tài sản tư nhân trên các thị
trường nước ngoài. Nhiều quỹ tài sản quốc gia, được gọi là các quỹ tài sản
quốc gia về hàng hóa, được đầu tư bằng các nguồn thu của các công ty dầu
mỏ do nhà nước sở hữu tại các nước Vùng Vịnh và ở Na Uy. Và mặc dù các
quỹ tài sản quốc gia về hàng hóa đã đi vào hoạt động từ 50 năm nay (Kuwait
đã lập quỹ tài sản quốc gia đầu tiên vào năm 1953), việc gia tăng nhanh
chóng của giá dầu mỏ và khí đốt tự nhiên đã thúc đẩy sự tăng trưởng nhanh
chóng của các quỹ này. Các quỹ tài sản quốc gia không hoạt động trong lĩnh
vực hàng hóa được cấp vốn thông qua các khoản dự trữ ngoại hối được tạo
ra từ các khoản thặng dư liên tục về cán cân thanh toán. Lấy ví dụ như, Quỹ
tài sản quốc gia của Trung quốc, có tên gọi là Tập đoàn Đầu tư Trung quốc,
được thành lập và sử dụng một số khoản dự trữ ngoại hối mà chính phủ
Trung quốc đã tích lũy được. Do đó, sự tăng trưởng liên tục của các quỹ này
có mối quan hệ trực tiếp với tình hình của các cán cân thanh toán.
Chính phủ của hơn 20 nước hiện đã có các quỹ tài sản quốc gia, và có lẽ
chính phủ của sáu nước khác có thể chuẩn bị lập các quỹ tài sản quốc gia
của mình. Quỹ tài sản quốc gia lớn nhất, Cơ quan Đầu tư Abu Dhabi của
Các tiểu vương quốc Ả rập thống nhất (UAE), kiểm soát khoảng 875 tỷ đô la
Mỹ. Quỹ tài sản quốc gia của Na Uy, là quỹ lớn thứ hai, kiểm soát gần 400
tỷ đô la Mỹ. Tổng số 20 quỹ tài sản quốc gia đang hoạt động kiểm soát
khoảng 3.000 tỷ đô la Mỹ, và các dự đoán cho thấy các quỹ này có thể tăng
lên đến 10.000 tỷ đô la Mỹ vào năm 2012 (Johnson 2007). Để có thể hiểu
được quy mô của các quỹ tài sản quốc gia, hãy biết rằng Tổng sản phẩm
quốc nội của nước Mỹ là hơn 13.000 tỷ đô la Mỹ, và tổng giá trị các chứng
khoán thương mại trên thế giới vào khoảng 165.000 tỷ đô la Mỹ. Do đó, các
quỹ tài sản quốc gia có quy mô lớn, song vì chỉ chiếm 2 % tổng tài sản toàn
cầu, các quỹ này không phải là những nhân tố chi phối trong nền tài chính
toàn cầu.
Sự gia tăng hoạt động trong thời gian gần đây của các quỹ tài sản quốc gia
đã làm một số nhà hoạch định chính sách tại Mỹ và châu Âu lo ngại. Một số
người sợ rằng các chính phủ có xu hướng sử dụng các quỹ tài sản quốc gia
của mình nhằm đạt được các mục tiêu chính trị hơn là các mục tiêu về kinh
tế. Gal Luft, Giám đốc điều hành của Viện Phân tích An ninh toàn cầu, đã
thể hiện những lo lắng đó trong lần làm chứng trước Ủy ban Đối ngoại của
Hạ viện Mỹ vào tháng 5 năm 2008. Ông cho rằng “Chính phủ các nước có
một lịch trình rộng lớn hơn (so với các nhà đầu tư tư nhân) – nhằm tối đa
hóa ảnh hưởng địa chính trị của mình và đôi khi nhằm phát triển các hệ tư
tưởng mà về cơ bản là chống lại phương Tây” (Luft 2008). Luft đã thấy đặc
biệt đáng lo ngại về việc nhiều quỹ tài sản quốc gia có quy mô lớn do các
nước Vùng Vịnh sở hữu. Ông lập luận rằng, mức giá dầu liên tục cao có thể
nhanh chóng làm gia tăng quy mô của các quỹ tài sản quốc gia và giúp các
quỹ đó có khả năng mua lại những phần lớn của nền kinh tế Mỹ.” Ông cho
rằng “Với mức giá 200 đô la Mỹ một thùng dầu mỏ, khối các nước xuất
khẩu dầu mỏ (OPEC) có thể mua được Ngân hàng Trung ương Mỹ trong
một tháng sản xuất, mua được Công ty máy tính Apple sau một tuần sản
xuất, và mua được Công ty General Motors chỉ trong ba ngày sản xuất dầu
mỏ. Chỉ cần chưa đầy hai năm sản xuất thì khối OPEC có thể sở hữu 20 %
tiền góp vốn (khoản tiền này về cơ bản đủ để ngăn chặn việc bỏ phiếu ở
phần lớn các doanh nghiệp) tại tất cả các công ty trong số 500 công ty hàng
đầu trên thị trường Mỹ (Luft 2008, 4).
