Politiche di coesione e finanziamenti dell' Unione europea: opportunità, strategie e progetti per la pianificazione urbana e territoriale Relatore Prof.ssa Camilla Perrone Candidato Andrea Marinelli Anno Accademico 2012/2013 Scuola di Architettura Corso di Laurea Magistrale in: Pianificazione e Progettazione della Città e del Territorio
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Politiche di coesione e finanziamenti dell' Unione
europea: opportunità, strategie e progetti per la pianificazione
urbana e territoriale
Relatore
Prof.ssa Camilla Perrone Candidato
Andrea Marinelli
Anno Accademico 2012/2013
Scuola di
Architettura
Corso di Laurea Magistrale in: Pianificazione e Progettazione della Città e
del Territorio
1
INDICE
Introduzione
Capitolo I: Nascita ed evoluzione delle Politiche di coesione
Cosa s’intende per Politiche di coesione? ........................................................................................................ 10
Stagione 1989- 1993 ......................................................................................................................................... 15
Stagione 1994- 1999 ......................................................................................................................................... 16
Stagione 2000-2006 ......................................................................................................................................... 17
Stagione 2007-2013 ......................................................................................................................................... 18
Tabella riassuntiva ............................................................................................................................................ 19
Principi .............................................................................................................................................................. 20
La Governance .................................................................................................................................................. 22
La buona Governance secondo l’Unione europea ........................................................................................... 27
L’europeizzazione delle politiche ..................................................................................................................... 28
Capitolo II: finanziamenti a gestione indiretta
Una differenza cruciale..................................................................................................................................... 32
Il processo di programmazione ........................................................................................................................ 33
Il livello europeo: gli Orientamenti Strategici Comunitari ........................................................................... 33
Il livello nazionale: il Quadro di Riferimento Strategico Comunitario .......................................................... 35
Il livello locale: i Programmi Operativi. ........................................................................................................ 37
Attuazione ........................................................................................................................................................ 40
Organi di controllo ............................................................................................................................................ 41
I fondi strutturali .............................................................................................................................................. 42
Capitolo III: finanziamenti a gestione diretta
Un canale diretto per finanziare il proprio progetto ........................................................................................ 47
I principi ............................................................................................................................................................ 49
Chi partecipa .................................................................................................................................................... 50
Tempi e pagamenti ........................................................................................................................................... 52
Iter progettuale: dal programma comunitario al formulario ........................................................................... 52
Il programma comunitario ........................................................................................................................... 53
I bandi ........................................................................................................................................................... 54
Guida per i candidati .................................................................................................................................... 56
Il formulario .................................................................................................................................................. 56
2
I costi ammissibili ............................................................................................................................................. 58
Lista dei programmi attivati: confronto programmazione 2007-2013 con il nuovo ciclo 2014-2020. ............ 61
Capitolo IV: le Politiche di coesione e la dimensione territoriale
Il concetto di coesione territoriale ................................................................................................................... 63
Il territorio europeo: criticità a confronto una prospettiva multi-scalare ....................................................... 66
European Spatial Planning: verso un sistema europeo di governo del territorio ............................................ 70
Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo ........................................................................................................ 72
Capitolo V: programmi territoriali e casi studio
Progetti Pilota Urbani. ...................................................................................................................................... 79
Un caso studio: la città di Graz e il progetto ELMAS .................................................................................... 81
Programma di iniziativa comunitaria (Pic) Urban ........................................................................................ 84
Programma Iniziativa Comunitaria Urban il caso di Torino ......................................................................... 87
Scambio di esperienze e buone Pratiche: il programma Urbact. ..................................................................... 94
Caso studio: Le reti tematiche di URBACT II: CTUR ...................................................................................... 95
European Spatial Planning Observation Network. ........................................................................................... 98
Un caso studio: TOWN, Small and Medium,Sized Towns. ......................................................................... 101
La cooperazione territoriale con il programma INTERREG ............................................................................ 103
Interreg IV C, Italia-Austria ......................................................................................................................... 107
Capitolo VI: il nuovo ciclo di programmazione 2014-2020
La necessità di riprogrammare ....................................................................................................................... 113
La Strategia Europa 2020 ............................................................................................................................... 114
3 priorità ..................................................................................................................................................... 116
5 obiettivi.................................................................................................................................................... 118
7 iniziative faro ........................................................................................................................................... 118
Quadro strategico comune............................................................................................................................. 120
Obiettivi tematici ........................................................................................................................................ 121
Accordo di partenariato ................................................................................................................................. 124
Struttura dell’ Accordo di partenariato ...................................................................................................... 125
Ciclo di programmazione 2014-2020: novità e prospettive ........................................................................... 127
La semplificazione ...................................................................................................................................... 127
Orientamento ai risultati ............................................................................................................................ 129
Le condizionalità ......................................................................................................................................... 130
Ripartizione geografica dei fondi ................................................................................................................... 131
Budget ........................................................................................................................................................ 133
3
Capitolo VII:Un’opportunità per i pianificatori: un quadro di riferimento per il ciclo di programmazione 2014-2020
Un vademecum per orientarsi ....................................................................................................................... 135
La struttura del Quadro di Riferimento .......................................................................................................... 136
Obiettivo cooperazione territoriale europea ................................................................................................. 138
Horizon 2020 .................................................................................................................................................. 143
ESPON ............................................................................................................................................................. 148
LIFE ................................................................................................................................................................. 152
Strumenti integrati per lo sviluppo urbano .................................................................................................... 155
Lo sviluppo urbano sostenibile integrato ................................................................................................... 156
Investimento territoriale integrato ............................................................................................................ 158
Sviluppo locale di tipo partecipativo .......................................................................................................... 161
Opportunità per pianificatori ..................................................................................................................... 162
Riferimenti bibliografici…………………………………………………...............................................................155
4
Ad Antonio, un amico.
5
Introduzione
È strano come con semplici input o frasi dette quasi per caso, possano innescarsi
elementari meccanismi mentali, che stimolano la curiosità, dando vita ad inaspettati
percorsi conoscitivi.
Questa tesi è stata concepita nelle aule della Facoltà, durante il corso di “Politiche urbane
e territoriali”, tenuto dalla Professoressa Camilla Perrone nell’ottobre 2011, la quale,
accennando allo strategico ruolo esercitato dai finanziamenti europei nell’ambito delle
politiche urbane, ha, di fatto, avviato il mio cammino in questo affascinante quanto ostico
settore.
In primo luogo è necessario definire con precisione l’oggetto di studio e i potenziali
soggetti beneficiari di un lavoro del genere, per poi giungere agli specifici obiettivi che
s’intendono perseguire con i contenuti dello stesso.
Il principale tema affrontato concerne le Politiche di coesione, un ambito d’intervento
troppo vasto per essere vagliato puntualmente con rigorose analisi, quindi, nelle fasi
iniziali in cui è stata delineata la struttura portante del lavoro, scelto l’oggetto d’indagine,
si è ritenuto opportuno individuare anche un soggetto di riferimento, in altre parole un
potenziale beneficiario, che potrebbe ricevere preziose informazioni e dunque, utilizzare
la tesi come uno strumento di orientamento e di facile consultazione per i bisogni
progettuali. La scelta per ovvie ragioni è ricaduta sulla figura dell’urbanista.
Chi intende ampliare le proprie conoscenze in queste settore, è immediatamente posto
dinanzi ad una serie di difficoltà. Come già accennato, le Politiche di coesione presentano
una complessa struttura di funzionamento, che può disorientare gli interessati e chi è alle
prime armi; inoltre, gli esigui riferimenti bibliografici complicano lo studio e, ancor
peggio, la frammentazione dei materiali utili a comporre un adeguato framework,
rendono impervio e poco uniforme il percorso di approfondimento e conoscenza.
Il primo obiettivo della tesi, è quello di rimediare a questa serie di criticità, affinché si
possano ricostruire e restituire in modo semplice e sintetico i principali elementi
caratterizzanti, che permettono di comprendere: l’evoluzione, la struttura, il
funzionamento, e il raggio d’azione di questo tipo di politiche.
6
Superate queste difficoltà, è necessario agganciare le Politiche di coesione ad una
dimensione territoriale ed urbana, in questo modo sono facilmente identificabili le
opportunità che un pianificatore può rintracciare e sfruttare.
L’intera tesi tratta la tematica dei finanziamenti attraverso i fondi europei, che sempre più
spesso, nel contesto nazionale italiano rappresentano una preziosa quanto vantaggiosa
fonte, per implementare interventi progettuali, ma che, come dimostrano recenti articoli e
studi1, stentano ad essere utilizzati a causa dei complessi procedimenti di gestione e dalla
mancanza di adeguate competenze, utili alla costruzione delle proposte progettuali da
sottoporre alla valutazione degli organi centrali europei.
La conoscenza dei congegni alla base dei finanziamenti risulta essere sempre più
strategica e determinante, coinvolgendo una molteplicità di figure professionali.
Come si vedrà nel corso della trattazione, le Politiche di coesione offrono ai diversi
soggetti beneficiari differenti opportunità, prima fra tutte, quella di destinare consistenti
aiuti economici ai progetti, ma la vera ed autentica novità risiede nei meccanismi
d’attuazione, inediti e originali.
La tesi esplorerà le varie fasi che, partendo dalla programmazione delle Istituzioni
centrali europee giunge all’attuazione dei singoli interventi nei territori interessati. Un
percorso cosi articolato contribuirà a mostrare quali sono le reali opportunità che si
celano in questo settore per gli urbanisti. Si farà luce, inoltre, sui livelli di governance da
attivare per facilitare l’iter progettuale, in modo da svelare la più ampia cornice europea
in cui ogni progetto s’inserisce.
Da quanto emerge, parte del lavoro è interamente destinato ad una dimensione puramente
informativa e descrittiva, in cui si cerca di fornire tutti gli input necessari per
comprendere la logica alla base delle Politiche di coesione. Superata questa parte però il
testo ha anche l’obiettivo di fornire ai pianificatori, la “cassetta degli attrezzi”
indispensabili per approcciarsi alla progettazione europea.
Entrando nel merito dei singoli capitoli è possibile esprimere con maggiori dettagli i
contenuti dell’intero lavoro proposto. 1 Si rimanda ai seguenti articoli on line del Sole 24 ore, in cui con una precisa analisi si evidenzia come in Italia
nonostante i cospicui fondi messi a disposizione si fatica a sfruttarli.
• http://www.ilsole24ore.com/art/commenti-e-idee/2012-04-23/fondi-frenati-localismi-103125.shtml?uuid=AbeoFKSF&fromSearch
• http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2012-09-24/miliardi-lista-attesa-063818.shtml?uuid=Ab18vciG&fromSearch
7
Il primo capitolo ha un carattere storico, in quanto ricostruisce in maniera critica
l’evoluzione delle Politiche di coesione. Esso si fonda sulle parole dei Trattati e riprende i
maggiori documenti che hanno segnato i momenti salienti della puntualizzazione di
processi cosi come sono stati congegnati fino ai giorni nostri. Nell’ultima parte si è
esplorato il concetto di “governance” che rappresenta un passo introduttivo e
propedeutico alle successive considerazioni.
Il secondo e il terzo capitolo sono indispensabili per comprendere come in realtà le
Politiche di coesione sono attuate, la grande distinzione tra “fondi a gestione diretta” e
“fondi a gestione indiretta” è basilare e centrale, senza della quale non è possibile
comprendere appieno i contenuti evidenziati nei successivi paragrafi.
Essenzialmente si tratta di descrizioni tecniche, ma si è cercato, nello scrivere, di
assicurare un registro chiaro e semplice, in modo da evitare dannosi ed inutili tecnicismi
che possano disorientare il fruitore di questa analisi, in una parte delicata del lavoro.
Il quarto capitolo decreta l’introduzione della dimensione territoriale. Ampio spazio è
dedicato “all’aggancio” della prospettiva urbanistica alle Politiche di coesione, attraverso
due livelli di analisi che preparano il terreno all’attuazione dei progetti.
La prima analisi è dedicata al concetto di “European Spatial Planning”, e quindi alla
serie di considerazioni teoriche che dalla metà anni ‘90 del secolo scorso, hanno iniziato
a occuparsi della possibilità di introdurre ed attuare una pianificazione comunitaria; la
seconda analisi è riservata allo “Schema di sviluppo dello Spazio europeo”, primo
documento ufficiale, che ha avviato una serie di programmi utili a concretizzare la
volontà di attuare una pianificazione che coinvolga ed interessi più Stati dell’Unione.
Il quinto capitolo dà una visione omnicomprensiva delle analisi precedenti; sono infatti,
presentati i principali programmi in base ai quali si attuano progetti di tipo territoriale ed
urbano. Particolare attenzione, piuttosto che ai contenuti delle azioni progettuali, è stata
rivolta ai tutti gli aspetti legati ai meccanismi di attuazione, alla governance e alle
caratteristiche specifiche dei singoli programmi. Tutto questo, per evidenziare
ulteriormente i tratti esclusivi di un progetto finanziato dall’Unione europea.
Il sesto capitolo è fondamentale per comprendere come per i prossimi sette anni le
Politiche di coesione saranno attuate ed implementate. Si sono sottolineate le novità
legislative, programmatiche e gestionali introdotte rispetto ai precedenti cicli di
8
programmazione e quindi tutti gli elementi che è necessario conoscere per orientarsi in
questo nuovo quadro programmatico.
Il settimo ed ultimo capitolo è invece una sorta di quadro di riferimento, pensato e
strutturato appositamente per i soggetti interessati a questo tipo di politiche finalizzate
alla pianificazione territoriale ed urbana.
Il quadro di riferimento contiene tutte le concrete opportunità che l’urbanista può valutare
se intende intraprendere un percorso nel campo delle Politiche di coesione.
Con il fine di facilitare la fruibilità e semplificare i contenuti, per ogni programma o
strumento selezionato sono state predisposte delle schede, che, in forma discorsiva,
contengono in maniera sintetica ed esaustiva, i più importanti aspetti da considerare.
In questo modo ho predisposto uno strumento di sunto, che orienti e faciliti lo studio e la
definizione di proposte progettuali.
9
CAPITOLO I
Nascita ed evoluzione delle Politiche di coesione
10
Cosa s’intende per Politiche di coesione ?
L’Unione Europea attualmente è composta da 28 Stati membri i quali contano al loro
interno poco più di mezzo miliardo di abitanti. La dimensione territoriale si estende
dall’isola di Cipro alla Scandinavia e presenta un elevato grado di eterogeneità.
Le differenze sociali, culturali, economiche e politiche sono profonde, ciò attesta l’alta
complessità insita nel gestire interventi programmati dalle Istituzioni centrali ed utili ad
incidere positivamente sul territorio. Messe da parte le diversità culturali e sociali legate
alla storia e alle caratteristiche dei singoli Stati è interessante porre l’accento sulle
disuguaglianze originate dai differenti gradi di sviluppo dei Paesi membri, molti dei quali
nonostante l’appartenenza alla Comunità, presentano manifeste e complesse difficoltà
economiche che minano la crescita dello spazio dell’Unione, ci si riferisce, in questo
caso, a tutte le problematiche di tipo strutturale interne agli Stati, ossia ai ritardi connessi
all'incapacità o impossibilità di adeguamento delle strutture locali ai mutamenti del
contesto economico e sociale comunitario2.
Le questioni legate allo sviluppo disarmonico hanno spinto le Istituzioni Europee fin
dalla fine degli anni 50 del secolo scorso ad intervenire affinché il divario tra queste
regioni potesse essere ridotto e così rendere più equilibrato l’assetto territoriale.
In questo specifico contesto nascono e si sviluppano le Politiche di coesione, che trovano
origine nei trattati di Roma del 1957; all’interno del “Trattato che istituisce la Comunità
Economica Europea”,3 era molto accentuata la volontà: “di rafforzare l'unità delle loro
economie [degli Stati] e di assicurare lo sviluppo armonioso riducendo le disparità fra le
differenti regioni e il ritardo di quelle meno favorite". Anche se ancora in embrione,
l’avvio di questo tipo di politiche è stato sancito dai sei Paesi4 che parteciparono ai
trattati, con l’impegno d’introdurre strategie capaci di ridurre i divari di ogni ordine e
grado onde migliorare le condizioni dei singoli Stati, l’articolo -2- nel preambolo5 infatti
recita:
2 Riferimento estratto dal sito: http://sportellounico.comune.torino.it/citta_sviluppo/politiche_coesione.html
3 Il trattato è stato firmato a Roma il 25 marzo 1957, entrati in vigore il 1º gennaio 1958.
4 I sei Paesi che hanno partecipato ai trattati sono: Italia, Francia, Germania Ovest, Lussemburgo, Paesi Bassi , Belgio. 5 Il Trattato istitutivo della Comunità Europea (TCE) è stato firmato il 25 marzo 1957 a Roma, in Campidoglio.
11
“La Comunità ha il compito di promuovere, mediante l'instaurazione di un mercato
comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno
sviluppo armonioso delle attività economiche nell'insieme della Comunità, un'espansione
continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido
del tenore di vita e più strette relazioni fra gli Stati che ad essa partecipano.”
In quest’ottica la crescita e lo sviluppo devono procedere in maniera armonica, ciò
aumenterebbe la stabilità e la compattezza degli Stati membri. Negli anni 60 la Comunità
Europea è ancora confinata in un ristretto territorio e fatta eccezione per il meridione
italiano, gli Stati non presentavano squilibri significativi. Nonostante ciò, già allora, con
lungimiranza, era riconosciuta come priorità l’obiettivo di rimediare agli scompensi
strutturali e regionali che avrebbero potuto pregiudicare la realizzazione dell’Unione
economica e monetaria. Nel corso dei trattati di Roma fu istituito il Fondo Sociale
Europeo6, che ha sancito la nascita dei Fondi Strutturali ossia degli strumenti di
intervento creati e gestiti dalla Comunità per finanziare i vari progetti di sviluppo
all'interno dell'Unione Europea. Nel 1962 gli Stati membri presentavano economie legate
soprattutto alle attività del settore primario, al fine di armonizzare le politiche agricole e
mitigare, attraverso finanziamenti, le difficoltà riscontrate ai vari livelli territoriali in
questi settori, a questo scopo fu istituito il Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia
(FEOGA)7, il quale rappresenta il secondo fondo strutturale, in termini strettamente
cronologici, definito dalla Comunità europea per rafforzare ed implementare le politiche
di coesione. Il percorso dei Fondi procede, e nel 1975 i Capi di Stato e di Governo,
s’impegnano al coordinamento delle politiche regionali e invitavano la Comunità a creare
un Fondo di Sviluppo Regionale (Bruzzo, 2000). Nasce, in seguito a queste richieste, il
Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR.)8.
6 Il Fondo sociale europeo (FSE) è il principale strumento finanziario di cui l’Unione Europea si serve per sostenere
l’occupazione negli Stati membri oltre che per promuovere la coesione economica e sociale. Le risorse dell’FSE ammontano al 10% circa del budget comunitario totale. 7 È stato istituito con regolamento 25/4 aprile 1962, e successivamente, con quello 17/5 febbraio 1964, è stato
ripartito in due sezioni, orientamento e garanzia. Le funzioni della prima si concretizzano nella concessione di aiuti finanziari per progetti di investimento di enti pubblici o privati, che abbiano per obiettivo il miglioramento, adattamento o, se necessario, la riconversione della produzione agricola. La seconda rifonde i governi dei costi relativi sia al sostegno dei prezzi agricoli, attuato attraverso apposite aziende statali per regolarizzare i mercati interni, sia ai sussidi alle esportazioni agricole, conferiti in misura pari alla differenza tra i prezzi di mercato stabiliti dalla CE e i prezzi vigenti nei mercati mondiali. 8 Il FESR rappresenta il principale strumento di attuazione della politica regionale comunitaria, si propone di
sostenere lo sviluppo armonioso e la coesione economica delle diverse regioni comunitarie attraverso la
12
L’azione congiunta, anche se per progetti ed interventi differenti dei tre fondi sancisce la
nascita delle “politiche strutturali dell’UE”.
I Fondi Strutturali nel tempo assumono sempre più importanza sia in termini di
stanziamenti di bilancio sia in termini di interventi realizzati, per questi motivi con l’Atto
Unico Europeo del 19869, entrato in vigore nel luglio 1987, si cerca di mettere a punto
una prima riforma capace di rendere più efficienti ed efficaci questi strumenti.
Con questo trattato è affermata, per la prima volta in forma ufficiale, l'importanza di uno
sviluppo territoriale equilibrato e viene formalizzata la nascita e l’attività delle Politiche
di coesione economica e sociale.
L’articolo 23 dell’atto, esprime chiaramente l’inclinazione solidaristica di questi
interventi:
“ Per promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità, questa sviluppa
e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione
economica e sociale. In particolare la Comunità mira a ridurre il divario tra i livelli di
sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite o insulari, comprese
le zone rurali”. (159)… La Comunità appoggia la realizzazione di tali obiettivi anche
con l’azione che essa svolge attraverso fondi a finalità strutturale”. L’Atto unico
rappresenta la prima vera riforma che nel giro di due anni permette alle Politiche di
coesione di ampliare la dotazione finanziaria ed imporsi come strumento indispensabile a
garantire un’ adeguata crescita ai Paesi membri. Nel 1988 nascono il primo regolamento
quadro che stabilisce le disposizioni comuni ai tre fondi e le disposizioni che coordinano
correzione dei principali squilibri e l’adeguamento strutturale delle regioni in ritardo. Secondo quanto stabilito dal
Regolamento del Consiglio n. 2083 del 20 luglio 1993 , gli interventi del Fondo, che si attuano mediante
sovvenzioni, sono rivolti principalmente al finanziamento di:
� Investimenti produttivi che permettano di creare o salvaguardare posti di lavoro durevoli;
� Investimenti nel settore delle infrastrutture;
� Sviluppo del potenziale delle regioni attraverso misure di animazione e di sostegno alle iniziative per lo
sviluppo locale e l’occupazione, nonché alle attività delle piccole e medie imprese;
� Investimenti nel campo della ricerca e dello sviluppo tecnologico;
� Investimenti per l’istruzione e la sanità;
� Realizzazione di misure di assistenza tecnica.
9 Firmato il 28 febbraio, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee (GUCE) serie L n.169 del 29
giugno 1987 ed entrato in vigore il 1 luglio.
13
le loro azioni e l’attività di questi con la BEI10: tre regolamenti specifici, uno per ciascuno
dei tre Fondi (FESR, FSE, FEAOG).
Con la riforma del 1988 si prevede un aumento dei mezzi finanziari a disposizione, al
fine di renderli più adeguati agli obiettivi da perseguire.
L’importanza e le novità introdotte con l’Atto Unico Europeo furono immediatamente
visibili, esso riconosceva che in trent’anni di esistenza dell’apparato comunitario molte
cose erano cambiate; non solo il numero dei Paesi membri si era moltiplicato, ma
soprattutto i relativi sistemi economici si erano evoluti (Monti ,1997,pag 29). Quello che
emerge da questa sintetica riesamina dell’evoluzione e dei contenuti dei trattati fa
evincere una dichiarata volontà da parte delle Istituzioni Europee di garantire e assicurare
a determinati territori aiuti ed interventi utili a ottimizzare le prestazioni in termini di
competitività, di infrastrutture, di sviluppo delle tecnologie, di potenziamento dei rapporti
transnazionali, di aumento dell’occupazione, di miglioramento delle condizioni
ambientali, oltre all’accrescimento della ricerca ed altro ancora. Un raggio d’azione
ambizioso, ampio e complesso, poiché le azioni vanno ad inserirsi nei settori strutturali
nevralgici dei singoli Paesi, contribuendo a ridurre e mitigare le cause delle difficoltà
interne ad essi. Fino alla fine degli anni 80, per quanto da un punto di vista normativo le
politiche di coesione fossero state ben definite, strutturate e formalizzate e pian piano
iniziavano ad intervenire nelle regioni meno sviluppate, si faticava a fornire le giuste
risorse finanziarie e gli adeguati strumenti d’intervento affinché potessero prodursi sui
territori i miglioramenti sperati. Il trattato di Maastricht11 segna un importante passo in
avanti; all’inizio degli anni Novanta all’interno della Comunità europea sono ancora
presenti forti disparità, sia in termini di reddito sia di opportunità occupazionali: ciò
esigeva interventi più incisivi.
Questo bisogno è riconosciuto dalla Commissione, che suggerisce di rafforzare le
politiche strutturali comunitarie lungo tre assi principali:
1. l’ incremento delle risorse per l’intervento nelle regioni più deboli;
2. una migliore integrazione della dimensione regionale nelle altre politiche comuni;
3. l’ introduzione della pianificazione territoriale a livello europeo. 10 Banca europea per gli investimenti. 11 Il Trattato di Maastricht, o Trattato sull'Unione Europea, è stato firmato il 7 febbraio 1992 a Maastricht, , dai dodici Paesi membri dell'allora Comunità Europea, che fissa le regole politiche e i parametri economici necessari per l'ingresso dei vari Stati aderenti nella suddetta Unione. È entrato in vigore il 1º novembre 1993.
14
Nel Trattato di Maastricht, entrato in vigore nel 1993, per la prima volta la coesione
economica e sociale è indicata come uno dei “pilastri” della struttura comunitaria.
A testimoniare la reale rilevanza delle attività svolte dalle Politiche di coesione,
interviene il territorio europeo, in continuo mutamento.12 Geograficamente l’allargamento
è costante, da 15 Stati nel 1995 si è passati a 25 nel 2004 per giungere a 28 Stati nel
2013.
L’entrata nell’Unione di Stati con un PIL inferiore alla media Europea è causa di ulteriori
alterazioni degli equilibri, ciò ha reso gli interventi delle Politiche di coesione uno dei
settori altamente strategici e decisivi per assicurare una crescita bilanciata e armoniosa
delle regioni. Con il passare degli anni e dei cicli di programmazione queste politiche
hanno avuto sempre maggiore importanza e spazio nelle voci del bilancio europeo,
arrivando a ricoprire più della metà delle voci di bilancio totale. Dal 1989 le Politiche di
coesione, mediante un modello di governance multilivello hanno iniziato ad agire sui
territori europei, “Tutti i Paesi negli ultimi decenni, hanno speso uno sforzo consistente
per innovare le politiche, talvolta mutuando esperienze e modelli da altri, in questo
processo è spesso riconosciuto un ruolo esemplare alle Istituzioni
comunitarie.”(Cremaschi, 2005, pag 43) 13 Le Politiche di coesione stanno lentamente ma
in modo costante trasformando le pratiche dei singoli Stati membri, i quali per assicurarsi
l’accesso ai finanziamenti, il più delle volte devono innescare vere e proprie manovre di
ingegneria istituzionale, individuando rinnovati modelli di ripartizione dei poteri, e
attivando risorse politiche trascurate. L’importanza di questi modelli, dunque,
prescindendo il loro impatto in termini di risultati attesi e conseguiti, risiede anche nella
capacità di innovare ed introdurre azioni migliori nelle prassi di gestione e attuazione di
progetti ed interventi. A seguire sarà presentata una sintesi dell’evoluzione dei cicli di
programmazione partendo dal 1989 sino ad arrivare all’ultimo ciclo che terminerà il 31
dicembre 2013.
12 L’ultimo stato ad entrare a far parte dell’ Unione Europea il primo luglio 2013 è la Croazia. 13
Marco Cremaschi, l’Europa delle città accessibilità, partnership e policentrismo nelle politiche comunitarie per il
territorio, alinea editrice.
15
Stagione 1989- 1993
Il primo ciclo di programmazione è stato un vero e proprio test per le Istituzioni Europee
e statali. Per la prima volta sono Stati implementati gli interventi in un quadro pluriennale
di tipo programmatico e strategico. I risultati sono Stati incoraggianti, le regioni
dell'Obiettivo 114 hanno chiuso con un PIL aumentato di 3 punti percentuali rispetto alla
media europea.
Sono stati creati in Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna 600 000 posti di lavoro , e il PIL
medio pro capite di questi Paesi è aumentato dal 68,3% al 74,5% rispetto alla media
comunitaria. Attraverso il FSE 917 000 individui sono Stati formati e 470 000 piccole e
medie imprese hanno ricevuto assistenza nelle regioni dell'obiettivo -2-.
14
L’obiettivo 1: aveva lo scopo di promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo; vi rientravano in particolare le regioni il cui PIL è minore del 75% della media europea, come ad esempio le regioni del mezzogiorno d'Italia.
16
Stagione 1994- 1999
I buoni risultati del primo ciclo di programmazione hanno costituito la base su cui
lavorare per il secondo. La struttura e la logica restano sostanzialmente simili, i punti su
cui bisogna agire tramite azioni ed interventi sono gli stessi, ciò giustifica la scelta di
mantenere i medesimi obiettivi. L’aumento del budget è la vera novità, ciò a
testimonianza del ruolo strategico e decisivo che queste politiche stanno assumendo.
17
Stagione 2000-2006
Con l’introduzione del terzo ciclo si cerca di migliorare la strutturazione e
l’organizzazione interna delle Politiche di coesione, “semplificazione” è la parola chiave
che meglio sintetizza la volontà delle Istituzioni Europee nel comporre il nuovo quadro
programmatico. Gli obiettivi sono dimezzati ed il budget, anche se di poco, aumentato. I
risultati promuovono le scelte effettuate e gli investimenti dei fondi, tra il 2000 e il 2006,
l’attuazione dell’ obiettivo 1 ha creato circa 570 000 posti di lavoro. Dai rapporti di
valutazione, inoltre, risulta che le risorse del FESR investite nelle regioni Europee (123
miliardi di euro) hanno avuto un impatto rilevante nelle aree beneficiarie, contribuendo
alla creazione di posti di lavoro (circa 1,4 milioni) allo sviluppo della rete autostradale
18
(circa 2000 km) e un miglioramento della qualità dell’acqua potabile per 14 milioni di
persone.15
Stagione 2007-2013
Il ciclo di programmazione, in linea con la stagione conclusasi nel 2006, tenta di
alleggerire i meccanismi interni ai fondi, cercando di semplificare, ove possibile, sia gli
elementi strutturali della politica stessa (obiettivi strategici, utilizzo dei fondi, azioni
burocratiche), sia le operazioni che i singoli Stati devono compiere per attuare le azioni.
L’assistenza finanziaria risulta meno dispersiva e si concentra su categorie definite
nell’ambito della strategia dell’Unione Europea a favore della crescita e dell’occupazione
(la cosiddetta «strategia di Lisbona16»). L’attuale regolamento attenua il ruolo della
15
Fonte: http://europa.formez.it/content/valutazione-Commissione-sui-risultati-politica-coesione-2000-2006
16 Per Strategia di Lisbona si intende un programma di riforme economiche approvato a Lisbona dai Capi di Stato e
di Governo dell'Unione Europea nel 2000.Prende il nome, appunto dalla riunione straordinaria tenutasi a Lisbona
nel marzo del 2000. i Leader politici dell’Unione Europea si sono riuniti a Lisbona, lanciando l’obiettivo di fare
dell’Unione “l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una
crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale” entro il 2010.
19
Commissione per concentrarsi su un approccio strategico, che costituisce il reale valore
aggiunto comunitario. Questa semplificazione si traduce nella riduzione del numero di
fondi e delle fasi di programmazione.17
Tabella riassuntiva18
I cicli di programmazione, che si sono alternati nell’arco di poco più di un ventennio,
hanno contribuito alla crescita del territorio della Comunità europea. Il costante aumento
del budget è un chiaro indicatore di qualità degli investimenti e di fiducia nei confronti
dei risultati che questo tipo di politiche possono raggiungere. Anche gli aggiustamenti,
che nel corso degli anni si sono susseguiti dimostrano la volontà di migliorare e
potenziare gli strumenti utilizzati per ottimizzare il raggiungimento degli obiettivi. Altro
aspetto interessante da evidenziare è l’evoluzione che accompagna il rinnovamento delle
Istituzioni locali. In questa direzione, l’Unione europea ha avviato un tacito processo di
responsabilizzazione dei territori, in quanto, gli Enti locali si trovano a partecipare
attivamente nella definizione delle strategie per lo sviluppo locale, essi, in questo modo,
17
Fonte: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/regulation/pdf/2007/publications/guide2007_it.pdf 18
Per la compilazione della tabella è stato consultato: Inforegio Panorama, EU cohesion Policy 1988-2008:
Investing in Europe’s future; No 26 June 2008. 20
Fonte :http://www.fondieuropei2007-2013.it/sezioni/schedass.asp?id=258
Cicli di Programmazion
e
Numero Obiettivi
Totale spesa Percentuale sul
totale del budget europeo19
Abitanti inclusi nell’Obiettivo 1
1989-1994 5 62 Miliardi di ₠ 25 % rispetto
all’intero budget Europeo
86.2 milioni (25 % rispetto al totale)
1994-1999 6 157 Miliardi di ₠ 1/3 rispetto all’intero
budget Europeo
91.7 milioni (24.6 % rispetto al totale)
2000-2006 3 169.4 Miliardi
di € 1/3 rispetto all’intero
budget Europeo
169.4 milioni (37 % rispetto al totale)
2007-2013 3 307 Miliardi di € 35,6% rispetto
all’intero budget Europeo20
170 milioni (37 % rispetto al totale)
20
non sono più i gestori di politiche disegnate altrove, ma veri e propri manager,
responsabili di un processo attuativo che al tempo stesso, in itinere, definisce la politica
stessa.21 L’importanza delle Politiche di coesione, quindi, non risiede solo nelle
conseguenze “economiche” dei finanziamenti ma nell’impatto sulle pratiche
“amministrative” degli enti coinvolti. “Le Politiche di coesione hanno cambiato
qualitativamente il modo di essere delle amministrazioni periferiche e di quelle centrali,
obbligando un’intera classe dirigente pubblica (…) a ricercare un sapere europeo fatto di
metodologie e competenze tecniche.”(Boccia F., Leonardi R., Letta E., Treu T.,
2003).Giunti a questo punto è interessante comprendere i meccanismi di attuazione delle
Politiche di coesione citando ciò che ha affermato la Commissione europea, “ la politica
di coesione promuove lo sviluppo e affronta gli effetti di problematiche complesse come
la mondializzazione, i cambiamenti climatici e le evoluzioni demografiche secondo
modalità integrate che conferiscono coerenza alle politiche settoriali. Questo approccio
integrato ha consentito di accentuare l’impatto complessivo degli interventi settoriali,
sfruttando le sinergie esistenti tra le varie politiche e controllandone gli effetti
collaterali, favorendo il dialogo tra le amministrazioni e adattando gli interventi alle
specificità socio-economiche delle regioni e delle Comunità locali”22
Principi
Come già accennato le Politiche di coesione nascono con i Trattati di Roma, fino al 1988
esse soffrono di diverse inefficienze, legate soprattutto alla gestione e all’ individuazione
degli interventi.
Prima del 1988, non esistendo una vera programmazione strategica, i fondi finanziavano
singoli progetti predeterminati, selezionati all’interno degli Stati membri, poco chiari i
veri destinatari e l’utilità del progetto nel migliorare o mitigare problematiche interne. In
questo modo le azioni puntuali, non essendo inserite in visioni più ampie e strategiche di
tipo pluriennale, stentavano a dare risultati positivi capaci di contribuire a dare valore
21
Alessandro Rotilio, Francesca Alfano, Sabrina Raschella, I Fondi Strutturali e le politiche del territorio, Proposte
Halley.
22
Comunicazione della commissione, maggio 2007,Regioni in Crescita Europa in crescita.
21
aggiunto europeo all’intera Comunità. Il 1988 segna il momento di maggiore
rinnovamento con la Prima Riforma dei Fondi Strutturali, che trasforma radicalmente le
possibilità di intervento, passando sostanzialmente da una logica di progetto a una logica
di programma23.
In questa nuova ottica, i Fondi (FSE, FESR, FEOGA) si prefiggono obiettivi di più ampia
portata, si rivolgono a destinatari e gruppi strutturati, adottano logiche differenti secondo
gli ambiti territoriali, intervengono su una programmazione pluriennale e realizzano la
loro missione su azioni che prevedono una compartecipazione plurifondo.
Nel 1993, la Seconda Riforma dei Fondi Strutturali, pur mantenendo sostanzialmente
inalterati i principi fondamentali che governano il funzionamento dei Fondi introdotti nel
1988, li rafforza ulteriormente, stabilendo quattro capisaldi:
Sussidiarietà : Il principio di sussidiarietà mira a stabilire il livello d’intervento più
pertinente nei settori di competenza condivisa tra l’UE e gli Stati membri. Può trattarsi di
un’azione su scala europea, nazionale o locale. In ogni caso, l’UE può intervenire solo se
è in grado di agire in modo più efficace rispetto agli Stati membri.24
Concentrazione: le Politiche di coesione, mediante i fondi strutturali devono
concentrarsi su obiettivi prioritari al fine di evitare una dispersione delle azioni, inoltre
bisogna agire in regioni o zone con maggiori difficoltà.
Partenariato: questo principio comporta una cooperazione strettissima tra la
Commissione, gli Stati membri e le altre autorità competenti a livello nazionale, ma
anche regionale e locale per assicurare il coinvolgimento nell’azione comunitaria di tutti
gli operatori interessati in tutti gli stadi dell’elaborazione, così da garantire unitarietà e
coerenza agli interventi e massimizzare l’impatto socioeconomico, con la conseguenza di
ottenere una maggiore incisività dell’azione comunitaria.
Addizionalità: definisce l’intervento comunitario come complementare e non sostitutivo
a quello nazionale, esso è volto ad evitare che le risorse dei Fondi strutturali vengano
semplicemente a sostituirsi agli aiuti nazionali, ma devono invece avere carattere
aggiuntivo rispetto alle risorse pubbliche nazionali destinate ai medesimi obiettivi.
Oltre a questi fondamentale principi di cui tener conto bisogna considerarne altri, quali:
23
Estratto dal sito:http://multimediale.europalavoro.it/ProdottiMultimediali 24 Estratto dal sito: http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/
22
Programmazione: consiste nell’elaborazione di programmi di sviluppo pluriennali,
mediante un processo decisionale condotto in partenariato, in questa ottica è essenziale
definire una strategia che poggiandosi su precise analisi dei contesti in cui si vuole
intervenire, possa tracciare delle linee di intervento atte a raggiungere gli obiettivi che le
Politiche di coesione perseguono.
Complementarità, coerenza e conformità, i progetti per accedere ai finanziamenti
devono essere complementari alle priorità nazionali, regionali e locali, coerenti con i
documenti di programmazione nazionali e conformi ai trattati europei.
Gestione condivisa: gli Stati membri e la Commissione condividono la responsabilità del
controllo finanziario sulle modalità di utilizzo dei fondi, dunque una gestione concertata,
che si sviluppa a vari livelli di governance.
Questi principi rappresentano la base su cui poggia l’intera intelaiatura della Politica di
coesione, essi calati nelle singole realtà statali sono portatori di nuove logiche e approcci
di intervento, ciò essenzialmente è riconducibile all’entrata in scena di nuovi soggetti e
livelli decisionali, è chiaro che ci si riferisce al livello comunitario che esercita le sue
funzioni mediante le Istituzioni Europee. L’aggiunta di questi nuovi attori presuppone per
forza di cose un cambiamento nella definizione e nella gestione degli interventi. Per
meglio esplicitare questi aspetti è necessario accennare al concetto di governance e capire
in che modo essa influenza e muta la visione della progettazione anche in riferimento alla
questione territoriale.
La Governance
Alla governance bisogna dedicare una specifica sezione, per esporre il concetto in se, e
per evidenziare la forte connessione che intercorre con le Politiche di coesione.
Come si vedrà più avanti sia nei processi di programmazione sia nelle fasi di attuazione e
gestione, è indispensabile attivare, a più e differenti livelli, forme di partecipazione ed
intervento che garantiscano il coinvolgimento di attori e Istituzioni altrimenti esclusi,
tutto ciò rende complesso il quadro d’intervento, ma al contempo assicura una maggiore
qualità delle decisioni e dunque, almeno in teoria, un migliore impatto delle singole
azioni.
23
A questo punto bisogna, però, esaminare con maggiore puntualità il concetto, esplorarne i
diversi significati e costruire una definizione, che possa raccogliere l’insieme delle
informazioni necessarie ad agganciare la governance ad una dimensione più vicina alle
Politiche di coesione e poi coniugarla alle questioni più strettamente legate alla
pianificazione territoriale.
Con una serie di definizioni, si cercherà di ricostruire l’origine del concetto, mettendo in
evidenza, significati e sfumature che compongono ed arricchiscono i contenuti della
governance.
In via preliminare, è opportuno definire con precisione il termine, senza allacciarlo ad
una specifica area di riferimento.
Il lemma governance è stato traslato dal linguaggio aziendale, esso indica maniera, stile o
sistema di conduzione e di direzione di un’impresa (in particolare nella locuzione
sostantivale “corporate governance”), il significato del sostantivo si è rapidamente
allargato all’accezione di insieme dei principi, dei modi, delle procedure per la gestione e
il governo di società, enti, Istituzioni, o fenomeni complessi dalle rilevanti ricadute
sociali.25
La radice del significato fornisce un primo spunto di riflessione, infatti è dal mondo
aziendalistico che nasce la governance, in particolare si riferisce all’insieme di azioni atte
alla conduzione e direzione d’impresa, ed è proprio tramite i processi decisionali e
gestionali che essa s’inserisce nel contesto delle politiche. Una prima quanto generica
definizione è stata fornita dagli autori Painter e Goodwin, i quali affermano che per
l’attivazione di una vera governace è indispensabile “Una trasformazione dal governo,
inteso in termini tradizionali, alla governance che costituisce , almeno in termini
generali , un’innovazione. In queste interpretazioni, il termine ”governo” indica il
dominio del potere dello stato , organizzato in agenzie settoriali , formali gerarchiche
che agiscono attraverso procedure burocratiche. La governance si riferisce , invece,
all’insieme complesso, e parzialmente sovrapposto, delle relazioni che coinvolgono nuovi
attori, tradizionalmente estranei all’arena in cui si generano progetti territoriali.”
(Painter Goodwin 1995 pag 334)26 La Governance, quindi, propone un modello
25
Fonte : http://www.treccani.it/magazine/lingua_italiana/parole/delleconomia/governance.html 26
Painter J,Goodwin M( 1995),Local Governance and Concrete Research: investigating the Uneven Development of Regulation.
