Políticas, Gestión y Gobernanza Marinastitulaciongeografia-sevilla.es/contenidos/profesores/materiales/... · cambios en la evolución económica y tecnológica de las sociedades

POLÍTICAS, GESTIÓN Y GOBERNANZA MARINAS

1. El punto de partida: la necesidad de formular políticas y herramientas para la gestión

del espacio marino.

La necesidad de ejercer derechos sobre el espacio marino (derechos de propiedad y de

explotación), de resolver conflictos y disputas crecientes y de mantenerlo en condiciones

ambientales y de salud adecuadas fueron los factores que, en los últimos tiempos, determinaron

la aparición de los conceptos de política marina y gestión oceánica (ocean management). Los

cambios en la evolución económica y tecnológica de las sociedades humanas han condicionado,

sin duda, el modo en que los espacios y recursos marinos han sido explotados y las formas de

gestionar de tales elementos. Así pues, la gestión de los océanos ha atravesado distintas etapas

históricas en su evolución, desde momentos en los que se trataba sólo de establecer algún tipo

de jurisdicción sobre las aguas próximas a tierra firme, hasta la época actual, en la que ha

surgido una preocupación por la conservación del medio marino y sus recursos y por la

ordenación integrada de este ámbito geográfico.

El concepto de política marina puede ser definido como política pública de actuación (es decir,

como el resultado de la actividad de algún actor público), como respuesta institucional a los

problemas que demanda la sociedad y que presenta el espacio marino. Se trata de un

instrumento, estrategia o forma de control sobre los múltiples usos del área marina. Las políticas

marinas serían la respuesta de cada Estado a los problemas y conflictos marinos que se

desarrollan en áreas bajo su jurisdicción. La acción pública se ejerce sobre el espacio oceánico

para responder a demandas sociales, cuestiones ambientales y necesidades económicas, y para

afrontar también la defensa de la soberanía territorial.

2. El gobierno del océano en perspectiva histórica. Hitos recientes.

2.1. Evolución social y técnica: impactos sobre la utilización del océano.

La importancia, el aprovechamiento y la gestión de los océanos han ido evolucionando a la par

que las sociedades humanas, especialmente las más desarrolladas tecnológicamente. La

sociedad ha evolucionado, recorriendo cuatro grandes etapas históricas (Vallega, 1990, 69-72;

1992, 46-53) en las que el acercamiento al mar ha sido cuantitativa y cualitativamente creciente:

� Etapa mercantil (Ss. XVI-XVIII). Este amplio período histórico, coincidente con el

desarrollo de la Edad Moderna y el capitalismo mercantil o preindustrial, viene marcado

por un importante auge del comercio marítimo, favorecido por los numerosos

descubrimientos geográficos de la época. Los océanos sólo experimentaban algunos

usos básicos (navegación, pesca, extracción de sal y actividades militares de superficie),

de tal forma que la incidencia ambiental es casi inapreciable. Es durante este período

cuando, sin embargo, empieza a plantearse la dialéctica mare liberum/mare clausum,

debido, fundamentalmente, al creciente protagonismo adquirido por la navegación.

� Etapa paleo-industrial (Iª Revolución Industrial, S. XIX). Se trata del desarrollo de la

primera industria moderna, que viene acompañado de grandes cambios tecnológicos y

sociales y de una gran modernización de los transportes, entre ellos el marítimo. Éste,

mejorado gracias a la introducción de la impulsión por vapor, empieza a producir los

primeros impactos ambientales junto con los primeros cables submarinos, la ampliación

de ciertos puertos y el aumento de la población en las áreas costeras de los países

industrializados. Como contrapartida, el hombre impulsa de modo decidido la

exploración e investigación oceanográficas, sobre todo desde el último cuarto del S. XIX.

� Etapa neo-industrial (fines del XIX y gran parte del XX). El uso de nuevas fuentes de

energía (hidrocarburos, electricidad, energía nuclear) y la difusión espacial de la

industrialización acentúan la división internacional del trabajo y la desigualdad centro-

periferia, así como el impacto sobre los ecosistemas costero-marinos (contaminación

desde puertos, núcleos urbanos e industrias costeras, contaminación debida a la

navegación en superficie y submarina, incremento de las capturas pesqueras). Se

producen en esta etapa grandes avances tecnológicos que inciden en ciertos usos

marinos (el de la congelación del pescado en alta mar, por ejemplo) y una “invasión” de

la columna de agua y de los fondos marinos por parte de nuevos usos (plataformas

petrolíferas, usos recreativos, navegación de submarinos). La intensificación, además,

del uso militar (guerras mundiales y guerra fría) añade más riesgo para la salud

ambiental del océano.

� Etapa post-industrial (desde los años 60 y, sobre todo, los 70). Aparece debido a

cambios intrínsecos del sistema (nuevas formas de gestión empresarial, nueva

revolución tecnológica en el campo de la información y la comunicación) y también a una

crisis energética, generando un mundo más globalizado, competitivo y desigual. En

estos momentos de cambio, el mar se ve transformado debido a nuevos impulsos:

revolución de los equipos y sistemas de navegación, avances técnicos en la

exploración/explotación offshore de hidrocarburos, aumento del número de grandes

aglomeraciones humanas en las costas, nacimiento del interés por la arqueología

submarina y por la protección del patrimonio cultural y ecológico del mar, investigación

en aguas más profundas, y aprovechamiento de la energía mareomotriz, de los nódulos

polimetálicos y, más recientemente, de los recursos biogenéticos. En suma, se trata de

un período en el que el uso (y abuso) del océano y sus recursos potencia la toma de

conciencia ambiental y la aparición de nuevas estrategias de protección y gestión de

este ámbito –patrones de gestión comprehensiva; concepción integral de los espacios y

ecosistemas en un continuum tierra/mar–.

Como plantean algunos autores (Vallega, 2001 a, 1-14; 2001 b, 400-401), el desarrollo histórico

de la relación sociedad-océanos tiene dos grandes fases: la “moderna” (desde la Iª Revolución

Industrial hasta los años 70 del S. XX) y la “posmoderna” (desde la crisis y los cambios

acaecidos en los 70 hasta la actualidad). Esta segunda fase, que llega a su estadio de madurez

en los 90, con la consolidación de los procesos de globalización económica, de las tecnologías

de información y comunicación (TICs) y de la sociedad del conocimiento, plantea a los científicos

sociales distintos escenarios futuros para el océano mundial1. Muchas instituciones

internacionales (World Commission on the Oceans, 1998) subrayan el indudable papel que

jugará éste en el futuro del planeta, en la sostenibilidad y en la propia política internacional. Estas

son, desde mi perspectiva, algunas de las más importantes razones para justificar la aparición de

mecanismos novedosos y “creativos” que faciliten el gobierno de los océanos.

La diferencia principal entre la consideración “moderna” y “posmoderna” de los océanos es,

probablemente, su percepción del espacio y los recursos, dado que la primera perspectiva

valoraba el océano sólo como una gran reserva de recursos (alimenticios, energéticos,

minerales) prácticamente inagotables, mientras que la segunda, con una óptica más amplia,

construye una representación del océano más vinculada al patrimonio (cultural y ambiental) y al

mantenimiento de la calidad de vida dentro de unos parámetros sostenibles (Vallega, 2001 a, 9;

1 A este respecto, Friedheim (2000), cita la teoría de Hammond (1998, 22-25) de los tres escenarios posibles para el

futuro: el “Mundo Mercado” (una visión optimista apoyada en los mecanismos de mercado como medios para lograr

desarrollo y modernización para todos los países), el “Mundo Fortaleza” (mucho más conflictivo, inseguro y

problemático, donde esos mecanismos de mercado fracasan) y el “Mundo Transformado” (donde surgen nuevos

valores y donde mecanismos sociales, junto a los de mercado, permitirán conseguir un mundo mejor, más

sostenible y más estable).

2001 b, 400). Esa “imagen” de lo marítimo más vinculada al bienestar, más cultural, más

identitaria incluso, se vincula a las tendencias que, en tiempos recientes, desarrolla la geografía

humana crítica y posmoderna. Por otro lado, la época posmoderna viene marcada, desde el

punto de vista epistemológico, por el protagonismo de la “teoría de la complejidad”, a través de la

cual el océano es visto como conjunto, como sistema único y global.

A lo largo de la evolución histórica que se viene describiendo los océanos han ido

experimentando un aumento del número de usos y actividades, siendo hoy muy amplio el

conjunto de aprovechamientos que pueden desarrollarse en este ámbito: i) usos

convencionales, que, paulatinamente van evolucionando gracias a la presión de los cambios

económicos y tecnológicos y del crecimiento de la población –el océano como reserva

alimenticia (pesca y acuicultura), como reserva energética (hidrocarburos, energía mareomotriz),

como reserva mineral (arena y grava, sal, fosforitas, nódulos polimetálicos), como espacio de

circulación (navegación comercial y de recreo), como espacio de comunicación (cables

submarinos y otros sistemas de telecomunicación) y como espacio geopolítico (defensa,

sistemas de prevención y lucha contra la piratería, sistemas de seguridad y protección de usos,

actividades y ecosistemas)–; ii) usos emergentes, netamente propios de la época que nos ha

tocado vivir, –océano como espacio de asentamientos e instalaciones (en superficie y fondo),

como componente del ecosistema planetario (observación global, control de la circulación

oceánica, conservación de la biodiversidad, prevención de desastres naturales) y como

“santuario” del patrimonio cultural (arqueología, santuarios culturales)–.