Hầu như không có nhà quan sát nào lại có thái độ lo ngại như Luft về các tác
động đến an ninh quốc gia của các quỹ tài sản quốc gia. Song thậm chí ngay
cả những người có tư tưởng lạc quan hơn về các tác động đối với an ninh
quốc gia của các quỹ tài sản quốc gia cũng thực sự tăng sự lo lắng về tác
động của quỹ tài sản quốc gia đối với các thị trường tài chính (xem, lấy ví dụ
như, Kimmitt 2008). Nhiều lo lắng trong số này phản ánh việc thiếu sự rõ
ràng trong hoạt động của các quỹ tài sản quốc gia và việc không có một
khuôn khổ quy định chung. Hầu như không có quỹ tài sản quốc gia nào công
khai về các chiến lược thúc đẩy các quyết định đầu tư của họ hoặc công khai
về các tài sản mà họ sở hữu. Do các quỹ tài sản quốc gia này đang gia tăng
về quy mô, các quyết định đầu tư của họ sẽ ngày càng ảnh hưởng đến các thị
trường. Vì thiếu các thông tin đầy đủ hơn về các tài sản mà các quỹ này sở
hữu và các động cơ khiến họ đầu tư, các bên khác tham gia vào thị trường sẽ
đi đến chỗ phỏng đoán. Động thái đó có thể làm gia tăng hoạt động thương
mại có tiềm năng gây bất ổn và rạn nứt.
Các nhà hoạch định chính sách của Mỹ và châu Âu đã đáp lại hoạt động của
các quỹ tài sản quốc gia bằng ba cách. Một sự thôi thúc mạnh mẽ là chào
đón các khoản đầu tư từ các quỹ tài sản quốc gia này trong khi hệ thống tài
chính của Mỹ đang gặp phải những khó khăn to lớn. Các quỹ tài sản quốc
gia của các nước Vùng Vịnh và Trung quốc đã mua các phần vốn quan trọng
trong các định chế tài chính của Mỹ như Citigroup, Tập đoàn cổ phần tư
nhân Blackstone, và Merrill Lynch kể từ tháng 8 năm 2007. Các khoản đầu
tư này và các khoản đầu tư khác giống như vậy (ước tính lên đến 69 tỷ đô la
Mỹ) đã giúp cấp vốn thêm cho các ngân hàng Mỹ. Trong bối cảnh này, các
quỹ tài sản quốc gia đã đóng một vai trò bình ổn quan trọng trong hệ thống
tài chính toàn cầu.
Tuy nhiên, cùng lúc đó, các nhà hoạch định chính sách đã trở nên có thái độ
bảo hộ hơn một chút đối với đầu tư nước ngoài. Lấy ví dụ như, Chính phủ
Đức hiện đang xem xét một đạo luật cân nhắc về các khoản đầu tư mua hơn
25 % các công ty Đức của các tập đoàn nằm ở bên ngoài Liên minh châu
Âu. Trong thời gian gần đây, Chính phủ Đức cũng đã cấm một nỗ lực của
Nga đầu tư vào công ty Deutsche Telekom AG và Công ty Vũ trụ và Phòng
không châu Âu (công ty mẹ của hãng Airbus; Braude 2008). Các động thái
đó phản ánh mối quan tâm gia tăng của Đức đối với đầu tư của chính phủ
nước ngoài vào nền kinh tế Đức. Tại nước Mỹ, Quốc hội Mỹ trong thời gian
gần đây đã tăng cường kiểm duyệt đối với các đề xuất đầu tư nước ngoài
liên quan đến quyền kiểm soát trực tiếp của một cơ quan chính phủ.