24
alternativo di gestione dell’interesse pubblico .»(Joaquìn Farinós Dasì 2009).27 Questo
contributo, contrapponendo due modelli distinti di gestione ed attuazione di politiche in
senso lato, pone l’accento sul fondamentale passaggio che deve verificarsi affinché ci sia
una rottura con il vecchio modello ( governmet) e possa subentrare la governace. Questo
transito non è immediato, definito e puntuale, poiché si genera nel tempo con l’entrata in
scena di nuovi attori istituzionali e nuove politiche, ed è alquanto semplice intuire come
tutto ciò sia ben aderente e in linea con i contesti istituzionali dei singoli Stati che si
trovano a gestire i nuovi programmi di finanziamenti promossi dall’Unione europea
Quindi un primo elemento rintracciabile è l’innovazione che essa apporta interrompendo
una prassi consolidata, non più adeguata alla gestione delle nuove politiche. Nello
specifico il government indica gli assetti di un determinato governo, ossia le Istituzioni
legalmente preposte a questa funzione, la governance invece, fa riferimento alle modalità
e agli effetti dell’attività di governo, ponendo attenzione alle relazioni e alle dinamiche
tra i diversi attori sociali che intervengono nel campo di azione di una politica pubblica28.
Le relazioni tra government e governance possono essere interpretate come un processo
incrementale grazie al quale la governance migliora le forme tradizionali di governo,
mostrando tuttavia nuovi limiti e introducendo nuovi conflitti29. Utile evidenziare come la
governance non sostituisce il government, ma lo modifica, lo trasforma in qualcosa di
diverso, capace di perseguire gli obiettivi con un’ aumentata efficienza ed efficacia
pragmatica.
Secondo la visione del professor Burgalassi, il concetto di governance si riferisce ad un
modello di gestione dei processi di programmazione in cui l’efficacia dell’azione
pubblica dipende non solo dalla attività tipicamente politico-amministrativa ma anche dal
raccordo tra attori istituzionali e attori sociali e dalla loro capacità di condividere obiettivi
e cooperare per raggiungerli.
La vera innovazione della governance risiede proprio nella sua capacità di introdurre
nuovi attori nei processi decisionali e far entrare in questo campo nuovi interessi, inedite
27
Joaquìn Farinòs Dasì,(pag19) Lo scenario: governance territoriale dello sviluppo in Europa, Saggio contenuto in “La costruzione del territorio Europeo,” a cura di Francesca Governa, Umberto Janin Rivolin, Marco Santangelo. 28
Significati di governance, a cura di FORMSTAT e dello staff Linea Osservatorio Progetto Governance. 29
Joaquìn Farinòs Dasì,(pag19) Lo scenario: governance territoriale dello sviluppo in Europa, Saggio contenuto in “La costruzione del territorio Europeo,” a cura di Francesca Governa, Umberto Janin Rivolin, Marco Santangelo.
25
visioni, generare quindi una molteplicità di punti di vista indispensabili per lo sviluppo di
strategie più adeguate e aderenti ai veri bisogni che emergono nei contesti specifici.
La governance, dunque, all’interno della pubblica amministrazione, costituisce un nuovo
modello di amministrazione, alternativo a quello politico-burocratico basato sulla
centralità dell’autorità pubblica statale, sull’isolamento e sulla omogeneità delle
Istituzioni di governo pubblico, sulla sovranità e superiorità dell’autorità pubblica, sulla
importanza preminente degli aspetti costituzionali e legali, ed esprime l’esigenza di
allargare il consenso sociale, attraverso l’introduzione di meccanismi e prassi che
rendano effettiva la partecipazione dei cittadini all’azione pubblica, in un contesto di
trasparenza amministrativa, che attribuisca chiaramente la responsabilità delle decisioni e
delle azioni ai vari attori coinvolti.30 Le Galé, riferendosi alla definizione di governance
afferma: «capacità di integrare e di dare forma agli interessi locali, alle organizzazioni,
ai gruppi sociali e, d’altra parte, in termini di capacità di rappresentarli all’esterno, di
sviluppare strategie più o meno unificate di relazione al mercato, allo stato, alle altre
città e agli altri livelli di government» (Le Galé, 2001,pp. 249-276). È proprio in questo
passaggio che è possibile identificare la relazione che intercorre tra il concetto di
governance e le Politiche di coesione, partendo dall’ultima parte c’è un nitido riferimento
alla capacità della governance di sviluppare strategie in grado di armonizzarsi con altri
livelli di government, in altre parole ci si riferisce alla concreta esigenza dei governi
locali di allargare la loro sfera di azione nel contesto dell’Unione Europea tanto che, non
a caso, oggi l'Unione Europea viene denominata un "sistema di governance multi
livello (multi-level governance).
Nello spazio europeo, la sfera di azione dei governi sub-nazionali si è notevolmente
allargata in due direzioni: in orizzontale, attraverso l’interazione con governi regionali o
locali di altri Stati membri; in verticale, con riferimento all’apertura di canali diretti verso
Bruxelles. (Borlini, 2003, pag. 6)31 In questo quadro, va sottolineata l’importanza
dell’Unione Europea come fattore sia di cambiamento sia di stabilizzazione delle
relazioni fra Stati nazionali e governi locali. Le Politiche di coesione sono sicuramente
30
Fonte: Significati di governance,a cura di FORMSTAT e dello staff Linea Osservatorio Progetto Governance. 31
Barbara Borlini, Governance e governance urbana: analisi e definizione del concetto, Dipartimento di Sociologia e Ricerca Sociale - Università di Milano Bicocca.
26
uno dei maggiori processi che hanno concretizzato la nascita, l’attivazione e lo sviluppo
della governance.
In definitiva per l’attivazione di nuovi modelli di governance è indispensabile che a vari
livelli siano innescati meccanismi di collaborazione e partecipazione fra attori pubblici
(amministrazioni, enti nazionali) privati (aziende) società civile ( gruppi di cittadini,
associazioni) e Istituzioni Europee ( Commissione e relative Direzioni Generali). Solo in
questo modo è possibile giungere ad una vera e autentica governance multilivello capace
di produrre un valore aggiunto europeo ai progetti finanziati.
Entrando nello specifico dell’attuazione di modelli di governance, possiamo individuare
due tipi di coordinamenti, attivati in particolari rapporti di diversa natura fra i diversi
soggetti:
• Il coordinamento verticale è quello più usuale quando si tratta di attivare piani di
intervento che sottintendono il sussidio da parte dell'Unione. La relazione qui è
gerarchica, l'agenda è negoziata ma è l'Unione che risulta essere, qui,
sovraordinata alle altre parti.
• Il coordinamento orizzontale esplica invece una particolare politica di governance
che pone sullo stesso livello le parti coinvolte in materia di provvedimenti di
interesse internazionale in seno all'Unione.32 Quindi nella reale attuazione la
logica di governance permette a differenti attori, istituzionali e non, di collaborare
e partecipare attivamente ai vari passaggi decisionali.
Per quanto concerne il livello verticale possiamo individuare un vertice occupato dalle
Istituzioni Europee, le quali come si vedrà più avanti hanno il compito di
programmare e controllare. Il livello attuativo invece è gestito dai livelli nazionali che
sono composti da regioni, provincie e realtà locali, questi livelli devono
costantemente interagire e comunicare.
Il livello orizzontale invece è molto più complesso, ed è difficile definirlo con
precisione.
In questa dimensione rientrano tutte le attività svolte da attori non pubblici (aziende,
università o associazioni) chiamati autonomamente a partecipare alle varie fasi di
progettazione e implementazione.
32
Fonte : http://it.wikipedia.org/wiki/Politiche_di_governance
27
Senza un costante dialogo tra i vari livelli e senza un continuo andirivieni su e giù per
i diversi livelli, la logica della governance perde tutto il suo significato, affinché essa
possa produrre i benefici effetti sull’intero processo è necessario un costante dialogo
attivo tra le varie parti coinvolte, se ciò non avviene si rischia di ledere l’efficienza e
l’efficacia delle azioni dei vari progetti finanziati.
La buona Governance secondo l’Unione Europea
L’Unione Europea, per sviluppare maggiormente e chiarire la primaria importanza della
governance, anche in riferimento alle Politiche di coesione, ha stilato un documento con
una funzione di orientamento, “La Governance Europea: un Libro Bianco”, in cui sono
contenuti i principi della buona governance, di seguito una breve sintesi che restituisce i
principali contenuti33.
• Apertura. Le Istituzioni devono operare in modo più aperto. Assieme agli Stati
membri, devono adoperarsi per spiegare meglio, con un linguaggio accessibile e
comprensibile al grande pubblico, che cosa fa l’Unione europea e in che consistono le
decisioni che essa adotta. Questo principio riveste particolare importanza se si vuole
accrescere la fiducia dei cittadini in Istituzioni complesse.
• Partecipazione. La qualità, la pertinenza e l’efficacia delle politiche dell’Unione
dipendono dall’ampia partecipazione che si saprà assicurare lungo tutto il percorso
progettuale, dalla prima elaborazione all’esecuzione. Con una maggiore partecipazione
sarà possibile aumentare la fiducia nel risultato finale e nelle Istituzioni da cui emanano
tali politiche. Perché ci sia una maggiore partecipazione, è indispensabile che le
amministrazioni centrali cerchino di interessare i cittadini all'elaborazione e all’attuazione
delle politiche dell’Unione.
• Responsabilità. I ruoli all’interno dei processi legislativi ed esecutivi vanno
definiti con maggiore chiarezza. Ogni istituzione dell’UE deve spiegare qual è il suo
ruolo in Europa e deve assumerne la responsabilità. Ma vi è esigenza di maggiore
chiarezza e maggiore responsabilità anche da parte degli Stati membri e di tutti coloro
33
Per la definizione di questa parte è stato consultato il testo originale: Commissione delle Comunità Europee, Bruxelles 2001, La Governance Europea un Libro Bianco.
28
che partecipano a qualsiasi livello, all’elaborazione e all’attuazione delle politiche
dell’Unione.
• Efficacia. Le politiche dell'UE devono essere efficaci e tempestive, producendo i
risultati richiesti in base a obiettivi chiari, alla valutazione del loro impatto futuro e, ove
possibile, delle esperienze acquisite in passato. Per la loro efficacia, è necessario, inoltre,
che le politiche siano attuate secondo proporzionalità e le decisioni adottate al livello più
opportuno.
• Coerenza. Le politiche e gli interventi dell’Unione devono essere coerenti e di
facile comprensione. Si avverte una crescente esigenza di coerenza: la gamma dei
compiti da assolvere è andata ampliandosi; l’allargamento dell’Unione accentuerà le
differenze; sfide quali il cambiamento climatico e il calo demografico superano i confini
delle politiche settoriali sulle quali si è costruita l’Unione; le autorità regionali e locali
sono sempre più coinvolte nelle politiche dell'UE. La coerenza richiede una leadership
politica e una decisa assunzione di responsabilità da parte delle Istituzioni, così da
assicurare un’impostazione coerente all’interno di un sistema complesso. Ciascuno di
questi principi è importante per se stesso, ma nessuno di essi può essere conseguito con
azioni separate. Non è più possibile garantire l’efficacia delle politiche dell’Unione senza
un maggior coinvolgimento di tutti nella loro elaborazione, applicazione ed attuazione.
L’europeizzazione delle politiche
Il concetto di “europeizzazione” attualmente si pone nella frontiera del dibattito teorico e
della ricerca politologica sulle dinamiche della governance nell’Unione europea.34
La nozione di governance si presenta come un utile strumento per cogliere, identificare, e
quindi studiare, un’ inedita situazione, caratterizzata dalla molteplicità di forme di
regolazione e dalla frammentazione del potere tra i vari livelli che compongono gli attuali
sistemi politico-amministrativi, economici e sociali. Come accennato a costruire questo
quadro molto più complesso hanno sicuramente contribuito le Politiche di coesione, le
quali hanno introdotto la presenza costante dell’Unione europea tra gli attori coinvolti.
Cremaschi ben inquadra questi aspetti, affermando che : “Tutti i Paesi europei, negli
34
URGE WORKING PAPER 4/2004 Europeizzazione come istituzionalizzazione: questioni definitorie e di metodo Marco Giuliani Dipartimento di studi politici e sociali, Università di Milano e URGE.
29
ultimi decenni, hanno speso uno sforzo consistente per innovare le politiche, talvolta
mutuando esperienze e modelli da altri: in questo processo è spesso riconosciuto un
ruolo esemplare alle Istituzioni comunitarie.” (Cremaschi, 2005, pag 88)
In quest’affermazione si evidenzia come negli ultimi venti anni, lo sviluppo delle
politiche a livello comunitario ha influenzato gli Stati membri, i quali hanno, il più delle
volte, adattato e modificato le loro prassi alle linee guida e agli indirizzi europei, con lo
scopo di assicurarsi l’accesso ai finanziamenti. In quest’ottica l’ europeizzazione è intesa
come il processo di convergenza verso modelli e metodi comuni, soprattutto nelle
procedure amministrative per ridurre le differenze e omologarsi ai dei modelli
amministrativi dei Paesi membri dell’Unione.
In altre parole, e facendo riferimento nello specifico alle Politiche di coesione, ogni Stato
membro, con propri modelli di gestione e attuazione delle politiche, ha dovuto
omogeneizzare parte di queste prassi per poter beneficiare delle opportunità definite
dall’Unione. Il motivo di questo adattamento risiede nelle precise e puntuali indicazioni
che le Istituzioni comunitarie tracciano, essenziali affinché le domande di finanziamento
dei governi locali possano giungere ad esiti positivi.
È innegabile che il contesto conti, e che l’evoluzione del sistema burocratico dei singoli
Paesi membri risenta fortemente della propria storia, delle problematiche e delle capacità
sviluppate nel corso del tempo, in quanto ciò ha creato non poche difficoltà alle
amministrazioni impegnate a gestire i progetti nell’attuazione degli standard comunitari.
Esistono due tipi di europeizzazione: verticale e orizzontale.
L’europeizzazione verticale segna marcatamente il livello europeo, dove la policy è
decisa e il livello dove la policy deve essere ‘metabolizzata’, quindi si scende al livello
dello Stato, in questo caso la pressione adattiva è molto forte. Si assiste così ad un
duplice processo di europeizzazione: discensionale in cui le decisioni prese a Bruxelles
vengono ‘calate’ nei diversi contesti, fino ad arrivare alle regioni, passando attraverso il
‘filtro’ dello Stato membro; ascensionale, in cui le politiche implementate a livello
nazionale e regionale producono risultati che influenzano le successive decisione
Europee in materia.
Nel modello orizzontale, il processo avviene senza la pressione esterna di conformità a
un preciso modello, il cui fine è il raggiungimento di un risultato di policy; in altre parole
30
i finanziamenti generano progetti, che seguendo standard europei, sono calati ed adattati
alle peculiarità locali. In un’ottica orizzontale ogni progetto dovrebbe, almeno in teoria,
diffondere gli esiti e risultati in altre realtà sia locali che extra locali, in questo modo le
buone prassi, le migliori pratiche, o più semplicemente le soluzioni alternative a problemi
comuni travalicano i confini degli Stati, e si diffondono su tutto il territorio europeo.
Per i singoli Stati e le regioni, le opportunità offerte dai finanziamenti europei sono molto
preziose, in quanto il valore aggiunto, derivante dall’attuazione dei progetti, si riverbera
ben oltre i risultati ottenuti in loco. Le amministrazioni, gli enti locali, le associazioni, le
cooperative, le università, gli istituti di ricerca sono tutti chiamati a partecipare, per farlo
però, è necessario un cambiamento che naturalmente si traduce nell’attivazione di
rinnovate forme di gestione utili a configurare un quadro unico di riferimento. Per
comprendere meglio in che modo, concretamente, tutti questi processi si applicano nella
realtà è doveroso analizzare ed approfondire le dinamiche dei finanziamenti.
31
CAPITOLO II
I finanziamenti a gestione indiretta
32
Una differenza cruciale
Chiunque voglia intraprendere un qualsiasi tipo di percorso all’interno dei finanziamenti
europei, deve tener ben presente una prima e fondamentale distinzione, senza la quale si
rischia di perdere l’orientamento all’interno di un campo molto vasto, in cui facilmente ci
si può confondere tra programmi, bandi, tipi di finanziamento ed altro ancora. La
diversità basilare risiede nelle differenti tipologie di gestione, le quali possono essere
classificate secondo due logiche: gestione indiretta e gestione diretta. In questa parte
dell’elaborato ci si concentrerà sulla prima, ossia sulla gestione indiretta, la quale
essenzialmente si basa su un rapporto tra la Commissione Europea che eroga i fondi e il
beneficiario finale. Questo rapporto è mediato dalle autorità nazionali, regionali o locali
pertanto esso non diretto. A livello comunitario, quindi sono prese tutte le decisioni che
definiscono l’assetto e la struttura delle Politiche di coesione, si decidono, quindi,
orientamenti, linee guida, priorità ed obiettivi da perseguire, ma la messa a punto dei
bandi, le selezioni dei progetti e la loro gestione sono interamente affidate ad organi
nazionali, che svolgono una decisiva funzione di mediazione tra il livello statale e quello
comunitario. Altra particolarità di questa tipologia di finanziamento è la portata degli
interventi, cosa che risulta essere molto importante, infatti, la gestione indiretta finanzia
opere infrastrutturali e contribuisce direttamente a mitigare i ritardi strutturali delle
regioni con maggiori difficoltà. Nella gestione indiretta, quindi, gli Stati membri,
attraverso le amministrazioni centrali e locali, si assumono l'onere della gestione dei
finanziamenti. Le risorse dei programmi sono assegnate agli Stati membri, in particolare
alle Regioni, per eliminare il divario di sviluppo tra le Regioni Europee e stimolare una
maggiore coesione economica e sociale. Questo delicato processo di programmazione è
indispensabile per comprendere il reale funzionamento delle Politiche di coesione.
FONDI A GESTIONE INDIRETTA FONDI A GESTIONE DIRETTA
La gestione dei Fondi è attuata da Stati membri, Ministeri, Regioni e
Province.
Gestiti direttamente dalla Commissione
Le autorità nazionali, regionali o locali, programmano direttamente gli
interventi, emanano i bandi e gestiscono le risorse comunitarie.
La Commissione emana i bandi, seleziona, valuta e monitora i progetti
Si finanziano grandi progetti
Il rapporto contrattuale viene stipulato tra Commissione e beneficiario
finale
Divisi per temi, Programmi Comunitari, finanziano progetti soft
33
Il processo di programmazione
Il livello Europeo: gli Orientamenti Strategici Comunitari
Lo scopo di questa parte introduttiva è quello di evidenziare e definire l’architettura delle
Politiche di coesione, in particolar modo è molto interessante notare come esse partendo
da linee guida e orientamenti, individuano i principali campi d’intervento, che, per vari
motivi, presentano criticità che compromettono la crescita della Comunità. La messa a
punto degli orientamenti non è calata dall’alto, secondo una visione top down bensì è il
frutto di costanti incontri e confronti che le autorità a livello nazionale hanno sostenuto in
contesti di partecipazione comuni, dunque seppur siglati in sedi istituzionali Europee, gli
orientamenti sono portatori di comuni interessi e congiunte visioni.
Come già accennato l’intera logica attuativa delle Politiche di coesione, si basa su un
approccio di governance verticale. Per comprendere fino in fondo la struttura su cui
poggia è necessario, ripercorrere l’asse sul quale si sviluppano, a vari livelli, le decisioni
che compongono il quadro di riferimento utile all’attuazione di esse.
Il primo livello può essere individuato nelle Istituzioni Europee, in particolare il
Consiglio Europeo, il quale, in concerto con Commissione e Parlamento, definisce le
priorità da perseguire durante il ciclo di programmazione.
“Le Istituzioni comunitarie adottano gli Orientamenti Strategici Comunitari (OSC), i
quali rappresentano linee guida contenenti i principi e le priorità che le autorità
nazionali e regionali dovranno adottare e rispetto ai quali si dovranno allineare nella
predisposizione e redazione dei documenti di programmazione, per la gestione ed
attuazione dei fondi strutturali.(Zerboni, 2007, pag 25)”
Le basi sulle quali, ogni Stato deve comporre le strategie più adeguate con lo scopo di
realizzare le azioni necessarie per implementare le Politiche di coesione, dunque sono
rappresentate dagli orientamenti strategici comunitari.
Il livello su cui si basano gli orientamenti però, è ancora molto generale, essi non
contengono indicazioni specifiche o puntuali, bensì degli obiettivi, piuttosto ambiziosi, da
raggiungere nella lunga durata mediante le azioni attuate dai singoli Stati durante
l’implementazione dei progetti.
34
In definitiva gli orientamenti strategici comunitari designano i principi della politica di
coesione e suggeriscono strumenti, per permettere alle regioni Europee di raggiungere gli
obiettivi prefissati oltre che fornire un contesto indicativo utile per l’intervento dei Fondi,
piuttosto che strumenti di attuazione, essi sono delle linee guida che canalizzano ed
indirizzano le azioni.
Nella fattispecie gli OSC si traducono, in realtà, in un documento elaborato dal Consiglio,
dove ciascun obiettivo da raggiungere, dato l’ampio raggio di azione e l’eterogeneità dei
campi coinvolti è suddiviso in varie parti che meglio specificano significati e i contenuti
degli OSC stessi.
Per rendere più chiara la spiegazione di questo delicato livello, è opportuno introdurre un
esempio che possa chiarire la logica su cui gli OSC si sorreggono, gli orientamenti
individuati per il ciclo di programmazione 2007-2013 possono essere utili alla loro
comprensione, di seguito se ne sottolineano tre adottati:
• Rendere più attraenti gli Stati membri, le regioni e le città migliorando
l’accessibilità, garantendo una qualità e un livello adeguati di servizi e tutelando
l’ambiente.
• Promuovere l’innovazione, l’imprenditorialità e lo sviluppo dell’economia della
conoscenza mediante lo sviluppo della ricerca e dell’innovazione, comprese le
nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
• Creare nuovi e migliori posti di lavoro attirando un maggior numero di persone
verso il mercato del lavoro o l’attività imprenditoriale, migliorando l’adattabilità
dei lavoratori e delle imprese e aumentando gli investimenti nel capitale umano.
Questi tre obiettivi, come già accennato non suggeriscono delle azioni o interventi per
raggiungerli, ma indicano la strada da percorrere. Essendo orientamenti strategici
seguono, appunto la logica della “strategia” e quindi non sono altro che piani d'azione a
lungo termine, utilizzati per impostare e successivamente coordinare le azioni tese a
raggiungere uno scopo predeterminato.
Normalmente gli OSC, a loro volta, affondano le radici su documenti strategici prodotti a
livello comunitario, i quali, redatti indipendentemente dalle Politiche di coesione
rappresentano per la loro portata un punto di riferimento fondamentale ed
imprescindibile.
35
Questo documento, per il ciclo 2007-2013 è rappresentato dalla strategia di Lisbona, la
quale è stata interamente recepita dagli OSC, con la Strategia di Lisbona, l'Unione si è
prefissata l’obiettivo strategico di: “diventare l'economia basata sulla conoscenza più
competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica
sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale”. Anche
in questo caso la strategia presenta un obiettivo molto generale che potrà essere
perseguito solo mediante una sua scomposizione per obiettivi specifici implementati con
azioni mirate e settoriali. Definiti gli OSC è necessario continuare il percorso per
giungere al livello nazionale, i contenuti degli orientamenti devono essere recepiti ed
inseriti nel Quadro di Riferimento Strategico Nazionale (QSRN),con il quale, seguendo
sempre una logica di governance multilivello, ogni Stato membro configura la strategia
attraverso la quale intende perseguire gli obiettivi decisi in concerto a livello comunitario,
tenendo ben presente, però le specificità dei contesti nazionali in cui è necessario attivare
le attività e i progetti.
Livello nazionale: il quadro di riferimento strategico comunitario Il quadro di riferimento strategico nazionale non è altro che lo strumento per la
definizione, su scala nazionale, di una strategia unitaria pluriennale, che svolga una
funzione di raccordo tra le strategie messe a punto a livello comunitario e la politica
nazionale regionale. Questo documento ha un importantissimo valore, al suo interno
trovano una specifica collocazione tutti gli obiettivi che le Politiche di coesione
intendono perseguire.Questi obiettivi sono contestualizzati, in modo tale da tener conto
delle caratteristiche del territorio nazionale e tracciare linee guida e strategie adeguate ad
intervenire per mitigare e risolvere le criticità specifiche dei singoli Stati.
Prima di essere adottato il quadro di riferimento strategico nazionale deve seguire un
lungo iter decisionale che è possibile scomporre seguendo lo schema che segue:
Fase 1 Documenti strategici nazionali
Fase 2 Bozza del QRSN
Fase 3 Approvazione del QRSN
Conferenza unificata tra Stato/Regioni/Autonomie Locali che definiscono le linee guida per l’elaborazione del documento
Avvio dei lavori per 8 tavoli tematici e 11 gruppi tecnici di partenariato composti da amministrazioni centrali, regioni, autonomie locali ed attori economico sociali
Approvazione da parte del Consiglio dei Ministri Approvazione da parte della Commissione Europea
Definizione del documento strategico preliminare nazionale
Definizione bozza del QRSN Adozione definitiva del QRSN
36
Ancora una volta con chiarezza emerge la costante attività di governance che è necessario
attivare affinché le Politiche di coesione possano essere attuate in modo tale da produrre
positivi impatti nei territori. Lo schema chiarisce il processo di definizione e adozione del
documento, che partendo da una serie di incontri che vedono protagonisti esponenti delle
varie realtà amministrative giunge alla definizione concertata con esperti tecnici e
portatori d’interesse socio economici, ad una bozza del documento, il quale ripercorrendo
la scala della governance verso l’alto viene valutato dalla Commissione per poi essere
ufficialmente adottato dal Consiglio dei Ministri a livello nazionale.
Per la natura dei contenuti trattati, questo documento ha un carattere multidimensionale e
transettoriale, la sua architettura può essere divisa in due blocchi principali: la prima
strategica, la seconda operativa, una descrizione sintetica di essa è indispensabile per
comprendere la radice che genera le migliaia di progetti finanziati dalle Politiche di
coesione nei territori europei.
La parte strategica esamina le tendenze socio-economiche in atto utilizzando un’analisi
SWOT, questo tipo di studio è indispensabile per ottenere una “fotografia” del paese.
L’analisi di contesto, contribuisce ad evidenziare i fattori che determinano i ritardi
strutturali in alcune aree ed inoltre cerca di individuare le principali opportunità di
sviluppo che le stesse presentano. L’analisi prosegue con degli studi concernenti le
specificità e disparità territoriali anche in questo caso considerando i punti di deboli e i
punti forti, concentrandosi, dunque, sulle criticità e sulle potenzialità che emergono
dall’analisi.
Una fase intermedia è interamente dedicata ad uno studio approfondito del ciclo di
programmazione precedente (quindi concluso) a quello che si sta preparando, ciò risulta
utile sia per capire l’operato in termini di risultati raggiunti, sia per apportare
miglioramenti ed evitare di incappare in errori già commessi.
A questo punto si giunge alla seconda parte, che è di tipo operativo, e che presenta tutti
gli obiettivi da raggiungere, ma, seguendo una logica strategica, quindi in maniera
altamente strutturata si scompongono questi obiettivi e si definiscono i percorsi per
trasformarli in risultai attesi. Per chiarire questo passaggio è utile inserire lo schema che
il QRSN utilizza per mettere a punto l’operazione di scomposizione. Si parte da un
“macrobiettivo”, che normalmente ha una funzione indicativa, non va oltre
37
l’individuazione di una certa area d’intervento, di un settore tematico, di una
problematica generale, si procede con le “priorità di riferimento” le quali individuano
all’interno del macro obiettivo un sotto settore e lo esplicitano, questa parte viene
approfondita con un “obiettivo generale” seguito da un “obiettivo specifico”, che insieme
definiscono meglio il settore di riferimento e tracciano delle azioni da attuare per
migliorare , mitigare o risolvere determinate criticità. A questo livello non si scende nel
dettaglio delle azioni, in quanto questi documenti hanno un valore programmatico e di
indirizzo, saranno nelle fasi finali i singoli progetti ad individuare le azioni più efficaci,
che meglio possono innescare miglioramenti e soluzioni a problematiche di diverso
genere.
Il quadro strategico nazionale predisposto per il ciclo di programmazione 2007-2013 ha
individuato dieci obiettivi strategici su cui puntare: risorse umane, in termini di
miglioramento dell'istruzione e della formazione; ricerca e innovazione; efficienza
energetica, ambiente e uso sostenibile delle risorse; inclusione sociale; valorizzazione
delle risorse naturali, culturali e del turismo; reti e servizi di collegamento; competitività
dei sistemi produttivi, attrattività delle città e dei sistemi urbani; internazionalizzazione;
una pubblica amministrazione più efficiente e mercati più aperti e concorrenziali.
L’analisi precedente dimostra la complessità e l’importanza di questo documento, che
deve essere in grado di fornire alle regioni e a tutte le realtà interessate ai finanziamenti,
gli indirizzi e le linee guida utili per incanalare i progetti nella giusta direzione.
Il documento si conclude con la lista dei programmi operativi e con l’intera parte
dedicata alla gestione finanziaria e all’attuazione.
Ma procediamo con ordine, ed effettuiamo un ulteriore passaggio verso il basso,
giungendo quindi ad un ulteriore livello, questa volta di attuazione e non
programmazione.
Il livello locale: i programmi operativi
I programmi operativi sono documenti strategici che comprendono una serie di priorità
multi annuali cofinanziate dai fondi strutturali. Ogni programma operativo è suddiviso in
assi prioritari e ogni asse è suddiviso in misure riguardanti operazioni specifiche,
declinando di fatto le priorità strategiche per settori e territori. Essi sono approvati dalla
38
Commissione al fine dell'attuazione del Quadro di Riferimento Strategico Comunitario,
che come si è visto, data la sua funzione strategica e d’ indirizzo non può da solo
realizzare le Politiche di coesione, ha bisogno infatti, di strumenti che riescano a
scomporlo per settori ed approfondire le priorità e gli obiettivi contenuti in ogni area
tematica, e su questa base, fornire delle indicazioni più chiare e dettagliate in merito alle
azioni potenzialmente finanziabili.
Ogni Programma Operativo comprende:
a) La descrizione più specifica della strategia perseguita e delle priorità tematiche (gli
assi prioritari) di intervento così come individuate dal QRSC.
b) La descrizione sintetica delle misure che attuano le priorità specifiche (assi prioritari) e
che sono, a loro volta, i contenitori pluriennali dei singoli progetti (operazioni);
c) Un piano finanziario, che, per ciascun asse prioritario e per ogni anno, indica la
ripartizione dei Fondi strutturali e degli altri fondi impiegati: i PO sono infatti
cofinanziati da Fondi strutturali comunitari, ma anche da fondi pubblici nazionali e
regionali, e da fondi privati;
d) Le disposizioni di attuazione del Programma Operativo.35
I PO sono implemantati dalle relative Autorità di Gestione, e adottati dalla Commissione
europea con apposita Decisione.
In base alle tematiche affrontate e ai soggetti istituzionali competenti, i PO possono
essere
• Nazionali (PON): in settori con particolari esigenze d’ integrazione a livello
nazionale, la cui Autorità di Gestione è un’Amministrazione Centrale. I PON sono
riferiti ad ambiti di programmazione di evidente valenza sovraregionale, la cui
implementazione giustifica il ricorso ad un approccio nazionale ed unitario. Come
già detto il Quadro di Riferimento Strategico Comunitario è scomposto in settori
tematici, alcuni di essi hanno una portata che valica i confini delle regioni e
dunque la loro applicazione deve essere sostenuta su base nazionale. I Pon hanno
l’importante obiettivo di promuovere politiche e azioni strategiche sovraregionali
in grado di assicurare, per le tematiche di loro spettanza, standard omogenei di
sviluppo e opportunità di crescita similari sul territorio nazionale. Nel fare ciò i
35
Fonte :http://www.dps.tesoro.it/qcs/qcs_po.asp
39
Pon sono sviluppati in modo tale da affrontare verticalmente un’unica tematica di
intervento36.
• Regionali (POR): multisettoriali, riferiti alle singole regioni gestiti dalle
Amministrazioni Regionali. Una consistente parte del Quadro di Riferimento
Strategico Nazionale viene attuata attraverso questi strumenti, i quali esplorando i
contenuti presentano una struttura simile al QRSN. Ognuno di essi infatti contiene
un’analisi della situazione di partenza della regione realizzata con un’analisi
SWOT, base essenziale per mettere a punto il set di assi prioritari con i relativi
obiettivi specifici, che rappresentano, più nel dettaglio, le guide da seguire per
presentare poi delle proposte di finanziamento, all’interno di questi programmi è
possibile rintracciare l’insieme delle disposizioni finanziarie e attuative. I
programmi operativi regionali sono strumenti di attuazione estremamente
importanti, in cui le strategie comunitarie e le priorità nazionali s’incontrano con
le reali esigenze del territorio, rappresentando il livello più e rispondente ai
bisogni delle realtà locali.
• Interregionali (POIN): su tematiche in cui risulta particolarmente efficace
un’azione fortemente sinergica fra Regioni e che consenta di cogliere economie di
scala e di scopo nell’attuazione degli interventi (Energia, Attrattori culturali
naturali e turismo); i POIN sono gestiti dalle Regioni, con la partecipazione di
centri di competenza nazionale o Amministrazioni centrali.37 L'azione
interregionale è rivolta a conseguire obiettivi riferibili ad aree più ampie di quelle
di una singola regione, non solo per quanto attiene il profilo strettamente
territoriale ma soprattutto per ragioni che riguardano l’efficacia e la funzionalità
dell’intervento.
I Programmi operativi interregionali (Poin) sono promossi, programmati e, in
alcuni casi, anche attuati da unioni di amministrazioni prevalentemente regionali
con il contributo, l’accompagnamento o la partecipazione di uno o più Ministeri.
36
N.Zerboni, 2006, Finanziamenti europei 2007-2013, fondi strutturali, finanziamenti diretti e contributi per la politica agricola. 37
Fonte : http://www.dps.tesoro.it/qsn/qsn_programmioperativi.asp
40
I programmi operativi sono attuati dall’ Autorità di gestione, ossia organismi pubblici o
privati, nazionali, regionali o locali, designati dallo Stato membro, per la gestione di un
intervento finanziato dai fondi comunitari, conformemente al principio di buona e sana
gestione amministrativa e finanziaria. In alcuni casi l'Autorità è lo stesso Stato membro.
Le Autorità di gestione, lo Stato membro e la Commissione europea lavorano in
partenariato, nel rispetto del principio di complementarità.
Essa ha il compito di informare i potenziali beneficiari, selezionare progetti e monitorare
la realizzazione in generale.
Attuazione
L’attuazione di queste politiche si sviluppa ed è determinata da vari passaggi che in
un’ottica di governance multilivello, assicurano il rispetto e l’adozione degli strumenti e
dei principi suddetti. Quanto segue rappresenta una sintesi dei principali passaggi che
abbiamo già definito singolarmente, i quali vengono riproposti cercando di evidenziare le
varie fasi, che partendo dalla concertazione degli orientamenti strategici, giungono al
finanziamento del singolo intervento.
Prima dell’avvio di ogni ciclo di programmazione, il bilancio dei fondi strutturali e le
sue norme di utilizzo sono fissati congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento europeo
sulla base di una proposta della Commissione.38
I principi e le priorità della politica di coesione sono elaborati mediante un processo di
consultazione tra la Commissione e i Paesi della UE. Gli orientamenti strategici
comunitari (OSC) in materia di coesione vengono utilizzati dalle amministrazioni
nazionali e regionali per allineare le loro programmazioni alle priorità concordate a
livello comunitario. Ogni paese elabora un quadro strategico nazionale di riferimento
(QSNR), che deve essere inviato alla Commissione entro i cinque mesi successivi
all'adozione degli orientamenti strategici. Questo documento descrive la strategia del
Paese e propone una serie di programmi operativi. La Commissione, salvo problematiche
interne ai documenti elaborati dagli Stati, approva il QSNR, nonché ciascun programma
operativo (PO). I PO illustrano le priorità del paese e/o delle regioni. Lavoratori, datori di
38
Fonte: http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/index_it.cfm
41
lavoro e organismi della società civile possono partecipare alla programmazione e alla
gestione dei PO, essi sono attuati dai Paesi membri e dalle loro regioni.
Giunti a questo passaggio, lo Stato membro attraverso i suoi organi impegnati a gestire i
vari programmi operativi, pubblica i bandi e in base alla tipologia degli interventi
finanziabili sono selezionati i progetti che meglio rispondono agli obiettivi dei
Programmi Operativi.
Dopo la selezione, il progetto, ricevuti i fondi può essere implementato e quindi
costantemente monitorato e valutato.
Questo lavoro è organizzato dalle "autorità di gestione" di ogni paese e/o regione. La
Commissione impegna i fondi39 (per consentire ai Paesi di iniziare ad investire nei loro
programmi), dando agli Stati le quote di finanziamenti40 per l’attuazione dei programmi,
scaglionati in tre momenti diversi, anticipi, finanziamento intermedio e saldo finale, essa
inoltre, esercita una funzione di controllo, monitorando le spese e le relazioni strategiche
che ogni stato membro deve elaborare con regolari scadenze.
Organi di controllo
Come già accennato, la responsabilità della gestione e del controllo dei Programmi
Operativi appartiene agli Stati membri41. Essi garantiscono che i sistemi di gestione e di
controllo siano conformi alle disposizioni dettate dai regolamenti; prevengono, rilevano e
correggono le irregolarità e recuperano le somme indebitamente pagate.
Per ogni Programma Operativo, lo Stato membro nomina:
• un'autorità di gestione, come già accennato, è un'autorità pubblica o un organismo
pubblico o privato nazionale, regionale o locale che gestisce il Programma Operativo;
• un'autorità di certificazione , la quale è un'autorità o un organismo pubblico nazionale,
regionale o locale che certifica le basi di spesa e le domande di pagamento prima del loro
invio alla Commissione;
41
Per maggiori approfondimenti sui sistemi di gestione e controllo si rimanda a : “Ufficio delle Pubblicazioni Ufficiali dell’Unione Europea,2009,Il sistema di controllo della politica di coesione Modalità di funzionamento per il periodo di bilancio 2007–2013.
42
• un'autorità di audit ossia un'autorità o un organismo pubblico nazionale, regionale o
locale designato per ogni Programma Operativo, incaricato della verifica del
funzionamento efficace del sistema di gestione e di controllo. 42
I fondi strutturali43
Nel primo capitolo è stato affrontato sinteticamente, da un punto di vista storico e quindi
contestualizzato in un quadro di evoluzione delle Politiche di coesione, la questione dei
fondi strutturali, i quali come già anticipato non sono altro che i macro strumenti
finanziari che sovvenzionano i singoli interventi nei diversi Stati. Una breve rassegna dei
principali aspetti di questi fondi , è indispensabile per completare la definizione del
quadro generale.
Attualmente i Fondi strutturali sono due:
• il Fondo sociale europeo (FSE), istituito nel 1958, favorisce l’inserimento professionale
dei disoccupati e delle categorie sociali più deboli, finanziando in particolare azioni di
formazione.44
• il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), istituito nel 1975, che finanzia
principalmente la realizzazione di infrastrutture e investimenti produttivi che generano
occupazione soprattutto nel mondo delle imprese.
Esiste un terzo fondo che non rientra fra gli strutturali ma che comunque contribuisce allo
sviluppo e all’attuazione delle Politiche di coesione e cioè, il “Fondo di Coesione”.
Il primo fondo analizzato è il FESR, il quale è anche il fondo che concorre maggiormente
a finanziare i progetti; la dotazione di budget infatti è la più alta. Delimitare gli ambiti
d’intervento del FESR è un’ opera alquanto ardua, è tuttavia possibile individuare dei
macro settori che costantemente negli anni hanno ricevuto i finanziamenti da parte di
42
La coesione europea un valore, una politica, Guida ai fondi strutturali 2007 – 2013,2007, I Quaderni Del Cide.(pag 35). 43
L’Unione europea finanzia annualmente il proprio bilancio attraverso un prelievo sull’IVA,sui dazi doganali, sui prodotti agricoli e sulla c.d. “quarta risorsa” (la più cospicua) che viene calcolata in percentuale sulla ricchezza prodotta da ogni Stato membro (attualmente è pariall’1,04% del PIL). 44
La coesione europea un valore, una politica, Guida ai fondi strutturali 2007 – 2013,2007, I Quaderni Del Cide.
43
questo fondo. Il FESR45 mira a consolidare la coesione economica e sociale dell'Unione
europea correggendo gli squilibri fra le regioni. In sintesi, esso finanzia:
• investimenti produttivi che contribuiscono alla creazione e al mantenimento di
posti di lavoro stabili, in primo luogo attraverso aiuti diretti agli investimenti
principalmente nelle piccole e medie imprese (PMI);
• investimenti in infrastrutture;
• sviluppo di potenziale endogeno attraverso misure che sostengono lo sviluppo
regionale e locale. Tali attività includono il sostegno e i servizi alle imprese, in
particolare alle PMI, la creazione e lo sviluppo di strumenti finanziari quali il
capitale di rischio, i fondi per mutui e fondi di garanzia, i fondi di sviluppo locale,
gli abbuoni di interesse, la messa in rete, la cooperazione e gli scambi di
esperienze tra regioni, città e operatori sociali, economici e ambientali interessati;
Il FESR accorda inoltre particolare attenzione alle specificità territoriali. Il fondo
interviene nelle aree urbane per ridurre i problemi economici, ambientali e sociali. Le
zone che presentano svantaggi geografici naturali (regioni insulari, aree montuose
scarsamente popolate) godono di un trattamento specifico. Nell'ambito del FESR è inoltre
previsto un aiuto specifico per le zone ultra periferiche per affrontare i possibili svantaggi
dovuti al loro isolamento.
Oltre alle attività elencate, nel caso di azioni che comportino lo sviluppo urbano
sostenibile il FESR può, sostenere lo sviluppo di strategie partecipative, integrate e
sostenibili per far fronte all'elevata concentrazione di problemi economici, ambientali e
sociali che colpiscono le aree urbane. Tali strategie promuovono lo sviluppo urbano
sostenibile mediante attività quali il rafforzamento della crescita economica, il recupero
dell'ambiente fisico, la riconversione dei siti industriali in abbandono, la tutela e la
valorizzazione del patrimonio naturale e culturale, la promozione dell'imprenditorialità,
l'occupazione e lo sviluppo delle Comunità locali, nonché la prestazione di servizi alla
popolazione, a seconda della consistenza demografica dei territori. Il FESR è sicuramente
la principale fonte di finanziamento per progetti che concernono la pianificazione urbana.
