Politica Exterior de Chile Post Concertación

Chile en cambio, se lamenta vivir en un mal barrio del cual con gusto se

cambiara, y verbaliza con extrema facilidad los intereses privados

mezclados con las razones de Estado, en frases llenas de adjetivos y

admoniciones, que suenan a retaliacin o amenaza. Si en algo no es

profesional la poltica exterior de Chile es en el uso riguroso del lenguaje

y de las formas.

Sin embargo, Chile tiene prestigio. Es un buen y honesto mercader de

cosas simples. Ha ido cultivando una tica mercatoria que el mundo le

reconoce. Tiene adems la imagen de un pas ordenado, aunque la

superficie de esta modernidad sea frgil y lo que se mueva debajo de

ella tenga olor a subdesarrollo profundo. Abusos de posicin, desastres

medioambientales, desvalorizacin del trabajo, extremas diferencias de

ingreso, racismo.

Chile no se hizo parte de ningn esquema integracionista, optando por

profundizar la apertura de su economa, a travs de la rebaja unilateral

de aranceles, de la firma de acuerdos de libre comercio, y de la participa-

cin en espacios multilaterales como el GATT, primero, y la OMC,

despus. Apartarse de componentes ms regionales sirvi para que el

pas pudiera pactar sin limitaciones con sus principales socios, pero

descuid el necesario balance poltico en el escenario latinoamericano,

situndose como un actor despreocupado y lejano.

FUNDACIN CHILE 21

La Fundacin Chile 21 es un centro de pensamiento chileno, cuyo origen se vincula al periodo de recupera-cin de la democracia, a fines de los aos ochenta, cuando un amplio grupo de personas vinculadas a la Concertacin de Partidos por la Democracia se autocon-voc para constituir un espacio de reflexin programtica del progresismo. Adquiri su personalidad jurdica en 1995 y estuvo presidida por Ricardo Lagos Escobar hasta que ste asumi la presidencia del pas, en el ao 2000.

Desde entonces, se ha convertido en un espacio que aspira a contribuir al debate de ideas y a la formulacin de polticas pblicas desde la perspectiva de la izquierda democrtica, en un sentido amplio. En este marco, su quehacer est inspirado por las ideas de libertad, justicia social, participacin ciudadana, solidaridad, igualdad de gnero, accin colectiva y revitalizacin del sentido de lo pblico. De particular relevancia es su trabajo en el rea internacional, enfatizando la importancia de la integra-cin y del dilogo poltico regional. Forma parte de la Red de Centros Progresistas del Cono Sur, integrada adems por el Centro de Estudios Polticos y Sociales (CEPES), de Argentina; la Fundacin Perseu Abramo, de Brasil y la Fundacin Liber Seregni, de Uruguay.

A travs de estudios especializados, talleres temticos, seminarios nacionales e internacionales, as como de diversas publicaciones y plataformas virtuales, la Funda-cin Chile 21 promueve y difunde propuestas de poltica acerca de temas econmicos, polticos, medioambienta-les, sociales y culturales, destacando especialmente en los debates relativos a calidad de la democracia, protec-cin social y desarrollo inclusivo.

LA FUNDACIN FRIEDRICH EBERT:Cohesin social Innovacin y participacin Cultura democrtica Globalizacin solidaria

La Fundacin Friedrich Ebert (FES) es una organizacin sin fines de lucro que promueve, en Alemania y en ms de cien pases del mundo, la democracia y la justicia social. Ofrece espacios de debate, capacitacin, anlisis y asesora poltica dirigidos a los actores polticos y sociales en cada pas. A su vez desarrolla un intenso trabajo de cooperacin internacional en la conviccin de que el dilogo entre distintos actores polticos y sociales, entre diferentes culturas y modelos sociales, entre Norte y Sud, resulta elemental para promover la dimensin solidaria de la globalizacin, la paz y la seguridad en el mundo.

En Chile, la FES est representada desde 1967, trabajan-do con fundaciones y partidos polticos del espectro progresista y con las organizaciones sindicales. Las actividades que desarrolla se dirigen al anlisis y debate de temas de la agenda poltica, en especial, aqullos vinculados con sus ejes de trabajo. stos cubren un amplio espectro temtico, que va desde las relaciones laborales, las relaciones internacionales y los sistemas de proteccin social hasta la equidad de gnero, la participacin de jvenes en el sistema poltico y la demo-cratizacin de las comunicaciones.

A la Fundacin Friedrich Ebert, que contribuy al proceso de recuperacin institucional y democrtica de Chile desde el momento mismo en que se vivi el golpe militar del 11 de septiembre de 1973, la historia y el presente de la Concertacin y de los demcratas y progresistas chilenos no le son ajenas. Sobre todo, en lo que respecta al trabajo con la izquierda democrtica y concertacionis-ta, as como con actores sociales. El trabajo de la FES ha estado guiado siempre por la conviccin de que las sociedades plurales y democrticas son aquellas en las que ciudadanos y ciudadanas son iguales y libres.

EDITORES

Jaime Ensignia L.Cristin Fuentes V.

Mara de los ngeles Fernndez-R.

AUTORES

Santiago Escobar S.

Cristin Fuentes V.

Alexis Guardia B.

Luis Maira A.

Carlos Monge A.

Jos Rodrguez E.

Mara Ins Ruz Z.

Boris Yopo H.

Friedrich-Ebert-Stiftung, 2011

Av.HernandodeAguirre1320ProvidenciaSantiago www.fes.cl

Telfono:(+56-2)3414040Fax:(+56-2)2232474

Fundacin Chile 21, 2011

LasAbejas5747LaReinaSantiago www.chile21.cl

Telfono:(+56-2)2276818Fax:(+56-2)2274835

Losartculosquepublicamossondeexclusivaresponsabilidaddesusautores y no traducen necesariamente el pensamiento de la Fundacin Friedrich Ebert y de la Fundacin Chile 21. Se admite la reproduccin total o parcial de sus trabajos, como asimismo de sus ilustraciones, a condicin de que se menciones la fuente y se haga llegar copia a la redaccin.

Derechos reservados

ISBN:978-956-7630-33-2

Diseo e impresin: versin | producciones grficas ltda.

Impreso en ChIle - prInted In ChIle

EDITORES

Jaime Ensignia L.

Cristin Fuentes V.

Mara de los ngeles Fernndez-R.

Poltica exterior en el Chile

postconcertacin:quo vadis?

Presentacin,FundacinFriedrichEbert ....................................... 9 Jaime Ensignia L.

Presentacin,FundacinChile21 .................................................. 13 Mara de los ngeles Fernndez-R.

Introduccin..................................................................................... 15 Cristin Fuentes V.

I. ChIle y su poltICa exterIor

1. LapolticaexteriordeChile1990-2010. Modelo a imitar o proceso inconcluso? ......................... 23 Cristin Fuentes V.

2. Chileylapolticaexteriordegeometravariable .............. 37 Santiago Escobar S.

3. La inconclusa insercin econmica-comercial de Chile .... 61 Alexis Guardia B.

4. Lapolticaexteriordelnuevogobierno: entre el discurso y un necesario pragmatismo .................. 85 Boris Yopo H.

5. UnapolticaexteriorprogresistaparaChile ....................... 99 Cristin Fuentes V.

ndice

II. ChIle en la regIn

1. Amrica Latina en los aos que vienen .............................. 115 Luis Maira A.

2. El gran salto delante de Brasil y sus consecuencias en la regin ........................................ 121 Carlos Monge A.

III. ChIle en la poltICa veCInal

1. RelacinChile-Argentina ..................................................... 147 Mara Ins Ruz Z.

2. RelacionesChile-Bolivia ....................................................... 155 Mara Ins Ruz Z.

3. Estrategia, diplomacia yderechoenelconflictoChile-Per................................... 163 Jos Rodrguez Elizondo

resea de autores

presentaCIn

Fundacin Friedrich Ebert JaIme ensIgnIa l.

La Fundacin Friedrich Ebert (FES), representacin Chile, es una de lasoficinasmsantiguasenAmricaLatinayelCaribe.Enelao1967inicia sus actividades en el pas. Desde sus inicios, el tratamiento de los temas internacionales y de la regin de Amrica Latina y el Caribe han sido mbitos de central relevancia en el trabajo como fundacin de co-operacin poltica alemana.

Durante los aos de la dictadura militar el rol de Chile y sus conse-cuenciasenlapolticaexteriordeesapoca,tantoenelcontinentecomoen los pases centrales, fueron ampliamente documentados por la FES. Tras la vuelta a la democracia, la poltica internacional de Chile, su inser-cin econmica-comercial y su nuevo papel en el concierto de naciones democrticas,hansidopartedelacompaamientoydelanlisisreflexivoque la FES ha llevado a cabo con numerosas contrapartes gubernamenta-les, organizaciones no gubernamentales, fundaciones polticas naciona-les y con las secretaras de los partidos polticos de la centro izquierda y el progresismo.

Diferentes han sido las contrapartes e insumos que se han producido y difundido a lo largo de estos aos de reencuentro con la democracia en lostemasrelacionadosconlapolticaexteriordeChile.Researemostansoloalgunoshitosdelosltimosaos:

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Elprimero,lapublicacinLa Concertacin de Partidos por la De-mocracia Piensa el Mundo del Siglo XXI. Programa de Poltica Exterior del Candidato Presidencial Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Este fue un esfuerzo mancomunado de las secretaras internacionales del PartidoSocialista,delPartidoRadicalSocialDemcrata,delPartidoporlaDemocraciaydelPartidoDemcrataCristianoquecontconelrespaldo de la Fundacin Friedrich Ebert en lo que signific el debate y el anlisis programtico de la Concertacin en las pasadas eleccio-nes presidenciales. Cerca de 250 especialistas, expertos en polticainternacional y militantes interesados en estas reas de las polticas pblicasparticiparonactivamenteenelciclodetalleresdedebatepo-ltico internacional durante el 2009 que di lugar a esta publicacin.

Segundo,elProgramadePolticaExteriorChilenaqueserealizdu-rantelosaos2008y2009,bajolacorresponsabilidaddelsocilogoyexembajadorenSudfrica,BorisYopo,constituyunespaciodecon-vocatoriaprogresistadeexpertosdediferentesreasenlaspolticasrelacionadas con temas internacionales.

Tercero,lapublicacin,Chile en la Concertacin [1990-2010]. Una mirada crtica, balance y perspectivas. Tomo I y II. En ambos to-mos, se pueden encontrar dos artculos que dicen relacin con el temadelapolticaexteriordeChileenlosgobiernosdelaConcer-tacin. El primero es Balance crtico de la poltica exterior de Chile 1990-2010, de Cristin Fuentes, el segundo: La poltica exterior de los gobiernos de la Concertacin. Contexto, races, formulacin, logros y restricciones,delacadmico,polticoyexembajadordeChileenMxicoyArgentina,LuisMaira.

Durante el ao 2010, se instal el Taller Contrastes y perspectivas de la poltica exterior chilena, con la cooperacin de la Fundacin Chile 21 y la Fundacin Friedrich Ebert. Su objetivo es ofrecer un espacio de encuentro,anlisis,reflexinypropuestasaespecialistas,expertosydiri-gentes polticos del progresismo chileno.

Enelmarcodeestetallersedebatierontemascentralesdepolticaex-terior,enelcontextodelnuevoescenariopolticoqueseinicielpasado11 de marzo de 2010.