La intensificación de todos estos usos y actividades en términos relativos (aumento de las

capturas pesqueras, del tráfico de mercancías, de la población costera y del número de grandes

ciudades en el litoral, de la explotación offshore de hidrocarburos,…) está provocando una

sobreexplotación del espacio costero-marino y una “sobreocupación” de la superficie, la columna

de agua y el fondo con distintas instalaciones, medios de comunicación y embarcaciones de

distinto tipo. Debemos añadir a todo ello los grandes cambios que, a nivel global, se están

produciendo en nuestro planeta desde hace tan sólo unas décadas. Nos referimos al cambio

climático, cuyas consecuencias principales, en el espacio oceánico, son subida del nivel del mar,

variación de la circulación oceánica (fenómeno ENSO2) y desarrollo de eventos catastróficos o

extremos (tsunamis por ejemplo), y a la globalización, patente en las transformaciones del

2El Niño-SouthernOscillation (El Niño-Oscilación Sur).

transporte y comercio marítimos, en los avances en sistemas de comunicación y en la amplitud

de los flujos del turismo internacional (Vallega, 2001 b, 404-405). Así mismo, la utilización del

mar puede ser contemplada tanto desde una perspectiva temporal o histórica como espacial,

habida cuenta de que los cambios tecnológicos, económicos o políticos emergen con distinta

intensidad en cada territorio y de que afluyen hacia otros espacios por fenómenos de difusión,

con lo que existen áreas generadoras del “cambio oceánico” (el Atlántico Norte en la etapa

moderna; el Pacífico en la época actual) y otras áreas de importancia distinta dependiendo de su

receptividad a la difusión o de su capacidad tecnológica. Por otro lado, y en líneas generales, la

intensificación de los usos marinos ha ido progresivamente invadiendo las áreas netamente

oceánicas (del ámbito inshore al ámbito offshore), y no sólo el ámbito costero, dejando su huella

y su capacidad “artificializadora” (ocupación humana y transformación del “paisaje” costero y

oceánico con la aparición de frentes costeros muy antropizados y de áreas marinas plagadas de

instalaciones, artilugios y medios artificiales). Estos procesos de claro carácter espacial no dejan

de tener hondas repercusiones en la economía, en el desarrollo general de los países, en los

ecosistemas y en las formas de organización y gestión de estos espacios.

Los retos que la posmodernidad y sus cambios globales (económicos, ambientales,

epistemológicos) plantean al gobierno oceánico son extremadamente complejos como para ser

abordados con patrones y herramientas propias de décadas pasadas. De esta forma, sería

inviable e ineficiente volver a recurrir a instrumentos jurídicos y militares (ius ad bellum) o a

planteamientos geopolíticos “navalistas”, e incluso resultan escasamente prácticas las

tradicionales aproximaciones sectoriales al océano (aún vigentes en muchos Estados). Frente a

épocas “pre-modernas” con escasa incidencia en el medio marino y sin necesidad de

sofisticados instrumentos de intervención (a excepción de la defensa), y a una época moderna

donde la confianza en la racionalidad científica, en la técnica, en el derecho y en las políticas

públicas parecían ser buenas recetas para la regulación del espacio y sus usos, la

posmodernidad se nos muestra como etapa más insegura, más inestable y más compleja,

reclamando paradigmas más asociados a la precaución, más flexibles, más participativos y

democráticos y más holísticos. La ordenación integrada y multi-usos de costas y mares, cuyo

germen sitúan algunos en los 70 (Peet, 1992) y su desarrollo pleno en los 90, es una de las

grandes “creaciones” de la posmodernidad en materia de política de intervención oceánica,

aunque es sólo un paso más hacia lo que hoy empieza a denominarse gobernanza oceánica.

En años venideros, el océano será, no sólo un área de importancia natural de primer orden, sino

también un espacio de cierta conflictividad y competencia económica, por lo que serán

necesarios tanto un acercamiento “ambientalista” (UNCED, Agenda 21 y paradigma de la

sostenibilidad) como “economicista” y geopolítico (CNUDM, nuevos prismas de gestión pública,

consideración más global de la seguridad). La gobernanza oceánica, aunando perspectivas

ecosistémicas, sociales, políticas, económicas y jurisdiccionales, intenta responder a todo ello.

De cara al futuro, las políticas oceánicas deberán responder al gran reto del desarrollo

sostenible, aunque es casi imposible predecir cuáles serán los nuevos paradigmas científicos.

Algunas posibles áreas de interés para la ciencia oceanográfica pueden ser la percepción

remota, la revolución de la información (TICs), la globalización de la capacidad de modelizar, el

descubrimiento de la biodiversidad funcional, el cambio climático global, los vertidos, el estudio

de la biosfera en los fondos marinos, el estudio de la interfaz tierra/mar, el incremento de la

interdisciplinariedad, la implicación de la sociedad, las pesquerías, y la construcción de

capacidad (capacity building) (Field, Hempel, Summerhayes, 2002, 311-318). Cada uno de estos

temas atraerá sin duda la atención tanto de la comunidad científica como de la sociedad y los

gobiernos, que deberán impulsar nuevas políticas de gestión ad hoc.

2.2. Antiguas y nuevas perspectivas de gestión oceánica.

En paralelo a la evolución de la sociedad y de los usos y aprovechamientos del océano, se ha

producido la evolución de la gestión de este espacio, pudiéndose detectar varias fases3 en la

preocupación por el control e intervención en el mar (Smith, 1994; Suárez de Vivero, González

Romero, 2001):

� Una primera fase, muy dilatada en el tiempo y que llega casi hasta mediados del XX, en

la que observamos un mantenimiento, en la mayoría de los países, del concepto del

mare liberum, pero, al mismo tiempo, la aparición de una incipiente intencionalidad de

controlar las aguas adyacentes al territorio nacional como medida de seguridad y

salvaguarda de recursos4. Es en ese período histórico cuando el auge de las teorías

3Además de la referencia que se cita puede consultarse el artículo de Strain, Rajabifard, Williamson (s.a.).

4Aunque la formulación teórica es más tardía, puede decirse que las primeras controversias por el control político del

océano surgen en el período de los grandes descubrimientos españoles y portugueses, cuando las dos potencias

ibéricas deben llegar incluso a la firma de un tratado (Tordesillas) para delimitar sus esferas de influencia. Desde

fines del S. XVII, no sólo los holandeses, sino también los británicos, defenderán la libertad en los mares (para

favorecer el expansionismo colonial). Sin embargo, actitudes como la de Turquía, al controlar la entrada al Mar

Negro, la de Gran Bretaña en el Canal de Suez, o la de EE.UU. en el Canal de Panamá, contradecían lo anterior y

navalistas y del sea power condicionan sobremanera las políticas marinas de los

Estados y cuando la aproximación científica y política al océano (“oceanografía política”,

según Ratzel) se entiende más desde una perspectiva geopolítica o geoestratégica que

desde una perspectiva económica o ambiental5.

� Una segunda fase, en torno a los años 40-50 del S. XX, que comienza cuando se

vislumbra la posibilidad de explotar en el medio marino una serie de recursos

(hidrocarburos) de elevado interés estratégico. Esta perspectiva economicista de los

océanos conduce a pretensiones de apropiación, no sólo de la superficie o la columna

de agua, sino también de los fondos marinos. El caso paradigmático fue el de EE.UU.,

que a mediados de los 40 estableció su jurisdicción sobre los recursos de la plataforma

continental tras descubrir el potencial de los depósitos de hidrocarburos en el Golfo de

México. En los años 50, y debido a la presión de países como el citado, comenzó la

tarea de codificación del derecho consuetudinario que desembocará en la adopción de

los convenios de Ginebra de 19586, 7.

� Una tercera fase, en los años 60, en la que se produce una verdadera revolución tanto

en los intereses estatales por el océano como en la formulación teórica de las políticas

marinas. La explotación más generalizada de los hidrocarburos marinos impulsó la

transformación de los usos del mar y de las intenciones de los Estados por ejercer su

jurisdicción sobre amplias zonas del espacio oceánico. La explosión demográfica con su

demanda de alimentos (lo cual provoca la sobrepesca), la emancipación de numerosas

colonias en varios continentes (que demandan ejercer su propia soberanía sobre área

terrestre y área oceánica), el hecho de que el control y explotación de los recursos

marinos se viesen como una adecuada receta para el desarrollo económico de muchos

venían a ser ejemplos del "Mare Clausum". Tratados jurídicos como De Dominio Maris Dissertatio, del jurista

Cornelius Van Bynkershoek (hacia 1702), proponían 2 condiciones necesarias para reivindicar aguas territoriales:

tener un litoral fortificado y controlar, continua y decididamente, ese litoral mediante flota militar. El mar territorial

llegaría al punto de alcance de la artillería. En 1782, el diplomático Galiani propuso el límite de 3 millas marinas para

las aguas territoriales. Ese principio siguió vigente hasta después de la Segunda Guerra Mundial.