Cuối cùng, các nhà hoạch định chính sách của Mỹ và châu Âu cũng đã tìm
cách thỏa hiệp hai xu hướng mâu thuẫn này – đôi khi chào đón và đôi khi
ngăn chặn các khoản đầu tư nước ngoài của chính phủ các nước khác – bằng
việc cố gắng xây dựng các quy tắc quốc tế, hoặc các quy định về thực tiễn
tối ưu, để kiểm soát hoạt động của các quỹ tài sản quốc gia. Vào tháng 10
năm 2007, Bộ trưởng Tài chính Mỹ Henry Paulson đã tổ chức một bữa tối
quy tụ bộ trưởng tài chính của nhóm G7; các quan chức cao cấp của Quỹ
tiền tệ quốc tế, Ngân hàng thế giới và Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế
Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế
OECD; cũng như các bộ trưởng tài chính và người đứng đầu các quỹ tài sản
quốc gia của tám nước (Trung quốc, Kuwait, Na Uy, Nga, Ả rập Xê út,
Singapore, Hàn Quốc, và Các tiểu vương quốc Ả rập thống nhất). Bữa tối đó
dẫn đến một sáng kiến của Quỹ tiền tệ quốc tế nhằm xây dựng một bộ quy
chuẩn về các thực tiễn tối ưu cho các quỹ tài sản quốc gia (Kimmitt 2008).
Các nỗ lực này chưa tạo ra một khuôn khổ quy định chung, song khi tạo ra
được một khuôn khổ như vậy, khuôn khổ này sẽ có thể lồng ghép các trách
nhiệm đối với cả hai bên (xem Bennhold 2008). Các quỹ tài sản quốc gia có
thể đồng ý tiết lộ thêm thông tin về các chiến lược thương mại của họ và các
tài sản họ đang nắm giữ, trong khi chính phủ các nước Mỹ và Liên minh
châu Âu có thể đồng ý hạn chế việc kiểm tra các khoản đầu tư của các quỹ
tài sản quốc gia trong nền kinh tế của các nước này.
Các hạn chế đầu tư của Nhật Bản đã được tự do hóa nhiều kể từ cuối những
năm 1960. Vào năm 1967, Nhật Bản đã tăng số lượng các ngành công
nghiệp mở cửa thu hút vốn đầu tư nước ngoài và bắt đầu cho phép các công
ty nước ngoài sở hữu 100 % trong một số lĩnh vực. Các biện pháp khác được
áp dụng trong những năm 1970 và đầu những năm 1980 đã tự do hóa hơn
nữa vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài vào Nhật Bản, do đó hiện nay Nhật
Bản không có rào cản chính thức nào đối với các khoản đầu tư đó. Tuy
nhiên, nhiều học giả lập luận rằng các trở ngại về mặt cơ cấu tiếp tục tạo ra
các khó khăn đối với đầu tư nước ngoài tại Nhật Bản. Lấy ví dụ như, quyền
sở hữu cổ phần chéo là đặc trưng của các tập đoàn Keiretsu khiến các công
ty nước ngoài khó mua được các công ty hiện có của Nhật Bản. Ngoài ra, hệ
thống phân phối của Nhật Bản, dựa trên một số lượng lớn các nhà bán lẻ quy
mô nhỏ, khiến các công ty nước ngoài gặp khó khăn trong việc tiếp thị các
sản phẩm của họ tại Nhật Bản. Do đó, mặc dù các hạn chế của chính phủ đối
với vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đã được loại bỏ, Nhật Bản tiếp tục
chỉ thu hút được một phần nhỏ đầu tư nước ngoài của thế giới (Xem Hình
8.2.)
Mặc dù có xu hướng chung là mở cửa hơn nữa, chính phủ các nước công
nghiệp hóa tiên tiến đã nhạy cảm với quyền kiểm soát của nước ngoài đối
với các lĩnh vực trọng yếu. Có hai ví dụ minh họa cho các mối quan ngại đó.