Altro fondo strutturale è il Fondo Sociale Europeo46, il quale punta a migliorare
l’occupazione e le possibilità di impiego sul territorio dell’Unione europea.
45
Per approfondire si rimanda al testo del Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell' 11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999.
44
Tra i suoi obiettivi principali emergono:
a) L’ istruzione e la formazione professionale ivi compreso: insegnamento e
aggiornamento di conoscenze di base, riabilitazione professionale, misure volte a
potenziare l'occupabilità nel mercato del lavoro, orientamento, consulenza e
perfezionamento professionale continuo;
b) aiuti all'occupazione e al lavoro autonomo;
c) nel settore della ricerca, della scienza e dello sviluppo tecnologico, formazione post-
laurea e formazione di dirigenti e tecnici presso istituti di ricerca ed imprese;
d) sviluppo di nuove fonti di occupazione, anche nel settore dell'imprenditoria sociale
(Marconi, 2006, pagg 45-53).
Da quanto emerge il fondo contribuisce a realizzare le priorità della Comunità riguardo al
rafforzamento della coesione economica e sociale migliorando le possibilità di
occupazione e di impiego, favorendo un alto livello di occupazione e nuovi e migliori
posti di lavoro. “A tal fine esso sostiene le politiche degli Stati membri intese a
conseguire la piena occupazione e la qualità e la produttività sul lavoro, promuovere
l'inclusione sociale, compreso l'accesso all'occupazione delle persone svantaggiate, e
ridurre le disparità occupazionali a livello nazionale, regionale e locale.
In particolare, il Fondo fornisce sostegno alle azioni in linea con le misure prese dagli
Stati membri sulla base degli orientamenti adottati nell'ambito della strategia europea
per l'occupazione, quali inseriti negli orientamenti integrati per la crescita e
l'occupazione, e delle raccomandazioni che li accompagnano.”47
Il Fondo di coesione contribuisce al rafforzamento della coesione economica e sociale
della Comunità con il finanziamento equilibrato di progetti, di fasi di progetti
tecnicamente e finanziariamente indipendenti e di gruppi di progetti che formano un
insieme coerente. Il Fondo di coesione48 finanzia interventi nei seguenti settori:
a) le reti trans europee di trasporto e in particolare i progetti prioritari di interesse
comune;
46
Per maggiori dettagli si rinvia al Regolamento (Ce) N. 1081/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 5 luglio 2006 relativo al Fondo sociale europeo e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1784/1999. 47
Estratto dal regolamento ufficiale del fondo N. 1081/2006 48
Per approfondire si rinvia al REGOLAMENTO (CE) N. 1084/2006 DEL CONSIGLIO dell'11 luglio 2006 che istituisce un Fondo di coesione e abroga il regolamento (CE) n. 1164/94.
45
b) aspetti relativi all'ambiente che rientrano nell'ambito delle priorità attribuite alla
politica comunitaria di tutela ambientale in virtù del programma di azione in materia di
ambiente.
In tale contesto il Fondo può intervenire anche nei settori collegati allo sviluppo
sostenibile e che presentano chiari vantaggi ambientali, come: l'efficienza energetica e le
energie rinnovabili e, nel settore dei trasporti al di fuori delle reti trans europee, come ad
esempio le ferrovie, le vie navigabili fluviali, il trasporto marittimo, i sistemi multimodali
di trasporto e la loro interoperabilità, la gestione del traffico stradale, marittimo e aereo, il
trasporto urbano pulito e il trasporto pubblico.
Il Fondo di coesione finanzia, altresì, studi preparatori riguardanti i progetti ammissibili e
la loro realizzazione, misure di assistenza tecnica come studi comparativi, valutazioni di
impatto e azioni di sorveglianza
46
CAPITOLO III
I finanziamenti a gestione diretta
47
Un canale diretto per finanziare il proprio progetto
Nel capitolo precedente, si è osservato in che modo le Politiche di coesione partendo
dalle Istituzioni europee attuano in realtà locali i progetti finanziati, tutto ciò mediante il
supporto e la collaborazione di organi degli Stati membri che garantiscono attraverso
attività di controllo e monitoraggio e gestione il funzionamento delle diverse fasi che
precedono e seguono l’implementazione. Questo percorso sarà riproposto, con una
modifica sostanziale, attraverso la quale il livello intermedio tra Unione europea e i
contesti locali scompaiono, lasciando spazio ad una gestione diretta, che vede impegnati
solo due attori principali: i soggetti beneficiari e gli organi della Commissione europea.
Questa è un’inedita quanto affascinante modalità di finanziamento che permette, partendo
da un’idea o un’intuizione, di adoperarsi per ricevere gli strumenti finanziari per
realizzarla. Ma procediamo con ordine, in modo tale da comprendere con maggiore
chiarezza il quadro di riferimento in cui questo tipo di politica s’inserisce e si sviluppa,
fino a giungere alla sua attuazione.
Come per i fondi a gestione indiretta, anche in questo caso c’è una radice comune alla
base, dei principi che ne giustificano l’attuazione, ossia la volontà di promuovere una
maggiore coesione sociale, economica e territoriale tra le regioni, più nello specifico,
l’obiettivo principale dei fondi diretti è quello di garantire condizioni di equità per la
competitività di tutti gli Stati. Di seguito, come già fatto, una schematica49 sintesi
contenente le principali differenze tra i due tipi di gestione.
Gestione Diretta Gestione Indiretta
Finalità generale: coesione territoriale e innovazione. Finalità settoriali : energia, ambiente, sociale, cultura ecc.
Finalità: la coesione economica, sociale e territoriale.
Priorità all’innovazione, dal carattere europeo, alla transnazionalità e allo scambio di buone prassi.
Priorità allo sviluppo locale e al superamento delle disparità regionali.
Tutto il territorio comunitario transnazionalità dei progetti.
Suddivisi in base ad una zonizzazione del territorio comunitario (solo aree svantaggiate).
Gestione diretta : finanziamenti gesti ti direttamente e centralmente dalla Commissione.
Gestione decentrata : fondi gestiti dagli Stati membri (di solito, dalle Regioni) - > PON / POR.
Somme più limitate, progetti “leggeri”, non infrastrutturali (nuove policy).
Somme imponenti, grandi realizzazioni, interventi infrastrutturali.
49
La tabella presentata è stata estratta dal sito: http://www.finanziamentidiretti.eu/wp-content/uploads/2011/03/Fondi-UE-presentazione.pdf
48
La principale definizione con la quale ci si riferisce a questi tipi di finanziamento è la
seguente: “programmi le cui risorse, sono erogate e gestite direttamente e centralmente
dalla Commissione europea”,(Trabucchi, 2007, pag 38)
Tre sono gli aspetti più importanti, innanzitutto il concetto di “programma” il quale a sua
volta è definito come:” qualunque azione, insieme di azioni o altra iniziativa
comportante una spesa che, secondo l'atto di base o l'autorizzazione di bilancio relativi,
deve essere attuata dalla Commissione a favore di una o più categorie di beneficiari
specifici.50 In altre parole i finanziamenti a gestione diretta come strumento di attuazione
utilizzano i “programmi comunitari”, ognuno di essi si occupa di un settore specifico e
finanzia una serie di progetti che superano la valutazione della Commissione. I
programmi comunitari, dunque rivestono il ruolo di strumenti finanziari grazie ai quali si
promuove l’attivazione di una serie di misure finalizzate a realizzare obiettivi di carattere
generale e veri e propri obiettivi di medio e lungo termine con valenza strategica51 in
diversi settori, come ad esempio l’ambiente, i trasporti, l’innovazione e l’energia.
Per quanto concerne la gestione essa avviene “direttamente”, in quanto il trasferimento
dei fondi viene effettuato senza ulteriori passaggi dalla Commissione europea, o
dall'organismo che la rappresenta, ai beneficiari, e “centralmente”, in quanto le procedure
di selezione, assegnazione, controllo e audit sono gestite sempre dalla Commissione.
I finanziamenti gestiti direttamente dalla Commissione non implementano interventi
infrastrutturali di grandi dimensioni o costruzioni di opere fisiche di vario genere, cosa
che comunemente accade con la gestione indiretta, le azioni promosse mirano a
promuovere la nascita e la diffusione di buone pratiche, la cooperazione dei cittadini in
un’ottica di empowerment, lo sviluppo di migliori e originali soluzioni, la crescita di
nuove idee e l’incremento delle collaborazioni transnazionali, in altre parole si tende a
superare lo stato dell’arte in determinati settori strategici.
50
REGOLAMENTO (CE) N. 58/2003 DEL CONSIGLIO del 19 dicembre 2002 che definisce lo statuto delle agenzie esecutive incaricate dello svolgimento di alcuni compiti relativi alla gestione dei programmi comunitari. 51
Claudia Trabucchi, 2007, I finanziamenti europei a gestione diretta.
49
I principi
Ogni progetto deve presentare precise caratteristiche propedeutiche all’attivazione dei
canali di finanziamento concessi dalla Commissione, al fine di superare le severe
valutazioni a cui è assoggettata.
I criteri di valutazione si basano su precisi aspetti, che non devono mancare, in quanto
devono essere immediatamente rintracciabili nell’impostazione generale della proposta.
I principali criteri che la Commissione deve rintracciare e valutare prima di esprimere il
suo giudizio sono i seguenti:
Transnazionalità: il progetto deve obbligatoriamente attivare una mobilità geografica e
quindi un partenariato composto da operatori provenienti da diversi Stati membri. Questa
logica, punta a sviluppare il progetto con almeno due soggetti che risiedono in uno degli
Stati dell’Unione.
Questo principio è indispensabile, attraverso esso si cerca di andare oltre le azioni
puntuali, mirando all’ incremento di costanti dialoghi, confronti e rapporti con i partner.
La buona riuscita e il perseguimento dei risultati è strettamente collegata alla capacità di
riuscire a progettare, gestire ed attuare insieme gli interventi. L’aspetto transnazionale
amplifica lo spazio di azione accrescendo conoscenze, innovazione e competenze, grazie
al lavoro in team e alla cooperazione con altri soggetti di Stati europei diversi.52
Trasferibilità dei risultati: ogni progetto non deve essere funzionale solo al territorio in
cui s’inserisce, i risultati che intende perseguire devono poter intervenire e risolvere
problematiche simili anche in contesti diversi. I territori dell’Unione, per quanto
differenti e diversi, presentano tratti e criticità comuni, la Commissione, dunque, valuta la
capacità di attuazione dei progetti in realtà diverse ma simili per molti altri aspetti.
Valore aggiunto europeo, può essere cosi definito come l’elemento di una proposta
progettuale che indica il peso che le azioni messe in campo devono avere a livello
europeo. In particolare, i progetti devono essere realizzati da un partenariato in cui sia
ampiamente rappresentata la diversità culturale dei diversi Stati membri dell’ Unione
Europea, che devono poter promuovere lo sviluppo di conoscenze e la condivisione delle
52
Estratto da un’intervista a Barbara Grazzini ( Vice presidente della società InEuropa) dal sito : http://oltrelequinte.wordpress.com/2012/04/20/andrea-pignatti-barbara-grazzini-corso-ater/
50
stesse a livello comunitario e costituire un patrimonio accessibile ai vari soggetti che
operano all’interno dell’ Unione europea.
Carattere innovativo ed originale: anche in questo caso è necessario uscire dagli
schemi standard e pensare soluzioni inedite per problematiche note e consuete. Il progetto
deve essere in grado di intraprendere nuovi percorsi e tracciare nuove vie, sia in termini
di contenuti, obiettivi e azioni da attivare, sia in termini di partnership attivate e
destinatari del progetto.
Cofinanziamento della Commissione: i progetti non sono finanziati interamente, la
Commissione eroga delle sovvenzioni contribuendo per una quota ai costi globali.
I tassi massimi di rimborso dei costi dipendono dal meccanismo di finanziamento, dallo
status giuridico del partecipante e dal tipo di attività. La parte mancante deve essere
corrisposta, secondo una logica di cofinanziamento appunto, dal gruppo dei beneficiari. I
contributi possono variare da un minimo del 35% dei costi (per i progetti di ricerca e
sviluppo tecnologico), ad un massimo dell’85% (per i progetti presentati da ONG).
Fattibilità: ossia la predisposizione a raggiungere gli obiettivi mediante le azioni
previste.
Efficacia:è indispensabile dimostrare la capacita delle azioni previste di realizzare gli
obiettivi.
Un progetto quindi per superare positivamente la valutazione della Commissione deve
rispondere a questi requisiti e deve dimostrare, di poter raggiungere gli obiettivi prefissati
con inedite azioni e strategie, avendo attivato un partenariato tra più Stati, che rivelerà, la
capacità di estendere ed accrescere i risultati raggiunti in altre aree, innescando quindi un
vero valore aggiunto europeo.
Chi partecipa
Uno dei primi aspetti da trattare preliminarmente riguarda i soggetti a cui questi
finanziamenti sono rivolti.
Ogni programma, come si vedrà più avanti, ha obiettivi specifici e determinati target a
cui si rivolge, ma tralasciando questo dettaglio è possibile indicare una serie di soggetti
che possono avanzare richiesta di sovvenzione.
51
• Persone giuridiche.
• Persone fisiche, solo in alcuni casi e solo se dimostrano alla Commissione di poter
gestire il progetto.
• Imprese di natura industriale e commerciale, comprese le PMI.
• Università.
• Altri organi di ricerca.
• Associazioni, organizzazioni non governative, cooperative.
• Altri soggetti, che non rientrano in questa lista ma sono specificati nei bandi.
Il discorso su chi partecipa non si esaurisce con la loro individuazione. Come si è visto,
uno dei principi basilari concerne l’attivazione di un partenariato transnazionale con
all’interno un numero di soggetti provenienti da almeno tre Stati membri, i quali in base
alla posizione che ricoprono possono dividersi in:
Coordinatore o Capofila: ossia il soggetto che legalmente e finanziariamente assume la
titolarità diretta del progetto ed è responsabile della sua realizzazione nei confronti della
Commissione europea. Tra le funzioni e le responsabilità a cui deve far fronte ci sono:
ricevere il contributo finanziario e garantire l’allocazione tra i partner ; fornire periodici
aggiornamenti alla Commissione sull’avanzamento delle attività; tenere i registri
contabili aggiornati secondo le norme vigenti; e stabilire con i partner gli accordi
necessari per la realizzazione del progetto.
Partner: siano essi nazionali o transnazionali, collaborano con il coordinatore in una o
più fasi del progetto, generalmente, per quanto riguarda la realizzazione di un obiettivo
specifico o di un’attività definita. Beneficiano del contributo finanziario, come stabilito
sulla base di accordi con il coordinatore.
Cofinanziatori: ci si riferisce a quei soggetti che apportano al progetto unicamente le
risorse finanziarie necessarie a integrare i costi non coperti dalla sovvenzione, essi non
partecipano direttamente alle attività e pertanto non beneficiano in alcun modo del
contributo comunitario, fatta eccezione per i casi in cui sono coinvolti nel progetto anche
in qualità di partner
La messa a punto del partenariato non è una semplice operazione, soprattutto se deve
essere costruito da zero senza riferimenti già stabiliti, in quanto essa prevede la ricerca di
soggetti interni ed esterni allo Stato in cui si vuole attivare il progetto. Per ovviare a
52
questo problema sono comunque disponibili apposite banche dati, consultabili on line che
facilitano l’incontro tra richieste e offerte di partnership riguardanti programmi diversi.
Tempi e pagamenti
Archiviate le pratiche e i diversi iter per giungere all’approvazione del progetto si giunge
alla fase attuativa in cui il capofila riceve i finanziamenti erogati dalla Commissione
attraverso le Direzioni Generali, ossia gli organi adibiti alla definizione, gestione e
attuazione dei programmi, le quali di solito provvedono ad assegnare i contributi in tre
diversi momenti:
Anticipo: permette di avviare i lavori ed è erogato, di norma, entro trenta giorni dalla
firma del contratto, il suo valore può variare tra il 30 % e il 70% rispetto al totale
previsto.
Finanziamento intermedio: si riceve dopo l’invio alla Commissione di un rapporto
intermedio composto da un report tecnico e da precisa rendicontazione delle spese.
Saldo Finale: è corrisposto dopo la presentazione del report tecnico e della
rendicontazione finale.
Da quanto emerge nonostante l’ampia autonomia gestionale dei beneficiari dei progetti, il
percorso intrapreso deve sempre procedere in collaborazione con la Commissione, la
quale deve essere costantemente aggiornata, monitorando ogni progresso, intervenendo
quando necessario per aggiustamenti e revisioni.
Iter progettuale: dal programma comunitario al formulario
Come si è visto, la Commissione europea ricopre un ruolo primario, essa è una delle
principali Istituzioni dell'Unione europea e rappresenta la tutela degli interessi dell'UE
nel suo insieme. Tra i suoi principali compiti: la preparazione delle proposte per nuove
normative Europee, la gestione del lavoro quotidiano per l'attuazione delle politiche UE e
l'assegnazione dei fondi.
La Commissione , in base agli obiettivi che si prefigge di realizzare, predispone dei
programmi inerenti diversi settori, aventi generalmente una durata pluriennale e li
53
presenta sotto forma di proposta al Consiglio dell’Unione europea il quale li approva, con
propria decisione o in co-decisione con il Parlamento europeo. In tali atti, sono definite le
azioni che possono essere sostenute a titolo dell’iniziativa in questione, i beneficiari ed i
Paesi destinatari, nonché i requisiti richiesti e le modalità di sostegno.53
La Commissione gestisce i programmi attraverso i propri apparati amministrativi, le
cosiddette Direzioni Generali54 (DG), o avvalendosi, specie per le funzioni
amministrative, di apposite Agenzie Esecutive55.
Il programma comunitario
Il programma comunitario costituisce la “base giuridica” di riferimento dei progetti, data
la sua importanza è necessario capire meglio la struttura che li sorregge e quindi entrare
nel merito dei contenuti. Per prima cosa ogni programma una volta che viene
ufficialmente adottato è reso pubblico mediante la G.U.U.E.56, ma anche sui siti on line di
riferimento, quindi sono immediatamente accessibili e consultabili. Leggendo un
programma devono emergere con chiarezza una serie di informazioni indispensabili per
chi intende attivarsi e ricevere dei finanziamenti.
Per prima cosa devono essere ben esplicitati gli obiettivi generali, ogni programma come
già accennato è settoriale, si concentra su determinate tematiche, per ognuna di esse
mette a punto delle strategie utili affinché si possa capire quali siano le vie percorribili
per giungere ad un miglioramento. Dopo gli obiettivi generali vengono proposte le
azioni, ossia, ad un livello più specifico si cerca di indicare quali possono essere le
53
Fonte: Consiglio regionale del Veneto Ufficio per i Rapporti Comunitari ,ottobre 2007, I Fondi tematici a gestione diretta della Commissione europea per il periodo 2007-2013. 54
Le Direzioni Generali (DG), sono i 26 dicasteri in cui è strutturata la Commissione europea. Ogni DG, similmente ai ministeri italiani, si occupa di uno specifico settore, ha un suo portafoglio, ed è sottoposta ad un direttore generale il quale, a sua volta, rende conto direttamente al Commissario europeo preposto a tale portafoglio. Il direttore generale è scelto direttamente dal commissario ed opera in totale autonomia nell'ambito dei poteri gestionali, fermo restando al commissario il solo potere politico e l'indirizzo generale. Al loro interno le DG sono articolate in direzioni, unità e settori. 55
L'Agenzia esecutiva ha il compito di svolgere uno o più programmi comunitari e può essere incaricata segnatamente di svolgere i compiti seguenti:
• la gestione ed il controllo delle fasi del progetto;
• l'adozione degli atti di esecuzione di bilancio e l'attribuzione di bilanci e sovvenzioni;
• la raccolta, l'analisi e la trasmissione di informazioni alla Commissione riguardanti l'esecuzione dei programmi.
Essa non può svolgere funzioni che comportano scelte politiche.
56 La Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (GUUE)
54
possibili attività, iniziative, proposte ed interventi ritenuti utili per raggiungere, appunto
gli obiettivi prefissati.
La lista dei Paesi ammissibili è un'altra importante informazione contemplata nei
programmi, i quali possono concentrare le loro azioni in determinati territori, ritenuti
strategici o in difficoltà escludendone altri.
Scendendo ad un ulteriore livello di definizione vengono presentati i beneficiari, ossia
coloro ai quali il programma si rivolge, coloro che per caratteristiche peculiari e per le
attività svolte rappresentano gli attori a cui il programma si rivolge, i quali possono
attivarsi per redigere il progetto da sottoporre a valutazione della Commissione.
Altri informazioni contenute riguardano: la durata dei programmi, solitamente
pluriennali, il budget totale da investire per finanziare i progetti che superano la
valutazione, i massimali di finanziamento, quindi limite minimo e massimo di
sovvenzioni che la Commissione mette a disposizione, i documenti e i siti di riferimento
e le date di pubblicazione e di scadenza dei bandi, i quali rappresentano il secondo
importantissimo documento.
Il programma quindi propone una prima panoramica completa delle informazioni
indispensabili per orientarsi al suo interno, ma è ancora troppo generale per offrire
indicazioni precise a chi intende presentare una proposta progettuale.
Infatti non è il programma che ha questa funzione, bensì il bando.
I Bandi
I bandi rappresentano il primo contatto concreto che si ha con il progetto, in esso sono
contenute tutte le informazioni, questa volta con un adeguato livello di dettaglio.
Ci sono due tipi di bandi:
La “call for tender”, è una gara per la fornitura di beni o servizi prestati all’UE, e
prevede (salvo casi specifici) la realizzazione di opere di carattere strutturale su base
nazionale o regionale. Il finanziamento erogato copre il 100% della prestazione,
comprensivo dell’utile d’impresa. Questo tipo di bando non rientra in nessun tipo di
programma, quindi non sarà approfondito.
Sono invece le “call for proposals” o invito a presentare proposte, o più semplicemente
“Call” a rappresentare il mezzo attraverso il quale le DG rendono nota la sovvenzione.
55
La loro pubblicazione, che normalmente avviene sulle pagine web di riferimento, oltre
che sulla G.U.U.E, in altre parole mette a disposizione di tutti gli interessati, il pacchetto
di informazioni utili a comprendere nello specifico in che modo definire la proposta.
Ogni programma dunque, è attuato mediante il lancio di questo tipo di bandi.
Ognuno di essi si riferisce ad un programma diverso, quindi a settori specifici, questo
però non modifica una struttura standard che li rende simili nella forma ma non nei
contenuti.
Nella prima parte si ripercorrono per grandi linee gli obiettivi generali del programma di
riferimento, sottolineando le tematiche affrontate e sempre considerando un contesto di
partenza europeo, specificando le criticità su cui intervenire e dei punti di forza e delle
opportunità da sviluppare. Superata la prima fase analitica-descrittiva, sono fornite una
serie di linee guida e raccomandazioni, che cercano di dare precise indicazioni sulle
possibili azioni che ogni progetto dovrebbe implementare. Se ad esempio il bando
intende sviluppare una serie di attività volte a mitigare l’esclusione sociale in determinate
dimensioni urbane, potrebbe indicare che tra le azioni finanziabili rientrano
l’organizzazione di conferenze e meeting nelle diverse città partner del progetto.
Una volta individuati e spiegati i contenuti è necessario indicare informazioni utili ai
soggetti, che intendono impegnarsi nella definizione di una proposta, per cui ampio
spazio è dedicato ai seguenti elementi:
• Dotazione finanziaria: importo del contributo dell’Unione ai singoli progetti e il
tasso di cofinanziamento (minimo e massimo) della Commissione.
• Criteri di valutazione: sono indicati i principali elementi che permettono al
progetto di avere una positiva valutazione oltre che i criteri di esclusione, con
funzione uguale ed opposta.
• Tempi e scadenze: la tempistica ricopre un ruolo di primaria importanza, ogni
iter progettuale è scandito da tempi da rispettare, pena l’esclusione.
• Beneficiari: si specifica quali sono durante l’attuazione del progetto, i soggetti
che beneficeranno delle attività e delle azioni promosse.
• Procedure: modalità generali, termini e altri informazioni tecnico-organizzative,
utili per presentare le proposte
• Indirizzi di riferimento per ottenere informazioni aggiuntive.
56
La struttura del bando ripercorre parzialmente i contenuti della struttura del programma,
la differenza risiede nell’ulteriore cambio di livello, che permette al bando di fornire
indicazioni molto precise e dettagliate in merito alla definizione della proposta
progettuale, la quale però, ha bisogno di ulteriori due passaggi per prendere concreta
forma e essere presentata alla Commissione.
Guida per i candidati
In concomitanza con la pubblicazione del bando sono messe a disposizione anche le
guide per i candidati (guide for applicants) le quali, con maggior livello di dettagli
forniscono un concreto sostegno nella fase progettuale. Esse hanno lo scopo di aiutare i
candidati nella presentazione delle candidature per la richiesta della sovvenzione e nella
compilazione dei moduli di candidatura, onde aiutarli nella preparazione di un adeguato
preventivo di spesa per la proposta; chiarire eventuali dubbi in merito all’invito a
presentare proposte; fornire informazioni pratiche ai candidati nelle diverse fasi del
processo di candidatura e di selezione.
Il Formulario
Il formulario, più comunemente chiamato “application form” rappresenta il documento
in cui devono essere inserite tutte le informazioni e i dettagli riferiti al progetto. Tra i
principali aspetti che compongono il formulario ci sono: i soggetti partecipanti (quindi la
composizione del partenariato), la descrizione delle azioni previste, un preciso
inquadramento finanziario, che fornisca tutti gli elementi alla Commissione per verificare
la sostenibilità del progetto.
Questo documento è molto complesso e articolato, e rappresenta la fase più delicata
dell’intero processo, che partendo dalla pubblicazione del bando si conclude con l’invio
dello stesso alla Commissione, lo schema57 che segue fornisce una panoramica della
57
La tabella è stata costruita utilizzando il documento redatto dall’ Unione Europea e dal ministero dell’interno:
“Avviso pubblico per la presentazione di progetti finanziati sul Fondo Europeo per l’Integrazione di cittadini di
Paesi terzi Annualità 2010”. Questo schema ha una funzione esemplificativa, ogni formulario può variare sia nei
contenuti sia nella forma, le sezioni non sono cosi rigidamente strutturate, l’ordine può cambiare in base al tipo di
programma di riferimento e al bando pubblicato.
57
struttura tipica di un formulario, ma è stato inserito solo a titolo di esempio, in quanto
alcuni elementi variano in base alla tipologia di programma.
SEZIONE I SEZIONE II SEZIONE III SEZIONE IV
Anagrafica soggetto
proponente Contenuti del progetto
Budget dettagliato
delle attività proposte Gestione del progetto
Anagrafica partner di
progetto
Corrispondenza tra
fabbisogni territoriali
e proposta progettuale
Sostenibilità futura Organizzazione del
Gruppo di Lavoro
Esperienze specifiche
maturate nel settore di
riferimento
Descrizione degli
obiettivi di progetto Complementarietà
Composizione del
Gruppo di Lavoro
Esperienze pregresse
relative alla gestione
dei fondi comunitari
Descrizione delle
attività progettuali
Monitoraggio,
gestione e controllo
Tempistica della
realizzazione
Risultati attesi
Scheda degli
indicatori
La prima sezione di solito mira a raccogliere l’insieme delle informazioni anagrafiche dei
soggetti che, in base ai differenti ruoli rivestiti e a diversi livelli d’impegno, hanno
partecipato al progetto.
Altri dati da inserire sono: ragione sociale, nome abbreviato e posizione giuridica del
richiedente.
In più è necessario specificare se i soggetti (intesi come Istituzioni Pubbliche,
Associazioni, Enti, Aziende) hanno già partecipato e quindi maturato esperienze
nell’ambito dei finanziamenti messi a disposizione dalla Commissione.
La seconda sezione racchiude l’essenza del progetto, bisogna rendere comprensibile la
concatenazione tra gli obiettivi e le azioni, ancora, tra questi ultimi e le più ampie
strategie Europee e nazionali in riferimento ai settori in cui si va ad intervenire. Devono
58
essere evidenziati inoltre, i risultati e gli output attesi, definendo infine un set di
indicatori che possano monitorare e valutare l’andamento delle fasi di implementazione.
In alcuni bandi è espressamente richiesto anche l’inserimento dei curricula dei richiedenti
per meglio esplicitare le capacità tecniche possedute in riferimento alle azioni da
sviluppare.
Nella terza sezione ci si dedica sostanzialmente ad azioni di rendicontazione e quindi
all’inserimento di tutti gli elementi che incidono sul budget, ciò permette di giustificare
alla Commissione la richiesta di finanziamento oltre che dimostrare la sostenibilità
economica delle attività.
In questa sezione vengono stabilite la somma complessiva delle ore uomo e altre risorse
necessarie per completare il lavoro prefissato nella proposta, le attrezzature necessarie al
completamento dei lavori.
Con un progetto approvato si sottoscrive un contratto con la Commissione che specifica
tempi e risultati da rispettate nell’ambito del bilancio accordato ( Baldi, 2001, pag 72).
L’ultima sezione è dedicata alle informazioni utili a comprendere i meccanismi di
management del progetto e alle modalità di collaborazione del partenariato.
Le ultime pagine di solito sono dedicate alla descrizione dei sistemi di valutazione e
monitoraggio, che permettono di capire in diversi momenti (ex ante, in itinere ed ex post)
se è necessario intervenire con degli aggiustamenti qualora il progetto presentasse
eventuali inefficienze.
I costi ammissibili
Se il progetto è ritenuto idoneo si può procedere con la sua implementazione attraverso la
stipula di un contratto tra il capofila e la Commissione, ciò sancisce, di fatto, l’avvio delle
attività cofinanziate.
I contributi corrisposti dall’Unione, ovvero le sovvenzioni relative ai progetti riferiti a
programmi comunitari, raramente contemplano tra i costi ammissibili la realizzazione di
progetti infrastrutturali in quanto generalmente finanziano attività immateriali, come la
realizzazione di progetti innovativi, dovei i costi ammissibili imputabili al progetto
59
riguardano prevalentemente le azioni volte a favorire scambi esperienze e buone prassi,
secondo il principio del partenariato(Trabucchi, 2007, pag 201).
I rigorosi controlli da parte della Commissione non lasciano spazio ad imprecisioni, a
spese non ritenute pertinenti alle azioni previste o ancor peggio a sovrastime delle stesse,
pena la non ammissibilità. I costi quindi devono essere comprovati da idonea
documentazione contabile, attestante l’origine del costo sostenuto in conformità alle
norme comunitarie, nazionali, regionali fiscali e contabili vigenti. Ma concretamente cosa
è finanziato? La risposta a questa domanda è intimamente legata al tipo di attività
previste, si può però, stilare un elenco con le spese che è possibile rendicontare ed
inserire nel budget, i principali sono:
• Risorse umane: ogni progetto ha bisogno di persone con funzioni e mansioni
diverse per svolgere le attività previste, questi costi (in termini di ore lavorative)
rientrano tra le spese ammissibili.
• Beni durevoli: in questo caso ci si riferisce all’insieme di strumenti, accessori,
dispositivi, apparecchi e attrezzi utili alle attività da svolgere e utilizzabili anche
quando il progetto è completato.
• Viaggi e soggiorni: il consorzio dei partner, necessita di una continua e costante
attività di collaborazione e dialogo; tutte le spese sostenute per incontri,
conferenze, e workshop sono incluse nei costi ammissibili.
• Informatica: l’insieme delle spese legate all’acquisto di software e abbonamenti a
provider, o qualsiasi altro aspetto legato alla gestione e alle attività informatiche.
• Consulenze: la complessità di alcuni progetti richiede l’intervento di soggetti
esperti esterni per brevi periodi, contribuendo a migliorare ed arricchire, nelle
varie fasi, il progetto.
• Strutture: tutte le spese legate agli affitti e ai costi per assicurare alle attività
svolte, luoghi idonei al loro normale svolgimento.
• Diffusione risultati: rientrano in questa sezione le spese per i prodotti cartacei, siti
internet, organizzazione di eventi e seminari che hanno lo scopo di “disseminare” i
risultati raggiungi.
• Altri costi specifici: ogni progetto in base alla suo preciso settore di riferimento
avrà dei costi particolari che possono essere rendicontati del budget di spesa.
60
Questo sintetico percorso ci ha permesso di tracciare un quadro entro il quale i fondi
comunitari a gestione diretta s’inseriscono; come si è visto l’assenza del livello nazionale
d’intermediazione non facilità il processo compiuto dall’individuazione del bando alla
stesura del progetto. La competitività in questo settore è molto alta, ad essere finanziati
sono solo i progetti che realmente riescono ad inserire e rispettare in una sola proposta
l’insieme dei principi e delle regole definite dalla Commissione. Per quanto tutto questo
possa sembrare un meccanismo rigido e poco attento alle differenze congenite che ogni
Stato presenta, in effetti però, esso rappresenta il tanto agognato valore aggiunto europeo;
raggiungibile solo ed esclusivamente mediante una costante ed attenta collaborazione fra
soggetti di Nazioni diverse, che in team realizzano strategie innovative per risolvere
problemi comuni. Di seguito in forma schematica sono presentati i principali programmi
che hanno caratterizzato il ciclo di programmazione 2007-2013, con l’aggiunta di un
secondo schema, al cui interno sempre con una divisione per settori d’intervento sono
elencati i programmi previsti per il settennio2014-2020.
61
Lista dei programmi attivati: confronto programmazione 2007-2013 con il nuovo ciclo 2014-2020.
SETTORE
TEMATICO PROGRAMMI 2007/2013
Ambiente LIFE
Istruzione
Formazione
Gioventù
Sport
ERASMUS +
Ricerca-Innovazione HORIZON 2020
Politica Sociale
Cittadinanza Europea
Programma per il cambiamento e
l'innovazione sociale
Programma "L’Europa per i
cittadini"
Cultura Europa Creativa 2014-2020
Giustizia, Libertà e
Sicurezza
Programma “Giustizia”
Programma “Diritti e Cittadinanza”
Fondo Sicurezza interna
Fondo Asilo e Migrazione
Imprese e Industria Programma per la competitività delle
imprese e le PMI (COSME)
Occupazione, Affari
Sociali E Pari
Opportunità
Programma per l'Occupazione e
l'Innovazione sociale
Aiuti Esterni
Cooperazione Allo
Sviluppo
Strumento di assistenza preadesione
(IPA II)
Strumento europeo di vicinato (ENI)
Strumento di cooperazione allo
sviluppo (DCI II)
Strumento di partenariato per la
cooperazione con i Paesi terzi (IP)
Tutela Dei Consumatori Programma per la tutela dei
consumatori
Trasporti Meccanismo per collegare l'Europa
2014-2020
Salute Programma salute per la crescita
Fiscalità Fiscalis 2020
SETTORE
TEMATICO PROGRAMMI 2007/2013
Ambiente LIFE Plus
Cultura
Cultura 2007
Europa per i Cittadini
Media 2007
Capitale europea della cultura
(2007-2019)
2008 Anno Europeo del Dialogo
Interculturale
Ricerca VII Programma quadro di Ricerca e
Sviluppo Tecnologico
Società
Dell’informazione
EContentplus (2005-2008)
IDABC (2005-2009)
Safer Internet plus (2005-2008)
Istruzione, Formazione
E Gioventù
Gioventù in Azione
Apprendimento permanente Tempus
IV
Cooperazione UE – Canada nel
settore della formazione
Erasmus Mundus (2004-2008)
Giustizia, Liberta’ e
Sicurezza
Programma quadro “Diritti
fondamentali e giustizia”, Daphne
Programma quadro “Solidarietà e
gestione dei flussi migratori
Programma quadro “Sicurezza e
tutela delle libertà
Imprese e Industria
Programma quadro per la
competitività e l’innovazione (CIP),
EIE
Occupazione, Affari
Sociali E Pari
Opportunità
Progress
Politiche Agricole Azioni di informazione sulla Politica
agricola comune (PAC)
Tutela Dei Consumatori Programma d'azione comunitaria in
materia di politica dei consumatori
Trasporti Marco Polo II
Galileo
Salute Programma di azione comunitaria in
materia di sanità
Fiscalità Fiscalis
62
CAPITOLO IV
Le Politiche di coesione e la dimensione territoriale
63
Il concetto di coesione territoriale
Alla coesione economica e sociale, nel corso degli anni si è affiancata anche la
dimensione territoriale, introdotta nella “Quarta Relazione sulla coesione economica e
sociale” 58, all’interno della quale, per la prima volta59, s’indaga e si affronta il futuro
dell’Europa, concentrandosi e dedicando ampio spazio ad una prospettiva territoriale
comune. La formalizzazione però avviene pochi mesi dopo con la stesura del Trattato di
Lisbona60, che, modificando l’articolo 158 del Trattato che istituisce la Comunità
Europea, afferma: «coesione economica e sociale» sono sostituiti da «coesione
economica, sociale e territoriale».
Non è semplice comprendere fino in fondo la portata e il raggio d’azione delle Politiche
di coesione, il numero estremamente elevato dei settori e degli ambiti d’intervento
rendono molto complesso un lavoro di sistematizzazione. Per questo motivo è opportuno
circoscrivere l’area d’interesse e concentrarsi su dimensioni più definite, in questo modo
è possibile individuare, nello specifico, gli elementi che compongono una parte del totale,
e quindi i meccanismi che ne consentono il funzionamento.
Questa fase, concernente la dimensione territoriale delle Politiche di coesione,
rappresenta un approfondimento preliminare, indispensabile per avvicinarsi alla
Pianificazione Territoriale e alla sua coniugazione nelle Politiche di coesione europee.
Poiché il territorio è una dimensione cruciale dei comportamenti e delle decisioni
individuali e collettive, la prospettiva della pianificazione territoriale è indispensabile
affinché i processi di decisione non siano indirizzati unicamente da criteri economici e
58
Redatta nel 2007, la relazione fa il punto sui progressi realizzati sotto il profilo della coesione economica, sociale e territoriale e sul contributo rispettivo delle politiche degli Stati membri e della Comunità. Presenta inoltre una prima valutazione della programmazione in corso per il periodo 2007-2013, sulla base dei documenti programmatici inviati alla Commissione dagli Stati membri entro fine aprile 2007. 59
In realtà la dimensione territoriale è stata già indagata e approfondita in altri documenti ufficiali prodotti dalla Commissione, ma per la prima volta nella Quarta relazione sulla coesione economica e sociale, nelle intestazioni e nei titoli è aggiunto il termine “territoriale”. 60
Articolo 2 del Trattato di Lisbona, il quale modifica i due documenti fondamentali dell’UE: il trattato sull’Unione Europea e il trattato che istituisce la Comunità europea, esso è un il trattato internazionale, firmato il 13 dicembre 2007, dota l'Unione Europea di istituzioni moderne e di metodi di lavoro ottimizzati per rispondere in modo efficace ed efficiente a temi quali la globalizzazione, i cambiamenti climatici, l'evoluzione demografica, la sicurezza e l'energia.
64
sociali.61 (Rivolin, 2009,pag 19)
L’incipit del “ libro verde sulla coesione territoriale, afferma :”Dalla tundra ghiacciata
del circolo artico alle foreste tropicali della Guyana, dalle Alpi alle isole della Grecia,
dalle città globali di Londra e Parigi alle cittadine e ai villaggi vecchi di secoli, l’UE
racchiude una diversità territoriale straordinariamente ricca”, 62 ciò ribadisce, come già
accennato nei paragrafi precedenti, l’innegabile condizione di eterogeneità e diversità che
caratterizza gli Stati dell’Unione.
Il concetto di coesione territoriale va oltre la nozione di coesione economica e sociale, in
quanto ne integra e ne potenzia il significato.
La coesione territoriale ha come obiettivo generale la tutela dello sviluppo armonico di
questi luoghi , costituendo un mezzo per trasformare la diversità in un punto di forza che
contribuisca allo sviluppo sostenibile e che cerchi di rendere le frontiere più flessibili e
capaci di accogliere e favorire le differenze e non bloccarle ai confini nazionali. La
coesione territoriale, insomma, esprime la volontà di creare uno spazio europeo, di
definire una continuità territoriale e la necessità di rafforzare la collaborazione tra i
diversi Stati membri, affinché si possa giungere alla riduzione delle differenze e degli
squilibri.
Non esiste una definizione univoca e condivisa, tuttavia il Parlamento Europeo
partecipando attivamente al dibattito sull’argomento, è entrato nel merito cercando di
raggruppare le posizioni comuni :” La coesione territoriale consiste, sulla base del
principio delle pari opportunità, nel garantire lo sviluppo policentrico dell'Unione
Europea nel suo complesso nonché lo sviluppo equilibrato e sostenibile di territori con
caratteristiche e peculiarità differenti, salvaguardando nel frattempo la loro diversità;
condivide altresì l'idea che la coesione territoriale dovrebbe garantire che i cittadini
possano sfruttare appieno e sviluppare le risorse e il potenziale delle proprie regioni;
sottolinea il fatto che la coesione territoriale è un concetto orizzontale alla base dello
61
Joaquín Farinó Dasí,: lo scenario : governance territoriale dello sviluppo in Europa. Contenuto all’interno di :UMBERTO JANIN RIVOLIN,FRANCESCA GOVERNA, MARCO,SANTANGELO,( a cura di)(2009),La costruzione del territorio europeo. Sviluppo, coesione, governance. Carocci Editore.
62
Commissione Europea, 2008,Libro verde sulla coesione territoriale Fare della diversità territoriale un punto di forza, pagina 3.
65
sviluppo dell'Unione Europea63.
In termini di misure politiche, l’obiettivo principale mira a raggiungere uno sviluppo
maggiormente equilibrato, riducendo, quindi, le disparità esistenti.
Altre finalità, alla base dell’intera struttura della coesione, sono il miglioramento
dell’integrazione territoriale e la promozione della “cooperazione tra regioni”. Esse sono
un elemento centrale per la costruzione di uno spazio comune europeo, in quanto
avvicinano gli europei tra loro, favoriscono la soluzione di problemi comuni, facilitano la
condivisione delle idee e delle buone pratiche ed incoraggiano la collaborazione
strategica per realizzare obiettivi comuni64.
Gli ambiti d’intervento sono molteplici, le variabili e le dinamiche da considerare sono
tante e complesse, in sintesi le attività più diffuse attuate nell’ambito della coesione
territoriale sono: la promozione di città sostenibili e competitive a livello mondiale, il
miglioramento delle condizioni lungo le frontiere esterne orientali, il miglioramento
dell’accesso all’istruzione, all’assistenza sanitaria e all’energia in regioni remote, la
riduzione delle difficoltà di alcune regioni che presentano determinate caratteristiche
geografiche e la lotta all’emarginazione sociale in alcune regioni e nei quartieri urbani
sfavoriti.
