Poenostavitev izvajanja kohezijske politike po letu 2020 Informativni dokument maj 2018 2018 SL
KAZALO
Odstavek
Vodilna načela in ključna področja za poenostavitev izvajanja kohezijske politike po letu 2020 – povzetek I–IV
Uvod 1–13
Kohezijska politika EU 1
Ukrepi EU za poenostavitev izvajanja kohezijske politike v obdobju 2014–2020 2–3
Dodatni ukrepi za poenostavitev, predlagani leta 2016 4–5
Pozivi za dodatno poenostavitev izvajanja kohezijske politike v obdobju po letu 2020 6–9
Ta informativni dokument 10–13
Vodilna načela za poenostavitev izvajanja kohezijske politike 14–42
Potrebna je dobro opredeljena strategija za upravno poenostavitev 15–18
Strukturiran pristop, ki temelji na dokazih, je ključnega pomena za razumevanje kompleksnosti in podajanje predlogov za poenostavitev 19–29
Za učinkovito poenostavitev je potrebna trdna zavezanost Komisije, Evropskega parlamenta, Sveta in držav članic 30–34
Odgovornost in smotrnost: poenostavitev ni sama sebi namen in ne bi smela ogroziti dosežkov na področju okrepljenih notranjih kontrol 35–42
Izbrana področja za poenostavitev izvajanja kohezijske politike 43–93
Zakonodaja in smernice Evropske unije 44–52
Jasnost zakonodaje in smernic Evropske unije 44–47
Pravočasna razpoložljivost in stabilnost pravil v času izvajanja programskih obdobij in med njimi 48–50
Usklajevanje pravil zmanjša kompleksnost sistema ter pomaga organom upravljanja in upravičencem 51–52
Struktura upravljanja operativnih programov 53–59
Število operativnih programov in sodelujoči organi 53–57
Poenostavitev drugih elementov operativnih programov, kot so naknadne pogojenosti in kazalniki smotrnosti 58–59
Upravna neučinkovitost pri izbiri in izvajanju projektov v okviru kohezijske politike (vključno s čezmernim prenašanjem zakonodaje) 60–72
Čezmerno prenašanje zakonodaje 60–62
Racionalizacija postopka izbire in izvajanja projektov 63–72
Uporaba poenostavljenega obračunavanja stroškov in drugih ukrepov, ki temeljijo na izpolnjevanju pogojev 73–79
Uporaba poenostavljenega obračunavanja stroškov 73–75
Uredba omnibus širi področje uporabe in izvajanje poenostavljenega obračunavanja stroškov ter uvaja nove vrste podpore na podlagi izpolnjenih pogojev 76–79
Učinkovitejši in uspešnejši nadzor 80–93
Preverjanje upravljanja predstavlja veliko večino vseh kontrolnih in revizijskih dejavnosti 80–85
Izboljšanje učinkovitosti preverjanja upravljanja, ki ga izvajajo države članice, in pregledov, ki ji opravljajo organi za potrjevanje 86–89
Usklajevanje razlage pravil med Komisijo in državami članicami 90–93
Priloga I – Povzetek glavnih predlogov za poenostavitev kohezijske politike po letu 2020
Priloga II – Pregled poročil, mnenj in informativnih dokumentov Evropskega računskega sodišča, ki se nanašajo na poenostavitev izvajanja kohezijske politike
Priloga III – Pregled postopkov in zahtev glede predložitve dokumentacije za izbiro projektov in izvajanje 12 shem financiranja v okviru operativnih programov 12 držav članic
Priloga IV– Ocenjeni učinek ukrepov za poenostavitev, ki jih je Komisija opredelila za obdobje 2014–2020 v zvezi z upravnimi stroški za uprave in upravnim bremenom za upravičence
Priloga V – Razvoj zakonodaje in smernic
Priloga VI – Kohezijska politika (ESRR, KS, ESS, vključno s pobudo za zaposlovanje mladih) v obdobju 2014–2020, dodelitev sredstev, število operativnih programov, uporabljeni kazalniki in organi, vključeni v upravljanje, po državah članicah
5
VODILNA NAČELA IN KLJUČNA PODROČJA ZA POENOSTAVITEV IZVAJANJA KOHEZIJSKE
POLITIKE PO LETU 2020 – POVZETEK
I. Kohezijska politika je glavno naložbeno orodje Evropske unije, ki ga skupaj izvajajo
Komisija in države članice. Izvajanje politike je z leti postalo zelo kompleksno, zato je
Komisija za obdobje 2014–2020 predlagala vrsto ukrepov za poenostavitev. Rezultati
izvajanja teh ukrepov so bili mešani. Evropski parlament, države članice in Komisija so
soglasni, da je treba izvajanje kohezijske politike v obdobju po letu 2020 dodatno
poenostaviti.
II. Ta informativni dokument prispeva k razpravi o poenostavitvi izvajanja kohezijske
politike po letu 2020. Ne gre za revizijsko poročilo, temveč pregled, ki temelji na javno
dostopnih informacijah in preteklem revizijskem delu Sodišča na tem področju.
III. Sodišče je ugotovilo, da ni bilo soglasja glede ciljev poenostavitve, torej glede tega,
čemu, za koga in kako naj bi jo izvajali. Sodišče je na podlagi mednarodnih izkušenj, med
drugim izkušenj Komisije, OECD in organizacije RegWatchEurope, opredelilo štiri vodilna
načela za uspešno poenostavitev, za katera meni, da so nujna za proces poenostavitve
kohezijske politike po letu 2020:
• potrebna je dobro opredeljena strategija za upravno poenostavitev;
• strukturiran pristop, ki temelji na dokazih, je ključnega pomena za razumevanje
kompleksnosti in podajanje predlogov za poenostavitev;
• za uspešno poenostavitev je potrebna trdna zavezanost Komisije, Evropskega
parlamenta, Sveta in držav članic;
• odgovornost in smotrnost: poenostavitev ni sama sebi namen in ne bi smela ogroziti
dosežkov na področju okrepljenih notranjih kontrol.
IV. Sodišče je na podlagi svojega dela prav tako opredelilo pet področij, ki so ključna za
poenostavitev kohezijske politike in ki bi jim morali Komisija, Evropski parlament, Svet in
države članice nameniti posebno pozornost:
6
• zakonodaja in smernice Evropske unije: poenostavitev temelji na enostavnih, jasnih
in trdnih pravilih ter večji usklajenosti pravil za različne sklade in programe;
• strukture upravljanja operativnih programov. Za upravljanje in revidiranje več kot
390 operativnih programov v državah članicah je odgovornih približno 1 400 organov,
kar ovira učinkovito izvajanje kohezijske politike. Z racionalizacijo operativnih
programov in pristojnih organov bi lahko ustvarili ekonomijo obsega ter zmanjšali
upravne stroške in breme za upravičence;
• upravna neučinkovitost pri izbiri in izvajanju projektov v okviru kohezijske politike
(vključno s čezmernim prenašanjem zakonodaje): v državah članicah bi morala
poenostavitev obravnavati tudi čezmerno prenašanje zakonodaje ter nepotrebne
upravne zahteve za izbiro in spremljanje projektov. Obstajajo velike možnosti za
prihranke z boljšo uporabo sodobnih tehnologij;
• uporaba poenostavljenega obračunavanja stroškov in drugih ukrepov, ki temeljijo
na pogojih: z uporabo poenostavljenega obračunavanja stroškov je mogoče zmanjšati
upravno breme za upravičence in stroške izvajanja. Komisija in države članice morajo
zagotoviti, da bo priložnost za poenostavitev pri izplačilih, za katera se zahteva
izpolnitev nekaterih pogojev, spremljala večja usmerjenost v smotrnost;
• učinkovitejši in uspešnejši nadzor: revizijske izkušnje Sodišča kažejo, da mora
Komisija jasno urediti obseg in pogostost preverjanj upravljanja, ki jih opravljajo
organi upravljanja oziroma posredniški organi in organi za potrjevanje. Države članice
morajo odpraviti upravno neučinkovitost (kot so večkratne predložitve istih
dokumentov) in s tem povezana bremena za upravičence.
7
UVOD
Kohezijska politika EU
1. Cilj kohezijske politike je zmanjšati razlike med stopnjami razvitosti držav članic in
regij.1 Gre za glavni naložbeni instrument Evropske unije, ki se izvaja prek Kohezijskega
sklada, Evropskega sklada za regionalni razvoj in Evropskega socialnega sklada, pri
čemer je skupni proračun za obdobje 2014–2020 znašal 350 milijard EUR.2
Ukrepi EU za poenostavitev izvajanja kohezijske politike v obdobju 2014–2020
2. V programskem obdobju 2014–2020 je bila uvedena vrsta ukrepov za
poenostavitev izvajanja kohezijske politike. Ti ukrepi za poenostavitev so lahko obvezni
ali izbirni. Obvezni ukrepi vključujejo usklajevanje pravil, skupne kazalnike, sorazmerne
ureditve nadzora in e-kohezijo3 ter obvezno uporabo poenostavljenega obračunavanja
stroškov za projekte ESS, ki so prejeli do 50 000 EUR javnih sredstev.4 Izbirni ukrepi za
poenostavitev vključujejo združevanje organov upravljanja in organov za potrjevanje
ter širše možnosti za uporabo poenostavljenega obračunavanja stroškov.5
1 Pogodba o Evropski uniji, člen 3 (UL C 326, 26.10.2012, str. 13–390), Pogodba o delovanju Evropske unije, člen 174 (UL C 326, 26.10.2012, str. 47–390).
2 http://ec.europa.eu/regional_policy/sl/policy/what/investment-policy/ 3 Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o
skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320–469).
4 Člen 14(4) Uredbe (EU) 1304/2013 (UL L 347, 20.12.2013, str. 470–486).
5 Drugi del, člena 67 in 68 Uredbe (EU) 1303/2013 z dne 17. decembra 2013 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320–469) in člen 14 Uredbe (EU) 1304/2013 (UL L 347, 20.12.2013, str. 470–486).
8
3. V uredbi o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 je poudarjena skupna
odgovornost Komisije in držav članic za poenostavitev izvajanja kohezijske politike.6 Od
držav članic se zahteva, da v svojih operativnih programih podajo oceno
administrativnega bremena za upravičence ter po potrebi ukrepe in potreben časovni
okvir za njegovo zmanjševanje.7
Dodatni ukrepi za poenostavitev, predlagani leta 2016
4. Septembra 2016 je Komisija predlagala temeljito revizijo finančne uredbe, ki ureja
izvrševanje proračuna EU, pa tudi skupne določbe in sektorska pravila za evropske
strukturne in investicijske sklade8 (t.i. uredba omnibus). Sodišče je leta 2017 izdalo
mnenje o osnutku zakonodajnega predloga Komisije.9 Glavna cilja te revizije sta
poenostavitev in prožnost. Končno besedilo uredbe omnibus naj bi sprejeli do sredine
leta 2018, tj. v četrtem letu sedanjega programskega obdobja.
6 Člen 4(10) Uredbe (EU) 1303/2013 z dne 17. decembra 2013 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320–469).
7 Člen 96(6) Uredbe (EU) 1303/2013 z dne 17. decembra 2013 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320–469).
8 Člen 265 predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in spremembi Uredbe (ES) št. 2012/2002, uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, EU št. 1304/2013, (EU) št. 1305/2013, (EU) št. 1306/2013, (EU) št. 1307/2013, (EU) št. 1308/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014, (EU) št. 652/2014 Evropskega parlamenta in Sveta ter Sklepa št. 541/2014/EU Evropskega parlamenta in Sveta, COM(2016) 605 final, Bruselj, 14. september 2016.
9 Evropsko računsko sodišče, mnenje št. 1/2017 (v skladu s členom 322 PDEU) o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in spremembi uredb (ES) št. 2012/2002, (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1305/2013, (EU) št. 1306/2013, (EU) št. 1307/2013, (EU) št. 1308/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014, (EU) št. 652/2014 Evropskega parlamenta in Sveta ter Sklepa 541/2014/EU Evropskega parlamenta in Sveta – Sprememba finančne uredbe – Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1).
9
5. Komisija je v približno dve leti po začetku vsakega od zadnjih treh programskih
obdobij, tj. 2000–2006, 2007–2013 in 2014–2020, predlagala ad hoc program reform10,
namenjen poenostavitvi.
Pozivi za dodatno poenostavitev izvajanja kohezijske politike v obdobju po letu 2020
6. Leta 2015 je Komisija ustanovila skupino na visoki ravni za spremljanje
poenostavitve za upravičence evropskih strukturnih in investicijskih skladov v
programskem obdobju 2014–2020.11 Leta 2017 je ta skupina na visoki ravni predstavila
svoje sklepe in priporočila za kohezijsko politiko za obdobje po letu 2020, in sicer
predvsem na podlagi svojih izkušenj z izvajanjem programa pred obdobjem 2014–
2020.
7. Svoja stališča o prihodnosti kohezijske politike in možnosti za poenostavitev sta
predstavila tudi Evropski parlament12 in Svet13. Junija 2017 je Komisija predstavila
dokument z razmislekom, ki vsebuje več predlogov za poenostavitev kohezijske
politike.14 Odbor regij je leta 2016 podal svoja stališča o poenostavitvi evropskih
10 Sporočilo Komisije o Agendi 2020: za močnejšo in širšo Unijo, dokument, pripravljen na podlagi sporočila COM(97) 2000 final; Evropska komisija, Sporočilo Komisije Evropskemu svetu „Evropski načrt za oživitev gospodarstva” COM(2008) 800 final, 26. november 2008, Bruselj; Sklep Komisije o ustanovitvi skupine neodvisnih strokovnjakov na visoki ravni za spremljanje poenostavitve za upravičence evropskih strukturnih in investicijskih skladov, C(2015) 4806 final, 10. julij 2015, Bruselj.