Trong những năm 1960, chính phủ Pháp đã trở nên lo lắng về việc mất đi
quyền tự chủ kinh tế quốc gia do số lượng lớn các khoản đầu tư trực tiếp của
nước ngoài từ các tập đoàn đa quốc gia của Mỹ sau khi thành lập Liên minh
châu Âu (EU; xem Servant – Schreiber 1968). Điều khiến chính phủ Pháp lo
lắng nhất là quyền sở hữu của nước ngoài tại các ngành công nghiệp có thay
đổi công nghệ nhanh chóng – đặc biệt là điện tử và máy tính. Chính phủ
Pháp cho rằng các ngành công nghiệp này, cùng với công nghiệp quốc
phòng, vũ trụ, và hạt nhân, là những ngành quá quan trọng không thể để các
công ty nước ngoài kiểm soát được (Jones 1996, 277 – 278). Khi tập đoàn đa
quốc gia General Electric của Mỹ cố gắng mua công ty Machines Bull, công
ty máy tính lớn nhất của Pháp, động thái đó đã tạo ra một phản ứng về chính
sách. Chính phủ Pháp đã đưa ra một chính sách có tính chất hạn chế hơn đối
với tất cả các khoản vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đổ vào Pháp. Các
đề xuất đầu tư nước ngoài được kiểm duyệt chặt chẽ, và nhiều đề xuất bị từ
chối. Trong những trường hợp khi một tập đoàn đa quốc gia của nước ngoài
cố gắng mua một công ty đang hoạt động của Pháp, chính phủ sẽ tích cực
tìm kiếm một công ty của Pháp để mua lại công ty đó. Các biện pháp có tính
chất hạn chế hơn này đã được nới lỏng nhiều vào giai đoạn đầu những năm
1980, và ngày nay, nước Pháp tích cực tìm kiếm các khoản đầu tư của các
tập đoàn đa quốc gia.
Một phản ứng tương tự được thấy rõ nét tại nước Mỹ trong giai đoạn cuối
những năm 1980 trước việc ngày càng có nhiều đầu tư nước ngoài đổ vào
nước Mỹ. Trong những năm 1980, Nhật Bản đã trở thành một nhà đầu tư
trực tiếp lớn tại nước Mỹ, cũng như các tập đoàn đa quốc gia của châu Âu.
Trong giai đoạn từ năm 1985 đến năm 1993, số lượng vốn đầu tư trực tiếp
của nước ngoài tại nước Mỹ đã tăng nhiều hơn gấp đôi, từ mức 184 tỷ đô la
Mỹ lên đến 445 tỷ đô la Mỹ (Graham 1996, 16). Tốc độ gia tăng nhanh
chóng của vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài, đặc biệt là từ các tập đoàn đa
quốc gia của Nhật Bản, đã tạo ra những quan ngại về quyền sở hữu của nhà
nước đối với các lĩnh vực trọng yếu của nền kinh tế Mỹ, đặc biệt là về máy
tính và công nghệ bán dẫn. Các mối quan ngại đó rõ nét nhất trong một đề
xuất bán Công ty bán dẫn Fairchild cho công ty Fujitsu của Nhật Bản. Mặc
dù Fujitsu cuối cùng đã rút lui không tham gia đầu thầu để mua công ty
Fairchild, đề xuất về giao dịch này đã tạo ra mối quan ngại là các công ty
nước ngoài đang dành được quá nhiều quyền kiểm soát đối với ngành công
nghiệp quốc phòng của Mỹ. Quốc hội Mỹ đã phản ứng trước tình hình đó
trong năm 1988 bằng việc thông qua Tu chính án Exon – Florio sửa đổi đạo
luật Sản xuất Quốc phòng năm 1950) cho phép chính phủ Mỹ chặn các vụ
nước ngoài mua lại các công ty Mỹ vì những lý do an ninh (xem Graham và
Marchick 2006). Mặc dù các mối quan ngại đó đã giảm dần trong những
năm 1990 khi đầu tư của Nhật Bản tại Mỹ đã giảm đi (Graham 1996, 20),
trong thời gian gần đây thì các mối quan ngại này đã xuất hiện trở lại. Tập
đoàn Dầu khí ngoài khơi quốc gia của Trung quốc (CNOOC) đã tìm cách
mua hãng Unocal vào mùa hè năm 2005. Vào đầu năm 2006, Công ty Dubai
Ports World của Các tiểu vương quốc Ả rập thống nhất đã tìm cách mua một
công ty của Anh điều hành các cảng biển của Mỹ. Cả hai vụ giao dịch đều
khiến cho Quốc hội Mỹ phản đối căng thẳng, và sự phản đối này đã khiến
cho cả hai công ty phải rút lại những lời đề xuất của mình. Việc công ty
Lenovo mua đơn vị máy tính cá nhân của IBM được kiểm duyệt chặt chẽ
song cuối cùng đã được phê duyệt vào năm 2005. Các trường hợp trong thời
gian gần đây chỉ ra rằng các nhà hoạch định chính sách Mỹ vẫn còn rất nhạy
cảm đối với quyền sở hữu các ngành công nghiệp trọng yếu.