Anche in questo caso è evidente l’ampia portata degli interventi, il termine territoriale
assume forme e sfaccettature molteplici.
Se le Politiche di coesione cercano di ridurre il divario tra regioni più e meno sviluppate,
la coesione territoriale tenta di evitare il rischio che gli abitanti abbiano un ingresso
limitato alle opportunità e ai vantaggi solo per il fatto di vivere in particolari aree in cui si
manifestano specifiche criticità strutturali.
Per ridurre queste problematiche la Comunità, dunque, elabora strategie ed azioni che
poggiano sui concetti di cooperazione e solidarietà.
La solidarietà deve essere necessariamente attivata secondo parametri diversi, ciò
aumenta l’efficacia nella progettazione degli interventi e avvicina i soggetti coinvolti alle
problematiche insite nei territori.
Per questi motivi è possibile individuare livelli differenti di solidarietà: tra gli Stati
63
Estratto dal :Libro verde sula coesione territoriale e stato della discussione sulla futura riforma della politica di coesione, (pagina 4). 64
Fonte : http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperate/index_it.cfm
66
membri della Comunità (per esempio, Germania e Francia), tra le varie regioni
appartenenti a Stati diversi (Baden-Württemberg e Alsazia), tra regioni di uno stesso
stato(Andalusia e Murcia), tra i territori di una stessa regione (l’area tra Cardiff e
Newport in Galles), e tra gli spazi diversi di uno stesso territorio (le zone di confine tra
Scampia e Secondigliano).
Emergono quindi, livelli d’intervento differenti e partendo dalla definizione e
condivisione di strategie tra Stati diversi si giunge alla collaborazione tra unità territoriali
locali confinanti.
La nozione di coesione territoriale , dunque, abbraccia anche la coesione intra-territoriale
e si propone di dare priorità a politiche che promuovano un vero sviluppo territoriale
policentrico, in modo da allentare la pressione sulle capitali e stimolare l'emergere di poli
secondari.
Ciò dovrebbe anche essere un modo per controbilanciare gli effetti negativi, che la
concentrazione produce sulle città come: la congestione, l'inquinamento, l'esclusione
sociale e la povertà o la conseguente urbanizzazione incontrollata, che incide sulla qualità
della vita degli abitanti.
Inoltre non si deve trascurare il sostegno alle aree rurali e l'importante ruolo svolto dalle
città di piccole e medie dimensioni situate nelle zone rurali65.È sottolineata in tal modo la
particolare attenzione alla dimensione locale, che in quest’ottica, assume un ruolo chiave
e strategico per ridurre gl’impatti negativi dei poli centrali.
La coesione, la cooperazione e la solidarietà sono tutte coerenti ed aderenti all’aggettivo
territoriale, è necessario, a questo punto, approfondire le componenti che ordinano il
quadro delle minacce insite nel territorio Europeo.
Il territorio Europeo: criticità a confronto una prospettiva multi-scalare
Individuati, a vari livelli, gli obiettivi e gli orientamenti della dimensione territoriale delle
politiche, è necessario comprendere quali siano le problematiche che minacciano lo
65
Estratto dal :Libro verde sula coesione territoriale e stato della discussione sulla futura riforma della politica di coesione.
67
spazio europeo.
In questa prospettiva, utilizzando un approccio multi-scalare si cercherà, partendo dal
livello comunitario fino a giungere alla scala locale, d’ identificare le criticità che
generano e reiterano gli squilibri nella Comunità.
Il primo livello a presentare anomalie è quello europeo, che mostra un’alta
concentrazione di attività economiche e di popolazione nell’area centrale ( dal North
Yorkshire in Inghilterra alla Franche-Comté in Francia, passando per Amburgo
(Germania settentrionale) fino a Milano nel nord Italia).
Il problema cruciale risiede nell’impatto che queste attività producono sui territori, i quali
devono farsi carico di ingenti quantità di agenti inquinanti e tutto quello che ne deriva.
Molto interessante il contributo di uno maggiori teorici delle Politiche di coesione
Jacques Delors il quale riferendosi alla dimensione territoriale, afferma , «L’Europa
concepisce il suo futuro in un equilibrio tra concorrenza e cooperazione, volto a guidare
collettivamente il destino degli uomini e delle donne che in essa risiedono. Semplice da
realizzare? Tutt’altro. Le forze di mercato sono impressionanti. Se non intervenissimo, le
attività produttive si concentrerebbero nel Nord e quelle per il tempo libero al Sud. Ma
queste forze di mercato, per quanto potenti possano apparire, non sempre vanno nella
stessa direzione. La volontà dell’uomo, la grandezza della politica, consiste nel tentare di
garantire uno sviluppo equilibrato del territorio.» (Jacques Delors, 1989, pag 9).66
Scendendo al livello delle Nazioni, emerge una chiara persistenza di squilibri in termini
di sviluppo economico, il quale, concentrandosi nelle maggiori aree metropolitane, lascia
il resto dei territori in condizioni di arretratezza e difficoltà strutturali che, nel tempo,
spingono la popolazione locale a spostarsi verso il centro.
Le regioni degli Stati, soffrono di alcune disparità territoriali al di là di quelle misurate
dal PIL o dalla disoccupazione. In particolare, lo sviluppo economico è accompagnato da
congestione e inquinamento crescenti e dal perdurare dell’esclusione sociale nelle
principali conurbazioni, mentre un certo numero di aree rurali risente di rapporti
economici inadeguati con le vicine città di piccole e medie dimensioni, con un
conseguente indebolimento della propria economia.
Le grandi aree urbane tendono ad uno sviluppo urbanistico incontrollato che oltrepassa i
66
Unione Europea, Politica Regionale,Giugno 2008 ,La politica di coesione dell’UE 1988-2008: investire nel futuro dell’Europa.(pag 9)
68
limiti delle campagne circostanti, man mano che aumenta l’attività economica e la
popolazione residente, esse creano quelle che sono state definite aree ‘rururbane’67,
mentre le aree rurali che non includono città, stanno sperimentando un declino
demografico e una minore disponibilità di servizi di base.
All’interno delle regioni e delle città, le maggiori criticità sono evidenti in riferimento
allo sviluppo di sacche di povertà e di esclusione sociale in aree in cui, la disponibilità di
servizi essenziali è spesso limitata.
Sono state individuate, infine, un certo numero di aree specifiche, ultra periferiche,
vincolate dalle loro caratteristiche geografiche (isole, aree scarsamente abitate nel nord e
alcune regioni montane), dove la popolazione sta diminuendo e invecchiando, mentre
l’accessibilità continua ad essere un problema e l’ambiente resta fragile, minacciato, ad
esempio, da incendi, siccità e alluvioni ricorrenti.
In questi territori, le problematiche sociali, economiche e politiche si sommano allo
svantaggio di occupare una particolare posizione geografica, ciò accentua problemi come
la lontananza, l’isolamento e la dipendenza da un numero limitato di prodotti.
La sintetica rassegna delle minacce e delle criticità che a diversi livelli investono il
territorio comunitario, è necessaria per comprendere quali sono i principali ambiti
d’intervento su cui costruire azioni e politiche, adeguate per mettere a punto strategie utili
alla diminuzione degli squilibri.
La maggiore difficoltà riscontrata risiede nella faticosa gestione e implementazione di
queste politiche, le quali intervenendo in territori diversi,(come si è visto anche a varie
scale, dagli Stati confinanti ai confini di uno stesso quartiere) devono far fronte a modi di
gestire ed implementare processi eterogenei e compositi.
Armonizzare le varie politiche o almeno riuscire ad applicarle in un campo comune, in
cui le buone pratiche, i modelli di programmazione e pianificazione afferenti alla
dimensione territoriale s’incontrano, è uno dei macro obiettivi fondamentali affinché si
possano realmente migliorare le condizioni degli spazi europei che versano in condizioni
particolarmente disagiate.
“Al fine di combattere le disparità territoriali e realizzare un modello di sviluppo
67 Per spazio rururbano, o area rururbana s’intende la terra che originariamente era utilizzata a scopi rurali ma con il passare del tempo è stata dedicata a usi industriali e urbani. Cioè, gli spazi in cui, accanto ai campi agricoli si trovano, autostrade, campi fotovoltaici, impianti di depurazione, linee elettriche, serre, impianti sportivi, ecc.
69
economico maggiormente equilibrato dal punto di vista territoriale, occorre un certo
coordinamento delle politiche di sviluppo teso a renderle coerenti e congruenti tra loro.
68”
Concetti come la coerenza, il coordinamento e la congruenza rappresentano l’intelaiatura
su cui poter lavorare per progettare gli interventi.
La coerenza deve essere assicurata, ottimizzando la concatenazione tra gli obiettivi da
raggiungere, il coordinamento deve garantire un elevato grado di comunicazione e
scambio di informazioni, indispensabili per adottare decisioni migliori, infine la
congruenza deve tutelare il rispetto e il raggiungimento delle strategie messe a punto a
livello comunitario.
Gli interventi comunitari che hanno come oggetto il territorio sono particolarmente ardui
da gestire, questa difficoltà è dovuta all’assenza di competenze formali di pianificazione
a livello comunitario, le quali restano assegnate ai singoli Stati membri e , almeno in
linea di principio, ai livelli amministrativi regionali e locali secondo il principio di
sussidiarietà.
A rendere ancora più complessa la situazione, interviene l’eterogeneità delle politiche
che ogni Stato membro adotta è applica al suo interno, il campo d’azione appare tutt’altro
che comune e omogeneo, le direttive e le norme comunitarie relative al settore della
pianificazione, stentano ad essere recepite dai singoli Stati.
In altre parole emerge con chiarezza la necessità di trasformare le politiche di
pianificazione nazionali a causa dell’entrata in scena dell’Unione Europea, che, seppur
non avendo potere formale a riguardo, ha attivato nuovi processi e introdotto inediti
strumenti che, per la loro gestione, necessitano di un graduale ma costante impegno
affinché pratiche e tecniche differenti possano armonizzarsi.
Perseguire l’obiettivo della coesione territoriale pone alle Istituzioni governative attuali la
sfida di guardare oltre la loro convenzionale area di competenza. Essa aiuta a creare la
consapevolezza delle interconnessioni del mondo in cui viviamo, una consapevolezza che
68 Estratto da “Terza relazione sulla coesione economica e sociale: proposte per la politica regionale dopo il 2006”,
pag 58.
70
ha sicuramente effetti positivi sulla governance.69 È per questi motivi che, nel 1999, il
Consiglio europeo di Potsdam ha definito la Prospettiva per lo sviluppo territoriale
europeo.”
Prima, però, è utile ripercorrere le tappe che hanno condotto alla nascita di una visione
nuova del territorio europeo ossia visioni di uno spazio comunitario da migliorare
utilizzando nuove prospettive di pianificazione.
European Spatial Planning: verso un sistema europeo di governo del territorio
Dagli anni 80 del secolo scorso parallelamente alle attività delle Politiche di coesione si
sviluppa un dibattito scientifico concernente la pianificazione territoriale ed urbanistica.
Inizia a farsi strada una nuova prospettiva, che mette al centro, la volontà di individuare
le modalità e gli strumenti che, nel tempo, avrebbero guidato gli Stati membri alla
definizione di una rinnovata concezione del territorio europeo, aprendo la porta ad una
pianificazione su scala comunitaria: questa volontà si concretizza nell’ European Spatial
Planning. Non è semplice racchiudere il contenuto di questa espressione nei confini di
una definizione.
Il dibattito in atto ancora non riesce ad esprimersi omogeneamente in merito, si cercherà,
pertanto, di comporre una sintetica rassegna delle diverse prospettive proposte. L’
European Spatial Planning rappresenta il tentativo meglio riuscito di definizione di
strategie, documenti programmatici, linee guida, strumenti e metodologie comuni,
applicabili nel campo della pianificazione territoriale ed urbanistica a livello europeo.
In quest’ambizioso progetto la difficoltà maggiore risiede nella complicata definizione e
gestione degli interventi inseriti in contesti e tradizioni istituzionali molto differenti.
Umberto Janin Rivolin, premettendo l’assenza di significati condivisi in materia,
individua nell’ European Spatial Planning quell’insieme di processi di decisioni
politiche, di pratiche operative e di riflessioni teoriche che dagli anni 90 in poi si è
prodotto in conseguenza dell’intervento diretto dell’Unione europea, malgrado l’assenza
69
Tratto da un intervista curata dal FORMEZ ad Andrea Faludi, per il testo integrale si rimanda a http://territori.formez.it/content/intervista-ad-andreas-faludi-professore-pianificazione-spazio-europeo
71
di competenze, nel campo delle politiche territoriali e urbane (Rivolin,2004, pag 79).
Secondo l’autore Andreas Faludi l’ European Spatial Planning punta a costruire visioni
spaziali, strategie e quadri di riferimento applicati a scala comunitaria, piuttosto che
produrre vincoli, regole e norme restrittive (Faludi, 2011, pag 21).
Il percorso che negli anni ha permesso il diffondersi di una nuova idea di pianificazione,
con ambiti di applicazione che vanno oltre i confini statali, è stato tutt’altro che lineare.
La natura avveniristica di quest’approccio almeno nelle fasi iniziali, ha compromesso la
sua implementazione, nonostante ciò, un acceso ed effettivo confronto tra specialisti è
avvenuto in maniera costante, una riprova è data dai dibattiti, dagli studi, dalle
conferenze ed una consistente produzione letterarie-scientifica, chiari indicatori di un
autentico interesse nei confronti della tematica.
Nel corso di un decennio, l’European Spatial Planning avvalendosi dei vari contributi
degli specialisti e di un cospicuo numero di documenti prodotti dalle Istituzioni Europee
e non, ha rafforzato la sua struttura fino a produrre dei reali esiti sui territori.
La tabella sintetizza schematicamente la base su cui è stato costruito l’European Spatial
Planning, partendo da componenti molto generali, identificate in due strategie.
Nel corso degli anni sono stati prodotti documenti programmatici, tra i quali spicca lo
“schema di spazio di sviluppo europeo”, che come vedremo, rappresenta ancora oggi,
l’output più importante legato a questa tematica.
Gli strumenti infine, non sono altro che programmi finanziati dai fondi strutturali inseriti
nel quadro della Politica di coesione.70
70 Lo schema è stato tratto dal testo di Umberto Janin Rivolin,2004,European spatial planning: la governance
territoriale comunitaria e le innovazioni dell'urbanistica. (Pagina 21).
72
STRATEGIE DOCUMENTI
PROGRAMMATICI STRUMENTI ESITI CORRENTI
Cooperazione per lo
sviluppo territoriale
Europa 2000 (1991)
Europa 2000+ (1994)
SSS(1999)
INTERREG I II
III (1996-2006)
Azioni Pilota
(1996-1999)
53 zone di cooperazione transfrontaliera.
13 spazi di cooperazione transnazionale.
4 zone di cooperazione Interregionale.
Processi di
rigenerazione urbana
La problematica urbana:
orientamenti per un dibattito
Europea (1997)
Quadro d’azione per lo
sviluppo urbano sostenibile
(1998)
Urban I e II
(1994-2006)
Progetti pilota
Urbani (1989-
1999)
Interventi in 300 città.
Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo
La volontà di definire Strumenti, politiche, pratiche, programmi ed azioni che potessero
migliorare “ la costruzione del territorio Europeo” seguendo la via già intrapresa dell’
European Spatial Planning, giunge ad un punto di svolta dopo la conclusione del
Consiglio informale dei Ministri responsabili dell’assetto territoriale71 di Potsdam, il 10
71
La Conferenza del Consiglio d' Europa dei Ministri responsabili dell'assetto territoriale / regionale ( CEMAT ) riuni
sce i rappresentanti dei 47 membri del Consiglio d' Europa, i quali perseguono l’ obiettivo comune della promozion
e della dimensione territoriale, dei diritti umani e della democrazia per uno sviluppo territoriale sostenibile del con
tinente europeo .
L' attività del Consiglio d' Europa in materia di pianificazione del territorio è iniziata nel 1970 a Bonn con la prima C
onferenza europea dei ministri responsabili dell'assetto del territorio .
Tra i principali obiettivi dei ministri ci sono: attività di sensibilizzazione , scambio di buone pratiche ed esplorazione
e studio delle tendenze future ed in atto nel campo della pianificazione il CEMAT, inoltre ha avuto un impatto
indiscutibile sul miglioramento della legislazione, delle politiche , delle procedure, delle pratiche e degli strumenti
in numerosi Paesi nell’ambito dello sviluppo territoriale . Un risultato particolarmente importante e influente del
CEMAT è stato la formulazione congiunta e l'adozione delle dottrine politiche di sviluppo territoriale lungimiranti
comuni ai diversi Stati membri .
73
maggio 1999, giorno in cui fu ratificato lo Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo (da
adesso in poi SSSE)72.
Come può leggersi nelle conclusioni della riunione di Potsdam, lo SSSE "costituisce un
quadro di orientamento politico cui dovranno ispirarsi nell'ambito delle rispettive
competenze, gli Stati membri, le regioni e gli enti locali, nonché la Commissione
europea", iniziando dall'osservanza dei tre "obiettivi fondamentali della politica europea",
che nel loro insieme costituiscono il principio cardine del documento:
- La coesione socio-economica.
- La salvaguardia e la gestione delle risorse naturali e del patrimonio culturale.
- Competitività equilibrata del territorio europeo.
“Esso costituisce un quadro di orientamento politico, finalizzato a migliorare la
cooperazione tra le politiche comunitarie settoriali che hanno un impatto significativo
sul territorio. La sua elaborazione prende le mosse dalla constatazione che l'azione degli
Stati membri s’integrano meglio se basate su obiettivi di sviluppo territoriale definiti in
comune. Si tratta di un documento di natura intergovernativa a carattere indicativo e
non vincolante.”73
Lo Schema, espressione di un lungo processo di cooperazione intergovernativa, è
finalizzato, almeno nelle intenzioni originarie, a costituire una “guida” per le strategie
integrate di assetto del territorio degli Stati membri e, al contempo, uno strumento per il
coordinamento e l’armonizzazione delle politiche che esercitano un impatto spaziale,
adottate o da adottarsi nel quadro di differenti politiche settoriali dell’Unione nella
prospettiva di giungere ad una strategia integrata per lo sviluppo del territorio
dell’Unione.
Da quanto si evince lo SSSE non esercita alcun vincolo sugli Stati, non ha un valore
formale, piuttosto suggerisce una serie di programmi ed interventi in grado di produrre
72
Lo SSSC è il risultato di un intenso processo di dibattiti. Le prime proposte in materia di sviluppo spaziale risalgon
o agli anni 1960-1970 in particolare al «Piano europeo di assetto territoriale» del Parlamento europeo. I documenti
«Europa 2000» COM(90)544 e «Europa 2000+» COM(94)354 della Commissione europea hanno dato un impulso d
ecisivo all'adozione di una politica concertata. Il Consiglio di Liegi del 1993 segna il punto di partenza dell'elaborazi
one dello SSSC propriamente detto. A partire da quel momento le presidenze successive, assistite da un Comitato
per lo sviluppo spaziale composto di rappresentanti della Commissione e funzionari nazionali, hanno elaborato div
ersi progetti fino all'adozione definitiva dello SSSC a Potsdam nel maggio 1999, nel corso del Consiglio informale d
ei ministri responsabili dell'assetto territoriale. 73
Fonte : http://europa.eu/legislation_summaries/regional_policy/management/g24401_it.htm
74
miglioramenti nei territori, questo documento rappresenta lo sforzo meglio riuscito e più
compiuto nella direzione di armonizzare le politiche di pianificazione fra i diversi Stati
membri.
In esso sono racchiusi un decennio di confronti e dibattiti, di posizioni convergenti e
visioni divergenti. Per la prima volta, l’Unione europea si dota di un documento che
anche se in maniera informale, disegna un progetto di territorio integrato, con visioni
spaziali che oltrepassando i confini, restituendo una nuova dimensione alla
pianificazione, una dimensione comunitaria.
Lo SSSE si suddivide in due parti:
I) la prima rappresenta un contributo della politica di sviluppo del territorio in
quanto nuova dimensione della politica europea;
II) la seconda traccia un’ analisi delle tendenze, le prospettive e le sfide del
territorio dell'Unione.
Tra gli obiettivi perseguiti dallo SSSE ne emerge uno che costituisce la base su cui
poggiano tutti gl’interventi con maggiori impatti sui territori e sulle pratiche di
pianificazione.
Esso concerne lo sviluppo di un sistema di città policentrico più equilibrato e il
rafforzamento della partnership tra città e campagna. Il modello di sviluppo policentrico
previsto permetterà di evitare un'eccessiva concentrazione della popolazione e del potere
economico, politico e finanziario in un'unica zona dinamica. Lo sviluppo di una struttura
urbana relativamente decentrata permetterà di valorizzare il potenziale di tutte le regioni
europee e quindi di ridurre le disparità regionali.
Le azioni politiche intraprese prima dello Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo
consistono essenzialmente nel migliorare il collegamento dei territori periferici con quelli
centrali con progetti relativi alle infrastrutture. È necessario, pertanto, una politica che
offra nuove prospettive per i territori periferici tramite un’organizzazione policentrica
dello spazio europeo.
L’implementazione di questa prospettiva può essere perseguita seguendo diverse linee
guida, tra cui:
75
1. Consolidamento di aree periferiche tramite strategie di sviluppo territoriale
transnazionali. che vanno dotate di funzioni e servizi globali di elevata qualità,
rafforzando la loro integrazione sia a livello nazionale sia europeo.
2. Rafforzamento di un sistema policentrico ed equilibrato di metropoli, (grappoli di
città e reti urbane) tramite una più stretta cooperazione della politica strutturale e
della politica delle reti trans-Europee (RTE), nonché con il miglioramento dei
collegamenti tra le reti di livello nazionale e internazionale, da un lato, e tra quelle
di livello regionale e locale, dall’altro.
3. Promozione della cooperazione a livello regionale, transfrontaliero e
transnazionale con città dell’Europa settentrionale, centrale e orientale e con i Paesi
del Mediterraneo; miglioramento dei collegamenti Nord-Sud nell’Europa centrale e
orientale, nonché di quelli Ovest-Est nel Nord Europa.
4. Promozione di un’accessibilità sostenibile nelle zone urbane e nelle regioni di
concentrazione urbana, grazie a politiche adeguate di localizzazione e di
pianificazione dell’occupazione dei suoli, che favorisca la commistione delle
funzioni delle città e lo sfruttamento dei mezzi di trasporto pubblici.
5. Sostegno a metodi efficaci di contenimento dell’espansione urbana incontrollata;
alleggerimento della pressione urbanistica eccessiva, in particolare su talune zone
costiere.
6. Rafforzamento delle piccole e medie città rurali come centri di cristallizzazione
dello sviluppo regionale e promozione di un loro collegamento in rete.
Altro macro-obiettivo che lo SSSE sostiene, concerne la parità di accesso alle
infrastrutture e alla conoscenza.
Pur non potendo conseguire da sole gli obiettivi della coesione economica e sociale, le
infrastrutture dei trasporti e delle telecomunicazioni costituiscono senza dubbio strumenti
importantissimi che permettono l'interconnessione tra i territori, in particolare tra le zone
centrali e quelle periferiche e tra i centri urbani e la provincia.
Il futuro ampliamento delle reti trans europee dovrà ispirarsi al concetto di sviluppo
policentrico. Innanzitutto occorrerà designare e servire in via prioritaria le zone
economiche di integrazione mondiale, riservando una particolare attenzione alle regioni
con svantaggi di tipo geografico e ai collegamenti secondari all'interno delle regioni.
76
Inoltre, è necessario che tutte le regioni possano beneficiare di un accesso equilibrato ai
nodi intercontinentali (porti e aeroporti).Per completare il quadro degli obiettivi
perseguiti dallo SSSE c’è la gestione prudente della natura e del patrimonio culturale. Lo
sviluppo dello spazio potrà svolgere un ruolo di primo piano a favore del mantenimento
della biodiversità e della sua utilizzazione sostenibile su scala locale e regionale. Se
talora si giustificano misure rigorose di protezione, spesso appare più indicato inserire la
gestione dei siti minacciati in strategie di pianificazione territoriale che prendono di mira
zone più vaste. Se rispettate e valorizzate, la natura e la cultura costituiscono infatti un
fattore economico non trascurabile ai fini dello sviluppo regionale. La ricchezza del
patrimonio e dei paesaggi culturali dell'Europa è l'espressione della sua identità e riveste
un'importanza universale. Per invertire la tendenza all'abbandono e al degrado e
trasmettere tale patrimonio alle generazioni future nelle condizioni migliori è
indispensabile affrontare questo problema con un approccio creativo: occorre definire
strategie integrate di tutela e di valorizzazione dei paesaggi e del patrimonio naturale e
sensibilizzare il pubblico sul contributo delle politiche di pianificazione territoriale in
termini di difesa del retaggio per le generazioni future.
Lo SSSE si pone in un campo d'azione utile a superare i limiti settoriali delle politiche
d'intervento che si collocano ad un livello comunitario (reti trans europee, fondi
strutturali, politica agricola comune, ambiente, ricerca tecnologia e sviluppo ecc.). Per le
stesse ragioni, lungi dal volersi imporre come documento di carattere vincolante per gli
Stati membri, lo SSSE punta piuttosto a rendere evidente come "i futuri problemi
connessi con lo sviluppo territoriale dell'Europa possano essere risolti unicamente grazie
alla cooperazione delle autorità di governo e amministrative centrali e locali" e a
incentivare, in ottemperanza al principio di sussidiarietà, non solo la "collaborazione
attiva delle politiche settoriali nazionali, bensì anche di città e regioni per conseguire gli
obiettivi comunitari rispettando le esigenze dei cittadini".74
Lo SSSE non ha lo scopo di sviluppare un nuovo ambito di azione per le politiche
comunitarie, “ma soltanto di migliorare l’attuazione delle politiche comunitarie esistenti,
e accrescerne l’efficacia e la pertinenza integrando meglio nel loro ambito la dimensione
territoriale”(Hoffman,1997, pag 70). Attuare lo SSSE non è semplice, l’integrazione e
74
Fonte : https://www.regione.vda.it/gestione/riviweb/templates/aspx/environnement.aspx?pkArt=840
77
l’armonizzazione di strumenti urbanistici appartenenti a Stati diversi e la gestione delle
politiche comunitarie a vari livelli afferenti a settori diversi, rende il cammino ,“verso
uno sviluppo territoriale equilibrato e durevole del territorio dell’Unione Europea”,75
tutt’altro che lineare. Marco Cremaschi molto chiaramente sintetizza questa prospettiva,
affermando che la logica dello SSSE, si fonda esplicitamente sulla necessità di tener
conto, attraverso forme di coordinamento a forte tasso d’istituzionalizzazione, di tre tipi
fondamentali d’interdipendenza: l’interdipendenza fra i territori (con strategie
d’integrazione territoriale transnazionale); l’interdipendenza fra le diverse politiche
settoriali comunitarie aventi effetti sull’organizzazione territoriale (coordinamento
orizzontale), l’interdipendenza fra i diversi livelli di governo con poteri in termini di
gestione del territorio (coordinamento verticale) Il discorso in merito all’ European
Spatial Planning inizia a prendere una direzione e una forma ben precisa, e attraverso i
progetti attivati mediante i fondi strutturali delle politiche di coesione, inizia a
concretizzarsi nei territori dell’Unione .Lo Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo non
è il punto finale di una decennale elaborazione dedicata ai soli appassionati e cultori
delle materie territoriali (geografi, urbanisti, alcuni economisti.) ma è il punto di inizio
di una fase nuova in cui la dimensione fisica e relazionale del territorio entra
formalmente, e a pieno titolo, nel novero delle competenze comunitarie (Cremaschi,
2005, pag 63).Fin dalla fine degli anni 80 sono stati attivati azioni specifiche che
miravano ad intervenire sui territori e nelle città Europee, sulla scorta dell’esperienza
maturata, questa dimensione delle politiche Europee è stata fortemente potenziata e nel
corso dei cicli di programmazione sempre maggiore attenzione è stata riservata alla loro
implementazione.
Partendo da queste considerazioni è utile presentare una rassegna dei principali
programmi che hanno contribuito ad attuare e realizzare l’European Spatial Planning.
75
Sottotitolo del testo ufficiale dello SSSE
78
CAPITOLO V
Programmi territoriali e casi studio
79
Progetti Pilota Urbani
L’intera analisi, fino a questo punto è stata dedicata ai quadri di riferimento teorici-
normativi alla base delle Politiche di coesione, coniugati poi, in una più circoscritta
dimensione territoriale, che partendo dalla volontà di definire un nuovo livello
comunitario di pianificazione (European Spatial Planning) realizza studi e ricerche che
in qualche modo contribuiscono a completare il background su cui poter comporre gli
interventi. A questo punto è utile capire in che modo, nella realtà questo tipo di politiche
s’interfaccino realmente nei territori europei.
Il carattere innovativo che i primi progetti presentano, è in parte dovuto al campo
d’applicazione, che vede per la prima volta le amministrazioni a vari livelli di governo,
impegnate in concerto con enti privati e altri soggetti, a stilare progetti per riuscire ad
ottenere finanziamenti e attuarli, in parte al raggio d’azione dei progetti stessi, che in
modo inedito, mirano a migliorare la vivibilità di alcune aree intervenendo nel contesto
urbano.
I primi interventi che si muovono in questa direzione sono i “Progetti Pilota Urbani”, i
quali hanno come obiettivo la rigenerazione urbana attraverso una sorta di
sperimentazione di nuovi progetti da implementare in aree urbane con almeno 100.000
abitanti.
Essi applicano tecniche e metodi mai testati prima, per questo, al termine progetto è
affiancato il lemma pilota.
Tra i principali obiettivi dei PPU ci sono:
• Correzione degli effetti di una crescita urbana squilibrata e promozione di una migliore
pianificazione nelle zone periurbane, in particolare delle città grandi e medie.
• Soluzioni efficaci per l'apprestamento di spazi verdi nelle zone edificate, riservando
particolare attenzione ad un'utilizzazione economica equilibrata dello spazio urbano (siti
per manifestazioni di pubblico interesse, parcheggi sotterranei, negozi, ecc.)
• Soluzioni efficaci per la rivitalizzazione economica dei centri storici.
•Codice di pratiche per la conservazione delle costruzioni d’interesse architettonico e
sociale in regioni affette da handicap naturali (rischi sismici, zone montuose, ecc.).
80
•Soluzioni efficaci per un trattamento integrato dei rifiuti o per lo sfruttamento di energie
rinnovabili in un contesto urbano.
•Trattamento e gestione delle acque fluviali, al fine di creare parchi di divertimenti
acquatici integrati nel paesaggio urbano.
• Strategie di promozione e di valorizzazione dei beni culturali, geografici e storici delle
città medie.
• Progetti intesi a promuovere la rigenerazione delle zone urbane in difficoltà mediante
l'introduzione di nuove attività connesse alla loro riabilitazione e alla protezione del loro
ambiente.76
I PPU inoltre, devono essere capaci di affrontare problemi comuni a città diverse, che
presentano caratteri socio-economici ed urbani simili, individuando e sviluppando
soluzioni innovative in concerto con il settore pubblico e privato, questa condizione è
essenziale per l'esecuzione delle azioni.
Il contesto urbano risulta essere l’area di riferimento degli interventi; è la città dunque, il
primo campo di sperimentazione.
L’attuazione è interamente gestita dal FESR, il quale accanto alle tradizionali attività dei
Fondi strutturali e dei programmi d’ iniziativa comunitaria, indirizza l'1% ad una serie di
misure innovative in tutto il territorio europeo, in particolare, l’ articolo 10 del FESR,
prevede il "sostegno di studi o esperimenti pilota per lo sviluppo regionale a livello
comunitario" specie misure per progetti dimostrativi e innovativi capaci di affrontare i
problemi urbani.
Il primo ciclo coincide con gli anni 1990-1993, in 11 Stati membri si sono attivati 33
progetti pilota urbani.
I problemi affrontati erano eterogenei, ma tutti riconducibili ad una scala d’intervento
urbana, come ad esempio: i centri storici trascurati; scarsi collegamenti tra le attività di
ricerca e sviluppo e le piccole e medie imprese, l’abbandono di zone industriali.
Il bilancio totale previsto per i progetti è stato 204 milioni di ecu, Londra e Marsiglia
sono state le prime città ad attivarsi nel 1990. Successivamente il programma è cresciuto
rapidamente, con 24 progetti a partire dal 1991 e un ulteriore tranche di sette progetti a
partire dal 1993.
76
Il documento di riferimento consultato è :Commissione Europea, 1995 Politiche regionali e Coesione, Giuda alle azioni innovatrici per lo sviluppo regionale.
81
Nel novembre del 1995, sulla scorta del successo ottenuto dalla prima fase, la
Commissione europea ha pubblicato un invito a presentare proposte per l'attuazione di un
secondo gruppo d’iniziative. Su un totale di 503 proposte sono Stati scelti 26 progetti da
finanziare nel periodo compreso tra il 1° luglio 1997 e il 31 dicembre 1999.
La dotazione finanziaria prevista ammontava in tutto a 162,3 milioni di ecu, di cui 63,6
rappresentano il contributo totale del FESR, il livello di cofinanziamento dell'UE arriva
ad un massimale del 75%.
La seconda serie di progetti pilota riguarda un'ampia gamma di problematiche, tra cui: la
congestione del traffico, la gestione dei rifiuti, il degrado urbano e il declino economico.
In molti casi, tali questioni sono affrontate mediante strategie integrate, che prevedono
non solo opere radicali di tipo infrastrutturale, ma anche misure ambientali, sociali,
culturali ed economiche, nel tentativo di promuovere uno sviluppo sostenibile per
favorire l'occupazione e migliorare qualitativamente la vita dei cittadini.
Le aree e le fasce di popolazione destinatarie sono ben definite e in tutte le azioni
previste si insiste fortemente sulla partecipazione della comunità locale.
I progetti selezionati affrontano una tematica urbana d’interesse europeo, risultano
innovativi relativamente alle strategie previste, in particolare, per quanto concerne il
partenariato e le strutture di gestione proposte inoltre essi riproducono potenzialmente dei
modelli dimostrativi che, grazie alle esperienze e alle strategie efficaci adottate, possono
interessare anche altre città Europee, avanzando, di fatto, la possibilità di trasferire i
risultati ottenuti in contesti diversi.
Un caso studio: la città di Graz e il progetto ELMAS77
La presentazione di un caso di attuazione non ha la funzione di entrare nel dettaglio
contenutistico del progetto, bensì, quella di far emergere l’insieme di caratteristiche
tipiche di un progetto co-finanziato dall’Unione, in riferimento alle descrizioni e la
presentazione dei principali elementi che lo contraddistinguono.
Questo semplice passaggio aiuterà ad agganciare una dimensione strettamente teorica-
descrittiva, come quella appena affrontata nel paragrafo precedente, ad una tipicamente
77
Per lo studio ed un maggiore approfondimento dei progetti pilota urbani attuati si rimanda alla seguente pubblicazione della Commissione europea: Politica regionale e coesione, Articolo 10 del Fondo europeo di sviluppo regionale Progetti pilota urbani Seriell, 1997-1999 Descrizione dei progetti
82
applicativa, in cui le nuove pratiche e le prassi comunitarie trovano una naturale
collocazione e possono essere attivate ed implementate.
L'area di progetto si trova nella città di Graz, precisamente nella zona nord-est del
distretto Jakomini, in Austria.
Essa conta al suo interno strutture architettoniche risalenti al XIX secolo, le quali
rendono il quartiere storico un punto di particolar interesse e prestigio.
La logica che accompagna il progetto, come si vedrà anche più avanti, parte dalla volontà
di attivare una serie di progetti che si concentrano su problemi urbani che interessano
tutti i paesi europei in modo tale che l'esperienza e la pratica maturata nei singoli casi
possa essere utile ad altre città europee.
Il progetto ELMAS intende promuovere il risanamento urbano del quartiere Jakomini di
Graz mediante una serie di iniziative integrate.
Il quartiere, che vanta numerosi edifici del XIX secolo, come già detto, ha un'importanza
architettonica considerevole. Il 26% degli edifici, tuttavia, è classificato tra le strutture di
«livello qualitativo inferiore allo standard». Con 7 000 residenti e un gran numero di
pendolari e studenti che vi si recano ogni giorno, l'area considerata dal progetto ha la più
alta densità abitativa della città (1 abitante ogni 27 m2). Ciò implica un costante aumento
del volume di traffico e un livello di inquinamento considerevoli, con conseguenti
disturbi alla salute.
Per invertire queste tendenze e far sì che Jakomini torni ad essere un quartiere più
vivibile, si è deciso di intervenire su tre strutture culturali preesistenti, un museo, un
cinema e un teatro. Promuovendo attività culturali e ricreative, si mira a risvegliare un
sentimento di comunità urbana e a mobilitare il potenziale esistente ai fini di un
risanamento del quartiere.
Tra gli obiettivi specifici del progetto figurano: il restauro degli impianti ricreativi e
culturali situati nell'area, la creazione di opportunità di occupazione e di formazione per
coloro che sono coinvolti negli interventi previsti e un sostegno a favore dell'integrazione
dei residenti stranieri nella vita economica e culturale della città.
In particolare, il progetto mira a coinvolgere la comunità locale, in tal senso, verranno
preparate iniziative culturali per tutte le età e le fasce di popolazione, insistendo in
particolare sulla partecipazione dei residenti stranieri del quartiere.
83
Le misure proposte si articolano in quattro settori d'intervento.
Il primo pacchetto di misure riguarda l'attuazione di investimenti nelle strutture culturali
esistenti, al fine di sfruttare al massimo le potenzialità degli impianti già disponibili. Tali
investimenti saranno destinati, tra l'altro, ad infrastrutture teatrali mobili per
rappresentazioni all'aperto (palcoscenico, allestimenti e impianto di illuminazione), alla
creazione di uno spazio espositivo all'interno del museo e al miglioramento delle
attrezzature tecniche della sala cinematografica.
La seconda serie di azioni riguarda il restauro di alcuni edifici che diventeranno la sede di
un centro di iniziative culturali il cosiddetto «ELMAS-campus» responsabile della
programmazione di una serie di eventi multiculturali.
Il terzo pacchetto di misure, infine, mira a rilanciare l'economia locale incoraggiando gli
investimenti privati. Per determinare le modalità di un eventuale sostegno alle iniziative
di risanamento urbano da parte di partenariato tra il settore pubblico e quello privato
verrà intrapreso un apposito studio, che mira ad individuare i potenziali investitori
privati.
Il progetto, infine, propone un'ulteriore serie di misure miranti a creare occupazione
locale.
I disoccupati di lunga durata residenti nel quartiere saranno coinvolti nel riassetto di
Augarten Park e nel restauro del Marienschlößl (edificio abbandonato), mentre ai
residenti stranieri verrà offerta l'opportunità di partecipare a tirocini nel quadro del
progetti culturali previsti dall'iniziativa.
Saranno inoltre organizzati corsi di formazione connessi, in particolare, alla struttura di
gestione del progetto ELMAS. Il progetto insisterà fortemente su attività culturali di vario
genere, per potenziare al massimo l'integrazione delle fasce di popolazione socialmente
svantaggiate e promuovere un più ampio risanamento urbano ed economico.
Grazie alla partecipazione della comunità locale e agli investimenti privati, le attività
avviate dovrebbero proseguire anche dopo il periodo di finanziamento da parte dell'UE.
Le opere di restauro su larga scala intraprese, porteranno non solo ad una riqualificazione
dei servizi culturali e ricreativi, con un ampliamento W'Augarten Park del 20%, ma anche
alla creazione di ben 32 nuovi posti di lavoro e di circa 30 opportunità di formazione per i
giovani e i disoccupati di lunga durata, oltre che per i residenti stranieri.
84
Le opportunità di tirocinio connesse alle attività culturali e di gestione del progetto
consentiranno ai partecipanti di acquisire competenze professionali che ne favoriranno
l'inserimento nel mercato del lavoro. Il merito principale del progetto ELMAS, tuttavia,
sarà quello di aver creato uno spirito di comunità urbana nuovo e vitale.
In Europa, altre aree urbane beneficeranno delle esperienze effettuate nel quadro della
strategia adottata dal progetto. Questo approccio integrato, che combina cultura e svago,
è facilmente applicabile ad altri ambienti urbani, sia in Austria che all'estero. Graz
utilizzerà i suoi legami di lunga data con le città di Maribor e Lubiana per divulgare gli
insegnamenti tratti dal progetto e scambierà le proprie esperienze con quelle di altre città
dell'UE.
Programma di iniziativa comunitaria (Pic) Urban
La dimensione urbana occupa una posizione strategica rispetto gli obiettivi comunitari,
quali il sostegno alla competitività economica, l’integrazione sociale, lo sviluppo
sostenibile dell’ambiente e il rafforzamento della cultura e delle identità locali.
A testimoniare la sensibilità riservata dalle Istituzioni a questi aspetti, il costante
aumento degli investimenti e il proliferare del numero di progetti implementati. Nella
prima metà degli anni 90 un nuovo programma irrompe sulla scena delle politiche
comunitarie, si tratta del programma Urban, che intende affrontare tre diverse sfide:
• Rafforzare la competitività delle città Europee, sfruttare in modo costruttivo i
successi realizzati dai progetti pilota urbani, rimuovere gli ostacoli all’imprenditorialità,
favorire l’introduzione delle nuove tecnologie e sostenere l’occupazione.
• Affrontare i problemi legati all’emarginazione sociale, migliorando l’accesso al
mercato del lavoro e alla formazione per tutti, compresi gli immigrati e le persone
appartenenti a minoranze etniche.
• Avviare la riqualificazione ambientale e materiale, per migliorare la sostenibilità e
l’attrattiva delle città, valorizzando in modo costruttivo il patrimonio
architettonico e culturale delle aree urbane.78
78
Commissione Europea, Direzione Generale Politica regionale,2003,Il partenariato con le città L’Iniziativa comunitaria URBAN.
85
L’approccio a queste tematiche è molto complesso, la dimensione urbana contiene al suo
interno un ampio numero di temi e questioni tra loro connesse ed interdipendenti, per
questi motivi è impossibile agire per singole azioni isolate, che circoscrivono e cercano
una soluzione alla problematica, è dunque essenziale intervenire in maniera integrata, e
quindi, cogliere la complessità dell’area di riferimento e definire interventi
multidimensionali.
