POLÍTICAS SOCIAIS E PERSPECTIVAS DE PROTEÇÃO SOCIAL MARIA LUCIA TEIXEIRA WERNECK VIANNA 2005
POLÍTICAS SOCIAIS E PERSPECTIVAS DE PROTEÇÃO
SOCIAL
MARIA LUCIA TEIXEIRA WERNECK VIANNA
2005
Aula de 28/11/2005
O SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL:
RECONSTITUIÇÃO HISTÓRICA E
CARACTERÍSTICAS GERAIS
Periodização
1930-1964: Introdução e Expansão Fragmentada
1930-1945: Introdução – modelo de capitalização IAPs; montagem da engenhariainstitucional
1945-1964: Expansão fragmentada e seletiva - repartição
1964-1985: Modernização Conservadora
1964-1979: Consolidação institucional e expansão massiva- unificação- incorporação de categorias- modernização institucional
1979-1985: Crise e reorientação
1985 em diante: Reformas do Sistema
1985-1988: Ajuste progressivo1988-1993: Reestruturação do sistema1993-1994: Formação de nova pauta de discussões1994 em diante: Reformas da reforma
1O PERÍODO – 1930 A 1964
IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA E EXPANSÃO
FRAGMENTADA
1930 a 1945 – A Implantação do Sistema
Contexto• Revolução de 30• Industrialização como projeto• Mudanças na composição do operariado
urbano• Modernização do Estado• Centralização política – Executivo Federal• Criação da estrutura sindical –
Corporativismo Estatal• Manutenção da estrutura agrária
latifundiária
1930 a 1945 – A Implantação do Sistema
Características• Conceito de seguro• Regime de capitalização• Modelo organizacional autárquico• Vinculação ao Ministério do Trabalho• Articulação com a estrutura sindical• Organização segmentada – categorias
ocupacionais• Benefícios diferenciados• Abrangência nacional; cobertura limitada
Benefícios oferecidos pelos IAPs nos anos 40
Benefícios IAPM IAPB IAPI IAPETC IPASE IAPC(1933) (1934) (1938) (1938) (1938) (1940)*
Aposent./idade X X X XAposent./invalidez X X X X XPensão X X X X X XAss.Med.Hospitalar X X X X XAss. Farmacêutica X XAux. Funeral X X XPecúlio X XAux. Doença X X XAux. Maternidade X XAux. Detenção XContr. Segurado 3% 4-7% 3-8% 3-8% 4-7% 3-8%
*Os dados do IAPC são da reforma promovida em 1940; os demais são dos decretos de constituição do Instituto. Fonte: Oliveira & Fleury Teixeira (1986)
Educação na República Velha
Constituição Federal de 1891 – sistema federativo de governo e descentralização do ensinoUnião – atribuição de criar instituições de ensino superior e secundário nos estados e prover a instrução secundária no DFEstados – provimento de legislação sobre educação primária e ensino profissional
Educação na República Velha
Continuidade do sistema dual instituído no ImpérioAmpliação da distância entre educação da classe dominante (escolas secundárias acadêmicas e escolas superiores) e a educação do povo (escola primária e escola profissional)
Educação na República Velha
Ausência de estrutura institucional nos estados e municípiosDesinteresse das oligarquias agráriasInsucesso tentativas de reformaPouca expressividade da rede públicaManutenção de altas taxas de analfabetismo
Educação - anos 30 e 40
Emergência das classes médiasProjeto industrializanteManifesto dos Pioneiros da Educação Nova (1932)Expansão ensino primário públicoManutenção dualismoSistema S
1O PERIODO 1930 - 19641945 a 1964 – Expansão Fragmentada
Contexto
• Democratização• Crescimento industrial• Expansão do movimento sindical• Competição por benefícios
1O PERIODO 1930 - 19641945 a 1964 – Expansão Fragmentada
Características
• Repartição na prática• Aumento das clientelas• Lops (1960)• 1a Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (1961)
Despesas dos IAPS com Assistência Médica em 1964(em CR$ 1.000,00)
IAPB
IAPC
IAPETC
IAPFESP
IAPI
IAPM
TOTAL
21.024
101.060
55.069
90.912
243.382
21.442
532.889
13.229
22.836
19.588
16.421
49.199
7.359
128.768
Total DespesasIAP Despesas com Assist. Médica %
63,4
22,6
35,6
18,1
20,2
34,5
24,2
Fonte: Saúde e Saneamento, EPEA, 1966
1º Período: 1930 a 1964 Introdução e Expansão Fragmentada do Sistema
Traços Gerais:• Institutos diferenciados por ocupação• Grupos de beneficiários competindo entre