11 Sklep Komisije z dne 10. julija 2015 o ustanovitvi skupine neodvisnih strokovnjakov na visoki ravni za spremljanje poenostavitve za upravičence evropskih strukturnih in investicijskih skladov, C(2015) 4806 final.
12 Resolucija Evropskega parlamenta (2017) Gradniki kohezijske politike EU po letu 2020 z dne 13. junija 2017 (2016/2326(INI) in resolucija (2015) Na poti k poenostavljeni in v uspešnost usmerjeni kohezijski politiki za obdobje 2014–2020 z dne 26. novembra 2015 (P8_TA(2015)0419).
13 Sklepi Sveta (2017) z naslovom Sinergije in poenostavitev kohezijske politike po letu 2020 z dne 15. novembra 2017, št. 657/17.
14 Evropska komisija (2017), Razmislek o prihodnosti financ EU z dne 28. junija 2017, COM(2017) 358.
10
strukturnih in investicijskih skladov15, leta 2017 je predstavil mnenje o prihodnosti
kohezijske politike po letu 202016, leta 2018 pa o sklepih in priporočilih skupine na
visoki ravni17.
8. Poleg tega so svoja stališča in pričakovanja glede poenostavitve izvajanja
kohezijske politike v obdobju po letu 2020 predstavile tudi nekatere države članice.
Sodišče je preučilo objavljene dokumente o stališčih, ki so jih podale Nemčija18,
Avstrija19, Češka20 in Poljska21. Prav tako je izmenjalo mnenja z nizozemskim
ministrstvom za gospodarstvo in danskim organom za podjetništvo.
9. Institucije Evropske unije in drugi organi so si enotni, kar zadeva področja, na
katerih je poenostavitev najnujnejša (glej Prilogo I). Najpogosteje so navajali naslednje
elemente:
- pravila in predpise (veliko število pravil, kompleksnost, zamude, nedoslednosti in
pomanjkanje pravne varnosti);
- upravljanje in nadzor (prekrivanje, nesorazmernost in različne razlage pravil) ter
- veliko število operativnih programov in kompleksno institucionalno ureditev.
15 Odbor regij (2016), Poenostavitev evropskih strukturnih in investicijskih skladov z vidika lokalnih in regionalnih oblasti, mnenje z dne 11. oktobra 2016, št. CDR 8/2016.
16 Odbor regij (2017), Prihodnost kohezijske politike po letu 2020, mnenje z dne 11. maja 2017, št. CDR 1814/2016.
17 Odbor regij (2018), Končni sklepi in priporočila skupine na visoki ravni za poenostavitev po letu 2020, mnenje z dne 31. januarja in 1. februarja 2018, COTER-VI/035.
18 Gemeinsame Stellungnahme der Bundesregierung und der Länder zur Kohäsionspolitik der EU nach 2020, Berlin, 20. junij 2017.
19 Kohezijska politika v obdobju po letu 2020, poenostavitev in diferenciacija – na podlagi razprave strokovne skupine zveznih dežel, januar 2018.
20 Predstavitev češkega stališča glede prihodnosti kohezijske politike v obdobju po letu 2020, Bruselj, Stalno predstavništvo Češke republike pri Evropski uniji, 25. januar 2018.
21 Wstępne stanowisko Rządu RP ws. polityki spójności po 2020 r. przyjęte przez Komitet do Spraw Europejski w dniu, 17. julij 2017.
11
Ta informativni dokument
10. Namen tega informativnega dokumenta je prispevati k pripravi zakonodajnega
svežnja za kohezijsko politiko po letu 2020 in k razpravi o poenostavitvi izvajanja
kohezijske politike po letu 2020. Ne gre za revizijsko poročilo, temveč za pregled, ki
temelji na javno dostopnih informacijah in preteklem revizijskem delu Sodišča na tem
področju. Ko bo Komisija predstavila svoj predlog zakonodajnega okvira za obdobje po
letu 2020, namerava Sodišče o njem izdati mnenje, v katerem bodo med drugim
obravnavani ukrepi za poenostavitev pravil za kohezijsko politiko.
11. V prvem delu informativnega dokumenta so na podlagi mednarodnih izkušenj,
med drugim izkušenj Komisije, OECD in organizacije RegWatchEurope, podana splošna
načela, ki so po mnenju Sodišča potrebna za usmerjanje procesa poenostavitve. V
drugem delu je podana analiza nekaterih konkretnih predlogov institucij EU in
strokovnjakov, pri čemer je poudarek na petih področjih, za katera Sodišče meni, da so
ključna za uspešno poenostavitev.
12. Stališča Sodišča temeljijo na:
- njegovem predhodnem delu (glej Prilogo II);
- pogovorih z uradniki Komisije z Generalnega direktorata za regionalno in mestno
politiko, Generalnega direktorata za zaposlovanje, socialne zadeve in enake
možnosti ter Službe Komisije za notranjo revizijo, posvetovanjih s predstavniki
revizijskih organov držav članic in pogovorih z zunanjimi akterji (OECD in drugimi
organi, dejavnimi na področju zmanjšanja upravnih bremen);
- pregledu poročil o upravni poenostavitvi na splošno in v okviru kohezijske politike;
- pregledu upravnih postopkov pri izbiri in izvajanju projektov v operativnih
programih 12 držav članic (glej Prilogo III), ki zagotavljajo finančno podporo MSP,
in
12
- pregledu predlogov za poenostavitev kohezijske politike, ki so jih podali Komisija,
Evropski parlament, Svet in Odbor regij, ter stališč izbranih držav članic (glej
odstavke 6 do 8).
13. Komisija je imela možnost, da pred dokončanjem poročila poda svoje pripombe.
Pojasnila je nekaj dejstev, kar je Sodišče označilo kot primerno za vključitev v ta
informativni dokument.
VODILNA NAČELA ZA POENOSTAVITEV IZVAJANJA KOHEZIJSKE POLITIKE
14. Za poenostavitev kohezijske politike so potrebna načela, ki usmerjajo razpravo in
zadevnim deležnikom pomagajo pri odločanju, čemu, za koga in kako izvajati
poenostavitev v naslednjem programskem obdobju. Sodišče je v ta namen opredelilo
štiri vodilna načela:
VODILNO NAČELO I: potrebna je dobro opredeljena strategija za upravno
poenostavitev;
VODILNO NAČELO II: strukturiran pristop, ki temelji na dokazih, je ključnega pomena
za razumevanje kompleksnosti in podajanje predlogov za poenostavitev;
VODILNO NAČELO III: za uspešno poenostavitev je potrebna trdna zavezanost
Komisije, Evropskega parlamenta, Sveta in držav članic;
VODILNO NAČELO IV: odgovornost in smotrnost: poenostavitev ni sama sebi namen
in ne bi smela ogroziti dosežkov na področju okrepljenih notranjih kontrol.
Potrebna je dobro opredeljena strategija za upravno poenostavitev
Upravna poenostavitev: ozadje
15. OECD navaja, da je namen strategij za upravno poenostavitev izboljšati
učinkovitost poslov z državljani in podjetji, ne da bi pri tem ogrozili koristi, ki jih prinaša
13
regulativa22, ter zmanjšati regulativno kompleksnost in negotovost ter odpraviti
upravna bremena, da bi zmanjšali nepotrebno obremenitev, ki jo nalagajo birokracija
in obsežna dokumentacija23. Zasnova tovrstnih strategij bi morala biti jasna in zajemati
dobro utemeljene merljive cilje, vire, časovni razpored, izložke in rezultate ter
mehanizme za spremljanje in ocenjevanje.
16. OECD priporoča, da je treba pri odločanju o ukrepih za poenostavitev upoštevati
ne le stroške, temveč tudi koristi regulativnih pobud.24 Komisija se s tem stališčem
strinja in meni, da bi to lahko vodilo k nepotrebni deregulaciji. Komisija v skladu s tem
uporablja politiko „najprej ovrednoti” in pred oblikovanjem predloga opredeli
regulativne stroške, koristi in prihranke, kadar so na voljo ustrezni podatki.25
17. Na področju kohezijske politike Komisija od leta 2017 razlikuje med upravnimi
stroški na ravni držav članic in Evropske unije ter upravnimi bremeni, ki jih imajo
upravičenci pri izpolnjevanju svojih obveznosti.26
Mnenje Sodišča
18. Analiza stališč za obdobje po letu 2020 (glej Prilogo I), ki jo je opravilo Sodišče,
kaže, da ni splošnega soglasja o ciljih poenostavitve, tj. čemu in za koga bi bila
potrebna. Sodišče meni, da je eden glavnih ciljev upravne poenostavitve odpraviti
nepotrebne stroške. Poenostavitev bi morala biti prvenstveno osredotočena na
zmanjšanje upravnega bremena za upravičence in znižanje upravnih stroškov za organe
22 OECD (2006), Cutting Red Tape, National Strategies for Administrative Simplification, str. 21.
23 OECD (2009), Overcoming Barriers to Administrative Simplification Strategies. Guidance for Policy makers, str. 5.
24 OECD (2014), OECD Regulatory Compliance Cost Assessment Guidance, str. 8, OECD Publishing, Pariz.
25 Delovni dokument služb Komisije (2017), Overview of the Union's Efforts to Simplify and to Reduce Regulatory Burdens, SWD(2017) 675 final, str. 3, 44.
26 Študija Evropske komisije (2017), Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of European Structural and Investment (ESI) Funds, Sweco, t33 & Spatial Foresight.
14
držav članic. Sodišče meni, da bi poenostavitev morala spremljati tudi večja
osredotočenost na smotrnost, stroškovno učinkovitost in kakovost regulative ter
upravne formalnosti.
Vodilno načelo I: Potrebna je dobro opredeljena strategija za upravno
poenostavitev
Dobro opredeljen ukrep za poenostavitev bi moral biti usmerjen k zmanjšanju
upravnega bremena za upravičence ter stroškov za organe držav članic, pri čemer bi
moral upoštevati koristi, ki jih prinaša regulativa, ne bi pa smel voditi k nepotrebni
deregulaciji. Takšni ukrepi bi morali biti zajeti v jasno opredeljeni strategiji z
določenimi, dobro utemeljenimi in merljivimi cilji, viri, časovnim razporedom in
izložki, rezultati ter mehanizmi za spremljanje in ocenjevanje.27
Strukturiran pristop, ki temelji na dokazih, je ključnega pomena za razumevanje
kompleksnosti in podajanje predlogov za poenostavitev
Pristop na podlagi dejstev: okvir
19. Predlogi za upravno poenostavitev bi morali temeljiti na trdnih dokazih. Obstaja
tveganje, da bi se upravna poenostavitev lahko osredotočala na dejavnosti, ki so
utrujajoče za tiste, ki jih morajo izpolnjevati, vendar ne predstavljajo nujno največjega
bremena.28 V tem okviru je Komisija navedla, da bi upravna poenostavitev brez
podrobne ocene od spodaj navzgor lahko vplivala na cilje politike.29 V ta namen
27 OECD (2009), Overcoming Barriers to Administrative Simplification Strategies, Guidance for Policy makers, str. 16.
28 OECD (2010), Cutting Red Tape; Why is Administrative Simplification so complicated? Looking beyond 2010, OECD Publishing, Pariz, str. 35.
29 Delovni dokument služb Komisije (2017), Overview of the Union's Efforts to Simplify and to Reduce Regulatory Burdens, SWD(2017) 675 final, str. 44.
15
Komisija30 in OECD31 predlagata uporabo kvantitativnih metod, kot je model
standardnih stroškov, za merjenje upravnih stroškov in njihovo izražanje v denarju.32
Te kvantitativne dokaze bi morale spremljati kvalitativne metode za ocenjevanje
stroškov za upravičence (kot je projekt Buden Hunters na Danskem33).
20. Komisija je v skladu s svojimi smernicami za boljše pravno urejanje34 izvedla dve
študiji, da bi ocenila učinek sprememb, predlaganih v zakonodajnem okviru kohezijske
politike glede upravnih stroškov za države članice in upravnih bremen za upravičence.
Ti študiji kažeta, da je upravno breme za države članice največje pri upravljanju
programov: 78 % za ESRR/KS in 85 % za ESS (glej Tabelo 1).
Tabela 1 – Ocenjeno upravno breme za države članice glede na funkcijo za ESRR/KS in
ESS
Funkcija ESRR/KS ESS Usklajevanje na nacionalni ravni 6 % 3 % Priprava programa 3 % 5 % Upravljanje programa 78 % 85 % Potrjevanje 5 % 2 % Revizija 8 % 5 %
Vir: Študiji Komisije: Measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF, junij 2012, in Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms & administrative costs Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund, 2010.
30 Evropska komisija, Zbirka orodij za boljše pravno urejanje, orodje št. 60, The standard cost model for estimating administrative costs.
31 OECD (2010), Cutting Red Tape, Why is Administrative Simplification so complicated? Looking beyond 2010, OECD Publishing, Pariz, str. 45.
32 http://ec.europa.eu/eurostat/documents/64157/4374310/11-STANDARD-COST-MODEL-DK-SE-NO-BE-UK-NL-2004-EN-1.pdf/e703a6d8-42b8-48c8-bdd9-572ab4484dd3.
33 OECD (2010), Cutting Red Tape, Why is Administrative Simplification so complicated? Looking beyond 2010, Pariz, str. 49.
34 Evropska komisija (2015), Smernice za boljše pravno urejanje, str. 39.
16
21. Ocena učinka ukrepov za poenostavitev, izvedenih v obdobju 2014–2020, kaže, da
je največje izboljšanje učinkovitosti mogoče pričakovati pri elementih, ki se nanašajo
na upravljanje programov in izvajanje projektov (glej Prilogo IV). Na splošno sta
časovno najpotratnejši dejavnosti v okviru upravljanja programov izbira projektov in
preverjanje rezultatov.