Maccioco ben sintetizza questo punto essenziale:” In generale emerge con forza la
necessità a diversi livelli di superare un’ impostazione macchinista, logotecnica della
progettazione delle politiche per la riqualificazione, realizzando invece, secondo un
percorso di apprendimento, una prospettiva di tipo prestazionale, processuale,
strategica, che punti alla definizione condivisa delle finalità e degli obiettivi generali,
individuando ove possibile alcune azioni principali insieme al quadro di vincoli
essenziali da rispettare(Macciocco,1997,pag 62). Analizzando questi tipi di programmi è
possibile individuare tutta una serie di aspetti tipici del livello comunitario, che come si è
visto, oltre a generare impatti positivi nelle aree d’intervento, migliorano e rinnovano le
pratiche e le prestazioni degli attori coinvolti.
La Commissione nel definire la logica alla base di URBAN, cerca d’individuare le
problematiche su cui concentrarsi e le scale d’intervento più adeguate per massimizzare i
risultati da raggiungere. Una delle questioni maggiormente trattate concerne l’esclusione
sociale79 la quale, nasce e si espande all’interno della città (centri urbani degradati) e
nelle sue immediate periferie, per questo motivo la dimensione urbana diventa il campo
in cui intervenire, assumendo come scala di riferimento il quartiere.80
Il degrado urbano rappresenta la problematica generale, l’esclusione sociale non è altro
che uno dei fattori generatori di esso, e gli interventi multidimensionali ed integrati sono
le strategie, capaci di generare miglioramenti nei quartieri interessati.
79
Per esclusione sociale s’intende : il processo multidimensionale di progressiva rottura sociale, che causa il
distacco di gruppi e individui dalle relazioni sociali e dalle istituzioni, impedendo la piena partecipazione alle
comuni e normativamente prescritte attività della società in cui vivono, in questo contesto si verifica un graduale
aumento della povertà unita ad emarginazione sociale. Per una trattazione più completa della tematica si
rimanda a : Ranci C., “Fenomenologia della vulnerabilità sociale”, in Rassegna italiana di sociologia, n. 4. 2002 e
Spanò A. La povertà nella società del rischio, Franco Angeli, Milano, 1999.
80 Una delle differenze maggiori tra il programma URBAN e i Progetti Pilota Urbani risiede nel cambiamento di scala d’intervento, si passa infatti, da una scala piccola come quella urbana a una grande riferita al quartiere.
86
Questo approccio, inoltre considera essenziale l’ apertura del processo decisionale,
supponendo che la partecipazione degli abitanti è condizione essenziale sia per la loro
promozione attoriale sia per il loro coinvolgimento che rafforzi e qualifichi la fondatezza
delle iniziative81, tenendo conto e valorizzando le preesistenze o il milieu locale,
sviluppando un forte coinvolgimento delle amministrazioni pubbliche locali, che, in
un’ottica di sussidiarietà, possono individuare e affrontare le criticità del posto e
coinvolgere gli attori locali, meglio di altri.
Il Programma di iniziativa comunitaria (Pic) URBAN è stato avviato nel 1994 ed ha
coinvolto 118 città in Europa. Negli intenti della Commissione europea, URBAN era
finalizzato a realizzare interventi di rivitalizzazione economica, ambientale, spaziale,
sociale in ambiti ben riconoscibili per pluridimensionalità del degrado, con l’ausilio e il
coinvolgimento delle popolazioni locali e l’apprendimento da parte delle
Amministrazioni pubbliche di modalità di intervento replicabili in altre zone delle città.
Più nello specifico le zone urbane che rientrano tra le categorie ammissibili ai programmi
URBAN, devono presentare un elevato tasso di disoccupazione di lunga durata, povertà,
emarginazione, criminalità, forte presenza di immigrati, gruppi etnici, minoranze,
profughi, andamento demografico precario, scarsa attività economica, basso livello
d'istruzione, carenze significative di specializzazione, tassi elevati di abbandono
scolastico e un ambiente particolarmente degradato.82
Il contributo comunitario complessivo è stato di circa 900 milioni di euro finanziati dai
fondi provenienti dal FESR e dal FSE , a cui potevano essere aggiunti fondi pubblici
nazionali e finanziamenti privati.
Visto il crescente interesse e i risultati positivi dell’iniziativa URBAN, la Commissione
ha avviato, su richiesta del Parlamento europeo, una seconda fase di programmazione per
il periodo 2000-2006, denominata “URBAN II”.
A differenza della precedente fase, l’iniziativa URBAN II è stata concepita con il fine di
promuovere l’elaborazione e la realizzazione di modelli di sviluppo innovativi a favore
del recupero socio-economico delle zone urbane in crisi, appartenenti anche alle città di
medie dimensioni, 81 Giovanni Laino ,Il Programma Urban in Italia, Pubblicato in ASUR N.66 1999 PP.69-97. 82
Commissione Europea Direzione Generale Politica Regionale ,Vademecum per i programmi di iniziativa comunitaria URBAN II Documento di lavoro per il nuovo periodo di programmazione 2000-2006.
87
Nella seconda parte del programma, altre quote di finanziamento sono state destinate al
potenziamento dello scambio di informazioni e di esperienze in materia di sviluppo
urbano sostenibile nell’Unione Europea.
Programma Iniziativa Comunitaria Urban il caso di Torino83
Uno dei progetti esemplari è stato attivato nella città di Torino, nella presentazione di
questo caso studio si cercherà innanzitutto di esporre gli aspetti legati alla proposta
progettuale, e quindi gli obiettivi, a loro volta declinati in assi e priorità.
L’attenzione maggiore, però, sarà focalizzata su tutti gli elementi che evidenziano i tratti
inediti legati alla dimensione europea e alle trasformazioni, che a vari livelli si
manifestano grazie all’ avviamento di nuovi sistemi di governance verticali ed
orizzontali.
Contesto di riferimento
Da quanto emerge dalla descrizione del Programma di Iniziativa Comunitaria Urban, per
avanzare una proposta è necessario che l’area d’intervento debba presentare una serie di
criticità interne, oltre che un’ampiezza ed una densità abitativa idonei agli standard del
programma.
L'area prescelta a Torino, ben aderisce a questi requisiti, in essa risiedono circa 25.000
abitanti, ed è caratterizzata dalla presenza di situazioni di disagio ed emarginazione che
richiedono interventi di stimolo tesi sia a migliorare le condizioni di vita generali della
popolazione, sia a consolidare la rete dei servizi nelle zone dove la concentrazione di
problemi di natura sociale e di degrado fisico maggiore. L’area individuata dal comune fa
parte del quartiere di Mirafiori nord, compressa tra città e industria. A Mirafiori Nord,
infatti, coesistono insieme a zone residenziali tradizionali, aree in cui si è concentrata una
quota importante del patrimonio abitativo pubblico della città. Il Comune, l'Agenzia
Territoriale per la Casa (ATC) e lo Stato possiedono ad oggi 1.904 unità abitative, che
rappresentano il 20% circa delle abitazioni, contro una media cittadina del 6%.
All'interno di questi edifici di edilizia pubblica, la percentuale dei nuclei familiari in
83
Tutte le informazioni e le descrizioni sono state estratte dal sito di riferimento del programma:
http://www.comune.torino.it/urban2/index.html
88
carico ai Servizi socio-assistenziali corrisponde al 31%, mentre la percentuale dei minori
seguiti è del 46%.
Il progetto mira a superare l'impasse in cui si trova il quartiere: un quartiere immobile,
che non si auto-rappresenta in modo organizzato, non diviene consapevole o "grida" il
proprio malessere e disagio, non vede le opportunità che esistono, né cerca quelle legate
a settori in crescita dell'economia, della cultura, dello sviluppo di Comunità e non
promuove e gestisce in modo attivo il proprio cambiamento.84
Obiettivi
Il programma intende promuovere l’elaborazione e l’attuazione di strategie
particolarmente innovative ai fini della ripresa economica e sociale sostenibile di
Mirafiori Nord e favorire lo sviluppo e lo scambio di conoscenze ed esperienze sulla
rivitalizzazione e lo sviluppo urbano sostenibile nell’Unione Europea.
Il progetto Urban 2 studiato per Mirafiori Nord, si estende su una superficie di più di due
milioni di metri quadrati, è organizzato in tre principali assi di intervento:
Asse verde – il recupero fisico e la sostenibilità ambientale
L’asse verde parte dalla considerazione delle caratteristiche fisiche, negative e positive,
del quartiere: forte degrado ambientale, scarsa omogeneità/“insularità” urbanistica,
edilizia pubblica in degrado, ampia dotazione di verde e impianti sportivi da riqualificare,
vocazione ambientalista locale, emersa più volte nel corso della predisposizione del
progetto, anche in relazione ad un nuovo progetto d’identità del quartiere. Sulla base di
questi punti, il programma prevede di:
• Riutilizzare edifici degradati e dismessi, di valore storico-architettonico, collocati
in aree centrali, per attività d’interesse socio-assistenziale e culturale che
rafforzino la strategia del programma; il recupero e la riqualificazione utilizzano
tecniche sostenibili e materiali eco-compatibili.
• Migliorare la qualità e vivibilità degli spazi pubblici, numerose aree verdi e
dotazioni sportive, valorizzare gli elementi naturali attraverso interventi di 84
Servizio Centrale Affari Istituzionali, Settore Periferie, citta' di torino deliberazione del consiglio comunale 3 DICEMBRE 2001 (proposta dalla G.C. 30 ottobre 2001)Testo coordinato ai sensi dell'art. 41 comma 3 del regolamento del Consiglio Comunale
89
riprogettazione e recupero delle aree verdi esistenti, e di “rinaturalizzazione” di
spazi aperti sottoutilizzati, con l’impiego di tecniche e materiali eco-compatibili.
• Migliorare la mobilità nell’area e verso l’esterno, promuovere la mobilità
alternativa, ridurre il traffico veicolare privato (isole pedonali, rete di percorsi
pedonali e ciclabili, parcheggi in prossimità di una fermata dei mezzi pubblici,
fermate di scambio intermodale) con azioni di accompagnamento per la
formazione, informazione ed educazione degli utenti.
• Proporre interventi innovativi nel campo della raccolta differenziata e del riciclo
dei rifiuti, con attività di informazione, formazione ed educazione di utenti ed
operatori.
Asse Blu –creazione di infrastrutture e conoscenze per lo sviluppo economico
Per la riattivazione e la rivitalizzazione dello sviluppo economico a scala di quartiere
sono state promosse azioni a sostegno delle imprese esistenti, ed altre, volte ad aiutare le
nuove imprese a crescere e a creare occupazione.
Gli interventi mirano a trasformare la periferia in un vero e proprio centro produttivo e
vitale, capace di fornire servizi moderni e tecnologicamente avanzati, valorizzando la
creatività e l’innovazione e sostenendo l’inserimento nel mondo del lavoro delle
cosiddette fasce deboli.
Tra i molti progetti ci sono iniziative di sostegno alle piccole imprese, servizi per
sviluppare le potenzialità della new economy, attività di formazione e inserimento nel
mondo del lavoro.
Asse rosso – l’integrazione sociale, la lotta all’esclusione e la crescita culturale
Questo asse mira a rafforzare i legami sociali e le reti di contatto tra gli abitanti,
riducendo i fenomeni di isolamento ed esclusione sociale, ampliando i servizi esistenti e
migliorando la qualità e l’accessibilità; creare occasioni di espressione culturale e
artistica che rafforzino l’identità e il senso di appartenenza alla Comunità.
Tra i molti progetti si evidenzia l'apertura di un centro per le famiglie, l’infanzia e gli
anziani, l’attivazione del ”Progetto Cortili” per il miglioramento della qualità dell’abitare
90
nelle case di proprietà pubblica, interventi di arte pubblica partecipata e un progetto sulla
storia e la memoria del quartiere.
Livelli di governance attivati.
L’ intervento è nato e si è sviluppato su diversi livelli, coinvolgendo differenti attori, una
breve ricostruzione può aiutare a comprendere in che modo un progetto comunitario
attraversando vari passaggi può attivare diversi livelli di governance fino a produrre
concreti risultati nei territori interessati. Il primo importante passaggio è avvenuto a
livello comunitario con la definizione del programma d’ iniziativa comunitaria (PIC)
Urban, che come si è visto nasce con obiettivi ben precisi ed è rivolto a determinate aree
urbane in difficoltà e degradate.
I canali comunicativi ufficiali, come la Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea e le
pagine on line, hanno permesso una disseminazione capillare del programma.
A questo punto avviene il passaggio al livello nazionale, per quanto concerne il caso
preso in esame, il Ministero dei Lavori Pubblici ha recepito le linee guida e le direttive
comunitarie concernenti Urban e ha elaborato un bando a cui potevano partecipare tutti i
Comuni che rispettavano i requisiti e la logica alla base dell’iniziativa.
Il livello locale interviene con il Comune di Torino, il quale partecipa al bando
elaborando il progetto e presentandolo al Ministero, il quale accertata la validità,
l’efficienza e la regolarità, lo inserisce nella lista degli interventi finanziabili. Di seguito
il testo integrale della decisione che ha sancito l’avvio del programma:
“Con decisione n. C/2001/3531 in data 23 novembre 2001 è stato formalmente adottato
il Programma d’Iniziativa Comunitaria (PIC) URBAN II Mirafiori Nord. Il Programma
candidato dalla Città di Torino era, infatti, risultato tra i dieci selezionati dal bando di
gara nazionale, predisposto dall'allora Ministero dei Lavori Pubblici, in risposta al
bando di gara europeo (Comunicazione agli Stati membri della Commissione Europea
del 28 aprile 2000 n. 2000/C141/04).85”
85
Città di Torino, Ministero dei Lavori Pubblici Direzione Generale del Coordinamento Territoriale, Commissione Europea Direzione Generale Politiche Regionali Complemento di Programmazione PIC URBAN II (2000-2006) ,Mirafiori Nord,Maggio 2007. Documento consultabile alla seguente pagina on line: http://www.comune.torino.it/urban2/download/progetto/cdp150507mod_rev1.pdf
91
Tutti questi aspetti sono legati ad un tipo di governance verticale, che quindi presuppone
un costante confronto fra il livello locale (comune di Torino) e comunitario
(Commissione) passando per l’intermediario nazionale (Ministero).
L’esplorazione dei nuovi meccanismi attivati dal un progetto di tipo comunitario avanza
con la descrizione della governance orizzontale, in cui entrano in gioco gli attori, i
soggetti, i partner e gli organi impegnati nella concreata realizzazione delle attività.
Una breve descrizione di ognuno di essi contribuirà a tracciare il quadro di riferimento
entro il quale s’inserisce l’intera strategia di gestione ed implementazione del progetto:
L’autorità di gestione
L’Autorità di Gestione, prevista dal Regolamento della Commissione Europea 1260/99
sui Fondi Strutturali è l’organismo che ha la responsabilità dell’attuazione del
Programma. Per il PIC Urban 2, l’Autorità di Gestione è la Città di Torino nello
specifico, il settore amministrativo di riferimento è la Vicedirezione Periferie.
Il comitato di sorveglianza
Il comitato di sorveglianza è l’organo di controllo del Programma. Coerentemente con
quanto previsto dal regolamento della Commissione Europea n. 1260/99 sui Fondi
Strutturali, il comitato di sorveglianza ha il fine di monitorare il lavoro svolto all’interno
del Programma. Ne fanno parte, oltre alla Città, la Commissione Europea, il Ministero
delle Infrastrutture, altri Ministeri interessati, la Regione Piemonte, la Compagnia di San
Paolo e diversi rappresentanti della realtà economica e sociale cittadina. Il comitato
svolge la valutazione delle informazioni relative allo stato di attuazione, verifica
l’opportunità di adottare le necessarie azioni, per assicurare un efficiente, efficace e
completo utilizzo delle risorse anche attraverso opportuni aggiustamenti del progetto.
Il Comitato Urban II
Il Comitato Urban II è costituito dal Comune di Torino, dalla Circoscrizione 2,
dall’Associazione Torino Internazionale, dall’Agenzia territoriale per la casa e dal Forum
per lo Sviluppo Locale. Il Comitato ha lo scopo di contribuire alla riqualificazione socio
ambientale e alla rivitalizzazione socio economica dell’area di Torino Mirafiori Nord
attraverso lo sviluppo di un approccio integrato e di una strategia articolata nei tre assi del
92
programma (vedi parte iniziale del caso studio). L’Autorità di Gestione si avvale del
Comitato Urban 2 per svolgere tutte le attività di progettazione, implementazione,
gestione e controllo del vasto complesso di azioni tra loro coordinate che costituiscono il
programma in vista del conseguimento degli obiettivi dichiarati.
Il Comitato è, in altre parole, fornitore ed organizzatore di tutta l’intelligence tecnica,
amministrativa, economica e manageriale necessaria all’attuazione del programma.
Il Consiglio Direttivo
Costituito da 11 membri scelti tra i responsabili politici dei settori pertinenti del Comune
e i principali promotori del programma (pubblici, privati e no-profit), rappresentativi di
tutti gli interessi sociali ed economici coinvolti nella gestione del programma, sulla base
delle loro rappresentanze di categoria e degli interessi locali.
Ufficio-Urban2
Una struttura tecnica, costituita da personale del Comune e collaboratori esterni a cui è
affidata la gestione quotidiana del programma. Il Comitato può anche avvalersi di
contributi tecnici specifici forniti da società di consulenza scelte dal Comune tramite
procedure di evidenza pubblica o fare riferimento ad altri uffici del Comune non
direttamente dedicati ad Urban per lo svolgimento di compiti specifici. Il coordinamento
di alcuni progetti strategici che coinvolgono attori istituzionali e non, avviene grazie a
queste strutture.
Il loro compito è favorire il pilotaggio, il monitoraggio, la verifica e lo scambio di
informazioni delle azioni del programma.
Il forum per lo sviluppo locale
Il Forum costituisce una sede importante di concertazione, accompagnamento e
monitoraggio del programma a cui sono stati invitati a partecipare i rappresentanti del
mondo economico e associativo locale. Il Forum include tutte le forze sociali ed
economiche che hanno aderito al programma nella fase della sua elaborazione. È aperto
alla partecipazione di quanti, individualmente o in qualità di imprese pubbliche, privati,
no-profit, comitati di quartiere, gruppi spontanei, siano interessati a seguirne
93
l’evoluzione. Il Forum costituisce l’organo di rappresentanza e partecipazione del
Programma e svolge nei confronti del Comitato Urban 2 un ruolo consultivo.
Dotazione Finanziaria
Il progetto comporta un costo totale ammissibile di € 28.838.553, di cui € 27.232.373 di
costo pubblico totale e € 1.606.180 di finanziamenti privati (Fondazione Compagnia di
San Paolo, Fondazione Adriano Olivetti, Arcidiocesi di Torino). I finanziamenti pubblici
sono costituti da: € 10.892.949 di FESR, € 9.471.792 di Fondo di Rotazione nazionale86
e € 6.867.632 di finanziamenti locali. I tassi del cofinanziamento FESR rispetteranno in
ogni caso l’art. 29 del Reg. 1260/1999 del 21 giugno 1999. La quota locale è a sua volta
composta da finanziamenti comunali (€ 1.894.776), regionali (€ 1.894.773) e altri
finanziamenti pubblici locali (€ 3.078.083).
86 Per il perseguimento delle finalità previste dal Trattato, l'Unione europea destina agli Stati membri ingenti risorse finanziarie, destinate in favore di interventi in diversi settori economici e variamente localizzati sul territorio. Tra queste risorse, particolare importanza assumono quelle rivolte a realizzare la politica agricola comune attraverso gli interventi del "FEAGA" e quelle della politica di coesione che si realizza con il concorso dei Fondo strutturali. Per quanto riguarda l'Italia, al fine di consentire una maggiore celerità e trasparenza delle procedure finanziarie riguardanti l'attivazione di tali risorse UE, la legge n.183/1987 ha istituito, presso la Ragioneria Generale dello Stato il Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie, avente gestione autonoma fuori del bilancio dello Stato, con compiti di intermediazione sui flussi finanziari Italia-Ue. Attraverso il Fondo di rotazione si assicura, in particolare, la centralizzazione presso la tesoreria dello Stato di tutti i flussi finanziari provenienti dall'Unione europea e la gestione univoca dei relativi trasferimenti in favore delle Amministrazioni e degli Enti titolari, consentendo anche di monitorare l'impatto di tali flussi sugli aggregati di finanza pubblica, in funzione anche del rispetto dei vincoli del patto di stabilità. La gestione del Fondo di rotazione si concretizza, quindi in: · operazioni di acquisizione delle risorse che l'Unione europea destina all'Italia e conseguente trasferimento delle stesse in favore di Amministrazioni pubbliche ed organismi privati aventi diritto; · assegnazione, con appositi decreti direttoriali, della quota di finanziamento di parte nazionale degli interventi UE e relative operazioni di erogazione delle risorse in favore delle Amministrazioni e degli altri organismi interessati.
94
Scambio di esperienze e buone Pratiche: il programma Urbact.
I progetti pilota urbani e i due cicli di programmi URBAN hanno segnato l’avvio di una
nuova stagione delle politiche comunitarie.
L’attenzione per la dimensione urbana ha promosso, tramite finanziamenti, un
consistente numero di progetti, i quali nell’arco di un decennio hanno innovato le
pratiche di progettazione, gestione ed implementazione degli interventi, il livello
comunitario si è aggiunto all’arena degli attori coinvolti rispetto la governance urbana.
Un ulteriore passo è però necessario per perfezionare e migliorare i programmi attuati: i
risultati e gli obiettivi raggiunti a seguito dell’attuazione dei vari progetti devono essere
messi a disposizione dei soggetti interessati a consultarli. In questo modo si realizza una
robusta piattaforma a servizio degli Stati, a cui è possibile accedere per confrontarsi sulle
esperienze maturate, per estrapolare tutte le informazioni concernenti le migliori pratiche
attuate nei contesti urbani.
Partendo da queste premesse, il programma europeo URBACT promuove lo scambio
transnazionale di buone pratiche ed esperienze nell’ambito delle politiche urbane
integrate e prevede il coinvolgimento di quei Paesi che già hanno preso parte ai
programmi europei URBAN e Progetti pilota urbani, traendo insegnamenti dai risultati,
dai successi e dalle debolezze evidenziate nella gestione di tali azioni.
Il programma Urbact I è stato lanciato nel 2002 per favorire gli scambi di esperienze tra
le città partecipanti e quelle che avevano già partecipato in precedenza ai Programmi
URBAN I e URBAN II. Tra il 2002 e il 2006, URBACT ha co-finanziato 38 progetti che
hanno coinvolto 217 città oltre ad altri 57 partner non urbani come regioni ed università.
I progetti URBACT realizzati in questo periodo si sono incentrati su sei tematiche
principali: partecipazione dei cittadini, economia e occupazione, giovani, sicurezza
urbana, inclusione dei migranti e approccio integrato della rigenerazione urbana.
Il Programma è stato adottato il 2 ottobre 2007 dalla Commissione Europea. I bandi sono
Stati pubblicati nel 2007 e nel 2010 e i progetti selezionati (reti tematiche e gruppi di
lavoro) hanno dai 6 ai 12 partner che lavorano insieme per un periodo che va da 2 a 3
anni al fine di sviluppare delle risposte efficaci e sostenibili alle principali sfide urbane.
La struttura di URBACT II prevede il raggiungimento di tre obiettivi generali:
95
• agevolare lo scambio di esperienze e le conoscenze acquisite tra decisori politici
ed esperti nel campo dello sviluppo urbano sostenibile e tra autorità locali e
autorità regionali;
• diffondere le esperienze e le buone pratiche sperimentate nelle città Europee e
assicurare il trasferimento del know-how nel campo dello sviluppo urbano
sostenibile;
• fornire assistenza ai decisori politici e ai professionisti nel definire i piani d’azione
attinenti allo sviluppo urbano sostenibile.
Caso studio: Le reti tematiche di URBACT II: CTUR
Il programma Urbact quindi sostiene iniziative di scambio di esperienze a livello europeo
tra le città attraverso la costituzione di reti tematiche (Thematic Networks TN) e gruppi
di lavoro (Working Groups WG) allo scopo di analizzare e studiare insieme le
problematiche legate allo sviluppo delle città con l’obiettivo di migliorare l’efficacia
delle politiche di sviluppo urbano, integrato e sostenibile.
Nessun tipo di attuazione da un punto di vista progettuale, lo scopo di Urbact non è
quello di intervenire materialmente in un determinato contesto, bensì favorire il
confronto, utilizzando il concetto di rete per sviluppare riflessioni, scambi di idee e
pratiche, utili per avviare in seguito i progetti veri e propri. In altre parole, il Programma
URBACT non finanzia direttamente le singole azioni, bensì il processo che porta
all'identificazione delle stesse e le inserisce in un programma di intenti che la città
acquisisce in vista di una possibile realizzazione.
Il caso studio individuato, racchiude l’intera logica di URBACT, per questo oltre ai
contenuti del progetto (che saranno trattati solo superficialmente) si cercherà di
evidenziare l’insieme dei tratti che lo caratterizzano e lo connotano all’interno di una
cornice europea.
Il progetto di cooperazione territoriale è stato finanziato dal Fondo Europeo di Sviluppo
Regionale (FESR) per favorire lo scambio di esperienze tra le città europee, migliorare
l'efficacia delle politiche di rigenerazione urbana e rafforzare il concetto comune di
sviluppo sostenibile e integrato.
96
Il caso studio si riferisce alla “Rete Tematica CTUR - Traffico Crocieristico e
Rigenerazione Urbana” la quale ha attivato una rete di città europee che in circa tre anni
hanno prodotto una serie di riflessioni, studi e documenti, utili ad arricchire il confronto e
il dibattito sulle politiche urbane delle città portuali con un’alta densità di traffici legati
alle crociere.
Il partenariato
Un primo importantissimo aspetto che evidenzia il tratto comunitario del progetto è la
creazione di un partenariato, indispensabile per avviare il dibattito intorno al tema,
ovviamente tutte le città che rientrano in esso, hanno in comune la presenza di un porto in
cui giornalmente è presente un’ alta densità di traffico crocieristico.
La Rete coinvolge in qualità di partner le città di Alicante (Spagna), Dublino (Irlanda),
Helsinki (Finlandia), Matosinhos (Portogallo), Rodi (Grecia), Rostock (Germania),
Trieste (Italia), Varna (Bulgaria), Istanbul (Turchia - partner osservatore), la Generalitat
Valenciana (Spagna), l'Autorità portuale di Napoli (Italia), l'Autorità portuale di Douro e
Leixões (Portogallo), e prevede la collaborazione dell'AIVP (Associazione internazionale
città e porti). La Regione Campania ha aderito alla rete in qualità di Autorità di Gestione.
L'Assessorato alla Cultura, Risorse europee e Centro Storico è delegato al coordinamento
inter assessorile del progetto.
La città di Napoli ha partecipato in qualità di capofila, il progetto è stato approvato il 19
gennaio 2009 e si è concluso il 19 ottobre 2011.
Il progetto: obiettivi e azioni
CTUR intende sviluppare le interazioni tra il traffico crocieristico e la rigenerazione del
patrimonio urbano-portuale come opportunità per lo sviluppo economico, sociale e
occupazionale delle città.
Il progetto CTUR nasce da un'idea del Comune di Napoli di ottimizzare l'impatto
economico del traffico crocieristico, il quale si attesta al secondo posto in Italia con oltre
un milione di passeggeri, e più in generale delle attività del Porto, che attualmente genera
un elevato numero di posti di lavoro, questi interventi hanno l'intento di accentuarne i
riflessi positivi sul processo di rigenerazione urbana.
In particolare ci si è soffermato sui seguenti punti:
97
• Miglioramento della connessione tra porto e città che creerà un sostegno al
turismo di alta qualità per i passeggeri da crociera.
• Rafforzamento e razionalizzazione della logistica e delle infrastrutture portuali
tenendo conto della vocazione polifunzionale del porto.
• Crescita dell'impatto economico per le aree commerciali e artigianali vicine al
porto.
• Riqualificazione del patrimonio edilizio della zona portuale con conseguente
aumento e valorizzazione delle infrastrutture.
• Implementazione della mobilità sostenibile per ridurre l'elevato livello di
inquinamento atmosferico e acustico.87
Le attività della Rete si sono svolte sia a livello locale sia a livello comunitario.
Il primo livello, quello locale, è stato attivato mediante la costituzione dei “Gruppi di
Supporto Locale” che coinvolgono gli stakeholder del territorio, tra cui commercianti,
cittadini e studenti, i quali collaborando nei diversi contesti hanno elaborato diverse
proposte di Piani di Azione Locale88, ossia strategie integrate utili ad intervenire e
risolvere le principali criticità dell’area.
Il livello comunitario si è contraddistinto attraverso l'organizzazione di seminari tematici
finalizzati allo scambio di esperienze, alla condivisione delle conoscenze e
all'individuazione delle buone pratiche messe in atto dalle città partner.
Il valore aggiunto della rete
Fra gli elementi che maggiormente hanno apportato un valore aggiunto al progetto CTUR
sicuramente è da citare la capacità di trasferire ai partner delle esperienze (provenienti
anche fuori dalla rete) dimostranti quanto utile sia per ogni destinazione di crociera,
definire una politica unitaria, integrata e coerente nel settore, basandosi su una profonda
conoscenza del fenomeno. In questo senso, all’interno della rete, l’impegno di città già
attive in questa direzione è servito come stimolo, modello per il trasferimento delle buone
pratiche.
87
Riferimenti estratti dal sito: http://www.comune.napoli.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/14036 88
Per prendere visione dei principali Piani di Azione Locale definiti nel progetto è possibile consultare la seguente pagina on-line: http://urbact.eu/en/projects/port-cities/ctur/our-outputs/
98
Altro aspetto interessante è legato all’ esigenza di lavorare con il coinvolgimento di un
“Gruppo di Supporto Locale”, ciò ha naturalmente fatto sì che il progetto CTUR si sia
focalizzato sull’opportunità di lavorare in cooperazione con reti integrate locali,
agganciando l’intera struttura procedurale ad una più solida dimensione locale, capace di
esprimere, evocare e restituire, saperi e conoscenze utili alla definizione di strategie più
aderenti al contesto.
Tutto ciò ha condotto alla definizione dei Piani di Azione Locale (LAP) certamente un
fattore centrale nel progetto. Molte città hanno visto il LAP come una possibilità di creare
progetti strutturati, integrati, caratterizzati da un’ elevata flessibilità e hanno posto in atto
un coerente mix di operazioni già attivate (anche di dimensioni relativamente limitate) e
di ipotesi di inediti interventi, fortemente indirizzati alla scoperta di nuovi potenziali
crocieristici.89
In effetti il coinvolgimento di portatori d’interessi locali, a vari livelli, rappresenta uno
dei maggiori punti di forza del progetto, con la loro partecipazione, infatti, il dibattito si è
arricchito trasformandosi in un’opportunità unica di confronto su una tematica comune.
Gli output prodotti nel corso dei tre anni, testimoniano la buona riuscita e la capacità
dell’intero partenariato di esser stato capace di gestire il progetto e produrre output da
diffondere e condividere.
European Spatial Planning Observation Network.
Nella direzione delle Politiche di coesione che si occupano della questione territoriale ed
urbana, un importante passo in avanti è stato fatto nel 2000, con la creazione dell’
European Spatial Planning Observatory Network(ESPON) che sancisce la nascita di un
istituto permanente di ricerca a supporto delle azioni in atto e da attuare nell’ambito
dell’European Spatial Planning.
L’ESPON è una struttura europea volta a sviluppare analisi territoriali tematiche e
trasversali finalizzate a migliorare l’attuazione delle politiche Europee territoriali nello
spazio nazionale, regionale e d’area vasta dell’Unione Europea.
89
Comune di Napoli, Programma Europeo URBACT II,Rete Tematica CTUR - Traffico Crocieristico e Rigenerazione Urbana, Report Finale e Guida alle Buone Pratiche.
99
Il Programma, gestito dal Ministero degli Interni del Lussemburgo, ha l’obiettivo
fondamentale di aumentare la conoscenza e la coesione delle strutture territoriali Europee
e di rilevare gli impatti che le politiche adottate hanno ai vari livelli dell’Unione90.
Si occupa inoltre della creazione e gestione di banche dati , della definizione di mappe e
indicatori per lo sviluppo territoriale e di sviluppo di metodologie per valutare l' impatto
territoriale delle politiche settoriali comunitarie e nazionali .
Esso intende fornire ai responsabili politici a livello europeo, nazionale e regionale, le
conoscenze sulle tendenze territoriali e gli impatti delle politiche territoriali. Questa
conoscenza è destinata a sostenere l'elaborazione e l'attuazione di nuove politiche in
campo territoriale.
La mission dell’ESPON può essere cosi sintetizzata:”
“Support policy development in relation to the aim of territorial cohesion and a
harmonious development of the European territory by (1) providing comparable
information, evidence, analyses and scenarios on territorial dynamics and (2) revealing
territorial capital and potentials for development of regions and larger territories
contributing to European competitiveness, territorial cooperation and a sustainable and
balanced development”.91
Per quanto questa definizione tenta di racchiudere nel minor spazio possibile il
complesso raggio d’azione del programma, non è sufficiente per comprendere fin dove
arrivano le attività che i progetti finanziati sviluppano, si cercherà pertanto di costruire un
quadro di riferimento che possa supplire a questa problematica.
Per raggiungere questo obiettivo è utile addentrarsi e spiegare la struttura che sorregge l’
ESPON, solo scomponendo il programma e “guardando dentro” i singoli pezzi, sarà
possibile ricomporlo e capire l’importanza delle attività svolte sia per le politiche
comunitarie, oggetto di questo studio, sia per i territori, oggetto dei singoli progetti.
A titolo esemplificativo si considereranno le aree tematiche approfondite mediante
progetti finanziati nel corso dell’anno 2013.
Innanzitutto l’intero programma, data la sua ampia e complessa portata è composto da 5
priorità principali:
90
Fonte :http://www.ecpitalia.uniroma2.it/index.php/programma-espon-2007-2013 91
Estratto dal sito ESPON: http://www.espon.eu/main/.
100
Ricerca Applicata: un ambito di azione che si snoda su diversi temi e dinamiche
territoriali europee, le ricerche hanno lo scopo di fornire dati scientificamente solidi
concernenti diverse dimensioni a scala territoriale ed urbana.
I risultati consentono di valutare i punti di forza e di debolezza delle singole regioni e
delle città nel contesto europeo. La ricerca applicata è condotta da gruppi transnazionali
di ricercatori ed esperti. Tutte queste ricerche, in altre parole, mirano a creare e
diffondere informazioni comparabili su scala europea e analisi sulle potenzialità
territoriali, concentrandosi sulle opportunità di successo per lo sviluppo delle regioni e
delle città.
Analisi mirate: gli studi condotti in questo settore hanno un oggetto d’indagine ben
preciso il quale è esplorato ed esaminato insieme con gli stakeholders, quindi soggetti
che oltra a possedere un’autentica conoscenza del contesto hanno anche interessi a
migliorare gli studi sui territori interessati, i quali a loro volta possono contribuire a
creare nuove opportunità di sviluppo e crescita. Il programma ESPON, a tal riguardo si
serve di un team di esperti che elabora studi ed analisi in stretta collaborazione con gli
stakeholders. Le parti interessate poi fanno uso della prospettiva europea dei risultati in
base a considerazioni politiche per il loro contesto territoriale, nello sviluppo di strategie
o di altre attività.
Piattaforme scientifiche: questa parte del programma supporta tutti i progetti con le
relative azioni che si occupano della definizione d’ indicatori territoriali e il loro
monitoraggio, nonché degli strumenti relativi alle analisi territoriali, e agli aggiornamenti
delle Statistiche che compongono il vasto database ESPON.
Capitalizzazione dei risultati: insieme di attività legate alle diverse pubblicazioni
ESPON. In questo ambito ricadono l’organizzazione e la gestione di eventi come
seminari, workshop, e conferenze, regolarmente organizzate cercando di massimizzare la
portata transnazionale, e quindi sostenendo tutti i canali che permettono una
partecipazione quanto più eterogenea e ampia possibile, tutto ciò è assicurato da una rete
di punti di contatto nazionali.
Assistenza Tecnica: garantisce un’adeguata gestione del programma.
101
Per ogni settore il programma periodicamente predispone dei bandi a cui è possibile
partecipare e dunque presentare un progetto, il quale come già visto nel capitoli 2, deve
essere realizzato seguendo una logica del partenariato transnazionale.
Gli studi e le ricerche messe a punto all’interno del programma ESPON, sono
fondamentali punti di riferimento sia per i singoli Stati membri che possono contare su
una base solida e costantemente aggiornata di dati, Statistiche, mappe e studi di vario
genere per le istituzioni comunitarie, le quali hanno a disposizione un’ampia quantità di
informazioni utili per mettere a punto interventi di aggiustamento o definizione dei
programmi attuati nei settori territoriali e non solo.
Un caso studio: TOWN, Small and Medium,Sized Towns.
Il caso studio selezionato fa parte della programmazione 2013, precisamente esso rientra
nel gruppo di progetti di “ricerca applicata”, ed è stato finanziato con una sovvenzione di
circa settecentomila euro, lo strumento di finanziamento utilizzato è il FESR.
La principale tematica affrontata riguarda le piccole e medie città e la loro funzione nel
contesto territoriale in cui sono inserite, il progetto intende esplorare le potenzialità che la
dimensione urbana a questa scala presenta e tracciare strategie di sviluppo territoriali che
vedono protagoniste proprio le città di grandi e medie dimensioni.
Come già accennato i progetti finanziati dal programma ESPON hanno un valore
essenzialmente euristico, quindi utili oltre che ad accrescere conoscenze, anche a guidare
e supportare le scelte dei policy makers; per questi motivi le sovvenzioni non mirano di
certo a finanziare azioni e misure concretamente attuate sul territorio, bensì forniscono
tutti gli aiuti necessari per sviluppare una ricerca transnazionale e quindi agevolare tutti
gli aspetti legati al regolare svolgimento della ricerca (tra le spese a carico del
programma: organizzazione di meeting, workshop, viaggi ed alloggi, attrezzature e
consulenze).
Il progetto in generale si occupa dello sviluppo equilibrato e policentrico del territorio
europeo che attualmente rappresenta una sfida chiave anche per le Politiche di coesione,
che come si è visto con documenti strategici (Schema di sviluppo dello spazio Europeo) e
programmi vari, mirano a ridurre le differenze e gli svantaggi insiti in alcune aree
dell’Unione.
102
Il programma ESPON ha rivolto già notevole attenzione alla dimensione geografica,
economica e urbana del territorio europeo con un focus su regioni metropolitane e città.
La ricerca intende dunque evidenziare il ruolo funzionale delle piccole e medie città con
l’obiettivo di rafforzare il loro contributo affinché possano partecipare attivamente allo
sviluppo dei contesti territoriali in cui s’inseriscono . Più nello specifico il progetto preso
in esame cerca di affrontare e dare una risposta a diverse problematiche ed aspetti che
gravitano intorno a questo argomento, tra cui:
• Il tipo di ruolo e funzioni che le città di piccole e medie dimensioni svolgono
nella struttura territoriale dell'Unione europea, essi infatti possono essere un
volano per lo sviluppo occupazionale, o per la crescita dei servizi di interesse
generale, possono inoltre avere il ruolo d’ importanti e strategici spazi che
contribuiscono alla strategia Europa 2020 Strategia per una crescita intelligente ,
sostenibile e inclusiva crescita.
• Approfondito il ruolo, i vari report prodotti cercano di addentrarsi nelle
potenzialità e nelle barriere che a loro volta favoriscono e bloccano lo sviluppo
delle città piccole e medie, cercando, altresì di individuare le politiche, che a
diversi livelli possono intervenire per valorizzare le potenzialità e diminuire le
criticità in modo da rafforzare il loro carattere funzionale.
• Altro elemento di rilievo della ricerca concerne i tipi di governance e di
cooperazione attivati a vari livelli e volti a sostenere lo sviluppo delle piccole e
medie città.
In quest’ottica, s’individuano i potenziali attori che possono intervenire per
rafforzare attraverso il loro contributo, l’ assetto territoriale, rendendolo più
equilibrato e capace di migliorare oltre che gli spazi della città stessa, le regioni
europee, seguendo un’ ottica policentrica.
Lo studio permetterà di raccogliere ed approfondire dati e contributi vari in grado di
aumentare la capacità di produrre nuove opportunità di sviluppo territoriali sia a livello
europeo che locale. Tra i principali risultati attesi emergono la creazione di un quadro
metodologico per lo studio delle città di medie e piccole dimensioni e un manuale di
buone pratiche in cui sono inseriti i risultati di 10 casi studio approfonditi da gruppi di
esperti provenienti da Stati diversi.
103
Di seguito altre sintetiche informazioni che completano la breve descrizione del progetto.
Capofila
Catholic University of L euven – ASRO Planning & Development Research Group –
Belgio.
Partner del progetto
•University of West of England, Bristol – UK
•University 'Rovira i Virgili' – ES
•Charles University in Prague – CZ
•University of Tours – FR
Budget: 649 804.00 €
Output Prodotti dal Progetto ad oggi
Report Finale: previsto per 30 giugno 2014
Resoconto intermedio - Relazione principale.
Relazione intermedia - I riferimenti.
Relazione intermedia - Caso Studio Polacco.
Relazione intermedia - Tipologie di Città.
Relazione intermedia - Panoramica socio-economica.
Relazione intermedia - Politica Anteprima.
Report Iniziale.
La cooperazione territoriale con il programma INTERREG
Il programma comunitario INTERREG, nasce da una serie di progetti avviati nel 197592 e
si differenzia dalla maggior parte delle iniziative intraprese all’interno delle Politiche di
coesione per un aspetto importante: è concepito con il presupposto basilare di attivare una
collaborazione tra le autorità di due o più Stati membri, i quali interagendo e
92
Il primo passo utile alla definizione del programma Interreg , è stato fatto nel 1974, quando i governatori del Limburgo belga e olandese ed il Regierungspräsident di Colonia accolgono il suggerimento della principessa Beatrice, futura regina dei Paesi Bassi, in visita ufficiale a Maastricht, di elaborare un progetto di associazione per intensificare la cooperazione transfrontaliera tra le loro regioni, sul modello dell’Euroregione tedesco olandese esistente sin dal 1957.
104
partecipando all’identificazione di problematiche comuni individuano e attuano azioni
coerenti per soluzioni adatte ad entrambi i territori.
L'obiettivo di INTERREG è di mettere in contatto le regioni europee, far condividere loro
conoscenze ed esperienze in modo tale da sviluppare sinergie intersettoriali per agevolare
uno sviluppo territoriale equilibrato e promuovere l’integrazione delle popolazioni divise
dalle frontiere nazionali.