Nói tóm lại, mặc dù các nước công nghiệp hóa tiên tiến đã mở cửa hơn đối
với vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài so với các nước đang phát triển,
chính phủ các nước công nghiệp hóa tiên tiến đã cố gắng kiểm soát các điều
kiện đầu tư của các tập đoàn đa quốc gia tại đất nước họ. Chính phủ các
nước đã sử dụng các chính sách công nghiệp đã cố gắng bảo vệ các công ty
quốc gia tránh khỏi việc phải cạnh tranh thông qua việc hạn chế đầu tư nước
ngoài. Thậm chí chính phủ các nước hạn chế việc thúc đẩy khuyến khích các
chính sách công nghiệp tích cực còn hạn chế cả quyền sở hữu của nước
ngoài đối với các ngành công nghiệp nhạy cảm, ví dụ như những ngành
công nghiệp hàng đầu của các lĩnh vực công nghệ cao cũng như các ngành
có mối quan hệ mật thiết với an ninh quốc gia.
Thỏa thuận với các tập đoàn đa quốc gia
Nhiều nước tiếp nhận đầu tư đã cố gắng hạn chế các hoạt động của các tập
đoàn đa quốc gia, song hầu như không nước nào có thể áp đặt các điều kiện
đầu tư của các tập đoàn đa quốc gia. Thay vào đó, các nước tiếp nhận đầu tư
và các tập đoàn đa quốc gia thường thỏa thuận mặc cả về các điều kiện tiến
hành đầu tư. Chúng ta có thể nghĩ đến việc mặc cả này là có định hướng đạt
được thỏa thuận về việc thu nhập do một khoản đầu tư đem lại sẽ được phân
phối như thế nào giữa công ty mẹ của tập đoàn đa quốc gia và nước tiếp
nhận đầu tư. Sự phân chia chính xác của khoản thu nhập đó sẽ do quyền mặc
cả của mỗi bên quyết định.
Quyền mặc cả xuất hiện từ phạm vi mà mỗi bên khẳng định quyền kiểm soát
mang tính độc quyền đối với các thứ mà bên kia coi trọng. Một mặt thì nước
tiếp nhận đầu tư có quyền kiểm soát độc quyền đối với những thứ quan trọng
cốt yếu đối với tập đoàn đa quốc gia đến mức độ nào? Liệu nước tiếp nhận
đầu tư có kiểm soát các nguồn tài nguyên thiên nhiên không có tại các khu
vực khác trên thế giới hay không? Liệu nước tiếp nhận đầu tư có kiểm soát
quyền tiếp cận với một thị trường trong nước rộng lớn hay không? Liệu
nước tiếp nhận đầu tư có kiểm soát quyền tiếp cận với các yếu tố sản xuất
tạo ra các hiệu quả mà không thể đạt được tại các nước khác hay không?
Nước tiếp nhận đầu tư càng có quyền kiểm soát tuyệt đối với những thứ có
giá trị đối với một tập đoàn đa quốc gia bao nhiêu thì nước đó càng có quyền
mặc cả bấy nhiêu. Điều quan trọng tương đương là phạm vi mà tập đoàn đa
quốc gia thể hiện quyền kiểm soát có tính chất độc quyền đối với những thứ
có giá trị đối với nước tiếp nhận đầu tư. Liệu tập đoàn đa quốc gia đó có
kiểm soát một công nghệ mà không thể mua được tại nơi khác hay không?