La presente publicacin Poltica exterior en el Chile postconcerta-cin: quo vadis?, es el resultado entre otros del mencionado taller y constituyeelprimeresfuerzodereflexinysistematizacinenunreaneurlgicadelaspolticaspblicas,comoloeslapolticaexterior.

PRESENTACIN

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ParalaFESenChile,lapublicacindeestelibro,esunacontribucinaldebateconunespritudereflexincrticayalavez,constructivahaciala elaboracin eso esperamos de una matriz programtica progresista en la materia.

jAIME EnSIgnIA L.

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presentaCIn

Fundacin Chile 21 mara de los ngeles Fernndez-r.

Desde su nacimiento, a mediados de la dcada de los noventa, la Fun-dacin Chile 21 ha contemplado la dimensin internacional como parte desumisin.Yno solamenteeso, sinoque sehapreguntadopor lasseasdeidentidaddeunapolticaexteriorprogresistaque,conmarcadavocacin latinoamericanista, intenta colocar el acento en las relaciones vecinales y en la integracin, no slo en su correlato econmico sino en una perspectiva integral de desarrollo para la regin.

Dichaopcindetrabajosehavenidoexpresandoenunaimportantecantidad de visitas, talleres y de seminarios regionales e internacionales. Adicionalmente, se ha buscado su potenciamiento a travs del trabajo en unmarcomsampliocomoeslallamadaReddeFundacionesProgresis-tasdelConoSur,conformadaporlaFundacinPerseuAbramo(Brasil),CEPES(Argentina)ylaFundacinLiberSeregni(Uruguay).

Si bien es posible encontrar, en el caudal editorial chileno, una signi-ficativa literatura en materia de relaciones internacionales, no es mucho loqueun lector interesadopuede identificar sobre lapolticaexteriordesarrollada por la izquierda democrtica, sus orientaciones tericas as como sus nfasis y caractersticas. Es por ello que el libro que a conti-nuacin presentamos, titulado Poltica exterior en el Chile postconcer-

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tacin: quo vadis?, editado en conjunto con la Fundacin Friedrich Ebert, viene a llenar un vaco.

La publicacin es fruto de un taller que, apoyado por dicha Funda-cin, se realiz durante el ao 2010. En l, se debati en torno a distintos tpicosdelapolticaexteriorchilena,haciendounbalancedelorealiza-doporlosgobiernosdelaConcertacindePartidosporlaDemocracia,desde1990a la fechay teniendo,comopuntode inflexin, laderrotaelectoral que sufri la centroizquierda el 17de enerode ese ao y lallegadaalgobiernodeSebastinPieraalacabezadeunacoalicindederecha.Dichoeventogenerabalaoportunidadparareflexionarconmi-rada retrospectiva y crtica acerca de lo realizado pero tambin sobre lo pendiente, as como un intento de respuesta a las legtimas incgnitas que levantaungobiernoconun tinte ideolgicodistinto, ancuandotradicionalmenteseafirmaquelapolticaexteriorchilena,msquedegobierno,esunapolticadeEstado.Laestrategiadereflexinydedebatecombin el balance de lo realizado junto con el anlisis de los desafos que se abren bajo una nueva administracin que deber enfrentar, jun-to con evidentes logros de veinte aos, desafos tan sustantivos como proyectar una poltica exteriormsmultifactica, que supere la lgicanetamente comercial, as como imprimir el sello de la modernizacin a unMinisterioque,comoeldeRelacionesExteriores,mantieneunaes-tructura ms funcional a los problemas pendientes del siglo XIX que a los dilemas que, de la mano de la globalizacin, surgen en el siglo XXI.

Ellibrorenereflexionesdeprestigiadosinternacionalistas,algunosde los cuales tuvieron roles relevantes en la conduccin de la poltica exteriordelatransicin,entornoatresejes:Chileysupolticaexterior,Chile y la regin y Chile en la poltica vecinal. Aspira a contribuir, desde el campo de debate de ideas que le es propio a la Fundacin Chile 21, a lasinquietudesqueseabrenenelprximotiempoenmateriadepolticaexteriorydondelosproblemasenlafronteranortedelpasconcitarnlaatencin,almenos,enlosprximosdosaos.

PRESENTACIN

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LapolticaexteriordeChiletranscurreenmbitosalejadosdelcomnde las personas, quienes la perciben como una tarea propia de estadistas odeexpertos,queutilizanunlenguajeyunaprcticacasiporcompletoajenas a las preocupaciones cotidianas del ciudadano medio. Quizs las nicasexcepcionesseaneventoscomolasvisitasdepersonajesimpor-tantes, o las giras donde nuestras autoridades, acompaadas de grandes empresarios,sepaseanporelmundo,aslapublicidadquesedaaex-portaciones e inversiones que se presentan como parte de la estrategia de desarrollo del pas.

Peroesonoayudaatransparentarlaopacidadenquesetomanlasde-cisiones sobre la gestin internacional del Estado, tema que se relaciona, ni ms ni menos, con la defensa y promocin de los intereses nacionales, requiriendo del escrutinio ciudadano como condicin fundamental de cualquierpolticapblicaenunademocracia.

Seguros de la necesidad de iluminar con un anlisis crtico actores y escenarios, presentamos en este libro los resultados del Taller Contras-tesyPerspectivasdelaPolticaExteriorChilena,actividadefectuadadu-rante el ao 2010 y que consisti en evaluar las caractersticas de nuestra insercin en el sistema global, a partir del estudio de las condiciones al-canzadas por nuestro pas en un proceso que comienza con la recupera-

IntroduCCInCrIstIn Fuentes V.

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cin democrtica en 1990 y que transita en perspectivas aun por apreciar despus del cambio de gobierno.

Reuniraunconjuntodeprofesionalesquerepresentanabuenapartedel activo que posee el progresismo en esta rea nos ofreci la oportu-nidaddereflexionarsobrelosvacosyerrorescometidos,perotambinacercade losaciertosyavancesquehanexperimentado las relacionesChileconlareginlatinoamericanayconelrestodelplanetaenlasl-timas dcadas, contrastndolos con las iniciativas implementadas por la nueva administracin.

Elproductodetalejercicionoshapermitidoexplorarlasperspectivasexistentesy suproyeccin futura,estimularundebateamplioypluralen torno a definiciones fundamentales para nuestra sociedad y poner a disposicin de los lectores algunos elementos que ayuden a comprender como funciona una dimensin estatal distante del da a da, aunque no por eso menos trascendente para el desarrollo nacional.

Lametodologaaplicadaincluydocumentosdeposicin,exposicio-nes por parte de sus autores y un activo intercambio de opiniones que enriqueci notablemente el trabajo, configurando una serie de conteni-dos,experienciasprcticasyconsideracionestericasquedanformaaesta obra.

EnlassiguientespginasveremoscomolaaccinexteriordeChilenoescap a las caractersticas de la transicin que vivi nuestra instituciona-lidad, pues como la derecha carece de una visin propia del mundo, uti-liz el mecanismo de vetos disponible en el sistema poltico para limitar las iniciativas de la Concertacin, vicio que se convirti en virtud y al que se le llam consenso.

Aestasituacinseuniunavariedaddefactoresqueexplicanlaac-tuacindeChileenlosltimosaos.Entreellosnosencontramosconlaurgenciadeadaptarseauncontextoexternosujetoaprofundastrans-formaciones, los cambios en la geometra poltica sudamericana, las re-sistencias a la internacionalizacin del pas originadas en su carcter is-leo, la persistencia de conductas incorporadas por el rgimen militar a la tradicin diplomtica, la lgica del gobierno de coalicin, el modelo neoliberal, la capacidad de presin de las Fuerzas Armadas, un presiden-cialismoextremoyelcentralismo.

Sobre este panorama intentamos valorar las orientaciones de la polti-caexteriordelgobiernodeSebastinPiera,tomandoencuentaelpocotiempo transcurrido desde el comienzo de su administracin. Las conclu-siones, en todo caso, no nos distanciaron demasiado de las prioridades

INTRoDUCCIN

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definidas por la Concertacin, ya que se observan rasgos de continuidad con slo algunas diferencias en el fortalecimiento del rol presidencial, el pragmatismo y la designacin mayoritaria de gerentes y funcionarios del servicioexterior,sinqueellosignifiqueunaumentoenlashabilidadesycompetencias sectoriales.

En lo que se refiere a Amrica Latina, constatamos que se ha afianzado la divisin entre el norte y el sur del continente, a partir de los intereses geopolticos de Estados Unidos. La amenaza terrorista, las migraciones y el narcotrfico son considerados como temas propios de la seguridad interna norteamericana, determinando el carcter de los vnculos subre-gionales.

Sudamrica, en tanto, se diferencia cada vez ms de estas preocupa-ciones,exceptoColombia,pasalquemuchosespecialistasconsiderancomo parte de la Amrica Latina del norte. Adems, China se est con-virtiendo en el primer socio comercial de la regin, se han incrementado significativamente losmercados intrazonalespara las exportaciones, lainfluencia de Washington ha decrecido y Brasil se destaca como un poder mundial emergente, todo lo cual conlleva a disponer de mayores espa-cios de autonoma en la escena global.

En el plano poltico, el predominio de gobiernos de centro e izquier-da ha variado en la nueva dcada con la implantacin de Ejecutivos de centro-derecha en Chile y Colombia, a los cuales probablemente se agre-guenenunfuturoprximoPeryParaguay.Porotrolado,el iniciodela gestindeDilmaRousseff enBrasil y el cambiodenfasisqueellopudiere implicar respecto del liderazgo de Brasil en Amrica del Sur y en especial sobre el bloque bolivariano, redundan en un debilitamiento de la perspectiva integracionista y configuran un tiempo de mayores com-plejidades y desafos.

Chile y Argentina, por su parte, inauguraron en los aos 90 un ciclo de visibles progresos en las relaciones bilaterales, situacin que ha sido caracterizada por algunos autores como de cooperacin y paz interde-mocrtica.

LaetapaactualseexpresaenelTratadodeIntegracinyCooperacin(Maip,octubrede2009),complementarioalTratadodePazyAmistadde1984,instrumentoqueconsolidaloslogrosinstitucionalesalcanzadosy permite pasar a un nuevo ciclo, cuyo provecho depender de la calidad del dilogo poltico bilateral que logre establecer el nuevo gobierno de Chile con el de Cristina Fernndez, aunque la madurez de la relacin ya seexpresaenmltiplesinstanciasdecoordinacineiniciativascomunes

CRISTINFUENTESv.

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que involucran a obras de integracin fronteriza, actores subnacionales, sociedad civil y Fuerzas Armadas.

LamediterraneidadcontinadeterminandolosvnculosconBolivia,puesparaestepassaliralocanoPacficoesunobjetivoirrenunciabley recurrir a la comunidad internacional si no se logra. Sin embargo, La Paznoutilizareltemaconfinespolticos,valoralosavanceslogradosyelcomienzodeunarelacindeconfianzaconelPresidentePiera,re-conociendolaexistenciadelascondicionesnecesariasparapasaraunasegunda etapa en el dilogo bilateral que incluya frmulas concretas para el trmino de su enclaustramiento.