Il programma come spesso accade nell’ambito delle Politiche di coesione, è preceduto da
una serie di progetti pilota, i primi sono stati attivati dalla Commissione delle Comunità
Europee che nel 1986 ha sostenuto per la prima volta 14 progetti transfrontalieri93, con un
impegno di 21 milioni di ECU, essi hanno avuto la funzione di sperimentare sul campo
nuovi modelli e pratiche, appurata la validità e gli impatti positivi la commissione nel
1990 decide di avviare ufficialmente il primo ciclo di programmazione INTERREG94
attraverso il quale sono stai finanziati 31 programmi operativi in zone di confine tra Stati
(sia interni sia esterni) per un totale di oltre 2.500 progetti implementati.
L’iniziativa INTERREG è tra le più complesse attività attuate dall’Unione Europea, i
settori tematici inclusi nelle iniziative e nei progetti presentano un’eterogeneità tale che si
fatica a circoscrivere il raggio d’azione del programma, si cercherà, pertanto, di
sintetizzare gli obiettivi principali95 in modo tale di comprendere meglio la portata e la
logica alla base della cooperazione tra gli Stati.
I principali obiettivi perseguiti dai primi due cicli dei programmi comunitari
INTERREG96 possono cosi essere sintetizzati:
• sostenere i territori situati a cavallo dei confini interni ed esterni della Comunità
nella gestione di particolari problemi di sviluppo dovuti al loro relativo isolamento
all’interno dei rispettivi paesi e rispetto alla Comunità, nell’interesse delle
popolazioni locali e secondo modalità compatibili con la tutela dell’ambiente;
93
Il primo vero antenato del programma Interreg, che ha avuto la funzione di testare per la prima volta la validità di questo nuovo strumento, è stato il « Programma d’azione transfrontaliero dell’Euroregione Mossa-Reno », attuato nel 1986. 94
Il 30 agosto 1990, la commissione ha fissato (Bollettino n. C 215) gli indirizzi di un’Iniziativa comunitaria destinata alle aree di confine (INTERREG). I mezzi economici effettivamente impiegati per INTERREG I sono ammontati a 1.082 milioni di ECU, gran parte dei quali sono affluiti ad aree rientranti nell’Obiettivo 1 ( si veda schema a pag 18). 95
L’iniziativa comunitaria INTERREG e gli sviluppi futuri, Dicembre 1997 Comunità di lavoro delle regioni europee di confine(AGEG). 96
I primi due cicli sono Stati attivati dal 1991 al 1994.
105
• promuovere la creazione e il potenziamento di reti di cooperazione tra le regioni di
confine interne ed eventualmente il collegamento di queste reti con più ampie reti
comunitarie;
• sviluppare il turismo e l’agriturismo;
• approvvigionamento idrico ed energetico e sviluppo delle telecomunicazioni;
• prevenzione e controllo dell’inquinamento ambientale, tutela dell’ambiente;
• sviluppo dell’ agricoltura selvicoltura, itticoltura e agevolazione del commercio
transfrontaliero di prodotti agricoli;
• potenziamento delle vie di comunicazione in aree caratterizzate da ritardo
infrastrutturale al fine di migliorare i collegamenti tra questi territori;
• promozione della collaborazione transfrontaliera a livello universitario e tra istituti
di ricerca e di formazione professionale;
• integrazione delle reti trans-europee sul piano energetico, delle telecomunicazioni
e del trasporto;
• pianificazione territoriale e sviluppo del sistema urbano;
A partire dal 2000 con l’attivazione del terzo ciclo di programmazione, l’iniziativa
INTERREG97 rafforza la sua struttura, con l’introduzione di nuovi elementi e
l’incremento della dotazione finanziaria acquista un ruolo di primaria importanza
all’interno del quadro delle Politiche di coesione.
La cooperazione condotta nell'ambito di INTERREG III si svolge all'insegna dei principi
di:
• Programmazione: le regioni o i territori che intendono partecipare alla
cooperazione presentano alla Commissione un programma d'iniziativa comunitaria
(PIC). Questo documento definisce la loro strategia comune di sviluppo e mette in
risalto il valore aggiunto degli interventi previsti;
• Partenariato: si instaura tra le autorità nazionali, regionali e locali ed i partner
socio-economici e promuove forme di sviluppo di tipo ascendente ("bottom up").
La vera novità riguarda la divisione delle attività in tre macro aree, le quali definiscono
diverse scale d’intervento e differenti progetti da attuare. 97
La terza fase di Interreg (2000-2006) è stata suddivisa in tre componenti: la cooperazione transfrontaliera (Interreg III A), tra regioni con una frontiera in comune; la cooperazione transnazionale (Interreg III B), tra regioni appartenenti a una specifica area geografica; la cooperazione interregionale (Interreg III C), tra tutte le regioni dell’Unione Europea.
106
Sezione A: cooperazione transfrontaliera.98
La cooperazione transfrontaliera tra territori limitrofi mira a sviluppare poli economici e
sociali transfrontalieri e strategie comuni di sviluppo territoriale. Essa si articola nei
seguenti settori prioritari d'azione:
• promozione di uno sviluppo urbano, rurale e costiero transfrontaliero;
• sviluppo dello spirito imprenditoriale delle piccole e medie imprese (PMI), del
turismo e delle iniziative locali di sviluppo e occupazione ;
• creazione di un mercato del lavoro integrato e promozione dell'integrazione sociale;
• cooperazione nei settori della ricerca, dello sviluppo tecnologico, dell'istruzione, della
cultura, delle comunicazioni, della sanità e della protezione civile;
• tutela dell'ambiente, efficienza energetica e fonti di energia rinnovabili;
• infrastrutture di base di rilevanza transfrontaliera;
• cooperazione tra cittadini e istituzioni;
Sezione B: cooperazione transnazionale
La cooperazione transnazionale tra autorità nazionali, regionali e locali è finalizzata a
promuovere una maggiore integrazione territoriale. L'obiettivo è di raggiungere uno
sviluppo sostenibile, armonioso ed equilibrato all'interno della Comunità, nonché una
maggiore integrazione territoriale con i paesi candidati e gli altri paesi vicini.
Viene particolarmente incoraggiata la cooperazione delle frontiere esterne dell'UE e tra
gruppi di regioni che presentano lo stesso tipo di svantaggi (regioni insulari e marittime).
Nel caso delle regioni ultra periferiche, l'obiettivo è di raggiungere una maggiore
integrazione economica tra di loro e con gli Stati membri e i paesi terzi ad esse vicini. Per
la sezione B sono contemplati i seguenti campi di cooperazione:
• strategie di sviluppo territoriale;
• sviluppo di sistemi di trasporto efficienti e sostenibili e migliore accesso alla società
dell'informazione;
• promozione dell'ambiente e corretta gestione del patrimonio culturale e delle risorse
naturali, in particolare di quelle idriche;
98
Fonte : http://europa.eu/legislation_summaries/regional_policy/provisions_and_instruments/g24204_it.htm
107
Sezione C: cooperazione Interregionale
La cooperazione Interregionale è destinata a migliorare l'efficacia delle politiche e degli
strumenti di sviluppo regionale e di coesione, tramite la creazione di reti per le regioni in
ritardo di sviluppo o in fase di riconversione. Essa ha il compito di promuovere lo
sviluppo regionale dell'UE mediante trasferimenti di competenze e scambi di esperienze
tra le regioni d'Europa.Durante il periodo di programmazione 2007-2013, data
l’importanza e l’efficacia rispetto ai risultati raggiunti dall’applicazione del programma
INTERREG nel corso dei tre cicli di programmazione, lo stesso è stato a pieno titolo
elevato ad obiettivo della Politica di coesione assumendo il nome di “Cooperazione
territoriale europea”,.
La struttura, la gestione e gli obiettivi dei programmi sostanzialmente risultano essere
coerenti con il terzo ciclo. Lo schema, sinteticamente rappresenta l’evoluzione del
programma nel corso degli anni.
Interreg IV C, Italia-Austria
L’ampia gamma di tematiche trattate, il carattere multi-scalare e multidisciplinare
complicano la definizione di un caso studio.
Data l’articolazione di INTERREG è necessario un livello intermedio per giungere
all’attuazione dei singoli progetti. Come si è visto alla base della logica del programma
c’è la cooperazione tra due o più Stati membri che nella maggior parte dei casi confinano,
ciò rende complicata una programmazione centralizzata, per questo motivo vengono
1991-1993 1994-1999 2000-2006 2007-2013
INTERREG I INTERREG II INTERREG III INTERREG IV
IIA IIC IIIA IIIB IIIC IVA IVB IVC
Cooperazione territoriale europea
108
realizzati dei sottoprogrammi, che autonomamente gestiscono e finanziano i progetti
selezionati.
Precisamente l’architettura del programma è cosi definita: INTERREG è il principale
punto di riferimento, la sua struttura nel tempo è mutata, ma in ogni caso è all’interno di
esso che sono decise le principali linee guida e le regole che accompagnano le azioni e gli
interventi.
Dal 1994 INTERREG si divide in diversi blocchi, ognuno dei quali interviene in aree
diverse dell’Europa, ma sostanzialmente questa divisione si esaurisce in tre parti
principali in cui sono inseriti tutti gli Stati dell’Unione99.
Per ogni cooperazione attivata è necessario definire un sottoprogramma che possa
delineare gli assi prioritari e gli obiettivi da raggiungere.
Il sottoprogramma è messo a punto dagli Stati che ne prendono parte, i quali a loro volta
a livello locale devono definire un programma operativo (vedi secondo capitolo) che
contenga tutti gli elementi necessari a fornire una descrizione del contesto di partenza e
l’insieme degli obiettivi ed azioni da attuare.
Un esempio di quanto fino a questo punto è stato spiegato è “Interreg IV c Italia-
Austria”, una breve sintesi della sua struttura può aiutare a comprendere meglio la logica
d’intervento dell’intero programma.
“Interreg IV Italia - Austria “ fa parte dei programmi di cooperazione territoriale europea
per il periodo 2007-2013.
Il programma promuove lo sviluppo equilibrato e sostenibile e l'integrazione armoniosa
nell'area di confine tra Italia e Austria, aderendo in pieno alla logica e alla prospettiva di
INTERREG.
Il programma è finanziato dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) e da
contributi pubblici nazionali per un totale di 80 milioni di euro. L’obiettivo generale mira
a promuovere lo sviluppo equilibrato, sostenibile e duraturo e l’integrazione armoniosa
dell’area transfrontaliera, caratterizzata da barriere naturali ed amministrative, nel più
ampio contesto territoriale, per rafforzare l’attrattività e la competitività della regione e
dei soggetti/protagonisti.
99
Come ad esempio per il settennio 2007-2013 Interreg è stato diviso in 4 a, 4 b e 4 c.
109
Dell'area del Programma Interreg IV Italia-Austria fanno parte le seguenti zone NUTS
III100:
Province italiane:
� Provincia Autonoma di Bolzano - Alto Adige
� Provincia di Belluno (Regione del Veneto)
� Provincia di Udine (Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia) Länder austriaci:
� Tiroler Oberland, Innsbruck, Tiroler Unterland, Osttirol (Land Tirolo)
� Pinzgau-Pongau (Land Salisburgo)
� Klagenfurt-Villaco und Oberkärnten (Land Carinzia)
“Interreg IV Italia-Austria” aspira da una parte alla riduzione di barriere transfrontaliere
ancora esistenti, d'altra parte intende contribuire all'innalzamento della qualità della vita e
dello sviluppo economico nell'area di confine tra Italia e Austria.
Per il raggiungimento di questi obiettivi sono state definite due priorità tematiche con
specifici ambiti di intervento e un'asse prioritario per l'assistenza tecnica.
Il Programma, attraverso la definizione di tali priorità, è fortemente orientato alle
strategie di Lisbona e Goteburg, nel rispetto di quanto previsto dalla Commissione
Europea.
La prima priorità prevede progetti nelle seguenti aree tematiche:
� sostegno alle PMI
� interventi relativi a turismo, marketing e cooperazione
� ricerca, innovazione e società dell‘informazione
� risorse umane e mercato del lavoro
La seconda invece prevede progetti nelle seguenti aree :
� aree protette, paesaggio naturale e culturale, protezione dell'ambiente e della biodiversità;
� prevenzione di rischi naturali, tecnologici e protezione civile;
� energie rinnovabili, risorse idriche e sistemi di approvvigionamento e smaltimento;
100 La nomenclatura delle unità territoriali Statistiche, in acronimo NUTS (dal francese nomenclature de unités territoriales Statistiques) identifica la ripartizione del territorio dell'Unione europea a fini Statistici. È stata ideata dall'Eurostat nel 1988 tenendo come riferimento di base l'unità amministrativa locale. Da allora è la principale regola per la redistribuzione territoriale dei fondi strutturali della UE, fornendo uno schema unico di ripartizione geografica, a prescindere dalle dimensioni amministrative degli enti degli Stati e basandosi sull'entità della popolazione residente in ciascuna area
110
� organizzazioni di sviluppo transfrontaliero, partenariati, reti, sistema urbano e rurale;
� accesso ai servizi di trasporto, di telecomunicazione e ad altri servizi;
� cultura, sanità e affari sociali.
Struttura per la gestione
In linea con la logica di gestione dei finanziamenti indiretti, anche per il programma
INTERREG è obbligatorio organizzare le attività di programmazione, selezione,
attuazione e gestione, costruendo una struttura di amministrazione utile a garantire la
piena attuazione e la massima efficacia dei progetti, per il programma Italia-Austria
questa struttura è cosi organizzata:
Comitato di sorveglianza
Il Comitato di sorveglianza sovrintende all'attuazione del Programma in modo da
assicurarne l'efficienza e la qualità d'esecuzione. Il comitato esamina ed approva i criteri
di selezione delle operazioni finanziate. Esso composto da rappresentanti delle regioni e
dei Länder del programma, da rappresentanti di ciascuna amministrazione nazionale,
rappresentanti dell'Autorità ambientale e, con funzioni consultive da rappresentanti della
Commissione europea e delle rappresentanze economiche, sociali e delle pari
opportunità.
Comitato di pilotaggio
Il Comitato di pilotaggio approva i progetti, che vengono ammessi al finanziamento e
stabilisce le modalità per le modifiche rilevanti dei progetti. Questo comitato tecnico è
costituito da due rappresentanti per ciascuna regione partner, e in qualità di osservatori,
da un rappresentante dell'Amministrazione nazionale competente sia per l'Italia che per
l'Austria.
Autorità di gestione
L'Autorità di gestione è responsabile del programma operativo, e si assicura quindi che
venga gestito e realizzato in modo legittimo, corretto e conforme al principio di sana
gestione finanziaria. L'Autorità unica di gestione del Programma Interreg IV Italia -
Austria è la Provincia Autonoma di Bolzano - Alto Adige, Ripartizione Europa, Ufficio
per l'integrazione Europea.
Autorità di audit
111
Con il supporto di un sistema di controllo l'Autorità di audit verifica la correttezza delle
spese sostenute e svolge le mansioni previste all'art. 62 del Regolamento (CE) n.
1083/2006. L'Autorità di audit assicura che il lavoro di audit tenga conto degli standard
internazionalmente riconosciuti. L'Autorità di audit designata per il Programma operativo
è la Provincia Autonoma di Bolzano, Nucleo di valutazione.
I progetti
Strutturato il programma con le priorità da raggiungere e i vari organi gestionali è
possibile avviare gli iter progettuali, i quali come di consueto con questo tipo di politiche
si avviano con la pubblicazione dei bandi (Call for Proposal).
Gli avvisi per la presentazione delle proposte progettuali, che specificano i tempi e le
modalità per la presentazione delle domande vengono pubblicati sulle riviste
specializzate e sul sito internet ufficiale del programma, poi spetta ai singoli soggetti
interessati, ossia i beneficiari101 valutare la possibilità di avanzare o meno una proposta. I
progetti finanziati dal sottoprogramma Interreg Italia-Austria sono centinaia102, con
tematiche e sovvenzioni finanziate diverse, ognuno dei quali ha però la comune
caratteristica di migliorare le criticità comuni ai due Stati e potenziare la cooperazione tra
essi.
101 I beneficiari individuati nell’ambito del programma per le due priorità sono: Operatori economici privati singoli
e associati (PMI, microimprese e imprese agricole),Consorzi pubblici/privati, Agenzie di sviluppo, parchi scientifici e
tecnologici/distretti industriali/BIC/Agenzie finanziarie regionali, Camere di commerci, Accademie, Enti/Istituti
scolastici e di formazione, Università e Istituti di ricerca, NGO, Organizzazioni del mercato del lavoro e associazioni
(comprese le associazioni di proprietari forestali pubblici e privati),Enti pubblici nazionali, regionali e locali,
Fondazioni, Gestori delle aree protette, Enti fiera, Operatori turistici (associazioni alpine italiane e austriache,
gestori rifugi),Altri beneficiari compatibili con la priorità, Enti pubblici nazionali, regionali e locali, Consorzi
pubblici/privati.
102 Per consultare la lista dei progetti attuati si rimanda alla seguente pagina web:
http://www.interreg.net/download/110412_ListeBeguenstigte1_5Aufruf_StandNOV2013(1).pdf
112
CAPITOLO VI
Il nuovo ciclo di programmazione 2014-2020
113
La necessità di riprogrammare
Ogni sette anni le Politiche di coesione si rinnovano aggiornando strategie, obiettivi,
strumenti e metodologie di implementazione. D'altro canto non potrebbe essere
altrimenti, gli scenari socio-economici, politici e culturali degli Stati mutano, anche
drasticamente, una costante riesamina è indispensabile per adeguare le Politiche alle
tendenze in atto e fissare punti di riferimento strategici ed obiettivi più aderenti alle
nuove problematiche e alle nuove realtà territoriali. L’intero iter per riformulare il nuovo
ciclo si serve e si regge, sull’insieme dei rapporti finali e documenti stilati per le attività
di valutazione e monitoraggio del ciclo precedente, individuando in essi, le maggiori
criticità, appurate durante le fasi di attuazione dei progetti finanziati. In questo modo,
partendo dalle esperienze precedenti, è possibile programmare meglio il settennio futuro.
Dal 2008 l’ Unione Europea, come del resto gran parte del mondo occidentale, è stata
protagonista di una grave crisi economica finanziaria, che ha rotto gli equilibri degli Stati
creando l’urgente necessità di rinnovare anche le Politiche di coesione. In quasi tutti i
documenti programmatici, il punto di partenza per ogni intervento futuro parte dalla
constatazione di una reale difficoltà economica cui l’Unione è chiamata a rispondere, le
Politiche di coesione puntano a risolvere o quanto meno mitigare, anche queste
problematiche.
In questa parte del lavoro saranno esposti i principali elementi introdotti dal 2014 che
caratterizzeranno le politiche fino al 2020. Il percorso proposto seguirà una logica
deduttiva, dunque per step successivi, partendo da una panoramica generale (orientamenti
strategici comunitari), si cercherà di giungere ad un inquadramento puntuale e dettagliato
(programmi operativi).Una maggiore attenzione sarà dedicata all’esposizione di tutti i
nuovi elementi inseriti e agli obiettivi che le Istituzioni Europee intendono raggiungere
per il 2020. Un breve estratto dalla “Relazione sulla coesione economica” inquadra bene
anche la volontà della commissione di riformare questo tipo di politiche.
“Il valore aggiunto della politica di coesione è oggetto di discussioni ricorrenti da parte
dei responsabili politici, dei docenti universitari e dei soggetti interessati. Alcuni
ritengono che la coesione politica non abbia collegamenti di rilievo con gli obiettivi
114
prioritari dell'UE, che disperda le risorse nei vari settori politici e che il suo impatto sia
spesso difficile da misurare la Commissione prende molto seriamente tali critiche.
Pur preservandone l' obiettivo principale, ulteriori riforme della politica di coesione
dovrebbero quindi mirare ad orientarla risolutamente ai risultati e attuare le riforme
necessarie per conseguire tali risultati, riducendo gli oneri amministrativi e
semplificando la gestione ordinaria103.”
In poche righe sono identificabili diversi elementi che caratterizzano l’attuale fase di
transizione verso i nuovi programmi. Innanzitutto si evidenzia una sorta di scetticismo
che ruota intorno a questo tipo di politiche e la loro capacità di produrre reali impatti
positivi, questa criticità però non è fine a se stessa ma oggetto di riflessione e punto di
partenza per la nuova programmazione.
Da qui, anche il bisogno di porre le basi per attuare riforme e migliorare l’insieme dei
meccanismi di attuazione, puntando quindi, alla semplificazione e ad un maggior
orientamento ai risultati.
La strategia Europa 2020
In ciascun ciclo di programmazione deve essere chiaramente identificabile una visione
strategica, che, in quanto tale, ha la funzione di tracciare le linee guida alla base
dell’intero processo di definizione dei nuovi programmi.
La strategia quindi non è altro che una visione a lungo termine, che partendo da
un’approfondita analisi delle criticità e delle condizioni degli Stati, definisce, un ridotto
numero di obiettivi generali, che a loro volta sono i punti di riferimento principali per
qualsiasi intervento ed azione.
Il nuovo ciclo di programmazione 2014- 2020 è stato interamente architettato intorno alla
strategia “Europa 2020”.
Il presidente della Commissione europea José Manuel Barroso, ha ben definito i
principali caratteri alla base della visione strategica, di seguito un breve estratto:
103
Estratto dal documento programmatico: Commissione Europea, Comunicazione della commissione al parlamento europeo, al consiglio, al comitato economico e sociale europeo, al comitato delle regioni e alla banca centrale europea; Conclusioni della Quinta relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale: il futuro della politica di coesione.
115
“La strategia Europa 2020 punta a rilanciare l'economia dell'UE nel prossimo
decennio.
In un mondo che cambia l'UE si propone di diventare un'economia intelligente,
sostenibile e solidale. Queste tre priorità che si rafforzano a vicenda intendono aiutare
l'UE e gli Stati membri a conseguire elevati livelli di occupazione, produttività e
coesione sociale.
In pratica, l'Unione si è posta cinque ambiziosi obiettivi – in materia di occupazione,
innovazione, istruzione, integrazione sociale e clima/energia – da raggiungere entro il
2020. Ogni Stato membro ha adottato per ciascuno di questi settori i propri obiettivi
nazionali. Interventi concreti a livello europeo e nazionale vanno a consolidare la
strategia.”104
In questa sintesi sono immediatamente individuabili alcuni elementi essenziali:
• Un punto di partenza, composto dalle difficili condizioni socio-economiche
Europee e la volontà, di migliorarle partendo proprio dalla strategia.
• Una variabile temporale di lunga durata, la strategia per definizione interviene
nel medio lungo termine, in questo caso essa sarà attuata in 10 anni.
• L’individuazione di priorità, ossia strategie specifiche e macro-obiettivi da
perseguire nel corso degli anni, anche mediante l’azione delle Politiche di
coesione.
• Il recepimento da parte dei singoli Stati, anche se le priorità e gli obiettivi hanno
un raggio d’azione transnazionale, la strategia deve essere attuata a livello
nazionale e locale, per questo motivo ogni Stato deve aderire ad essa e
programmare azioni che possano produrre efficaci risultati nei territori.
Europa 2020 per la sua ampia portata può essere considerata la radice da cui il ciclo di
programmazione 2014-2020 si genera.
Prima di entrare nel merito del nuovo ciclo e utile dunque, approfondire i contenuti e la
portata della strategia richiamando la sua architettura specifica, in questo modo è
104
Intervento del presidente José Manuel Barroso sulla strategia Europa 2020.
116
possibile scomporla e comprendere meglio i temi e i settori principali che la
compongono.
Europa 2020 è composta di tre elementi principali: priorità, obiettivi e iniziative faro.
Le priorità occupano una posizione centrale, ponendo le basi teoriche ed attuative su cui
l’intera strategia si regge, gli obiettivi, recependo le priorità, delineano con maggiore
precisione i settori tematici e i risultati attesi ad essi collegati, infine le iniziative faro, che
racchiudono azioni ed interventi utili al raggiungimento degli obiettivi.
La strategia Europa 2020 propone un progetto per l’economia sociale di mercato europea
nel prossimo decennio, in conformità a tre settori prioritari strettamente connessi che si
rafforzano a vicenda: crescita intelligente, attraverso lo sviluppo di un’economia basata
sulla conoscenza e sull’innovazione; crescita sostenibile, attraverso la promozione di
un’economia a basse emissioni di carbonio, efficiente sotto il profilo dell’impiego delle
risorse e competitiva; crescita inclusiva, attraverso la promozione di un’economia con
un alto tasso di occupazione che favorisca la coesione sociale e territoriale.(Alluli ,2010,
pag 76).Una sintetica descrizione di ognuno degli elementi presentati è necessaria per
comprendere meglio la genesi del ciclo di programmazione 2014-2020.
3 priorità
Europa 2020 presenta tre priorità che si rafforzano a vicenda:
– crescita intelligente: promuove la conoscenza e l'innovazione come motori della futura
crescita. Ciò significa migliorare la qualità dell'istruzione, potenziare la ricerca in Europa,
promuovere l'innovazione e il trasferimento delle conoscenze in tutta l'Unione, utilizzare
in modo ottimale le tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) e fare in
modo che le idee innovative si trasformino in nuovi prodotti e servizi tali da stimolare la
crescita, creare posti di lavoro di qualità e contribuire ad affrontare le sfide proprie della
società europea e mondiale.
Le misure adottate nell'ambito di questa priorità permetteranno di esprimere le capacità
innovative dell' Europa, migliorando i risultati nel settore dell'istruzione e il rendimento
degli istituti di insegnamento e sfruttando i vantaggi che una società digitale comporta
117
per l'economia. Queste politiche devono essere attuate a livello regionale, nazionale e
dell'UE.105
– crescita sostenibile: anche in questo caso le indicazioni della strategia sono molto
generali, ma sicuramente tracciano un preciso percorso da seguire per rendere
maggiormente efficiente l’intera Unione dal punto di vista della sostenibilità, tra i
principali obiettivi da perseguire emergono:
• costruire un'economia a basse emissioni di CO2 più competitiva, capace di
sfruttare le risorse in modo efficiente e sostenibile;
• tutelare l'ambiente, ridurre le emissioni e prevenire la perdita di biodiversità;
• servirsi del ruolo guida dell'Europa per sviluppare nuove tecnologie e metodi di
produzione verdi;
• introdurre reti elettriche intelligenti ed efficienti;
• sfruttare le reti su scala europea per conferire alle nostre imprese (specie le piccole
aziende industriali) un ulteriore vantaggio competitivo;
• migliorare l'ambiente in cui operano le imprese, in particolare le piccole e medie e
aiutare i consumatori a fare delle scelte informate.106
Nello specifico delle azioni ambientali è indispensabile citare i tre obiettivi fondamentali
che rappresentano i cosiddetti traguardi “20/20/20” in materia di clima/energia: ridurre le
emissioni di gas serra del 20% rispetto ai livelli del 1990, aumentare la proporzione
delle energie rinnovabili nel consumo finale al 20%, cercare di aumentare del 20%
l'efficienza energetica,.
– crescita inclusiva: questa priorità intende: rafforzare la partecipazione delle persone
mediante livelli di occupazione elevati, investire nelle competenze, combattere la povertà
e modernizzare i mercati del lavoro, i metodi di formazione e i sistemi di protezione
sociale per aiutare i cittadini a prepararsi ai cambiamenti a gestirli e costruire una società
coesa. È altrettanto fondamentale che i benefici della crescita economica si estendano a
tutte le parti dell'Unione, comprese le regioni ultra periferiche, in modo da rafforzare la
coesione territoriale.
105
Comunicazione della Commissione Europea,2010,EUROPA 2020, Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusive.(pag 11) 106
Fonte: http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/priorities/sustainable-growth/index_it.htm
118
L'obiettivo è garantire a tutti accesso e opportunità lavorative durante l'intera esistenza.
L'Europa deve sfruttare appieno le potenzialità della sua forza lavoro per far fronte
all'invecchiamento della popolazione e all'aumento della concorrenza globale.
Occorreranno politiche in favore della parità fra i sessi per aumentare la partecipazione al
mercato del lavoro in modo da favorire la crescita e la coesione sociale.
5 obiettivi
La strategia Europa 2020, nonostante la sua funzione di indirizzo ed orientamento, deve
fissare con un’ adeguata precisione gli obiettivi da raggiungere.
Gli obiettivi in questo caso sono cinque, divisi per area tematica e ad ognuno di essi è
affiancato un set di indicatori con la funzione di misurare e verificare l’avanzamento e la
buona riuscita dei progetti.
Il primo concerne l’occupazione, che deve perseguire l’innalzamento al 75% del tasso di
occupati per la fascia di età compresa tra i 20 e i 64 anni. Per quanto riguarda gli
investimenti in ricerca e sviluppo è previsto un aumento al 3% del PIL dell'UE.
Come già accennato, ampio spazio è dedicato alle azioni che contrastano i negativi
impatti dei cambiamenti ambientali, in questo settore bisogna ridurre le emissioni di gas
serra del 20% rispetto al 1990, il 20% del fabbisogno di energia deve essere ricavato da
fonti rinnovabili ed inoltre è necessario aumentare del 20% l'efficienza energetica
Nel campo dell’ istruzione è prevista la riduzione dei tassi di abbandono scolastico
precoce al di sotto del 10% e l’ aumento al 40% dei 30-34enni con un'istruzione
universitaria.
La lotta alla povertà e all'emarginazione, invece, prevede, una riduzione del numero
delle persone a rischio o in situazione di povertà, si spera in un numero vicino ai 20
milioni in meno.
7 iniziative faro
Per raggiungere gli obiettivi, la Commissione propone una serie di iniziative faro:
119
1. L’Unione dell’innovazione: riorientare la politica in materia di ricerca e sviluppo
e innovazione in funzione delle sfide principali, colmando al tempo stesso il
divario tra scienza e mercato per trasformare le invenzioni in prodotti.
2. Gioventù in movimento: migliorare la qualità e l’attrattiva internazionale degli
istituti europei di insegnamento superiore promuovendo la mobilità di studenti e
giovani professionisti. Per fare un esempio concreto, i posti vacanti in tutti gli
Stati membri devono essere più accessibili in tutta Europa e le qualifiche e
l’esperienza professionali devono essere debitamente riconosciute.
3. Un’agenda europea del digitale: trarre vantaggi socioeconomici sostenibili da
un mercato unico del digitale basato sull’Internet superveloce. Nel 2013 tutti gli
europei dovrebbero avere accesso all’Internet ad alta velocità.
4. Un’Europa efficiente sotto il profilo dell’uso delle risorse: favorire la
transizione verso un’economia basata su un impiego efficiente delle risorse e a
basse emissioni di carbonio. L’Europa non deve perdere di vista i suoi traguardi
per il 2020 in termini di produzione di energia, efficienza energetica e consumo di
energia.
5. Una politica industriale per una crescita verde: aiutare la base industriale
dell’UE ad essere competitiva nel mondo post-crisi, promuovere l’imprenditoria e
sviluppare nuove competenze. Questo creerebbe milioni di nuovi posti di lavoro.
6. Un’agenda per nuove competenze e nuovi posti di lavoro: porre le basi della
modernizzazione dei mercati del lavoro per aumentare i livelli di occupazione e
garantire la sostenibilità dei nostri modelli sociali.
7. Piattaforma europea contro la povertà: garantire coesione economica, sociale e
territoriale aiutando i poveri e le persone socialmente escluse e consentendo loro
di svolgere un ruolo attivo nella società.107
Realizzare queste iniziative è una priorità comune, che richiederà interventi a tutti i
livelli, quindi organizzazioni dell’UE, Stati membri, autorità locali e regionali. 107
Fonte: http://ec.europa.eu/italia/attualita/primo_piano/futuro_ue/europa_2020_it.htm
120
Quadro strategico comune
La strategia Europa 2020 da sola non garantisce il raggiungimento degli obiettivi
prefissati, la sua natura d’indirizzo ed orientamento, non può essere attuata nei vari
contesti europei. Per questo motivo, come per i precedenti cicli di programmazione, è
stato inserito un documento intermedio tra gli Stati e le Istituzioni centrali, anch’esso,
sostanzialmente ricopre una funzione di indirizzo, ma è più specifico per quanto concerne
gli obiettivi, più preciso nel determinare gli aspetti tecnici, indispensabili per la concreta
attuazione dei progetti.
Il “Quadro strategico comune”(QSC), come in passato ha fatto il “Quadro di riferimento
strategico nazionale” ricopre questo importante ruolo, ed è il punto di partenza per
realizzare la strategia Europa 2020.
Esso tradurrà gli obiettivi generali e specifici della Strategia UE in azioni chiave per il
FESR, il FC, il FSE, il FEASR e il FEAMP allo scopo di perseguire obiettivi comuni.
Il QSC rafforza la coerenza tra gli obiettivi politici di Europa 2020 e le politiche
nazionali, nonché l’integrazione e una migliore combinazione dei vari Fondi per
massimizzare l’impatto degli investimenti.108
“Il QSC dovrebbe rafforzare la coerenza tra gli impegni politici presi nel contesto della
strategia Europa 2020 nonché gli investimenti sul terreno. Dovrebbe incoraggiare
l'integrazione definendo le modalità di collaborazione tra i Fondi. Esso costituirà una
fonte di orientamento strategico che dovrà essere tradotta dagli Stati membri e dalle
regioni nella programmazione dei fondi compresi nel QSC nel contesto delle loro
esigenze, possibilità e specifiche sfide.”109
La Commissione ha proposto un regolamento recante disposizioni comuni per l'insieme
dei cinque Fondi al fine di garantire:
108
Fonte: http://www.regione.calabria.it/calabriaeuropa/home/619-programmazione-2014-2020/3365-quadro-strategico-comune 109
Commissione Europea, Bruxelles, 14.3.2012 ,documento di lavoro dei servizi della commissione, Elementi di un quadro strategico comune 2014 - 2020 per il Fondo europeo di sviluppo regionale,il Fondo sociale europeo, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca.(Pag 4)
121
• la concentrazione delle risorse sugli obiettivi della strategia Europa 2020, grazie
ad un insieme comune di obiettivi tematici ai quali i Fondi daranno il loro contributo;
• la semplificazione grazie a modalità di pianificazione e attuazione più coerenti;
• una maggiore concentrazione sui risultati attraverso un quadro di riferimento e una
riserva per realizzazioni efficienti,;
• l'armonizzazione delle regole di ammissibilità e l'ampliamento delle opzioni
semplificate in materia di costi, in modo da ridurre l'onere amministrativo gravante sui
beneficiari e sulle autorità di gestione.
I compiti del QSC possono essere cosi suddivisi:
• Orientamento ed indirizzo: il documento, seguendo la strategia Europa 2020,
sottolinea le problematiche che l’Unione deve affrontare, ribadendo il percorso già
disegnato dalla strategia e tracciando quindi una serie di priorità generali.
• Strumento di attuazione: il QSC svolge anche una funzione di raccordo tra i 5
strumenti finanziari (FESR, il FC, il FSE, il FEASR e il FEAMP), puntando
dunque a massimizzare la loro interdipendenza in un’ottica di cooperazione e
coordinamento per raggiungere obiettivi comuni. Uno dei principali cambiamenti
che caratterizzano il settennio 2014-2020 riguarda una maggiore armonizzazione
delle regole sia all'interno del regolamento finanziario che tra i regolamenti
settoriali, al fine di promuovere una maggiore semplificazione.
• Definizione degli obiettivi: nel documento sono esposti e dettagliati gli 11
obiettivi tematici che rappresentano la vera sostanza del nuovo ciclo di
programmazione.
Obiettivi tematici110
1. Rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione.
110
La sintesi delle descrizioni degli obiettivi è stata realizzata consultando l’allegato 1 del documento di lavoro dei servizi della commissione, Elementi di un quadro strategico comune 2014 – 2020. Si rimanda al documento per una dettagliata descrizione degli obiettivi e delle azioni per attuarli, oltre che una precisa suddivisione delle attività finanziate in base ai singoli fondi.
122
I fondi devono concentrarsi soprattutto sugli sforzi per eliminare le strettoie che frenano
l'innovazione e aumentare gli investimenti nella ricerca e sviluppo delle imprese
attraverso la stretta collaborazione tra soggetti pubblici e privati, creando milioni di posti
di lavoro per sostituire quelli persi a causa della crisi
2. Migliorare l'accesso alle tecnologie dell'informazione e della Comunicazione,
la loro utilizzazione e la loro qualità.
Gli Stati membri dovrebbero sostenere l'installazione e l'adozione di internet ad alta
velocità, che costituisce uno strumento essenziale per accedere alle conoscenze e
partecipare alla loro creazione. La Strategia digitale per l'Europa si propone di garantire
una crescita economica intelligente, sostenibile e integratrice attraverso la realizzazione
del mercato unico digitale e lo sfruttamento del potenziale di innovazione grazie ad
internet rapido e ultrarapido e i servizi e applicazioni interoperabili. Le tecnologie
dell'informazione e della comunicazione (TIC) costituiscono un potente motore di
crescita economica, d'innovazione e di produttività in molti settori.
3. Rafforzare la competitività delle PMI.
Le piccole e medie imprese costituiscono la colonna vertebrale dell'economia europea e
sono i principali motori della crescita, della creazione di posti di lavoro e della coesione,
poiché generano due posti di lavoro su tre nel settore privato e rappresentano il 58 % del
favore aggiunto totale creato dalle imprese nell'UE. L'investimento nelle PMI può
pertanto dare un notevole contributo alla crescita all'occupazione e alla coesione. Le PMI
hanno un ruolo importante da svolgere nella gestione delle trasformazioni strutturali e
della transizione verso un'economia mondiale basata sulla conoscenza e nella creazione
di nuove possibilità di lavoro. Individualmente, le PMI non sono in grado di creare catene
di valore su grande scala e devono quindi stabilire collegamenti all'interno e al di fuori
della loro regione d'origine.
4. Sostenere un'economia a basse emissioni di co2 in tutti i settori. Oltre che gli obiettivi (già approfonditi nella sezione precedente) della strategia Europa
2020,emerge con chiarezza la forte volontà da parte delle Istituzioni europee di tracciare
il percorso verso una riduzione delle emissioni di gas a effetto serra dell'80-95 % entro il
2050 rispetto ai livelli del 1990.
123
5. Promuovere l'adattamento al cambiamento climatico e la prevenzione e gestione dei rischi.
Sviluppo di strategie e piani d'azione per l'adattamento al cambio climatico e piani di
prevenzione e gestione dei rischi a livello nazionale, regionale e locale, per sviluppare la
base di conoscenza e le capacità di osservazione dei dati, oltre ai meccanismi di scambio
delle informazioni.
6. Proteggere l'ambiente e promuovere l'utilizzazione razionale delle risorse. Gli orientamenti integrati fanno riferimento alla necessità, per gli Stati membri, di
separare la crescita economica dall'utilizzazione delle risorse, trasformando le sfide
ambientali in opportunità di crescita e facendo un uso efficiente delle rispettive risorse
naturali. Le azioni previste in questa cornice tematica riguardano settori diversi ma
comunque legati, come: trattamento e gestione delle acque, protezione del suolo, aria,
gestione dei rifiuti, protezione degli uccelli.
7. Promuovere il trasporto sostenibile ed eliminare le strettoie nelle
infrastrutture di rete fondamentali.
Questo obiettivo delinea una visione per un sistema di trasporti efficiente
nell'utilizzazione delle risorse e competitivo, evidenziando che nel settore dei trasporti è
necessaria una riduzione dei gas ad effetto serra di almeno il 60 % entro il 2050 rispetto
al livello del 1990. Per Fondi QSC, questo significa concentrarsi in forme di trasporto
sostenibili ed investire nei progetti aventi il maggior valore aggiunto europeo.
8. Promuovere l'occupazione e sostenere la mobilità del lavoro.
Nell'ambito di questo obiettivo tematico, gli Stati membri dovrebbero concentrarsi sul
perseguimento dei rispettivi obiettivi nazionali in termini di occupazione, utilizzando i
Fondi QSC, e in particolare il FSE . Il sostegno del FEASR dovrebbe concentrarsi sulla
creazione di posti di lavoro nelle regioni rurali, che di solito hanno un tasso di
occupazione inferiore alla media.
9. Promuovere l'inclusione sociale e lottare contro la povertà.
L’obiettivo mira a definire percorsi integrati in grado di combinare diversi tipi di misure
a favore del miglioramento della capacità d'inserimento professionale, come i servizi
individualizzati di sostegno, di consulenza e di orientamento, l'accesso a corsi
124
d'insegnamento e di formazione generali e professionali, nonché l'accesso a taluni servizi,
in particolare i servizi sanitari e sociali, i servizi di custodia dei bambini e i servizi
internet.
10. Investire nell'istruzione, nelle competenze e nella formazione permanente.
La riduzione dell'abbandono scolastico e promozione dell'uguaglianza di accesso
all'insegnamento prescolare, primario e secondario di buona qualità.
11. Rafforzare la capacità istituzionale e l'efficacia dell'amministrazione
pubblica.
Rafforzare la capacità istituzionale e amministrativa a tutti i livelli e in tutti i settori e
promuovere i buoni principi della governance è importante per sostenere gli adeguamenti
strutturali. Ridurre gli oneri regolamentari e amministrativi e promuovere elevati standard
di trasparenza, integrità e affidabilità nell'amministrazione pubblica aiuta inoltre ad
aumentare la produttività e a rafforzare la competitività. A tale riguardo, il tema
prioritario dovrebbe essere la riduzione dell'onere amministrativo sui cittadini e sulle
imprese e l'aumento della trasparenza, dell'integrità e della qualità della pubblica
amministrazione, oltre che della sua efficienza nel fornire servizi pubblici in tutti i settori
(compreso l'aggiornamento delle competenze nei settori dello sviluppo delle politiche,
delle innovazioni organizzative, dell'e-governance, della promozione degli appalti
pubblici relativi a prodotti e servizi innovativi).