22. Kar zadeva upravne stroške držav članic, je opaziti bistvene ekonomije obsega: pri
programih v okviru ESRR in KS, pri katerih je višina sredstev razmeroma visoka, se za
upravne naloge porabi manjši delež proračuna. Podobno velja tudi za programe v
okviru ESS. Upravni stroški programov ESS (kot delež celotnega proračuna
operativnega programa) so prav tako višji kot za programe ESRR.35 Razlog za to je, da
določene obveznosti, na primer priprava letnih poročil o izvajanju, veljajo neodvisno
od dodelitve sredstev.
23. Kar zadeva upravno breme za upravičence, pomemben vir kompleksnosti
predstavlja čezmerno prenašanje zakonodaje (tj. zahteve, naložene na ravni držav
članic, ki presegajo zahteve iz uredb). Naknadna ocena Komisije za obdobje 2007–2013
in študija, izvedena po naročilu Evropskega parlamenta, kažeta, da gre skoraj tretjino
bremen, ki bi jih lahko preprečili, pripisati neučinkovitosti pri izvajanju na ravni držav
članic in čezmernemu prenašanju zakonodaje.36 Slednje bi lahko bilo posledica
pomanjkanja pravne varnosti in pomislekov nacionalnih uprav, da bi manj stroga
razlaga pravil EU lahko povzročila, da bi Komisija naložila finančne popravke.
35 Sweco (2010): Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms & administrative costs Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund, študija, ki jo je naročil GD za regionalno in mestno politiko, str. 8.
36 Naknadna ocena programov kohezijske politike za obdobje 2007–2013, osredotočena na Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad in Kohezijski sklad, iz avgusta 2016, str. 17 in 106, in Evropski parlament (2917), raziskava za Odbor REGI z naslovom Gold-plating in the European Structural and Investment Funds, 2017, str. 61.
17
Strukturiran pristop k upravni poenostavitvi – ozadje
24. Mednarodne izkušnje, zlasti izkušnje držav članic in OECD, kažejo, da je za uspešno
upravno poenostavitev potreben strukturiran pristop. To vključuje: (1) opredelitev
bremen, vključno s količinsko opredelitvijo; (2) predhodno oceno učinka, pri čemer se
ta neodvisno pregleda, in (3) določitev ciljev za zmanjšanje bremen in spremljanje
napredka.37
Mnenje Sodišča
25. Politika, ki temelji na dokazih, je zelo pomembna za zagotavljanje boljšega
pravnega urejanja in preprostosti pravil. Sodišče meni, da bi se morale Komisija in
države članice prvenstveno osredotočati na področja z največjim upravnim bremenom
in na elemente, ki največ prispevajo h kompleksnosti (glej odstavek 21). Kot izhodišče
bi morali opredeliti neutemeljeno obremenjujoče in drage elemente in njihov izvor,
bodisi na ravni EU bodisi na ravni držav članic, da bi razumeli vire kompleksnosti in z
njimi povezane prednosti. Če je mogoče, bi morale ocene zajemati kvantitativno
analizo in orodja, kot so ankete in povratne informacije deležnikov ter rezultati
naknadnih ocen. S takšno analizo bi morali opredeliti ustrezne ukrepe za
poenostavitev.
26. Vendar je Sodišče ugotovilo, da je dostopnost ustreznih podatkov pomanjkljiva.
Leta 2012, tj. pred začetkom programskega obdobja 2014–2020, je Komisija izvedla
kvantitativno analizo upravnih stroškov in bremen za kohezijsko politiko na ravni EU.38
Vendar ocena dvanajstih operativnih programov iz 12 držav članic, ki jo je izvedlo
Sodišče (glej seznam operativnih programov v Prilogi III), kaže, da so države članice
opravile omejene analize, ki so bile v splošnem kvalitativne in ne kvantitativne.
37 RegWatchEurope (2014): A Smart Agenda for the New European Commission.
38 t33, (2012) Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds), študija, ki jo je naročil Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko.
18
27. Vse od leta 2015 so ocene učinka ključni del agende Komisije za boljše pravno
urejanje. To vključuje, kadar je mogoče, tako kvalitativno kot kvantitativno oceno
učinka zakonodaje na posamezne deležnike. Kakovost ocen učinka preverja neodvisni
odbor za regulativni nadzor, ustanovljen v okviru Komisije leta 2015. Svet in Parlament
morata izvesti ocene učinka vseh bistvenih sprememb predlagane zakonodaje, ki jih
podata.39 Komisija je poleg tega vzpostavila program ustreznosti in uspešnosti
predpisov (REFIT), da bi analizirala obstoječo zakonodajo z vidika zagotavljanja, da se
prednosti zakonodaje EU dosežejo z najnižjimi stroški. V svojih letnih poročilih za
leti 2016 in 2017 je odbor za regulativni nadzor izpostavil slabosti pri količinski
opredelitvi regulativnih stroškov in prednosti.40
28. Komisija je že v predlogu uredbe o skupnih določbah41 za obdobje 2014–2020
predlagala uporabo ciljev, da bi zmanjšali upravne stroške in bremena. Vendar so bili
cilji med pogajanji o uredbi o skupnih določbah opuščeni. Posledično v partnerskih
sporazumih in operativnih programih držav članic cilji za zmanjšanje upravnega
bremena za upravičence ter stroškov, ki jih imajo njihove uprave pri izvajanju
kohezijske politike, niso opredeljeni.
29. Podobno v modelu letnega poročila o izvajanju za operativne programe v obdobju
2014–2020 poročanje o napredku pri zmanjševanju upravnih bremen ni predvideno.42
Ker ni kazalnikov, s katerimi bi merili napredek pri zmanjševanju upravnih stroškov in
bremen pri izvajanju kohezijske politike, je težko oceniti, ali so Komisija in države
članice pri tem uspešne.
39 Medinstitucionalni sporazum med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo o boljši pripravi zakonodaje z dne 13. aprila 2016 (UL L 123, 12.5.2016, str. 1–14).
40 Evropska komisija (2017): Letno poročilo odbora za regulativni nadzor za leto 2017, točka 2.3.
41 Predlog uredbe Evropskega parlamenta, COM(2011) 615 final/2, Bruselj, 14. marec 2012, člen 14(e)(ii).
42 Izvedbena uredba Komisije (EU) 2015/207 z dne 20. januarja 2015 (UL L 38, 13.2.2015, str. 1–122).
19
Vodilno načelo II: Strukturiran pristop, ki temelji na dokazih, je ključnega pomena
za razumevanje kompleksnosti in podajanje predlogov za poenostavitev
Izhodišče za učinkovito poenostavitev sta celovit pregled izvora bremen v
operativnih programih in opredelitev neutemeljene kompleksnosti in nepotrebnih
stroškov. To bi moralo Komisiji in državam članicam omogočiti, da opredelijo
ustrezne ukrepe za poenostavitev, da bi učinkovito zmanjšale upravne stroške za
nacionalne organe in upravno breme za upravičence. Države članice bi morale
oceniti svoje predloge za poenostavitev, Komisija pa bi jih morala pregledati pred
začetkom operativnih programov, da bi zagotovila učinkovito poenostavitev in
preprečila potrebo po ad hoc prilagoditvah med samim izvajanjem.
Določanje ciljev in spremljanje napredka pri zmanjševanju upravnih stroškov in
bremen je nepogrešljivo za zagotavljanje nenehnega poenostavljanja v praksi.
Za učinkovito poenostavitev je potrebna trdna zavezanost Komisije, Evropskega
parlamenta, Sveta in držav članic
Zavezanost: ozadje
30. Komisija, Evropski parlament, Svet in države članice so skupaj odgovorni za
poenostavitev izvajanja kohezijske politike in morajo dejavno sodelovati43 pri dosegi
tega cilja. Komisija predlaga zakonodajni okvir za upravljanje in izvajanje skladov, o
katerem se pogajata in ga sprejmeta Evropski parlament in Svet. Države članice so nato
odgovorne za opredelitev pravil za upravičence, npr. za izbiro projektov, spremljanje in
poročanje. Ta pravila neposredno vplivajo na upravičence in prispevajo k dejanskemu
in/ali zaznanemu upravnemu bremenu.
43 Odbor regij (2016), Poenostavitev evropskih strukturnih in investicijskih skladov z vidika lokalnih in regionalnih oblasti, mnenje z dne 11. oktobra 2016, št. CDR 8/2016.
20
Mnenje Sodišča
31. Mednarodne izkušnje, zlasti izkušnje držav članic, kažejo, da so za uspešnost
upravne poenostavitve potrebni močna politična zavezanost, pa tudi ustrezno
upravljanje, metodologija in viri.44 To velja tudi za kohezijsko politiko. Za učinkovito
poenostavitev sta potrebna trdna zavezanost in odgovornost Komisije, Evropskega
parlamenta, Sveta in držav članic pri opravljanju njihovih vlog.
32. Komisija lahko prispeva k upravni poenostavitvi tako, da predlaga pravila, ki
ustrezajo svojemu namenu, jih uskladi in poenostavi model operativnih programov. Pri
pogajanjih o teh predlogih v okviru zakonodajnega procesa morata biti Evropski
parlament in Svet trdno zavezana zagotavljanju poenostavitve, pri čemer ne smeta
ogroziti doseganja zastavljenih ciljev politike.
33. Po sprejetju morajo države članice zakonodajo izvajati na način, ki dejansko
zagotavlja poenostavitev za upravičence. Komisija je ugotovila, da postopek prijave
skupaj s poročanjem in hrambo dokumentacije predstavlja večino upravnega bremena
za upravičence45. Za ukrepanje za zmanjšanje bremen za upravičence na teh področjih
so prvenstveno pristojne države članice.
34. V skladu z zavezo iz uredbe o skupnih določbah je bilo treba v okviru partnerskih
sporazumov in operativnih programov poročati o načrtovanih ukrepih „za zmanjšanje
administrativnega bremena za upravičence”. Vendar ni bilo skupne metodologije za
ocenjevanje teh ukrepov v predhodnih ocenah partnerskih sporazumov in operativnih
programov. Ta del operativnega programa ni bil predmet sklepa Komisije. Izkušnje iz
programov v programskem obdobju 2014–2020 (glej odstavek 26) kažejo, da bi
Komisija morala imeti dejavnejšo vlogo.
44 CEPS (2017), študija z naslovom Introducing EU reduction Targets on regulatory Costs, a feasibility study, A. Renda, str. 39.
45 Delovni dokument služb Komisije z naslovom Impact Assessment (2011) z dne 6. oktobra 2011, SEC(2011) 1141 final, str. 17.
21
Vodilno načelo III: Za učinkovito poenostavitev je potrebna trdna zavezanost
Komisije, Evropskega parlamenta, Sveta in držav članic
Za učinkovito poenostavitev sta potrebna trdna zavezanost in odgovornost Komisije,
Evropskega parlamenta, Sveta in držav članic glede na njihove vloge. Komisija lahko
prispeva k upravni poenostavitvi tako, da predlaga pravila, ki ustrezajo svojemu
namenu. Evropski parlament in Svet bi morala biti trdno zavezana zagotavljanju
poenostavitve v zakonodajnem procesu, pri čemer ne bi smela ogroziti doseganja
ciljev politike. Za ukrepanje za zmanjšanje upravnih bremen za upravičence so tako
prvenstveno pristojne države članice. Komisija bi morala nadzorovati proces, da bi
bolje podpirala države članice pri doseganju poenostavitve v praksi.
Odgovornost in smotrnost: poenostavitev ni sama sebi namen in ne bi smela ogroziti
dosežkov na področju okrepljenih notranjih kontrol
Zanesljivost, javna odgovornost in učinkovitost: ozadje
35. Komisija nosi končno odgovornost za izvrševanje proračuna Evropske unije. To
pomeni, da se mora prepričati, da države članice sredstva uporabljajo odgovorno in
uspešno.46 S tem Sodišče meni naslednje:
(a) Zanesljivost in javna odgovornost Organi porabljajo sredstva v skladu z veljavnimi
pravili. To zajema naloge in odgovornost za upravljanje in nadzor, ki so jih jasno
določile in jih dobro razumejo države članice in Komisija, redno poročanje o
uporabi teh odhodkov, upravičenost uporabe in njeno neodvisno revizijo.47
(b) Učinkovitost, tj. doseganje ciljev politike, ki sta jih določila zakonodajalca V ta
namen je najprej treba opredeliti naložbene potrebe, prednosti glede financiranja,
cilje in kazalnike smotrnosti. To posledično pomeni izbiranje projektov, ki v
46 Uvodna izjava 10 Uredbe (EU) št. 1303/2013 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320–469). 47 Evropsko računsko sodišče (2018), Informativni dokument o financah EU v prihodnosti:
Reforma funkcioniranja proračuna EU, februar 2018.
22
največji meri ustrezajo ciljem in zagotavljajo rezultate, z zbiranjem podatkov o
smotrnosti in spremljanjem napredka.
36. V prejšnjih dveh programskih obdobjih je bila okrepljena ureditev glede
odgovornosti, zlasti kar zadeva uradno določitev organov in obvezna preverjanja
delovanja sistemov upravljanja in kontrol za vsakega od operativnih programov s strani
Komisije in revizijskih organov.48
37. Pri prizadevanjih za dosego ciljev kohezijske politike, o katerih sta se dogovorila
zakonodajalca, se je treba osredotočiti na uspešno uporabo sredstev. Komisija je v
svojem pregledu proračuna poudarila, da je treba izboljšati uspešnost kohezijske
politike z osredotočanjem na rezultate.49 Z zakonodajnim svežnjem za programsko
obdobje 2014–2020, zlasti uredbo o skupnih določbah, so bile uvedene bistvene
spremembe, katerih namen je povečati osredotočenost na uspešno zagotavljanje
smotrnosti, vključno z intervencijsko logiko, predhodnimi pogojenostmi in okvirom
smotrnosti.
Mnenje Sodišča
38. Glavni namen kohezijske politike je doseči cilje politike, tj. spodbujati vsesplošni
razvoj Evropske unije z zmanjševanjem neskladij med stopnjami razvitosti držav članic
in regij. Sodišče meni, da poenostavitev kohezijske politike ne bi smela potekati na
račun doseganja ciljev politike in odgovornosti za porabo javnih sredstev.