Peraplicaunatcticaidealistaenelconflictosobreloslmitesma-rtimos con Chile, ya que el litigio sera estrictamente jurdico, en base al Derecho Internacional del Mar y al alegato sobre la ausencia de un tratado bilateral especfico sobre el tema, desvinculando la disputa de las secuelasdelaGuerradelPacficoydesuimpactorespectoalasaspira-ciones bolivianas, enmarcando el conflicto en una poltica de cuerdas separadas, que asla sus consecuencias del resto de las relaciones bila-terales.

Adems,elpasvecinodespliegaunaestrategiadeaproximacinin-directa con el fin de imponer su voluntad por medios pacficos, para lo cual construy su caso con iniciativa sostenida, control de los tiempos y un factor sorpresa, consistente en privilegiar el componente jurdico para producir un efecto de contrasimbolizacin, ya que si Chile declara su apego irrestricto al Derecho Internacional, no puede eludir el desafo sin mengua de su prestigio.

Chile no ha impugnado esta tipificacin ni desarrolla una contraestra-tegia integral, pues asumi la tesis peruana sin disponer de otras vas de solucin pacfica que evitaran una prdida total de control sobre el resul-tado, descartando la posibilidad de escenarios alternativos al desechar la negociacin por ser una supuesta manifestacin de debilidad.

En nuestro trabajo analizamos el papel de Brasil como una potencia global consolidada, situacin destacable si se considera que hace poco tiempo atrs padeca de una inestabilidad institucional crnica, desigual-dad galopante, delincuencia desatada y una economa castigada por la hiperinflacin.

Esta realidad comenz a cambiar con el gobierno de Fernando Henri-queCardosoysevioreforzadadurantelaadministracindelPresidenteLuiz Incio Lula da Silva, mediante un proceso de inclusin social im-pulsado por los planes Hambre Cero y Bolsa Familia que incorporaron

INTRoDUCCIN

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sectores postergados al consumo y fortalecieron la clase media, as como por el descubrimiento de importantes yacimientos de hidrocarburos bajo el subsuelo del Atlntico.

LaactuacininternacionalbrasileaseinspirenlaPolticaExteriorIndependiente, ensayada por el segundo gobierno deGetlio vargasy los gobiernos de Kubitschek y joao goulart, y ha sido llevada a cabo conxitoporlosbarbudinhosdeItamarat,enalianzaconpartidosdeizquierdayexponentesdelnacional-desarrollismo.

Deestamanera,Brasiliapretendeejercerunciertotipodeexpansio-nismo benvolo, basado en la construccin de soft power, para lo cual insiste en ocupar un silln permanente en el Consejo de Seguridad de la oNU,participaactivamenteenelBRIC(juntoaRusia,IndiayChina),ac-tacomointermediarioencrisisinternacionaleseintentasacarpartidode la relativa ausencia de Estados Unidos en Amrica del Sur.

Tambin quisimos someter a discusin la poltica comercial de Chile, sindudadestacableporhaberconstituidounaredde18acuerdoscon59pasesquegeneranel88%delPIBmundial,espacioinusitadodeoportu-nidades disponibles para nuestra economa.

no obstante, ciertas opiniones apuntan a que la apertura de mercados ha reemplazado a las relaciones polticas con los pases del entorno, tesis controvertible pues los problemas de la integracin regional se deben a que nadie quiere ceder soberana y el libre comercio ha reforzado los intercambios con Amrica Latina. La crtica que en verdad podemos ha-cer es que este proceso se ha construido sin el acompaamiento de una estrategiadedesarrollo,impidiendolaampliacindelacanastaexporta-dora hacia bienes con mayor valor agregado, razn por la que debemos hablar de un esfuerzo inconcluso de insercin econmica internacional.

Introducir el concepto de geometra variable nos facilit comparar lapolticaexteriordeChile conotrosdiseos considerablementemssofisticados, obteniendo conclusiones de suyo interesantes.

Este trmino se refiere a un modo complejo de relaciones diferencia-das,encuyocentroestelreconocimientoexplcitodetalesdiferencias,que obliga a articulaciones segmentadas entre unidades estatales diver-sas,peroquesemuevenpositivamentecomoconjunto.Y,porcierto,nose puede aplicar a un pas que todava atiende sus contactos con el mun-do en base al bilateralismo, plantea sus vnculos vecinales como disua-sin y conflicto, hace de la soberana un escudo frente a la globalizacin, norespetalosderechosdelasminorasymantienediferenciasextremasde ingreso.

CRISTINFUENTESv.

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Lageometravariableexigeflexibilidadpoltica,unaarticulacinfinaentre diplomacia, cooperacin y comercio, una conviccin real del va-lorpositivodelapluralidadyelmximoahorrodeelementosprcticosy simblicos de la fuerza. Chile en cambio, se lamenta de vivir en un mal barrio del cual con gusto se cambiara y verbaliza intereses privados mezclados con razones de Estado, aunque tiene prestigio como un pas ordenado y un mercader de cosas simples, modernidad frgil que huele a subdesarrollo profundo.

Al final del Taller intentamos definir el significado de ser progresista enpolticaexterior,despejandoelcmulodeambigedadesquerodeaesteplanteamiento.Paraempezar,concluimosqueprogresoimplicain-novar, que nace en la ilustracin y que con el fin de la guerra Fra sus-tituye la diferencia entre revolucin y reforma, por el eje cambio versus conservacin, materializndose en esta poca y en nuestra regin en los desafos generados por sociedades injustas, discriminadoras y agresoras del medio ambiente.

La presencia de Chile en el mundo no es claramente progresista, ya queprevaleceelpragmatismoyunapolticaexteriorquepodramosca-lificar de aspiracional, pues aparenta ser lo que no es y quiere perte-necer a aquello que le es ajeno. Este diseo insume costos de eleccin y de oportunidad demasiado onerosos para el pas, por lo que se requiere descentralizar funciones y competencias hacia regiones y municipios, usando la asociatividad como instrumento y la integracin regional como prioridad.

Esperamos que estas reflexiones ayuden a comprendermejor unaagenda que antes se consideraba perteneciente a la alta poltica y que hoy se ha desjerarquizado, incluyendo una inmensa variedad de temas que se relacionan directamente con el quehacer habitual de las perso-nas, razn de ms para someterla al escrutinio democrtico del pueblo soberano.

INTRoDUCCIN

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I

ChIle y su poltICa exterIor

La poltica exterior de Chile 1990-2010 Modelo a imitar o proceso inconcluso?

CrIstIn Fuentes V.

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IntroduCCInParaanalizarlapolticaexteriordeChileenelperodo1990-2010es

necesariotomarencuentamltiplesfactoresqueladeterminan,origina-dostantoenlapolticadomsticacomoenelcontextointernacional.Elretorno a la democracia en 1990 signific enfrentar los desafos propios de reinsertarse en un mundo sujeto a transformaciones sustanciales, lue-go de diecisiete aos de aislamiento, al mismo tiempo que el pas iniciaba un perodo de transicin caracterizado por la complejidad de los proble-mas a resolver.

A pesar del tamao de las dificultades, Chile logr estabilizar el siste-ma democrtico y crecer econmicamente, implementando un diseo de insercin internacional bastante notable para una nacin emergente, en el complicado y confuso escenario de la post guerra Fra.

Sin embargo, en tanto en el campo poltico se mantienen pendientes unaseriedecambiosdestinadosaextenderlaparticipacinciudadanayasentar la soberana popular en la toma de decisiones y en la economa se hace cada vez ms necesario un reparto ms equitativo de la riqueza, en elmbitoexternoquedanporresolverdilemastalescomoelperfilmspoltico o ms comercial de su diplomacia, el rol internacional que debe jugar el pas de acuerdo a su peso estratgico y la definicin de reas geogrficas y socios prioritarios.

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La convergencia de estas inquietudes nos impide considerar la po-ltica exterior chilena de los ltimos veinte aos como unmodelo aimitar, acercndonos ms a la idea de que es un proceso inconcluso, determinado por factores prevalecientes dentro y fuera de sus lmites geogrficosycuyoposicionamientoexgenoestodavauninstrumentoimperfecto.

En este breve artculo exploraremos algunos condicionamientos,interrelaciones, actores, fuerzas y dinmicas que han moldeado la pre-sencia del pas en el mundo, consignando los rasgos principales de una experienciaanencurso.

I. transFormaCIones en el sIstema InternaCIonalLaConcertacindePartidospor laDemocraciaasumielgobierno

en un momento en que el sistema internacional sufra transformaciones profundas, el equilibrio estratgico sudamericano variaba radicalmente y por primera vez la democracia se converta en el rgimen poltico pre-valeciente en Amrica Latina, circunstancias que demandaron un esfuer-zodeadaptacinesencialdenuestrapolticaexterior,laquehabasidoprcticamente abandonada por una dictadura que causaba un fuerte re-chazo en el resto del mundo.

El escenario internacional de fines del siglo XX se caracterizaba por diversas tendencias y fenmenos. Entre ellas sobresala la globalizacin como producto del capitalismo post industrial y la emergencia de nuevos actores, circuitos y procesos transnacionales, amplificados por la revolu-cin tecnolgica.

El sistema bipolar y la guerra Fra fueron reemplazados por la con-centracin del poder poltico global en Estados Unidos y en un reducido nmerodepases,laconsolidacindeespaciosintegradosy,sobretodo,el predominio de compaas multinacionales en la economa internacio-nal, las que controlaban las dos terceras partes del comercio mundial 1 y quinientasdeellasrepresentabancasilamitaddelPIBglobal 2.

Esta situacin origin visiones distintas sobre sus rasgos y alcances. Mientras para algunos competir en la economa global e incidir en el re-parto del poder internacional requera integrarse regionalmente, para

1 R.Chakravarthi.ThirdWorldNetworkFeatures:UNCTAD,Ginebra,1996. 2 MarcioPochmann.Crisisde1929,ochentaaosdespus.Diariovalor,Brasil,1deoctubre

de 2009.

LAPoLTICAExTERIoRDECHILE1990-2010MoDELoAIMITARoPRoCESoINCoNCLUSo?

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otros se obtenan mayores beneficios con la apertura unilateral y la libe-ralizacin multilateral, sin pagar los altos costos de administracin de los acuerdosparcialesniloscostospolticosdeexperimentosproclivesalaburocratizacin y el populismo.

Chileadoptunenfoquemixtoqueincluylanegociacinconreci-procidad y la rebaja unilateral de aranceles, junto a una apreciacin opti-mista que entenda la globalizacin como un conjunto de oportunidades. En el aspecto poltico, coincidi con la visin integracionista en lo referi-do a la pertenencia regional y a la necesaria unidad para sumar fuerzas en losforosmundiales,peronoestuvodispuestoasumarseaningnpro-yecto que le restara autonoma, ni a ejercer liderazgo en Amrica Latina, lo que rest credibilidad y eficacia a su discurso.

Porotrolado,lasadministracionesconcertacionistasdebieronhacerfrente a una era de hegemona norteamericana, ms benvola con Clin-ton y ms unilateral con Bush hijo, perodo que lleg a su fin tras el fra-caso, en las arenas de Irak, del proyecto neoconservador de crear por la fuerzaunnuevoMedioorientedemocrtico.

no obstante las diferencias entre los distintos moradores de la Casa Blanca, Chile mantuvo una relacin con Estados Unidos marcada por el tridente socios, aliados y amigos, apenas alterada por la decisin del gobiernodeRicardoLagosdenoapoyar la invasina Irak.Enefecto,la cooperacin con Washington se increment en todos los sectores, se firm el acuerdo de libre comercio tan esperado y se privilegiaron en la prctica los vnculos bilaterales, en tanto que a la proclamada prioridad latinoamericana le falt voluntad, decisin y hechos concretos.