Accordo di partenariato
Le Istituzioni centrali europee, in concerto ed in stretta collaborazione con gli organi
degli Stati membri111, elaborano: strategie, obiettivi e tutto il pacchetto di documenti
111
Il confronto pubblico sulla programmazione 2014-2020 è stato avviato con la presentazione da parte del
Ministro per la Coesione Territoriale, d’intesa con i Ministri del Lavoro e delle Politiche Agricole, Forestale e
Alimentari e la discussione nel Consiglio dei Ministri del 17 dicembre 2012, del documento “Metodi e obiettivi per
un uso efficace dei Fondi comunitari 2014-2020”(di seguito Metodi e obiettivi). Il documento definiva, in
particolare, un’ipotesi di percorso per il confronto tecnico-istituzionale, finalizzato a far emergere gli elementi
comuni della strategia da porre alla base della proposta di Accordo di partenariato (Sezione 5). Tale percorso
partenariale è stato successivamente messo a punto, anche recependo le osservazioni formulate dalla Conferenza
delle Regioni e Province autonome29. Il Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione economica ha quindi promosso
l’istituzione di 4 Tavoli tecnici attorno alle 4 missioni strategiche che rappresentano le grandi aree di policy
125
normativi, d’indirizzo ed orientamento che garantiscono una efficiente ed efficace
attuazione delle Politiche di coesione.
Ogni Stato membro, però, deve a sua volta, recepire tutto ciò che è stato prodotto a livello
comunitario affinché le reali problematiche locali possano trovare spazio nelle strategie
nazionali.
È dunque necessario un documento di orientamento per ogni Stato, che seguendo gli
indirizzi e le direttive comunitarie, generi una strategia adatta alle esigenze e ai bisogni
dei territori interni.
“L’Accordo di partenariato è lo strumento previsto dalla proposta di Regolamento della
Commissione Europea recante disposizioni comuni sui Fondi comunitari (art.14) che
individua, a livello di Stato membro, tra gli altri elementi, i fabbisogni di sviluppo, i
risultati che ci si attende di conseguire in relazione agli interventi programmati, gli
obiettivi tematici su cui lo Stato membro decide di concentrare le risorse, nonché la lista
dei programmi operativi e la relativa allocazione finanziaria per ciascuno dei Fondi del
Quadro Strategico Comune.”112
Struttura dell’ Accordo di partenariato
Benché gli Stati presentino evidenti differenze tra loro, l’accordo di partenariato ha una
forma standard, di seguito una descrizione della sua struttura.
La prima parte del documento espone l’analisi dei bisogni di sviluppo e delle potenzialità
di crescita dello Stato membro e dei territori, con riferimento agli 11 obiettivi tematici
individuati dalla proposta di Regolamento CE e con un focus sugli squilibri territoriali
rilevanti, anche in riferimento alle aree urbane e rurali. rilevanti per l’Italia nella prospettiva al 2020 di sviluppo sostenibile, intelligente e inclusivo, a cui la
programmazione dei fondi comunitari può offrire un contributo importante. Sono stati dunque individuati i
seguenti Tavoli tecnici di confronto partenariale: “Lavoro, competitività dei sistemi produttivi e innovazione”
(Tavolo A); “Valorizzazione, gestione e tutela dell’ambiente” (Tavolo B); “Qualità della vita e inclusione sociale”
(Tavolo C); “Istruzione, formazione e competenze” (Tavolo D). In parallelo, è stato avviato il lavoro di
approfondimento delle opzioni strategiche, secondo le linee del documento “Metodi e obiettivi”, su Aree
interne, Città e Mezzogiorno.
112
Accordo di partenariato – versioni in corso d’opera di alcune sezioni (9 aprile 2013) . Consultabile alla seguente pagina web: http://www.dps.tesoro.it/documentazione/comunicati/2013/Sezioni_1-3_e_1-5_Accordo_di_Partenariato.pdf
126
L’identificazione dei bisogni di sviluppo deve tener debitamente conto, tra l’altro, delle
raccomandazioni specifiche per Paese formulate dal Consiglio europeo che intervengono
sulle criticità strutturali del sistema economico, della distanza del Paese e dei suoi
territori dai traguardi fissati nell’ambito della strategia Europa 2020 e della lettura in
termini di contesto macroeconomico e riposte di policy offerta dal Programma Nazionale
di Riforma113.
Il resto dell’ accordo è diviso in sezioni, ognuna delle quali completa il quadro di
riferimento unico dello Stato utile all’implementazione delle Politiche di coesione, di
seguito la struttura del documento stilato dall’ Italia.
Sezione 1.1: si concentra, sulle lezioni apprese dalla programmazione 2014-2020,
sull’individuazione delle strategie macro-regionali e di bacino marittimo alle quali l’Italia
è interessata.
Sezione 1.2: si presentano successivamente: gli esiti della valutazione ex ante dei
documenti di programmazione.
Sezione 1.3: descrizione e motivazione delle scelte di investimento, evidenziando per
ciascun obiettivo tematico i risultati attesi , le azioni conseguenti e il relativo fondo di
finanziamento.
Sezione 1.4: l’allocazione finanziaria per i 4 Fondi del Quadro Strategico Comune.
Sezione 1.5: l’applicazione dei principi orizzontali (partenariato, parità di genere e non
discriminazione).
Sezione 1.6: la lista dei programmi operativi.
Sezione 2.1: esposizione dei meccanismi a garanzia di un’ efficace implementazione.
Sezione 2.3: si occupa della verifica dei prerequisiti di efficacia degli interventi (c.d.
condizionalità ex ante).
Sezione 2.4: interventi di capacità amministrativa.
Sezione 3: strumenti di sviluppo territoriale integrato.
113
Il Programma Nazionale di Riforma 2012 (PNR) rappresenta la componente principale del "Semestre europeo", il ciclo annuale dedicato al coordinamento delle politiche economiche e di bilancio, e costituisce un momento chiave nel coordinamento tra le politiche dell'Unione e le politiche nazionali. Il PNR serve a fare il punto sulle riforme messe in campo dopo le raccomandazioni adottate dall'Unione Europea per l'anno precedente, illustrando la portata degli interventi in atto, la loro coerenza con gli orientamenti dell'Unione Europea e il loro impatto atteso. Inoltre, il PNR presenta una agenda di interventi previsti per i mesi successivi con cui si definisce il percorso attraverso il quale lo Stato intende conseguire gli obiettivi definiti a livello europeo.
127
Sezione 4: valutazione dei sistemi informativi a supporto della gestione e
l’individuazione delle azioni di rafforzamento di tali strumenti.
Ciclo di programmazione 2014-2020: novità e prospettive
Nel primo capitolo, ed in parte nel secondo, si è visto come le Politiche di coesione
mutano nel tempo, adeguando gli strumenti e le norme di attuazione ad un più ampio
contesto europeo in costante trasformazione. Le novità previste dal primo gennaio 2014,
confermano l’importante ruolo strategico di questo tipo di politiche e dimostrano la ferrea
volontà di contribuire, anche attraverso il loro operato, a migliorare il difficile percorso di
sviluppo e crescita che l’Unione si trova ad affrontare.
Prima di giungere ai contenuti concreti previsti, è opportuno anticipare le maggiori
innovazioni che sanciscono il passaggio al nuovo ciclo.
Le novità proposte possono essere raccolte in tre macro-gruppi cosi suddivisi:
• Semplificazione.
• Orientamento ai risultati.
• Condizionalità.
La semplificazione
Uno dei maggiori punti critici riscontrati nei precedenti cicli, riguarda le difficoltà a
progettare gli interventi, seguendo le rigide e precise direttive comunitarie, che il più
delle volte vincolavano e incapsulavano le singole azioni in ristretti quadri normativi.
Altri problemi emergevano nelle fasi d’implementazione e monitoraggio, sempre per le
cause appena descritte e per una sorta di frammentazione normativa che rallentava le
procedure.
L’unica strada percorribile per tentare di rimediare a questa problematica è quella della
semplificazione e ad una maggiore flessibilità.
Tra le maggiori proposte in questa direzione, le più interessanti riguardano:
1. Armonizzazione delle norme con altri fondi del quadro strategico comune
(QSC).
128
Nell’ambito della politica di coesione del periodo 2007-2013 si evidenziano situazioni
nelle quali, a progetti simili, sono applicate differenti norme di ammissibilità ai fondi.
Ciò significa che i beneficiari che richiedono e ricevono finanziamenti da fonti differenti
devono conoscere più normative, il che richiede tempo e fatica. L’esistenza di numerose
norme differenti favorisce inoltre la commissione di errori che comportano danni
economici a scapito dei beneficiari. Nella proposta per il periodo 2014-2020 sono fissate
norme comuni di ammissibilità ai fondi che ridurranno questa complessità.
2. Maggiore flessibilità nella predisposizione dei programmi.
Le norme per il periodo 2007-2013 prevedono programmi separati per il FSE e il FESR;
ciò, in alcune regioni, può complicare la coerente pianificazione degli investimenti, pur
se, in altre regioni, tale pianificazione è semplificata. Nel periodo 2014-2020 gli Stati
membri avranno la possibilità di predisporre e realizzare propri programmi,
concordemente alle prassi nazionali, e attingere i finanziamenti da un solo fondo o da più
fondi combinando quelli provenienti dal FESR, dal FSE e dal FC.
3. Aumento della proporzionalità.
Le operazioni per le quali le spese totali ammissibili non eccedono i 100 000 euro non
saranno normalmente soggette a più di un audit per la durata del progetto da parte
dell’autorità di audit e della Commissione (salvo l’esistenza di specifici rischi). In questo
modo i beneficiari dei progetti minori non dovranno più sottostare a molteplici audit che
li distolgono dallo svolgimento delle principali attività del progetto.
4. Consegne più efficaci e attività di reporting semplificata.
Le relazioni regolari annuali del periodo 2014-2020 saranno significativamente
semplificate rispetto a quelle del periodo 2007-2013 e forniranno alla Commissione
solamente i dati essenziali sui progressi completati. La prima relazione annuale sarà
sottoposta solo nel 2016. La relazione consisterà in larga parte di dati disponibili
automaticamente dai sistemi informatici, mentre la parte di testo elaborata sarà minore.
129
Orientamento ai risultati
Nei precedenti cicli, nonostante il successo degli interventi e il concreto miglioramento
dei territori interessati, nelle fasi di attuazione si è registrata una difficoltà a raggiungere
gli obiettivi fissati, il che, comporta un parziale fallimento dell’intera logica alla base
delle azioni, oltre che uno spreco di fondi.
Per questo motivo sono state proposte una serie di nuove raccomandazioni e un
cambiamento della gestione, che almeno in teoria dovrebbero assicurare ai soggetti
interessati, una maggiore efficienza nel raggiungimento dei risultati.
Innanzitutto, nella prossima programmazione ,gli obiettivi stabiliti saranno definiti sotto
forma di risultati attesi, essi saranno in genere misurati da uno o più “indicatori di
risultato”, la cui misurazione, con tempi prestabiliti, sarà parte integrante e condizionante
degli impegni del programma.
I programmi operativi, inoltre, faranno seguire all’ indicazione dei risultati attesi quella
delle azioni con cui conseguirli, è opportuno inserire, quindi: liste di interventi
infrastrutturali con riferimento al loro stato di progettazione; tipologie di servizi da
finanziare con i criteri per assegnare i fondi; misure per la concessione di agevolazioni,
con l’ individuazione ex ante delle procedure e della tempistica per la definizione di
bandi/avvisi; progetti complessi di valorizzazione di aree territoriali con l’esplicitazione
di modalità innovative di selezione degli interventi più rispondenti ai bisogni
territoriali.114
Emerge con chiarezza la volontà di vincolare e fissare ogni tipo di progetto ad una
concreta e reale possibilità che esso produca risultati di tangibili sul territorio, per questo
motivo è necessario dimostrare fin dalle prime fasi i risultati attesi piuttosto che obiettivi
generici. Altra prerogativa indispensabile è riferita alla tempistica, la quale deve essere
ben definita ed agganciata ad ogni singola azione.
114
Metodi ed obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014-2020, Documento di apertura del confronto pubblico.
130
Le condizionalità
Sempre nella direzione di massimizzare i risultati delle azioni, per il ciclo di
programmazione 2014-2020 sono state fissate una serie di condizionalità da rispettare.
Per condizionalità s’intendono l’insieme di requisiti utili ad attuare il progetto finanziato
e a produrre risultati misurabili.
Per assicurare l’efficacia degli investimenti e raggiungere i risultati attesi occorre essere
certi che siano assicurati tutti i prerequisiti indispensabili, di carattere normativo,
regolatorio, programmatorio, pianificatorio; le condizionalità richieste mirano a verificare
la reale presenza di questi aspetti.
Nel nuovo ciclo, saranno introdotte nuove disposizioni relative alla condizionalità in
modo da garantire che i finanziamenti dell’UE creino forti incentivi affinché gli Stati
membri conseguano gli obiettivi generali e specifici della strategia Europa 2020.
Esse assumeranno la forma di condizioni ex ante, che devono essere presenti prima
dell’erogazione dei fondi, e di condizioni ex post che vincoleranno l’erogazione di
ulteriori finanziamenti ai risultati ottenuti.
Il rafforzamento della condizionalità ex ante è motivato dall’esigenza di garantire che
siano presenti le condizioni necessarie ad assicurare un sostegno efficace. L’esperienza
acquisita, nei cicli precedenti, induce a ritenere che l’efficacia degli investimenti
finanziati dai fondi in alcuni casi sia stata compromessa dalle fragilità della politica
nazionale e dei quadri normativi e istituzionali. Pertanto la Commissione propone
numerose condizionalità ex ante, che sono definite nel regolamento generale unitamente
ai relativi criteri di adempimento.
La condizionalità ex post rafforzerà l’accento posto sui risultati e sulla realizzazione degli
obiettivi della strategia Europa 2020. Si baserà sul conseguimento di tappe fondamentali
relative al raggiungimento degli obiettivi della strategia Europa 2020, definiti per i
programmi oggetto del contratto di partenariato. Un importo pari al 5 % della dotazione
nazionale di ciascun fondo sarà accantonato e assegnato, durante una verifica intermedia,
agli Stati membri per i programmi che hanno conseguito a pieno le loro tappe
fondamentali.
Al di là della riserva di efficacia ed efficienza, il mancato raggiungimento delle tappe
fondamentali può determinare la sospensione dei finanziamenti e una grave insufficienza
131
nella realizzazione degli obiettivi di un programma potrebbe determinare la cancellazione
dei finanziamenti.
Ripartizione geografica dei fondi
Il principale obiettivo strategico delle Politiche di coesione è il riequilibrio delle
condizioni socio-economiche dell’ Unione europea, nella quale, ad oggi, sono presenti
realtà territoriali in difficoltà, con tassi di crescita molto bassi e criticità che minacciano
lo sviluppo dell’intera comunità.
Partendo da questo presupposto è evidente che la ripartizione dei fondi debba seguire una
logica che prevede una divisione in base alle reali condizioni e necessità delle singole
regioni, una maggiore concentrazione deve avvenire, dunque, nei territori che presentano
più alti ritardi strutturali.
È necessario però, definire uno strumento capace di verificare e misurare le condizioni
delle singole regioni, per poi decidere le dotazioni finanziare spettanti a ciascuna di esse.
L’indice alla base della scelta è il PIL pro capite115.
Per la programmazione 2014-2020 le regioni appartenenti agli stati europei sono state
divise in tre differenti categorie, ad ognuna delle quali corrisponde un range di PIL pro
capite. Ecco una sintetica descrizione della ripartizione:
• Regioni meno sviluppate Fra le Regioni meno sviluppate ci sono tutte quelle che presentano un PIL pro capite <
75% della media UE, esse sono segnatamente caratterizzate da notevoli lacune a livello
di dotazioni infrastrutturali nei settori dei trasporti, energia, TIC e ambiente, che
contribuiscono ad ostacolare l'attività economica e a rendere l’Italia meno attraente per
gli investimenti esteri.
115
Il prodotto interno lordo (Pil) rappresenta il risultato finale dell’attività di produzione di beni e servizi delle unità produttrici residenti. Rapportandolo alla popolazione residente (Pil pro capite) si ottiene una delle più importanti misure del benessere di un paese, nonché il principale indicatore utilizzato nei modelli di crescita economica. Il Pil utilizzato per l’analisi dei dati regionali è misurato ai prezzi di mercato, cioè al valore al quale i beni sono scambiati. Inoltre è valutato in termini reali per depurare la variazione dei volumi dalla variazione dei prezzi e, quindi, misurare la crescita economica indipendentemente dall’influenza monetaria; nello specifico, la tecnica tramite la quale sono calcolati i valori in termini reali è il concatenamento attraverso gli indici di tipo Laspeyres. Il Pil viene rapportato alla popolazione media residente nell’anno. Nei confronti europei è stato utilizzato il Pil misurato in parità di potere d’acquisto (Ppa), che consente una migliore comparabilità internazionale in quanto viene depurata l’influenza dei differenti livelli dei prezzi nei vari paesi.
132
Come per il settennio precedente le regioni italiane inserite tra le meno sviluppate ci sono
: Calabria, Campania, Sicilia, e Puglia. Ciò attesta la difficoltà del mezzogiorno italiano
ad attuare e completare il processo di transizione verso le regioni più sviluppate.
In particolare nelle "aree meno sviluppate" dell'Italia, gli interventi regionali hanno finora
sofferto l’assenza di pianificazione strategica e di coordinamento, ciò ha causato forti
ritardi ed inefficienze nella gestione e nell’implementazione degli interventi.
• Regioni in transizione Si tratta, nel dettaglio, di 20/25 regioni dei Paesi membri della Comunità europea che
hanno indici di reddito superiori alle regioni in fase di sviluppo e inferiori alle regioni più
evolute dei Paesi membri, dunque un PIL pro capite tra 75% e il 90% della media UE).
Nel mezzo l’Unione europea vuole collocare e dunque creare una nuova categorie di
regioni che ha bisogno di una specificità e particolare politica di coesione per
incrementare sviluppo e dati del Pil, proprio perché in passato l’inserimento di queste
regioni non ha dato i risultati previsti. In Italia, secondo i dati statistici che ha elaborato
l’Unione europea, le aree regionali che potrebbero aver bisogno di una fase di
transizione sono tre: Abruzzo, Molise e Sardegna.
Per queste regioni, come detto, la Commissione europea ha intenzione di destinare una
quota dei fondi strutturali che ammonterebbe a circa 39 miliardi di euro, con una
specificità che agevoli l’uscita delle aree interessate, il cosiddetto pashing out, che
permette l’uscita graduale dal sostegno comunitario per spese strutturali.
• Regioni più sviluppate Le Regioni del Centro-Nord sono classificate come aree “più sviluppate”, esse
presentano un PIL pro capite > 90% della media UE, e possono essere caratterizzate quali
economie industriali avanzate/di servizi con struttura policentrica. Tuttavia, negli ultimi
dieci anni molte di esse hanno perso terreno in termini di produttività, innovazione e
competitività rispetto alle regioni degli altri Paesi europei, cause principali della crescita
lenta e della scarsa occupazione che caratterizzano tutta l’Italia.
133
Per il prossimo ciclo di programmazione, le regioni più sviluppate sono: Val d’Aosta,
Piemonte, Liguria, Lombardia, Veneto, Trentino Alto Adige, Friuli Venezia Giulia,
Emilia Romagna, Toscana, Marche, Umbria, Lazio.
Budget
Il bilancio complessivo per i prossimi sette anni sarà di 960 miliardi (prezzi del 2011).
In base a quanto stabilito all’esito del negoziato sul Quadro Finanziario Pluriennale per il
2014-2020, l’Italia beneficerà di un totale di risorse comunitarie pari a 32.268 miliardi di
euro (incluse le risorse destinate alla cooperazione territoriale per 1.137 milioni di euro e
al fondo per gli indigenti per 659 milioni di euro), di cui 7.695 milioni di euro per le
regioni più sviluppate, 1.102 milioni di euro per le regioni in transizione, e 22.334
milioni di euro per le regioni meno sviluppate (prezzi correnti). Alla quota comunitaria si
aggiungerà il cofinanziamento nazionale a carico del Fondo di rotazione di cui alla legge
n. 183 del 1987, preventivato nel d.d.l. per la formazione del bilancio annuale (Legge di
Stabilità per il 2014) nella misura di 24 miliardi di euro, nonché la quota di
cofinanziamento di fonte regionale da destinare ai POR (quantificabile in una cifra pari
al 30 % del cofinanziamento complessivo del programma).
Il cofinanziamento consentirà, in pratica, di raddoppiare il volume di risorse assegnato
dalla Commissione Europea.
Il grosso di queste risorse (circa 20,5 miliardi) sarà destinato alle Regioni meno
sviluppate, un miliardo andrà alle Regioni in transizione e sette miliardi saranno
impiegati per le Regioni più sviluppate. L’ultimo miliardo servirà per la cooperazione
territoriale.
134
CAPITOLO VII
Un’opportunità per i pianificatori: un quadro di riferimento per il ciclo di programmazione 2014-2020.
135
Un vademecum per orientarsi
Il percorso intrapreso fino a questo punto, partendo dalle radici delle Politiche di
coesione si è snodato attraverso la loro evoluzione nel tempo, esponendo i basilari canali
di finanziamento (diretti e indiretti).
Si è passati, poi, ad una riesamina dei maggiori documenti prodotti per una pianificazione
comunitaria (European Spatial Planning e Schema dello sviluppo dello spazio europeo),
giungendo, alla presentazione dei programmi attuati nel corso degli anni, affiancati da
casi studio che conferiscono a una dimensione esclusivamente teorica, un lato applicativo
in cui è possibile rintracciare gli elementi di innovazione insiti in questo tipo di politiche.
Un capitolo a parte è stato riservato al ciclo di programmazione 2014-2020,
indispensabile per comprendere le maggiori novità tecnico-organizzative e i cardinali
innesti strutturali che caratterizzano i finanziamenti europei fino al 2020.
Il lavoro di tesi termina con la costruzione di un quadro di riferimento puntuale,
indirizzato a tutti i soggetti che, a differenti scale, si occupano dei temi legati alla
pianificazione urbana e territoriale.
All’interno di esso, saranno inseriti ed esposti le principali opportunità rintracciabili nelle
Politiche di coesione (riferite al ciclo di programmazione 2014-2020), e più nello
specifico, in tutti i programmi che prevedono dei finanziamenti aderenti e vicini alle
discipline pertinenti alla pianificazione territoriale e urbana.
Questo quadro di riferimento ha diverse funzioni, tra cui:
• Orientamento: districarsi tra i cunicoli e i meandri delle Politiche di coesione, per
i “non addetti ai lavori” è un’operazione tutt’altro che semplice.
Chi non conosce bene l’architettura precisa e il funzionamento delle regole di ogni
singolo programma, non può di certo, cogliere e sfruttare le opportunità che queste
politiche offrono.
Si cercherà quindi, di racchiudere l’insieme indispensabile di riferimenti che
servono a mettere ordine nei vari settori ed indirizzare i soggetti interessati ad
individuare gli strumenti finanziari offerti.
136
• Informazione e approfondimento: oltre che orientare, il quadro di riferimento
intende fornire un set di indicazioni precise sui nuovi programmi in merito alle
inedite regole per avere accesso ai fondi.
Per ognuno di essi si entrerà nei contenuti, esponendo le informazioni che possono
aiutare a comprendere meglio il nesso tra la dimensione territoriale, beneficiari,
progettisti e i meccanismi di finanziamento.
• Sintesi: il vantaggio di un documento cosi strutturato, risiede nella capacità di
selezionare solo gli elementi che realmente costituiscono delle informazioni utili
per i pianificatori, ciò è frutto di una laboriosa attività di cernita e sintesi, che ha
permesso di passare in rassegna i maggiori programmi comunitari, estrapolando
solo i contenuti realmente e direttamente utilizzabili.
Questo aspetto non è da sottovalutate, il quadro di riferimento sicuramente non
possiede una capacità esaustiva (non può, da solo, spiegare i meccanismi dei più
minuti dettagli di ogni programma), nonostante ciò, in esso sono rinvenibili gli
input utili ed essenziali a chi voglia intraprendere un iter progettuale nel campo
delle Politiche di coesione.
Il pianificatore, sia esso impegnato in uno studio privato, sia all’interno dell’università o
occupato nelle attività dei pubblici uffici locali, può sicuramente partecipare alla stesura
di progetti da presentare agli organi centrali europei.
Date le sue specifiche competenze, può coordinare team multidisciplinari nella
definizione dei contenuti dei progetti, può inoltre, realizzare cartografie e analisi puntuali
dei territori e dei contesti urbani in cui si vuole intervenire.
La struttura del Quadro di riferimento
Per massimizzare l’efficacia di uno strumento del genere è necessario curare la sua
articolazione, la sua struttura, in modo tale da facilitare il percorso conoscitivo e rendere i
contenuti d’immediata fruibilità.
Per questi motivi l’architettura di questo capitolo, segue un’impostazione ben precisa, la
spiegazione di suddetta articolazione può essere utile a comprendere meglio le
informazioni contenute in esso.
137
Per ogni programma, sarà presentata una scheda, che per quanto discorsiva, segue una
forma schematica ben precisa, di seguito una breve trattazione di tutti i punti essenziali.
1. Tipo di programma: prima di entrare nel dettaglio e nei contenuti è opportuno
specificare la tipologia di programma cui si fa riferimento, inserendo tutte le
informazioni utili a comporre una descrizione preliminare e generale di essi.
2. Tipo di gestione: come già ampiamente argomentato, questa è la prima grande
distinzione da tener ben presente, la gestione di tipo indiretta implica una forma
organizzativa ed un tipo di governance specifica a differenza della diretta, che
racchiude al suo interno una logica totalmente diversa. Gli aspetti e gli elementi
che confluiscono in queste due differenti gestioni sono state trattate nei primi
capitoli (secondo e terzo) e valgono per i contenuti dei programmi che seguiranno.
3. Ambito tematico di riferimento: definita una prima descrizione generale in cui
sono inseriti tutti gli elementi essenziali e caratterizzanti del programma trattato è
necessario ampliare la descrizione con dei riferimenti puntuali. In questa sezione si
approfondiranno i settori tematici coinvolti, le caratteristiche e il raggio d’azione
dei programmi selezionati.
4. Potenziali richiedenti coinvolti: chi sono i principali soggetti che attivandosi
possono presentare un progetto per ottenere i finanziamenti? Essenzialmente in
questa sezione si cerca di dare una risposta a questo quesito, individuando i
potenziali beneficiari che possono attivarsi per realizzare una proposta di
finanziamento (come ad esempio possono essere: studi privati di progettazione e
pianificazione, università, associazioni o fondazioni).
5. Percorso per l’attuazione: che si tratti di un progetto di ridotte proporzioni e di
un’opera infrastrutturale che collega due Stati, ogni finanziamento prima di essere
attuato segue un percorso ben preciso e deve attivare un tipo di governance, che
garantisce un’efficace ed efficiente gestione ed implementazione. In questa parte ci
si dedica alla descrizione degli organi istituzionali (centrali o periferici) che in
concerto con i beneficiari finali devono seguire l’intero iter, che partendo dalla
definizione del progetto e passando per i bandi e le selezioni della commissione
giunge alla sua realizzazione.
138
6. Canali di finanziamento: altro aspetto non meno importante, concerne il tipo di
fondo utilizzato e la dotazione in termini di budget disponibile, in questa sezione si
esplorano gli effettivi canali di finanziamento attivati per attuare i progetti
selezionati.
7. Opportunità per Pianificatori: il percorso conoscitivo intrapreso per costruire
quest’ultima parte del lavoro di tesi, consiste essenzialmente nel vagliare i
documenti ufficiali di riferimento per i programmi, prodotti dalle Istituzioni
centrali europee, ed esporre solo le porzioni che realmente interessano ai soggetti
che occupandosi di pianificazione possono sfruttare le opportunità concesse
dall’Unione. In questa sezione si cercherà di argomentare in maniera discorsiva le
principali opportunità individuate.
8. Tempi e scadenze: la variabile temporale gioca uno dei ruoli cruciali in questo
settore, giacché ogni tipo di programma segue una time-line rigida e precisa, avere
un’idea delle scadenze e delle pubblicazioni dei bandi potrebbe essere un buon
aiuto per anticipare e programmare la definizione di proposte progettuali.
9. Siti di riferimento: la comunicazione e la disseminazione delle informazioni di
vario genere e livello (dalla pubblicazione dei bandi ai risultati ottenuti
dall’implementazione dei progetti) occupano un ruolo importate nelle Politiche di
coesione, indicare i siti web di riferimento potrebbe essere un valido supporto per
cercare l’insieme di: dati, rapporti, relazioni e avvisi indispensabili per raccogliere i
materiali necessari nelle varie fasi del progetto.
Obiettivo cooperazione territoriale europea
Tipo di programma
Il primo elemento preso in analisi, che concretamente può essere un punto di riferimento
per i prossimi sette anni sia per i pianificatori sia per tutti i soggetti che si occupano di
sviluppo territoriale, è : ” l’obiettivo cooperazione territoriale europea”, il quale non è, ne
un programma ne uno strumento finanziario, ma un macro-obiettivo inserito nella
programmazione delle Politiche di coesione, attuabile solo attraverso la definizione di
micro-programmi che prevedono la cooperazione di almeno due o più Stati membri.
139
Come visto nel capitolo V, tra i programmi più complessi attuati dall’Unione negli ultimi
20 anni c’è INTERREG, che proprio a causa dei positivi output che ha prodotto sui
territori, dal 2007 è stato elevato ad obiettivo116 delle Politiche di coesione. Nel corso
degli anni molti tra i progetti implementati, si sono occupati di sviluppo urbano e rurale e
anche del collegamento tra queste aree, altri invece hanno curato il tema della
sostenibilità e del miglioramento dei trasporti oltre che tutta una serie d’iniziative miranti
a combattere le criticità insite nelle aree ultra-periferiche.
L’obiettivo cooperazione, come si è visto, ha un carattere unico, esso infatti può essere
sviluppato ed implementato solo se tra 2 o più stati membri si attiva una collaborazione
proficua che possa mitigare o risolvere problemi comuni a territori confinanti ma
appartenenti a Stati diversi117.
Travalicando i confini e i limiti amministrativi, quindi, ci si impegna affinché si possa
giungere alla definizione di progetti, che possano rimediare alle criticità individuate.
Tipo di gestione
“L’obiettivo cooperazione territoriale” rientra a pieno titolo nella gestione indiretta, ciò
implica un coordinamento che vede come soggetti intermediari organi di governo statali,
come ad esempio i ministeri o le regioni.
Ambito tematico di riferimento
L’obiettivo si snoda su tre livelli, che implicano differenti gradi e tipologie di
cooperazione:
• Cooperazione transfrontaliera.118
Essa ha lo scopo di affrontare le sfide comuni individuate di concerto nelle regioni
frontaliere (che quindi hanno confini terrestri o marittimi), come la ridotta
accessibilità, soprattutto per quanto concerne il grado di connessione con le
tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) , l'infrastruttura di
116
Come si è visto nel capitolo VI, il ciclo di programmazione 2014-2020 prevede una serie di obiettivi tematici ( 11 in tutto) poi a parte un altro obiettivo è quello delle cooperazione territoriale, il quale per la sua complessità e per il suo esteso raggio d’azione necessità di appositi regolamenti che lo disciplinano. 117
Ci sono comunque delle eccezioni, come vedremo in seguito, che permettono di attivare progetti condivisi anche a territori che non confinano.
118 Per quanto riguarda l’Italia, nel ciclo di programmazione 2007-20013 sono stati creati 8 programmi specifici:
Italia – Malta; Italia – Francia (Marittimo); Italia – Francia (Terrestre); Italia – Svizzera; Italia – Austria; Italia –
Slovenia; Italia – Grecia.
140
trasporto, le industrie locali in declino, in un contesto imprenditoriale inadeguato,
la mancanza di reti fra le amministrazioni locali e regionali, gli scarsi livelli di
ricerca e di innovazione e di adozione delle TIC, l'inquinamento ambientale, la
prevenzione dei rischi ad esso collegato.119
• La cooperazione transnazionale.
Si tratta di ampi raggruppamenti di regioni europee, identificate per l'Italia dalle
Regioni, che mostrano caratteristiche simili dal punto di vista geografico e socio-
culturale.
I programmi che rientrano in questo tipo di cooperazione aggiungono un’ulteriore
importante dimensione europea allo sviluppo regionale, attraverso finanziamenti a
progetti in diversi ambiti quali i corridoi di comunicazione, la gestione delle
alluvioni, le reti di imprese e della ricerca internazionale e lo sviluppo di mercati
più efficienti e sostenibili. I temi trattati comprendono: innovazione, in particolare
reti di università, istituti di ricerca, PMI; ambiente, in particolare risorse idriche,
fiumi, laghi, mare; sviluppo urbano sostenibile, tra cui lo sviluppo policentrico.120
• La cooperazione interregionale.
Essa mira al rafforzamento dell'efficacia della politica di coesione, promuovendo
lo scambio di esperienze fra le regioni sugli obiettivi tematici e sullo sviluppo
urbano, inclusi i collegamenti tra aree urbane e rurali, allo scopo di migliorare
l'attuazione di programmi e azioni di cooperazione territoriale, nonché
incoraggiando l'analisi delle tendenze di sviluppo nell'ambito della coesione
territoriale attraverso studi, raccolta di dati e altre misure. Tale cooperazione
riguarda l'intero territorio della Comunità Europea, senza suddivisioni di livello
territoriale.
119
REGOLAMENTO (UE) N. 1303/2013 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 17 dicembre 2013 recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio. 120
Fonte: http://www.unive.it/nqcontent.cfm?a_id=68322
141
Potenziali richiedenti coinvolti
La complessità dell’obiettivo cooperazione territoriale europea, purtroppo non permette
una chiara e sintetica cernita degli attori che potenzialmente potrebbero presentare una
richiesta di finanziamento. Condizione fondamentale è l’attivazione di un partenariato
che veda coinvolti due o più Stati membri. I potenziali richiedenti variano dagli uffici
tecnici di organi pubblici (come ad esempio gli specifici settori dei ministeri, delle
regioni, delle provincie, dei comuni e degli enti locali) che attraverso gli uffici di loro
competenza possono presentare una proposta (sempre in collaborazione con uffici e enti
di Stati diversi), possono partecipare attivamente anche organi universitari (come i
dipartimenti).
Percorso per l’attuazione
Per capire come ogni singolo progetto è attuato è indispensabile tracciare il percorso che,
partendo dal livello di programmazione giunge al livello di attuazione locale, in questo
modo è possibile svelare i vari livelli di governance attivati.
Come già ampiamente esposto, l’intero pacchetto in cui sono inseriti tutti gli elementi che
compongono “l’obiettivo cooperazione territoriale europea” è realizzato dalle Istituzioni
centrali europee, con il sostegno degli Stati membri.
Approvato l’obiettivo, è necessario suddividerlo in programmi per gestire la complessità
congenita insita al suo interno, ciò è dovuto all’eterogeneità del territorio europeo. In
questa fase ogni Stato definisce una serie di programmi operativi nazionali che
prevedono attività svolte in cooperazione con altri Stati.
Per ogni programma di cooperazione che s’ intende attivare è necessario che i due o più
Stati definiscano un programma operativo121. Il programma operativo è strutturato in:
priorità, assi, obiettivi generali, obiettivi specifici e azioni, ed all’interno di esso sono
rintracciabili tutti gli elementi indispensabili per scrivere una proposta di progetto.
Ogni programma operativo possiede un’autorità di gestione122 di riferimento, che
coordina le attività e attua il programma. A scadenze prestabilite l’autorità di gestione
121
Ad esempio l’Italia per il settennio 2007-2013 ha attivato 11 programmi operativi ci cooperazione transnazionale, transfrontaliera e interegionale, per una descrizione dettagliata si rimanda alla seguente pagina on line: http://ec.europa.eu/regional_policy/country/prordn/search.cfm?gv_pay=IT&gv_reg=ALL&gv_obj=ALL&gv_the=ALL&LAN=EN&gv_per=2 122
Le attività e le funzioni svolte dall’autorità di gestione sono state esposte sia nel secondo capitolo sia nel quinto nella presentazione del caso studio di INTERREG.
142
pubblica i bandi, le istituzioni interessate (come si è visto, enti locali e università)
possono presentare una propria proposta redatta in concerto con istituzioni del paese o dei
paesi che fanno parte del programma.
Canali di finanziamento
Il principale strumento che finanzia le singole azioni dei progetti e il FESR. Le risorse per
l’obiettivo della cooperazione territoriale europea per il periodo 2014-2020 ammontano
ad un totale di 8 948 milioni di €, così ripartite: 6 627 milioni di € per la Cooperazione
transfrontaliera; 1 822 milioni di € per la Cooperazione transnazionale, 500 milioni di €
per la Cooperazione interregionale.
Opportunità per pianificatori
L’obiettivo cooperazione territoriale, rappresenta una concreta opportunità per
pianificatori e altri specialisti del settore, vagliando i progetti finanziati nei passati cicli di
programmazione subito emerge l’eterogeneità dei temi affrontati, si passa da interventi
puramente urbanistici alla dimensione artistica, ciò attesta anche la forte volontà di
produrre sui territori reali miglioramenti, ricorrendo ad azioni multi settoriali che
richiedono l’interazione di discipline diverse.
Tornando alle opportunità, ogni programma interessa territori di almeno due paesi,
all’interno dei quali, sicuramente parte degli interventi finanziabili devono affrontare
tematiche legate alla pianificazione territoriale o alle criticità urbane, e quindi individuare
soluzioni inedite ed efficaci a problemi comuni.
Tempi e scadenze
L’obiettivo cooperazione territoriale europea avrà una durata settennale (2014-2020), già
nel corso di aprile 2014, con l’adozione ufficiale dei singoli programmi operativi saranno
pubblicati i primi bandi e quindi le prime scadenze da rispettare per chi voglia partecipare
alla realizzazione di un progetto che veda coinvolti almeno 2 paesi europei.
Pagine web di riferimento
Di seguito saranno inseriti i principali siti di riferimento per l’obiettivo cooperazione
territoriale europea attuati dall’Italia in collaborazione con altri stati membri.
• Programma Spazio Alpino : http://www.alpine-space.eu/home/
• Programma Italia-Austria: http://www.interreg.net/
• Programma Italia-Francia: http://www.maritimeit-fr.net/
143
• Programma Italia-Svizzera: http://www.interreg-italiasvizzera.it/programma
• Programma Europa Centrale: http://www.central2013.eu/
• Programma Mediterraneo: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-08-316_it.htm
• Programma Italia-Slovenia: http://www.ita-slo.eu/ita/
• Programma Sud-Est Europa: http://www.programmasee.it/sezioni/index2.asp
• Programma Italia-Malta: http://www.italiamalta.eu/
Horizon 2020
Tipo di programma
Il nuovo programma quadro di ricerca e innovazione “Horizon 2020” nasce sulla scorta
della recente esperienza del “Settimo Programma Quadro”, ma le differenze sono
sostanziali ed evidenti. Il quadro di riferimento alla base del nuovo programma è stato
costruito partendo della strategia “Europa 2020”, che prevede una crescita intelligente,
sostenibile ed inclusiva dell’Europa entro il 2020. Il programma “Horizon 2020” è uno
dei principali strumenti dell’Unione per giungere ad una rinnovata economia basata sulla
conoscenza e sull’innovazione, capace di promuovere lo sviluppo di risorse sempre più
sostenibili ed incrementare l’occupazione e la coesione sociale e territoriale.
Il programma quadro di ricerca e di innovazione “Horizon 2020” rappresenta il principale
canale di finanziamento volto a promuovere progetti in molteplici settori disciplinari.
Più nello specifico, esso contribuisce a costruire un'economia basata sulla conoscenza e
sull'innovazione in tutta l'Unione europea mediante la mobilitazione di finanziamenti
supplementari sufficienti per la ricerca, lo sviluppo e l'innovazione.
Horizon 2020, è un programma strategico di primaria importanza per l’intera Europa, le
attività di ricerca promosse, trovano in esso uno strumento di incentivazione e di
supporto vitale, per il settennio 2014-2020 buona parte delle innovazioni e dei progressi
nei più svariati campi di studio, riceveranno risorse sostanziali proprio da questo
programma.
Rispetto alle precedenti esperienze in materia di ricerca e innovazione, il passo avanti che
determina le principali differenze è stato fatto in nome della semplificazione. “Horizon
2020 è un programma che riunisce al suo interno alcuni dei finanziamenti comunitari, fra
cui il programma quadro di ricerca, le attività in materia d’innovazione del programma
144
quadro per la competitività e l'innovazione e l'Istituto europeo d’innovazione e tecnologia
(IET).
La volontà di accorpare più programmi ha portato anche all’esigenza di snellire e rendere
più agevole l’intero iter che partendo dell’idea termina con la sottoscrizione della
sovvenzione. Infatti, la rinnovata architettura, introduce, in nome di una maggiore
semplificazione: un unico insieme di regole, una ridotta documentazione richiesta per la
preparazione delle proposte, uno sportello unico per i partecipanti, l’utilizzo di un portale
informatico unico disponibile nelle diverse lingue dell’Ue, la diminuzione dei controlli e
delle verifiche, la riduzione del tempo medio necessario per il raggiungimento della
sovvenzione, un più ampio utilizzo di pagamenti forfettari.
Tipo di gestione
Horizon 2020 può essere considerato a tutti gli effetti, uno dei tre principali programmi a
gestione diretta che entreranno in vigore dal primo gennaio 2014.
Ambito tematico di riferimento
Gli obiettivi del programma Horizon 2020 sono scomposti per ambiti tematici mediante
tre priorità che si rafforzano reciprocamente:
1. Eccellenza scientifica: generare una scienza di alto livello finalizzata a rafforzare
l'eccellenza scientifica dell'UE a livello internazionale.
2. Leadership Industriale: promuove la leadership industriale che mira a sostenere
l'attività economica, comprese le PMI.
3. Sfide per la Società: innovare per affrontare le sfide sociali, in modo da
rispondere direttamente alle priorità identificate nella strategia Europa 2020
tramite attività ausiliari che coprono l'intero spettro delle iniziative, dalla ricerca al
mercato.
L’obiettivo generale della nuova programmazione è quello di costruire un'economia
basata sulle conoscenze e sull'innovazione nell'Unione, contribuendo nel frattempo allo
sviluppo sostenibile. L’ampio raggio d’azione e la complessità di quest’obiettivo
rendono obbligatorio un frazionamento dello stesso in priorità e obiettivi specifici. Lo
schema che segue sintetizza i principali obiettivi di “Horizon 2020”.