39. Za programsko obdobje 2007–2013 sta zakonodajalca odločila, da je treba okrepiti
ureditev glede odgovornosti za kohezijsko politiko. Revizijsko delo Sodišča kaže, da so
48 Člena 14 in 71 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL L 210, 31.7.2006, str. 25–78). 49 Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu
odboru, Odboru regij in nacionalnim parlamentom z naslovom Pregled proračuna EU z dne 19. oktobra 2010 (COM(2010) 700).
23
te ureditve povzročile bistven upad stopenj nepravilnosti.50 Stopnje napak, o katerih je
Sodišče poročalo od leta 2007 za odhodke v obdobju 2007–2013, so bistveno nižje od
stopenj v predhodnem programskem obdobju in so se od leta 2011 do leta 2016 stalno
zniževale (glej sliko 1).51 To pomeni, da je bilo več milijard EUR porabljenih brez
nepravilnosti, torej ne za neupravičene projekte ali kategorije stroškov, nezakonito
državno pomoč ali za projekte, ki bi kršili pravila EU ali držav članic glede javnih naročil.
Teh pozitivnih rezultatov ne bi bilo mogoče doseči brez krepitve ureditev glede
notranjih kontrol. Teh dosežkov ne smemo ogroziti.
Slika 1 – Ocenjene stopnje napak na področju kohezijske politike, 2007–2016
Vir: Letna poročila Evropskega računskega sodišča, 2007–2016.
40. Leta 2018 je Svet predlagal sistem izvajanja kohezijske politike po letu 2020, ki bi v
celoti temeljil na zanašanju Komisije na nacionalna pravila in na delo organov držav
članic, pri čemer bi bile možnosti Komisije za posredovanje omejene.52 Če bi se takšen
50 George Karakatsanis in Martin Weber (2016), The European Court of Auditors and Cohesion Policy v Handbook on Cohesion Policy in the EU.
51 Posebno poročilo št. 17/2018, Commission’s and Member States’ actions in the last years of the 2007–2013 programme period tackled low absorption but had insufficient focus on results, odstavka 80 in 81.
52 Sklepi Sveta (2018), Izvajanje in izvrševanje kohezijske politike po letu 2020, 12. april 2018, sporočilo za javnost 178/18.
02468
1012141618202224
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Najverjetnejša napaka Spodnja meja napake Zgornja meja napake
Odhodki, povezani s programskim obdobjem 2007–2013
stop
nja
napa
ke (v
%)
Letna poročila Evropskega računskega
Odhodki, povezani s programskim obdobjem 2000–2006
24
pristop izvajal, bi pomenil veliko odstopanje od sedanjih sistemov upravljanja in
kontrol. Kot je Sodišče že ugotovilo, je bila ureditev odgovornosti v prejšnjih dveh
programskih obdobjih med drugim okrepljena s tem, da se je Komisija pri zagotavljanju
pravilnosti porabe v okviru kohezijske politike zanašala na preverjanja, ki so jih v skladu
z načelom enotne revizije opravljali revizijski organi držav članic. Pogoj za to je
kakovostno delo revizijskih organov.53 Odprava nadzorne vloge Komisije bi pomenila
pomembno tveganje za sedanjo raven odgovornosti in zanesljivosti. V skladu s
Pogodbo54 je Komisija odgovorna za izvrševanje proračuna ob upoštevanju dobrega
finančnega poslovodenja.
41. Sodišče je v preteklosti ugotovilo, da je temeljni problem pri upravljanju skladov
EU premajhen poudarek na smotrnosti.55 Čeprav je bilo to deloma obravnavano v
okviru uredbe o skupnih določbah, je revizijsko delo Sodišča pokazalo mešan uspeh
treh sprememb, navedenih zgoraj. Sodišče je ugotovilo, da je bila za operativne
programe dosežena trdnejša intervencijska logika, vendar je to spremljala večja
kompleksnost, vključno s prekomernim številom kazalnikov in slabostmi pri
opredeljevanju rezultatov.56 Sodišče je prav tako ugotovilo, da je bil s predhodnimi
pogojenostmi zagotovljen usklajen referenčni okvir za ocenjevanje pogojev za
učinkovito rabo sredstev, vendar ni jasno, koliko je to spodbudilo spremembe v praksi.
Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da okvir smotrnosti poslovanja z rezervo za smotrnost,
53 Člen 73 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 (UL L 210, 31.7.2006, str. 25–78).
54 Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU), člen 317.
55 Evropsko računsko sodišče (2014), Letni poročili za proračunsko leto 2013, poglavje 10, odstavek 10.57.
56 Evropsko računsko sodišče (2017), Posebno poročilo št. 2/2017, Pogajanja Komisije o partnerskih sporazumih in programih na področju kohezije za obdobje 2014–2020, odstavki 143, 146 in 150.
25
ki bi morala biti spodbuda za večjo smotrnost, ni bistveno bolj usmerjen v rezultate,
kot so bile podobne ureditve v prejšnjih programskih obdobjih.57
42. Kljub tem mešanim rezultatom Sodišče meni, da bi morala poenostavitev
spremljati večja osredotočenost na smotrnost. Sodišče se prav tako strinja s stališčem
iz medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje iz leta 2016, da si je
treba za poenostavitev zakonodaje Unije in zmanjšanje upravnega bremena
prizadevati brez poseganja v doseganje ciljev politike.58
Vodilno načelo IV: Odgovornost in smotrnost: poenostavitev ni sama sebi namen in
ne bi smela ogroziti dosežkov na področju okrepljenih notranjih kontrol
Glavni cilj kohezijske politike je krepitev ekonomske, socialne in teritorialne kohezije.
Sklade ESI je treba uporabljati v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja in
zakonito.59 Poenostavitev ni sama sebi namen.
IZBRANA PODROČJA ZA POENOSTAVITEV IZVAJANJA KOHEZIJSKE POLITIKE
43. V nadaljevanju Sodišče izraža svoje mnenje o več področjih, za katera meni, da so
najpomembnejši viri kompleksnosti glede izvajanja kohezijske politike, tj. o zakonodaji
in smernicah EU, strukturi upravljanja operativnih programov, izbiri in izvajanju
projektov (vključno s čezmernim prenašanjem zakonodaje), uporabi poenostavljenega
obračunavanja stroškov in drugih ukrepov, ki temeljijo na pogojih, ter učinkovitejših in
uspešnejših kontrolah. Sodišče je za vsako od teh področij ugotovilo omejitve za
57 Evropsko računsko sodišče (2017), Posebno poročilo št. 15/2017, Predhodne pogojenosti in rezerva za smotrnost poslovanja na področju kohezije, odstavki 25–65 in 72.
58 Medinstitucionalni sporazum med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo o boljši pripravi zakonodaje z dne 13. aprila 2016 (UL L 123, 12.5.2016, str. 1–14).
59 Uvodna izjava 10 Uredbe (EU) 1303/2013.
26
upravno poenostavitev, za katere meni, da bi jih bilo mogoče rešiti z dosledno uporabo
vodilnih načel, opredeljenih v tem dokumentu.
Zakonodaja in smernice Evropske unije
Jasnost zakonodaje in smernic Evropske unije
44. V prvem mnenju Sodišča iz leta 2011 o osnutku uredbe o skupnih določbah je bilo
navedeno, da so ureditve za kohezijsko porabo v programu za obdobje 2014–2020
zapletene in da je obremenitev za EU in nacionalne uprave velika.60 V študiji, ki jo je
leta 2017 opravil Evropski parlament, je bilo ugotovljeno, da kompleksna in nejasna
pravila vodijo k težavam z razlago in pravni negotovosti.61 To prispeva k čezmernemu
prenašanju zakonodaje ter večjim upravnim stroškom in bremenom. Svet je prav tako
leta 2017 zaključil, da so zapletena pravila eden glavnih razlogov za napake.62
45. Za obdobje 2014–2020 se je v primerjavi s prejšnjima programskima obdobjema
znatno povečalo število zakonodajnih aktov in smernic. Med obdobjema 2007–2013 in
2014–2020 se je število strani zakonodajnih aktov in smernic podvojilo, in sicer s 1 732
na 3 889 strani. V primerjavi s programskim obdobjem 2000–2006 je zdaj 50 % več
zakonodajnih aktov in 570 % več smernic (glej Prilogo V). Po navedbah Komisije se
smernice v glavnem pripravljajo na zaprosilo držav članic.
60 Evropsko računsko sodišče (2011), Mnenje št. 7/2011 o predlogu Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o nekaterih skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, ki jih zajema splošni strateški okvir, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu ter o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1083/2006, odstavek 5.
61 Evropski parlament (2017), Raziskava za odbor REGI z naslovom Gold-plating in the European Structural and Investment Funds, 2017, str. 63.
62 Sklepi Sveta (2017) z naslovom Sinergije in poenostavitev kohezijske politike po letu 2020 z dne 15. novembra 2017, št. 657/17, točka II(10).
27
46. Povečanje števila smernic v obdobju 2014–2020 v primerjavi z obdobjem 2007–
2013 je v glavnem povezano s fazo načrtovanja programov (glej sliko 2). Namen novo
uvedenih smernic je bil v glavnem pojasniti, kako upoštevati nove elemente, s katerimi
naj bi se kohezijska politika v večji meri usmerila v smotrnost (npr. s predhodnimi
pogojenostmi), pa tudi okrepljeno intervencijsko logiko in rezervo za smotrnost v
okviru operativnih programov. Čeprav so načeloma smernice Komisije zavezujoče zgolj
za njene službe, obstajajo v državah članicah precejšnji pomisleki, da bi neupoštevanje
teh smernic lahko pomenilo tudi, da bodo pozneje naloženi finančni popravki.63
Slika 2 – Zakonodajni akti in smernice na področju kohezijske politike – stanje
20. aprila 2018
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi spletišča http://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/legislation/guidance.
47. Sčasoma in s potekom programskih obdobij so bili nekateri vidiki upravljanja
programov opredeljeni v smernicah. Metodologija vzorčenja za revizije in metodologija
za ocenjevanje projektov, ki ustvarjajo prihodek, ki sta bili pred tem opredeljeni v
smernicah, sta bili na primer vključeni v zakonodajne akte za obdobje 2014–2020.
63 Evropski parlament (2017), Raziskava za odbor REGI z naslovom Gold-plating in the European Structural and Investment Funds, 2017, str. 67.
Število Strani Število Strani Število Strani
Vmesni seštevek 19 138 21 313 28 774Horizontalni 6 61 6 93 6 228Programski 6 23 14 57 6 166Izvedbeni 7 54 1 163 16 380Zaključni 0 0 0 0 0 0
Vmesni seštevek 13 374 60 1 419 88 3 115Programski 4 76 5 76 49 1 413Izvedbeni 5 72 54 1 205 34 1 599Zaključni*) 4 226 1 138 5 103SKUPAJ 32 512 81 1 732 116 3 889 *) Letno zaključevanje poslovnih knjig 2014–2020
Smernice
Uredbe EU in sklepi Komisije
Vrsta dokumenta, povezana s fazo programa
Programsko obdobje
2000–2006 2007–2013 2014–2020
28
Posledično se povečuje število zakonodajnih aktov, vendar tudi pravna varnost za
države članice.
Pravočasna razpoložljivost in stabilnost pravil v času izvajanja programskih obdobij in
med njimi
48. Zamude pri pogajanjih o večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 so
vodile k zamudam pri sprejetju zakonodajnega svežnja za kohezijsko politiko – sprejet
je bil šele decembra 2013, dva tedna pred začetkom programskega obdobja. Povezane
smernice so se razdrobljeno sprejemale do septembra 2014. Sekundarna zakonodaja
se je sprejemala postopoma do januarja 2016, istočasno s sprejemanjem in izvajanjem
operativnih programov. Dokazi, ki jih je zbralo Sodišče, prav tako kažejo, da so številna
dodatna pravila in zahteve prispevali k zamudam pri pogajanjih o operativnih
programih in njihovem sprejetju.64 Ob upoštevanju navedenega je Sodišče priporočilo,
da Komisija svoje zakonodajne predloge za kohezijsko politiko za obdobje po letu 2020
predstavi pravočasno, da bo pogajanja mogoče dokončati pred začetkom
programskega obdobja.65
49. Ena od glavnih ugotovitev naknadne ocene za obdobje 2007–2013, ki jo je izvedla
Komisija, je bila, da so pogoste spremembe pravil, pogosto z retroaktivno veljavo,
prispevale k pravni negotovosti, različni organi v državah članicah pa so si pravila
razlagali na različne načine. Posledično so organi upravljanja pravila pogosto razlagali
na najstrožji možni način, da bi zmanjšali tveganje finančnih popravkov.66 Številne
študije kažejo, da poleg zamud pravno varnost resno ogrožajo tudi pomanjkanje
64 Evropsko računsko sodišče (2017), Posebno poročilo št. 2/2017, Pogajanja Komisije o partnerskih sporazumih in programih na področju kohezije za obdobje 2014–2020, odstavek 55.
65 Prav tam, slika 3, odstavka 138 in 139 ter priporočilo 1. 66 Naknadna ocena programov kohezijske politike za obdobje 2007–2013, osredotočena na
Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad in Kohezijski sklad, iz avgusta 2016, str. 105 in 106.
29
stabilnosti glede pravil in retroaktivne odločitve.67 Skupina na visoki ravni za
poenostavitev je navedla, da bi pravila sicer morala biti poenostavljena, vendar se med
posameznimi programskimi obdobji ne bi smela bistveno spreminjati. Evropski
parlament68 in Odbor regij69 se strinjata s tem stališčem.
50. Sodišče meni, da je ključnega pomena, da so pravila na voljo pravočasno. Prav
tako meni, da so stabilna pravila lahko način za dosego učinkovite poenostavitve.