La guerra Fra influy en prcticamente la totalidad de los procesos sociales y polticos regionales,incidiendo en la orientacin que dichos procesos adquirieran en la disputa ideolgica que divida al orbe. Como efectos directos de la doctrina de seguridad nacional, por ejemplo, se conculcaron democracias avanzadas o en ciernes para protegerla del enemigo interno y, en sentido inverso, el fin del sistema bipolar facilit la democratizacin casi completa de la regin en la dcada de los noven-ta, abriendo un escenario indito que a pesar de importantes dficit hace posibleunamsampliayprofundaextensinde lasvirtudesdedichomodelo de convivencia, permitiendo la representacin de los sectores histricamente postergados en nuestras sociedades.

Asimismo, la globalizacin situ como desafo impostergable lograr unaformadeinsercinexternaquefacilitaralagobernabilidadylacohe-sin social, obligando a aceptar, no sin reticencias y conflictos, que ser

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parte de estos procesos era una condicin necesaria para la viabilidad del desarrollo.

Sudamrica redise su sistema de alianzas estratgico-militares cuandoBrasil yArgentinadejaronde ser rivalesen1985, instituyendounaplataformadecooperacinpolticadesdelacualerigieronelMER-CoSUR.Estadinmicafuecapazde involucrara lasubregin,primeroen laComunidadSudamericanay luegoenUNASUR,consiguiendounimportante grado de institucionalizacin a pesar de las diferencias.

Porltimo,laconstruccindecorredoresbiocenicosqueunanlascorrientes de comercio entre el oriente y el occidente del cono sur, plan-tearetosgeopolticostrascendentescomolasalidadeBrasilalPacfico,una relacin de socios con China, India y las naciones emergentes del Asia, y un nuevo esquema de vinculacin con Brasil como potencia mun-dial, dejando atrs antiguas disputas y rivalidades decimonnicas.

II. la VIsIn de s mIsmoEl carcter de isla geogrfica que posee Chile hace que sus habitan-

tes perciban al mundo desde el aislamiento geogrfico producido por la conjuncindeldesiertodeAtacama,elocanoPacfico,lacordilleradeLos Andes y los mares australes. A pesar de haber logrado una insercin plenaenlaeconomaglobalizada,persisteladesconfianzahaciaelexte-rior y un cierto rechazo a involucrarse en los asuntos del vecindario, pues los costos de ello se visualizan como mayores que sus beneficios.

Ms all del territorio, el caso chileno se diferencia tempranamente del resto de Amrica por haber sido la colonia espaola ms pobre y la primera en convertirse en un Estado propiamente tal despus de la inde-pendencia. El poder incontrarrestable de la oligarqua formada por lati-fundistas del valle central y comerciantes de Santiago fue capaz de cons-truirunpasasuimagenysemejanza,consolidandounarepblicaquepudo incluir ms sectores sociales y ampliar los derechos ciudadanos has-taqueelgolpedeEstadode1973impusolamodernizacinneoliberal.

Estoexplicaporqunuestrodesarrollohistricohadescansadoso-breelexcepcionalismo,unindoseanuestraposicingeogrficaparaproducir una concepcin cercana al esplndido aislamiento britnico, autopercepcin que nos protege de las amenazas forneas, de la barba-rie de lo distinto.

En general, los dirigentes polticos chilenos tienen una visin provin-ciana y una conciencia internacional bastante limitada. Ello no obstante,

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elcentroylaizquierdaposeenunamayorconexinconelmundoyunnmeroapreciabledeexpertos,aunquelasdecisionesnacionalessehantomado hasta ahora buscando el consenso con la derecha, prefiriendo alianzas tcticas y pragmticas, liderazgos tmidos o ausentes y un bajo perfilexterno.

III. la poltICa exterIor del rgImen mIlItarLos componentes centrales de la poltica exterior de la dictadura

fueron el anticomunismo y el enfrentamiento ideolgico 3, concebidos como ejes de una cruzada universal en la que Chile ocupaba un puesto de avanzada. Sin embargo, un sector minoritario prefera concentrarse en los vnculos econmico-comerciales, impulsando una poltica activa de relaciones con Asia 4.

El cruento golpe de Estado y las violaciones a los derechos humanos llevaron a la condena y el aislamiento del rgimen. Incluso Estados Uni-dos, que en un primer momento lo apoy, cambi su posicin cuando agentesdelaDireccindeInteligenciaNacional(DINA)asesinaronalexministro de Relaciones Exteriores del Presidente Allende,orlando Le-telier,aescasosmetrosdelaCasaBlanca.ElPresidenteRonaldReaganvari este enfoque en su primera administracin, pero en su segundo pe-rodo renov las presiones en materia de derechos humanos y en favor de una transicin democrtica.

ElgeneralPinochethizogaladesusentidoprcticocuandotuvoqueconjurar amenazas simultneas de los tres pases vecinos. Avanz resuel-tamente en la solucin de la mediterraneidad boliviana (Charaa, en 1975)ycontuvolosafanesrevanchistasdelPresidentevelascoAlvarado,quien pretenda recuperar por la fuerza los territorios peruanos perdidos enlaguerradelPacfico.Noobstante,eldiferendoconArgentinaporelCanal Beagle escal hasta casi desembocar en una guerra en diciembre de1978,confrontacinquelogrevitarsegraciasalamediacindelPapaJuanPabloII.

3 ManfredWilhelmyyRobertoDurn.Losprincipalesrasgosdelapolticaexteriorchilenaentre1973yel2000.RevistadeCienciaPoltica/volumenxxIII/N2.Estudios.InstitutodeCienciaPoltica,PontificiaUniversidadCatlicadeChile.Santiago,2003.Pp.273-286.

4 Heraldo Muoz le llam a ambas posturas pretoriana-ideolgica y civil-pragmtica, res-pectivamente.EnLasRelacionesExterioresdelGobiernoMilitarChileno.PRoSPEL-CERC,LasEdicionesdelornitorrinco,Santiago1986.

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Finalmente, la apertura comercial y la privatizacin de la economa permitieron que Chile se convirtiera en un global trader, pero alejado de su entorno. Al mismo tiempo, el gobierno militar se concentr en el bila-teralismo tradicional, tanto por un sesgo realista como por la condena y el aislamiento que sufra en las organizaciones multilaterales.

IV. transICIn demoCrtICaLa transicin chilena hacia la democracia influy tambin en la defi-

nicindelapolticaexteriornacionalporpartedelossucesivosgobier-nos de la Concertacin, fijando sus opciones, naturaleza y trayectoria, ms aun cuando las relaciones internacionales requieren un alto grado deconsenso,puesdebenexpresarenalgunamedidalaunidaddelEs-tado.

Tras la derrota del rgimen militar en el plebiscito del 5 de octubre de 1988,eloficialismoylaoposicinnegociaron54reformasalaConstitu-cinde1980,quedesmantelaronaquellosaspectos incompatiblesconla democracia e iniciaron un proceso de transicin dominado por una densa trama de compromisos entre las elites, imponindose los intereses de grupos corporativos informales e institucionales.

Estos sectores, conocidos como poderes fcticos 5, actuaron desde los principios, instrumentos y mecanismos conservadores y neoliberales impuestos por el ordenamiento constitucional, mientras los segmentos democrticos seconcentraronalrededorde laPresidenciade laRep-blica,fortaleciendoanmssusprerrogativasdebidoaqueelCongresose encontraba muy disminuido y a que se requera disciplina social, por lo cual los cuadros tcnicos y polticos de la nueva coalicin gobernante pasaron al Estado y la ciudadana, que haba cumplido un rol protagnico en la lucha contra la dictadura, fue desmovilizada.

Enestemarco,laadministracindelPresidentePatricioAylwin(1990-1994) promovi una serie de reformas para modernizar el aparato estatal, alcanzar una mayor competitividad internacional, fomentar la descentra-lizacin, fortalecer a la sociedad civil y revitalizar los partidos polticos6. Sin embargo, no fue posible realizar transformaciones de fondo debido a

5 AndrsAllamand,exPresidentedelPartidodecentroderechaRenovacinNacional,lla-m as a los grandes empresarios, las Fuerzas Armadas, la burocracia estatal y la Iglesia Catlica.

6 SubsecretaradeDesarrolloRegionalyAdministrativo.Documento,Santiago,2000.

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la permanencia de los enclaves autoritarios 7, la presencia del general Au-gustoPinochetalfrentedelEjrcitoylosaltosqurumlegalesexigidospara aprobar esos cambios.

Lapolticaexteriornoescapatalescondiciones.Comoladerechano cuenta con una visin particular del mundo, ms all del comercio y algunaspercepcionesporlogeneraldeamenazasexternas,aprovechelsistema de vetos disponible en el sistema poltico para limitar las iniciati-vasdelaConcertacinsegnsuconveniencia,vicioqueseconvirtienvirtud y al cual se le llam consenso.

Ese supuesto consenso se limit a acuerdos muy elementales en torno a la apertura econmica y a la paz con el vecindario, con una vi-sin reduccionista de la integracin, la que se limitaba a la creacin de condiciones bsicas para hacer buenos negocios, mirando el resto con desconfianza.

V. gobIerno de CoalICInLa unin de diecisiete fuerzas polticas opositoras a la dictadura ori-

ginlaConcertacindePartidosporlaDemocracia,coalicindeamplioespectro que condujo un complicado proceso de transicin, aplicando a distintos ritmos iniciativas de democratizacin y mecanismos estabiliza-dores, hasta el triunfo de la derecha en las elecciones presidenciales de 2010.

no obstante el predominio del universalismo en las relaciones inter-nacionales, principio que deriv en el restablecimiento de vnculos diplo-mticos con pases de signo ideolgico contrario, algunos sectores del oficialismo persistan en criterios propios de la guerra Fra, respondien-do a visiones conservadoras en el mbito internacional, generando la ne-cesidad de negociar acuerdos con los dems integrantes de la coalicin que sirvieran para la praxis gubernativa.

Talesesquemasconstituyeronunmnimocomndenominadorporel cual se guiaba el Ejecutivo, primando el respeto a los frenos y contra-pesos internos, el reconocimiento de la hegemona norteamericana y el nfasisenladimensincomercialdelapolticaexteriorcomomotordeldesarrollo nacional.

7 Senadores designados, inamovilidad de los Comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas, composicin y atribuciones del Consejo de Seguridad nacional y sistema electoral bino-minal.

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VI. modelo eConmICoEl modelo de sustitucin de importaciones que se us durante las

dcadas de los cincuenta y sesenta como respuesta latinoamericana a la crisis de la economa mundial facilit, entre otros avances, recuperar el crecimiento econmico, construir la infraestructura fundamental para el desarrollo, distribuir ms equitativamente el ingreso, y establecer un sis-temapblicodecoberturauniversalparaatenderlasdemandasdesaludy educacin de la poblacin.

Sin embargo, nunca pudieron ser superadas la falta de capital, el dfi-cit fiscal, los desequilibrios en la balanza de pagos, las devaluaciones y la altainflacin,siendosloatenuadasporladeudacontradaenelexteriorenlosaossetenta.Peroenladcadasiguienteserestringielcrdito,provocando una severa crisis que termin con el esquema de crecimien-to hacia adentro, por imposicin de los planes de ajuste ordenados por los organismos internacionales, medidas conocidas como el Consenso de Washington 8.

