Política de Compras Públicas no Brasil: Trajetória e Questões Atuais

Política de Compras Públicas no Brasil: Trajetória e Questões

Atuais6 Congresso de Gestão Pública do Rio Grande do Norte

Natal, 30 de julho de 2012

Ciro Campos Christo Fernandes

Gestor Governamental na SEGEP-MPDoutor em Administração pela EBAPE-FGV

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Mudanças na política de compras: os marcos da trajetória

1. Centralização e padronização no período Vargas

2. Reforma de 1967: Decreto-lei 200

3. Reforma Sarney: Decreto-lei 2.300 (1986)

4. Lei 8.666, em 1993

5. Reforma gerencial (1995-1998): proposta da Lei Geral de Contratações

6. Pregão, em 2000

Quadro de análise

Problemas: temas e/ou situações que mobilizam os governos, encarados como problemas merecedores de solução

Propostas de políticas: processos de elaboração de alternativas de política

Fluxo político: mudanças do clima político, disputas em torno das questões de governo envolvendo as forças políticas, eventos do calendário político (ex.: eleições)

Decisão pela mudança: conexão dos fluxos, unindo problemas a soluções no momento oportuno. Atuação de empreendedores políticos

1. Centralização e padronização (1931 e 1940)

• Criação da Comissão Central de Compras – CCC, com mudança de procedimentos (Decreto 19.587, de 1931)

• Reestruturação da área de compras, com extinção da CCC, criação do sistema de material e revisão dos procedimentos (Decreto-lei 2.206, de 1940)

Centralização (cont.)

• Ingresso do tema na agenda:

– Em 1931: associada a medidas de controle de despesas (crise econômica de 1930)

– Em 1940: integrava a agenda da reforma administrativa, com a criação do DASP, durante o Estado Novo

Centralização (cont.)

• Problema (1931): falta de controle sobre os custos e qualidade das compras públicas

• Soluções: criação de órgãos para centralização e padronização das compras + experimentação com procedimentos de centralização (1931-1932)

• Influências: experiências internacionais; organização da Receita Federal (1926); métodos de organização racional do trabalho (“Administração Científica”)

Centralização (cont.)

• Problema (1938-40): desorganização e precariedade técnica da administração de materiais (crise da CCC) + exigência de registro prévio pelo TCU e regras do Código de Contabilidade

• Soluções: reorganização com atenuação da centralização por meio de estrutura sistêmica (reforma dos serviços de material)

• Influências: modelo do departamento administrativo central [adotado no DASP]

Centralização (cont.)

• Empreendedores (1930-1932): José Maria Whitaker (Ministro da Fazenda)

• Empreendedores (1938-1942): Rafael Xavier (diretor da Divisão do Material – DASP)

• Mudanças (1931): centralização das compras e adoção de procedimentos comerciais pela CCC

• Mudanças (1940): atenuação da centralização e aprovação de regras e trâmites definindo papéis para o DASP, Tribunal de Contas e órgãos da administração federal

2. Decreto-lei 200

• Aprovação da lei de organização da administração pública, durante a reforma de 1967 (DL 200), contendo nova regulamentação das licitações

• Ingresso do tema na agenda: incorporado tardiamente à agenda da reforma, patrocinada pelo presidente Castello Branco

• Problema: obsolescência das regras de licitação + controles a priori do TCU

• Soluções: rejeição dos modelos centralizadores + atualização das regras de licitação

Decreto-lei 200 (cont.)

• Influências: modelo “daspeano” do sistema de material (propostas iniciais da reforma, rejeitadas) vs práticas comerciais das empresas estatais e privadas

• Empreendedor: José de Nazareth Teixeira Dias (secretário-executivo do MPCE)

• Mudança: atualização das regras para simplificação + revisão da atuação do TCU

3. Decreto-lei 2.300

• Ingresso do tema na agenda: incorporado na fase final da reforma Sarney (1986), como projeto impulsionado pela estruturação da advocacia pública (criação da Consultoria Geral da República)

• Problema: desorganização e fragilidade da defesa jurídica do estado nos contratos

• Soluções: aprovação de um estatuto sistemático para as licitações e contratos

Decreto-lei 2.300 (cont.)

• Influências: elaboração doutrinária de juristas (Lopes Meirelles)

• Empreendedor: Saulo Ramos (Consultor Geral da República)

• Mudança: sistematização de regras no estatuto das licitações (Decreto-lei 2.300)

4. Lei 8.666

• Ingresso do tema na agenda: tema proposto pelo Congresso, num momento de explosão de escândalos e crise política do governo Collor (1991-1992)

• Problema: direcionamento das contratações de obras + “vulnerabilidade” do DL 2.300

• Soluções: regras contra o direcionamento das licitações (em meio a disputas em torno das regras e seu rigor, objetividade e trade-offs entre competição vs qualidade-confiabilidade)

Lei 8.666 (cont.)