5Para un estudio más detallado sobre este enfoque de análisis geopolítico del mar y sobre los usos militares de este

ámbito vid., entre otros, Luttwak (1974), Gorshkov (1979), Grove (1990), Vigarié (1990), Conde Fernández-Oliva

(1997) y Pirtle (2000).

6Primera Conferencia sobre Derecho del Mar.

7Estas primeras etapas en la evolución de la gestión oceánica se desarrollan sobre todo en Europa, donde la

preocupación por la navegación, el uso estratégico, la pesca y la investigación marina han sido tradicionales. Vid.

Smith, Lalwani (1992).

Estados (planteamiento que, junto con el anterior, demandará un nuevo corpus jurídico

sobre el mar8) y la irrupción de una toma de conciencia ambiental frente a los problemas

de contaminación marina hacen de los años 60 y primeros 70 un período de transición

desde un enfoque simplemente teórico (estructuralista) hacia una visión del océano más

sistémica y compleja y mejor apoyada en instrumentos jurídicos y políticos de

intervención.

� Una cuarta fase, los años 70, que podemos considerar ya como hito fundamental en la

reciente evolución de la gestión oceánica, dado que se producen la incorporación del

tema medioambiental, la plena adopción de un nuevo contexto teórico (la teoría general

de sistemas) (Vallega, 2001 a, 1-20; 2001 b) y el diseño de instrumentos a escala

internacional. Paulatinamente, va teniendo lugar la emergencia de un enfoque integrado

del desarrollo y la ordenación oceánicos y una revolución en la conceptualización de

usos y derechos de soberanía. El tema de la degradación ambiental del mar comienza a

formar parte de las agendas políticas y su intento de solución pasará por la formulación

de instrumentos legales, especialmente en la escala internacional (primeros acuerdos,

planes y convenios para la protección del medio ambiente marino9). Es en este período

cuando nace la gestión oceánica debido, no sólo a la existencia de problemas

ecológicos, sino también al reconocimiento de la importancia de los recursos marinos

para el crecimiento y el desarrollo económicos, al incremento del interés científico por el

mar y al inicio de las primeras negociaciones que culminarían en el CNUDM de 1982.

Los países desarrollados comenzarán a elaborar, en los 70, un cuerpo legislativo sobre

usos y zonificaciones (es el caso de EE.UU., Holanda o Suecia) (Vallejo, 1988) y serán

enormemente influyentes sobre esa tarea tres hitos: 1) la Conferencia de Estocolmo de

1972, a través de la cual la toma de conciencia ambiental y el entendimiento del océano

como sistema impregnarán el derecho internacional; 2) el inicio de la IIIª Conferencia

sobre Derecho del Mar, que dio lugar a una tradición en la elaboración de regulaciones

8La Segunda Conferencia sobre Derecho del Mar(1960) ya aceptó las 12 millas como aguas territoriales. A partir de

entonces, la descolonización y el nacionalismo marítimo condujeron a mayores reivindicaciones territoriales. En

1973, el 50% de los Estados marítimos adoptó las 12 millas y el 7% las 200 millas como límites jurisdiccionales.

9Podemos citar como ejemplos el Convenio de Bruselas de 1971 relativo a la Responsabilidad Civil en el campo del

Transporte Marítimo de Materiales Nucleares, el llamado Oslo Dumping Convention (1972) de prevención de la

contaminación por vertidos desde buques y aeronaves, el London Dumping Convention (1972) de prevención frente

a vertido de residuos y otras sustancias, o el Convenio MARPOL (1973) para la prevención de la contaminación

producida por barcos.

para el medio oceánico y en la concienciación de los Estados de sus obligaciones y

derechos frente al mar; 3) el Programa de Mares Regionales, que diseña un sistema de

actuación supranacional para combatir distintos tipos de contaminación marina y abordar

otras cuestiones ambientales. La actividad que se realizará en esta década a nivel

internacional creará un adecuado caldo de cultivo para el diseño de numerosos

instrumentos legales e institucionales en cuanto a usos y medio ambiente marino, en

especial en áreas sensibles como costas y playas.

� Una quinta fase, desde los 80, que será la verdadera gestación de un nuevo régimen

oceánico gracias al derecho del mar (CNUDM). A nivel nacional, los Estados intentarán,

con más o menos éxito, desarrollar políticas y legislaciones acordes con el nuevo orden

oceánico y con los nuevos espacios jurisdiccionales que deben administrar.

Básicamente, las propuestas nacionales irán desde la implementación del CNUDM a

través de instrumentos legales de ratificación hasta la creación de instituciones y

mecanismos coordinadores de las políticas implicadas en temas marinos, pasando por la

regulación del uso de recursos en la ZEE. Por otra parte, se desarrolla en los 80 una

tendencia hacia la perspectiva regional, aumentando el número de programas regionales

y de convenios (en el Caribe, Pacífico Sur, etc.) (Glassner, 1990, 113-123; Rodríguez

Mateos, 2001).

� Una sexta fase, que arranca en los años 90 y que está profundamente marcada por la

UNCED de 1992, la consagración del concepto de desarrollo sostenible y la perspectiva

global de los problemas ambientales. En este último período, se va pasando de

formulaciones meramente teóricas y de primeros intentos de elaboración de políticas

oceánicas (en los 80 sólo hubo algunos intentos por parte de EE.UU. y Holanda) a una

verdadera formulación política de estrategias marítimas y políticas oceánicas (que

podremos analizar en el capítulo 3 de este trabajo) y a la sustitución del concepto

“gestión oceánica” –término más asociado a las acciones prácticas y directas de

intervención– por el de “gobernanza oceánica” –mucho más acorde con los actuales

enfoques epistemológicos de análisis oceánico, con las necesidades de ordenación de

una realidad física y social compleja y con la consecución de determinadas metas, es

decir, consistente con la etapa posmoderna– (Vallega, 2001 b).

La gestión oceánica, según Vallejo (1988), ha permanecido, durante prácticamente todas las

etapas descritas, en un nivel prácticamente teórico y académico, que sólo se ha reflejado,

excepcionalmente, en algún programa (como el llamado Plan Azul10, por ejemplo), al contrario

que la ordenación costera –mucho más práctica y aplicada–, Uno de sus inputs iniciales fue la

conferencia Pacem in Maribus de 1970, seguida por una serie de documentos y propuestas en

las que se abordaba el concepto, aunque el paso definitivo de la teoría a la práctica no se ha

logrado hasta finales de los años 90. De todos modos, ya a finales de los 60 la Comisión Stratton

preparó un informe crucial, influyendo en el primer Programa Nacional de Santuarios Marinos de

1972 y en la US Coastal Zone Management Act del mismo año (y, a más largo plazo, en la actual

política oceánica de los EE.UU). No son propiamente iniciativas de gestión oceánica, dado que la

primera es una política sectorial sobre áreas protegidas y la segunda una ley sobre ordenación

costera. De hecho, es difícil afirmar cuándo la gestión oceánica se materializa en políticas y

leyes. Quizá el Plan Azul (1984) para el Mediterráneo, o el Plan de Gestión Oceánica del Estado

de Hawai (1985) sean los hitos principales y pioneros de este tipo de intervenciones en el

espacio marino (Vallega, 1992, 163-165).

En la evolución de la gestión oceánica influyen, desde luego, parámetros objetivos de tipo físico-

natural (importancia y vulnerabilidad del medio natural, potencial de recursos marinos del área de

que se trate) y de tipo humano (presencia del elemento humano en costas y espacio marino

abierto), y también los grandes cambios económicos y geopolíticos que desplazan, a lo largo del

tiempo, los centros de interés de un lugar a otro del planeta. De este modo, el Atlántico Norte, un

área privilegiada y dominante durante toda la época moderna o industrial, ha formulado e

implementado algunos programas pioneros de gestión en varias zonas (costa atlántica de

EE.UU., Báltico, Mar del Norte, Mediterráneo), aunque está comenzando a ser reemplazado por

el área Asia- Pacífico (Vallega, 1992, 201-208) (con iniciativas nacionales en Australia, Nueva

Zelanda, China, Tailandia, Corea, Malasia, etc. y regionales a través del programa del PNUMA),

hecho éste no ajeno en absoluto a los cambios en los equilibrios de poder mundial o a los

fenómenos de relocalización económica. Como vemos, las principales experiencias han afectado

especialmente al hemisferio norte y mucho menos al sur y es esperable que haya un

desplazamiento de las áreas protagonistas del Atlántico Norte al Pacífico, donde tendrá lugar la

verdadera fase de despegue de la gestión oceánica en su aplicación más práctica (Vallega,

1992, 208).

