POLITICAS PÚBLICAS EN EDUCACIÓN - idaes.edu.ar Educacion.pdf · 1 Juan Carlos Tedesco. Educación y Sociedad en la Argentina (1880-1945). Buenos Aires, Siglo Veintiuno de Argentina

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POLITICAS PÚBLICAS EN EDUCACIÓN

Juan Carlos Tedesco Este trabajo fue realizado en el marco del Programa de "Desigualdad y Democracia ", con apoyo de la Fundación Heinrich Böll.

I. Introducción

Este texto está organizado en tres grandes secciones. En la primera de ellas se intenta

presentar un breve balance histórico de la educación argentina. Esta evocación histórica se

justifica porque las tradiciones educativas juegan un papel relevante en la explicación del

comportamiento actual de los diferentes actores del proceso político-educativo. La segunda

sección está destinada a analizar las principales líneas de las políticas diseñadas y aplicadas en

la última década, según dos hipótesis centrales. En primer lugar, se sostiene la hipótesis según

la cual la ley fue concebida como uno de los principales instrumentos para el diseño y

definición de políticas por parte del gobierno central. Sobre esta base, se describen los

cambios en las leyes educativas nacionales y los procesos a través de los cuales fueron

formuladas y sancionadas. En segundo lugar se sostiene la hipótesis según la cual las políticas

educativas estuvieron destinadas fundamentalmente a mejorar tanto las condiciones

materiales de vida de la población que accede a la educación como los insumos materiales del

aprendizaje. A partir de la experiencia y el limitado impacto de estas políticas en la calidad y la

equidad educativa en esta década, la sección tercera del documento está destinada a analizar

los desafíos pendientes. Sin desconocer la importancia de sostener las políticas dirigidas a los

insumos materiales, en esta sección se sostiene la hipótesis según la cual será necesario

colocar la dimensión cultural en el centro de los procesos futuros de cambio educativo. Esta

parte del texto asume un carácter más propositivo y, por lo tanto, supone un explícito

voluntarismo político.

II. El peso de la historia

Aunque parezca un exceso de academicismo, la discusión sobre la educación argentina

y sus perspectivas futuras exige partir de una visión sobre el pasado. La nostalgia acerca de la

buena educación que la Argentina habría tenido hasta poco más de la primera mitad del siglo

XX es un componente fundamental en los análisis sobre el presente. Dicha nostalgia se apoya

en un imaginario según el cual teníamos una educación pública que garantizaba altos

resultados de aprendizaje, la autoridad del maestro era respetada y el sistema cumplía

funciones de movilidad y cohesión social.

Al respecto, es interesante destacar que este imaginario no se apoya en los análisis de

los especialistas en educación, quienes desde hace ya varias décadas han señalado el

significativo déficit del modelo tradicional en términos de justicia educativa. Según estos

estudios, la imposición de un modelo cultural único en un contexto de fuerte desigualdad

social y heterogeneidad cultural, implicaba el fracaso de aquellos que no se adaptaban a los

ritmos estandarizados de la pedagogía positivista. Pero ese modelo tradicional también fue

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objeto de fuertes críticas desde el punto de vista de los actores políticos. Muy sintética y

simplificadamente expuesto, es posible sostener que la izquierda política criticaba el modelo

por su carácter socialmente reproductor, la derecha católica y la derecha autoritaria por su

racionalismo laico y por el vínculo entre la educación y la subversión ideológica y los sectores

vinculados a proyectos de desarrollo económico moderno, por su distancia con respecto a las

necesidades del aparato productivo.

La literatura sobre este tema es amplia y bien conocida1. Sabemos poco, sin embargo,

acerca de los procesos mediante los cuales – a pesar de las críticas - se instaló esa

representación cultural del pasado glorioso de la educación argentina en vastos sectores de la

población. No es éste el lugar para saldar esa deuda. Interesa, en cambio, destacar que esta

suerte de “herencia simbólica” juega actualmente un papel ambiguo y complejo. Por un lado,

tiene una fuerte potencialidad para recuperar dos ideas fundamentales de cualquier proyecto

político basado en el objetivo de construir sociedades más justas: la centralidad de la

educación para la justicia social y su carácter público. Esta dimensión de la tradición educativa

jugó un papel importante para impedir, en la historia reciente, que las políticas de

privatización y arancelamiento alcanzaran altos niveles de legitimidad social, como fue el caso

de otros países de la región. El ejemplo más claro de este fenómeno lo constituyen las políticas

educativas de la década de los años ’90, donde el modelo neo liberal tuvo plena vigencia en las

políticas económicas pero enormes dificultades en el ámbito educativo. Pero por otro lado,

estas mismas tradiciones crean significativas dificultades para introducir nociones de eficiencia

y responsabilidad por los resultados en la gestión estatal de la educación. Al respecto, los

debates de la última década, particularmente con las organizaciones sindicales docentes, son

un indicador de la resistencia a incorporar mecanismos elementales de evaluación de

resultados y de monitoreo del desempeño docente.