Estas condiciones fueron, fundamentalmente, incrementar la discipli-na fiscal, monetaria, crediticia y cambiaria, promover la iniciativa privada, liberalizar losmercados, abrir las economas al exterior y fomentar lasexportaciones.

La dictadura militar chilena ya haba realizado estas transformaciones desde1975ylasincorporalaConstitucinde1980,legandoalnuevorgimen la proteccin al derecho de propiedad, los mercados libres, la insercin econmica internacional, la libertad de trabajo y asociacin, una poltica fiscal restrictiva, el rol subsidiario del Estado, un Banco Cen-tral autnomo y polticamente irresponsable, as como poder casi irres-tricto del Ministerio de Hacienda, factores que hemos denominado po-deres neoliberales.

La Concertacin se abstuvo de cualquier reforma sustancial que no contara con el apoyo de la oposicin, aunque robusteci aquellos as-pectos que hicieran compatible el neoliberalismo con los compromisos de la transicin democrtica9. El resultado es un hbrido que mezcla los componentesmsortodoxos,conunsistemadeproteccinsocialen

8 JohnWilliamson.WhatWashingtonMeansbyPolicyReform: Institute for InternationalEconomics.WashingtonD.C.1989.

9 oscarMuozGom.ElmodeloeconmicodelaConcertacin.1990-2005Reformasocambio?FLACSo,EdicionesCatalonia,Santiago,2007.

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expansinquepretendemoderar las inequidadespropiasdelmodelooriginal.

Chile opt por una liberalizacin comercial con bajos niveles de re-gionalismo, correspondiendo a la Direccin Econmica de la Cancillera llevar adelante las negociaciones conducentes a la firma de acuerdos con sus principales socios, aunque el Ministerio de Hacienda se reserv la decisin final sobre los temas ms importantes.

LaconstruccindeunaextensareddeTratadosdeLibreComercioconstituye un patrimonio para nuestro pas, ya que otorga seguridad jur-dicaalasexportacionesydiversificalosmercadosdedestino.Sinembar-go, hay un largo trecho que recorrer todava para aprovechar en toda su dimensin el conjunto de oportunidades disponibles mediante polticas defomentodestinadasaaumentarlainsercindelasPYMESenelesfuer-zoexportador,agregarvaloraunaofertadominadapormateriasprimascomo cobre, celulosa y productos del mar e intensificar la asociatividad con el vecindario.

El problema es que la creacin de estas condiciones no cuenta con el suficiente apoyo poltico, pues hay sectores que estiman innecesario, o incluso perjudicial, cualquier intervencin estatal o estmulo adicional a las seales del mercado.

VII. el FaCtor mIlItarMientraselgeneralAugustoPinochetpermanecialfrentedelEjr-

cito, las Fuerzas Armadas mantuvieron sus prerrogativas como un su-perpoder que vigilaba al resto de las instituciones, volviendo progresiva-menteasustareasprofesionalesjuntoconlasalidadelexdictadorylaintroduccindereformasdemocratizadorasenlaCartade1980.

Sin embargo, los institutos armados conservaron la capacidad para imponer vetos y mecanismos que obligan a negociar temas vinculados a sus intereses corporativos, a la seguridad nacional y a la defensa de las fronteras. A pesar de mostrar mejor disposicin que muchos civiles a dis-tender las relaciones con nuestros vecinos, su aporte ha sido insuficiente para resolver diferendos pendientes y superar la agenda del pasado.

Las medidas de transparencia, cooperacin y confianza mutua que promueven los militares no deben confundirse con una voluntad integra-cionista, pues no creen en tal proceso, tratndose de una tarea pendiente y que involucra cambios muy profundos de apreciacin y doctrina. As, porejemplo,laLeyReservadadelCobrelesotorgaimportantesrecursos

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paracomprararmamento(10%de lasventas),permitindolesadquirirun poder de disuasin considerable que afecta, quiranlo o no, la per-cepcin de los pases limtrofes sobre los reales objetivos de nuestra po-ltica de defensa, sobre todo en la zona norte.

Porotrolado, lapermanenciadelosdispositivosdedefensacontralaamenazadeunainvasinperuanaen1975,quecontemplabanaAricacomo punto de contencin y a Iquique como retaguardia desde donde impulsar una contraofensiva, prolongan hasta el presente el atraso de una ciudad y el desarrollo de la otra. Asimismo, la solucin a la medite-rraneidad boliviana es aparentemente aceptada por el Ejrcito, siempre que coincida con la frmula de Charaa (corredor y compensacin te-rritorial), avance notable pero de difcil aceptacin por parte de ambos pases vecinos.

VIII. tradICIn dIplomtICaLa tradicin diplomtica tambin sufri variaciones durante la dicta-

dura, las que se prolongaron en el perodo concertacionista, debilitndo-se aquellas orientaciones y prcticas originadas en la secular democracia chilena e intensificndose las de contenido autoritario y nacionalista.

Elesplndidoaislamientoylaexcepcionalidadsepotenciaronre-sueltamente como prueba de la inspiracin conservadora y castrense de las autoridades, sirviendo de defensa ante la hostilidad de la comunidad internacional. Con mayor razn, cuando el rgimen militar actu con la lgica de la doctrina de seguridad nacional, que identificaba al comunis-mocomounenemigoexternoeinterno,ademsdeenfrentardiferendoscon el entorno que estuvieron a punto de culminar en conflictos arma-dos simultneos.

Ciertos intereses vitales histricos como el equilibrio del poder, el statu quo y los juegos limtrofes de suma cero no slo mantuvieron suvigencia, sinoqueguiaron lapolticaexteriorenesosaos.Porelcontrario, el respeto al derecho internacional y el protagonismo en los forosinternacionalesquecaracterizaronalaantiguarepblica,fueronconsideradosunasuntodeexpertoso,directamente,unaprdidadetiempo.

En la raz de esta actitud se encuentran las profundas modificaciones que el gobierno militar realiz en la prctica diplomtica, al combinar na-cionalismo, realismo y bilateralismo en una estrategia que estimaba a la cooperacin, la integracin regional y a las instancias multilaterales como

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opciones ideolgicas, inspiradas en visiones utpicas de las relaciones internacionales 10.

Del mismo modo, la verticalidad del mando ahog cualquier posibili-dad de deliberacin y creatividad, descartando la elaboracin de pensa-miento propio y priorizando la praxis burocrtica sobre la teora.

Ix. la modernIzaCIn sIempre pospuesta de la CanCIlleraComolamodernizacindelMinisteriodeRelacionesExteriores im-

plicaba enfrentarse con los grupos corporativos, lo que redundaba en demasiados costos y pocos beneficios, los gobiernos de la Concertacin prefirieron invertir recursos humanos, tcnicos y financieros en una di-mensin econmico-comercial que les era ms fcil dirigir, generando una alianza con los diplomticos de carrera heredados de la administra-cin anterior, pero limitada en la esfera poltica con el fin de garantizar ciertos niveles mnimos de administracin.

La ausencia de voluntad poltica y los mecanismos e inamovilidades de diseo autoritario todava vigentes impidieron poner al da un Minis-teriodeRelacionesExteriores anticuadoe ineficiente, guiadoporunaburocracia que an opera segn los supuestos establecidos por el pi-nochetismo, razn por la cual la gestin internacional de la democracia transit por otras instituciones.

x. hIperpresIdenCIalIsmo y poltICa exterIorLa existencia de autoridades unipersonales con demasiadas atribu-

cionesafecttambinlageneracinytrayectoriadelapolticaexterior,facultadexclusivadelJefedelEstado,quienlaejercesincontarconunaestructura institucional adecuada.

Tales condiciones, unidas a la debilidad de la Cancillera, derivaron en que la actuacin de Chile en el mundo correspondi a una diplomacia presidencial,sustentadaenunamezcladefuncionariospblicosdecon-fianza,profesionalesyasesoresexternos.

Estarealidadharedundadoenlaconcentracinexcesivadelatomade decisiones, la persistencia y fortalecimiento del secretismo, tan pro-pio,aunquenoenformaexclusiva,odelrgimenautoritario,lafaltade

10 ManfredWilhelmyyRobertoDurn.op.Cit.

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participacin de la sociedad civil y de otros poderes del Estado, el aleja-miento de los temas internacionales del horizonte de las preocupaciones ciudadanas inmediatas y la accin no siempre eficaz de una presidencia demasiado autnoma.

xI. el CentralIsmo Como obstCulo para el desarrolloEl Estado chileno es estrictamente unitario y muy poco descentraliza-

do, por lo que las regiones y los municipios no poseen las competencias necesarias para cooperar con el resto del mundo, desaprovechando as las oportunidades disponibles para potenciar su desarrollo.

Aparte del consecuente dficit democrtico, mantener la concentra-cindelpoderen losrganospblicoscentrales yen lahipertrofiadaciudad de Santiago, limitan el crecimiento y condenan a determinados territorios a la condicin de perdedores en el marco de la globalizacin.

Este diagnstico, que es compartido por amplios sectores del oficia-lismo y de la oposicin, no fue posible que se transformara en iniciativas yactitudesresueltasdebidoamltiplescausas,quevandesdehbitosculturales muy arraigados hasta clculos polticos de toda ndole. no obs-tante, los gobiernos democrticos y las propias administraciones locales han dotado de cierta institucionalidad a los esfuerzos de internacionaliza-cin, los que constituyen una base para las reformas que necesariamente debern realizarse en el futuro.

ConClusInLapolticaexteriorde la transicin,consus lucesysombras,esun

proceso inacabado que demanda avances concretos para transformarse en una matriz de largo plazo, pilar de un proyecto de desarrollo para Chile.Quiennoloentiendaasseexponeasufrirloscostosinherentesaun mundo en que se compite como pas y como regin, con ofertas in-tegrales conformadas por la pluralidad de cada pueblo, interrelacionado consuentornomsprximo.

Los que siguen creyendo en la desafortunada frase adis Amrica Latina pretenden asociarse con potencias distantes, confiando en que la virtualidad de la globalizacin les aleje de la amenaza de lo distinto. Estos vanos afanes slo retrasan decisiones urgentes y soluciones inmediatas, desechando oportunidades evidentes para un Chile que no slo est pre-parado para ejercer liderazgo en distintos campos, sino que su propio xitoleobligaahacerlo.

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Sin duda, la estabilidad poltica, el crecimiento econmico y el co-mercio con todo el orbe han incrementado el peso estratgico nacional, obligandoasuperarcondicionamientosdelcontextodomsticoeinter-nacional con el fin de pasar de un modelo inacabado a un diseo potente de insercin global.

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I. a modo de IntroduCCIngeometra variable? Es posible en un pas que todava atiende sus

relacionesexterioresabasedeescritoriosymodosbilaterales,quepla-nea sus relaciones vecinales como disuasin y conflicto, que hace de la soberanaunescudofrentealaglobalizacin,yquetodoloexplicacontasas de intercambio comercial? Un pas que no trepida en juzgar la de-mocracia de otros pero tiene ms de sesenta juicios vigentes por pro-blemas de derechos humanos en el Sistema Interamericano, al que le molesta profundamente que le sealen que no respeta tales derechos de de las minoras tnicas, las condiciones de las crceles o los derechos de lasminoras sexuales y quemantiene legislacin de fuero especialpara las fuerzas armadas y de orden? no ser la geometra variable un conceptodemasiadosofisticadoocomplejoparalapolticaexteriordenuestro pas?

