POLÍTICAS POLÍTICAS MACROECONÓMICAS Y MACROECONÓMICAS Y DESCENTRALIZACIÓN DESCENTRALIZACIÓN Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL I CURSO INTERNACIONAL “Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas” ILPES – CEPAL. Santiago de Chile, Noviembre de 2005
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POLÍTICAS MACROECONÓMICAS Y DESCENTRALIZACIÓN Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL I CURSO INTERNACIONAL “Políticas Macroeconómicas.
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POLÍTICAS POLÍTICAS MACROECONÓMICAS Y MACROECONÓMICAS Y DESCENTRALIZACIÓNDESCENTRALIZACIÓN
Juan Pablo JiménezDivisión de Desarrollo Económico CEPAL
I CURSO INTERNACIONAL “Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas”
ILPES – CEPAL. Santiago de Chile, Noviembre de 2005
CONTENIDOCONTENIDO
Introducción Política fiscal en AL Elementos de las relaciones
intergubernamentales Asignación de funciones entre niveles de
gobierno Transferencias intergubernamentales Coordinación macro Síntesis y líneas de trabajo
PROBLEMAS RECURRENTES DE LA POLÍTICA FISCAL EN RELACIÓN CON LA FUNCIÓN ESTABILIZACIÓN
Solvencia Volatilidad Prociclicidad
EVOLUCIÓN FISCAL EN LOS ÚLTIMOS 15 AÑOS
América Latina: Resultado primario ( Como porcentaje del PIB)
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Promedio Simple Promedio ponderado
INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL COMO % DEL PIB(promedio ponderado)
14
16
18
20
22
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
(p)
ingreso total gasto total gasto primario
CONTRASTE CON OTROS CICLOS ECONÓMICOS
Variación de los principales indicadores fiscales a/
1. Excluding the transfers paid to other levels of government. National Accounts data.2. Excluding transfers received from other levels of government and including tax sharing arrangements. National Accounts data.3. Including tax sharing arrangements. Revenue Statistics data.4. Or earliest year available: 1986 for Ireland; 1987 for the Netherlands and the United Kingdom; 1990 for Japan, Luxembourg and Norway; 1991 for Germany; 1993 for Sweden; 1995 for Austria, Belgium, Denmark, Finland, Greece, Portugal and Spain. 5. Or latest year available: 1996 for Ireland; 1997 for Canada; 1999 for Portugal; 2000 for Japan, Luxembourg and the United Kingdom. 6. Or earliest year available: 1991 for Germany and New Zealand; 1994 for Poland; 1996 for the Netherlands; 1997 for Czech Republic, Hungary and Turkey.7. Or latest year available: 1998 for Greece and Italy; 1999 for France; 2000 for Austria, Germany, the Netherlands, Poland, Turkey and the United States.8. Public sector employment data are registered in full time equivalent.9. Data based on SNA68 methodology.10. The share in general government revenues is expressed in per cent of mainland government revenues. 11. Simple average of federal and unitary countries. Under each heading, the average takes into account only countries for which data are available for both years .Source: OECD National Accounts database; OECD Public Sector Pay and Employment database; OECD Revenue Statistics ; Statistics Norway.
ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES
LocalGovernment 1
LocalGovernment 3
LocalGovernment 2
ExpenditureAssignment
RevenueAssignment
Equalizing Transfers
Central government
Revenue sharing& transfers
Access to Financing
ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
Diferentes tipos de funciones• Legislativas y ejecutivas• Exclusivas, compartidas y concurrentes• De gasto y de ingresos
ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
Definiciones constitucionales:- lista de poderes exclusivos del gobierno federal, las otras
responsabilidades como residuo para los restantes niveles de gobierno
- Identificación de tres listas de poderes: federal, estatal-provincial y poderes concurrentes
- Dos listas (federal y concurrente), con todo aquel poder residual no especificado yendo a las provincias.
Argentina: provincias conservan competencias no delegadas.
Brasil los estados se reservan “competencia residual”
Colombia: la Const. establece las funciones generales para los tres niveles de gobierno.
ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
América Latina replica el patrón general de asignación de responsabilidades:
- Defensa y RREE potestades nacionales exclusivas- Alumbrado público, parques y espacios verdes
potestades exclusivas de los GSN- Salud y educación mayoritariamente compartida o
concurrida. Proceso de descentralización reciente.
ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
- Un nuevo caso: los programas de asistencia social: - programas de empleo de emergencia: los objetivos,
población meta, beneficios y financiamiento: GC; implementación: GSN.
- programas de transferencias condicionadas: nacieron centralizados y luego crecieron en descentralización
Los más centralizados: PATH Jamaica, RPS Nicaragua, PRAF Honduras.