Para explicar el diseño y las reacciones frente a las políticas educativas recientes es

necesario agregar a las tradiciones históricas de largo plazo, las consecuencias materiales y

culturales de la profunda crisis del año 2001. Dicha crisis cambió significativamente la agenda

de discusión sobre las políticas educativas y colocó en primer lugar el tema de cómo educar en

un contexto de emergencia social. Al respecto, vale la pena recordar someramente que, en

esos años, siete de cada diez menores de 14 años era pobre. En el cordón urbano que rodea a

la ciudad de Buenos Aires, el 78% de los alumnos de educación primaria y secundaria se

encontraba en situación de pobreza y ese porcentaje crecía al 86% cuando se consideraba a los

alumnos de las escuelas públicas.

La pobreza siempre provoca un fuerte deterioro en las condiciones con las cuales se

produce el desarrollo cognitivo y afectivo de los niños y jóvenes que llegan a la escuela. Pero

además de carencias básicas en alimentación, salud, vivienda y demás dimensiones de las

condiciones materiales de vida, la caída en la pobreza está asociada a otros efectos más

intangibles pero de enorme importancia en el proceso educativo. Desde el punto de vista

1 Juan Carlos Tedesco. Educación y Sociedad en la Argentina (1880-1945). Buenos Aires, Siglo Veintiuno de

Argentina editores. 2003. Adriana Puiggrós (Dirección). Sociedad civil y Estado en los orígenes del sistema educativo argentino. Buenos Aires, Editorial Galerna, 1991. Cecilia Braslavsky. La discriminación educativa en Argentina. Buenos Aires, FLACSO/GEL 1985.

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pedagógico, la crisis del 2001 modificó profundamente las condiciones con las cuales llegaban

a la escuela niños y jóvenes de sectores populares cuyos hogares sufrían procesos de descenso

social. La magnitud y la novedad de este fenómeno permiten suponer la existencia de

situaciones muy diversas pero, en todas ellas, se pueden identificar elementos de anomia,

dificultades para definir proyectos de futuro, bajos niveles de confianza y de auto-estima,

factores todos que afectan directamente el proceso de enseñanza y aprendizaje. El deterioro

no afectó solamente a los alumnos sino también a los docentes, que vieron reducidos sus

salarios, sus ingresos familiares y sus condiciones de trabajo. La crisis del 2001 fue, desde este

punto de vista, una crisis sistémica, que llegaba a la escuela afectando a todos sus actores:

alumnos, docentes, familias y autoridades y daba lugar a respuestas que alteraban el sentido

mismo de la acción educativa. La escuela, en los contextos de pobreza, se convirtió en un

espacio de contención social más que de enseñanza y aprendizaje.

Para comprender la lógica con la cual se diseñaron las políticas de la última década es

necesario no perder de vista el conjunto de esta herencia histórica.

III. Las estrategias recientes

El análisis de las estrategias educativas diseñadas y aplicadas en la última década

puede ser organizado en dos grandes categorías articuladas entre sí pero con especificidades

importantes. La primera de ellas se refiere a los cambios normativos. La segunda analiza las

políticas destinadas a mejorar los insumos materiales del aprendizaje.

La ley como instrumento de cambio educativo

Desde el punto de vista político, en el marco de un país federal donde la

responsabilidad de garantizar el derecho a la educación básica obligatoria recae en las

jurisdicciones provinciales, el gobierno central privilegió la modificación de la normativa legal

como una de sus estrategias prioritarias de cambio. Los contenidos de las nuevas normas

aprobadas en este período definen a la justicia social como el concepto que da sentido a la

tarea educativa en todos sus niveles, declaran obligatoria la escuela secundaria, aseguran un

financiamiento sostenido y formas de gobierno que garantizan la participación social.