Son demasiados los hechos que la alejan de la idea de la geometra variable.Enprimerlugar,ellaexigeunaflexibilidadpolticaqueelpasnotiene. Fundamentalmente una articulacin fina y conciente entre diplo-macia, cooperacin y comercio, y una conviccin real del valor positivo delapluralidadyelmximoahorrodeelementosprcticosysimblicosde la fuerza.

Chile en cambio, se lamenta vivir en un mal barrio del cual con gusto secambiara,yverbalizaconextremafacilidadlosinteresesprivadosmez-

Chile y la politica exterior de geometria variable

santIago esCobar s.

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clados con las razones de Estado, en frases llenas de adjetivos y admoni-ciones, que suenan a retaliacin o amenaza. Si en algo no es profesional lapolticaexteriordeChileesenelusorigurosodel lenguajeyde lasformas.

Sin embargo, Chile tiene prestigio. Es un buen y honesto mercader de cosas simples. Ha ido cultivando una tica mercatoria que el mundo le reconoce. Tiene adems la imagen de un pas ordenado, aunque la superficie de esta modernidad sea frgil y lo que se mueva debajo de ella tenga olor a subdesarrollo profundo. Abusos de posicin, desastres medioambientales,desvalorizacindeltrabajo,extremasdiferenciasdeingreso, racismo.

El hecho de que la geometra variable designa un modo complejo de relacionesdiferenciadas,encuyocentroestelreconocimientoexplci-to de tales diferencias, que obligan a articulaciones segmentadas entre unidades estatales diversas, pero que se mueven positivamente como conjunto, lo deja fuera del uso propio del concepto. A menos que se de-see aplicarlo de una manera puramente instrumental y descriptiva, caso en el cual dicho concepto pierde sustancia y valor analtico comparativo.

Enestrictorigor,elconcepto,talcomoesusadoenpolticaexterior,es de tipo orgnico y federal, por lo que no tiene aplicacin no slo para Chile,sinoparatodaAmricaLatina.vienedelafsica,especficamentede la aerodinmica, y describe el cambio en la forma y operacin del ala delosaviones(pliegueoextensin)paraalcanzarsustentacin,manio-brabilidad y velocidad de vuelo. La geometra variable de los caza bom-barderos alemanes en la Segunda guerra Mundial, o incluso de su cohe-tera, es parte de esa historia fsica.

Pasadoalbagajeconceptualdelascienciassociales,enestecasodelas relaciones internacionales, tiene su versin ms acabada en el pro-ceso de integracin europea, donde el Tratado de Lisboa del ao 2009 desarrollaunabateradeconceptosparaflexibilizareldesbloqueointe-gracionistadelaUnin,yconstituyeunejemploexactodeloqueseralageometra variable. Entre ellos, el principio de los crculos concntricos (subconjuntos de Estados que alcanzan distintos niveles de integracin), el de cooperacin reforzada (ritmo profundizado de construccin de integracin respetandoelmarco institucionalnicode laUnin), y elncleo duro de relaciones (grupo restringido de pases capaces y deseo-sos de poner en prctica una cooperacin reforzada), resultan suficientes paraexplicarporquChileyengeneralAmricaLatinaestntanlejosdel concepto, y por qu las relaciones internacionales en la mayor parte

CHILEYLAPoLITICAExTERIoRDEGEoMETRIAvARIABLE

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del mundo carecen de la lgica de la geometra variable. Todos esos prin-cipios son aplicados en referencia a un conjunto, la Unin Europea, que es el marco de lo que se puede y no se puede hacer.

Peroinclusoall,dondeelconceptoesoperativoyprctico,esnece-sario tener cuidado al usarlo. Manuel Castells sostiene que, al analizar la falta de entusiasmo de los ciudadanos europeos por la integracin y las diferencias de intereses nacionales, parece milagroso que el proceso est tanavanzado.Elloobedece,segnl,aquelaUEnosustituyealEstadonacin sino que, por el contrario, es un instrumento fundamental de su supervivencia, a condicin de entregar cuotas de soberana para acceder a una voz de mayor peso en los asuntos mundiales en la era de la globa-lizacin.LaUnin,dice,esunaexpresin institucionalyoperativadeuna geometra compleja y cambiante de instituciones, que opera antes que nada bajo el principio de la subsidariedad ante los Estados naciona-les y los poderes locales 1.

EnesaafirmacinsemuevelaconsideracindelEstadoRed,segnla cual la Unin Europea se organiza como una red que supone manco-munar y compartir soberana ms que transferirla a un nivel superior. Es decir, es una pluralidad de poderes que se solapan y que algunos autores llaman el neo medievalismo institucional 2.

Perolared a que se refiere Castells tiene lgica de intereses compar-tidos aunque haya competencia, cosa que en el mundo de las relaciones internacionalesglobalesnoesreal.All,elpodercontinasiendoazarosoyfragmentadoparasusdiversasunidades,noexisteelreconocimientode un imperium ordenador y, a diferente escala o rango de poder, no existenpostasestratgicasentredecisoressinocompetencia.Portanto,la lgica de la geometra variable es de opcin estratgica y no de esce-nario.

II. la raCIonalIdad de la poltICa exterIor ChIlenaSiexisteonogeometravariableesentonceselresultadodeunadeci-

sinpoltica,quelaponecomometadelapolticaexterior.Porlotanto,yasedijo,ellanoesunescenariosinounobjetivo,quesiesexitoso,setransforma en un mecanismo apto para alcanzar otros objetivos mayo-

1 ManuelCastells.LaEradelaInformacinSigloxxIEditores.CuartaEdicin.Mxico,2004.Tercertomo.Pg.398

2 Ibid.Pg.400.

SANTIAGoESCoBARS.

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res. Chile definitivamente no est en ese proceso tan fino. no tiene pro-cesos de integracin activos, no desarrolla vnculos de red en sistemas de defensa colectiva y cooperativa, no est ni en una cadena de Estados que busquen comunidades de transicin en materia ambiental, ni tam-poco trabaja en la construccin de un soft power global. Su momento depolticaexterioresmsbiendeestancamientoestratgico,conseriasdificultades tcnicas y prcticas para acoplarse a los nuevos procesos in-ternacionales.

Elxitoypresenciadealtosfuncionarioschilenosencargoseinicia-tivas internacionales (JuanSomavaen laoIT,RicardoLagosen laCo-misindelaoNUsobreCalentamientoGlobal,MichelleBacheletenlaSecretaraGeneralAdjuntade laoNUparaAsuntosde laMujer,oNUMujer)puedeexplicarseporquesonbuenosadministradoresybuenosmanejadores de imagen. ninguno de los tres ha hecho aportes estructu-rales significativos en esos campos, que merecieran tal reconocimiento, ymsbienlosdosexPresidenteslepasaronmuyporarribaalaagendainternacional actual.

volviendoal temade fondo,esnecesario invertireldesarrolloana-lticodenuestrapolticaexterior.Yantesdepreguntarcmodebeaco-plarse el pas a la nueva realidad, sera conveniente saber en qu est, cules son sus inercias y hacia dnde quiere ir. La percepcin es que hay destinos manifiestos en grupos nacionales, principalmente empre-sariales, que saben lo que desean hacer, pero el pas como tal carece de definicin estratgica. Aunque en el pasado ha habido momentos de voluntad estratgica.

Chile desde temprano en los aos 90 del siglo pasado decidi ser un corredor libre de las relaciones internacionales. Ese es el primer punto. Puedeparticipardemltiplesiniciativascolectivas,quecreanlaimagende un pas asociativo, pero ha sido y es un pas instrumental respecto de la mayora de ellas. Desde el punto de vista de la confianza internacional, creer en Chile como individuo es fcil, por sus cualidades instituciona-les.Perocreerenlcomoaliado,esdifcil.Esunpequeogatomonts,agreste, oportunista y agazapado en sus desconfianzas.

ComoejemploestnelProtocolodeRoenelcasodeEcuadoryPer,donde Chile era garante y lo hizo muy mal frente a todo el mundo y la GuerradelasMalvinas,dondehabaunTratadodeAsistenciaRecprocade por medio que lo ataba a Argentina, pero ayud de manera franca a lapotenciaextracontinental.Hacemsde treinta aosqueno tienerelaciones diplomticas sino slo consulares con uno de sus vecinos, y

CHILEYLAPoLITICAExTERIoRDEGEoMETRIAvARIABLE

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mantienecontroversiasimportantesconlostres.YhasidoproverbialsudistanciadeiniciativascomoelMERCoSUR.

Peroesconsideradouncasoparadigmticodexitopolticoen losltimosveinteaos.Principalmenteporlaformacomosuslogroseco-nmicossearticularona larestauracindemocrtica luegode17aosde dictadura.

Su despliegue poltico internacional y la insercin lograda en los di-versos mbitos comerciales, multilaterales y polticos del escenario in-ternacional, lo pusieron como ejemplo de virtudes sobre lo que es la responsabilidadpolticadeunpaspequeo.Paragraficarlodealgunamanera se podra decir que Chile ha sido la anttesis del Estado fallido 3.

Pero lospasesno son su imagenexterior sino supolticaexterior,entendidaestacomoelconjuntodepolticaspblicasaplicadasparapo-sicionar a un pas en el mbito de sus relaciones internacionales, en pos deobjetivospolticosconsideradosunintersnacional.Esapolticaex-terioriza loqueefectivamentees,puesexpresaprioridadese interesesobjetivos de la poltica interna de un pas en el mbito internacional. La proyeccin de imagen es parte de ella, pues los aspectos simblicos son componenteesencialdelarsenaldepoderdeunpas.Porellotieneunrequerimiento bsico de coherencia, es decir, cierta congruencia entre objetivos declarados y recursos aplicados.

Sobre dicha coherencia ha habido poca reflexin en nuestro pas.Es bastante probable que su anlisis indicara que ha habido escasas op-cionesverdaderamenteestratgicasenpolticaexterior,queexisteunafuerte dosis de inercia en ella (que no es lo mismo que continuidad), y quelosxitosquereflejalaimageninternacionaldelpassonproductoms bien de un surf poltico, que sabe aprovechar la ola dominante del escenario internacional. As habra ocurrido al momento de recuperar la democracia.

El mayor consenso se produce al considerar que el pas s hizo una opcin estratgica en 1990, y que ella se puede vislumbrar en tres mbi-tos de sus decisiones polticas en ese momento: a) su decisin de forta-lecer el consenso econmico; ii) su decisin de aceptar un pacto poltico para conservar la estabilidad institucional y la paz social; iii) su decisin deabrircursoexplcitoypreferenteaunapolticaexteriorllamadadere-gionalismo abierto (tratados de libre comercio y bilateralismo poltico).