Menos centralizados: Familias en Acción (Colombia), Puente (Chile), Familias por la Inclusión Social (Argentina), Oportunidades (México)
ASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
Recomendaciones Delimitar competencias de gasto antes de transferir
las fuentes de financiamiento. Asignar a cada nivel de gobierno aquellas funciones
que pueda realizar de manera más eficiente. Que sea clara y las funciones de gasto se
superpongan lo menos posible. Tener en cuenta los tamaños y capacidades
institucionales de los GSN para ejercer eficazmente sus funciones.
ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS
• Impuestos subnacionales: que impuestos se pueden descentralizar?
• Evitar bases tributarias con alta movilidad y sujetas a variaciones cíclicas.
• Impuestos que inciden en la distribución del ingreso: mejor en el nivel central.
• Impuestos sobre la tierra y la propiedad: buenos candidatos.
• Descentralizar mejora la rendición de cuentas, pero en la práctica pocos impuestos pueden ser descentralizados sin importante pérdida de equidad y eficiencia
• Potestades tributarias: Discreción para fijar bases y alícuotas
Principales recursos propios de los gobiernos subnacionales
PAISES CON TRES NIVELES
GOBIERNO PROVINCIAL GOBIERNO MUNICIPAL
Argentina Impuestos sobre ingresos brutos, propiedades, automóviles, sellos.
Tasas y contribuciones por servicios
Brasil IVA cargado en el origen, porcentaje fijo del impuesto sobre la renta e impuestos sobre el consumo del gobierno central
Impuestos sobre la propiedad y servicios
ColomBia
Impuestos a la cerveza, el tabaco, los licores y la gasolina
Impuesto sobre las propiedades, el impuesto de industria y comercio, sobretasa a la gasolina
México Impuestos menores sobre la nómina y vehículos Impuesto sobre las propiedades, patentes de giro
Perú Impuestos sobre la compra de vehículos y patentes de giro
Impuesto sobre las propiedades
Venezuela Impuestos sobre la propiedad, impuestos sobre los vehículos
PAISES CON DOS NIVELES
GOBIERNO MUNICIPAL
Chile Impuesto sobre las propiedades
Ecuador Impuestos sobre la propiedad, activos comerciales, vehículos, registros comerciales
Guatemala Impuestos locales varios
Bolivia Impuestos sobre vehículos y propiedades
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES
Diferentes tipos de transferencias Justificaciones para su existencia:
Financiar brecha fiscal Corregir iniquidades Compensar externalidades Establecer estándares nacionales mínimos Influenciar las prioridades locales en areas de
alta prioridad para el gobierno nacional pero no para el local.
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES
Alrededor de la mitad de los ingresos de los GSN de la región proviene de transferencias del GC. En los países de la OCDE 40%.
Gran heterogeneidad: Trinidad y Tobago, El Salvador, Venezuela
más del 80% de los ingresos de los GSB. Uruguay, Paraguay, Brasil, Colombia menos
del 40%.
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES
Que se distribuye? Coparticipación de impuestos nacionales:
Argentina, Bolivia, Colombia y Venezuela Algunos impuestos nacionales: Brasil, México
COORDINACIÓN MACROECONÓMICA
En los últimos años, replanteo: consecuencias de la descentralización? Impacto en la función redistribución? Impacto en la función de estabilización
macro?
COORDINACIÓN MACROECONÓMICA
La región
La mayor descentralización de gasto (no siempre acompañada de un aumento de recursos), significó un fuerte aumento del endeudamiento subnacional a mediados de la década pasada (Argentina y Brasil, principalmente)
En Argentina, el stock de deuda provincial aumentó en forma explosiva entre 1996 y el 2002. 1996: 43% de los ingresos totales 2002: 212% de los ingresos totales
Los problemas subnacionales pasaron a tener un fuerte impacto macro.
COORDINACIÓN MACROECONÓMICA
A partir de mediados de la década anterior se empezó a discutir en la región como coordinar o controlar el endeudamiento o gasto subnacional.
Mecanismos de control: Disciplina de mercado Cooperación Reglas fiscales Controles administrativos
MECANISMOS DE CONTROL DE ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL
Approach Market Discipline
Cooperative approach
Rules-based controls
Administrative controls
Advantages -emphasis on self-control-monitoring by credit rating agencies
-promotes dialogue
-enhances awareness of s/n policymakers
-transparent
-avoid bargaining
-potential central government (CG) control
-better terms and conditions
-useful for foreing borrowing
Preconditions -complete information
-developed financial market
-culture of relative fiscal discipline
-strong central government
-sound and credible rules (e.g. well defined, transparent and felxible)
- Ability of CG to effectively monitor and implement
COORDINACIÓN MACROECONÓMICA
Programas de reestructuración fiscal y financiera
Mecanismo de financiamiento de déficits provinciales: Antes de los noventa Durante los noventa Rescate y restricción financiera
Se implementaron diversos mecanismos de coordinación fiscal
Regla de saldo
PaísFecha de
implementación
Cobertura Tipo Reglas Adicionales Estatuto Sanciones
Argentina 2004 Federal y subnacional
Crecimiento nominal del gasto primario no podrá superar la tasa de