10Vid. Grenon, Batisse (1989).

3. Algunas aclaraciones terminológicas. Gestión oceánica, política oceánica, gobernanza

oceánica.

La ordenación de los espacios marinos es un tema que ha sido incorporado muy recientemente a

las agendas políticas de los organismos internacionales y los Estados. Aunque a veces, tanto en

la literatura académica como en los documentos oficiales, se utilizan de forma indistinta términos

como “gestión oceánica”, “política marina (o marítima)”, “gobernanza oceánica” o “estrategia

marina”, sería preciso establecer qué matices diferenciadores existen entre ellos.

Un rápido repaso a las referencias sobre políticas y mecanismos de intervención en el medio

oceánico (véanse publicaciones como Marine Policy, Coastal Management, Ocean and Coastal

Management y Ocean Yearbook, distintos años, y otras referencias bibliográficas), nos permite

comprobar que, de manera preferente, los artículos y libros escritos durante los años 70 y 80

llevan denominaciones en las que se incluyen los conceptos “política marina” (Underdal, 1980) o

“gestión oceánica” (ocean management) (Armstrong, Ryner, 1981; Vallejo, 1988), mientras que a

partir de los 90 y, sobre todo, desde el 2000 predomina en los títulos el concepto de “gobernanza

oceánica” (Cicin-Sain, 1994; Mc Dorman, 2000; Kimball, 2001; Hinds, 2003; Suárez de Vivero,

Rodríguez Mateos, 2004).

El concepto de gestión oceánica tiene el significado de instrumento, estrategia o forma de

control centralizado sobre los múltiples usos del área marina (Couper, 1992).

Una política marina nacional –que hasta el momento actual más bien son “políticas” en plural

(políticas sectoriales, se entiende)– sería la respuesta de cada Estado a los problemas y

conflictos marinos que se desarrollan en áreas bajo su jurisdicción. Este enfoque, lógicamente,

ha ido orientándose paulatinamente hacia una mayor integración intersectorial,

interadministrativa y geográfica (razones biofísicas, funcionales y socioeconómicas obligan a

tomar en consideración conjuntamente los espacios oceánicos y los costeros), mucho más

apropiada para el logro del desarrollo marino. El ámbito geográfico de estas políticas marinas

nacionales sería lo que algunos autores denominan “área litoral” (coastal zone para los

anglosajones), es decir, el espacio que engloba las aguas oceánicas bajo jurisdicción nacional, el

dominio marítimo-terrestre (el componente anfibio) y el área plenamente terrestre, tanto litoral

(coastal uplands en inglés) como continental (una extensión tierra adentro poco delimitada, pero

con ciertas relaciones respecto al mar)11. Es por esto por lo que muchas veces se identifica la

política marina nacional (el conjunto de estrategias) con la ordenación del litoral o zona

costera (un instrumento más técnico y operativo para llevar a cabo la implementación de la

anterior). Otros autores, sin embargo, diferencian entre la simple ordenación costera, de alcance

geográfico bajo (una concepción geográficamente más restringida y limitada al borde costero o a

la zona intermareal) y de bajo nivel de orientación política nacional, y la política nacional

oceánica, que englobaría todos los espacios marinos y costeros bajo soberanía nacional. La

política marítima u oceánica sería, pues, un planteamiento reflexivo y estratégico que

establece los grandes objetivos y las directrices, y también un marco decisional para lograr la

gestión integrada de los recursos marinos y el espacio oceánico, con un enfoque de eliminación

o minimización de los conflictos y la competencia entre usos y de protección de os valores y

beneficios que, a largo plazo, proporcionan las áreas marinas bajo jurisdicción nacional.

Otro concepto es el de gobernanza oceánica (ocean governance), que puede definirse como un

conjunto de reglas, prácticas e instituciones que interactúan a todos los niveles para proporcionar

equidad y sostenibilidad en la asignación y gestión de los recursos y espacios oceánicos, es

decir, se trataría de un sistema de “gobierno” sui generis en el que habría que tomar en

consideración reglas formales e informales, antiguas y nuevas estructuras de poder (tanto las

instituciones estatales como los demás actores sociales: ONGs ambientalistas, empresas de

explotación de recursos marinos, trabajadores del mar,…), eficiencia y equidad en la gestión de

los recursos, y mecanismos de resolución de conflictos en cuanto al acceso al océano,

especialmente teniendo en cuenta que los problemas son más agudos en un ámbito de actores

interdependientes. Podemos decir también que es, igualmente, un proceso de

gestión/ordenación integrada de las actividades socioeconómicas marinas, de

protección/restauración del medio ambiente marino y de mantenimiento de la calidad de vida de

las poblaciones humanas que dependen de este ámbito para su supervivencia, o, lo que es lo

mismo, un desarrollo oceánico sostenible. Se trata, en suma, de un proceso de optimización de

beneficios (para las actuales y futuras generaciones) a partir de los recursos costero-marinos a

través de un conjunto de leyes, reglas, medidas y estrategias organizativas y de gestión.

11En algún informe del Plan de Acción para el Mediterráneo aparece esta concepción “amplia” del área litoral (vid.

UNEP/MAP, 1995). Era también la propuesta del Prof. Adalberto Vallega (1998). En el ámbito anglosajón, también

este tipo de consideración “amplia” de la zona litoral o costera apareció en los años 70 en la gestión costera de

California.

Entre los principios en los que se asienta la gobernanza oceánica podríamos señalar, por

ejemplo, la consideración de los océanos como bien común, con el fin de potenciar su desarrollo,

proteger sus ecosistemas, fomentar su uso pacífico y favorecer el acceso equitativo a sus

recursos, la “interconectividad” (interrelaciones entre los distintos componentes del sistema

oceánico, y entre éstos y los sistemas sociales), o el propio concepto de desarrollo sostenible.

Podemos añadir a ellos la “responsabilidad” de individuos y corporaciones a la hora de usar

eficiente y sosteniblemente los recursos oceánicos, la “escala” adecuada de actuación, la

“precaución” frente a las potenciales amenazas al medio y a las dudas razonables que plantee

un uso determinado, la “gestión adaptable” y mejorada continuamente, y la “participación” de

distintos actores socioeconómicos en la formulación e implementación de decisiones de política

oceánica (ver tabla 1). Algunos autores indican, como ejemplos de aplicación de los principios de

la gobernanza, la co-gestión pesquera, la gestión integrada de los recursos hídricos o las áreas

marinas protegidas.

Tabla 1. Principios de la gobernanza oceánica.

Primer nivel Segundo nivel A. Protección ecológica A.1. Áreas protegidas y gestión

A.2. Valores ecológicos especiales A.3. Progreso económico dentro de límites ecológicos A.4. Escala ecológica A.5. Externalidades del mercado e incentivos ecológicos

B. Buena gobernanza B.1. Participación B.2. Transparencia B.3. Certidumbre y fiabilidad (reliability) B.4. Rendición de cuentas (accountability) B.5. Capacidad de imponer normas (enforceability) B.6. Integridad B.7. Efectividad de los costes B.8. Flexibilidad B.9. Aplicación práctica (practicality)

C. Gestión de recursos C.1. Asignación/distribución de costes C.2. Impactos acumulativos C.3. Precaución C.4. Responsabilidad C.5. Gestión adaptable C.6. Mejora continua

D. Patrimonio común de la humanidad

No constan

E. Cooperación pacífica entre países No constan

Fuente: Elaboración propia a partir de la información de Lisbon Principles (1997), Costanza et al. (1998) y Nevill

(2004 a, 2004 b).

4. Ejemplos de políticas marinas.

Desde hace algunos años, ciertos países han emprendido un importante e interesante proceso

de planificación y gestión de sus espacios marítimos (ver tabla 2). Así, EE.UU., por ejemplo, dio

un temprano ímpetu a este tema gracias a la constitución de la llamada Comisión Stratton a

finales de los 60, a la elaboración, por parte de esa comisión, del conocido informe “Nuestra

Nación y el Mar”, a la redacción de la Coastal Zone Management Act (1972) y al establecimiento

de la NOAA (National Ocean and Atmospheric Administration). Ya en tiempos mucho más

recientes, asistiremos a la formulación de instrumentos jurídicos como la Oceans Act de Canadá,

la Oceans Act de EE.UU. o la Basic Act on Ocean Policy de Japón, y a la redacción de

documentos político-estratégicos muy ambiciosos como la Canada’s Oceans Strategy, la

Australia’s Oceans Policy, o el Ocean Blueprint for the 21th Century de EE.UU. A estas

iniciativas podríamos sumar las de China o Japón y, en países menos desarrollados, las políticas

o estrategias marítimas de Panamá, Brasil, Colombia o India.