• Influências: experiência das empresas de construção civil (CBIC) + diagnósticos do TCU

• Empreendedor: Luiz Roberto Ponte (deputado federal e líder empresarial)

• Mudança: aprovação de novo estatuto (Lei 8.666) com regras e dispositivos contra a corrupção e o direcionamento das licitações

5. Proposta da lei de geral de contratações (1998)

• Ingresso do tema na agenda: integrava a reforma gerencial de 1995-1998, associada à criação do MARE, no primeiro governo FHC

• Problema: rigidez, uniformidade e detalhismo da Lei 8.666 + limitações técnicas e viezes na Lei 8.666

• Soluções: estrutura de lei que permitisse diferenciação de normas e procedimentos (discussão em torno de alternativas de estrutura e conceitos da lei)

Lei de contratações (cont.)

• Influências: elaboração de juristas baseada na aplicação da Lei 8.666 + experiência de gerentes da administração pública

• Empreendedor: Bresser Pereira (ministro) + equipe MARE

• Mudança frustrada: não encaminhamento ao Congresso do projeto de lei do novo estatuto, com diferenciação de regras e procedimentos

6. Pregão

• Ingresso do tema na agenda: associado a medidas de controle e redução de despesas (LRF) e estabilização da moeda (crise do Real), em 2000, no segundo governo FHC

• Problema: necessidade de redução de custos das compras e contratações + limitações e vieses da Lei 8.666 + Morosidade e burocratização dos procedimentos de licitação

• Soluções: regras e procedimentos simplificados, ampla discricionariedade do pregoeiro e intensificação da competição entre os participantes

Pregão (cont.)

• Influências: experiência dos leilões de privatização + pregão adotado na Anatel (1996)

• Empreendedor: Renata Vilhena (secretária-adjunta SLTI)

• Mudança: criação de procedimento alternativo à Lei 8.666 com características inovadoras de simplificação, ampliação de discricionariedade e intensificação da competição (pregão, criado por MP em 2000, convertida em Lei 10.520, de 2002)

Processos que impulsionam as mudanças • Ingresso e movimentação do tema em “espaços

políticos” de decisão no estado

• Eventos políticos que abrem oportunidades de mudança

• Disputas entre visões e definições sobre o problema

• Modelos e referências que influenciam a solução adotada: mudança na política pública

• Atuação dos empreendedores políticos conjugando problemas e soluções no momento oportuno!

Compras como política pública

• Área de inserção institucional complexa:- superposição e fragmentação de estruturas- disputas de jurisdição entre órgãos- formação dos “triângulos de ferro” nas

contratações- pressões por controle e accountability

Questões para estruturação da política da área de compras

• Debilidade persistente da área:– atribuível a divergências entre atores relevantes– disputas de jurisdição com outras áreas, órgãos de

controle e legislativo– complexidade técnica e de organização– captura por setores do mercado fornecedor

• Comparação com modelos internacionais: – trajetória (estruturação burocrática como modelo

prescritivo)

Questões (cont.)

– conformação do arcabouço jurídico-legal (mais ou menos centralizado, detalhado, concentrado em procedimento, etc)

– tipos de regras e procedimentos– inserção e papel da informática (TI)– padrões de relacionamento com o mercado

fornecedor

Questões (cont.)

• Dilemas da modelagem e gestão da área:

– disjuntiva entre resultados/eficiência versus controle

– autonomia vs discricionariedade do administrador público

– centralização organizacional vs descentralização– insulamento vs instrumentalização para outros

objetivos de política pública

Componentes e requisitos de um sistema de compras públicas

Componente

Descrição ou função

Arcabouço legal

Legislação de compras estabelece responsabilidades das agências de compras e dos fornecedores

Política

Políticas nacionais consistentes, com padrões a serem seguidos por todos os órgãos, além de procedimentos de arbitragem de disputas.

Arranjo institucional

Estruturas definidas para conduzir os processos de contratação que minimizem decisões subjetivas e a politização das decisões (mecanismos de julgamento, instâncias de decisão, componentes dos editais e comitês de avaliação).

Profissionalização(civil service)

Agências de compras com profissionais de compras treinados e reconhecidos como tais, sob as regras do civil service.

Recursos

Agências de compras apoiadas em orçamentos adequados, documentos padronizados e manuais de operação.

Prevenção da corrupção

Legislação clara aplicável aos dirigentes e fornecedores que aumente a transparência e incentive a participação da sociedade civil.