Trên phạm vi rộng hơn, liệu các tập đoàn đa quốc gia khác có thể và sẵn
sàng thực hiện khoản đầu tư được dự kiến hay không? Tập đoàn đa quốc gia
càng có quyền kiểm soát mang tính độc quyền với những thứ có giá trị đối
với nước tiếp nhận đầu tư bao nhiêu, thì tập đoàn đa quốc gia đó càng có
quyền mặc cả bấy nhiêu. Do đó, quyền mặc cả là một chức năng của quyền
kiểm soát mang tính chất độc quyền.
Các nước tiếp nhận đầu tư có quyền mặc cả lớn hơn khi họ có vị thế độc
quyền và các tập đoàn đa quốc gia không có được vị thế đó. Trong những
trường hợp như vậy, nước tiếp nhận đầu tư có thể thu được phần lớn các lợi
ích từ việc tiếp nhận đầu tư. Ngược lại, một tập đoàn đa quốc gia có lợi thế
lớn nhất khi tập đoàn đó có được vị thế độc quyền và nước tiếp nhận đầu tư
không có được vị thế đó. Trong những trường hợp như vậy, tập đoàn đa
quốc gia có thể thu được nhiều lợi ích nhất từ việc đầu tư. Quyền mặc cả của
hai bên là ngang nhau khi cả hai bên đều có một vị thế độc quyền. Các lợi
ích thu được từ đầu tư cũng sẽ được chia đều khi không bên nào có vị thế
độc quyền đối với những thứ mà phía bên kia coi trọng. Trong những trường
hợp này, không bên nào có nhiều quyền mặc cả, và hai bên cần chia đều các
lợi ích thu được. Do đó, việc phân phối các lợi ích thu được từ một khoản
đầu tư sẽ được xác định bằng quyền mặc cả của nước chủ nhà và tập đoàn đa
quốc gia.
Chúng ta có thể áp dụng lô-gic phân tích mặc cả kiểu này đối với các khoản
đầu tư vào các ngành khai thác tài nguyên thiên nhiên và trong các ngành
sản xuất chế tạo sử dụng nhiều sức lao động. Trong các khoản đầu tư vào
khai thác tài nguyên thiên nhiên, quyền mặc cả trước tiên thường nghiêng về
phía tập đoàn đa quốc gia. Hầu như chẳng có nước nào có được vị thế độc
quyền đối với bất kỳ tài nguyên thiên nhiên nào; do đó, các tập đoàn đa quốc
gia có thể lựa chọn việc đầu tư vào quốc gia nào. Ngoài ra, bởi vì một tập
đoàn đa quốc gia thường có vị thế độc quyền về vốn, các kỹ thuật, và công
nghệ cần thiết để khai thác và tinh luyện các tài nguyên thiên nhiên, và bởi
vì lợi nhuận đối với khoản đầu tư đó trong thời gian đầu tiên là không chắc
chắn, tập đoàn đa quốc gia phải chịu tất cả mọi rủi ro. Do đó, tập đoàn đa
quốc gia có thể tận dụng sự mất cân đối về quyền này để thoạt đầu thu được
nhiều lợi ích hơn từ khoản đầu tư đó so với nước tiếp nhận đầu tư.
Tuy nhiên, theo thời gian thì quyền mặc cả bắt đầu chuyển sang phía của
nước tiếp nhận đầu tư trong một động thái được gọi là mặc cả giảm dần
(Moran 1974). Tập đoàn đa quốc gia không thể dễ dàng di chuyển khoản đầu
tư của mình ra khỏi nước tiếp nhận đầu tư, do đó khoản đầu tư đó trở thành
một vật làm tin. Bên cạnh đó, vị thế độc quyền của tập đoàn đa quốc gia về
công nghệ giảm dần khi công nghệ dần dần được chuyển giao cho nước tiếp
nhận đầu tư và khi các công nhân của nước này được đào tạo. Nếu khoản
đầu tư đó thành công, sự bấp bênh về lãi đối với khoản đầu tư đó giảm dần.
Do không thể đe dọa rời khỏi nước tiếp nhận đầu tư mà không phải trả các
chi phí khổng lồ, và không còn kiểm soát công nghệ mà nước tiếp nhận đầu
tư cần đến, tập đoàn đa quốc gia sẽ có quyền mặc cả ít hơn so với trước đó
trong khi quyền mặc cả của nước tiếp nhận đầu tư sẽ gia tăng. Nước tiếp
nhận đầu tư có thể khai thác sự thay đổi về quyền mặc cả này để thương
lượng lại về thỏa thuận ban đầu và nhận được phần lợi ích lớn hơn từ dự án
đó. Trong thực tế, người ta có thể cho rằng các vụ quốc hữu hóa phổ biến
trong những năm 1960 và 1970 đã phản ánh chính xác sự thay đổi về quyền
mặc cả có lợi cho các nước tiếp nhận đầu tư.