Obstaja zlasti tveganje, da bi bile korenite spremembe sedanjega sistema zagotovil v
nasprotju z nedavnimi dosežki za zagotavljanje, da je poraba v okviru kohezijske
politike zakonita in pravilna (glej odstavek 39).
Usklajevanje pravil zmanjša kompleksnost sistema ter pomaga organom upravljanja
in upravičencem
51. Uredba o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 zagotavlja skupna pravila, ki
veljajo za vseh pet strukturnih in investicijskih skladov. Vključuje možnost programov,
ki se financirajo iz več skladov, in skupnih odborov za spremljanje ter možnost, da se iz
vsakega sklada financirajo operacije tehnične podpore, ki izpolnjujejo pogoje za
financiranje iz katerega koli drugega sklada.
52. Kljub dobrim nameram uredbe o skupnih določbah Komisija ni bila povsem
uspešna pri usklajevanju pravil že pri treh skladih, s katerimi se izvaja kohezijska
politika (ESRR, KS in ESS). V enem od prejšnjih poročil je Sodišče ugotovilo, da ESRR/KS
in ESS uporabljajo različne opredelitve podatkov o smotrnosti za obdobje 2014–2020.
67 EPRC (2015) IQ-Net Thematic Paper 37(2), Is simplification simply a fiction?, European Policies Research Centre School of Government & Public Policy University of Strathclyde, str. 12.
68 Resolucija Evropskega parlamenta (2017) o gradnikih kohezijske politike EU po letu 2020 z dne 13. junija 2017 (2016/2326(INI), odstavek 38.
69 Odbor regij (2016), Poenostavitev evropskih strukturnih in investicijskih skladov z vidika lokalnih in regionalnih oblasti, 119. plenarno zasedanje 10., 11. in 12. oktobra 2016, odstavek 45.
30
To vključuje vzpostavitev in vzdrževanje različnih sistemov informacijske tehnologije,
kar prispeva k večjim upravnim stroškom za uprave držav članic in nepotrebnemu
upravnemu bremenu za upravičence.70 Še en takšen primer je, da revizijski ali njim
enakovredni organi ne uporabljajo enakega pristopa za vseh pet skladov. Skupina na
visoki ravni prav tako navaja neskladje pravil med skladi in načini upravljanja, kar
omejuje sinergije med strukturnimi in investicijskimi skladi ter drugimi skladi EU, kot
sta program EU za konkurenčnost podjetij ter mala in srednja podjetja (COSME) in
Obzorje 2020.
Struktura upravljanja operativnih programov
Število operativnih programov in sodelujoči organi
53. Kohezijska politika se izvaja z operativnimi programi. Države članice71 imajo
določeno raven avtonomije pri odločanju o številu operativnih programov, kombinaciji
skladov, ki se uporabljajo za posamezen operativni program, številu prednostnih osi in
posebnih ciljev ter strukturah upravljanja in kontrol, pri čemer pa veljajo nekatere
omejitve, opredeljene v uredbah.72
54. V programskem obdobju 2014–2020 so države članice pripravile več kot 390
operativnih programov. Število operativnih programov in organov v posamezni državi
članici je prav tako odvisno od njene ustavne in upravne strukture. V federativnih
državah, kot sta Nemčija ali Belgija, so na primer vsi programi določeni na regionalni
ravni, upravljajo pa jih regionalni organi.
70 Evropsko računsko sodišče (2017), Posebno poročilo št. 2/2017, Pogajanja Komisije o partnerskih sporazumih in programih na področju kohezije za obdobje 2014–2020, odstavki 148–151.
71 Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 288/2014 z dne 25. februarja 2014 (UL L 87, 22.3.2014, str. 1–48).
72 Člen 96 Uredbe (EU) št. 1303/2013 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320–469) in Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 288/2014 z dne 25. februarja 2014 (UL L 87, 22.3.2014, str. 1–48).
31
55. Po ocenah Komisije so v obdobju 2014–2020 države članice za upravljanje
programov vzpostavile približno 1400 različnih organov: približno 116 institucij, ki
delujejo kot revizijski organi, 300 institucij, ki delujejo kot organi za potrjevanje in
organi upravljanja, ter 924 posredniških organov v okviru ESRR, KS in ESS (vključno z
evropskim teritorialnim sodelovanjem).
56. Na splošno število organov ni v korelaciji s proračunskimi dodelitvami operativnih
programov73, za podrobnosti glej Prilogo VI. Dokazi kažejo, da na to vpliva finančni
obseg operativnih programov (glej odstavek 22). Na tem področju velja ekonomija
obsega in odstotek upravnih stroškov se na splošno znižuje z zviševanjem proračuna.
57. Naknadna ocena programov kohezijske politike za obdobje 2007–2013, ki jo je
opravila Komisija, kaže, da se tveganje različne razlage pravil na različnih ravneh
povečuje s številom organov na operativni program.74 To lahko prispeva k pravni
negotovosti in čezmernemu prenašanju zakonodaje ter posledično k dodatnim
upravnim stroškom za organe in k bremenu za upravičence.
Poenostavitev drugih elementov operativnih programov, kot so naknadne
pogojenosti in kazalniki smotrnosti
58. Države članice so morale za obdobje 2014–2020 zagotoviti, da je vzpostavljena
vrsta pogojev, da bi zagotovili učinkovitejšo in uspešnejšo rabo sredstev EU – gre za t.i.
predhodne pogojenosti. Sodišče je priporočilo, da Komisija odpravi podvajanja in za te
predhodne pogojenosti določi jasna merila ocenjevanja.75
59. Poleg tega so države članice opredelile približno 9 000 kazalnikov za merjenje
smotrnosti porabe za kohezijsko politiko v obdobju 2014–2020. Večina teh kazalnikov
73 Na podlagi podatkov Komisije. 74 Naknadna ocena programov kohezijske politike za obdobje 2007–2013, osredotočena na
Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad in Kohezijski sklad, iz avgusta 2016, str. 106.
75 Evropsko računsko sodišče (2017), Posebno poročilo št. 15/2017, Predhodne pogojenosti in rezerva za smotrnost poslovanja na področju kohezije.
32
je bila opredeljena za posamezen program in Komisija teh podatkov ne bo mogla
smiselno združiti na ravni EU. Vendar morajo države članice zbrati vse potrebne
podatke in o njih pravočasno poročati. Po navedbah Komisije ta okvir spremljanja
bistveno prispeva k upravnim stroškom za organe in bremenu za upravičence (glej
Prilogo IV). V enem od prejšnjih poročil je Sodišče ugotovilo, da je glede na stroške
rednega zbiranja teh podatkov število kazalnikov smotrnosti preveliko. Sodišče je
priporočilo, naj Komisija izvede analizo kazalnikov za izložke in rezultate, da bi
ugotovila, kateri od njih so najrelevantnejši in najprimernejši za ugotavljanje učinka
intervencij EU.76
Upravna neučinkovitost pri izbiri in izvajanju projektov v okviru kohezijske politike
(vključno s čezmernim prenašanjem zakonodaje)
Čezmerno prenašanje zakonodaje
60. Približno tretjina upravnega bremena za upravičence pri izvajanju kohezijske
politike je povezana s čezmernim prenašanjem zakonodaje.77 O čezmernem
prenašanju zakonodaje govorimo, kadar države članice določijo dodatna pravila in
regulativne obveznosti, ki presegajo zahteve za strukturne in investicijske sklade,
določene na ravni EU, in zaradi katerih je izvajanje strukturnih in investicijskih skladov
dražje in bolj obremenjujoče za organe v okviru programa in upravičence.
61. Ključni razlogi za čezmerno prenašanje zakonodaje so pravna negotovost,
nedoslednost regulativnega okvira, strah pred revizijo in kompleksnost sistema
deljenega upravljanja. Negativni učinek čezmernega prenašanja zakonodaje je
večplasten – povečuje upravne stroške in breme za upravičence, poleg tega pa lahko
76 Evropsko računsko sodišče (2017), Posebno poročilo št. 02/2017, Pogajanja Komisije o partnerskih sporazumih in programih na področju kohezije za obdobje 2014–2020.
77 Študija Evropske komisije (2017), Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, končno poročilo, Sweco, t33 & Spatial Foresight.
33
odvrača od uporabe kohezijskih sredstev.78 Sodišče je priporočilo79, naj Komisija izvede
analizo nacionalnih pravil o upravičenosti za programski obdobji 2007–2013 in 2014–
2020, da bi opredelila dobre prakse in zmanjšala čezmerno prenašanje zakonodaje.
62. Komisija je v svojem odgovoru na priporočila Sodišča sprejela priporočilo glede
izvajanja osredotočene analize nacionalnih pravil o upravičenosti in poudarila
odgovornost držav članic za poenostavitev nacionalnih pravil o upravičenosti in
reševanje problema čezmernega prenašanja zakonodaje. Do aprila 2018 Komisija
tovrstne analize še ni izvedla. Po navedbah Komisije v zvezi z revizijskimi ugotovitvami
za obdobje 2014–2020 Komisija uporablja orodje MAPAR (vodenje revizijskih
postopkov, dejavnosti in virov), ki ji omogoča zbiranje specifičnih informacij o primerih
čezmernega prenašanja. Komisija še ni izdala priporočil za države članice, kako
odpraviti konkretne primere čezmernega prenašanja zakonodaje. Prav tako je
sporočila, da bo začela izvajati projekt za poročanje o preteklih revizijskih ugotovitvah
in pomembnejših vrstah ugotovljenih napak.
Racionalizacija postopka izbire in izvajanja projektov
63. Države članice so odgovorne za izbiro projektov za financiranje, njihovo
ocenjevanje, odobritev in spremljanje ter poročanje o njihovem izvajanju. Čeprav so v
uredbi o skupnih določbah določene splošne zahteve, revizijsko delo Sodišča kaže, da
se upravne prakse in povezano upravno breme za upravičence znatno razlikujejo med
državami članicami in operativnimi programi.
64. Da bi opredelilo priložnosti za poenostavitev, je Sodišče pregledalo 12 naložbenih
shem, ki jih je sofinanciral ESRR (zajemajo operativne programe v 12 državah članicah)
v programskem obdobju 2014–2020 iz tematskega cilja 3, tj. povečanje konkurenčnosti
78 Študija Evropske komisije (2017), Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, končno poročilo, Sweco, t33 & Spatial Foresight.
79 Letno poročilo Evropskega računskega sodišča za proračunsko leto 2014, poglavje 6, priporočilo 1, in Letno poročilo Evropskega računskega sodišča za proračunsko leto 2015, poglavje 6, priporočilo 2.
34
malih in srednjih podjetij (glej Prilogo III). Sodišče je med pregledom obravnavalo fazo
predložitve vloge za projekt in izvajanja projekta.
Faza predložitve vloge za projekt
65. Pregled, ki ga je opravilo Sodišče, je pokazal, da so številni elementi faze
predložitve vloge za projekt skupni vsem operativnim programom. Vendar so prisotne
razlike, zlasti v zvezi z načinom predložitve vlog za projekte, velikostjo vlog za projekte
in količino informacij, ki jih morajo vložniki predložiti.
66. Elektronska izmenjava podatkov, tj. izmenjave informacij med upravičenci in
organi, je v središču člena 122 uredbe o skupnih določbah.80 Komisija je leta 2016
ocenila, da bi z uporabo digitalnih tehnologij skupno upravno breme zmanjšali za 11 %
ter zmanjšali tveganje izgube dokumentov in znižali stroške arhiviranja.81 Pregled, ki ga
je opravilo Sodišče, je pokazal, da so bile v šestih od 12 pregledanih operativnih
programov vse vloge za projekte predložene elektronsko. Ostale vloge so bile
predložene v tiskani obliki (v treh operativnih programih) ali s kombinacijo elektronske
in tiskane oblike (v treh operativnih programih). Zato je precej možnosti za dodatno
znižanje upravnih stroškov za države članice in upravnega bremena za upravičence z
boljšo uporabo digitalnih tehnologij.
67. Med operativnimi programi so tudi znatne razlike v obsežnosti vlog za projekte.
Sodišče je ugotovilo, da je število strani, ki jih je treba izpolniti, med 15 in 134.
68. Obstajajo tudi razlike v informacijah, ki jih morajo vložniki priložiti vlogam.
Nekatere informacije zahtevajo vsi programi, npr. splošne informacije o vložniku in
opis predlaganega projekta, druge zahteve za informacije pa se razlikujejo med
operativnimi programi in odražajo različna merila za upravičenost, ki veljajo za ključna
80 Člen 122(3) Uredbe (EU) št. 1303/2013 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320–469). 81 Evropska komisija (2014), Končni pregled stanja pri izvajanju programa poenostavitve za
večletni finančni okvir za obdobje 2014–2020. Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij, 3. marec 2014.
35
za določeno vrsto naložbe, npr.: finančni položaj vložnika (to se je zahtevalo za 10 od
12 operativnih programov), konkurenčnost vložnika (osem od 12 operativnih
programov), izkušnje pri izvajanju projektov (šest od 12 operativnih programov) in
razpoložljivost certifikata kakovosti ISO (trije od 12 operativnih programov).
69. Informacije, ki jih morajo vložniki predložiti, vplivajo na količino dela, ki ga morajo
upravičenci opraviti, da izpolnijo obrazce za vlogo, in jih v skrajnem primeru lahko celo
odvrnejo od vlaganja vlog za financiranje EU. Poleg tega morajo vse te podatke
obdelati tudi organi, pri čemer se upravni stroški izbire projektov višajo s količino
informacij, ki se zahtevajo.
Faza izvajanja projekta
70. Sodišče je pri pregledu ugotovilo, da operativni programi v izvedbeni fazi
omogočajo različne načine predložitve zahtevkov za plačilo in dokazil (tudi v tiskani
obliki in kombinacijah tiskane in elektronske oblike).