3 FoundforPeace:FailedStatesIndex2010.RevistaForeignPolicy.Juniode2010.

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En estos tres mbitos, cosas ms cosas menos, hubo voluntad y decisio-nes de poltica para producir resultados en el mbito internacional.

a) Consenso econmico

Hastahacemuypocosediscutasielxitode laeconomachilenaera el resultado de la modernizacin autoritaria de la dictadura o, por elcontrario,unxitodelatransicindemocrtica.Siemprefueunpocoinoficiosa tal discusin, y a la distancia ello es ms evidente. Los acuerdos sobre institucionalidad macroeconmica, desarrollo de poltica fiscal, le-yes regulatorias o polticas de fomento fueron producto de un consenso amplio inter elites. Los cambios estratgicos del gobierno militar se con-solidaron y mejoraron bajo los gobiernos de la Concertacin. Durante 20 aos nunca se percibi inters de dicha coalicin poltica por cambiar el sentido estratgico de la reforma previsional, de los seguros de salud, la provisinprivadaenlaeducacinolaaperturaexteriorunilateral.Sdemejorarlas todo lo que se pudiera, entre otras cosas, con mayor equidad o tratados de libre comercio.

En1975,JorgeCauas,alacabezadelosChicagoBoys,sostenaquesi la poltica de ajuste significaba que aumentar la cesanta, la pobreza marginal y el desamparo de algunos estratos de la poblacin, haba que afrontar tal hecho sin remilgos porque a la larga el beneficio sera para el pas entero 4. Toda visin fundante de la sociedad requiere de plazos largos y de un firme control poltico, deca.

Esa radicalidad slo fue reformada por la Concertacin. En plena oposicinaladictaduraelDocumentoBasesConstitucionalesdelordenEconmico del grupo de los 245 sostuvo que un bienestar duradero ()slo podra ser asegurado mediante un proceso de crecimiento eco-nmico dinmico y sostenido, y el programa de la Concertacin reco-noca a ... la empresa privada como un agente productivo fundamental, incluyendo agrupaciones de empresas productivas, empresas grandes, medianas y pequeas...

Instalada la democracia, tales definiciones pasan a tener significado operativo.LacartadenavegacinsefijaenelPrimerMensajePresiden-

4 AscanioCavallo.LaHistoriaocultadelRgimenMilitar.EditorialAntrtida.Chile1989 5 El grupo de los 24 fue un centro de anlisis y accin poltica formado por connotados

juristas de todo el arco opositor al rgimen que se centr en producir una visin institu-cional alternativa al rgimen militar.

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cial:Parasostenerunprocesodinmicodecrecimientoserequerade-cisiones empresariales... (y)...la conducta empresarial dependa de la eva-luacindelimpactoquesobrelalibertad,flexibilidadyrentabilidaddelasactividades privadas podran tener eventuales cambios en las reglas del juego, como las reformas laboral y tributaria anunciadas.

Portanto,setomladecisindedespejarrpidamentelasmedidaseconmicasqueafectabanexpectativasycreabanincertidumbres,ytodoaquello que no se poda plantear dentro de los seis meses iniciales de asumido el gobierno porque no tena piso poltico consensuado, fue bo-rrado de la agenda por el resto del perodo.

El compromiso con los equilibrios macroeconmicos qued tem-pranamente consagrado en el ajuste de 1990; se inici una poltica per-manente de supervit fiscal, y se posterg indefinidamente una reforma tributaria. Se asumi el aumentode las exportaciones comoelmotorprincipal del crecimiento, asegurando polticas cambiarias con un tipo de cambio real, competitivo y estable, y se complet con una rebaja general dearancelesyunabiertoyexitosollamadoalainversinextranjera.Todoello signific una profundizacin de la poltica del gobierno anterior.

Los gobiernos siguientes de la Concertacin se abocaron a reformas que perfeccionaran el funcionamiento de esa economa, aceptando de manera tcita que el modelo era intangible en sus fundamentos, recono-ciendo que haba que atender los requerimientos de equidad resultantes de dicho modelo.

As, la poltica exterior qued sobredeterminada por las razones econmicas, con una clara impronta de mercado y respeto por la inver-sinextranjera.EllofuemsquebienrecibidoenelordenadomundodelFMI,elBMyelBID.Yloscertificadosdebuenaconductadelaseva-luadoras internacionales de riesgo aumentaron de manera notable. Este fueunpuntoimportantedepolticaexteriorypartedelcapitaldehoy.

b) El pacto poltico para la estabilidad institucional y la paz social

Teniendo como justificacin el agotamiento psicolgico de la pobla-cinqueprodujoladictadura,laConcertacinaplicunmodeloexpl-cito de desmovilizacin social. El objetivo real fue viabilizar el pacto po-ltico de transicin en condiciones de paz social, con un funcionamiento normal de las instituciones, y un reconocimiento internacional de que Chile haba vuelto a la comunidad de naciones democrticas.

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Ello era posible si, adems de iniciativas de equidad econmica, se terminaba el ciclo de represin llevado a cabo por la dictadura y se apli-caba una poltica de reparacin en materia de derechos humanos.

EnsuprimerMensaje,PatricioAylwinsostuvoqueelrgimendemo-crtico ser ms slido y estable, mientras mayor sea el grado de consen-timiento que suscite en la comunidad nacional... 6. Fue el comienzo de la democracia de los acuerdos.

A la oposicin le interesaba que no se desmantelara la instituciona-lidad heredada. Sobre los derechos humanos dio vuelta la espalda y se constituy en un dique mudo a favor de la impunidad.

LaConcertacin,anantesdeasumirelgobierno,diogarantasalaoposicin de respetar las mayoras parlamentarias necesarias para impul-sarreformaspolticasdeenvergadura,obligndosealabsquedatraba-josa de consensos, sin salirse un pice de la institucionalidad vigente y buscando en cada proceso electoral la mejor posicin parlamentaria que le permitiera negociar

optporreformas importantes,peromenores,comolamunicipal;impusoelcarctersuprapartidariodelPresidente,concapacidaddere-solverconflictosyfijunadisciplinainternateniendoelaparatopblicocomo instrumento de cohesin, a lo que se plegaron todos los partidos. junto con ello inici una activa campaa de normalizacin de los vncu-losdelpas conorganismosmultilateralesdecarcterpblico, yenelmbito privado internacional cre una Agencia de Cooperacin Interna-cional que se orient a ordenar el flujo de cooperacin y ayuda desde el exterior.Hechoesteltimoquesignificelcierrederecursosparaunaenorme cantidad de proyectos pequeos de base, que fluan directamen-tehaciaoNGyorganizacionessociales.

En materia de derechos humanos, se hizo una poltica de repara-cin, pero la disciplina desmovilizadora no fue posible. no slo por la envergadura de las violaciones, sino por la irreductibilidad de un fuerte movimiento social autnomo defensora de los DD.HH, que lenta pero inflexiblementefueimponiendounaagendadeverdadyjusticiaentodala sociedad, que tiene consecuencias hasta ahora.

Dos de ellas son importantes. La primera es el retraso estructural en la normalizacin de las relaciones cvico-militares, y el bajo control de las fuerzas armadas por parte del poder civil, lo que no se normaliza hasta

6 PrimerMensajePresidencialMayode1990.

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ahora. La segunda, que los DD.HH. se transformaran en el taln de Aqui-lesdelapolticaexteriordeChile.DesdeelcasoPinochet,pasandopormilitares involucrados en violaciones de derechos humanos que salieron enmisinoficialalexterior,hastalosproblemasconlosmapuchesylasminoras tnicas, el dficit en la poltica de derechos humanos es lo que mshalesionadolaimagenexteriordeChile.

El objetivo de reinsertar activamente al Estado de Chile en la comuni-dadinternacional,marcotrohitoimportantedepolticaexterior.Perose hizo no slo manteniendo la institucionalidad que vena desde la dic-tadura, profundamente infiltrada con fines represivos por los servicios de inteligencia de la dictadura militar, sino tambin eliminando canales privados alternativos al Estado. La enorme red de relaciones desarrollada previamente fue estatizada o simplemente eliminada, y de la noche a la maana el Estado pas de ser dictatorial a ser una estructura institucional legtima.

Eldominiodoctrinariodelapolticaexteriorporloscriteriosaplica-dos en dictadura, se impuso por norma burocrtica. Este es uno de los handicap negativos, en la medida que no se tiene base administrativa s-lida para responder a la nueva agenda internacional, dominada en parte importante por una ecologa de derechos sociales y polticos de nueva generacin.

c) Regionalismo abierto

La opcin ms abiertamente estratgica fue la implantacin del pas comercial.

Desde el momento mismo de recuperada la democracia Chile trat de convertirse en una plataforma de servicios proyectada sobre los mer-cadosemergentesdelAsia,aprovechandosuextensolitoralenelPacficoSur.Elintersnacionalporexcelenciafuelalibertaddecomerciointer-nacional.

Peroelpastenalimitacionesenlossoportesestructuralesparaunaestrategia de esa naturaleza. Careca de la infraestructura fsica para ser la bisagradeotrospaseshaciaelAsiaPacfico.Sinunmercadopropioysinprofundidad territorial, deba salir a un hinterland que estaba detrs de laCordilleradelosAndes(bsicamenteelMERCoSUR),paralocualne-cesitaba corredores biocenicos, adems de carreteras e infraestructura portuaria. Tena, adems, deficiencias serias en materia de conectividad digital que lo sincronizara con el mundo global en servicios bancarios y financieros.Lonicoque tenaerancommodities: recursos minerales,

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forestales y pesqueros, que podan ser una base de apoyo productivo para ese proyecto.

Si se sigue con atencin lo que ocurri, el pas cumpli a cabalidad conelguinimpuesto.Paralainfraestructurafsicalevantunmodelodeasociacinpblico-privadoabasedeconcesionesque,porprimeravezenlahistoriadelpas,hizoingresarcapitalprivado,nacionalyextranjero,enreasdeinfraestructurahastaentoncesreservadasexclusivamentealEstado.Especialmentecarreteras,puertosyaeropuertos.Yseorientaun proceso de digitalizacin del pas y de mejora en los servicios bsicos, todos privatizados en la dcada anterior.

Con esa base se lanz a una poltica de insercin comercial internacio-nal, teniendo como soporte central los acuerdos de libre comercio con los bloques ms importantes del mundo: la Unin Europea, el nAFTA y enelAsiaconChinaylaIndia,ademsdeunamembresaenlaAPEC.

EntodaAmricaLatina,aprincipiosdelosaos80delsiglopasado,el sector industrial haba entrado en una profunda crisis y no era capaz deimpulsarunarecuperacineconmica.Lasreasdeexpansinecon-mica y absorcin ocupacional se desplazaban hacia los recursos naturales yramasindustrialesprocesadorasdemateriasprimas.Porlasdimensio-nes de su mercado y las polticas puestas en marcha, ya a fines de los 70,Chilenotenaopcindeconservarsudbilestructuraindustrial,aexcepcindealgunas semimanufacturasbasadasenprocesamientoderecursos naturales propios 7.

Con una geografa vinculada al mar y abundantes recursos mineros, forestalesypesqueros,sparecadestinadoalaaperturaalexteriorcomosoportedesudesarrollo.Y lohizocasiunadcadaantesqueel restode Amrica Latina. Ello le permiti un desarrollo desahogado de nuevos subsectores como la celulosa, las frutas, el salmn, los vinos y algunos servicios, todo ello con diversificacin de mercados, lo que le gener flexibilidadycapacidaddeabsorcinfrentealosimpactosrecesivosex-ternos.

Seestimquelaunilateralidaderainsuficienteparagarantizarlaex-pansindelcomercioexterioralargoplazo,porloqueseagregunfuer-te componente de negociaciones comerciales multilaterales, adems de polticas de liberalizacin bilateral y regional. Es decir, no slo se acept la estrategia comercial aperturista de la dictadura, sino que se desarro-

7 JosMiguelBenavente yotros.NuevosProblemas yoportunidadespara el desarrolloIndustrialdeAmricaLatina.CEPAL,Chile1997Pg.75ysgtes.