Asimismo, se han dictado normas que vuelven a poner a la educación técnica como una

modalidad prioritaria para el desarrollo económico y se han incorporado a los planes de

estudio contenidos vinculados con el respeto a los derechos humanos, la educación sexual

integral y normas de convivencia destinadas a promover el diálogo y la resolución pacífica de

los conflictos2.

Pero además de los contenidos, es importante analizar el proceso por el cual se

elaboraron y sancionaron las leyes. Desde este punto de vista, la ley puede ser considerada

2 Las principales leyes educativas sancionadas en este período fueron la Ley de Financiamiento

Educativo (nº 26075, del 21/12/2055), la Ley de Educación Técnico-Profesional (nº 26.058, del 07/09/2005), la Ley de garantía del salario docente y 180 días de clase (nº 25864, del 04/12/2003), la Ley de Educación Nacional (nº 26.2006, del 14/12/2006), Ley Programa Nacional de educación Sexual Integral ( nº 26150, del 04/10/2006). Ver Compendio Legislativo 2003-2007. Educación. Buenos Aires, Dir. Nacional del Registro Oficial, 2008.

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como una forma particular de los procesos de construcción de consensos sociales

fundamentales para garantizar la continuidad de las políticas educativas.

Es bien sabido que muchos problemas educativos importantes no son problemas

legales. La ley tiene, por ello, serias limitaciones desde el punto de vista del contenido

sustantivo de los acuerdos que pueden expresarse en su texto y de los actores e instituciones

que participan en su elaboración y debate: el Parlamento y los partidos políticos.

A pesar de estas limitaciones, la ley tiene virtudes que no pueden ser subestimadas. En

primer lugar, es importante recordar que, en la tradición político-educativa argentina, la ley no

sanciona prácticas existentes sino que constituye un programa de acción y un importante

factor de legitimidad – o de ilegitimidad - de las políticas de transformación. El ejemplo más

claro de esta tradición puede encontrarse en la comparación entre la ley 1420 – sancionada en

el año 1884 – y la Ley Federal de Educación – sancionada en 1993. La Ley 1420 declaró la

obligatoriedad de la escuela primaria de siete grados, pero sólo en 1960 el país pudo alcanzar

la universalización de la cobertura de ese nivel. A fines del siglo XIX, la ley 1420 era una

“utopía”, pero durante muchas décadas su texto operó como un factor legitimador de las

políticas y de las demandas sociales por educación popular. La ley Federal de Educación, en

cambio, fue identificada como uno de los factores del deterioro de la educación y, en ese

sentido, percibida como socialmente ilegítima por amplios sectores de la población. Si bien

esta ley declaró la obligatoriedad escolar desde los cinco años de edad hasta el final de la

enseñanza básica de nueve años, no fue utilizada como fundamento de las demandas sociales

y muy pocos atribuyen a ella los progresos en términos de cobertura que experimentó el

sistema educativo argentino en los últimos años.

Esta comparación ilustra la significativa importancia que asume el proyecto político

global en el cual se inscribe la sanción de una ley de educación. Su texto obliga a definir el

sentido de la acción educativa o, dicho en otros términos, el proyecto de sociedad que la

educación se propone construir. En el caso argentino, la discusión de la Ley Nacional de

Educación puso de manifiesto la necesidad de superar tanto el sentido definido por la ley 1420

a fines del siglo XIX, basado en el proyecto de construir el Estado-Nación, como romper con el

sentido dominante en la conciencia social, según el cual la Ley Federal respondía al modelo

neo-liberal de sociedad. Los contenidos de la nueva ley declaran a la educación y al

conocimiento como un bien público y asumen que la acción educativa es una estrategia

fundamental en el proceso de construcción de una sociedad más justa. El hecho que haya

existido un amplio consenso social acerca de estos objetivos no debería ser subestimado y da

lugar a un análisis sobre el cual ahora sólo es posible indicar algunos puntos.

En primer lugar, este consenso indica que se ha producido un cambio muy importante

en el “clima ideológico” con respecto al existente en la década de los años ‘90. La experiencia

de la aplicación de las recetas neo-liberales dejó en el país un saldo muy doloroso, que se

traduce –entre otras muchas consecuencias – en el agotamiento del discurso basado en la

privatización, la desregulación y el mercado como solución a todos los problemas. Sin

embargo, el acuerdo obtenido acerca de la ley no implica suponer que la adhesión a los

principios de justicia social es un fenómeno profundo y general, particularmente en los

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sectores sociales medios y altos de la sociedad. Se abre aquí un interrogante acerca del grado

de compromiso real con los valores de la justicia social que existen en esos sectores sociales.