4.1. El caso de la Política Oceánica de Australia.

En Oceanía, destacan como casos dignos de estudio Australia y Nueva Zelanda, aunque nos

centraremos fundamentalmente en el primero dado su avanzado estado de desarrollo e

implementación. Australia, que ya desde los años 70-80, e incluso antes (Ley de pesca de

1952), mostró un especial interés por la gestión de sus espacios marítimos (elaboración de

distintas leyes reguladoras de aspectos marítimos, formulación del Oceans Rescue 2000

Program, constitución de la Resource Assessment Commission, firma de acuerdos cooperativos

en materia oceánica entre Gobierno Federal –Commonwealth– y Estados), entrará de lleno en

esta nueva era de las políticas oceánicas en los años 90 al ampliar sustancialmente sus

jurisdicciones marítimas (reclamación de mar territorial de 12 millas, zona económica y

plataforma) y enfrentarse a nuevas y mayores responsabilidades gubernamentales en cuanto a

su gestión y a determinadas implicaciones federales e internacionales: soberanía compartida

entre Gobierno Federal y Estados en el nuevo mar territorial de 12 millas; cambios legislativos de

cierta importancia (Maritime Legislation Amendment Act, Offshore Minerals Act); ampliación de

los derechos soberanos australianos sobre una mayor superficie marina; necesidad de

negociación frente a terceros países que pudieran verse afectados por la ampliación;

obligatoriedad de cumplir con los distintos compromisos que el derecho internacional del mar

impone a Australia. Aunque existen ciertos paralelismos con Canadá y EE.UU., el caso

australiano es hoy, junto con Nueva Zelanda, un ejemplo de formulación de una política oceánica

sin la existencia previa de una legislación marítima sobre esta materia. Así, nos encontramos con

un amplio listado de leyes sectoriales en distintas materias como la pesca (Fisheries

Management Act de 1991), la exploración y explotación de yacimientos minerales (Offshore

Minerals Act de 1994), las jurisdicciones marítimas nacionales (Maritime Legislation Amendment

Act de1994) o aspectos relativos a la navegación y el comercio marítimo (la antigua Navigation

Act de 1912), pero no una legislación oceánica integradora como las que se han formulado en

Canadá y EE.UU. Sin embargo, en el momento en que se formula la Australia’s Oceans Policy

(AOP) hay varias instituciones y acuerdos institucionales con una clara vocación de integración y

coordinación intersectorial en materia de política oceánica. La AOP no está basada en un

instrumento legislativo, sino más bien en una serie de acuerdos político-institucionales que

permiten desarrollar una gobernanza oceánica intersectorial y multi-jurisdiccional, especialmente

en el caso de la planificación marina regional.

Fig. 1. Planificación y gestión oceánica: elementos nacionales clave en Australia.

Fuente: Commonwealth of Australia (1998 a, 14).

Cuadro 1. Mecanismos institucionales de coordinación e implementación de la Australia’s Oceans Policy.

-National Oceans Ministerial Board (NOMB): Conjunto de ministerios federales (Medio Ambiente, Industria,

Recursos, Pesca, Ciencia, Turismo y Navegación) que tiene como principales responsabilidades dirigir la AOP,

coordinar la política intersectorial, supervisar el proceso de gestión regional y establecer las prioridades económicas

y científicas en materia oceánica.

-National Oceans Advisory Group (NOAG): Compuesto por miembros de ONGs y del mundo académico y científico,

asesorará al NOMB en materias como integración, alcance y efectividad de los planes regionales, siendo un foro de

intercambio de información y de perspectivas entre distintos sectores oceánicos.

National Oceans Ministerial Board

National Oceans Advisory Group

Commonwealth-State coordination through

ANZECC

National Oceans Office

Regional Marine Plan Steering Committees

-National Oceans Office (NOO): Agencia responsable de desarrollar la política oceánica australiana, coordinando el

desarrollo, a su vez, de planes marinos regionales y principal elemento de coordinación administrativa entre el

Gobierno Central o Federal, los Estados y los Territorios de esta federación. Desempeña un cierto papel en materias

oceánicas de ámbito internacional.

-Regional Marine Plan Steering Committees (RMP-SCs): Supervisarán el desarrollo de los planes regionales e

informarán al grupo ministerial.

-Australian and New Zealand Environment and Conservation Council (ANZECC): Funciona como un foro

coordinador entre Commonwealth y States.

-Natural Resource Management Ministerial Council (NRMMC): Coordina determinados aspectos relativos a los

recursos salvando el escollo que suponen muchas veces los límites jurisdiccionales.

-Integrated Ocean Management Working Group: Permite al Gobierno Federal y a los Estados colaborar y desarrollar

un enfoque nacional de la gestión oceánica.

-Oceans Board of Management (OBOM): Staff ejecutivo formado por miembros de distintas agencias federales y

que tiene por misión supervisar el trabajo de la NOO y asegurar un enfoque de gobierno global integrado.

-Oceans Policy Science Advisory Group (OPSAG): Asesora científicamente al NOMB a través del OBOM.

-Expert Working Groups y Regional Stakeholders Groups: Formados por expertos gubernamentales y no

gubernamentales y por distintos actores de cada región para asesorar en el proceso de planificación marina

regional.

Fuente: Adaptado de Commonwealth of Australia, 1998 a, 14-17; Wescott, 2000, 869-870; Foster, Haward, 2003;

Foster, Haward, Coffen-Smout, 2005, 393-394.

La política oceánica australiana no surge del vacío; más bien viene a apoyarse en una cierta

cultura política que ha reconocido desde hace décadas el interés e importancia de los océanos

para el desarrollo a largo plazo de la economía australiana y para la mejora de su medio

ambiente. Sobre esa base, el gobierno federal impulsó, a finales de los 90, una política oceánica,

integrada y comprehensiva, con dos finalidades de máximo interés estratégico: desarrollar

plenamente los derechos de soberanía sobre la recién declarada ZEE y asegurar el desarrollo

ecológicamente sostenible de los recursos oceánicos tanto para favorecer la creación de riqueza

como para proteger el medio ambiente. La AOP es la política australiana más significativa en

materia de gobernanza oceánica, puesto que establece el marco general para la

planificación/gestión integrada y ecosistémica de todas las jurisdicciones marinas de Australia.

Su desarrollo intenta responder a una necesidad de coordinación nacional y de mayor

coherencia respecto al derecho del mar y otros acuerdos y normas internacionales. La política

oceánica australiana reconoce que la salud e integridad del ecosistema oceánico son

fundamentales para un desarrollo ecológicamente sostenible y reconoce la importancia de las

dimensiones ambiental, económica y social de los océanos. La AOP establece también una

planificación marina regional como camino hacia la consecución de una gestión oceánica

integrada y basada en los ecosistemas.

Cuadro 2. Principios para un uso ecológicamente sostenible del océano según la Australia’s Oceans Policy.

La visión y las metas de la AOP son coincidentes con otras políticas y estrategias nacionales como la National

Strategy for Ecologically Sustainable Development, la National Strategy for the Conservation of Australia’s Biological

Diversity, el Intergovernmental Agreement on the Environment y el Heads of Agreementon Roles and

Responsibilities. Los principios que a continuación se enumeran deben aplicarse en cualquier decisión o acción que

afecte al acceso y uso del mar y sus recursos, teniendo en cuenta que los grandes objetivos son la integridad de los

ecosistemas y el desarrollo sostenible:

� Mantenimiento de ecosistemas marinos saludables y productivos.

� Todos los ciudadanos deben compartir los beneficios obtenidos de los recursos marinos comunes y las

responsabilidades en torno a ellos.

� Actividades económicas internacionalmente competitivas y sostenibles (esenciales para crear riqueza, empleo

y desarrollo regional).

� Gestión integrada como medio para satisfacer las aspiraciones económicas, ambientales, sociales y culturales.

� Implicación del conocimiento científico en la gestión de actividades humanas en el ámbito oceánico.

� Prioridad en el mantenimiento de la salud e integridad de los ecosistemas.

� Principio de precaución para prevenir la degradación ambiental del océano.

Fuente: Commonwealth of Australia (1998 a, 18-19).

Por su interés a la hora de comprender mejor los mecanismos de coordinación entre distintos

niveles político-administrativos y de distribución de competencias marítimas, es preciso dedicar

algunas líneas al llamado Offshore Constitutional Settlement (“Acuerdo Constitucional

Offshore”) australiano. El acuerdo surge como reacción al centralismo que el gobierno laborista

pretendía imponer en cuanto a gestión de espacios oceánicos a través de la Seas and

Submerged Lands Act (que planteaba la soberanía del Gobierno Federal sobre mar territorial y

plataforma). El Partido Liberal, que llega al Gobierno Federal tras las elecciones de diciembre de

1975, plantea, frente al “federalismo coercitivo” del anterior Ejecutivo, una política de “nuevo

federalismo” en la que se recupere un ambiente de mayor diálogo con los Estados. Fruto de ese

“nuevo federalismo” (el único fruto) es el Offshore Constitutional Settlement de 1979 y la Coastal

Waters Act de 1980, que concedían mayores capacidades a los Estados en su mar territorial

adyacente (o “aguas costeras”). Hubo, pues, un principio de acuerdo entre Gobierno Federal y

Estados para distribuir competencias y jurisdicciones (aguas costeras o mar territorial de 3 millas

para los Estados; aguas más allá de ese límite para el Gobierno Federal) y para establecer

algunas autoridades conjuntas para la gestión de ciertos aspectos marítimos.