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llaron mecanismos para mejorarla, utilizando la simpata y cooperacin internacionales que despert el proceso de recuperacin democrtica en su etapa de transicin.

Esaestrategiadeescenariosmltiplesabiertosmarcnuestrasrela-cionesexteriores,alcanzandoinclusodefinicionesenlapolticadeDe-fensa y una visin acerca del multilateralismo en el orden poltico inter-nacional.

En sus lneas matrices el proceso dura hasta hoy, pero tiene una baja calidad tcnica de ejecucin respecto de sus complejidades y requeri-mientos.

Particularmenteporqueesatendidoconunaestructuraadministra-tivayunosmecanismosdepolticaexteriordiseadosparaotrapoca.la inercia ha hecho que la parte poltica de la Cancillera se deteriore sin pausa. El planeta se transforma aceleradamente, pero los diplomticos siguen dedicados a lo mismo que en el siglo XIX, su formacin es defi-ciente,noexistelaespecializacinnecesariaenlostiemposdelagloba-lizacin, los salarios pierden capacidad adquisitiva y faltan incentivos 8.

Un ejemplo que corrobora lo anterior: Chile no conoce el grado de sus compromisos jurdicos (lase riesgos) derivados de la red de Trata-dosdeLibreComercio,ProtocolosdeProteccindeInversionesyAcuer-dosComercialesBilaterales,suscritosenlosltimos20aos.NolosabelaCancillera,noexisteundepartamentoderegistrojurdicointegradoenningnservicio,niunprocedimientoprotocolizadocapazdegene-rar informacin para decisiones de manera integral y ordenada. Todo es emprico y sectorial, siendo la Cancillera apenas una oficina de partes respecto de temas que en sus aspectos sustantivos se ven en otros minis-terios con baja coordinacin intersectorial.

En perodo reciente, el pas ha perdido juicios ante el CIADI, como elcasodeinversionistasinmobiliariosmalasiosporunproyectoenPir-que, en el que la sentencia desfavorable fue causada por una decisin del SERvIUMetropolitanocontradictoriaconotradelComitdeInversionesExtranjeras.ElTribunalalfallaraplic,bajolaregladenacinmsfavo-recida, las normas de un convenio de proteccin de inversiones suscrito entre Chile y Croacia, aunque el tratado que le daba competencia era entre Chile y Malasia.

8 CristinFuentesBalanceCrticodelaPolticaExteriordeChile.EnYeskoQuirogayJai-meEnsignia.ChileenlaConcertacin1990/2010TomoI.FriedrichEbertStiftung.ChileEnero de 2010.

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En determinados casos, incluso el poder poltico encargado del con-trol como es el Congreso, ni siquiera se entera de los hechos, como ocu-rre en la operacin de cooperacin internacional policial o de inteligen-cia.

Esa prdida de control es un riesgo propio de la velocidad y comple-jidaddelosprocesosmodernosdelasociedadglobalizada.Perosibienun margen de incertidumbre es normal en todos ellos (riesgo aceptado), lo que aqu ocurre es que cumplidas las metas fijadas en 1990, ellas no se han actualizado, y se ha disuelto el control, lo que es muy parecido a funcionar por inercia.

Si la poltica exterior pierde direccin estratgica, losmecanismosdepolticaexteriordelEstadopierdendensidad.Ysecorrenosloelriesgo de que sea capturada por intereses absolutamente corporativos y privados, sino que aspectos tan cruciales como la apreciacin poltico estratgica global, que determina la poltica de Defensa nacional, tenga bases erradas.

En Chile, el modelo de asociacin pblico privado escenario vir-tuoso para el capitalismo del Siglo XXI tiene grandes posibilidades de transformarseenunaprivatizacintotaldelapolticapblica,incluidalapolticaexterior,mercedaladegradacindelarelacinentrepolticaynegociosgeneradaenlosltimos10aos.

III. dnde estamos paradosSi los tres puntos sealados anteriormente marcan la trayectoria es-

tratgica desde 1990 hasta ac, la pregunta es dnde nos dejan parados y con cules opciones para enfrentarnos a un escenario internacional muycambianteycomplejo.Porquelospasesnipuedenrealizartodoloque podran hacer, y generalmente tienen unos lmites que jams podrn sobrepasar. Hay ciertos lmites puestos a los Estados por la naturaleza para mortificar la ambicin de los hombres, dice Montesquieu 9. Hoy habra que agregar a la sentencia que el capital social e institucional de los Estados, acumulado, tiene una fuerza de impulso que genera inercias muy difciles de cambiar.

Cada uno de los puntos sealados se dio, adems, como una opcin que se tomaba en un clima internacional que no slo favoreca tal derro-

9 Charles-LouisdeSecondat,barndeMontesquieu.GrandezayDecadenciadelosRoma-nos, Editorial Alba Madrid, 1999, pgina 29.

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tero, sino que lo incentivaba. Los pases eran alentados a tener gobiernos representativos, aperturas comerciales, privatizacin de reas completas de la economa en manos del Estado, a redimensionar su tamao dismi-nuyendoelnmerodefuncionariospblicosy,sobretodo,aunadiscipli-na fiscal estricta para preservar los equilibrios macroeconmicos. Desde el punto de vista internacional son los momentos finales de la guerra Fra, el fin del campo comunista y el triunfo de la democracia liberal 10. (FrancisFukuyama,ElFindelaHistoriayelltimohombre).

Casi todos los analistas son unnimes en constatar que Chile, entre 1990y2010experimentavances importantesen suposicin interna-cional, hacia lo que podramos denominar una potencia mediana, bien orientada al Pacfico, con una gran diversificacin demercados en sucomercioexterior,unaclaraopcinporelmultilateralismoyunmayorprestigio e influencia internacionales. La mayora piensa, adems, que los acuerdos de comercio han sido un eficaz instrumento de poltica para disminuir las hiptesis de conflicto con los vecinos 11.

Sin perjuicio de reconocer los avances en diferentes direcciones, es evidente que en varias dimensiones de su poltica internacional actual el pas no tiene buenas credenciales.

La afirmacin anterior sobre el papel distractor de tensiones de una poltica comercial es bastante voluntarista. no son pocos los casos en que las tensiones provienen precisamente de asuntos comerciales o econ-micos mal estibados, que deben ser resueltos apelando a otros mecanis-mos.Respectodeestepunto,adems,esproverbiallaausenciadeunacontrapartida de cooperacin que acompae a los instrumentos comer-ciales, no para equilibrar, sino para asumir la necesidad de construir un soft power por fuera de los circuitos del inters econmico.

En otros mbitos, Chile no es un pas riguroso en materia medioam-biental, pese a que requiere de opciones estratgicas en relacin a algu-nos de sus principales productos, entre ellos los forestales, la minera, y los recursos pesqueros. Tampoco es riguroso en materia de su conser-vacin, por ejemplo, respecto de las reservas de agua dulce y la traza de carbono.

10 Fukuyama,Francis;ElFindelaHistoriayelltimohombre.EditorialPlaneta,BuenosAires, Argentina, 1992.

11 LuisMairaAguirre.LaPolticaExteriordelosGobiernosdelaConcertacinenYeskoQuirogayJaimeEnsigniaEditoresChileenlaConcertacin1990/2010.TomoIIFrie-drichEbertStiftungChileSeptiembre2010.Pg.63ysgts.

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Tampoco es un pas riguroso en el respeto a los derechos de las mi-noras tnicas y, en general, de los derechos polticos y sociales de todas las minoras. Tiene una tasa de desigualdad social enorme en materia de distribucin de ingresos, lo que es mala carta de presentacin en los foros multilaterales sobre desarrollo.

Yenmateriadeseguridadydefensaesunpasquesibientienebue-nos protocolos policiales y sus fuerzas armadas se han compenetrado de los compromisos internacionales de cooperacin militar, la estructura or-ganizativaydemandoqueexhibenesarcaicaysugastoenarmamentoses comparativamente muy elevado. ste repercute de manera negativa principalmente en el entorno vecinal y regional, sobre todo por el cariz agresivo que en la doctrina militar chilena tiene el concepto disuasin.

IV. las opCIones de poltICa exterIor haCIa el FuturoComopolticapblica,lapolticaexterioreselconjuntosistemtico

de decisiones de un Estado, bajo reglas de competencia y legalidad, para producir efectos y resultados polticos en su relacin con el medio inter-nacional.

Si se analiza desde el punto de vista terico, el escenario internacional aparece caracterizado por hechos y tendencias que constituyen la ecolo-gadelapolticaexterior.Parteimportantedeesoshechossoninteresesobjetivosqueotraspolticasexterioresexpresan.otrossonacumulacio-nes o resultados inadvertidos de procesos que maduran sin control, o comoresultadodesituacionesnosuficientementeprevistas.Porejem-plo, el calentamiento global, los procesos migratorios o el agotamiento de los recursos.

Es evidente que la mayora de ellos, especialmente los citados, son producto de situaciones antropognicas como dicen los defensores del medioambiente, pero su causalidad est en una cadena muy extensadonde se mezcla todo, desde la accin conciente e irresponsable hasta la sobredeterminacin o la inevitabilidad de la catstrofe. Mal que mal, el planeta es masa total viva y tiene al mismo tiempo que la conectividad globalizada, un curso de fragmentacin fsica evidente.

no es fcil, por lo tanto agrupar los fenmenos para sistematizar el de-safodecualquierpolticaexterior.SobretodosiaceptamoslamximadeMontesquieu de que hay lmites que es imposible traspasar, el primero de los cuales es que la globalizacin ha generado un concepto de comu-nidadglobaldelacualnosepuedesalir.Podemosestarmsadentroo

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ms en la periferia, pero nada de lo que hagan los pases, cualquiera que sea su tamao o rango de poder, pasa desapercibido o no tiene impacto.

Lo segundo es que esa comunidad tiene algunos temas que se pueden considerar la ecologa global de las relaciones internacionales: el cambio climtico, el acceso a los recursos principalmente agua y energa, la urbanizacin global con pobreza extrema y la seguridad global. Es en esta ecologa, que aparece subyacente a los grandes problemas interna-cionales y que genera sensibilidades y percepciones tambin globales, donde se manifiestan o desenvuelven los intereses nacionales y las ten-denciasepocalescrudasquedeterminanocomplicanlapolticaexteriorde los pases. Como el cambio tecnolgico digital, la velocidad de los sistemas de gobierno, la inmaterializacin de la economa, la pobreza, la discriminacin o la militarizacin de la seguridad.

Desde el 11 de septiembre del ao 2001, se presenta al terrorismo comolamayoramenazainternacional.Ylaspotenciasdominantes,espe-cialmenteEstadosUnidos,hanexigidoalrestodelmundoqueenmate-ria de seguridad se ordenen en torno a una serie de polticas que tienen, en el centro, la militarizacin de la sociedad internacional.

Sin embargo, el terrorismo ms bien parece ser un resultado o una derivada compleja de las verdaderas amenazas globales, que se resumen aproximadamenteenlospuntossealadosanteriormenteyque,desermal resueltos o enfrentados, podran aumentar el riesgo terrorista en vez de disminuirlo 12.

En cada uno de esos puntos se l