El segundo punto sobre el cual es necesario reflexionar se refiere al proceso mismo de

elaboración de la ley. El supuesto sobre el cual se apoyan las estrategias de concertación es

que cuanto más diversas sean las formas de participación, mayor será el grado de legitimidad

del resultado que se logre. Al respecto, es importante señalar las posibilidades y diferencias de

las dos formas de participación más importantes que se utilizaron en el caso argentino: la

consulta y el debate.

En el caso argentino, gran parte del proceso de participación en la elaboración de la

nueva ley se efectuó a través de la consulta, tanto a la ciudadanía como a los docentes, a

través de jornadas de discusión y encuestas de opinión. La consulta tiene limitaciones obvias,

ya que solo permite que la población elija entre opciones definidas por los que la organizan.

Sin embargo, la experiencia indica que no deberíamos subestimar el valor de la consulta, cuya

principal virtud es evitar debates socialmente superados. Así, por ejemplo, la consulta permitió

comprobar el alto grado de consenso que existía en la sociedad sobre una serie de propuestas

tales como la necesidad de declarar la obligatoriedad de la escuela secundaria, la unificación

de la estructura del sistema, el fortalecimiento de los mecanismos nacionales de gobierno, el

acceso universal a las nuevas tecnologías de la información, la asignación de recursos para

programas de equidad y de compensación de desigualdades, la obligatoriedad de la enseñanza

de un idioma extranjero y la creación del Instituto Nacional de Formación Docente, entre

otras.

Con respecto a otros temas, en cambio, la consulta resulta insuficiente y el debate es

necesario. Tal es el caso, por ejemplo, de la enseñanza religiosa, el financiamiento de la

demanda, la evaluación y el pago por desempeño docente. Pero, al contrario de la consulta, el

debate tiene menos fertilidad desde el punto de vista de promover acuerdos. Los temas de

debate suelen tener una fuerte carga ideológica, en los cuales los diferentes sectores tienen

poca voluntad o posibilidad de modificar sus posiciones y los actores ponen el acento en los

principios y no en las formas concretas de acción a nivel de políticas y de programas.

Frente a estos temas, las soluciones adoptadas fueron diversas. En algunos casos

predominó la orientación política de la mayoría; en otros el tema quedó fuera de la norma

legal para que la discusión prosiga y se llegue eventualmente a algún acuerdo en el futuro; en

otros, por fin, se adoptaron soluciones intermedias y de compromiso, aceptadas por los

sectores en pugna. No es posible, en los límites de este artículo, desarrollar cada una de estas

alternativas. Sin embargo, es importante destacar que cuando la forma de negociación se

desarrolla a través del debate, tienden a participar casi exclusivamente los sectores

organizados, a través de sus especialistas o representantes. Asimismo, la negociación a través

del debate modifica el papel del Ministerio de Educación Nacional. En algunos casos, el

Ministerio debe dirimir las diferencias en base a sus propias opciones políticas mientras que en

otros debe actuar como mediador, facilitando la búsqueda de alguna solución de compromiso.

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Desde esta perspectiva, el carácter público de la educación le otorga al Estado un rol

central en la definición de objetivos y estrategias que no pueden ser el mero reflejo de las

demandas de cada sector particular. El Estado asume así su responsabilidad no sólo en

términos de convocar a construir los pactos educativos, sino también en representar los

intereses generales y los intereses de los sectores excluidos. Sólo el Estado puede hablar por

los que están afuera y no están representados a través de organismos corporativos.

En tercer lugar, es importante analizar el papel de los partidos políticos. A diferencia de

otras modalidades de pacto, una ley tiene que ser discutida por el Parlamento, en el cual se

asienta la representación de la ciudadanía a través de los partidos políticos. Más allá de la crisis de

representación y del bajo nivel de confianza que tienen hoy los partidos, particularmente en los

países de América latina, los pactos educativos ponen de manifiesto la tensión que existe entre

promover acuerdos sociales y promover acuerdos entre partidos políticos. En el caso de la Ley de

Educación Nacional, se adoptó una estrategia de consulta y debate en varias etapas, la última de

las cuales fue la discusión en el Parlamento. Al respecto, es importante recordar que dicho

proceso pasó por tres grandes etapas: la primera, en la cual se discutió un documento con

propuestas sobre los principales ejes de las políticas educativas, elaborado por el Ministerio de