4.2. La Política Marítima Integrada de la UE.

La actual Unión Europea afronta ya una serie de desafíos y problemas de carácter oceánico que

demandan la formulación, desarrollo y aplicación de una estrategia política común de tipo

marítimo. La futura política marítima europea se justifica sobre la base de ciertos elementos

fundamentales: la magnitud e importancia de los sectores marítimos europeos, las dificultades

que plantean los sectores más tradicionales (hoy en crisis y regresión) y el reto que supone la

ampliación de la UE desde el punto de vista de un incremento espacial marino en el Báltico y el

Mediterráneo. En 2004, y tras el nombramiento de la nueva Comisión Europea, se realiza una

interesante propuesta política que significará, a medio plazo, la conformación de una política

marítima para la Unión Europea: la comunicación titulada una comunicación Towards a future

Maritime Policy for the Union: A European vision for the oceans and seas, formulada por el nuevo

comisario de pesca y asuntos marítimos, Joe Borg. Además, y desde un punto de vista

institucional, se planteaba la creación de un Grupo de Trabajo de Política Marítima (Maritime

Policy Task Force), que, dirigido por el Comisario para la Pesca y los Asuntos Marítimos, debería

incluir otros actores de carácter gubernamental (Estados y Regiones) y no gubernamental

(grupos de interés, ONGs,...). Todos estos sectores trabajarían y debatirían propuestas para

llegar a la formulación definitiva de la política marítima de la UE. En 2006, apareció el Libro

Verde sobre la Política Marítima de la Unión Europea (COM(2006) 275 final), en el que, entre

otras cosas, se destacaba la importancia de mantener el liderazgo europeo en el desarrollo

sostenible de actividades marítimas, de mejorar la calidad de vida en las regiones costeras, o de

recuperar el patrimonio marítimo europeo y reafirmar la identidad marítima de Europa. En 2007,

la Política Marítima de la UE toma forma en el Libro Azul y el Plan de Acción (COM(2007) 575

final), que quedan complementados con las Orientaciones para un planteamiento integrado de la

política marítima (COM(2008) 395 final) y la “hoja de ruta” sobre planificación/ordenación del

espacio marítimo (COM(2008) 791 final). Junto a estos planteamientos, la Estrategia temática

sobre la protección y la conservación del medio ambiente marino (COM(2005) 504 final)

viene a conformarse como el “pilar medioambiental” de la política marítima de la UE.

Fig. 2. Hitos básicos de la Política Marítima Integrada de la UE.

Fuente: Elaboración propia.

Tabla 2. Distintas iniciativas de política marina y planificación espacial marítima.

País/área regional Iniciativas de tipo estratégico-

político

Iniciativas de planificación

espacial marítima

NORTEAMÉRICA

CANADÁ Oceans Act (1996); Canada’s

Oceans Strategy (2002).

Eastern Scotian Shelf Integrated

Ocean Management Plan (2007).

EE.UU. Oceans Act (2000); Ocean Blueprint

for the 21st Century (2004);

Changing oceans, changing world.

Ocean priorities for the Obama

Iniciativas regionales multi-estatales

(Gulf of Mexico Alliance, Great

Lakes Regional Collaboration,

Northeast Regional Ocean Council,

Administration and Congress

(2009); National Policy for the

Stewardship of Oceans, Coasts and

Great Lakes (2010).

y West Coast Governors’

Agreement on Ocean Health);

iniciativas estatales (New York

Oceans and Great Lakes

Ecosystem Conservation Council,

Puget Sound Partnership,

Washington Ocean Caucus and

Ocean Policy Advisory Group,

California Ocean Protection Council,

Massachussetts Ocean Act);

Special Area Management Plans

(SAMP) de Rhode Island,

Massachussetts y California; Florida

Keys National Marine Sanctuary

(FKNMS) (1991-96, revisado en

2005).

ASIA

CHINA Política Oceánica China (1991);

Plan Nacional para el Desarrollo

Marino (2001-2010) (1994); Ocean

Agenda 21 (1996); Law on

Management of Sea Area Use

(2002); State Ocean Development

Programme 2010-2020 (2006).

Esquema Nacional de Zonificación

Funcional Marina (2002)

JAPÓN Basic Act on Ocean Policy (2007);

Basic Plan on Ocean Policy (2008).

COREA DEL SUR Marine Development Basic Act

(1987); Coastal Zone Management

Act (1999); Marine and Fisheries

Development Basic Act

(2002);Marine and Fisheries

Development Basic Plan (Korea’s

Oceans Policy) (2004).

FILIPINAS National Marine Policy (NMP)

(1994); Executive Order Nº 533

adopting ICM as a national strategy

to ensure sustainable development

of the Country's coastal and marine

environment and resources (2006).

INDIA Ocean Policy Statement (1982).

MALASIA National Policy on Coastal

Resources Management (1992);

National coastal zone policy

initiative (1999).

Coastal Resources Management

Plan for South Johore (1992).

TAILANDIA National Ocean Policy

VIETNAM National Strategy of Marine

Economy Development Toward

Year 2020 (2007); Governmental

Decree Nº 25/2009/ND-CP on

Integrated Marine Resources

Management and Environmental

Protection (2009).

INDONESIA Coastal Zones and Small Islands

Management Act (2007).

OCEANÍA

AUSTRALIA Offshore Constitutional Settlement

(1979); Coastal Waters Act (1980);

Australia's Oceans Policy (1998).

Great Barrier Reef Marine Park

Zoning Plan (2003); Marine

Bioregional Plans (desde 2005).

NUEVA ZELANDA Oceans Policy for New Zealand

(2002-2003) [fase de formulación]

EUROPA

FEDERACIÓN RUSA Marine Policy Document (2001).

NORUEGA Report Nº 12 (2001-2002),

Protecting the riches of the seas;

Marine Resources Act (2008).

Report Nº 8 (2005-2006), Integrated

Management of the Marine

Environment of the Barents Sea and

the Sea Areas off the Lofoten

Islands (White Paper); Integrated

Management Plan for the Barents

Sea-Lofoten area (2006); Report Nº

37, Integrated Management of the

Marine Environment of the

Norwegian Sea (2009).

FINLANDIA Finland’s Programme for the

Protection of the Baltic Sea (2002).

HOLANDA Spatial Planning Policy Document

(2004); Integrated Management

Plan for the North Sea 2015 (2005).

SUECIA The Sea – time for a new strategy

(2003); Swedish Action Plan for the

Marine Environment (2005).

ALEMANIA Extensión de la

Raumordnungsgesetz (Spatial

Planning Act) a la ZEE (2004);

Regional Development Plan de

Mecklemburgo-Pomerania (2005);

Regional Development Plan de Baja

Sajonia (2006); Spatial Marine Plan

for German EEZ North Sea y Baltic

Sea (2007); Draft Ordinance on

Spatial Planning in the German

Exclusive Economic Zone (AWZ-

ROV) (2008); Guidelines for a

“Maritime Development Plan” within

the context of an integrated German

maritime policy (2009).

BÉLGICA Master Plan for the Belgian Part of

the North Sea (2003); Towards a

spatial structure plan for sustainable

management of the sea (2005).

ISLANDIA Ocean Iceland’s Policy (2004).

PORTUGAL Estratégia Nacional para o Mar

(2006).

Plano de Ordenamento do Espaço

Marítimo (2010).

FRANCIA Rapport d’Information sur l’action de

l’État en mer (2005) ; Informe Une

ambition maritime pour la France

(2006); Livre bleu. Stratégie

nationale pour la mer et les océans

(2009).

REINO UNIDO Marine and Coastal Access Act

(2009);Marine (Scotland) Act (2010).

Pilot project: Marine Spatial

Planning for Nature Conservation in

the Irish Sea (2004).

ESPAÑA Ley de Protección del Medio Marino

(2010).

ÁREA DE COOPERACIÓN

TRILATERAL DEL MAR DE

WADDEN (Dinamarca-Alemania-

Holanda)

Trilateral Wadden Sea Plan (1997);

Trilateral Wadden Sea Plan 2010

(2010).

UNIÓN EUROPEA Thematic Strategy on the Protection

and Conservation of the Marine

Environment (COM(2005) 504 final);

Roadmap for Maritime Spatial

Planning (COM(2008) 791 final).

Green Paper-Maritime Policy of the

EU (COM(2006) 275 final); Blue

Book and Action Plan (COM(2007)

575 final); Guidelines for an

Integrated Approach to Maritime

Policy (COM(2008) 395 final);

Marine Strategy Framework

Directive (Directive 2008/56/CE).

HELCOM (MAR BÁLTICO) HELCOM Baltic Sea Action Plan

(2007).

IBEROAMÉRICA

PANAMÁ Decreto Ley Nº 7 de 1998 por el

cual se crea la Autoridad Marítima

de Panamá(1998); Estrategia

Marítima Nacional (2004)

BRASIL Política Nacional para os Recursos

do Mar (PNRM)(1980 y 2005);

Política Marítima Nacional (PMN)

(1994).