si por ampliação de benefícios• Exclusão dos segmentos inferiores da
escala social: domésticos, rurais, autônomos e outros não reconhecidos
• Cidadania Regulada – necessidade de reconhecimento da categoria ocupacional pelo Estado – vinculação ao Ministério do Trabalho
2O PERÍODO: 1964 A 1985
MODERNIZAÇÃO CONSERVADORA
2O PERIODO 1964 - 1985
1964 a 1979 – Expansão e Modernização do Sistema
Contexto
• Autoritarismo
• Crescimento econômico
1964 a 1979 – Expansão e Modernização do Sistema
Características
• Unificação – INPS• Incorporação de novas categorias• Reaparelhamento institucional –
INPS, Ministério da Previdência, SINPAS
2º Período: 1964 a 19851979 a 1984 – Crise e Reorientação
Contexto
• Enfraquecimento do regime militar• Reorganização da sociedade civil: novo
sindicalismo, reorganização dos partidos políticos, novas demandas
• Declínio econômico – inflação, recessão, novo contexto internacional
características
• Crise de financiamento de gestão
• Distensão: divulgação de fraudes e demandas
• Progressiva universalização
Cronologia das mudanças Pós-64 na Seguridade
19661967197119711972197319741974197419741974197419751976197719841986
Criação do INPSIntegração dos seguros acidentes de trabalho ao INPSCriação do Prorural / FunruralCriação da CEMEIncorporação dos empregados domésticos ao INPSRegulamentação da filiação dos autônomos ao INPSMinistério da Previdência e Assistência Social Instituição do Programa de Pronta Ação (PPA)Criação do FAS (Fundo de apoio ao Desenvolvimento SocialFundação da DataprevLei 6136: inclui salário-maternidade entre as prestações da Previdência SocialLei 6179: amparo previdenciário para maiores de 70 anos e inválidos sem contribuição integralInstituição do Sistema Nacional de SaúdePrograma de interiorização das Ações de Saúde e Saneamento (PIASS)Instituição SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social)Ações integradas de Saúde
Brasil (1971-79)Número de Benefícios em Manutenção, por Tipos Previdência Social
Total 100 139 139 225 266 333 351 425 454
Benefícios 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
Aposentadorias 100 232 232 504 582 668 701 784 845Invalidez 100 1071 1071 1383 1647 1966 2093 2388 2660Velhice 100 107 107 853 1003 1115 1131 1233 1386T. Serviço 100 137 137 163 170 200 223 256 278
Abonos 100 103 103 128 127 157 149 146 147Pensões 100 110 110 141 159 186 198 218 240Auxílios 100 106 106 117 114 129 123 153 125R.M.V - - - - 100 281 331 453 473Ben.Ac. Trab. - - - - - - - 100 111Func. Federal - - - - - - - 100 108
Fonte: Coordenadoria de Informática da Secretária de Planejamento do INPS. NEPP/UNICAMP
Brasil (1980-89)Número de Benefícios em Manutenção, porTipos Previdência Social
Benefícios 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989(1)
Aposentadorias 100 111 119 130 135 143 148 453 157 163Invalidez 100 113 121 134 137 141 145 150 152 155Velhice 100 110 117 125 131 137 142 147 151 158T. Serviço 100 111 121 137 142 159 166 147 178 185
Abonos 100 95 95 95 81 82 84 88 97 116Pensões 100 111 119 129 139 149 157 166 175 188Auxílios 100 109 109 124 118 110 101 106 81 104R.M.V 100 105 105 110 112 115 115 116 116 116Ben.Ac. Trab. 100 117 132 145 156 174 194 204 212 247Func. Federal 100 104 107 113 116 120 125 430
Total 100 110 116 126 130 136 140 151 146 155
Fonte: Coordenadoria de Informática da Secretária de Planejamento do INPS. NEPP/UNICAMP
Características do Contexto de Modernização
Centralização decisóriaDesvalorização do Poder LegislativoConcentração de poder no ExecutivoRedução de recursos e poder nas instâncias subnacionais
• Redefinição do Pacto Federativo
• Fechamento dos canais de expressão dos atoressociais e seus interesses
Sindicatos e associações sob controleReforma PartidáriaEleições periódicas para cargos legislativos e prefeiturasde pequeno porte
Características do Contexto de Modernização
Expansão do Parque industrialDiversificação ocupacionalUrbanizaçãoEmergência de novos atores e novos interesses
• Modernização Econômica