Educación; la segunda, donde se discutió el texto de un borrador de proyecto de ley redactado

a partir de los aportes que brindó la consulta sobre el documento, y la tercera, que tuvo lugar

en el Congreso Nacional, donde el proyecto elaborado con todos los aportes de la discusión,

fue presentado, debatido y aprobado por ambas cámaras legislativas. En las dos primeras

etapas, los actores de la discusión fueron los docentes, los ciudadanos, las organizaciones de

distintos tipo (sindicatos, Iglesias, asociaciones de padres, grupos empresarios, organizaciones

sociales no gubernamentales, etc.), mientras que sólo en la tercera, los actores fueron los

partidos políticos a través de sus diputados y senadores en las respectivas cámaras del

Parlamento.

Esta metodología permitió que el proyecto de ley que el Poder Ejecutivo presentara al

Congreso Nacional estuviera dotado de un consenso social muy amplio, ya que era el resultado

de las consultas, debates y negociaciones entre los diferentes actores. Si bien varios diputados

y senadores involucrados en los temas educativos participaron de las actividades de consulta y

debate llevadas a cabo antes de la presentación del proyecto, lo cierto es que el Congreso y los

partidos políticos en tanto tales no fueron los protagonistas principales de la elaboración de la

ley.

Mejorar los insumos materiales de la demanda y de la oferta educativa.

Además de las leyes, las estrategias recientes se dirigieron a mejorar los insumos

materiales tanto de la demanda como de la oferta educativa. Desde el punto de vista de la

demanda y en el marco social generado por las consecuencias de la crisis del año 2001, las

políticas estuvieron dirigidas a brindar subsidios económicos en los extremos de la estructura

del sistema educativo. Para la base del sistema, la principal estrategia adoptada fue la

Asignación Universal por Hijo (AUH). Para la cúpula, el programa más importante fue las Becas

Bicentenario para el acceso a las carreras científico-técnicas de la enseñanza superior.

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Como se sabe, la AUH fue creada en octubre de 2009 y su objetivo general está

dirigido a mejorar las condiciones de vida de los menores de 18 años pertenecientes a seis

grupos específicos de población: grupos familiares que no se encuentren amparados por el

Régimen de Asignaciones Familiares para trabajadores formales y que cuenten con ingresos

familiares inferiores al salario mínimo establecido; desempleados o trabajadores del sector

informal; beneficiarios de los programas de asistencia social; monotributistas sociales;

empleados o empleadas domésticas y las personas con alguna discapacidad, en tanto se

encuadren en las demás condiciones antes enumeradas.

Más allá de la discusión acerca de la forma como fue adoptada esta medida, aquí

interesa destacar que las condicionalidades para recibir el subsidio implican acreditar el

cumplimiento de los controles sanitarios y el plan de vacunación, en el caso de los niños y

niñas menores de 5 años y, en el caso de los niños, niñas y adolescentes en edad escolar, la

certificación de cumplimiento del ciclo lectivo escolar correspondiente. La información

disponible indica que este beneficio alcanza actualmente a más de 3.670.000 niños, niñas y

adolescentes, que aproximadamente el 70% de estos beneficiarios se ubican en los dos

primeros deciles del ingreso y que el 60% vive en situación de pobreza. El resultado de esta

política ha permitido que alrededor del 65% de los niños, niñas y adolescentes lograra salir de

la situación de indigencia y un 18% superara la situación de pobreza3.

Los resultados de esta política han sido objeto de evaluaciones parciales. La más

importante y reciente es el estudio realizado por el Observatorio de la Deuda Social de la

Universidad Católica Argentina sobre 3500 casos comparando la situación en el período 2010-

2013. Según este estudio el programa ha tenido un impacto positivo en reducir el abandono

escolar pero no ha tenido impacto en mejorar logros de aprendizaje y reducir la repetición4.