Các tập đoàn đa quốc gia có được quyền mặc cả nhiều hơn so với các nước
chủ nhà trong các khoản đầu tư vào lĩnh vực chế tạo có sử dụng nhiều sức
lao động. Một mặt thì không có nước tiếp nhận đầu tư nào có được vị thế
độc quyền với lao động có kỹ năng thấp; do đó, các tập đoàn đa quốc gia có
thể lựa chọn giữa nhiều nước tiếp nhận đầu tư tiềm năng. Và các khoản đầu
tư đó không thuộc vào lĩnh vực quyền mặc cả giảm dần. Thông thường thì
các khoản đầu tư vào lĩnh vực chế tạo sử dụng lao động có kỹ năng thấp kéo
theo một số lượng tương đối nhỏ vốn cố định mà có thể dễ dàng rút ra khỏi
một đất nước. Bên cạnh đó, công nghệ trong nhiều ngành chế tạo thay đổi
nhanh chóng và do đó không dễ dàng được chuyển giao cho nước tiếp nhận
đầu tư. Kết quả là, không giống như các khoản đầu tư khai thác tài nguyên
thiên nhiên, các khoản đầu tư về lĩnh vực chế tạo không trở thành các vật
làm tin, và các nước tiếp nhận đầu tư không có quyền mặc cả khi khoản đầu
tư đó đã được thực hiện (Kobrin 1987).
Các bằng chứng về việc các tập đoàn đa quốc gia có quyền mặc cả nhiều
hơn so với các nước tiếp nhận đầu tư trong lĩnh vực đầu tư về chế tạo có thể
được thấy trong sự cạnh tranh ngày càng gia tăng giữa các nước tiếp nhận
đầu tư nhằm thu hút các khoản đầu tư này. Sự cạnh tranh này đã xuất hiện
dưới hình thức các động cơ khuyến khích về địa điểm – các gói thỏa thuận
mà các nước tiếp nhận đầu tư đưa ra cho các tập đoàn đa quốc gia làm tăng
mức lợi nhuận của một khoản đầu tư cụ thể hoặc là làm giảm chi phí hoặc
rủi ro của khoản đầu tư đó (UNCTAD 1995, 288 - 289). Các nước tiếp nhận
đầu tư đưa ra hai loại biện pháp khuyến khích đối với các tập đoàn đa quốc
gia. Phần lớn các nước tiếp nhận đầu tư đều đưa ra các biện pháp khuyến
khích về thuế. Khi áp dụng một biện pháp khuyến khích như vậy, các tập
đoàn đa quốc gia được trao một mức thuế suất thu nhập doanh nghiệp ở mức
thấp hơn. Chính phủ của nhiều nước cũng đưa ra hình thức thường là miễn
thuế năm năm cho tập đoàn đa quốc gia. Các tập đoàn đa quốc gia cũng
được miễn các khoản thuế nhập khẩu, được phép khấu hao các khoản đầu tư
của họ một cách nhanh chóng, và được phép thực hiện nhiều giảm trừ từ các
khoản tổng thu nhập của họ. Nhiều nước công nghiệp hóa tiên tiến cũng đưa
ra các biện pháp khuyến khích tài chính trực tiếp với các tập đoàn đa quốc
gia. Trong một số trường hợp, những biện pháp khuyến khích này được đưa
ra dưới hình thức một khoản tiền của chính phủ cấp cho tập đoàn đa quốc
gia, dưới hình thức một khoản vốn vay ưu đãi (Moran 1999, 95).