145
PRIORITÀ Eccellenza Scientifica Leadership Industriale Sfide per la Società
OB
IET
TIV
I SPE
CIF
ICI
Consiglio Europeo per la ricerca Leadership nelle tecnologie abilitanti e industriali fondamentali
Salute, cambiamento demografico e benessere
Tecnologie emergenti e future Accesso al capitale di rischio
Sicurezza alimentare, agricoltura sostenibile, ricerca marina e marittima nonché bioeconomia
Azioni Marie Curie Innovazione delle PMI Energia sicura, pulita ed efficiente
Infrastrutture di Ricerca Trasporti intelligenti, verdi e integrati
Azione per il clima, efficienza delle risorse e materie prime
Società inclusive, innovative e sicure
Potenziali richiedenti coinvolti
Anche per Horizon 2020 i potenziali soggetti che hanno diritto a presentare proposte sono
numerosi. Il carattere volto alla ricerca e all’innovazione però fa emergere dei profili
preferenziali, le università ad esempio sono dei beneficiari perfetti per questo tipo di
finanziamento, costruendo dei partenariati con altre università europee e collaborando a
progetti comuni possono incrementare le attività di ricerca ed ampliare ad una
dimensione europea i risultati ottenuti.
Anche i centri di ricerca privati o pubblici ovviamente possono prendere parte alla
realizzazione di una proposta per accedere ai finanziamenti del programma.
Come emerge leggendo le priorità, buona parte delle attività finanziabili sono destinate
alle imprese di tutti i settori e di tutte le dimensioni.
Enti pubblici e privati, possono trovare un’ottima fonte nel programma Horizon 2020 per
implementare i propri progetti, tra gli enti privati possono essere inclusi anche studi di
pianificazione territoriale o progettazione architettonica che vogliono ampliare i propri
orizzonti applicativi e quindi attivare una cooperazione con partner europei per
sviluppare progetti innovativi.
Percorso per l’attuazione
Il percorso per giungere all’attuazione, prevede, una gestione che (poiché diretta), è
operata dalla Commissione, che attraverso le Direzioni Generali supervisiona e controlla
tutti gli aspetti legati alla messa a punto degli obiettivi, dei contenuti e dell’insieme delle
regole e vincoli da rispettare, quindi si occupa di tutto l’iter di programmazione.
146
Spetta poi alle singole Direzioni Generali pubblicare i bandi.
Con la pubblicazione dei bandi si passa poi ai livelli locali, i potenziali richiedenti,
devono attivarsi per costruire il partenariato e definire il progetto, il quale, dopo accurate
verifiche da parte degli organi della Commissione riceve un responso. Se il progetto è
promosso il coordinatore stipula un contratto con la Commissione in cui s’impegna a
gestire e spendere correttamente i finanziamenti che riceverà in tre soluzioni.
Canali di finanziamento
La dotazione finanziaria indicativa è di 77.028,3 milioni di euro . Il FESR rappresenta
ancora una volta il principale canale di finanziamento.
Opportunità per pianificatori
Per comprendere interamente l’ampia portata di questo programma, e le opportunità
offerte a chi si occupa di pianificazione è necessario entrare dentro le singole priorità di
cui è composto ed esplorarne i contenuti.
All’interno della priorità: eccellenza scientifica sono individuabili due obiettivi specifici
interessanti:
• "Consiglio europeo della ricerca (CER) ";fornisce finanziamenti per consentire
a singoli ricercatori creativi e di talento e alle loro équipe di portare avanti attività
di ricerca ad altissimi livelli occupandosi di temi inediti, in tutti i campi, è
importante quindi garantire la qualità e l’originalità degli output finali.
• "Marie Sklodowska-Curie fellowships” fornisce un'eccellente e innovativa
formazione nella ricerca nonché una carriera interessante e molteplici opportunità
per lo scambio di conoscenze ed esperienze, grazie alla mobilità transfrontaliera e
intersettoriale dei ricercatori, al fine di prepararli al meglio ad affrontare le sfide
per la società attuali e future.
Sfruttando le borse Marie Curie i ricercatori che si occupano di pianificazione
possono arricchire il loro percorso attraverso studi in altri Stati europei, in questo
modo si incentiva una mobilità internazionale aumentando il valore aggiunto
europeo degli studi.
Questi primi due obiettivi sono particolarmente aderenti ad un ambiente di ricerca, ed il
luogo per eccellenza in cui la ricerca si sviluppa è l’università. I giovani ricercatori
147
dunque possono contare su concreti investimenti ed aiuti che mirano ad accrescere e a
riverberare in tutto il territorio dell’Unione e non solo, le loro ricerche.
La priorità sfide per la società affronta direttamente le priorità politiche e le sfide sociali
identificate nella strategia Europa 2020 che mirano a stimolare la massa critica degli
sforzi di ricerca e innovazione necessari a conseguire gli obiettivi politici dell'Unione.
L’architettura della priorità è composta da 7 obiettivi specifici, uno dei quali è
direttamente applicabile nel settore delle pianificazione territoriale ed urbana.
Trasporti intelligenti, verdi e integrati: l'obiettivo specifico è realizzare un sistema di
trasporto europeo efficiente sotto il profilo delle risorse, rispettoso dell'ambiente, sicuro e
regolare a vantaggio dei cittadini, dell'economia e della società.
Il settore dei trasporti è una delle principali fonti di gas a effetto serra e genera fino a un
quarto di tutte le emissioni. I trasporti sono dipendenti al 96% dai combustibili fossili.
Nel frattempo, la congestione è un problema sempre più grave, i sistemi non sono ancora
sufficientemente intelligenti; le alternative per la transizione tra i differenti modi di
trasporto non sono sempre attraenti, la mortalità per incidente stradale continua a essere
notevolmente elevata, con 34 000 vittime l'anno nell'Unione; i cittadini e le imprese si
aspettano un sistema di trasporto sicuro e protetto.
Il contesto urbano presenta sfide specifiche per la sostenibilità dei trasporti, i pianificatori
insieme ad altri specialisti del settore sono sicuramente gli attori principali che mediante
adeguati progetti devono porre rimedio a questa difficile situazione. L'obiettivo è
conciliare le crescenti esigenze di mobilità con una maggiore fluidità dei trasporti, grazie
a soluzioni innovative riguardanti sistemi di trasporto regolari, inclusivi, sicuri e robusti.
Il centro dell'attività consiste nel ridurre la congestione stradale, migliorare l'accessibilità
e soddisfare le esigenze degli utenti grazie alla promozione e la diffusione delle soluzioni
di pianificazione e gestione intelligenti nonché ridurre drasticamente gli incidenti e
l'impatto delle minacce alla sicurezza.
Tempi e scadenze
Il programma Horizon 2020 è stato tra i primi ad essere attuato, i primi inviti a presentare
proposte123 sono stati resi pubblici a dicembre 2013, quindi il programma è già attivo e
123
Gli inviti a presentare proposte non sono altro che i bandi o più comunemente le call.
148
periodicamente aggiornato. Le scadenze mutano in base al tipo di azioni previste e
variano da un minimo di tre mesi ad un massimo di un anno.
Pagine Web di riferimento
Per accedere a tutte le informazioni utili in merito al programma Horizon 2020 si
rimanda ai seguenti siti web:
• Pagina ufficiale della Commissione Europea dedicata:
http://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/
• Sito dell’Agenzia per la promozione della Ricerca Europea:
http://www.apre.it/ricerca-europea/horizon-2020/
• Sito ufficiale della Commissione Europea in cui è possibile monitorare le nuove
call:
http://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/opportunities/h2020/index.html?
utm_content=buffer1682b&utm_source=buffer&utm_medium=twitter&utm_campaign=Buffer
ESPON
Tipo di programma
Tra i tanti programmi e le migliaia di azioni finanziate dall’Unione europea, ESPON124 è
il più aderente alle tematiche della pianificazione territoriale ed urbana.
Il suo principale obiettivo è quello di supportare e fornire agli organi preposti alla
gestione delle Politiche di coesione: dati territoriali, relazioni sugli impatti, statistiche
aggiornate, database, studi che approfondiscono particolari temi strategici e una serie di
altre ricerche utili a migliorare le informazioni disponibili.
Le attività di ricerca svolte all’interno del programma, dimostrano l’importanza attribuita
alla dimensione territoriale, solo mediante approfonditi studi che supportano le decisioni,
è possibile giungere ad un effettivo miglioramento delle Politiche attuate e quindi, dei
futuri cicli di programmazione.
ESPON ha la funzione di incentivare e facilitare la collaborazione degli specialisti
europei impegnati in eterogenei campi disciplinari, affinché, possano produrre una
robusta e puntuale letteratura sui temi legati alle dimensioni urbane e territoriali in merito
all’attuazione delle Politiche di coesione. 124
Il programma è già stato esposto nel capitolo V, per evitare ripetizioni ci si concentrerà solo ed esclusivamente sui tratti essenziali direttamente riconducibili alle opportunità per i pianificatori.
149
Tipo di gestione
La gestione di ESPON può essere definita un ”ibrido gestionale”, in effetti il programma
è nato all’interno dell’obiettivo 3 dei fondi strutturali 2007-2013, quindi a supporto della
“cooperazione territoriale europea”, e rientra a tutti gli effetti nella gestione indiretta.
Approfondendo però la logica attuativa, si rintracciano elementi afferenti alla gestione
diretta, questo particolare aspetto sarà approfondito nella sezione “percorso per
l’attuazione.
Ambito tematico di riferimento
Per la messa a punto di questa sezione piuttosto che discorrere genericamente sul raggio
di azione tematico, si è deciso di consultare le liste di progetti approvati e creare una sorta
di elenco, contenente le tipologie di intervento divisi per tipo di studio condotto.
• Analisi economiche, studi volti ad indagare le potenzialità specifiche di particolari
aree di riferimento, approfondimenti sull’attuale crisi economica e quindi sulle
possibili cause e soluzioni strategiche territoriali.
• Città e sviluppo urbano, studi che tracciano la funzione delle città e delle aree
circostanti ad esse, evidenziando la loro funzione in un più ampio contesto di
sviluppo delle Politiche di coesione.
• Cambiamenti climatici.
• Cambiamenti demografici.
• Costi ed effetti negativi delle inefficienze energetiche nei contesti urbani.
• Studi ed casi studi di attuazione di politiche di “green economy”.
• Sviluppo urbano e rurale policentrico.
• Approfondimenti sul tema della “governance territoriale comunitaria”.
• Trasporti e sviluppo di soluzioni sostenibili che puntano a ridurre gli impatti.
• Valutazione degli impatti territoriali dovuti all’attuazione delle Politiche di
coesione.
• Studi ed approfondimenti sulle regioni metropolitane europee.
• Costruzione di database e di piattaforme on line contenenti: statistiche territoriali,
indicatori di risultati per la valutazione degli impatti.
• Documenti e relazioni contenenti le migliori pratiche e casi esemplari di
attuazione di progetti.
150
Potenziali richiedenti coinvolti
Le attività sono tutte implementate in partenariato con soggetti provenienti da Stati
diversi. Consultando i riferimenti con i singoli progetti finanziati subito emerge la
marcata e costante presenza nei consorzi attivati dalle università, che quindi sono i
soggetti maggiormente coinvolti. A seguire istituti di ricerca privati e pubblici e
fondazioni impegnate in studi e ricerche. Essenzialmente il programma ESPON produce:
relazioni, libri, documenti di orientamento , opuscoli, dati statistici e mappe territoriali.
Questa ricca produzione è promossa con l’ausilio di conferenze, workshop ed incontri
vari, quindi risulta quasi naturale la totale presenza di organi ed istituti di ricerca nei
progetti finanziati.
Percorso per l’attuazione
Come già accennato, ESPON si situa in una posizione intermedia tra gestione diretta e
indiretta, anche se formalmente il programma s’inserisce nella cornice dei fondi a
gestione indiretta, in quanto parte integrante dell’ ”obiettivo cooperazione territoriale”.
Questa situazione dal punto di vista del percorso attuativo è facilmente risolvibile, la
realizzazione dei progetti, infatti, segue fedelmente gli step dei programmi diretti, ma
procediamo con ordine.
Il processo programmatico, nel quale sono discusse e decise le attività da svolgere, le
priorità e gli obiettivi da raggiungere, è stato gestito da un “Comitato di sorveglianza”
creato ad hoc, dalla sottocommissione “Spatial and Urban Development” più il
contributo della Commissione europea e la partecipazione di soggetti di tutti gli Stati
membri.
Lo step successivo prevede la pubblicazione dei bandi (calls), che normalmente sono
inseriti nel sito di riferimento, ogni anno sono pubblicate due massimo tre calls.
Ad ogni bando segue un info day, in cui sono invitati tutti i soggetti, che rientrano tra gli
attori ammissibili, e che sono interessati a partecipare, in queste giornate sono esposti
dettagliatamente i contenuti e i risultati attesi della call.
Gruppi di ricercatori, docenti universitari provenienti da organi pubblici o privati, che
intendessero partecipare e quindi inviare la proposta alla commissione, seguendo i
contenuti dei bandi e le indicazioni degli info day, devono costruire un solido ed efficace
151
partenariato, dopo di che hanno un periodo di tempo (minimo 3 mesi) per presentare la
proposta che sarà valutata da commissioni di esperti.
Canali di finanziamento
Il bilancio del programma per il 2013 è stato pari a 47 milioni di € in parte (75%)
cofinanziato dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), come già detto nel quadro
dell'obiettivo 3 per la cooperazione territoriale europea. Il resto è stato finanziato dai 31
paesi partecipanti, 27 Stati membri dell'UE con l’aggiunta dell’ Islanda, del Lichtenstein,
della Norvegia e della Svizzera.
Opportunità per pianificatori
Anche per ESPON è necessario “smontare” i singoli blocchi che compongono il
programma, e guardare dentro per comprendere quali sono le concrete vie da percorrere
per finanziare un’idea progettuale. Questa volta però, piuttosto che consultare gli
obiettivi, le azioni previste e finanziabili, si è scelta una via alternativa, si prenderanno in
esame le calls degli ultimi sei anni, estrapolando da esse i contenuti più interessanti e utili
a comporre un quadro di riferimento per chiunque si occupi di pianificazione e abbia
intenzione di sperimentare le opportunità concesse dal programma.
Innanzitutto ogni bando finanzia una serie di progetti ricadenti in uno dei 4 campi di
ricerca di cui si compone il programma125: ricerca applicata, analisi mirate, piattaforme
scientifiche e capitalizzazione dei risultati. La figura del pianificatore può trovare terreno
fertile in ognuno dei singoli settori d’intervento.
Forse i più fecondi riguardano quelli della ricerca applicata e delle analisi mirate, che
concentrandosi su vere e proprie indagini, analisi e studi territoriali inediti, rappresentano
una buona opportunità per i pianificatori di confrontarsi con esperti di altre nazioni e
mettere a punto ricerche congiunte su territori diversi.
Nelle calls i temi ricorrenti sono riconducibili ai: cambiamenti climatici, alle diversità
territoriali, alle agglomerazioni economiche in determinate aree, alle espansioni delle
città e alle aree periurbane circostanti.
Gli studi anche se hanno come oggetto aree appartenenti a territori diversi, devono essere
in grado di fornire nuovi input ai saperi già esistenti, il partenariato deve essere, altresì, in
grado di garantire un proficuo e regolare confronto sui temi affrontati, in modo che ogni
125
Per una descrizione dettagliata dei campi d’azione delle ricerche ESPON si rimanda al capitolo V.
152
soggetto possa ampliare e accrescere, attraverso la collaborazione, il proprio apporto alla
ricerca.
Tempi e scadenze
L’ultima call pubblicata risale ad ottobre 2013, nel frattempo il processo utile alla
definizione delle nuove linee guida per il 2014 è ancora in atto, per i primi bandi si dovrà
attendere aprile 2014.
Siti di riferimento
Per il programma ESPON il sito di riferimento contenente tutte le informazioni sulle
attività, la lista dei progetti finanziati e l’aggiornamento sui bandi è il seguente:
• http://www.espon.eu/main/
LIFE
Tipo di programma
Altro importantissimo punto di riferimento in materia ambientale è il nuovo programma
LIFE, che come i suoi predecessori, si occupa della tutela dell’ambiente europeo,
partendo dalla considerazione che i beni ambientali sono distribuiti in modo disomogeneo
nel territorio , ma i benefici conseguenti al loro miglioramento riguardano l'Unione intera
e
sono avvertiti nel loro complesso, è quindi auspicabile sia una costante cooperazione tra
gli Stati126, sia un impegno di ognuno di essi ad attuare progetti capaci di incidere
positivamente e migliorare le condizioni ambientali.
Il programma LIFE persegue in particolare i seguenti obiettivi generali:
a) contribuire al passaggio a un'economia efficiente in termini di risorse, con minori
emissioni di carbonio e resiliente ai cambiamenti climatici, contribuisce alla protezione e
al miglioramento della qualità dell'ambiente e all'interruzione e all'inversione del
processo di perdita di biodiversità, compresi il sostegno alla rete Natura 2000 e il
contrasto al degrado degli ecosistemi;
126
REGOLAMENTO (UE) N. 1293/2013 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO dell'11 dicembre 2013 sull'istituzione di un programma per l'ambiente e l'azione per il clima (LIFE) e che abroga il regolamento (CE) n. 614/2007
153
b) migliora lo sviluppo, l'attuazione e l'applicazione della politica e della legislazione
ambientale e climatica dell'Unione, e catalizza e promuove l'integrazione e la diffusione
degli obiettivi ambientali e climatici nelle altre politiche dell'Unione e nella pratica nel
settore pubblico e privato.
c)sostiene maggiormente la governance ambientale in materia di clima a tutti i livelli,
compresa una maggiore partecipazione della società civile, delle ONG e degli attori
locali.
Nel perseguire tali obiettivi, il programma LIFE contribuisce allo sviluppo sostenibile e
al raggiungimento degli obiettivi e alle finalità della strategia Europa 2020 e delle
strategie e dei piani pertinenti dell'Unione in materia di ambiente e di clima.
Tipo di gestione
Il programma LIFE fa parte dei finanziamenti tematici gestiti direttamente dalla
commissione, ciò conferisce un’ampia libertà di manovra ai singoli richiedenti, che
seguendo la logica di base per questo tipo di gestione devono obbligatoriamente attivare
un partenariato. Rispetto agli altri programmi presentati nel capitolo non c’è il vincolo di
cooperazioni con organi di almeno uno Stato membro, quindi i singoli progetti possono
essere attuati anche se nel consorzio sono presenti soggetti appartenenti allo stesso paese.
Ambito tematico di riferimento
Il tema dell’ambiente è davvero difficile da circoscrivere, questa operazione diventa
ancora più ostica se si vuole racchiudere il raggio d’azione di un programma comunitario
cosi complesso.
Più nello specifico l’architettura del programma prevede una suddivisione in due
sottoprogrammi, i quali sono attuati mediante settori di azioni.
Il sottoprogramma "Ambiente" prevede tre settori di azione prioritari:
• Ambiente ed uso efficiente delle risorse;
• Natura e biodiversità;
• Governance e informazione in materia ambientale
Il sottoprogramma Azione per il clima prevede tre settori prioritari:
• Mitigazione dei cambiamenti climatici;
• Adattamento ai cambiamenti climatici;
• Governance e informazione in materia di clima.
154
Potenziali richiedenti coinvolti
Ancora una volta, consultando il database dei progetti attuati, sono le università ad essere
maggiormente coinvolte seguite dagli enti locali (regioni, provincie e comuni).
Ampio spazio è anche dedicato alle aziende private, impegnate in interventi per
migliorare le loro performance energetiche e alle associazioni che con le loro attività
tutelano l’ambiente favorendo lo sviluppo sostenibile.
Percorso per l’attuazione
Come per i precedenti programmi (Horizon 2020 ed Espon) anche LIFE segue un iter ben
preciso, che partendo dal gradino più alto della governance verticale, occupato dalle
Istituzioni centrali europee, discende sino al gradino che vede coinvolti gli enti locali.
Canali di finanziamento
La dotazione finanziaria pe l'attuazione del programma LIFE per il periodo 2014-2020 è
pari a 3 456 655 000 EUR con un tasso massimo di cofinanziamento, per ogni singolo
progetto, pari al 60 % dei costi ammissibili.
Opportunità per pianificatori
Nel testo ufficiale del programma non sono presenti chiari riferimenti alle opportunità per
coloro i quali sono impegnati in attività legate alla pianificazione territoriale, ma è
evidente che i pianificatori sono potenziali soggetti che possono beneficiare dei vantaggi
e delle occasioni derivanti da LIFE.
Come si è visto la dimensione territoriale è parte integrante del programma; la tutela, la
protezione e la conservazione dell’ambiente sono aspetti naturalmente legati ai temi che
periodicamente impegnano i pianificatori. Nella descrizione dei singoli obiettivi specifici
si fa riferimento all’unità d’analisi che bisogna utilizzare per attuare i progetti che
intendono migliorare l’ambiente, la scala in questione è regionale, ciò implica, nella
definizione di interventi , misure ed azioni, il coinvolgimento di esperti, capaci di
coordinare i consorzi di partner, realizzare le analisi conoscitive e restituire anche
graficamente i contenuti specifici di ogni singola azione.
Quindi anche se nei testi del programma non è possibile individuare precisi rimandi alla
pianificazione è sicuramente auspicabile che per alcune tipologie d’intervento la figura
del pianificatore sia coinvolta nelle attività e possa dare il suo prezioso contributo.
Tempi e scadenze
155
Il programma al momento è ancora nelle primissime fasi di attuazione, le commissioni
dedicate stanno ancora definendo gli ultimi dettagli in merito ai contenuti e alla gestione
dei progetti. Nessun invito a presentare proposte è stato ancora presentato, e molto
probabilmente ciò non avverrà prima della primavera 2014.
Siti di riferimento
Il sito ufficiale del programma contiene l’intero pacchetto d’informazioni utili per
completare il quadro di riferimento oltre che un aggiornato database con i progetti
finanziati.
La pagine web è la seguente: http://ec.europa.eu/environment/life/.
Strumenti integrati per lo sviluppo urbano
La rassegna delle principali opportunità legate al settore della pianificazione, provenienti
da alcuni dei programmi a gestione diretta e dall’obiettivo di “cooperazione territoriale
europea” hanno dimostrato la concreta possibilità, creata dalle Politiche di coesione, di
finanziare idee ed interventi utili a migliorare i territori degli Stati.
Fino a questo punto però, poco è stato detto in merito alla maggiore porzione delle
Politiche di coesione, in quest’insieme rientrano tutti gli aspetti legati alla gestione
indiretta in senso lato. Più nello specifico ci si riferisce ai contenuti che partendo dagli
orientamenti strategici comuni e passando per il contratto di partenariato giungono ai
programmi operativi127. È all’interno di questo percorso che è possibile rintracciare altri
elementi utili a chi voglia applicarli alla pianificazione.
Questo quadro di riferimento si chiude con l’aggiunta di due nuovi strumenti di gestione
pensati e realizzati appositamente per meglio coordinare ed armonizzare i progetti
finanziati dall’Unione europea nell’ambito dello sviluppo urbano e territoriale
sostenibile.
127
Nel capitolo VI questi argomenti sono statti esposti in modo puntuale e dettagliato.
156
A seguire la descrizione delle principali novità e quindi dei più importanti elementi che
un pianificatore deve tener ben presente se intende approcciarsi a questo innovativo e
inedito settore delle politiche territoriali.
Lo Sviluppo Urbano Sostenibile Integrato
Le città europee rappresentano gli ingranaggi essenziali capaci di innescare l’insieme dei
fenomeni che incidono e determinano la crescita e lo sviluppo dell’intera Unione
europea, allo stesso tempo è all’interno del contesto urbano che si registrano le maggiori
inefficienze in termini di sprechi energetici ed impatti ambientali. Questa condizione
incide negativamente, sia in riferimento agli abitanti che quotidianamente vivono nella
città sia in riferimento a chi giornalmente si reca e vive la città. Le istituzioni europee non
sono sorde a queste criticità che minacciano la vivibilità nei centri urbani, e nell’ambito
dei finanziamenti messi a disposizione per attivare nuovi progetti atti a contrastare e
mitigare queste problematiche, sta cercando di potenziare e rafforzare il suo impegno. Il
miglioramento sostanziale della dimensione urbana, oltre che auspicabile, è sempre più
necessario e strategico, ciò rende essenziali interventi, che anche nel quadro delle
Politiche di coesione, possano finanziare progetti idonei ad aumentare la capacità di
attrazione delle città, rendendole più efficienti ed efficaci da molteplici punti di vista,
trasformandole in luoghi del progresso e centri del rilancio socio-economico
“Le proposte della Commissione europea per la politica di coesione 2014-2020 mirano a
promuovere politiche urbane integrate per intensificare lo sviluppo urbano sostenibile
con l’intento di rafforzare il ruolo delle città nel quadro della politica di coesione……le
molteplici dimensioni – ambientale, economica, sociale e culturale – della vita urbana
sono intrecciate tra loro, pertanto uno sviluppo urbano positivo può essere conseguito
solo mediante un approccio integrato. È necessario coniugare misure concernenti il
rinnovamento materiale urbano con misure intese a promuovere l’istruzione, lo sviluppo
economico, l’inclusione sociale e la protezione ambientale”.128
Da questo sintetico estratto è possibile cogliere la linea che l’Unione intende seguire nei
prossimi anni per intervenire, attraverso il finanziamento di progetti, nelle città e negli
spazi urbani che necessitano di azioni che mirano a potenziare uno sviluppo sostenibile.
128
Commissione Europea, Sviluppo Urbano Sostenibile Integrato, Politica Di Coesione 2014-2020.
157
Lo sviluppo territoriale cosi come quello urbano, è un processo multidimensionale, nel
quale giocano un ruolo importante fattori di natura sociale, ambientale e paesistica,
infrastrutturale e insediativa, persino storica, istituzionale e politica (Pasqui, 2007, pag
20).
Ciò rende auspicabile, quindi, un tipo di approccio in cui si riesca a creare un network
funzionale di azioni interdipendenti, capaci di innescare una serie di miglioramenti nelle
varie dimensioni che compongono la realtà urbana. La parola che meglio identifica
questo approccio è appunto, “integrato”.
Novità per le città
Bisogna però, comprendere quali sono gli elementi innovativi introdotti dal 2014 che
consentiranno alle città di poter contare su una più robusta e strutturata serie di azioni
promosse per lo sviluppo urbano sostenibile.
• Strategie di investimento integrate: per la prima volta è possibile finanziare
interventi utilizzando fondi diversi contemporaneamente, il significato di tale
principio è duplice: occorre concentrare le risorse in un’ottica integrata per puntare
alle aree con problematiche urbane specifiche; al tempo stesso, i progetti per le
aree urbane finanziati dal FESR devono essere integrati per rispondere agli
obiettivi più ampi previsti dai programmi. Gli Stati membri dell’Unione europea si
adoperano per utilizzare il Fondo sociale europeo (FSE), in sinergia con il FESR,
allo scopo di sostenere misure correlate all’occupazione, all’istruzione,
all’inclusione sociale e alla capacità istituzionale, progettate e realizzate
nell’ambito di strategie integrate.
• Soglie minime di finanziamento: Almeno il 5 % delle risorse del FESR
assegnate a ciascuno Stato membro è investito in azioni integrate per lo sviluppo
urbano sostenibile mediante lo strumento degli investimenti territoriali integrati.
• Piattaforma per lo sviluppo urbano: Sulla base dell’elenco di città predisposto
dagli Stati membri nell’ambito del loro contratto di partenariato, la Commissione
istituirà una piattaforma per lo sviluppo urbano comprendente 300 città europee al
fine di stimolare un dialogo sullo sviluppo urbano tra le città a livello europeo e la
Commissione stessa che sia più orientato alle politiche. Non si tratta di uno
158
strumento di finanziamento, bensì di un meccanismo per rendere più visibile il
contributo delle città alla strategia Europa 2020 grazie alla semplificazione di
azioni
integrate e innovative per lo sviluppo urbano sostenibile e alla tesaurizzazione dei
risultati così conseguiti.129
Le prospettive future, rendono il campo delle Politiche di coesione applicate alla
dimensione territoriale ed urbana, tra i più fecondi e interessanti, i settori d’intervento
strutturandosi su livelli diversi, includono di fatto un elevato numero di esperti
potenzialmente interessati, ed i pianificatori devono essere capaci di sfruttare le
opportunità offerte. Il futuro delle città, sicuramente sarà influenzato anche dalla capacità
dei progetti finanziati dell’Unione Europea di produrre impatti positivi e migliorare la
vivibilità degli abitanti e la fruibilità da parte dei city users.
Colte le principali innovazioni per la dimensione urbana è utile capire quali sono gli
strumenti utilizzati per attuare questo tipo di politiche, essi sono rappresentati dagli:
“investimenti territoriali integrati” e dallo “sviluppo locale di tipo partecipativo”.
Investimento territoriale integrato
Prima di procedere con una descrizione dettagliata di questo strumento, una definizione
sintetica che evidenzia immediatamente alcuni elementi distintivi: “ gli ITI sono
strumenti che permettono di raggruppare in una strategia d’investimento, per un
territorio o un settore funzionale, i finanziamenti provenienti da più assi e programmi
operativi (limitatamente ai fondi FESR, FSE ed il Fondo di Coesione). Attraverso questi
potranno essere attuate le strategie di Sviluppo Urbano Integrato Sostenibile”130.
Gli investimenti territoriali integrati nascono con uno scopo ben preciso, massimizzare la
capacità dei progetti finanziati di produrre impatti positivi nei territori interessati, per
riuscirci è necessario unire e mettere insieme tutte la opportunità che le Politiche di
coesione offrono. In altri termini, è necessario concentrare in un solo intervento, più
obiettivi, più dimensioni, più fondi, più priorità; questo accorpamento favorisce e
129
Commissione Europea, Sviluppo Urbano Sostenibile Integrato, Politica Di Coesione 2014-2020. 130
Regione del Veneto,2012,L’approccio territoriale nella politica di coesione 2014 – 2020, laboratorio 23 territori in movimento, Strumenti di progettazione integrata territoriale (pagina 3)
159
garantisce un ampliamento del raggio d’azione e, almeno in teoria, una maggiore capacità
di risolvere le criticità con un meccanismo flessibile per la formulazione di risposte
integrate alle diverse esigenze territoriali.
La graduale costruzione di una definizione di questo strumento può essere implementata
con: “L’ITI è uno strumento per l’implementazione di strategie territoriali di tipo
integrato. Non si tratta di un intervento né di una sub-priorità di un programma
operativo. Piuttosto, l’ITI consente agli Stati membri di implementare programmi
operativi in modo trasversale e di attingere a fondi provenienti da diversi assi prioritari
di uno o più programmi operativi per assicurare l’implementazione di una strategia
integrata per un territorio specifico”.131
Gli elementi chiave di un ITI sono i seguenti:
• Territorio designato e strategia di sviluppo territoriale integrata: È essenziale
sviluppare una strategia integrata e intersettoriale che si rivolga alle esigenze di sviluppo
dell’area in questione. La strategia dovrebbe essere progettata in modo che le iniziative
possano essere costruite sulle sinergie prodotte da un’implementazione coordinata.
Qualsiasi area geografica con caratteristiche territoriali particolari può essere oggetto di
un ITI, da quartieri urbani specifici con molteplici svantaggi a livello urbano,
metropolitano, urbano-rurale, sub-regionale o interregionale. Un ITI può anche offrire
iniziative integrate in unità con caratteristiche simili all’interno di una regione, anche se
distanti dal punto di vista geografico (ad esempio, una rete di città di piccole o medie
dimensioni). Non è obbligatorio che un ITI copra l’intero territorio di un’unità
amministrativa.
• Pacchetto di iniziative da implementare: Le iniziative da implementare mediante
l’ITI dovranno contribuire agli obiettivi tematici dei rispettivi assi prioritari dei
programmi operativi partecipanti, nonché agli obiettivi di sviluppo della strategia
territoriale. Possono essere finanziate dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR),
dal Fondo sociale europeo (FSE) e dal Fondo di coesione, ma non è obbligatorio
combinare tutti i fondi in ciascun ITI. Tuttavia, è auspicabile che l’ITI combini il FESR e
il FSE perché l’approccio integrato richiede che si colleghino tali piccoli investimenti
131
Commissione Europea, investimento territoriale integrato, politica di coesione 2014-2020.
160
agli investimenti in infrastrutture fisiche. Ciò è particolarmente importante nel caso dello
sviluppo urbano sostenibile.
• Accordi di governance per gestire l’ITI: L’autorità di gestione del programma
operativo ha la responsabilità ultima della gestione e dell’implementazione delle
operazioni di un ITI. Tuttavia, può designare organismi intermediari, inclusi autorità
locali, organismi di sviluppo regionale oppure organizzazioni non governative per
adempiere ad alcune o a tutte le attività di gestione e implementazione. La forma e il
livello della delega di gestione dell’ITI possono variare a seconda delle modalità
amministrative dello Stato membro o della regione.
Quindi ricapitolando, per il prossimo settennio, i finanziamenti comunitari
concentreranno parte del loro operato nel miglioramento dello sviluppo urbano
sostenibile. I progetti però assumono un carattere integrato, quindi accertate le criticità
evidenti in un dato contesto urbano, si procederà con azioni mirate multisettoriali utili a
mitigarle o risolverle.
A facilitare l’implementazione dei progetti, la possibilità di un uso congiunto dei fondi
strutturali, che intervenendo unitamente assicurano una maggiore concentrazione dei
finanziamenti.
“L'Accordo di Partenariato e i Programmi Operativi devono definire il contributo degli
approcci integrati dei Fondi QSC per lo sviluppo territoriale, tra cui - se del caso - la
pianificazione di approcci integrati per lo sviluppo urbano sostenibile, inteso come
processo basato su una strategia di sviluppo urbano integrato che promuova
armonicamente tutte le dimensioni della sostenibilità (economica, sociale, ambientale e
di governance) attraverso una visione globale dell’area urbana. In tal modo, le risorse
devono essere concentrate in modo integrato sulle zone-bersaglio che manifestano
specifiche sfide a livello urbano. Al contempo, i progetti finanziati dalla Politica di
coesione in aree urbane devono essere coerenti con gli obiettivi più ampi dei
Programmi.”132
L’aspetto inedito degli ITI risiede nella possibilità di raccordare e agganciare tra loro le
priorità dei programmi operativi, siano essi nazionali o regionali, per intervenire nei
contesti in cui la loro unione produrrà benefici maggiori.
132
Presidenza della Regione Siciliana Dipartimento Regionale della Programmazione, 2014 – 2020 in Sicilia Percorso per la preparazione dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi.(Pagina 16)
161
Sviluppo locale di tipo partecipativo
Se gli ITI assicurano un metodo e dei meccanismi d’intervento per armonizzare in un
solo progetto le eterogenee dimensioni di cui il contesto urbano è composto, con lo
“sviluppo locale di tipo partecipativo” si intende strutturare un’adeguata governance che
sia in grado di assicurare ai soggetti impegnati nella definizione degli interventi, il
migliore coordinamento possibile, ed inoltre ai beneficiari finali, la possibilità di poter
interagire e relazionarsi con gli organi decisionali, in modo tale da realizzare progetti
condivisi e aderenti alle reali esigenze dei cittadini.
“Gli Stati membri devono promuovere lo sviluppo di approcci locali e subregionali, in
particolare attraverso iniziative di sviluppo locale di tipo partecipativo, delegando la
presa di decisioni e l'attuazione ad un partenariato locale di attori pubblici, privati e
della società civile.”133
Questa inedita metodologia ha come obiettivi prioritari:
• L’incoraggiamento delle comunità locali a sviluppare approcci dal basso integrati
nei casi in cui sia necessario rispondere a sfide territoriali e locali che richiedono
un cambiamento strutturale;
• Lo sviluppo di capacità comunitarie che stimoleranno l’innovazione,
l’imprenditorialità e la capacità di cambiamento attraverso l’individuazione di
potenzialità non sfruttate nelle comunità e nei territori;
• la promozione del senso di appartenenza comunitario incrementando la
partecipazione all’interno delle comunità e sviluppando il senso di coinvolgimento
che può aumentare l’efficacia delle politiche dell’Unione europea;
• il supporto di governance a più livelli indicando alle comunità locali il percorso da
seguire per partecipare appieno all’implementazione degli obiettivi dell’Unione
europea in tutte le aree134.
I principali elementi che compongono lo “Sviluppo locale di tipo partecipativo” sono due
e possono essere cosi sintetizzati:
133
Presidenza della Regione Siciliana Dipartimento Regionale della Programmazione, 2014 – 2020 in Sicilia Percorso per la preparazione dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi.(Pagina 28) 134
Commissione Europea, sviluppo locale di tipo partecipativo.
162
• I gruppi di azione locale, che dovrebbero essere costituiti da rappresentanti degli
interessi socio-economici locali pubblici e privati, ad esempio imprenditori e
relative associazioni, autorità locali, associazioni di quartiere o rurali, gruppi di
cittadini (minoranze, anziani, donne, uomini, giovani, imprenditori e così via).
• Le strategie di sviluppo locale, le quali devono essere conformi ai programmi
pertinenti dei fondi QSC tramite i quali sono supportate. Esse dovrebbero definire
l’area e la popolazione interessate, includere un’analisi delle esigenze di sviluppo
e del potenziale dell’area, compresa un’analisi dei punti di forza e di debolezza,
delle opportunità e dei rischi e descrivere gli obiettivi e il carattere integrato e
innovativo della strategia, inclusi i risultati previsti.
Opportunità per pianificatori
È evidente che i meccanismi di attuazione appena trattati ben si sposano con le
competenze e le mansioni che un pianificatore è chiamato a svolgere.
Per il settennio 2014-2020 le città, i quartieri e la dimensione periurbana giocano un
determinante ruolo per lo sviluppo. Le Politiche di coesione hanno rafforzato e migliorato
gli strumenti per la gestione degli interventi, ciò dimostra la ferrea volontà da parte delle
Istituzioni centrali europee e degli Stati membri di avviare nelle città, nuove politiche
urbane, innovative sotto molteplici aspetti.
Nell’ultimo caso analizzato in cui si è approfondito un nuovo obiettivo (lo Sviluppo
Urbano Sostenibile Integrato) con i relativi strumenti di attuazione (ITI e Sviluppo locale
di tipo partecipativo) non c’è un chiaro e rettilineo percorso che il pianificatore può
intraprendere per essere membro partecipe per la realizzazione dei progetti.
Deve piuttosto possedere un’adeguata conoscenza dei vari programmi utilizzabili nel
settore della pianificazione (come ad esempio Espon, Horizon 2020, LIFE) e avere ben
chiari i documenti di programmazione, i programmi operativi nazionali e regionali135, il
contratto di partenariato e gli obiettivi tematici che insieme rappresentano la struttura su
cui si sorregge l’intera architettura delle Politiche di coesione.
135
Tutti gli elementi appena richiamati ( documenti di orientamento, programmi operativi e obiettivi) sono trattati approfonditamente nei diversi capitoli della tesi, più dettagliatamente nel capitolo 2.
163
Essendo meccanismi integrati, prevedono l’unione di differenti elementi provenienti da
diversi settori e campi di riferimento, quindi solo mediante una solida conoscenza e
competenza in materia di finanziamenti europei, si concretizza possibilità di redigere
strategie e progetti per accedere ai fondi.
I pianificatori devono partecipare attivamente alla definizione delle strategie integrate,
oltre che alla gestione e al coordinamento dei progetti. Come più volte ribadito
l’Europeizzazione delle politiche (anche di quelle territoriali ed urbane) ha introdotto
importanti cambiamenti sia per ciò che concerne la governance e sia per l’entrata in scena
di nuove politiche.
I pianificatori devono essere in grado di sfruttare ed utilizzare correttamente le
opportunità offerte dalle Politiche di coesione, che si tratti di fondi a gestione diretta o di
finanziamenti gestiti indirettamente o come si è visto nell’ultima parte, di strumenti e
meccanismi di attuazione, essi devono essere in grado di comporre con le diverse
soluzioni offerte, progetti integrati per lo sviluppo urbano sostenibile.
164
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PALERMO P.,(2002), Introduzione il ciclo del programma Urban. Varietà e tipi di esperienza.VOL. II, Franco Angeli,, Milano.
Capitolo VI
COMMISSIONE EUROPEA (2012), EUROPA 2020, Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusive.
COMMISSIONE EUROPEA ,(2012),Elementi di un quadro strategico comune 2014 - 2020 per il Fondo europeo di sviluppo regionale il Fondo sociale europeo, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, Parte prima e seconda, Bruxelles.
COMMISSIONE EUROPEA, (2012) , Elementi di un quadro strategico comune 2014 - 2020 per il Fondo europeo di sviluppo regionale,il Fondo sociale europeo, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, Bruxelles.
COMMISSIONE EUROPEA,(2010),Conclusioni della Quinta relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale: il futuro della politica di coesione. Comunicazione della commissione al parlamento europeo, al consiglio, al comitato economico e sociale europeo, al comitato delle regioni e alla banca centrale europea, Bruxelles.
COMMISSIONE EUROPEA,(2011), Politiche di coesione 2014-2020, Investire nella crescita e nell’occupazione, Bruxelles.
COMMISSIONE EUROPEA,(2012),Semplificare la politica di coesione per gli anni 2014-2020.
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE EUROPEA,(2010), Europa 2020, Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusive.
GIORGIO ALLULI, (2010), Dalla strategia di Lisbona a Europa 2020.
MINISTERO PER LA COESIONE TERRITORIALE ,(2012), “Position Paper” dei Servizi della Commissione sulla preparazione dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi in ITALIA per il periodo 2014-2020.
MINISTERO PER LA COESIONE TERRITORIALE,(2012) Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014-2020, Documento di apertura del confronto pubblico, Roma.
Capitolo VII
COMMISSIONE EUROPEA, (2012), Sviluppo Urbano Sostenibile Integrato, Politica Di Coesione 2014-2020.
COMMISSIONE EUROPEA,(2012) Sviluppo locale di tipo partecipativo.
COMMISSIONE EUROPEA,(2012), Investimento territoriale integrato.
COMMISSIONE EUROPEA,(2012), Sviluppo locale di tipo partecipativo.
COMMISSIONE EUROPEA,(2012), Sviluppo urbano sostenibile integrato.
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PASQUI G.,(2007) Territori: Progettare lo sviluppo, teorie strumenti, esperienze. Carocci Editore, Roma.
PRESIDENZA DELLA REGIONE SICILIANA DIPARTIMENTO REGIONALE DELLA PROGRAMMAZIONE, 2014 – 2020, Percorso per la preparazione dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi.
REGIONE DEL VENETO,(2012),L’approccio territoriale nella politica di coesione 2014 – 2020, laboratorio 23 territori in movimento, Strumenti di progettazione integrata territoriale.
REGOLAMENTO (UE) N. 1293/2013 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO ,(2013), sull'istituzione di un programma per l'ambiente e l'azione per il clima (LIFE) e che abroga il regolamento (CE) n. 614/2007.
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