En el otro extremo del sistema educativo, también se diseñaron políticas destinadas a

mejorar las condiciones de los estudiantes de bajos recursos que desearan seguir estudio

superiores, incentivando la motivación por las carreras científico-técnicas. Las Becas

Bicentenario están dirigidas a aquellos alumnos que hayan finalizado sus estudios de

educación secundaria sin adeudar materias, que sean ingresantes en el año de la Convocatoria

a una carrera de grado, tecnicatura/profesorado en una Universidad Nacional, Instituto

Universitario Nacional o institutos dependientes del INFD o del INET. A su vez, podrán aspirar a

la beca aquellos alumnos avanzados que esteran cursando los últimos dos años de las carreras

de Ingeniería en una Universidad Nacional o Instituto Universitario Nacional y adeuden entre

tres y quince materias para egresar. El requisito fundamental para aspirar a la beca es

pertenecer a un hogar cuyos ingresos no superen un monto básico definido de acuerdo a

parámetros de ingresos de las diferentes regiones del país.

3 CIFRA. La asignación universal por hijo a un año de su implementación. Documento de Trabajo Nº 7.

Noviembre de 2010. 4 Agustín Salvia, Ianina Muñón y Santiago Poy. Desafíos teórico-metodológicos de los estudios de

evaluación de impacto de programas sociales: el caso de la Asignación Universal por Hijo en la Argentina. IV Encuentro Latinoamericano de Metodología de las Ciencias Sociales. 27 al 29 de agosto de 2014. Costa Rica, Heredia, Universidad Nacional de Costa Rica.

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No disponemos de información que permita evaluar el impacto de este programa en

las orientaciones de la matrícula de enseñanza superior. La matrícula de las carreras científico-

técnicas ha aumentado pero existen altos niveles de fracaso en el primer año de la trayectoria

educativa de los estudiantes. Asimismo, se aprecia un bajo nivel de atracción de estas carreras

en los egresados de la escuela secundaria al punto tal que el cupo de treinta mil becas

ofrecidas por el programa no llega a cubrirse.

Desde el punto de vista de la oferta, las políticas estuvieron dirigidas a mejorar los

insumos materiales del aprendizaje y se concentraron en cuatro variables fundamentales:

salario docente, infraestructura, tiempo y equipamiento tecnológico (computadoras).

El análisis del salario docente es de enorme complejidad por la significativa cantidad de

variables en juego: participación del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales,

diversidad sindical, diferenciación salarial según zona, antigüedad, niveles del sistema, montos

no retributivos, etc. Dos aspectos, paradójicamente, pueden ser destacados y merecerían ser

objeto de análisis en profundidad: la coexistencia entre aumento del salario real y persistencia

de la huelga como dispositivo de reclamo sindical, particularmente en el sector estatal de la

educación.

Con respecto a la inversión en infraestructura, es posible sostener que su magnitud es

históricamente inédita. A través de los diferentes planes de construcción de escuelas, en la

última década se estima que se construyeron 1580 escuelas y existen planes para construir

alrededor de otras 550, que están en proceso de construcción o en licitación. A pesar de este

esfuerzo, los déficits siguen siendo importantes en virtud de las nuevas metas educativas:

universalización de la educación inicial, obligatoriedad del nivel medio y ampliación de la

jornada escolar, que exigen todas ellas un incremento significativo en la infraestructura

existente.

El aumento del tiempo de exposición al aprendizaje es otro de los factores asociados a

la calidad educativa. Desde esta perspectiva, las políticas recientes postularon el objetivo de

extender la jornada escolar. Este objetivo tiene muchas dificultades para ser alcanzado. La ley

de Financiamiento Educativo fijó la meta del 30% de los alumnos de educación básica en

escuelas de jornada extendida o completa. Esta meta fue ratificada por la Ley de Educación

Nacional que, además, fija el propósito de universalizar esta modalidad. El avance, sin

embargo, ha sido muy lento. En el 2010, sólo el 8.4% de la matrícula de escuelas primarias

estaba bajo alguna de estas modalidades (5.5 en jornada completa y 2.9 en extendida). Estos

promedios generales ocultan desigualdades importantes tanto por región como por tipos de

gestión. El sector privado supera al público, el urbano al rural y existen significativas

diferencias por provincias. Mientras en la ciudad de Buenos Aires, el 35% de los alumnos

asisten a escuelas de jornada extendida o completa, en Santiago del Estero y Corrientes, no

superan el 1.5%. Asimismo, la información disponible indica que la extensión de la jornada

escolar no favorece a los sectores sociales más vulnerables. Sólo en cinco provincias

(Catamarca, Formosa, La Pampa, Mendoza y La Rioja) se aprecia una correlación favorable a

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los alumnos más pobres5. Es probable que la situación haya mejorado desde el 2010 en

adelante, particularmente en algunas provincias. Sin embargo, las dificultades para avanzar

derivan fundamentalmente de la infraestructura y el aumento del cuerpo docente.