MÉXICO Agenda del Mar (2001); Política

Nacional Ambiental para el

Desarrollo Sustentable de Océanos

y Costas (PNADSOC) (2006).

Estrategia Nacional Para el

Ordenamiento Ecológico del

Territorio en

Mares y Costas (2006).

COLOMBIA Política Nacional Ambiental

para el Desarrollo Sostenible de los

espacios Oceánicos y las Zonas

costeras e Insulares de

Colombia (PNAOCI) (2000); Política

Nacional del Océano y de los

Espacios Costeros (PNOEC)

(2008).

JAMAICA Natural Resource Conservation

AuthorityAct (1991); Ocean and

Coastal Zone Management

Policy(2002).

Fuente: Elaboración propia a partir de distintos documentos.

5. La planificación espacial marina12.

La expansión de actividades marinas y la necesidad creciente de dar cumplimiento a lo

establecido en acuerdos internacionales sobre protección de la biodiversidad han otorgado un

enorme interés a la Marine Spatial Planning (MSP) o planificación espacial marina como

instrumento de gestión de usos marinos. La idea, que estaba inicialmente impulsada por un

interés nacional e internacional por desarrollar áreas marinas protegidas, ha evolucionado hacia

la gestión de múltiples usos del espacio marino y la conservación natural (especialmente de

áreas más sensibles ecológica y biológicamente) dentro de un contexto de planificación

multiusos del espacio oceánico (Douvere, 2008).

La planificación espacial es un proceso que, superando el tradicional enfoque de la gestión

costera, puede condicionar dónde y cuándo ocurrirán las actividades en el espacio marino. La

planificación espacial marina, como proceso para asignar espacios a usos específicos, puede

ayudar a evitar conflictos entre usuarios (dado que pueden concurrir simultáneamente en un

mismo espacio), a mejorar la gestión de las reclamaciones de espacio, a hacer más sostenible la

gestión de actividades marinas y a apoyar una gestión ecosistémica de océanos y mares. Otra

forma de definirla es la siguiente: proceso de análisis y asignación de partes de los espacios

marinos tridimensionales a usos específicos, para lograr objetivos ecológicos, económicos y

sociales que son usualmente especificados a través del proceso político; el proceso de PEM

desemboca normalmente en una visión o plan comprehensivo para una región marina. Es, en

suma, un complicado pero necesario proceso para establecer una organización más racional del

uso del espacio marino y de las interacciones entre usos con el fin de proteger la diversidad

biológica del medio marino, tomando también en cuenta los objetivos sociales y económicos

(cuadro 3).

Cuadro 3. Beneficios potenciales de la planificación espacial marina.

-Enfoque holístico que permite manejar distintos objetivos y alcanzar el desarrollo sostenible.

-Mejor integración de los objetivos marinos (entre distintas políticas y distintos niveles de planificación).

12Aunque en este y en otros muchos documentos se emplea el término planificación espacial marina, la Comisión

Europea da preferencia al término planificación espacial marítima con el fin de destacar el enfoque intersectorial

global del proceso. Vid. Comisión de las Comunidades Europeas (2008), pág. 2.

-Enfoque más estratégico y proactivo.

-Mayor certidumbre a la hora de tomar decisiones.

-Sistema de licencias y concesiones más eficiente y responsable.

-Reducción de conflictos.

-Reducción del riesgo de actividades que afectan al medio ambiente.

-Mejor capacidad para planificar nuevas y cambiantes actividades.

-Uso más eficiente de espacios y recursos disponibles.

-Gestión de la información más estratégica y efectiva.

Fuente: Adaptado de Gilliland y Laffoley (2008, 788).

Apoyada en una gestión ecosistémica, la planificación espacial marina viene a ser el instrumento

clave para ordenar, de modo racional, concreto y detallado, áreas específicas del mar, asignando

usos, evitando conflictos, protegiendo el medio e impulsando actividades económicas.

Un producto clave de este proceso será el establecimiento de algún tipo de plan estratégico,

que proporcionará una base firme para la toma de decisiones racionales y consistentes (Maes,

2008, 798). Para que sea efectiva, la planificación espacial debe desenvolverse como un

proceso continuo y adaptativo, en al menos tres fases (Douvere, 2008, 766): 1) planificación y

análisis, 2) implementación y 3) seguimiento y evaluación. En todas las fases será fundamental

tanto la participación pública (que proporcionará la aceptación y legitimación social de las

regulaciones y mejorará la implementación) como una adecuada financiación. La MSP es

considerada como uno de los instrumentos para lograr una gestión ecosistémica de los usos

marinos y puede desarrollarse sobre la base de una legislación nacional o una sólida política

nacional (Ehler y Douvere, 2007).

Este tipo de planificación marina es similar a la desarrollada en tierra (ordenación del territorio,

aménagement du territoire, regional planning). Así, crea y establece una organización más

racional del uso del espacio marino y de las interacciones entre usos, mantiene el equilibrio entre

la demanda de desarrollo y la necesidad de proteger el medio, y logra objetivos sociales y

económicos de un modo abierto y planificado. Analiza y asigna partes del espacio tridimensional

marino a usos específicos (no necesariamente usando la técnica del “zoning”), con el fin de

lograr objetivos ecológicos, económicos y sociales.

La creciente demanda de bienes y servicios de origen marino (alimentación y energía sobre

todo) excede muchas veces la capacidad de las áreas marinas para responder simultáneamente

a utilizaciones tan diversas. Los recursos marinos son bienes comunes de libre acceso y ello

puede conducir a su posible agotamiento. Debido a que no siempre los bienes y servicios

marinos pueden expresarse en términos monetarios y, por ende, no pueden ser regulados a

través de los instrumentos de mercado al uso (pensemos en los servicios de tipo ecológico y en

los hábitats naturales), es preciso que los poderes públicos sean los responsables de establecer

el marco regulador sobre aspectos tales como: qué recursos son explotables, de qué modo, en

qué grado, dónde y en qué momento. Este proceso sería realizado precisamente a través de la

planificación espacial marina. Por otra parte, hay que tener en cuenta que el espacio oceánico no

es homogéneo y que ciertas áreas marinas son más importantes y vitales que otras. Una

planificación/gestión eficiente debe tomar en consideración esa heterogeneidad espacial (y

temporal) del espacio marino y valorar adecuadamente el interés (ecológico, económico o

histórico-cultural) que pueda derivarse de cada tipo de áreas.

En cuanto a los elementos estrictamente espaciales (alcance y escala), lo lógico es pensar que

la MSP debe abarcar todas las aguas dentro de una jurisdicción particular (por ejemplo la ZEE

de un Estado); sin embargo, el grado de esfuerzo planificador y el nivel de detalle requerido

variarán espacialmente dependiendo de las circunstancias. En cuanto a las escalas (tabla 3), lo

mejor es usar un enfoque jerárquico, abordando diferentes aspectos o detalles en cada nivel.

Sería un “enfoque anidado” (nested approach) en el que cada nivel proporciona el contexto para

el nivel inferior. La escala a la que cada nivel se define varía de un país a otro. En ciertos casos

se piensa adoptar el nivel nacional (strategic planning policy guidance), ciñéndose a las fronteras

o jurisdicciones nacionales, el regional (integration of policy and comprehensive planning) y el

local (por ej. áreas densamente utilizadas o altamente conflictivas como algunos estuarios).

Igualmente importante es definir las fronteras de las áreas de actuación, tanto de modo “lateral”

(a lo largo de la costa), como hacia tierra firme (landward) y hacia el océano (seaward). Por otro

lado, las experiencias nacionales deben conducir hacia una MSP sobre escalas

regionales/internacionales. El problema, sin embargo, es responder a la cuestión de cuál es la

escala adecuada para establecer una MSP, o, planteado de otro modo, ¿cuáles son los límites

del espacio adecuado para una gestión ecosistémica y espacial del medio marino?

Tabla 3. Escalas de planificación espacial marina.

Escala Ámbitos espaciales Entidades/instituciones competentes

Nivel regional/internacional

• Grandes ecosistemas marinos • Eco-regiones marinas • Espacios marinos

transfronterizos

Instituciones supranacionales e internacionales Estados

Nivel nacional • Jurisdicciones marítimas nacionales

Gobiernos e instituciones estatales

Nivel sub-nacional • Aguas costeras de las divisiones sub-estatales: CC.AA., regiones, Länder, estados miembros de federaciones,…

Gobiernos e instituciones estatales; autoridades de carácter regional o sub-estatal

Nivel local • Ecosistemas concretos: bahías, estuarios, áreas portuarias…

Instituciones estatales, sub-estatales y locales

Fuente: Elaboración propia.