71. Zahtevano obdobje hrambe za dokazila o nastalih odhodkih, ki je določeno na
ravni držav članic, je od „pet let po zaključku projekta” do „do leta 2031“. Zato so se za
upravičence do financiranja, s katerim se podpira enaka vrsta naložb, znotraj različnih
operativnih programov uporabljale različne ravni upravnega bremena, kar zadeva
hrambo dokumentov.
72. V večini držav članic82, vključenih v pregled, ki ga je izvedlo Sodišče, se nacionalna
pravila o javnem naročanju ne uporabljajo za zasebna podjetja, saj ta nimajo statusa
naročnika. Kljub temu je Sodišče ugotovilo, da nekatere države članice določajo
podrobne zahteve (tj. časovnice za predložitev oziroma zbiranje ponudb ter merila za
82 Razen Slovaške, kjer so MSP kot upravičenci do javnega financiranja obvezani upoštevati nekatere določbe nacionalnega zakona o javnem naročanju.
36
izbiro in dodeljevanje), ki so zelo podobna pravilom javnega naročanja. Komisija je v
svoji študiji o programskem obdobju 2007–201383 ugotovila podobne razlike.
Uporaba poenostavljenega obračunavanja stroškov in drugih ukrepov, ki temeljijo na
izpolnjevanju pogojev
Uporaba poenostavljenega obračunavanja stroškov
73. V uredbi o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 je navedeno, da se lahko
nepovratna sredstva in vračljiva podpora dodelijo v obliki poenostavljenega
obračunavanja stroškov, tj. standardnih stroškov na enoto, pavšalnih zneskov in
pavšalnega financiranja. Poenostavljeno obračunavanje stroškov je odmik od načela
dejanskih stroškov. Osebe, zadolžene za preverjanje upravljanja, in revizorji se bodo
morali bolj osredotočiti na izložke kot na vložke in odhodke projektov.84
74. Poenostavljeno obračunavanje stroškov je v programskem obdobju 2014–2020
najpogosteje uporabljen izbirni ukrep za poenostavitev. Pri približno 80 % operativnih
programov, pregledanih leta 2017, organi upravljanja dopuščajo uporabo
poenostavljenega obračunavanja stroškov.85 Zlasti obširno uporabljajo pavšalne
stopnje, ki jih ni treba utemeljiti za pokritje posrednih stroškov. Za posege, ki jih
sofinancira ESS, je bilo že uvedenih več ukrepov za lažjo uporabo poenostavljenega
obračunavanja stroškov.86 Delež programskih proračunov, ki jih zajema poenostavljeno
83 Študija Evropske komisije (2012), Comparative study of the project selection process applied in cohesion policy programmes 2007–2013 in a number of Member States, februar 2012.
84 Evropska komisija (2014), Smernice o poenostavljenih možnostih obračunavanja stroškov, str. 33.
85 Študija Evropske komisije (2017), Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, končno poročilo, Sweco, t33 & Spatial Foresight, str. 61.
86 Člen 14(1) Uredbe (EU) št. 1304/2013 (UL L 347, 20.12.2013, str. 470–486).
37
obračunavanje stroškov, je 36 % za ESS, za ESRR oziroma KS pa je značilna manj
obsežna uporaba poenostavljenega obračunavanja stroškov (2 %).87
75. V študiji Komisije iz leta 2017 je bilo ugotovljeno, da je poenostavljeno
obračunavanje stroškov zdaj ukrep za poenostavitev, katerega pomoč je
najučinkovitejša pri zmanjševanju upravnega bremena za upravičence. Od skupno 21
ukrepov za poenostavitev je bila do zdaj skoraj polovica pričakovanega zmanjšanja
bremena zagotovljena s poenostavljenim obračunavanjem stroškov88 (glej Prilogo IV).
Obstaja več razlogov, zakaj se poenostavljeno obračunavanje stroškov ne uporablja
pogosteje, npr. pravna negotovost (zlasti v zvezi s pravili o državni pomoči in javnem
naročanju) ali pravila držav članic, ki navidezno dajejo prednost sistemom, ki temeljijo
na povračilu dejanskih stroškov. Kar zadeva državno pomoč, sprememba uredbe o
splošnih skupinskih izjemah iz leta 2017 zagotavlja uporabo poenostavljenega
obračunavanja stroškov v okviru državne pomoči.89
Uredba omnibus širi področje uporabe in izvajanje poenostavljenega obračunavanja
stroškov ter uvaja nove vrste podpore na podlagi izpolnjenih pogojev
76. Uredba omnibus znatno širi področje uporabe za uporabo poenostavljenega
obračunavanja stroškov. Komisija je predlagala zvišanje obstoječega praga90 za
obvezno uporabo poenostavljenega obračunavanja stroškov za projekte ESS (glej
odstavek 2) s 50 000 EUR na 100 000 EUR javne podpore in razširitev te obveznosti na
ESRR. Ocenjuje, da bo to zajemalo približno 70 % vseh projektov ESS. Mogoče bo tudi
uporabiti pavšalne stopnje za stroške osebja in druge neposredne stroške (zaenkrat je
87 Študija Evropske komisije (2017), Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, končno poročilo, Sweco, t33 & Spatial Foresight, str. 21 in 142.
88 Študija Evropske komisije (2017), Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, končno poročilo, Sweco, t33 & Spatial Foresight, str. 20.
89 Člen 7(1) Uredbe Komisije (EU) 2017/1084 z dne 14. junija 2017 o spremembi Uredbe (EU) št. 651/2014 (UL L 156, 20.6.2017, str. 1–18).
90 Člen 14(4) Uredbe (EU) št. 1304/2013 (UL L 347, 20.12.2013, str. 470–486).
38
to možno le za posredne stroške) ter strokovne presoje in osnutke proračunov za
utemeljitev standardnih stroškov na enoto.
77. Sodišče je priporočilo široko uporabo poenostavljenega obračunavanja stroškov
zaradi zmanjšanja tveganja napak v prijavah stroškov in upravnega bremena za
upravičence.91 Pavšalne stopnje za poenostavljeno obračunavanje stroškov bi morala
Komisija sistematično vnaprej odobriti oziroma potrditi, da se zagotovi njihova
usklajenost z regulativnimi zahtevami (pošten, pravičen in preverljiv izračun). Če bi bile
revizije uredbe omnibus sprejete, bi to lahko znatno vplivalo na zmanjšanje upravnega
bremena.
78. Komisija je uvedla tudi novo vrsto financiranja, ki ni povezano s stroški zadevnih
operacij, ampak temelji na izpolnjevanju pogojev, povezanih z napredkom pri
doseganju ciljev.
79. Sodišče je v mnenju o osnutku uredbe omnibus priporočilo, naj postanejo plačila
na podlagi izpolnjenih pogojev ali doseženih rezultatov prednostna izbira v celotnem
proračunu EU.92 Taka možnost je že predlagana v uredbi o skupnih določbah za
obdobje 2014–2020,93 vendar zaenkrat še ni bila izkoriščena v nobenem operativnem
programu. Sodišče je na področju razvoja podeželja priporočilo tudi, naj Komisija
91 Letno poročilo Evropskega računskega sodišča za proračunsko leto 2011, poglavje 6, odstavek 30; Letno poročilo Evropskega računskega sodišča za proračunsko leto 2012, poglavje 6, odstavek 42; Letno poročilo Evropskega računskega sodišča za proračunsko leto 2014, poglavje 6, odstavek 79.
92 Evropsko računsko sodišče, mnenje št. 1/2017 o spremembi finančne uredbe, odstavek 84.
93 Člen 104–109 Uredbe (EU) št. 1303/2013 z dne 17. decembra 2013 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320–469).
39
prouči možnosti v okviru poenostavljenega obračunavanja stroškov za odmik od
povračila na podlagi nastalih stroškov k povračilu, ki bo temeljilo na rezultatih.94
Učinkovitejši in uspešnejši nadzor
Preverjanje upravljanja predstavlja veliko večino vseh kontrolnih in revizijskih
dejavnosti
80. Evropski parlament95 in skupina na visoki ravni96 pozivata k poenostavitvi kontrol
in revizij, da bi zmanjšali upravne stroške držav članic in upravno breme za upravičence
v programskem obdobju po letu 2020.
81. Države članice so odgovorne za vzpostavljanje sistemov upravljanja in kontrol.
Komisiji predložijo predhodno zagotovilo o zakonitosti in pravilnosti odhodkov. V ta
namen lahko imenujejo organe upravljanja, organe za potrjevanje in revizijske organe.
Organi upravljanja in organi za potrjevanje lahko za izvajanje svojih nalog pooblastijo
tudi posredniške organe.
82. Komisija nadzoruje delo organov držav članic, izdaja smernice in zagotavlja tekočo
pomoč. Komisija uporablja delo revizijskih organov za oceno zakonitosti in pravilnosti
vsakega programa. Izvaja lahko tudi revizije kontrolnih sistemov in projektov držav
članic.
83. V tabeli 2 je prikazano, da organi držav članic izvajajo veliko večino pregledov in
revizij na kraju samem. Za vse projekte organi upravljanja oziroma posredniški organi
94 Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča (2018) št. 11/2018: Nove možnosti za financiranje projektov na področju razvoja podeželja so enostavnejše, vendar niso osredotočene na rezultate, priporočilo 4.
95 Evropski parlament, resolucija z dne 26. novembra 2015, Na poti k poenostavljeni in v uspešnost usmerjeni kohezijski politiki za obdobje 2014–2020 (P8_TA(2015)0419).
96 Skupina na visoki ravni, Final conclusions and recommendations of the High Level Group on Simplification for post 2020, http://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/reports/2017/esif-simplification-hlg-proposal-for-policymakers-for-post-2020.
40
izvajajo preverjanje upravljanja, organi za potrjevanje pa preglede, in sicer vsaj enkrat
letno in kadar se poda izjava o odhodkih. Ti pregledi lahko zajemajo tudi preglede na
kraju samem. Leta 2015 je bilo tako pregledanih več kot milijon projektov.
84. Za primerjavo: revizijski organi držav članic so izvedli približno 12 000 pregledov
na kraju samem (približno 1,1 % vseh projektov), Komisija pa je proučila 226 projektov
(manj kot 0,02 %), sofinanciranih v okviru kohezijske politike.
Tabela 2 – Število projektov, pregledanih in revidiranih leta 2015
RAVEN DRŽAV ČLANIC Število projektov, sofinanciranih v okviru KS, ESRR in ESS, pri katerih je bilo izvedeno preverjanje upravljanja
1 081 386 100 % vseh projektov
Število projektov, ki so jih pregledali revizijski organi
12 270 1,1 % vseh projektov
RAVEN EU Število projektov, ki jih je pregledala Evropska komisija
226
0,02 % vseh projektov
Število projektov, ki jih je proučilo Evropsko računsko sodišče*
223
0,02 % vseh projektov
Opomba: * Sodišče kot neodvisni zunanji revizor EU ni del ureditev notranjih kontrol iz uredb.
Vir: Predstavitev GD REGIO, Post-2020 Audit reform in the EU – mission possible, odboru CONT Evropskega parlamenta z dne 11. oktobra 2017, in Letno poročilo Evropskega računskega sodišča za leto 2015.
85. Komisija je v okviru naknadne ocene obdobja 2007–2013 ugotovila, da večina
upravičencev meni, da so preverjanja upravljanja nesorazmerna.97 Pri tem je bil ključni
dejavnik pogosto izvajanje kontrol.
97 Naknadna ocena programov kohezijske politike za obdobje 2007–2013, osredotočena na Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad in Kohezijski sklad, iz avgusta 2016.
41
Izboljšanje učinkovitosti preverjanja upravljanja, ki ga izvajajo države članice, in
pregledov, ki ji opravljajo organi za potrjevanje
86. Med državami članicami in programi obstajajo znatne razlike v tem, kako se
preverjanje upravljanja izvaja v praksi. Glede na informacije, ki so jih revizijski organi
predložili Sodišču v zvezi z 12 pregledanimi operativnimi programi,
- preverjanje upravljanja pri petih od 12 operativnih programov izvaja več organov,
npr. organi upravljanja in/ali posredniški organi oziroma organi za potrjevanje.
Izkušnje Sodišča pri revizijah kažejo, da nekateri organi za potrjevanje izvajajo
obsežne preglede poleg pregledov, ki jih izvajajo organi upravljanja, drugi pa ne;
- obseg preverjanja in zahteve glede dokumentov se znatno razlikujejo (glej
Prilogo III); preverjanja zajemajo vse stroškovne postavke, vključene v zahtevke za
odhodke upravičenca, v desetih od 12 operativnih programov, v preostalih dveh
pa se stroškovne postavke preverjajo na podlagi vzorca. V skladu s smernicami
Komisije je to mogoče, če temelji na metodologiji, ki se določi predhodno in
omogoča predvidevanje napak pri nepreverjeni populaciji.98
87. V uredbi o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 so uvedene nekatere ureditve
glede sorazmernosti za zmanjšanje upravnega bremena upravičencev zaradi revizij in
nadzora. Projekti s proračunom do 200 000 EUR (za ESRR in KS) in 150 000 EUR (za ESS)
se pregledajo samo enkrat (pregled izvede Komisija ali revizijski organi), drugi organi pa
jih lahko pregledajo največ enkrat letno.99 V sedanjem osnutku uredbe omnibus je
določeno, da se bo ta prag povečal na 400 000 EUR (za ESRR in KS) in 300 000 EUR (za
ESS).100
98 Evropska komisija (2015): Evropski strukturni in investicijski skladi – Smernice za države članice o preverjanju upravljanja (programsko obdobje 2014–2020), str. 12.
99 Člen 148 Uredbe (EU) št. 1303/2013 z dne 17. decembra 2013 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320–469).
100 Evropska komisija, BudgWeb, člen 148 uredbe o skupnih določbah z dne 6. aprila 2018.
42
88. Razlike v pokritosti in obsegu preverjanja in delitve dela med organi upravljanja in
organi za potrjevanje kažejo, da mora Komisija določiti jasne ureditve, če želi zmanjšati
upravno breme za upravičence. Komisija bi prav tako lahko dodatno proučila možnost
poenostavitve metod vzorčenja za preverjanje upravljanja in obenem upoštevala, da je
treba zagotavljati odgovornost.