Por último, la inversión en tecnologías de la información a través de los programas

destinados a dotar de computadoras a todos los estudiantes de escuelas secundarias a nivel

nacional - y en algunas provincias también a los de primaria - ocupa un lugar significativo en el

financiamiento educativo y ha permitido que, desde el punto de vista del equipamiento, las

escuelas públicas alcancen niveles muy adecuados. Una reciente encuesta nacional a una

muestra representativa de escuelas primarias y secundarios indica que prácticamente la

totalidad de las escuelas cuenta con computadoras, televisores y reproductores de DVD. Esta

situación representa un avance significativo en términos de equidad, ya que según un informe

elaborado sobre la base del Censo Nacional de Infraestructura Escolar (CNIE) del Ministerio de

Educación de la Nación, en el año 1998 sólo el 39% de las escuelas primarias contaba con

computadoras, mientras que en el nivel secundario este valor ascendía a 85%6. En términos de

conectividad, cabe destacar que el 57% de las escuelas tiene acceso a Internet para uso de

docentes y estudiantes y que cerca de la mitad de los establecimientos educativos dispone de

una red interna (intranet) que conecta las computadoras entre sí, lo que permite promover el

trabajo colaborativo y compartir recursos digitales. En ambos casos, la presencia de estos

recursos TIC se encuentra más extendida entre las escuelas secundarias que en las de nivel

primario. En el mismo sentido, la disponibilidad de un servidor escolar es claramente mayor en

el nivel secundario, un aspecto importante al momento de evaluar la utilidad de la red interna,

ya que la presencia de un servidor posibilita el acceso remoto a un cúmulo de recursos

digitales incluso sin contar con acceso a Internet. En relación con la educación secundaria, las

diferencias entre escuelas estatales y privadas son en general menos marcadas, lo que supone

un mayor nivel de igualdad en el acceso a dispositivos y recursos TIC entre ambos sectores de

gestión. Sólo se advierten brechas significativas a favor del sector privado en lo que respecta a

conexión a Internet para uso de docentes y estudiantes y en la disponibilidad de proyectores.

En el resto de los dispositivos y recursos analizados no se observan variaciones importantes

por sector de gestión. Incluso se advierte una mayor dotación de servidores escolares en las

escuelas secundarias estatales en comparación con el sector privado7.

Desafíos pendientes

La experiencia argentina confirma que mejorar las condiciones materiales de vida de la

población escolar y los insumos materiales del aprendizaje es condición necesaria pero no

suficiente para mejorar la calidad de la educación y para romper el determinismo social de los

resultados de aprendizaje. Sostener y, eventualmente aumentar, los actuales niveles de

financiamiento será, sin duda alguna, un desafío muy exigente. Además de sostener niveles

5 Un estudio exhaustivo sobre la importancia del tiempo en la calidad educativa y las polìticas

implementadas para la extensión de la jornada escolar puede verse en Veleda, Cecilia. Nuevos tiempos para la educación primaria; lecciones sobre la extensión de la jornada escolar. Buenos Aires, Fundaciòn CIPECC/ UNICEF Argentina, 2013. 6 (Galarza y Gruschetsky, 2001).

7 UNICEF. Programa TIC y Educación Básica. Buenos Aires, 2014.

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adecuados de crecimiento económico, una de las condiciones para poder enfrentar con éxito

dicho desafío será mostrar su impacto en los resultados educativos, particularmente en los

sectores sociales más vulnerables. Pero para producir dicho impacto será necesario diseñar

estrategias dirigidas a modificar variables culturales e institucionales más complejas tales

como los prejuicios, estereotipos y actitudes docentes, los modos de organización del trabajo y

los estilos de gestión y, por sobre todo, generar niveles de adhesión a la justicia que superen la

mera retórica.

Estos desafíos comprometen a todos los actores sociales y no sólo a los educadores.

Siguiendo el esquema analítico adoptado en este texto, es posible señalar la importancia de los

aspectos culturales tanto desde el punto de vista de la demanda como de la oferta educativa.