Si nos movemos en un nivel internacional, podemos tomar como referencia los grandes

ecosistemas marinos (large marine ecosystems), cuyas fronteras se extienden más allá de las

fronteras nacionales y que requieren la cooperación entre dos o más Estados. Es idóneo en esos

casos de escala regional/internacional recurrir a las convenciones regionales como marco

regulador (la Directiva sobre Estrategia Marina de la UE define una serie de regiones marinas y

sub-regiones como unidades de gestión). Si tomamos la escala nacional, el derecho del mar

establece una serie de competencias de actuación y gestión sobre distintas jurisdicciones (aguas

interiores, aguas archipelágicas, mar territorial, zona contigua, plataforma continental, zona

económica exclusiva y zonas de pesca). Así mismo, es preciso considerar otras medidas

reguladoras relativas a la navegación (esquemas de separación de tráfico, rutas recomendadas,

áreas de precaución, reglas de la IMO, etc.), a las áreas especialmente sensibles

ecológicamente (IMO), o a la gestión y conservación de recursos vivos (convenios y acuerdos

sobre pesca, organizaciones regionales de pesca). El ejercicio de la completa jurisdicción sobre

el espacio marino nacional (que se materializa en la explotación económica del mismo) debe

guardar un cierto equilibrio con la necesidad de proteger el medio ambiente marino (una cuestión

que afecta e interesa globalmente). Debe haber, pues, un equilibrio entre el interés global y el

interés nacional. Además, los Estados tienen que asegurar que las actividades que tienen lugar

bajo su jurisdicción, ratione loci (aguas interiores, mar territorial, ZEE, plataforma continental),

ratione materiae (barcos que navegan con bandera nacional), no causen daño a otros Estados o

a espacios más allá de su jurisdicción.

¿Cuáles son los pasos a dar en el proceso de planificación espacial marina? (cuadro 4; Fig. 3).

Es evidente que tal proceso demanda una serie de inputs como planteamiento de objetivos,

datos espaciales, o identificación de prioridades. Los outputs pueden incluir un conjunto de

herramientas de planificación tales como (Gilliland y Laffoley, 2008, 792):

1) core strategy (una visión integrada de las implicaciones de diferentes objetivos)

2) evaluación espacial (basada en los datos recogidos)

3) medidas de gestión (como mitigación, compensación, condiciones de planificación o

“planes de acción” para áreas particulares)

4) diferentes tipos de asignación (indicativa, prescriptiva)

5) zonificación

Cuadro 4. El proceso de planificación espacial marina paso a paso.

1. Identificación de necesidades y de una autoridad responsable

2. Obtención de apoyo financiero

3. Proceso previo al plan (programa de trabajo, definición de principios y objetivos, marco geográfico y temporal)

4. Organización de la participación de actores sociales

5. Análisis de las condiciones existentes (aspectos ecológicos, actividades humanas, conflictos,…)

6. Definición de las condiciones futuras (demandas, escenarios espaciales,…)

7. Preparación y aprobación del plan de ordenación espacial

8. Implementación y entrada en vigor de las medidas del plan

9. Seguimiento y evaluación de los resultados

10. Adaptación/rectificación del proceso

Fuente: Ehler, Douvere (2009).

Fig. 3. El proceso de planificación espacial marina paso a paso.

Fuente: Ehler, Douvere (2009).

¿Qué requisitos mínimos deben tener los planes espaciales marinos? Deberán contener al

menos una cartografía de las aguas marinas con la distribución espacial y temporal, real y

potencial, de todas las actividades marítimas relevantes. Al establecerse el plan, se tendrán en

cuenta, al menos, las siguientes actividades: a) las instalaciones para la extracción de energía y

la producción de energía renovable; b) los sitios de extracción de petróleo y gas y las

infraestructuras; c) las rutas de transporte marítimo; d) cables submarinos y trazado de las

conducciones (oleoductos y gasoductos); e) las zonas de pesca; f) centros de cultivos marinos

(acuicultura).

Un aspecto importante de la MSP, y a la vez un gran escollo en muchos casos, es el de la

implementación. Muchos planes no llegan nunca a implementarse, y ello a pesar del dinero y el

tiempo invertidos, y a pesar de que científicos y políticos plantean su necesidad. ¿Es debido a

que ambos colectivos tienen perspectivas y valores distintos? Parece que sí, puesto que,

mientras los científicos parten de un mayor bagaje teórico y manejan herramientas

metodológicas y técnicas diversas, los políticos dominan y conocen los procesos de gobernanza

y los valores sociales. Además, la ciencia está más preocupada por la indagación, la descripción

y la explicación, pretende ser neutral y libre de valores, y se somete a estándares de objetividad,

fiabilidad y validez, mientras que la política práctica está preocupada por la gobernanza de las

actividades humanas, es normativa y toma decisiones sobre la base de valores sociales, y refleja

valores, apoyo y liderazgo. La experiencia aprendida del caso belga (Douvere et al., 2007) nos

indica lo importante de plantear un claro liderazgo (apoyado en algún ministerio o departamento)

que oriente e impulse la política marina, de reconciliar los enfoques de científicos y de políticos,

de mostrar resultados en un corto espacio de tiempo (algo que los políticos “ven” más

claramente que la ciencia), de disponer de un presupuesto adecuado, y de plantear procesos

más transparentes y participativos (Plasman, 2008).

6. Ejemplos de planificación espacial marina.

En Europa, aunque desde hace algún tiempo se viene reflexionando sobre la oportunidad de

emplear en el espacio marino instrumentos de planificación similares a los utilizados en tierra

firme, destacan fundamentalmente los países en torno al Mar del Norte (casos de Alemania,

Bélgica y Holanda, aunque también es interesante lo que el Reino Unido está empezando a

plantear de cara al futuro). Aunque la mayor parte de los planes marinos que podemos analizar

en cualquier parte del mundo están muy asociados al establecimiento de áreas marinas

protegidas y reservas y a objetivos de conservación (caso de la Gran Barrera de Arrecifes

australiana o los cayos de Florida), los ejemplos europeos ponen el acento sobre todo en la

identificación y resolución de conflictos entre distintos usos y usuarios marinos. Holanda, por

ejemplo, va a desarrollar un plan de gestión integrada para el Mar del Norte, que incluye un

marco político para la planificación espacial marina. A su vez, en Alemania los Länder costeros

han extendido sus competencias de planificación espacial hacia el mar territorial, mientras que el

Gobierno Federal extiende las suyas hasta la ZEE. Por su parte, Reino Unido ha planteado una

propuesta de ley marítima (Marine Bill) y está valorando los beneficios que la aplicación de la

planificación espacial puede reportar a sus aguas jurisdiccionales (ver tabla 2). Otros ejemplos

europeos son la planificación espacial marina en la región del Báltico a través del INTERREG IIC

Project Baltic Manual (BALANCE), o el Adriatic Sea integrated coastal areas and river basin

management system pilot project (ADRICOSM).

6.1. La planificación espacial marina en Alemania.

En Alemania la planificación especial marina se encuentra aún en una temprana fase. Las

iniciativas en esta materia surgen en 2001, en la Ministerial Conference on Spatia lPlanning, que

recomendó extender los planes espaciales de los Länder al Mar Territorial. En julio de 2004 entró

en vigor una enmienda a la Ley Federal de Planificación Espacial (Raumordnungsgesetz) en

la que se contemplaba extender los objetivos y principios de la planificación espacial

(regional/spatial planning) a la zona económica exclusiva. En 2007, la Agencia Marítima e

Hidrográfica Federal (Bundesamtfür Seeschifffahrtund Hydrographie) planteó distintos planes

marítimos espaciales para las zonas económicas del Mar del Norte y del Báltico.

En el nivel regional, los tres Länder costeros (Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Baja Sajonia

y Schleswig-Holstein) están poniendo en marcha planes espaciales marítimos para el mar

territorial. En concreto, Mecklemburgo-Pomerania Occidental elaboró, en 2005, el Regional

Development Plan 2005, que incluyó las aguas territoriales adecuadas para instalaciones de

producción de energía eólica y las áreas prioritarias de protección natural, siendo el primer

Länder alemán que ha integrado los asuntos marítimos en la planificación regional de desarrollo.

En Baja Sajonia esa planificación entró en vigor en 2006 y en Schleswig-Holstein aún está en

preparación.

6.2. Propuesta de planificación espacial marina de la UE.

La propia Unión Europea ha puesto un énfasis especial en la utilización de la planificación

espacial marina como instrumento para el logro de la integración intersectorial y de un desarrollo

sostenible de áreas costeras y marinas. Es por ello por lo que el Blue Book de la política

marítima europea [COM(2007) 575 final] plantea una hoja de ruta para facilitar el desarrollo de

este tipo de planificación en los Estados miembros. En 2008, la Comisión Europea redactó la

comunicación titulada Hoja de ruta para la ordenación del espacio marítimo: creación de

principios comunes en la UE [COM(2008) 791 final], en la que se justifica el uso de la

planificación espacial marítima como herramienta que proporcione un marco de arbitraje entre

actividades marinas en competencia y que logre un uso sostenible de los recursos marinos. Por

otra parte, se justifican igualmente las ventajas que proporciona un enfoque europeo,

especialmente porque se trata de ordenar un espacio que, en gran parte, es transfronterizo.

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