Việc chính phủ các nước sẵn sàng đưa ra các biện pháp khuyến khích về địa
điểm và quy mô của gói khuyến khích thường thấy đều đã gia tăng nhanh
chóng trong vòng 20 năm qua. Trong toàn bộ các nước thuộc khối Tổ chức
các nước Hợp tác và Phát triển kinh tế (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh
tế OECD), 285 chương trình khuyến khích đã cung cấp tổng số 11 tỷ đô la
Mỹ cho các tập đoàn đa quốc gia trong năm 1989. Cho đến năm 1993 – năm
cuối cùng có được các số liệu có tính chất toàn diện – 362 chương trình cung
cấp các biện pháp khuyến khích có trị giá tổng cộng là 18 tỷ đô la Mỹ đã
được thực hiện. Bên trong nước Mỹ, gói khuyến khích đầu tư thường thấy
trung bình đạt từ 50 triệu đô la Mỹ đến 70 triệu đô la Mỹ, song giá trị của
gói này đang tăng lên (Moran 1999). Bang Alabama đã cung cấp cho công ty
Honda hơn 158 triệu đô la Mỹ trong những năm 1990 để thu hút nhà máy
mới của công ty sản xuất ô tô này. Vào năm 2005, bang Bắc Carolina đã
cung cấp biện pháp khuyến khích tổng cộng trị giá 242 triệu đô la Mỹ để thu
hút công ty máy tính Dell, nhà sản xuất máy tính cá nhân, xây dựng một cơ
sở sản xuất tại bang này.
Một số bằng chứng về sự tăng trưởng trên quy mô lớn hơn của các biện pháp
khuyến khích được đưa ra trong Bảng 9.1. Hãy lưu ý về tốc độ gia tăng
nhanh chóng trong chi phí tính theo đầu việc làm của các biện pháp khuyến
khích của chính phủ. Vào đầu những năm 1980, chi phí tính theo đầu việc
làm lớn nhất của các biện pháp khuyến khích ở mức gần bằng 50.000 đô la
Mỹ và bình quân là ở mức 30.000 đô la Mỹ. Cho đến giai đoạn đầu những
năm 1990, chi phí bình quân tính theo đầu việc làm là trên 100.000 đô la Mỹ
đối với các thể loại đầu tư tương đương. Các gói khuyến khích nổi trội trong
thời gian gần đây hơn đã hỗ trợ thậm chí còn nhiều hơn cho công ăn việc
làm. Lấy ví dụ như, bang Bắc Carolina đã cung cấp gói khuyến khích cho
công ty Dell lên đến hơn 161.333 đô la Mỹ cho mỗi đầu công ăn việc làm
(242 triệu đô la Mỹ cho 1.500 công ăn việc làm tại nhà máy mới của công ty
Dell; Kane, Curliss, và Martinez 2004). “Tất cả điều này cho thấy là sự cạnh
tranh về vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài cùng với các biện pháp khuyến
khích là phổ biến ở khắp nơi, và thậm chí còn phổ biến trong thời gian hiện
tại hơn là so với cách đây 10 năm. Nhiều nước đã gia tăng các biện pháp
khuyến khích đưa ra để dành được vốn đầu tư nước ngoài từ tay của các
nước tiếp nhận đầu tư đang cạnh tranh với mình… Điều này đã phổ biến dù
cho các nước liên quan rộng lớn hay nhỏ bé, giàu hay nghèo, là nước phát
triển hay đang phát triển” (UNCTAD 1995, 298). Việc áp dụng các biện
pháp khuyến khích về địa điểm ngày càng phổ biến cho thấy là các nước tiếp
nhận đầu tư đang bất lợi khi thỏa thuận với các tập đoàn đa quốc gia về csac
khoản đầu tư vào lĩnh vực chế tạo.
Nói tóm lại, hầu như không có mấy chính phủ cho phép các công ty nước
ngoài hoạt động mà không có hạn chế, và nhiều chính phủ đã tích cực quản
lý các điều kiện để các công ty nước ngoài hoạt động, một phần thông qua
việc sử dụng các quy định quốc gia và một phần thông qua việc thỏa thuận
với các tập đoàn đa quốc gia. Như chúng ta đã thấy, nước công nghiệp hóa
tiên tiến thường ít có xu hướng cố gắng hạn chế hoạt động của các công ty
nước ngoài hơn là thường thấy ở các nước đang phát triển. Do đó, chúng ta
kết luận phần này bằng việc xem xét một số yếu tố lý giải cho sự khác biệt
này.
Bảng 9.1 Các gói khuyến khích đầu tư của các nước tiếp nhận đầu tư, giai đoạn 1983 – 1995 Nguồn: UNCTAD 1995, 296
Địa điểm Năm Công ty Các địa điểm khác được cân nhắc