Con respecto a la demanda, sería necesario acompañar el financiamiento destinado a

mejorar las condiciones materiales de vida de los sectores más pobres con políticas que

promuevan o fortalezcan su capacidad de traducir necesidades educativas en demandas más

calificadas. La clase política, por su parte, debería volver a colocar a la educación en un lugar

prioritario de su agenda de discusiones, asumiendo que ella constituye un pilar fundamental

del crecimiento económico con justicia social. Para ello, sin embargo, es necesario enfrentar la

paradoja de reclamar de la clase política un comportamiento que supere la lógica del corto

plazo que rige tanto la gestión gubernamental como la búsqueda de adhesión electoral. Los

empresarios, a su vez, deberían asumir que no pueden continuar con el doble discurso de, por

ejemplo, reclamar una cultura del esfuerzo en el sistema educativo y, al mismo tiemplo,

financiar los programas de la televisión basura que impacta directamente en la socialización de

las nuevas generaciones. Los sindicatos docentes, por su parte, deberían salir de la cultura del

paro como única estrategia de lucha que impacta directamente en la calidad de la escuela

pública estatal y de su rechazo sistemático a propuestas de profesionalización, de carrera

docente y de mayor responsabilidad por los resultados.

En términos de la oferta educativa, la hipótesis más divulgada y aplicada en las últimas

décadas para lograr el cambio cultural necesario para que la inversión en insumos materiales

se traduzca en mejoras de calidad y equidad, consistió en sostener que la variable clave era

modificar los patrones de organización institucional. Desde este punto de vista se introdujeron

las estrategias de acción basadas en dar más autonomía a las escuelas, instalar sistemas de

evaluación de resultados (con su corolario en términos de tablas de posiciones), tanto para los

estudiantes como para los docentes, pago por resultados, privatización, etc. El discurso del

cambio institucional estuvo fuertemente asociado a los valores de eficiencia y eficacia, lo cual

genera serias resistencias en los actores internos del sistema educativo, acusados de

responsables por los malos resultados. El desafío en este punto es articular cambios

institucionales con proyectos de justicia social. Desde este punto de vista, no hay contradicción

entre eficiencia y justicia social. Evaluar resultados para romper determinismos sociales es

distinto a evaluar resultados para establecer rankings y competencia entre escuelas o entre

docentes. Dar autonomía a las escuelas para promover ghetos o respuestas curriculares

particularistas es muy distinto a dar autonomía para definir procesos pertinentes en el logro de

objetivos comunes.

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El cambio institucional en el marco de un proyecto político-educativo destinado a

promover justicia social no puede subestimar la importancia de la variable pedagógica. Al

respecto, como ya fue expuesto en otros trabajos, es necesario asumir la centralidad de

algunos contenidos (alfabetización en lecto-escritura, alfabetización digital, alfabetización

científica) y la imprescindible renovación de los saberes y de los valores con los cuales los

docentes ejercen su profesión8.

Sabemos que los futuros maestros y profesores no adquieren durante su formación

inicial y en servicio, las herramientas básicas para desempeñarse en los primeros grados de las

escuelas primarias donde se debe enseñar a leer y escribir ni para trabajar en contextos

específicos como el los pueblos originarios, escuelas rurales unidocentes, contextos de

extrema pobreza, y muchos otros que existen en nuestro país. No debe haber otra profesión

donde exista tanta separación entre lo que se enseña en el período de formación y lo que

luego se exige en el desempeño.

Por último pero no menos importante, es necesario asumir el desafío de valorizar la

escuela pública en el imaginario de la población. Los sectores medios y altos abandonaron la

escuela pública a partir de la década de 1960. Lo nuevo es que el deterioro de la imagen de la

escuela pública está alcanzando a sectores de bajos recursos. Un dato elocuente al respecto es

el que ofrece la AUH que, reglamentariamente, sólo deben cobrarla aquellos que asisten a

escuelas estatales. Según algunas estimaciones, existen 280 mil menores distribuidos en unos

700 colegios privados que se han inscripto para cobrar la AUH. En la misma línea, según datos

de la EPH del INDEC se verifica que del total de menores que cumplen con los requisitos para

recibir la AUH, el 15,5% asiste a una escuela privada.

Valorizar la escuela pública también es un desafío cultural. Probablemente esto

implique superar los altos niveles de anomia que se perciben en su funcionamiento pero, por

sobre todas las cosas, mostrar que su funcionamiento es capaz de lograr que los alumnos que

asisten a ella logren aprender.

8 Ver Juan Carlos Tedesco. Educacion y justicia social en América Latina. Buenos Aires, Fondo de Cultura

Económica, 2012.

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