• Despolitização das relações entre grupos de interesse
Minimização dos conflitos distributivos
Valorização das decisões técnicas e das esferas tecnocráticasde produção de políticas públicas
Contexto Autoritário: consequências para formulação / implementação de Políticas Sociais
• Perfil Decisório
Agências de Políticas EconômicasX
Agências de Políticas Sociais
Estatização
Burocratização
• Clientela alvo
Expansão Massiva
Transbordamento da EstruturaSindical Corporativa
• Função no sistema político
Função Eleitoral
Clientelismo
Politização Distorcida
• Lógica de Ação
Feudalização predatória
Privatização do Público
A Lógica Privatizante da Expansão das Políticas Sociais no Contexto Autoritário
• Adoção de critérios de mercado nas políticas sociais – subordinação das decisões públicas à lógica da eficiência empresarial (retorno) – o exemplo da política habitacional - BNH
• Transferência do papel de provimento para organizações empresariais privadas – o exemplo da assistência médica –contratação de clínicas e hospitais privados; credenciamento de médicos
A Lógica Privatizante da Expansão das Políticas Sociais no Contexto Autoritário
• Privatização do dinheiro – fundos públicos utilizados para financiar o setor privado –exemplo do FGTS (área habitacional) e do FAS – Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (áreas de saúde e educação)
• Particularização dos programas sociais –incentivos às empresas para o fornecimento de provisões (deduções de impostos e contribuições); estímulos às famílias e indivíduos para comprarem provisões (imposto de renda); desinvestimento do setor público
2º Período: 1964 a 1985 - Modernização ConservadoraTraços Gerais
Traços Gerais
Centralização e Burocratização – ausência de participação dos usuários nas decisões
• Movimento em direção à universalização – inclusão de novas clientelas, ampliação do atendimento
• Racionamento da oferta de serviços e benefícios públicos – baixos valores das aposentadorias, má qualidade de atendimento
• Incentivos à formação de um mercado privado de seguridade – empresas médicas, seguradoras, fundos de pensão e ensino
• Estímulo aos segmentos médios e assalariados do setor formal para aderir aos mecanismos de mercado – individualmente ou na empresa
• Distorção das relações entre os setores públicos e privado – não complementaridade; apropriação privada dos recursos públicos; corrupção
3o PERÍODO: 1985 EM DIANTE
AS REFORMAS DO SISTEMA
3º Período: 1985 em diante1985 a 1988 – Ajuste Progressista
O Contexto• Democratização• Nova República• Constituinte• Organização da Sociedade
3º Período: 1985 em diante1985 a 1988 – Ajuste Progressista
O Debate• Reorganização do aparelho administrativo:
tornar os serviços mais ágeis; corrigir as distorções no funcionamento, descentralizar algumas ações
• Reestruturação do padrão de financiamento: as críticas à regressividade do sistema, às bases restritas de financiamento, à sujeição às flutuações da economia
3º Período: 1985 em diante1985 a 1988 – Ajuste Progressista
O Debate• Participação dos usuários e
interessados nas decisões
• Equidade, universalidade
3º Período: 1985 em diante1985 a 1988 – Ajuste Progressista
As mudanças• Pré-projetos de reformas• O Movimento contra as fraudes na
Previdência• A Assembléia Nacional Constituinte• A Constituição de 1988
3º Período: 1985 em diante1988 a 1993 – Reestruturação do Sistema
Contexto• Agravamento da situação econômica• Frustração de expectativas• Eleição de Collor• “Neoliberalismo”• Enfraquecimento e fragmentação dos
movimentos sociais
3º Período: 1985 em diante1988 a 1993 – Reestruturação do Sistema
As Medidas• Desorganização do aparelho do
Estado• Desarticulação da Seguridade• Leis Orgânicas
3º Período: 1985 em diante1993 a 1994 – Nova Pauta de Discussões
• Revisão Constitucional• Desregulamentação• Custo Brasil
3º Período: 1985 em diante1994 em diante – As Reformas da Reforma Constitucional
• Reformas da Previdência• Reforma Administrativa• O modelo “regulatório”• Os programas sociais