89. Poleg tega bi lahko elektronski prenos podatkov med organi in upravičenci
programov (e-kohezija) znatno znižal upravne stroške, vendar organi držav članic še
niso v celoti izkoristili te možnosti. Sodišče je ugotovilo, da ima 11 od 12 revizijskih
organov, ki so odgovorili na njegov vprašalnik, sistem za elektronski prenos podatkov.
Tak sistem bi morda lahko zagotovil dostop do dokumentov, zbranih in proučenih v
okviru preverjanja upravljanja. Vendar je osem revizijskih organov navedlo, da sistem
ne zagotavlja dostopa do vseh dokumentov, relevantnih za revizije.
Usklajevanje razlage pravil med Komisijo in državami članicami
90. V naknadni oceni kohezijske politike v obdobju 2007–2013, ki jo je izvedla
Komisija, so bile pomanjkljivosti na ravni preverjanja upravljanja opredeljene kot eden
izmed glavnih razlogov za upravno breme upravičencev.101 Pomemben vir
poenostavitve je zagotoviti, da različni organi v državah članicah, pristojni za programe,
veljavna pravila razlagajo enako.
91. Kar zadeva zakonodajne akte in smernice, mora Komisija zagotoviti skupno
razumevanje med vsemi akterji. Komisija je sprejela več pobud za uskladitev razlage
101 Naknadna ocena programov kohezijske politike za obdobje 2007–2013, osredotočena na Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad in Kohezijski sklad, iz avgusta 2016, str. 17.
43
pravil za preverjanje, npr. z izdajo smernic za preprečevanje102 in obravnavo napak na
področju javnih naročil.103
92. Sodišče ugotavlja tudi, da je na ravni EU vzpostavljena strokovna skupina za
evropske strukturne in investicijske sklade (EGESIF), ki bi morala omogočiti izmenjavo
med strokovnjaki. Vendar je večina pravil nacionalnih ali celo specifičnih za program. V
vseh teh primerih so države članice odgovorne za zagotavljanje usklajene razlage med
organi.
93. Izkušnje Sodišča pri revizijah kažejo tudi, da se pristopi držav članic k tehničnim
izmenjavam in komunikaciji med revizijskimi organi in organi upravljanja oziroma
posredniškimi organi ali organi za potrjevanje razlikujejo. Izboljšanje komunikacije
ponuja možnost za uskladitev razlage pravil in izboljšanje uspešnosti nadzora.
102 Evropska komisija (2015), Javna naročila – Smernice za strokovne delavce za preprečevanje najpogostejših napak pri projektih, ki se financirajo iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov, 2015.
103 Sklep Komisije o opredelitvi in odobritvi smernic za določanje finančnih popravkov pri izdatkih, financiranih s strani Unije v okviru deljenega upravljanja, ki jih izvede Komisija zaradi neskladnosti s pravili o javnih naročilih, z dne 19. decembra 2013 (C(2013) 9527).
1
Priloga I – Povzetek glavnih predlogov za poenostavitev kohezijske politike po letu 2020
Glavni predlogi za poenostavitev za kohezijsko politiko po letu 2020
Evropska komisija (1)
Skupina na visoki ravni za poenostavitev (2)
Evropski parlament (3)
Svet (4) (6) Odbor regij [5]
Združevanje in/ali večja usmerjenost skladov Uskladitev pravil v vseh instrumentih EU Skupna pravila Pravočasno sprejetje pravil ter prepoved retroaktivne uporabe smernic in pravil Zmanjšanje obsežne zakonodaje in smernic Komisije Nemoten prehod in imenovanje organov Poenostavitev, zmanjšanje števila operativnih programov Skladen in enostaven sistem kazalnikov smotrnosti Racionalizacija in diferenciacija upravljanja in kontrol, npr. z enotnim revizijskim pristopom Odvisnost od nacionalnih pravil in organov (tj. odprava nadzorne vloge Komisije) v nekaterih državah članicah Poenostavitev predhodnih pogojenosti Povečanje ravni nacionalnega sofinanciranja Krepitev upravne zmogljivosti Prožno financiranje za obravnavanje novih izzivov Izmenjava dobre prakse Povečanje možnosti e-kohezije, poenostavljenega obračunavanja stroškov in pavšalnih stopenj Ohranjanje stabilnosti pravil Čezmerno prenašanje zakonodaje se ne bi smelo samodejno šteti za napako, oceniti bi bilo treba vsak primer posebej
Vir: (1) Evropska komisija, Razmislek o prihodnosti financ EU, 28. junij 2017; (2) Final conclusions and recommendations of the High Level Group on Simplification for post 2020, 11. julij 2017; (3) Resolucija Evropskega parlamenta z dne 13. junija 2017 o gradnikih kohezijske politike EU po letu 2020 (2016/2326(INI)); (4) sklepi Sveta Sinergije in poenostavitev kohezijske politike po letu 2020 (15. november 2017), 14 263/17; (5) mnenje Prihodnost kohezijske politike po letu 2020 – Za močno in učinkovito evropsko kohezijsko politiko po letu 2020, COTER-VI/015, in mnenje Poenostavitev evropskih strukturnih in investicijskih skladov z vidika lokalnih in regionalnih oblasti, 10.–12. oktober 2016, COTER-VI/012; (6) sklepi Sveta Izvajanje in izvrševanje kohezijske politike po letu 2020, 12. april 2018, 178/18.
1
Priloga II – Pregled poročil, mnenj in informativnih dokumentov Evropskega računskega sodišča, ki se nanašajo na poenostavitev izvajanja kohezijske politike
Št. Poročila in mnenja Evropskega računskega sodišča
1 Letno poročilo za proračunsko leto 2011
2 Letno poročilo za proračunsko leto 2012
3 Letno poročilo za proračunsko leto 2013
4 Letno poročilo za proračunsko leto 2014
5 Letno poročilo za proračunsko leto 2015
6 Letno poročilo za proračunsko leto 2016
7 Mnenje št. 1/2017 o spremembi finančne uredbe
8 Posebno poročilo št. 17/2016: Institucije EU bi lahko naredile več, da bi omogočile lažji dostop do svojega javnega naročanja
9 Posebno poročilo št. 19/2016: Izvrševanje proračuna EU s finančnimi instrumenti – izkušnje, pridobljene v programskem obdobju 2007–2013
10 Posebno poročilo št. 24/2016: Potrebnih je več prizadevanj za seznanjanje s pravili o državni pomoči in uveljavljanje njihovega spoštovanja
11 Posebno poročilo št. 36/2016: Ocena ureditev za zaključevanje programov na področjih kohezije in razvoja podeželja iz obdobja 2007–2013
12 Posebno poročilo št. 2/2017: Pogajanja Komisije o partnerskih sporazumih in programih na področju kohezije za obdobje 2014–2020
13 Posebno poročilo št. 4/2017: Zaščita proračuna EU pred nepravilnimi odhodki: Komisija je v obdobju 2007–2013 na področju kohezije vse več uporabljala preventivne ukrepe in finančne popravke
14 Posebno poročilo št. 15/2017: Predhodne pogojenosti in rezerva za smotrnost poslovanja na področju kohezije: inovativna instrumenta, ki pa še nista uspešna
15 Posebno poročilo št. 16/2018: The Commission’s and member States’ actions during the 2007–2013 programme period tackled low absorption but lacked focus on results
16 Informativni dokument o financah EU v prihodnosti: Reforma funkcioniranja proračuna EU (2018)
17 Posebno poročilo št. 11/2018: Nove možnosti za financiranje projektov na področju razvoja podeželja so enostavnejše, vendar niso osredotočene na rezultate
Vir: Evropsko računsko sodišče.
1
Priloga III – Pregled postopkov in zahtev glede predložitve dokumentacije za izbiro projektov in izvajanje 12 shem financiranja v okviru
operativnih programov 12 držav članic AT DE CZ ES FR HR HU IT MT PL SK UK A POGOJI ZA
UPRAVIČENOST
2 Sofinanciranje, intenzivnost pomoči:
mikro- in mala podjetja
30 % 25 % 45 % do 45 % do 60 % do 50 % do 45–50 % do 45 % do 50 % do 45 % do 75 % do 50 %
Srednja podjetja 20 % 15 % 45 % do 35 % do 60 % do 50 % do 35–50 % do 35 % do 50 % do 35 % do 75 % do 50 %
B VLOGA ZA PROJEKT 1 Število strani vloge
za projekt 22 52 32 251 16 46 15 18 15 134 40 41
2 Načini za predložitev vloge za projekt
v tiskani obliki
v tiskani obliki elektronsko elektronsko
v elektronski in tiskani
obliki
v tiskani obliki elektronsko elektronsko elektronsko
v elektronski in tiskani
obliki
v elektronski in tiskani
obliki elektronsko
B1
INFORMACIJE O VLOŽNIKU
1 Identifikacijske informacije o vložniku
da da da da da da da da da da da da
2 Finančni položaj vložnika da da ne da da da da da da da da ne
3 Analiza konkurenčnosti vložnika
ne ne da da ne da da da da da da ne
4 Izkušnje pri izvajanju projektov EU
ne ne ne ne da da2 da ne da da ne da
5 Razpoložljivost certifikata kakovosti (certifikat ISO)
da ne ne ne ne ne da ne ne da ne ne
B2
INFORMACIJE O PROJEKTU
1 Opis projekta da da da da da da da da da da da da 2 Razčlenitev
predvidenih izdatkov
da da da da da da da da da da da da
3 Opis strateškega ujemanja projekta ne3 ne da da da da da3 ne da da da3 da
2
AT DE CZ ES FR HR HU IT MT PL SK UK 4 Prispevek projekta k
horizontalnim načelom
da ne da ne da da da ne da da da da
5 Analiza drugih možnosti za financiranje projekta
ne ne ne ne ne da ne ne da da ne ne
6 Finančna napoved
3 leta 3 leta ne 3 leta ne 8 let ne za prvo leto po zaključku
projekta ne 19 let 4–12 let4 ne
C IZVAJANJE C1
ZAHTEVKI ZA PLAČILO
1 Število strani obrazcev zahtevkov za plačilo
2 7 najmanj 10 145 3 9 najmanj 30 3 2 11 5 17
2 Načini predložitve datoteke z zahtevkom za plačilo
v elektronski in tiskani
obliki
v tiskani obliki elektronsko elektronsko elektronsko
v elektronski in tiskani
obliki
elektronsko elektronsko elektronsko elektronsko v elektronski
in tiskani obliki
elektronsko
3 Poročilo o napredku se predloži z vsakim zahtevkom za plačilo
da ne6 da da da da da da da da da da
C2
DOKAZILA
1 Koliko dokumentov je treba predložiti z zahtevkom za plačilo? 100 % v
tiskani obliki
100 % v tiskani obliki
100 % elektronsko
100 % elektronsko
100 % elektronsko
100 % elektronsko
100 % elektronsko
100 % elektronsko
100 % elektronsko
100 % elektronsko
100 % v tiskani obliki
Vzorec dokazil v elektronski
obliki
2
Med zahtevana dokazila spadajo:
a) računi da da da da da da da da da da da da b) dokazilo o plačilu da da da da da da da da da da da ne c) potrdila o dobavi ne ne da da da da da da da da da da d) pogodbe da ne da da da da da da da da da da
3
AT DE CZ ES FR HR HU IT MT PL SK UK e) računovodski
dokumenti da ne da da da da ne da da da da da
f) drugi posebni dokumenti da da da da da da da da da da da ne
3 Obdobje hranjenja za dokazila
do leta 2031 do 31.
decembra 2028
deset let po zadnjem plačilu in tri leta po zaključku
operativnega programa
vsaj tri leta po zaključku
operativnega programa, tj. do leta 2028
do 31. decembra
2028
pet let po zaključku projekta
vsaj do 31. decembr
a 2027
deset let od zaključka projekta7
deset let od zaključka projekta
dve leti8 do 31.
decembra 2028
dve leti8
C3
PRAVILA O JAVNEM NAROČANJU
1 Obstoj podrobnih postopkov javnega naročanja, ki jih upoštevajo MSP kot upravičenci
ne9 ne10 da da ne da da ne da da da da
1 Končno število strani vloge za projekt se lahko razlikuje glede na končno vsebino vloge. 2 V primeru Hrvaške se izkušnje pri izvajanju projektov nanašajo na projekte, ki se financirajo iz katerega koli vira, tj. ne le za projekte, ki jih financira EU. 3 Posredno, saj bi morali vložniki dokazati skladnost z razpisom za zbiranje predlogov (razpis pa bi moral biti v skladu z operativnim programom). 4 Odvisno od vrste naložbe. 5 Končno število strani zahtevka za plačilo se lahko razlikuje glede na končno vsebino zahtevka. 6 Poročilo o napredku se predloži le s končnim zahtevkom za plačilo. 7 Od datuma zadnjega računa. 8 Dve leti od 31. decembra po predložitvi obračunov Evropski komisiji, v katere so vključeni končni odhodki za zaključeni projekt. 9 Ni postopkov javnega naročanja, vendar morajo upravičenci dokazati, da so stroški razumni. 10 Izbira mora biti dokumentirana, izbrana pa mora biti ekonomsko najugodnejša ponudba.
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov organov in javno dostopnih dokumentov.
4
Pregledani operativni programi
Št. Država članica Pregledani operativni program Koda CCI programa Prednostna os Prednostna naložba
1 Avstrija Naložbe v rast in zaposlovanje Avstrija 2014–2020 2014AT16RFOP001 prednostna os 2 3d
2 Hrvaška Konkurenčnost in kohezija 2014HR16M1OP001 prednostna os 3 3d
3 Češka republika Podjetništvo in inovacije za konkurenčnost 2014CZ16RFOP001 prednostna os 3 3a
4 Francija Operativni program ESRR-ESS Lorena in Vogezi 2014–2020 2014FR16M2OP007/2014FR16M0OP0151 prednostna os 2 3a
5 Nemčija Operativni program ESRR Saška-Anhalt 2014–2020 2014DE16RFOP013 prednostna os 2 3d
6 Madžarska Operativni program za gospodarski razvoj in inovacije 2014HU16M0OP001 prednostna os 1 3c
7 Italija Regijski operativni program ESRR ESS Apulija 2014IT16M2OP002 prednostna os 3 3a
8 Malta Spodbujanje konkurenčnega in trajnostnega gospodarstva za reševanje naših izzivov
2014MT16M1OP001 prednostna os 3 3d
9 Poljska Regionalni operativni program za Spodnješlezijsko vojvodstvo 2014–2020
2014PL16M2OP001 prednostna os 1 3c
10 Slovaška Raziskave in inovacije 2014SK16RFOP001 prednostna os 3 3a
11 Španija Operativni program ESRR Andaluzija 2014–2020 2014ES16RFOP003 prednostna os 3 3d
12 Združeno kraljestvo
Operativni program ESRR Združeno kraljestvo – Anglija 2014UK16RFOP001 prednostna os 3 3d
1 Koda CCI za ta operativni program je bila leta 2017 spremenjena iz 2014FR16M2OP007 v 2014FR16M0OP015.
Vir: Evropsko računsko sodišče.
1
Priloga IV– Ocenjeni učinek ukrepov za poenostavitev, ki jih je Komisija opredelila za
obdobje 2014–2020 v zvezi z upravnimi stroški za uprave in upravnim bremenom za
upravičence
Ukrep za poenostavitev Učinek na upravne stroške za upravo
(v %)
Učinek na upravno breme za
upravičence (v %)
Ukrepi za poenostavitev, relevantni za kohezijsko politiko (KS, ESRR in ESS) Partnerski sporazumi nadomestijo nacionalni strateški referenčni okvir in nacionalni strateški načrt 0,0 % 0,0 %
Večja tematska osredotočenost 0,0 % 0,0 % Skupni kazalniki in boljši okvir spremljanja 0,5 % 0,9 % Uskladitev pravil –0,5 % –1,2 % Sorazmerne kontrole/minimalna raven pregledov na kraju samem –0,6 % –0,5 % E-kohezija z upravičenci –1,7 % –4,8 % Enostavnejša pravila za projekte, ki ustvarjajo prihodek –0,6 % –2,2 % Krajše obdobje hranjenja dokumentov –0,3 % –0,5 % Poenostavljeni postopek za spremembo programa 0,0 % 0,0 % Poenostavitev programskega dokumenta 0,0 % 0,0 % Neodvisno poročilo o kakovosti za velike projekte 0,0 % 0,0 % Štetje ponudnikov usposabljanja ali prenosa znanja za upravičence –0,2 % –0,1 %
Lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost, in lokalne akcijske skupine 0,1 % –0,1 % Celostne ozemeljske naložbe 0,0 % 0,1 % Združitev organov upravljanja in organov za potrjevanje/zmanjšanje števila plačilnih agencij –0,2 % 0,0 %
Nepovratna sredstva in vračljiva pomoč kot poenostavljeno obračunavanje stroškov –1,7 % –6,3 %
Skupni akcijski načrti 0,0 % 0,0 % Ukrepi za poenostavitev za druge sklade (ESPR, EKSRP) Predplačila 0,1 % –0,1 % Določitev vnaprejšnjih meril za zavarovanje 0,0 % 0,0 % Pospešeni postopek za postopek izbire 0,0 % 0,0 % Posebna pravila za izračun nadomestila 0,0 % 0,0 % Skupaj evropski strukturni in investicijski skladi –5,2 % –14,9 %
Vir: Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, končno poročilo, 19. junij 2017, Sweco, t33 & Spatial Foresight, študija, ki jo je naročil GD za regionalno in mestno politiko.
1
Priloga V – Razvoj zakonodaje in smernic
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi spletišča http://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/legislation/guidance.
1
Priloga VI – Kohezijska politika (ESRR, KS, ESS, vključno s pobudo za zaposlovanje mladih) v obdobju 2014–2020, dodelitev sredstev, število operativnih programov, uporabljeni
kazalniki in organi, vključeni v upravljanje, po državah članicah
Opomba: Pri več organih so navedene ocene zneskov.
Vir: Evropska komisija.
Država članica
Skladi EU (ESRR, KS, ESS, vključno s
pobudo za zaposlovanje
mladih), v milijonih EUR
Delež v % v skladih EU
Število operativnih programov
Število kazalnikov izložkov in rezultatov
Število organov upravljanja, posredniških
organov, organov za
potrjevanje in revizijskih
organov (ocena)
Delež v skupnem številu organov
AT 978 0,3 % 2 95 32 2,4 %BE 2 021 0,6 % 7 227 37 2,7 %BG 7 423 2,1 % 8 423 49 3,6 %CY 702 0,2 % 2 99 9 0,7 %CZ 21 643 6,2 % 8 399 15 1,1 %DE 18 269 5,2 % 32 1 106 132 9,7 %DK 413 0,1 % 2 58 10 0,7 %EE 3 535 1,0 % 1 191 14 1,0 %ES 27 942 8,0 % 45 756 89 6,6 %FI 1 304 0,4 % 3 97 20 1,5 %FR 14 763 4,2 % 40 1 366 323 23,8 %GR 15 275 4,4 % 18 702 33 2,4 %HR 8 463 2,4 % 2 282 24 1,8 %HU 21 544 6,2 % 7 382 10 0,7 %IE 1 020 0,3 % 3 86 4 0,3 %IT 31 686 9,1 % 51 1 433 115 8,5 %LT 6 709 1,9 % 1 288 31 2,3 %LU 40 0,0 % 2 32 4 0,3 %LV 4 418 1,3 % 1 244 3 0,2 %MT 708 0,2 % 3 119 5 0,4 %NL 1 015 0,3 % 5 103 10 0,7 %PL 76 866 22,0 % 22 1 511 89 6,6 %PT 21 343 6,1 % 12 450 66 4,9 %RO 22 541 6,5 % 7 439 62 4,6 %SE 1 764 0,5 % 11 150 5 0,4 %SI 3 012 0,9 % 1 234 18 1,3 %SK 13 768 3,9 % 7 467 35 2,6 %UK 10 974 3,1 % 12 401 16 1,2 %TC 9 239 2,6 % 76 1 874 98 7,2 %Skupaj 349 380 100 % 391 – 1 358 100 %
1
Priloga VII – Kratice
strokovna skupina za evropske strukturne in investicijske sklade Partnership Agreement COSME Program Evropske unije za konkurenčnost podjetij ter mala in srednja
podjetja ESRR Evropski sklad za regionalni razvoj ESS Evropski socialni sklad EU Evropska unija GD generalni direktorat GD EMPL Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje GD REGIO Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko IAS KS Kohezijski sklad MA Managing Authority MSP mala in srednja podjetja OECD Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj OP operativni program PDEU Pogodba o delovanju Evropske unije REFIT program ustreznosti in uspešnosti predpisov Skladi ESI evropski strukturni in investicijski skladi
1
Priloga VIII – Glosar
Čezmerno prenašanje zakonodaje pomeni dodatna pravila in regulativne obveznosti, ki
presegajo zahteve v okviru evropskih strukturnih in investicijskih skladov (skladi ESI), določene
na ravni Evropske unije (EU). Nadalje ga je mogoče razčleniti na aktivno in pasivno čezmerno
prenašanje. Aktivno čezmerno prenašanje opisuje dodatne upravne postopke in regulativne
obveznosti, ki presegajo zahteve v okviru skladov ESI, določene na ravni Evropske unije (EU),
medtem ko do pasivnega čezmernega prenašanja pride, ko nacionalni, regionalni ali lokalni
akterji ne uporabljajo ukrepov za poenostavitev, predlaganih v uredbah o skladih ESI.
Državna pomoč je vsaka oblika neposredne ali posredne finančne podpore, ki jo javni organi
zagotovijo podjetjem zasebnega sektorja. Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU) na
splošno prepoveduje državno pomoč na skupnem trgu, razen če ni ustrezno utemeljena.
Evropska komisija ima izključno pristojnost za oceno združljivosti državne pomoči, ki jo
dodelijo države članice, s temi pravili. Postopkovne odločitve in ukrepi, ki jih sprejme
Evropska komisija, pregledata Splošno sodišče in Sodišče Evropske unije. Za pregled
postopkovnih sklepov in ukrepov, ki jih sprejme Evropska komisija, sta pristojna Splošno
sodišče in Sodišče Evropske unije.
Evropski strukturni in investicijski skladi (ESI) zajemajo pet ločenih skladov, ki podpirajo
izvedbo strategije Unije za pametno, trajnostno in vključujočo rast v celotni EU ter naloge
posameznih skladov, politični okviri pa so določeni za sedemletno proračunsko obdobje
večletnega finančnega okvira. Ti skladi vključujejo: Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR),
Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad (KS), Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja
(EKSRP) in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR).
Intervencijska logika je povezava med ocenjenimi potrebami, cilji, vložki (načrtovanimi in
dodeljenimi), izložki (ciljnimi in doseženimi) in rezultati (želenimi in dejanskimi).
Okvir za smotrnost poslovanja sestavljajo mejniki in ciljne vrednosti, opredeljeni za niz
kazalnikov, ki jih države članice izberejo za posamezno prednostno os v okviru operativnega
programa, razen za prednostne osi za tehnično podporo in programe, podprte v okviru
pobude za mala in srednja podjetja.
2
Operativni program določa prednostne naloge in specifične cilje držav članic ter način
uporabe financiranja (sofinanciranja EU ter nacionalnega javnega in zasebnega
sofinanciranja) iz skladov ESI v danem obdobju (trenutno sedem let) za financiranje
projektov. Ti projekti morajo prispevati k doseganju nekega števila ciljev, določenih na ravni
prednostne osi operativnega programa. Operativni program pripravi država članica, preden
pa so mogoča plačila iz proračuna EU, ga mora odobriti Komisija. Operativni programi se
lahko v obdobju, ki ga pokrivajo, spreminjajo le, če se strinjata obe strani.
Organ upravljanja je nacionalni, regionalni ali lokalni javni organ (ali neki drug javni ali
zasebni organ), ki ga država članica določi za upravljanje operativnega programa. Njegove
naloge vključujejo izbiranje projektov za financiranje, spremljanje izvajanja projektov ter
poročanje Komisiji o finančnih vidikih in doseženih rezultatih. Organ upravljanja je tudi
organ, ki po revizijah, ki jih opravi Komisija, Evropsko računsko sodišče ali drug organ v
zadevni državi članici upravičencem naloži finančne popravke.
Organi za potrjevanje opravljajo preglede odhodkov, ki jih prijavijo organi upravljanja, na
prvi stopnji in potrjujejo zakonitost in pravilnost teh odhodkov.
Partnerski sporazum se sklene med Evropsko komisijo in posameznimi državami članicami za
programsko obdobje 2014–2020. V njih so navedeni načrti nacionalnih organov za porabo
sredstev iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov ter opisani strateški cilji in
prednostne naložbe vsake države, za katere je v sporazumih vzpostavljena povezava s
splošnimi cilji strategije Evropa 2020 za pametno, trajno in vključujočo rast. Poleg tega med
drugim vključujejo tudi podrobnosti o vseh predhodnih pogojenostih in okvirih za
zagotavljanje smotrnosti poslovanja. Pripravijo jih države članice v dialogu s Komisijo, ki jih
mora nato sprejeti.
Poenostavljeno obračunavanje stroškov so tri vrste financiranja, opredeljene v
členu 67(1)(b), (c) in (d) Uredbe EU št. 1303/2013: standardne lestvice stroškov na enoto,
pavšalni zneski in pavšalno financiranje.
Posredniški organ je vsak javni ali zasebni organ ali služba, ki deluje v pristojnosti organa
upravljanja ali v imenu tega organa izvaja naloge v razmerju do upravičencev, ki izvajajo
operacije.
3
Predhodne pogojenosti so pogoji, ki jih mora država članica izpolniti, da lahko prejme
sredstva iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov. Države članice so morale pri
pripravi operativnih programov za programsko obdobje 2014–2020 presoditi, ali so ti pogoji
izpolnjeni. Če niso bili izpolnjeni, je bilo treba pripraviti akcijske načrte, da se je zagotovila
njihova izpolnitev do 31. decembra 2016.
Prednostna os je ena od prednostnih nalog strategije v operativnem programu, ki je
sestavljena iz skupine operacij, ki so med seboj povezane in imajo določene merljive cilje.
Revizijski organi dajejo Komisiji zagotovilo o uspešnem delovanju sistemov upravljanja in
notranjih kontrol operativnih programov (ter s tem tudi o zakonitosti in pravilnosti potrjenih
odhodkov). Revizijski organi so ponavadi oddelki v generalnih sekretariatih vlade, na
ministrstvih za finance (ali organih za notranji nadzor v sestavi teh ministrstev), na drugih
ministrstvih ali v okviru vrhovnih revizijskih institucij. Funkcionalno morajo biti neodvisni od
organov, ki upravljajo sklade. Revizijski organ o svojih ugotovitvah glede revizij sistemov in
revizij operacij poroča organu upravljanja in organu za potrjevanje ustreznega operativnega
programa. O svojih letnih dejavnostih poročajo enkrat letno v letnem poročilu o nadzoru, ki
ga predložijo Komisiji. Če revizijski organ meni, da organ upravljanja ni sprejel ustreznih
popravljalnih ukrepov, mora na to opozoriti Komisijo.
Uredba o skupnih določbah (CPR) je Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in
Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj,
Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj
podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem
skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem
skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006.
©Evropska unija, 2018.Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx Spletišče: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors