planlama dergisi özel sayısı

PLANLAMA DERGİSİ

SAHİBİ Dr. Akın İZMİRLİOĞLU

YAYIN KURULU Şevki EMİNKAHYAGİL Dr. Mehmet GÜNAL Mustafa DEMİREZEN

Selver KORKUT

EDİTÖR Doç. Dr. İlhan DÜLGER

KOORDİNATÖR F. Dicle AKSOY

YAYINA HAZIRLAYAN Aydın TARH AN

REDAKSİYON İrfan HALICI Fevzi KAHYA

BASKI Semih Ofset Mat. SEK Yayın, ve Amb. San. Ltd. Şti.

Tel : (0312) 341 40 75

Adres : Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı Yayın ve Temsil Dairesi Başkanlığı

Tel : (0312) 232 10 94 Fax: (0312) 230 86 30

Planlama Dergisinde yayımlanan yazıların sorumluluğu yazarına aittir. Yayın ve referans olarak kullanılması Devlet Planlama Teşkilatı'nın iznini gerektirmez.

Yazılar ve görüşlerden kaynak gösterilmek şartıyla alıntı yapılabilir.

Ankara 2002

ÖNSÖZ

Türkiye'nin ekonomik, sosyal, kültürel kalkınmasında ve kalkınmayı destekleyici idari

düzenlemelerde 1960'lı yıllardan bu yana büyük hizmetleri geçmiş bulunan Devlet Planlama

Teşkilatı'nın 42. Kuruluş Yılını idrak etmiş bulunmaktayız.

Planlama Dergisinin 42. Yıl Özel Sayısını, Devlet Planlama Teşkilatı mensuplarının

bilimsel ve serbest bir zeminde görüş alışverişine vesile olması, çeşitli alanlara ilişkin bilgi

birikiminin kaybolmadan gelecek kuşaklara aktarılması ve Türkiye çapındaki değerli

araştırmacılarımıza bir kaynak olması amacıyla tüm okuyuculara sunmaktayız.

Planlama Dergisi kapsamında yer alan makalelerde ileri sürülen fikirlerin ve

tartışmaların ülkemizin ekonomik, sosyal, kültürel kalkınmasında; yeniden yapılanmasında

yararlı olacağı ve bilgi toplumunun oluşum sürecinde önemli katkı sağlayacağına dair

inancımızla bu derginin hazırlanmasında emeği geçen herkese teşekkür ederiz.

YAYIN VE TEMSİL DAİRESİ BAŞKANLIĞI

IÇINDEKILER

TÜRKİYE'DE DEMOKRATİK, PLANLI, KALKINMA

Y E N İ D E N Y A P I L A N M A

KAMU KESİMİNDE STRATEJİK YÖNETİM ve VİZYON İsmail BİRCAN

BİR KAMU YÖNETİMİ REFORMU İÇİN STRATEJİ SEÇENEKLERİ Osmarı YILMAZ

S A N A Y İ L E Ş M E V E D Ö N Ü Ş Ü M

ATATÜRK ve VARGAS. DÖNEMLERİ (1920-1938): Türkiye ile Brezilya'nın Sanayileşme Kararlarının Karşılaştırması Memduh Aslan AKÇAY

TÜRKİYE EKONOMİSİNDE YAPISAL DEĞİŞİM (1946-1999) Adil TEMEL - Ercan BOYAR - Şeref SAYGILI

KÜRESELLEŞME, GELİŞMEKTE OLAN ÜLKELER ve TÜRK İMALATSANAYİİ Mehmet ATALAY - Mustafa TURHAN

EKONOMİNİN DÖVİZ İHTİYACININ TANIMI, ve TÜRK, PARASI, İle HIZLI SANAYİLEŞME Alptekin ERDOĞAN

24 OCAK, 1980 ve 5 NİSAN 1994 İSTİKRAR PROGRAMLARININ KARŞILAŞTIRILMASI, Salih KÖSE

B Ü Y Ü M E , K A L K I N M A , G E L İ Ş M E

İÇSEL BÜYÜME TEORİSİ : Genel Bir Bakış Nihal Yener ERCAN

BİLİM-TEKNOLOJİ POLİTİKALARI, YİRMİBİRİNCİ YÜZYIL ve TÜRKİYE İsmail Hakkı YÜCEL

KA YITDIŞI EKONOMİYİ TAHMİN YÖNTEMLERİ ve TÜRKİYE'DE DURUM Yılmaz ILGIN

K A L K I N M A N I N İTİCİ G Ü C Ü : İ N S A N K A Y N A Ğ I

BULUNULAN YAŞA GÖRE HAYATTA KALMA İHTİMALLERİ Tuncer KOCAMAN

DEMOKRATİK, EĞİTİM -Toplumsâllaşmış Bireyin Yetiştirilmesi-Nazım GÜMÜŞ

EĞİTİM ANA PLANI: 1996-2011 Bütünleştirilmiş Bir, Reform Stratejisini Uygulamaya Aktarma Düzeni İlhan DÜLGER

PİYASA MESLEK. STANDARTLARI Mustafa DEMİREZEN

SOSYAL GÜVENLİK. SİSTEMİNDE YENİLENME İHTİYACI Emel DANIŞOĞLU

R E K A B E T G Ü C Ü

ALT, SEKTÖRLERDE REKABET GÜCÜ ÖLÇÜM YÖNTEMLERİ İbrahim DEMİR

BİYOTEKNOLOJİ ALANINDAKİ GELİŞMELERİN YANSIMALARI ve TÜRKİYE'NİN POLİTİKA SEÇENEKLERİ Tayları KIYMAZ - Mehmet TARAKÇIOĞLU

ÜRETİM TEKNOLOJİSİNDEKİ GELİŞMENİN SANA YİNİN REKABET GÜCÜNE ETKİSİ: Otomotiv Sanayii Örneği Atila BEDİR

ELEKTRİK. ENERJİSİNDE YENİ DÖNEM 0. Olcay GÜNEĞİ

U L U S L A R A R A S I B Ö L G E K A L K I N M A S T R A T E J İ L E R İ

TÜRKİYE'NİN, ÖNCÜLÜK. ETTİĞİ ULUSLARARASI BÖLGESEL İŞBİRLİĞİ GİRİŞİMLERİ Fatih ÜNLÜ - Ebubekir MEMİŞ - Orhan ÖZTAŞKIN

AVRUPA TOPLULUĞUNUN MÜNHASIR YETKİSİNİN KAPSAMI ve SONUÇLARI M. Emin ZARARSIZ

GÜNDEM 2000 ÇERÇEVESİNDE AB ORTAK. TARIM POLİTİKASININ YENİDEN YAPILANDIRILMASI, ve TÜRKİYE Cemil ERTUĞRUL

Y U R T İ Ç İ B Ö L G E K A L K I N M A S T R A T E J İ L E R İ

DEPREM YÖNETİMİNDE ARAZİ KULLANIM PLANLAMASININ ÖNEMİ Nihal ATUK

TÜRKİYE'DE BÖL GELERARASI İKTİSADİ GELİŞMİŞLİK. FARKLARININ GS.YİH İLLER ENDEKSİ ESAS. ALINARAK KARŞILAŞTIRILMASI Lütfi ELVAN

GÜNEYDOĞU ANADOLU PROJESİ'NE BA KIŞ (1988-2001) Nevin SORGUÇ

BÖLGE PLANLAMASINA YENİ BİR YAKLAŞIM: Güneydoğu Anadolu Bölgesi Kalkınma Planı (2002-2010) Yavuz EGE - Ahmet SALTIK - Vedat ÖZBİLEN - Saffet ATİK Mehmet POLAT - Haşim ÖĞÜT - Zeynep ARAT

TÜRKİYE'DE DEMOKRATİK PLANLI KALKINMA

Türkiye Büyük Mille': Meclisi'nin 1 Mart 1922 günü yapılan Üçüncü Yıl Kalkınma Planlama Toplantısı'nda Mustafa Kemal, "bundan sonraki iktisat siyasetimizde, tes-pit etmiş olduğumuz temel esaslara uygun olarak hazırlanacak bir plana göre Bakanlar Kurulu'muzun harekete geçmesini bekli-yoruz" demekteydi.

1914-1918 yılları arasında Birinci Dünya Savaşı'nda askeri amaçlarla gelişti-rilmişti. Sosyalist sistem planlamayı 1920'lerde kullanmaya başladı. Dünyada 1929 İktisadi Buhranı'ndan sonra piyasa-lara belli düzenleyici amaçlarla müdaha-lede bulunabileceği görüşünün yaygınlaş-ması, plan fikrinin sivil kesim tarafından alınıp uyarlamasına yolaçtı; piyasa ekono-milerine uygun planlama yöntemlerinin de gelişmesini teşvik etti.

Sanayi Planı-I : 1930'larda plan fik-rinin teknik yöntemlerle gelişmeye başla-masından sonra plan yapmaya ilk başlayan ülkelerden biri Türkiye olmuştur. Cumhur-başkanı Atatürk, Başbakan İsmet İnönü ve Sanayi Bakanı Celal Bayar Sanayi Planı'nın hazırlanması ve 1934-1938 arasında uy-gulanması ile birinci derecede meşgul ol-muşlardır.

Sanayi Planı-II'nin tasarlanması sırasında, yabancı bir petrol uzmanının, "Anadolunun altında petrol bulunur; bü-yük yatırım yaptırmanızı gerektirir" önerisi, Atatürk'ün, "Türkiye'nin çocukları, Bâtı'nın teknolojisinin haraçgüzarı olarak değil, kendi icadettikleri tek-niklerle değerlerimizi dünyaya çıkar-malılar/' görüşüyle karşılanır.

Yurtiçinde bolluğun ve emniyetin, yurtdışında gücün ve piyasalara hakimiye-tin kilidi üretim-bilgisi/sanayi-bilgisi/tekno-lojidir; bunun anahtarı ise, insan bilgi ve deneyimininin ülke amaçlarına hizmet ede-cek şekilde çalışmasıdır. Çağın anahtar kavramına Atatürk sahipti; Türk kalkınma planlamacılığının yolu böyle çizildi:

"TEKNOLOJİ ÜRETİMİ ve SAHİPLİĞİ"

Ülkemizin dünya teknoloji üretiminde pay ve söz sahibi olması süreklilik kazanın-caya kadar Türkiye'de Devlet Planlama Teşkilatı'nın çok boyutlu ve etkili yönlen-dirmesine olan ihtiyaç devam edecektir.

Türkiye 1960'da "planlı kalkınma kurumu"nu getirirken milletimizin isteği açıktı:

Dış gözlemcilerin yorumları ise bilinç-liydi: "Türkiye, nihayet, ulus ve ülke inşa etmenin sistem kurumunu kurdu; artık süreklilik beklenebilir!"

Hedef : Türkiye'nin ihtiyaç ve Kaynaklarıyla uyumlu "özgün sanayi toplumu" haline gelmek

Yol/Strateji : Sanayileşme

Yöntem : Demokratik planlı kalkınma

1

Planlama Dergisi

"Sanayileşme stratejimizin felsefesi tasarruf ve yatırım esasına dayanır. Bu-nun için planlamanın ve planların temel işlevleri arasında:

• İktisadi istikrar • İşgücünün yetiştirilmesi • Denge • İdari teşkilatın ıslahı

önkoşul olarak kabul edilmiştir."

Güçlüklerine rağmen, Türkiye "de-mokrasi" ile "kalkınma"yı birlikte yürütme azmini ve başarısını göstermiş sayılı ülke-lerdendir.

Türkiye'de Plan Hazırlama ve Plan Uygulamanın Demokratik Süreci

1961 Anayasası ile (Madde 41, 44) planları "demokratik usullerle" hazırlama ve uygulama görevi verilmiştir. Planlar ha-zırlamak ve plan uygulamasının koordinas-yonunu yürütmek üzere 30 Eylül 1960 yı-lında Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) ve Yüksek Planlama Kurulu (YPK) kurulmuş-tur. Plan hazırlama ve uygulama sürecinin teknik birimi DPT merkez teşkilatı, ilk ba-samak siyasi karar organı ise YPK'dır.

Plan Hazırlığı Sürecinde Devlet Planlama Teşkilatı :

• Tüm kesimlerin katkı, talep ve öne-rilerini toplayan

• Toplumun tüm kesimlerinin temsil edildiği Özel İhtisas Komisyonlarıyla (ÖİK) katılımcı bir yöntemi kullan-mak üzere örgütlendirilmiş

• Tüm kaynakların kalkınmaya yön-lendirilmesini sağlayan

• Kalkınma ve strateji seçeneklerini hazırlayan

• Ülke boyu plan taslaklarını seçe-nekli hazırlayan

• Planlara dayanarak bütçe büyük-lüklerini veren, yatırım bütçelerini

hazırlayan • Planların bölgeselleştirilmesini ya-

pan, il planlarına çerçeve veren bir "teknik kuruırTdur.

Kalkınma Seçenekleri ve Demokratik Tercih :

• Bakanlar Kurulu kalkınma seçenek-lerini DPT'ndan ister.

• Plan stratejisi Bakanlar Kurulu tara-fından belirlenerek Resmi Ga-zete'de yayınlanır; DPT'nin görevi bu stratejiye göre Plan hazırlığını yapmaktır.

• Hazırlanan seçenekli plan, program ve bütçe önerileri, seçilmiş, Bakan-lardan oluşan siyasi bir kurul niteli-ğindeki Yüksek Planlama Ku-rulu'nda teknik sorgulamaya tabi tutularak değerlendirilir. Kurul'un önerisi Bakanlar kurulu'na götürü-lür.

• Seçimle gelmiş Bakanlar Ku-rulu'nca karara bağlanır ve Mec-lis'e sevkedilir.

Plan'ın Yasallaşması : Planlar ve planlara dayalı yıllık prog-ramlara dayalı bütçeler: • Milletvekillerinin oluşturduğu TBMM

Plan ve Bütçe Komisyonu'nda, • Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel

Kurulu'nda milletvekilleri tarafından

Plan'ların uygulamasını yürütmekle yü-kümlü devlet teşkilatında gereken idari reform, ne yazık ki, 1960'larda vaktinde yapılamamış, plan sürecinin, mevcut kamu karar ve icra düzenine belirle-yici bir unsur olarak dahil edilmesi yoluna gidilmiştir. İdari düzenlemelerin kalkınma ihtiyaçlarına uygun olarak aşama aşama yapılması gereğinden vazgeçilme-

yasalaştırılır.

Plan ve Program Uygulaması :

2

Planlama Dergisi

Denetim : Uygulama sürecinin denetimi İcracı kuruluş iç de-netimi (APK'lar ve iç denetim örgütü) DPT denetimi (izleme, değerlendirme, rapor-lama düzeni) Başbakanlık denetimi (Yüksek Denetleme Kurulu); Cumhurbaşkanlığı denetimi (Devlet Denetleme Kurulu), TBMM adına bütçe uygulamasının dene-timi (Sayıştay), TBMM denetimi (Plan ve Bütçe Komisyonu, KİT Komis.).

• Uygulamada dengelerin korunması, Ekonomik Sosyal Konsey'e danışa-rak yapılır.

• Uygulama sırasında mali konular-daki plan politikalarının yorumu ve gerekebilecek güncel mali yönlen-dirmeye, bakanlardan ve teknis-yenlerden oluşan "Para ve Kredi Koordinasyon Kurulu" destek sunar.

• Uygulama sırasında gereken her türlü uyarlama, seçimle gelmiş Ba-kanlardan oluşan "Yüksek Plan-lama Kurulu"nca Plan ve Program butünıuğunu koruyan Kanun'a uy-gun olarak yapılır.

yerek, hükümetçe DPT'nda "Mali ve Hukuki Tedbirler" birimi (bugünkü Hukuki Tedbir-ler ve Kurumsal Düzenlemeler Dairesi) ku-rulmuştur.

• Planlar ve Yıllık Programları, kamu kesimi için emredici, özel kesim için yol göstericidir; özel kesime yol göstericiliğin başlıca aracı teşvik düzenidir.

• Plan ve Yıllık Programlarının uygu-lanması Bakanlar Kurulu'nun göre-vidir.

• Yıllık Programların uygulanması ka-munun icracı kurum ve kuruluşları eliyle yerine getirilir. Plan uygula-masının yıllık sürecinde kamu ku-ruluşları dört katmanda işlev görür:

Planlama: İcra Planlarının ayrın-tılandırılması ve ta-mamlayıcıları DPT isti-şaresi ile APK'lar, İl planlama Müdürlükle-rince

Yöneltme: Makro politika araçla-rının Plan - Program politikalarına göre yö-netilmesi: Özerk Mer-kez Bankası (para ve kur), Maliye Bakanlığı (vergi), Hazine Müs-teşarlığı (paranın akış düzeni), serbest pi-yasa düzenleyicileri (özerk kurullar)

İcra : Fiili uygulamanın ya-pılması Bütün icracı bakanlık, bağımsız genel mü-dürlük ve daireler; bütçe uygulaması (Maliye Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı)

Plan Uygulaması Sürecinde Devlet Planlama Teşkilatı:

• Plan uygulamasının koordinasyon-una icra planlarıyla yön gösteren ve işbölümü yapan (icracı kuruluşların kurumlaşmış Araştırma-Planlama-Koordinasyon Kurulları-APK'lar, Va-

3

Planlama Dergisi

liler başkanlığındaki İl Koordi-nasyon Kurulları aracılığıyla ayrıntılı uygulama planlarına kavuşturulan)

• Kesit konularda koordinasyonu yü-rüten

• İzleyen, değerlendiren ve öneriler sunarak plan uygulamasının sevk ve idaresinde Başbakan'a destek sunan

bir "üst kurum" dur.

Plan Uygulamasının Genel Denetimi: • Hükümet, bütün uygulamalarında

olduğu gibi, Plan uygulaması konu-sunda da Meclis denetimine tabidir.

• Öngörülemeyen büyük olaylar karşısında Plan veya Program'da önemli değişiklikler gerekirse, DPT'den başlayıp TBMM'de onayla sona eren tüm yasal süreç tekrar-lanmak zorundadır.

• Kamuoyu izleme ve denetimi (ba-sın-yayın, bilimsel yayınlar, sivil toplum kuruluşları)

• Hükümet'in halk tarafından dene-timi genel seçimlerle yapılmaktadır.

Planların Kapsamı ve İçeriği

1. Demokratik Türk Sanayi Top-lumu Tasarımı: Türkiye'nin gelişmesi ve dünyadaki yerinin güçlenmesi sürecinin yeni bir aşamasına 1960'larda planlı yakla-şımla geçilmiştir. Anayasa'da, planlı kal-kınmanın:

boyutlarını içerecek şekilde sağlanması ön-görülmüştür.

İktisadi alanda planlamanın iş-levi: her aşama için Türkiye'ye uygun önemli iç ve dış pazarları dikkate alarak, bu pazarlara uygun sanayi yapısı oluşu-munu öngörmek, tüm sektörlerdeki üreti-

min niceliksel ve niteliksel gelişimini yön-lendirmek, iktisadi ortamda bununla bağ-lantılı değişimi desteklemek ve piyasa eko-nomisine geçişi adım adım sağlamaktır.

Sosyal alanda planlamanın işlevi: demokratik Türk sanayi toplumu yapısını meydana getirecek bilginin tabana yayıl-ması, davranışa dönüşmesi, gelişmeci Türk insanı örneğinin yetişmesi, toplumsal ör-gütlenme, kamu yönetimi dahil sistem çarklarının tasarımı ile kurumlarının yön-lendirilmesinin verimlilik artışı ve demokra-tikleşme ilkeleriyle yapılmasıdır.

Kültür alanında planlamanın iş-levi: Türk toplumunun toprak kültürü aşamasından demokratik ve sanayi kültürü aşamasına üst düzeyde bütünleşerek geç-mesine yardımcı bilgi ve teknoloji, sanat, norm, değer, tutum, kurum modelleri ve işleyiş kurallarının geliştirilmesini ve yay-gınlaşmasını sağlayıcı desteklemeyi yap-mak ve bunu daha ilerdeki sağlıklı dönü-şüm aşamalarına taşıyıcı düzenlemeleri getirmektir.

Teşkilatlanma alanında planla-manın işlevi: Bu işlevlerin yerine gelmesi için yatay, dikey, kesit ve mekan planlama araçları ile tüm sistemin kapsanması (her kademede planlanmasa bile gözden geçi-rilmiş olması) gerekir. Bunun için bölgesel çözümlemeler ve idarede yeniden dü-zenleme gerekleri önşart olarak tüm yaklaşımlarda yer almak durumundadır.

Bu gereklere kapsamlı planlama yak-laşımı ile de, stratejik planlama yaklaşımı ile de cevap verilebilir. Seçilen yaklaşımın gerektıraıgı yöntemleri kullanarak, planla-rımız üç aşamalı olarak yapılmaktadır:

• Makro planlama (ülke geneli plan)

• Sektör planlamaları (işkolu planları)

• Proje planlaması (yatırım planları)

4

Planlama Dergisi

Sektör ve proje planları, bölge planları ve gerekli kamu yönetimi düzenlemeleriyle de desteklenmiş olarak ele alınmaktadır. AB'ne uyum süreci ile alt bölge planlarının derinleştirilmesi daha da önem kazanmaktadır.

21. yüzyılda, demokratik bilgi toplu-muna dönüşümün uluslararası bölgeler ve küresel boyutlarda yerine getirilebilmesi için ekonomik, sosyal, kültürel ve yönetim planlamanın yeni teknikler kazanarak ge-lişmesi devam etmektedir.

2. Kalkınmanın En Önemli Aracı Üretim Gücü: Üretim gucunun nicelik ve nitelik olarak yükseltilmesi için kaynak kullanımını yönlendirmek suretiyle tüm üretim girdilerinin donanımlılık düzeyinin yükseltilmesi amaçlanmak zorundadır. Böylece, sabit sermaye, insan sermayesi, sosyal sermaye, doğal sermaye, mali ser-maye vb. birikip katlanarak, birbirini besle-yerek daha yüksek katma değer yaratma ve değerin daha büyük payını yurtiçinde bırakma yoluna sokulabilir. Giderek, ser-maye türlerinin daha büyük oranları üre-time ve rekabete açılmaya yöneltilebilir.

3. Kalkınmada İşbölümü: Bütün ekonomiler karmadır. Fark, karmalığın derecesine kimin karar verdiği ve hangi ilkeleri kullandığındadır. Kalkınmada:

Özel Kesim : Gelişmeyi sağlayacak temel ekonomik faaliyet kaynağıdır. Planlar özel kesim için yol gösterici-dir.

Kamu Kesimi : Kalkınma Hedeflerini ve hızını gerçekleştirmek üzere bir va-sıtadır. Planlar kamu kesimi için em-redicidir.

Türk planlamacılığının yönü; ekono-mide özel kesimin payını artırmak, de-

mokratik topluma ve serbest piyasa düze-nine geçişi yönlendirmek, yurtdışı rekabeti yürütebilecek yapıyı desteklemek olmuştur.

4. Ekonomi ve Toplumun Kapalı-lıktan Açıklığa Geçirilmesi: Türkiye sosyo-ekonomik politikalarını, toplumun iç yapısı ve iç pazarı güçlendikçe ülkeyi dışa açacak şekilde yönlendirmiştir. Planlı dö-nemde 3 Uzun Vadeli Kalkınma Stratejisi kurulmuş; bunların uygulamaya aktarılması 8 orta Vadeli Planla olmuştur.

15 Yıllık Birinci Uzun Vadeli Kal-kınma Stratejisi (1963-1977): İthal ikameci karma ekonomi ve içe dönük top-lum yapısı içinde sanayinin altyapısını ve iç pazarı oluşturma hamlesini yapmıştır.

kınma Stratejisi (1973-1995): Henüz Birinci Strateji dönemi bitmeden, Anlaş-malar kesinleşince, Avrupa Ekonomik Topluluğu ile 1995'te nihai aşama gümrük birliğine geçişi sağlamak ana hedefiyle ha-zırlanmıştır. Gümrük duvarları tedricen in-dirilerek AET'na uyumu düzenlemektedir.

1 Ocak 1996'da A.T. ile gümrük birli-

22 Yıllık İkinci Uzun Vadeli Kal-

5

Planlama Dergisi

ğine girişi izleyerek, uzun vadeli stratejiden yoksun geçen kısa bir dönemden sonra, DPT'nın kuruluşunun 40. yılında, Türkiye Cumhuriyeti'nin 100. Yıl Stratejisi hazır-lanmıştır:

23 Yıllık Üçüncü Uzun Vadeli Kal-kınma Stratejisi (2001-2023): Türkiye, 2023'te çok yönlü birikimli ağırlığıyla dün-yanın ilk 10 ülkesi arasına girmeyi hedef almaktadır. Kalkınma hızının giderek yük-selmesi ve yıllık ortalama büyümenin yüzde 7 dolayında olması hedef alınmıştır. Büyümenin yüzde 30'u verimlilik artışı ile sağlanacaktır. Yüzde 22 dolayında olan toplam yatırım harcamalarının GSMH için-deki payı 2023 yılında yüzde 27'ye çıkması hedeftir. Lise okullaşması yüzde 100, yük-seköğretim okullaşması çağ nüfusunun yarısını kapsayacak şekilde planlanıp uy-gulanacaktır. Açık toplum-açık ekonomiye tamamen geçilmesi, "bilgi çağı"nda ve "teknoloji üretimi ve sahipliği" nde pay sa-hibi olunması temel hedeflerdir. Bu bağ-lamda AB'ne uyum özgün ve kimliğimizi bilinçlendirici tarzda olacaktır.

Türkiye'nin hedef aldığı toplum yapısı: Atatürk'ün gösterdiği çağdaş uygarlık dü-zeyini aşma hedefi doğrultusunda, 21. yüzyılda maddi, toplumsal ve fikri kültür ve uygarlığın kendine uygun en ileri aşama-sına ulaşarak dünya standardında üreten, gelirini adil paylaşan, insan hak ve sorum-luluklarını güvenceye alan, hukukun üs-tünlüğünü, katılımcı demokrasiyi, laikliği, din ve vicdan özgürlüğünü en üst düzeyde gerçekleştiren, küresel düzeyde etkili bir dünya devleti olmaktır. Türkiye, mevcut bıriKimını temel alarak bu hedefleri ger-çekleştirebilecek güce sahiptir.

Planlar ve Plan Uygulamaları

Kendi içinde, "değişim" içi boş bir kavramdır. Artı yönde veya eksi yönde de-

ğişimlerden veya değişim eğilimlerinden bahsedilebilir. Gelişigüzel değişimlere açık olmak toplumları ve idareleri omurgasız-laştırıcı etkiler yapar. Kalkınma planlamacı-lığının ve planlı uygulamanın işi "gelişim" yönünde, diğer bir deyişle, artı yönde de-ğişimi elde etmektir.

Uzun vadeli stratejileri hayata geçire-cek dilimler Beş Yıllık Orta Vadeli Kal-kınma Planları'dır.

Kalkınma Planlaması: Bir değişim yönetimi aracıdır.

Kalkınma Planı: Hükümetin değişim yönetimi politika

belgesidir.

Plan hazırlamak, tek başına bir anlam ifade etmez. Planlar uygulanmak için yapı-lır. Demokratik planlı kalkınmada, plan uy-gulaması, hükümetlerin ve icracı kuruluş-ların görevidir. Bunun için, plan hazırlığının başarısı ile, plan uygulamasının başarısı ayrı ayrı ölçülmelidir.

Bugüne kadar 8 kalkınma planı hazır-lanmış ve Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce kabul edilmiştir. İlk 4 plan kapalı ekonomi-içe dönük toplum döneminin planları, son 4 plan ekonomi ve toplumun giderek dışa açılmasının planlamalarıdır.

Bütün planların hazırlanmasında tüm toplum kamu ve özel kesim kurumları ile, uygulanmasında ise bütün özel ve kamu çalışan kesimler ile icracı dairelerin idare-cileri, özellikle il idareleri, işçi kuruluşları ve odalar yer almışlardır.

6

Plarilama Dergisi

İçe Dönük Dönemin Planları:

1. Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963-1967)

2. İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1968-1972)

3. Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1973-1977)

4. Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979-1983)

Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963-1967): Sanayileşmenin ve nitelikli işgücünün yetiştirilmesinin yönünü belirle-miştir. Planın uygulanması bizzat Başbakan İnönü'nün yakın takibi ile gerçekleşmiştir. Sayın İsmet İnönü her hafta Devlet Plan-lama Teşkilatı Müsteşarı odasına gelir, uy-gulamanın seyrini buradan takip eder, sevk ve idaresini gözden geçirir, acil toplantıları anında burada yapar ve belli günlerde topladığı Yüksek Planlama Kuruluna bizzat başkanlık ederdi.

İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1968-1972): Sanayileşme-tarımda mo-dernleşme-şehirleşme üçgeninde planlan-mış, bu amaçla temel sanayilerde ve alt-yapıda atılım planıdır. Planın uygulanması bizzat Başbakan Demirel'in yakın takibi ile gerçekleşmiştir. Sayın Süleyman Demirel sık sık Yüksek Planlama Kurulunu toplar, 3 aylık uygulama raporlarının sonuçlarına göre istediği gibi ilerlemeyen konularda DPT uzmanlarıyla birlikte ilgili Genel Mü-dür, Müsteşar ve Bakanlarını toplu halde değerlendirmeye davet eder, en kısa va-dede sonuç almak üzere talimatları bizzat verirdi. Projeleri tüm ayrıntılarıyla hafıza-sında tutmasıyla, davası yürüyen projelerin mahkeme dosyalarını bile bilmesiyle ün-lüydü.

Plan uygulamaları her an ve bizzat Başbakan ve Bakanlar Kurulunun birinci derecede ilgisi ile yürütülmekte idi. Bunun sebebi, planların icrasının Bakanlar Ku-rulu'nun yükümlülüğünde olmasının ya-nında gerekli kamu yönetimi reformu ya-pılamamış olduğu için, planlı icraatın büyük ölçüde eski klasik kamu yönetimi iklimi içinde başlamak ve devam etmek zorunlu-luğuyla karşılaşmış olmasıdır. Bu güçlük, devletin en üst kademelerinin özel gayreti ile yenilmeye çalışılmıştır. Bu sayede, ilk iki plan gerçekleşmesi yüksek olan planlar olmuştur.

ENFLASYON % 5

KALKINMA HIZI % 7

Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1973-1977): AET'na hazırlığın başlatıl-ması ve iktisadi politika-sosyal politika ko-ordinasyonun teknik ve idari çözümleme-leri açısından önemli bir belgedir. Üçüncü Plan döneminden itibaren Türkiye'de siyasi alanda koalisyon hükümetleri döneminin başlamasıyla bağlantılı olarak plan uygu-lamalarının bütünlüğünde ve koordinasyo-nunda güçlükler artmıştır.

On yıl içinde, toplum kesimlerinde geleceği yönlendirmenin önemi konusun-daki bilinç hızla uyanmıştı. Çeşitli kesimler plana damgalarını vurmak için önemli bir mücadele içine girdiler. DPT'nin aynı veri-leri kullanılarak Dördüncü Plan tasarısı olarak üç ayrı plan hazırlanmıştır.

Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979-1983): Plan'ın nihai strate-jisi bizzat Başbakan Bülent Ecevit'in kale-minden çıkmıştır. Sosyal politikalar yönü-nün ağırlıklı olmasının yanısıra sanayinin yapısının güçlendirilmesini de amaçlan-

7

Planlama Dergisi

maktaydı. Plan'ın ilk yılında ekonomik bu-nalımla karşılaşılması, Plan uygulamasına özel bir düzen getirilerek devam edilmesini gerektirmiştir. Bu plan döneminde, kapalı ekonomi politikalarıyla devam edilemeye-ceği konusunda hükümetler ikna edilebil-miştir.

İçe dönük dönemin bu 4 planı dengeli büyüme hedefli, "ithal ikameci sanayileş-me" politikalarına ve genel denge anla-yışına dayalı kapsamlı planlamalar idi. Tür-kiye bu dönemde önemli ölçüde altyapı, üretim kapasitesi ve toplumsal yeterlilik birikimi kazanmıştır.

Dışa Açılmaya Geçiş Planları:

5. Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989)

6. Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1990-1994)

7. Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000)

8. Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005)

Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989): "İhracata yönelik sanayi-leşme" politikaları ile dışa açılmanın uygu-lamasını amaçlayan bir yapısal dönüşüm planıdır. Toplumun demokratikleşmesi ve ekonominin serbest piyasa düzenine dö-nüştürülmesi iki kez Devlet Planlama Teş-kilatı Müsteşarlığı yapmış dönemin Başba-kanı Turgut Özal tarafından bizzat yönetil-miştir. Hedeflerin gerçekleştirilmesinin yüksek olduğu ve her alanda birikmiş bek-leyen reformların yapılabildiği bir dönem olmuştur. Yapısal dönüşümün uygulama-sında acele edilerek yapılan kısmi değişik-

liklerin ve hızlı dışa açılmanın sistemde sorunlar doğurduğu gözlenmiştir.

Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1990-1994): Dışa açılmanın pekiştiril-mesi için zayıf kalmış kurumsal düzenle-melerin geciktirilmemesi gereğini ve politi-kalarını ortaya koyan plandır. Ancak, tekrar siyasi istikrar sorunlarının belirmesi nede-niyle uygulamada plan dışına çıkılması ve dağınıklıklar artmıştır. Enflasyon yüksel-miştir.

Serbestleşen toplumlarda yapılması kaçınılmaz görünen "merkezi planlama-serbest piyasa" tartışması bu dönemde, en önemli toplumsal birikimlerimizden olan demokratik kalkınma planlamacılığı fikri gözden kaçırılarak yaşanmıştır. O de-recede ki, serbest piyasa ile kuralsız piyasa eşanlamlı hale gelmeye başlamıştır. Oysa, planlı kalkınmanın serbest piyasa kuramı ile çelişmediği 1930'lu yıllardan itibaren Keynes tarafından ispatlanmıştır. Keynezci görüşleri sürdürsün veya sürdürmesin, bütün ülkelerde bütün hükümetler piyasa ekonomisinin arızalarına karşı yönlendirme yapagelmişlerdir, demokratik planlama yöntemleri gelişmeye devam etmektedir. Çünkü hızlı küreselleşme daha etkin devlet yönetimini gerektirmektedir. ABD 1994 yılında geçirdiği bir Kanun'la tüm eyaletleri eyalet boyutunda stratejik planlarını yap-maya yönlendirmiştir. Bunun en son ör-neği, AB'nin tüm üye ve aday ülkelere yaptığı kalkınma planları hazırlama çağrısı-dır.

Muhakkak ki, her ülkenin kendini ge-leceğe hazırlama ihtiyaçları farklı farklıdır. Piyasaların tam işlev göremediği ülkelerde bir miktar daha kapsamlı bu müdahalenin bir plan çerçevesinde yapılması ve izlen-mesi daha akılcı bir yol olmaktadır. Kal-kınma açığı ve/veya ileri hedefleri olan ül-keler bunu uzun vadeli stratejiler ve plan-

8

Planlama Dergisi

larla yaparlar. Bu ihtiyacın had safhada olduğu bir dönemde, zihin bulanıklığına sürüklenilmesi ve sağlıklı dönüşümün yara alması tehlikesine karşı Türkiye'yi planlı dönüşüm için uyaran kesimleri destekleyici yönde TÜSİAD'ın beklenmedik çıkışı, taş-ların yerine oturmasına yardımcı olmuştur.

Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000): Dünya ekonomisiyle bü-tünleşme sürecini vurgulayarak, rekabet edebilirlik düzeyinin yükseltilmesi projele-rini öne çıkarmıştır. "Stratejik planlama" yaklaşımına geçen ve yapısal düzenlemeler getiren bir plandır. Ülkemizde yapısal ve kurumsal düzenlemelerin yapılması gereği halen devam etmektedir.

Son iki planın uygulamasında icracı kuruluşların yönetim ve denetimindeki da-ğınıklık sonucu fiyat istikrarı ve borç yöne-timinin elden kaçması nedeniyle ortaya çıkan aksaklıklar uluslararası finans kuru-luşlarının devreye girmesini gündeme ge-tirmiş ve toplumda üzüntü yaratmıştır.

Yönetim bütünlüğünün ve denetim il-keliliğinin sağlanması için ilgili kuruluşların tek elde toplanması tek yol değildir; en iyi yol da bu olmayabilir. Plan, program ve bütçe uygulamalarının koordinasyon mercii Yüksek Planlama Kurulu ile Para ve Kredi Koordinasyon Kurulundur.

Son gelişmeler topluma, "planın en çok gerektiği dönemlerin istikrarsızlık veya hızlı değişim dönemleri olduğu"nu yeniden hatırlatmıştır. Türkiye'nin hızlı dönüşüm ihtiyaçları yanında küreselleşmenin yarat-tığı hızlı değişim akımının birlikte ve iyi yo-rumlanması gerekmektedir. Kendini akın-tıya bırakmış bir yaprak mı iyidir, yoksa fırtınada pusula kullanan bir kaptan mı?

Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005): Ekonomik istikrarın

sağlanması yanında, yapısal ve kurumsal düzenlemeler, rekabet gücünün artırılması, AB'ne uyum, bilgi çağına geçişin altyapısı-nın oluşturulmasına başlanması, teknoloji üretimi ve gelir dağılımındaki farklılıkların azaltılmasında etkileşimli yaklaşımla bölge ve il planlamalarına öncelik verilmesine göre hazırlanmış ve TBMM onayı ile yürür-lüğe girmiştir.

Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı'nın ilk iki yılı İstikrar Programını, ilk üç yılı AB için Ulusal Programı da kapsayacak şekilde hazırlanmıştır. Bu programlar Plan'dan sü-zülerek ayrıca da izlenebilmektedir. Planla-rın Yıllık Programları kısa vadeli döner planlar şeklinde hazırlanabildiği için, sözkonusu, özel programlarda gerekecek uzatmalar Plan'ın Yıllık Programlarıyla, Plan tutarlılığı içinde getirilebilecektir.

Sekizinci Plan dönemi için hedeflenen yıllık ortalama büyüme hızı yüzde 6,7'dir. Halen Plan'ın Yıllık Programlarından ikincisi uygulanmaktadır. Devlet Planlama Teşki-latında 8. Plan'ın uygulamaya aktarılma-sına yardımcı konular üzerinde çalışmalar ve koordinasyon devam etmektedir:

• Ekonomik İstikrar Programının ta-mamlanmasında başarı

• Uygulamanın koordinasyon ve dene-timinin yeterince etkili yapılması için yapısal ve kurumsal düzenlemeler

• Etkileşimli bölge planlamalarının artırılması ve çok sayıda Bölge Planı'nın uygulamaya geçirilmesi

• İl planlamalarının başlatılması • İşletme, işdalı, işkolu, ülke boyutunda

rekabet edebilirliği geliştirme programları

• Teknoloji geliştirme ve uygulamaya koymanın teşviki projesi

• Üç yıllık orta vadeli bütçe planla-masına geçişin hazırlığı

9

Planlama Dergisi

• AB müktesebatının alınması için kısa ve orta vadeli Ulusal Program

• Kişisel amaçları ile ülke hedefle-rini bağdaştırma bilinci ve beceri-leri kazanmış demokrat-gelişmeci-giri-şimci Türk insanı örneğinin yetiştiril-mesi için yeni eğitim yaklaşımı

• Demokratikleşme için toplumsal ve kurumsal dönüşüme destek program-ları

• Cumhuriyetimizin kültür hedefi olan demokratik Türk-Batı Sentezi olu-şumunun Uzun Vadeli Strateji döne-minde somut önermeler sunabilmesi için programlı yaklaşımlar geliştirilmesi.

Planlar uygulanmak için yapılır. Türkiye'nin bugüne kadar olan kalkınma deneyimi, planlamanın ülke gerçekleri ve ileri tekniklerle yapılmasından çok, planla-rın zaman zaman uygulamada tutulma-sında sorunları bulunduğuna işaret et-mektedir: Bu bir siyasi irade ve idarenin kalkınmaya ve sağlıklı değişime destek su-nabilme ihtiyaçlarına cevap verecek şekilde yeniden düzenlenmesinde süreklilik bu-lunması konusudur. Piyasaların kendi işle-yişleri içinde hasıl edebilecekleri kalkınma sınırlıdır. İvme yaratacak, sinerjiyi ençok-laştıracak stratejik planlara olan ihtiyaç devam edecektir. Türkiye, 21. yüzyıl başın-da, hızlı kalkınma plan ve programlarının uygulamaya aktarılmasında etkinlik kaza-nılması ve AB'ne uyum yönünde yine bir "idari reform" gündemi ile karşı karşıya bulunmaktadır. Küreselleşme ortamında, bu reformun parçacıl ve ülke yönetimini dağıtacak uygulamalarla yapılmasının sa-kıncalarına karşı dikkatli olunması gereği her zamankinden daha fazla mevcuttur. Yeni teşkilatlanmaların, kurumsal yeniden düzenlemelerin ve süreçlerin yeniden ta-sarlanmasının koordinasyon odağı Yüksek Planlama Kurulu (YPK)'dur.

21. yüzyıl; uluslararası kuruluşların, uluslarüstü şirketlerin, uluslararası bölgesel birleşmelerin, özellikle güçlü devletlerin gelecek planları için stratejik planla-malar çağıdır. OECD, gelişmiş ülkeleri ortak politikalara yönlendiren bir üst stra-teji kuruluşuna dönüşmektedir. Dünya Ti-caret Örgütü küresel boyutta serbest tica-retin kurumsallaşması planlaması ve uy-gulamasını adım adım ilerletmektedir. Av-rupa Birliği Komisyonu AB iç pazarı adına derinleşme politika ve planlarıyla uyum-laşmayı daha ileriye taşıma faaliyeti için-dedir. Güçlü toplumlar, stratejik gelecek planları uygularken, bir yandan da ulusla-rarası zeminlerdeki kararların kendi planla-rına uygun şekilde oluşması için etkili bir faaliyet içinde olmak durumundadırlar.

Türkiye'de kalkınmanın bugüne kadarki kazanımlarının içinde DPT vardır. Kalkınma ve gelişme daha düzenli bir or-tamda devam etmek durumundadır. DPT bundan sonraki gelişmenin de öncüsü ola-cak birikime ve kuvvetli uzman kadrosuna sahip Türkiye'nin beyin ve hafıza ku-ruluşu olarak ülkemizin hizmetindedir.

Eğer planınız yoksa, başkalarının planlarının bir parçası olursunuz /

10

KAMU KESİMİNDE STRATEJİK YÖNETİM ve VİZYON

Özet: Günümüzde gözlenen hızlı, de-ğişmeler kurum, kuruluş, ve firmaları uzun dönemli önlemler almaya zorlamaktadır. Etkili bir kamu yönetimi, birbiri ile tutarlılığı sağlanmış, stratejik yaklaşımları artık, daha çok, gerekli kılmaktadır. Yönetimin görevi, insanları, ortak, amacı başarabilir duruma getirmek, için onların güçlü yanlarını etkili kılmaktır. Başarım düzeyi, yönetim fikrinin ayrılmaz bir 'parçası olmuştur: İş ba-şarımının sürekli değerlendirilmesi ve iyileştirilmesi kaçınılmaz hale gelmiştir, Sorunları geçici tedbirlerle zamana yaymak, değil, onlara etkili ve kalıcı çözümler üret-mek; kamu yönetiminde başarı için şart ol-muştun Kuruluşların başarılarının sürekli-liği, hızlı değişmeler karşısında stratejik, yaklaşımlarla sorunlara çözüm sunabil-mekten geçmektedir Diğer yandan, kalite ve mükemmellik arayışının arttığı bir dün-yada, vatandaşına hizmet üretimi-verimli-iiği-etkiniiği artışı, sağlama görevi bulunan kamu kesiminin stratejik yönetim kural ve ilkelerinin uyarlanmasında dikkat edilmesi gerekli özel boyutlar bulunmaktadır. Kamu yönetiminin yeniden yapılanmasında Heri görüş/vizyon/ufuk, sahibi mevcut yönetici ve işgörenierden bu yönde daha fazla ya-rarlanma anlayışı, katılımcılık ve uzlaşma ilkeleri ile de tutarlı bir gereklilik, haline gelmektedir

Bu makalenin amacı; başarılı özel ve büyük kuruluşlarda uzun yıllardır uygulan-

İsmail BİRCAN (*)

maya devam edilen stratejik yönetim ve planlama ilkelerinin kurumsal çerçeve-sini çizerek, uzun-ufuk ve üretkeni i k-ve-rimlilik-etkinlik artışının kamu yönetimin-deki tek tek ve toplu gerekliliğini tartış-maktır. Böylece, kamu kurum ve kuruluş-larının güçlerini birleştirme ve sürekli güçlü olma yöntemlerini irdelemeyi ve kamu kuruluşlarında yönetimin iyileştirilmesini hedeflemektedir.

Etkili yönetimin temelinde, örgütün kararlara katılımının sağlanması kadar, uzun dönemli stratejik güce de sahip ol-mak yatar. Bu bağlamda, stratejik kararla-rın uygulamaya konması ülke için olduğu kadar kuruluşlar için de önemlidir. Mü-kemmel bir yapı ile mükemmellik ölçütleri, yönetim açısından gelecekte aranacak öğeler arasında yer almaktadır. Günü-müzde katılımcılık ilkeli stratejik yönetim biçimleri önem ve ağırlık kazanmaktadır.

Kesimler, kurumlar veya firmalar za-man zaman yetersizlik ve zayıflık içinde bulunabilirler. Bu yetersizliklerin gideril-mesi ve tüm birimlerin optimal bir çalışma içinde tutulması gerekir. Faaliyetlerin uy-gun koşullarda sürdürülmesi, ancak uygun stratejiler saptanması ve uygulanması ile olanaklıdır. Düzenli stratejilerde amaç "daha iyi ve daha çok" iken, geliştirici stratejilerde amaç "yararlı yeni ve gerekli değişik" olana yönelebilmektir. Bu bakım-dan, bir kurumun varlık nedeni yönündeki stratejik planlama yöneticiler için yol gös-terici değere sahiptir. Zira, belirlenen stratejiler; bir yandan yönetim mantığı ile

(*) DPT, Planlama Uzmanı, Prof. Dr. (Nisan 2002 Tarihinde Milli Eğitim Bakanlığı Müsteşarı olarak atanmıştır.)

11

Planlama Dergisi

bağdaşır olacak, diğer yandan yöneticinin yaratıcılık ve uygulayıcılık yetenekleri ile yakından ilişkili olacak, bir diğer yandan da geçici ve durumsal niteliği nedeniyle daima uyarlayıcı değişiklikler beklenebilecektir. Dolayısıyla, uzun ve orta vadeli hedefleri gözden kaçırmaksızın, bu yönde en uygun maliyetle en hızlı sonucu elde etmek için etkin ve uygulanabilir stratejilerin geliştirilmesine ilişkin faaliyetler ve ka-rarlar süreci olan stratejik planlama gel-işme-iyileşme-yenilikleri izleme açısından kaçınılmaz olmaktadır. Ülkesel ve kurumsal stratejik planları uygulayacak olanar ise stratejik düşünen yöneticilerdir.

Dünyada Gözlenen Hızlı Değişme, Küreselleşme ve Türkiye

Günümüzde, dünyada, üretim sis-temlerinde ve bu sisteme kaynaklık eden teknoloji tabanında köklü ve hızlı değişim-ler yaşanmaktadır. Küreselleşme süreci üretimin uluslararası boyutunu öne çıkar-mış, bilgi ve bir bölüm teknolojide ulusal sınırlar aşılmış, dünyada bölgeler boyu-tunda ekonomik bütünleşme hareketleri başlamıştır. Bu çerçevede, üye sayısı 15 ülkeye çıkan Avrupa Birliği; Kanada, ABD ve Meksika'nın oluşturduğu NAFTA ve Pa-sifik Bölgesi üç ayrı ekonomik güç odağı olarak önem kazanmıştır. Uluslararası norm ve kurallar, artan yaptırım gücü ile desteklenerek ağırlıklarını artırmaktadır. Bu bağlamda, 1993 yılında tamamlanan "Uru-guay Görüşmeleri," küreselleşme sürecinin, dünya ticaretinin çok yönlü olarak ser-bestleşmesi konusunda önemli bir adımını oluşturmuştur. Dünya Ticaret Örgütü (VVTO/DTÖ) kurulmuş, mevcut imalat sa-nayii ürünlerine ek olarak, tarım, hizmetler ve fikri mülkiyet hakları da kapsama alın-mıştır. Anlaşma ile dünyada büyümenin, serbestleşmenin ve şeffaflaşmanın artacağı kabul edilmektedir. Bu Anlaşma sonu-

cunda, dünya ticaret hacminde yılda orta-lama 290 Milyar Dolarlık bir genişleme ol-ması beklenmektedir.

Diğer yandan, küreselleşmenin olum-suz etkileri de gözlenmeye başlanmıştır. Sosyal devlet ilkesinin göz ardı edilmesi, ulusal ve uluslararası gelir dağılımının daha da bozulması gibi olumsuzluklar bunlar arasındadır. Mart 1995'te Kopenhag'da ya-pılan Birleşmiş Milletler Dünya Sosyal Kal-kınma Zirvesinde, yoksulluğun azaltılması, üretken istihdamın artırılması ve sosyal bütünleşme konularında acil kararlar alın-mıştır.

Yeni teknolojiler, özellikle enformas-yon (malûmat, bilişim) ve haberleşme tek-nolojilerinde hızlı gelişmeler, ekonomik ve sosyal yaşamı da önemli ölçüde değiştir-mektedir. Kıyasıya rekabet ortamı daha kaliteli mal ve hizmet üretimini hızlandır-mış, ürün çeşitliliği artmıştır.

Mal-hizmet, finans piyasaları ve şirket örgütlenmelerindeki küreselleşme aslında bu gelişmelerin sonucu olarak hızlanmak-tadır. Yabancı sermaye yatırımları dünya ölçeğinde artmıştır.

Bilişim yoğun sanayilerin gelişmesi, teknolojinin baş döndürücü şekilde değiş-mesi, daha nitelikli insangücüne duyulan gereksinimi artmıştır.

Önümüzdeki dönemin en önemli he-deflerinden biri üretim ve eğitim ilişkisinin güçlendirilmesidir. Eğitim, bu gelişmelere koşut olarak bundan böyle bugünkünden çok daha ileri düzeyde süreklilik kazanmak zorundadır. İşgücünün eğitimi ve niteliği-nin sürekli olarak iyileştirilmesi ihtiyacı her zamankinden fazladır. Küreselleşmeden beklenen olumlu sonuçların sürekliliğinin sağlanmasında, sosyal politikalara ve küre-

12

Planlama Dergisi

selleşmenin eksik olan sosyal devlet bo-yutuna önem verilmesi gerekmektedir.

Yeni dönemin belirleyicisi olan bilim ve teknolojiden tam olarak ya-rarlanabilmek için, kurumsal yapı-larda ve her seviyedeki örgütlenme-lerde değişikliklerin yapılması zorun-lu hale gelmiştir.

Kıyasıya rekabet, yapısal değişimler ve uluslararası bağımlılık, Türkiye'nin çağı yakalamak için köklü yapısal değişim ve toplumsal dönüşümleri gerçekleştirmesini gerektirmektedir. Bu ise, ülke stratejisi ka-dar, bu stratejinin hedeflerine odaklı ku-rumların da uzun dönemli stratejiler geliş-tirmeleri ile olanaklıdır. Özel kuruluşlar bunu kendi pazarlarının ilkeleri ile Türkiye'nin çıkarlarını bağdaştırarak yap-mak; kamu kuruluşları ise Türkiye'nin hedefleri ve kalkınma ilkeleri doğrul-tusunda koordine edilmek suretiyle başarı-ya ulaştırabilirler.

AB Komisyonu, Birlik boyutunda stratejik planlama yapmakta -örneğin, hal-koylamasına sunulan Maastircht Anlaşması böyle bir belgedir- her ülke için ülke yöne-ticileriyle birlikte stratejik yönetim uygula-maktadır. AB ile tam üyelik hedefi doğrul-tusunda seçimini yapmış olan Türkiye, küreselleşmenin imkanlarından en üst dü-zeyde yararlanabilme fırsatını yakalamış bulunmaktadır. Nitekim Türkiye, ihracat-taki % 80'lere ulaşan imalat sanayii ürün-lerini sayıları 135'e ulaşan ülkeye pazarla-makta ve birçok alanda hızlı rekabete uyum sağlamaktadır.

Stratejik ve Stratejik Yönetimin Önemi

Strateji kavramı, ilk ve yaygın şekilde askeri sevk ve idarede kullanılmıştır. Bu anlamda strateji genel bir "harp planı"

olarak tanımlanmakta ve savaşın hedefe yönelik planlanmasını ve yönetilmesini ifade etmektedir. Kuşkusuz, askeri hedef zaferin kazanılmasıdır. Bu bağlamda stra-teji ordunun veya bir birliğinin kuvvetli ve zayıf yönlerini belirleyerek düşman kuv-vetlerinin durumunu incelemek suretiyle belirlenebilir.

Kökeni askerliğe dayanan stratejik planlama ve stratejik yönetimin 20. Yüzyı-lın ikinci çeyreğinde uluslararası politika değeri anlaşılmış ve daha yaygın olarak kullanılmaya başlanmıştır (Quinn, 1980). 1960'lardan sonra ise bir yönetim biçimi olarak ele alınmış ve kamu kesimine gir-miştir. Stratejik yönetim günümüzde Kuzey Amerika'da hakim bir yönetim modelidir (Hurst, 1986).

Bugün, askeri stratejide kullanılan il-keler, temelde hızlı değişmeler ve küresel-leşme karşısında ülke, bölge, işletme, ku-rum ve kuruluşlar için de geçerli olmakta-dır. Böylece, strateji :

• ileriye yönelik (uzun dönemli) politikalar üretme,

• güçlü olma, güçleri birleştirme, • amaç ve araç uygunluğunu sağ-

lama, • eldeki güçlerin etkin kullanımını

gerçekleştirme, • esnek ve tedbirli olma,

gibi ilkeleri de içeren bir anlayışı sergile-mektedir.

Ekonomik, toplumsal ve yönetimsel olarak rekabete dayalı bir ortamda ise strateji :

• yeniliğe, • gelişmeye, • sürekli uyanık olmaya, gözlemle-

meye, • ülke, işletme, kurum ve kuruluşun

13

Planlama Dergisi

çevre ile uyumunu sağlamaya yönelik-tir.

Stratejik faaliyet için belirli miktar ve nitelikteki kaynakların el altında bulundu-rulması gerekmektedir. Çevrede veya sek-tördeki değişiklikler karşısında eldeki kay-naklara bakılarak kararlar alınması gerekir. Karar ve seçimler:

• kuruluşun bilgi ve iradeye dayalı, • dinamik ve gelişmeye açık biçimde

çalışan, • geleceğin uzun vadeli değişimlerini

öngörerek, sistemli şekilde düzenlenmesini sağlar.

Bir ülke veya kurum stratejisi;

• uzun vadeli amaç ve hedeflerin, • kuruluşun tümünü ilgilendiren ge-

niş kapsamlı politikaların, • amaçlara ulaşılmasına yarayan

mevcut planlarının bütünüdür.

Bu bağlamda strateji;

• şirketler açısından rakiplere oranla daha iyi duruma geçmek, kamu kuruluşları açısından işbölümündeki yerini ve halka yönelik hizmetini iyileştirmek ya da diğer kuruluşların üretkenlik ve verimlilik düzeyine göre geride kalmamak,

• etkin olmak, • iyi durumun sürekliliğini sağlamak, • oransal üstünlük sağlamak amaçla-

rını da içermektedir.

Diğer yandan strateji;

• bir analiz/tahlil etme sanatıdır; • amaçlara bağlı bir olgudur; • kurum veya kuruluşun çevresiyle

ilişkilerini düzenler;

• rutin işlerin gidişine bakmanın ak-sine uzak geleceğe bağlı bir dü-zenle ilgilenir;

• parasal ve insan kaynaklarını uyum içinde yönetir;

• karmaşık ve dinamik bir örgütte çalışanları cesaretlendirir ve hare-kete geçirir.

Stratejiyi bir yönetim aracı haline ge-tirmek planlama ile olur. Yapıldıktan sonra, plan stratejik yönetimin uygulama aracı olarak kullanılır. Stratejik planlama:

• bir yönetim planlaması modelidir; • yaygın olarak kullanılan bir karar

verme aracıdır; • giderek artan hızlı değişme ve

gelişmelere uyum sağlamak için, her türlü yatırım yapma ve geleceği tanımlamadır.

• Ulusal kaynakların yönetim ve denetimini gerçekleştirmek, üretim ve insangücünün geliştirilmesi ko-nusunda teknolojik yetersizliği ön-lemek amacına yönelik bir makro planlama aracıdır.

• Kurum veya şirket açısından bir mikro planlama modelidir.

• İşletme, kurum veya kuruluşun beş, on veya daha fazla yılda ne-rede olmak istediğinin açıklıkla be-lirlenmesi sürecidir. Zira, rekabete dayalı ve hızlı değişme ve gelişme-lerin yaşandığı bir ortamda, strate-jik planlama öncelikle yenilikleri, ilerlemeyi ve şirketin çevresi ile uyumunu sağlayarak meydana ge-len değişiklikleri denetim altında tutmayı hedeflemektir. Ülkenin dış rekabet altında yaşadığı hızlı deği-şim ortamında ise, kamu kuruluşla-rının ülke stratejik hedefleri (ve planları) doğrultusunda işbölümü içindeki yer ve hedeflerini dikkate

14

Planlama Dergisi

alan kurum stratejileri ve eşgüdümlü stratejik yönetim anlayışıyla çalışmaları gerektirir.

Stratejik Planlamanın Amaçları

Stratejik yönetim anlayışının bir aracı olan stratejik planlama ile:

Gelecek etkilenebilir ve geleceğe yön verilebilir: Stratejik planlar yoluyla yapılanlarla, yarın, gelecek yıl ve hatta gelecek 10 yılda meydana gelecek olaylara yön verilebilir. Stratejik uzun dönemli ka-rarlarla geleceğin amaçlar doğrultusunda etkilenebilmesi mümkündür.

Bugünün eğilimleri geleceği yordamada yardımcı olabilir: Şimdiki zamana ait birçok olay, gelecek olayların habercisi olabilmektedir. Bu olaylarda gö-rülen eğilimleri yorumlayarak, onlardan anlamlar çıkararak, geleceğe ilişkin bir ta-kım olası senaryo seçenekleri tanımlamak olasıdır. Bu ise kuruluş ya da kurumun geleceğinin tanımlanmasına yardımcı olur. Eğer, yönetici kısa vadeli planları, uzun vadeli planların içinde yürütebilirse başarı-lıdır (Budak, 1995). Bu, ülkeler için daha da önemli olmaktadır, çünkü ülkeler daha uzun vadeli hedeflere sahiptirler.

Bugünün kararları, geleceğin en iyisi olma amaçlarının gerçekleştiril-mesine yardımcı olabilirler: Karar sü-reçlerinin gerekli bilgilerle beslenerek işle-tilmesi ile yapılan planlama sayesinde sis-tematik olarak ulaşılan bir sıralama yardı-mıyla, fırsatlardan istifade edilebilir. Güç-lükler önlenebilir; olumsuzlukları olumlu hale getirerek arzulanan bir gelecek sağla-nabilir (Steiner 1979).

Stratejik planlama, kuruluşun/ülkenin büyümesi, sürekliliğinin sağlanması ve güçlü olması amacına yöneliktir. Stratejik

planlar üst yönetimin önsezileri ve astları-nın konulara katılımı ilkesi içinde oluşturu-lan fikirlerle ortaya çıkar. Oluşturulan stratejiler, çevre ve kuruluş içi öğelerle et-kileşim sonucunda oluşan bilgilere dayan-malıdır.

Temel odak nokta, rekabette üstün olma amacına yönelik yolların ortaya kon-masıdır. Rekabette üstünlük sağlama, kay-nak denetimi, hizmet üretiminin niteliğinin artırılması, kısaca daha fazla etkililik, yö-netimde yenilikleri izleme ve teknolojik araçları kullanma ile olanaklıdır. İnsan ge-reksinimlerinin sonsuz olduğu gerçeğini göz önüne alındığında, kuruluşun alanına giren faaliyet türlerindeki fırsatları anında görüp değerlendirmeleri rakipleri üzerinde daha fazla üstünlük sağlamaktadır. Bu ise yönetimlerin yaratıcılık potansiyellerini harekete geçirerek, ülke veya kuruluşun stratejik planlama ile her türlü yenilikler-den yararlanabilme becerisine bağlıdır. Stratejik planlamanın yönetimsel boyu-tunda başlıca beş varsayımdan söz edilebi-lir:

Birinci varsayım: Strateji hazırlığı, örgütsel amacın netleştirilmesiyle başlar.

İkinci varsayım: Stratejinin belir-lenmesi, örgütün kısmen güçlü ve zayıf yönlerinin tanımlanmasına dayanır.

Üçüncü varsayım: Stratejinin belir-mesi, gelecekteki dışsal çevreye ilişkin ön-görülere dayanır.

Dördüncü varsayım: Strateji hazır-lığı, gelecekteki kararlarla değil, mevcut kararların gelecekte yol açacağı durumlarla ilgilidir.

Stratejik Planlama ve Yönetimde Vizyon/Ufuk

15

Planlama Dergisi

Beşinci varsayım: Strateji hazırlığı, aynı zamanda bütüncül düşünceyi gerek-tiren zihinsel bir etkinliktir.

Geniş ve çeşitli işkollarında çalışan ya da değişik dalları olan bir kuruluş (ve ülke) için büyük strateji, en üst yönetim düze-yinde belirlenir. Bunun dışında kuruluşun veya ülkenin her ayrı birimi genel stratejiyi destekleyici yönde ve diğerleriyle koor-dineli kendi birim stratejisine sahiptir.

Vizyon, varlık nedenimiz, yaşama ga-yemiz ve benzeri konulardaki temel kabul-lenmelerimizin çizdiği ufuktur. Vizyon/ufuk sahip olunan değerlerin sonucu olarak be-lirir. İleriye bakış geliştirme süreci, mevcut durumu sorun olarak görmek ile başlar. Ufuk, gelecekte ulaşmak istenilen durumu tanımlar ve uzun vadelidir. Gelecekle ilgili tahminler yapmak değil, kararlar almak-tır. (Özden, 2000, s.39). Uzun ufuk, gele-cekte istenen hedeflerin gerçeğe uygun düşenini kurabilmektir. Aynı zamanda içinde bulunduğu koşulları çıkış noktası olarak yeni bir ufuk açmaktır. Vizyonun temel özelliklerini kısaca şöyle özetlemek olasıdır;

İleri Görüş/Vizyon sahibi olmak, yara-tıcı bir gerilim yaşamaktır.

Ufuk/Vizyon kendi geleceğini öngör-mektir,

Uzun Ufuk/Vizyon gerçekliği yeniden kurgulamaktır. İçinde yaşadığımız gerçeği algılama ileriye bakışın en temel özelliğidir.

Vizyon arayışı insanın yaşamına an-lam verme mücadelesidir. İleriye bakış ay-rıca somut bir gelecek görüntüsüdür. Alı-şılmıştan sapma gösterenler arasında ba-şarı getiren fikirler ileri görüş olarak ta-nımlanmaktadır. Vizyon sahibi kişi ve ku-rumlar kendilerine yeni bir yön ve rol bula-bilmiş olanlardır. Schlechty'e göre ufuk,

sahip olduğumuz değerlerin gösterdiği yol-dur. İnandığımız değerlerin bize çizdiği ufuktur. Kısaca;

Değerler—Varoluş Nedeni—Ufuk/ Vizyon -Görev Bildirimi/Hedefler—Ey-lemler şeklinde sıralamak olasıdır. Görev bildirimi ise, gerek ileri amacın gerçekleşti-rilmesi istemi ile konulan hedeflerdir. Gö-rüldüğü gibi, stratejik yönetim ayrıca ile-riye bakışın gözden kaybedilmeksizin yö-netim yapılmasını gerektirmektedir.

Stratejik Planlamanın Aşamaları

Ülke, kurum, firma veya teşkilatın yö-netim boyutunu içeren stratejik planlama süreci aşağıdaki aşamaları kapsamaktadır:

• Plan için planlama yapmak/ön plan-lama aşaması,

• Üst yönetimce sürecin kavranması ve kimlerin katılacağına karar ve-rilmesi,

• Amacın netleştirilmesi. Kurum veya kuruluşun amacı nedir ? (Değişen koşullarda amaç ne olmalıdır ?)

• Araştırmalar yapılması; (Mevcut du-rumlar ve geleceğe ilişkin olasılıklar hakkında varsayımlar geliştirilir.)

• Çevre, konu alanı ile ilgili diğer ör-gütler, hatta kendi değerleri ve ön-yargıları hakkında bilgiler toplan-ması, bu amaçla nitel ve nicel tek-nikler kullanılması;

• Stratejik planlamanın önemli bir öğesi olan örgütsel tepkilerin alın-ması;

• Hedeflerin belirlenmesi, üst hedef-lerle koordinasyonun yapılması ba-şarı tanımı ve başarı ölçütlerinin ortaya konulması;

• Gelecekte kuruluş için doğabilecek olası tehdit ve fırsatların değerlen-dirilmesi;

• Güçlü yönler/zayıf yönler ve teh-dit/fırsatların karşılaştırılması;

16

Planlama Dergisi

• Gelecek hakkında seçenekli yor-damalar (prediction) geliştirilmesi;

• Seçeneklerin gelecekte gerçek-leşme olasılıklarının hesaplanması;

• Seçeneklerin başarılı olarak yürür-lüğe konulması ve olası olumsuz-lukların giderilmesi için politikalar geliştirilmesi. Amaç, örgüt veya kuruluş için olumsuz sonuçları en aza indirmek, olumlulukları en üst düzeye çıkarıcı politikalar üretmektir.

• Uzun dönemli strateji kararının verilmesi; ki bu karar gelecekteki olası tehdit ve fırsatlar karşısında tavır alınabilmesini sağlayacak ka-rardır.

• Görev tanımlarının yapılması, (Ku-rumun veya örgütün amacının ve hedeflerinin belirlenmesi net şe-kilde yapılır.) Biz ne ile uğraşıyo-ruz? Sorusuna yanıt aranır. Örgüt veya kurum ne yapmaktadır? Bunu nasıl yapmaktadır? Bunu niçin yapmaktadır?

• İş planlarının yapılması; • Zaman çizelgelerinin düzenlenmesi; • Görevlere insan ve mali kaynakların

tahsis edilmesi; • Rollerin ve sorumlulukların tanım-

lanması, • Stratejilerin uygulanması ve

uygulanan stratejilerin değerlendi-rilmesi.

Stratejik plan, stratejik planlama sü-recinin bir ürünüdür. Kuruluş Stratejik Planı kuruluş veya örgütün görevinin tanı-mıdır. Görev çerçevesi içinde örgütün ge-leceğinin gerçekleştirmesinde gerekli olan politika ve taktikler ile birlikte, onun en yararlı olduğu gelecek senaryolarının or-taya konmasıdır. Stratejik planlama bir ürün olmaktan çok bir süreç olarak daha önemlidir. Gelecek düşüncesine dayalı olarak faaliyete geçmeyi ve ana amaçları gözden kaçırmaksızın, yönetimin bir par-

çası olarak isteyen sürekli ve sistemli bir karar mekanizmasını zorunlu kılar. Kuru-mun görev bildirimi aşağıdaki bakış açı-sıyla hazırlanır:

• Görev tanımı - nedir? ne olmalıdır? sorusuna yanıt arar.

• Her farklı duruma ilişkin hipotezler kurularak durum analizi yapılır.

• Strateji planlamacıları tarafından öncelikler sırasına göre net olarak ortaya konmuş bir sorunlar listesi yapılır (iç ve dış sorunlar).

• Sorunlar incelenir, büyüklüklerini, önem ve önceliklerini ortaya koyan bir araştırma programı yapılır.

• Geleceğe ilişkin seçenekli politikalar üretilir.

• Üst yönetim ve planlama birimi tarafından görüş birliği sağlanarak görev tanımları yapılır.

Kuruluş, işletme ya da kurumun (veya işkolunun veya ülkenin) amaçları ve hiyerarşisi içinde görev tanımından başla-yan ve kurala kadar giden sıralamalar ya-pılmalıdır. Bunlar;

1. Temel Görev; varoluş nedenidir; kuruluşun kurulma nedenini ifade eder.

2. Politika; teşkilatın konularını ve il-keli hareket biçimleri ifade eder.

3. Strateji; görevin (amacın) gerçek-leşmesi için ortaya konulan hedef-ler ve ulaşmak için seçilen yol ya da temel hareket tarzıdır.

4. Plan; kuruluşun politikalarına göre oluşturulan ve bütününü ilgilendi-ren, çeşitli genel hedefleri, ilkeleri içeren ve ana strateji çerçevesinde bunlara ulaşma yolları sürelerini ve kaynaklarını kapsar şekilde yollarını belirten belgedir.

5. Program; planın kaynak kullanımı ayrıntıları ya da birer yıllık uygu-lama bölümleridir.

17

Planlama Dergisi

6. Taktik; planla konulan amaçlara ulaşmak için uygulanacak kısa va-deli esnek yol ve yöntemleri ifade eder.

7. Kurallar; hiçbiri esneklik ve sap-maya imkan tanımaksızın ve uygu-lanan yazılı veya yazılı olmayan emirlerin tümüdür.

8. İşlem Süreci (Prosedür); özellikle uygulamaya yönelik olarak hatalı ve istenmeyen karar ve işlemleri önlemek için belirli bir amaca yöne-lik olarak yapılacakları aşama aşama belirten yazılı kurallardır. Örneğin Bakanlıklarca çıkarılan yö-netmelikler, tebliğler birer işlem süreci tanımlaması niteliğindedir.

Sonuç

Stratejik yönetim amaçlı planlama-nın tüm kuruluşlardaki yararları:

• Amaca odaklı kalarak koordinasyon ve kıyaslamayı sağlaması,

• Kurum veya kuruluşta işgücü mali-yeti tasarrufu sağlaması,

• İstihdam edilenlerin iş doyumu sağlamalarını kolaylaştırması,

• Yönetimi geliştirmesi, • Kurumun iş başarısını artırması, • Etkili işgücü yetiştirmeyi ve

amaç/araç uygun kullanmayı ko-laylaştırmasıdır.

Örgütlerin yaratıcılıklarının ortaya konmasında, uzun dönemli düşünebilme becerilerinin geliştirilmesinde, büyüme-sinde, konumunun yükseltilmesinde, yeni-lik yaratmada ve sorun çözme potansiyelini geliştirmede uygun yeni yaklaşımları izle-meleri gerekir. Bu yeni yaklaşımlar içinde, stratejilerin belirlenmesi ve stratejik plan-lama yaklaşımları kurum ya da kuruluşun geleceğini etkilemede önemli bir araç ola-rak yaygınlaştırılmalıdır. Örgüt yönetimini kolaylaştırıcı ve örgüte uygun bir strateji

hızlı gelişmelerle başedebilme becerisini de kazandıracaktır. Gelişmiş ülkelerde ticari örgütlerin yarısından fazlasında kullanılan stratejik yönetim ve planlama, geleceğe yön verme ve geleceği örgütsel gelişmişlik yardımıyla denetim altında tutma bakımın-dan önem taşımaktadır.

Stratejik planlama, mikro ölçekte, sektörel ölçekte veya kalkınmakta olan ül-keler için etkin ve uygulanabilir stratejiler geliştirilmesine ilişkin faaliyetleri, kararları ve uygulamaları içerir. Geleceğe yönelik faaliyetler planlanırken, kuşkusuz, belli bir aşamadan sonra bir bütçe yapmak ve bunları bütçe ayrıntılarına göre yürütmek temel bir yönetim ilkesidir. Bu bakımdan stratejik planlama rekabete ve hızlı geliş-melere dayalı bir ortamda etkili kamu hiz-meti üretimi, finansman, pazarlama ve ta-nıtım, etkililik, işgücü politikaları, örgütsel yapı ve ürün geliştirme (ar-ge) bakımından meydana gelecek değişiklikleri denetim altına almayı sağlayan teknik bir araç ola-rak kullanılmalıdır.

DPT Türkiye'nin kalkınmasında çok önemli görevler üstlenmiş köklü bir kuru-luştur. Bünyesinden cumhurbaşkanları, başbakanlar, bakanlar, akademisyenler, politikacılar, özel kesim yöneticileri, fikir adamları, yazar ve sanatkarlar ve üst dü-zey kamu yöneticileri çıkarmış bir kuruluş-tur. Sürdürülebilir kalkınma politikaları çer-çevesinde, ülke boyu stratejik planlama ve yönetim her kuruluşun ülke hedefine odaklı koordinasyonunu gerektirmektedir. Bu amaçla, konunun genel olarak, kamu kuruluşlarının özel olarak yeniden yapı-lanma çalışmalarında, özetlemeye çalıştı-ğımız stratejik yönetim ilkelerini bütün kuruluşlar dikkate almalıdır. Böylece mev-cut potansiyellerini en iyi şekilde değerlen-direbilecek ve Türkiye'nin 2023 yılı hedef-lerinin gerçekleştirilmesindeki önemli kat-kılarını sürdüreceklerdir.

18

Planlama Dergisi

Kaynaklar

BİRCAN; İ. "Eğitimde Yeni Finansman Modelleri ve Stratejik Planlama," A.Ü. Eğt. Bil. Sempozyumu, Ankara, 1992.

BİRCAN; İ. "Stratejik Planlama Ders Notları," TODAİE, Ankara, 1995.

BUDAK; G. Mükemmel Yönetim Stratejileri, Kapital, İstanbul, 1995.

DPT; Kalkınma Amaçlı Stratejik Planlama Çalışmaları; VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı; Ankara; DPT, 1995.

KALDER; Toplam Kalite Yönetiminin Kamu Kesimine Uygulanması Çalışmaları; İstanbul, 2000.

Nation Unies; Strategic Marketing Planning in Public Enterprises, Nuny, 1987

Nation Unies; New Fronteries in Planning N.York, 1986.

Madu-Jacob, R. Strategic Planning in Technology Transfer, 1989.

Reneves, 1 ; Planification Strategique Et Structure Organisationnelle, Fribourg (Suise), 1988, These De Doctorat.

Schlechty P.C.; Inventing ^etter Schools: An Action Plan For Educational Reform. San Fransisco, J.Boa. Pub.

ÖZDEN, Y.; Eğitimde Yeni Değerler. Ankara, 2000, Pegem Yay.

TOPRAK, T.; İşletmelerde Stratejik Plan-lama, MPM, İstanbul, 1991.

19

BİR KAMU YÖNETİMİ REFORMU İÇİN STRATEJİ SEÇENEKLERİ

Özet: Makale güncel bir konu olan kamu yönetiminde reform konusuna bilim-sel ve uygulamalardan ders çıkararak yakr /aşılması gereğini vurgulamaktadır. Yapıla-cak parçacı! müdahaleler, işlemler yete-rince incelenmiştir. Kuruluşları kümelen-dirme girişimleri ters sonuçlar verebilir. Bu amaçla, dünyada bilimsel olarak, incelen-mesi ve izlenmesi sürdürülen dört kamu yönetimi reform stratejisi tartışılmaktadır. Kamu yönetimi reformuna, a) Piyasa Stratejisi, b) Yönetsel Strateji, c) Program Stratejisi, d) Aşamalı Değişim Stratejisi, yaklaşımlarının tartışmaları, Türk Kamu Yönetimi reformunun etkili bir. yönlendirme ile uygulanması açısından fikirler ve araçlar sunmaktadır.

Kamu yönetiminde değişim arayışları, gerek ülkemizde gerekse dünyada her za-man gündeme gelen bir konudur. Toplum-sal ve ekonomik yaşamda köklü değişimle-rin yaşandığı dönemlerde bu çabalar art-makta, daha durağan bir yapının baskın olduğu dönemlerde konu daha geri planda kalmaktadır. Ancak 1980'li yıllarda başla-yan ve 1990'lı yıllarda ivme kazanan re-form çabaları, kapsam ve ulaştığı boyut bakımından incelenmesi gereken özellikler taşımaktadır. Yeni bir yüzyılın, dahası yeni bir bin yılın başlangıcının, bilim ve teknoloji yanında ekonomi ve siyasal alanda yaşa-nan köklü değişimlerle örtüşmesi, bu dö-nemde yaşanan değişim ve uyum çabala-

(*) DPT, Hukuki Tedbirler ve Kurumsal Düzenlemeler Dairesi Başkanı

Osman YILMAZ (*)

rina daha farklı bir boyut katmaktadır. 1990'h yıllarda kamu yönetimi reformunun, devletin rolü tartışmalarını da içerecek şe-kilde, daha geniş bir bağlamda ve hemen hemen tüm ülkelerde gündeme geldiği görülmektedir. Yönetim değişen koşullara kendini uyarlamak zorundadır. Bu nedenle ulaşım, haberleşme ve teknoloji alanında yaşanan çok hızlı ve köklü gelişmeler ya-nında Sovyetler Birliğinin dağılması ve Doğu Avrupa ülkelerinde yaşanan siyasal ve ekonomik sistem değişikliği gibi ulusla-rarası alanda derin izler bırakan değişimle-rin yaşandığı bir dönemde, kamu yöneti-minde reform arayışlarının tekrar gün-demde ön sıralara çıkması beklenen ve doğal bir gelişmedir.

Kamu yönetimini değişime zorlayan etkenler üç ana eksende oluşmaktadır. Bi-rincisi, kamu harcamalarının bütçe üzerine getirdiği yük ve bütçe açıklarının mali si-temde yol açtığı sıkıntılardır. İkincisi, bilgi ve iletişim teknolojilerinde yaşanan hızlı değişimdir. Üçüncüsü, toplumsal talepler karşısında kamu kesiminin performansının yetersiz kalmasıdır. Türkiye'de olduğu gibi, gecikmiş reformların kamu yönetiminde yolaçtığı verimsizlikler, işlevlerin yerine ge-tirilememesi, koordinasyonsuzluk da bu kümeye eklenebilir. Kamu yönetimi re-formu da bu nedenlere paralel olarak iki ana temel üzerine yapılandırmaktadır. Birincisi, devletin rolü, diye de ifade edilen kamu yönetiminin görev alanının ne olaca-ğıdır. İkincisi bu görevlerin nasıl yapılaca-ğıdır.

21

Planlama Dergisi

Kısaca ne yapmalı ve nasıl yapmalı diye ifade demokrasilerde değişimin aşağı-dan yukarıya doğru olması beklentisi, hatta ilkesine rağmen, kamu yönetiminde ve pekçok büyük kurumda yukardan aşağı reformlar yapılmaktadır. Reforma ilişkin yenilikçi düşünce ve önerilerin daha ziyade üst düzey yönetim kademesinde görev alanlardan geldiği görülmektedir. Yukarı-dan aşağıya gerçekleştirilen reformların zorlukları bilinmekle beraber, en aşağıdan yukarıya gelen taleplerle reform başlama-sını beklemek, zaman kaybettirici ve ger-çekçi olmayacaktır. En uygun olanı çalı-şanların da reform sürecine sokularak re-formu sahiplenmelerinin sağlanmasıdır. Buna "Etkileşimli Reform Uygulaması" de-nilebilir. Ancak, reform ufku ve genel stra-tejisi daha üst düzeyde oluşturulmalıdır.

Seçimler ve hükümet değişiklikleri reformlar için bir fırsat yaratmaktadır. Ger-çekten de köklü değişiklikler gerçekleştiren ülkelerde değişim girişiminin yeni hüküme-tin işe başlamasından kısa bir süre sonra başlatıldığı görülmektedir. İngiltere, Ame-rika Birleşik Devletleri, Yeni Zelanda, Ka-nada ve Avustralya'da kamu yönetimi re-formuna ilişkin çalışmalar yeni hükümetle-rin kurulmasından çok kısa bir süre sonra başlatılmıştır. Ancak köklü bir değişim için bir seçim döneminin yetmediği görülmek-tedir. Birden fazla seçim dönemi boyunca süren ve farklı bir parti tarafından kurulan yeni hükümet tarafından da benimsenen reform girişimlerinin başarı ihtimali çok daha yüksektir. Yeni gelen hükümet tara-fından da devam ettirilen ve daha da de-rinleştirilen reformlar en başarılı ve kalıcı olanlarıdır. Örneğin İngiltere'nin reform girişimi Muhafazakar Partiden Thatchefta başlatılmış ve Majör döneminde sürmüş olmasına rağmen İşçi Partisinin Başbakanı Tony Blair tarafından yeni bir boyuta taşı-narak devam ettirilmiştir.

İlginç bir durum, reform girişimlerinin siyasi partilerin siyasal yelpazedeki yerle-riyle bir ilişkisi olmamasıdır. Kimi ülkelerde yelpazenin sağında yer alan partiler reform girişimini başlatmışken kimisinde solda yer alan partiler başlatmıştır.

Her ülkede değişimin gerektirdiği yeni amaçlara ulaşmak için değişik yollar izlen-mektedir. Ancak genel olarak dört yakla-şımdan stratejiden bahsedilebilir. Bunlar:

• Piyasacı strateji: Rekabeti ve sözleş-meyi esas alır.

• Yönetsel reform stratejisi :Yöneticilerin profesyonel yetenek ve çalışmalarını temel alır ve yöneticilerin güçlendiril-mesini amaçlar.

• Program stratejisi: Kaynakların yeniden dağıtımı için mevcut politikalar ve bunların uygulanmasına yönelik prog-ramların analizine ve yeniden değer-lendirilmesi esasına dayanır.

• Aşamalı ve yavaş değişim stratejisi: Kamunun daha verimli çalışması için kurallar ve uygulamanın sürekli gözden geçirilmesi esasına dayanır.

Bu dört yaklaşımın da ortak noktaları bulunmaktadır. Hepsinde amaç ortaktır; daha verimli ve etkili çalışan, vatandaşın taleplerine duyarlı bir kamu yönetimi sis-temi kurmak. Hepsinde hizmetlerin çeşit-lendirilmesi ve hizmet sunumunda esneklik teşvik edilmektedir. Bununla beraber yak-laşımlar arasında temel bir takım farklılıklar da mevcuttur. Bu farklılığın esas kaynağı devletin rolünün nasıl algılandığıdır. Piya-sacı yaklaşım, devletin politika belirleme rolü ile hizmet sunumu arasında keskin bir ayırıma dayanır. Bu yaklaşımın hizmet su-numuna ilişkin görevlerin bağımsız, küçük birimler ya da gönüllü kuruluşlara devri yönünde temel bir tercihi bulunmaktadır. Yönetsel model, hizmet sunumu konu-

22

Planlama Dergisi

sunda devlete daha geniş bir rol verir; fa-kat bu rolü gerçekleştirirken bürokratik kurallarla boğulmak yerine yöneticilere daha geniş bir esneklik verilmesini savu-nur. Program yaklaşımı, mevcut kaynak-larla en etkili sonucu almak için kaynakla-rın nerelere öncelikle ayrılması gerektiği sorusu üzerinde odaklaşır. Aşamalı yakla-şımda, devletin mevcut rolünde önemli bir değişiklik yapma amacını taşımayıp mevcut yapıyı biraz daha iyi çalışır hale getirmek istenilmektedir.

Hemen her ülkede izlenen yaklaşımı bu dört başlıktan biri içine almak olanaklı-dır. Örneğin Yeni Zelanda'da piyasacı bir yaklaşım benimsenirken, Kanada'da prog-ram yaklaşımı izlenmiş, Almanya'da ise aşamalı ve küçük değişikliklerle yetinil-miştir. Amerika Birleşik Devletlerinde ise yönetsel yaklaşım ağır basmaktadır. Bu-nunla beraber ağır basan bir yaklaşımın yanında her ülkede diğer yaklaşımlardan da öğeler bulunduğu ve bu çerçevede her ülkenin kendine özgü bir karışım oluştur-duğu söylenebilir.

Şekil: 1

STRATEJİ TÜRÜ TEMEL ARAÇLAR KRİTİK KONULAR

PİYASA STRATEJİSİ ŞİRKETLEŞTİRME ÖZELLEŞTİRME SÖZLEŞME/DIŞARIYA İŞ

REKABETİN SAĞLANMASI TEMEL KAMU HİZMETLERİ

YÖNETSEL STRATEJİ

YETKİ DEVRİ ESNEKLİK SONUÇLARIN YÖNETİMİ PERFORMANS ANLAŞMALARI

HESAP VERME SORUMLULUĞU SAYDAMLIK

PROGRAM STRATEJİSİ

PROGRAM ANALİZLERİ KAMUSAL ÖNCELİKLER

KAYNAKLARIN YENİDEN DAĞITIMI

AŞAMALI DEĞİŞİM STRATEJİSİ

KÜÇÜK PROJELER DEVAMLILIK UYUM

Hangi yaklaşımın izleneceği önemlidir, çünkü her yaklaşımda farklı bir soru ortaya çıkmakta, kritik/hayati önem taşıyan alan-lar değişmektedir. Piyasacı bir yaklaşım izlenebilmesi için rekabetçi bir ortamın mevcut olması gerekir. Yapılan sözleşme-lerin rekabetçi bir ortamda yapılmaması durumunda çok daha derin sorunlar ortaya çıkabilecektir. Yönetsel yaklaşımda ise kri-tik konu esneklikle berber hesap verme sorumluluğuna ilişkin etkili mekanizmaların oluşturulmasıdır. Program yaklaşımındaki kritik konu ise hükümetin kaynakları yapı-lan program değerlendirmelerine göre ye-niden dağıtmaya hazır ve gönüllü olup ol-madığıdır. Aşamacı yaklaşımda ise kritik sorun değişim çabalarının uzun süre sür-dürülüp sürdürülemeyeceğidir. İzlenen ana yaklaşıma göre bu hayati alanlarda gerekli önlemler alınıp gerekli altyapı oluşturula-mazsa başlangıçta iddialı umutlarla ortaya çıkan reform çalışmaları kısa bir süre sonra sekteye uğrayacaktır. Bu nedenle reform çabalarının başında stratejik kararları al-mak gerekmektedir.

23

Planlama Dergisi

Piyasa Stratejisi

Piyasacı stratejinin temel kamu hiz-metlerinden ziyade devletin iktisadi faali-yetleri alanında uygulanabildiği gözlem-lenmektedir. Örneğin eğitim alanında ku-pon uygulaması ya da alternatif okul uy-gulaması gibi piyasacı yaklaşıma uygun yöntemlerin uygulanmasına yönelik çalış-malar vardır, ancak bunlar çok sınırlı dü-zeydedir.

Piyasacı yaklaşım özü itibariyle özel kesimde ve işletme yönetimi alanında ya-şanan gelişmeleri kamu kesimine aktarma çabasındadır. Örneğin 1980'li yıllara kadar sadece kamu kesimi değil özel kesimde de dikey entegrasyona dayanan hiyerarşik ve devasa yapılanmalar ağırlıktaydı. Son dö-nemde ise dikey bütünleşmelerden vazge-çilip daha küçük birimler oluşturulmuş-tur^1) Bu eğilim kamu kesimine de taşına-rak politika oluşturma görevi hizmet üretme işlevinden tamamen ayrılmış ve hizmet birimleri daha küçük ve daha hızlı çalışması beklenen birimler haline getiril-miştir.

Piyasa yaklaşımının temelinde, hiz-metten yararlananlara (müşteriler) seçme imkanı tanıyan rekabetçi bir yapılanmada, hizmet sunucuları daha etkili ve daha du-yarlı olacaklardır beklentisi yatmaktadır. Fakat kamu kesiminde birbirinden tümüyle farklı iki ayrı grup müşteri ve hizmet üreti-cisi vardır. Birincisi vatandaşlara hizmet sunan birimlerdir, ikincisi ise başka bir kamu kurumuna hizmet sunan birimlerdir. Dolayısıyla burada bir iç pazardan bir de dış pazardan söz etmek mümkündür. Her iki pazarda da farklı özellikler hakim oldu-ğundan farklı sorunlar ortaya çıkacaktır. Vatandaşa yönelik hizmetlerde vatandaşa

(') 1990'lı yılların ikinci yarısından itibaren hızlanan şirket birleşmelerine bu bakımdan dikkat etmek gerekir. Ancak bunların daha çok yatay birleşmeler olduğu görülmektedir.

seçme hakkı tanımanın maliyetinin ne ola-cağı (aynı hizmeti üreten birden fazla biri-min yaratacağı atıl kapasite), vatandaşların sağlıklı bir seçim yapabilecek bilgilere nasıl sahip olacakları, varsıllar ve yoksullar ara-sındaki eşitliğin nasıl sağlanacağı gibi çok temel ve yanıtı zor sorular ortaya çıkmak-tadır. Piyasacı yaklaşımın kamu hizmetine özgü toplumsal değerler olan eşitlik ve yansızlık gibi değerleri ortadan kaldırabile-ceği, daha da önemlisi devlet tarafından sağlanan eğitim ve benzeri hizmetler so-nucu ortaya çıkan ve desteklenen "vatan-daşlık duygusu"na zarar verebileceği söy-lenmektedir. Kamu kesiminin kendi içine yönelik piyasada ise daha karmaşık sorun-lar gündeme gelmektedir. Çünkü burada bakanlıklar ve çok sayıda kamu kurumunu içine alan bir ağ söz konusudur. Bu ağ içinde aynı anda çok farklı birimler hem hizmet alıcısı hem hizmet sunucusu konu-mundadır. Bunlar arasındaki ilişkilerin nasıl piyasa temeline oturtulacağı net olarak ortaya konulabilmiş değildir.

Piyasa yaklaşımı alanında en ileri adımları Yeni Zelanda atmıştır. Sistem ku-rumlar arası alış verişe ilişkin kuralların resmileştirdiği performans anlaşmaları, belli süreli sabit fiyatlı anlaşmalar gibi ku-rum içi ve kurumlar arası anlaşmalardan oluşan bir sözleşmeler ağına dayanmakta-dır. Sözleşme temeline dayanan bu ilişkileri kurumsallaştırmak amacıyla bazı yapısal ve işleyişsel değişiklikler yapılmıştır. Bakanlar hizmetleri kendi kurumlarından ya da başka bir yerden almak konusunda serbest bırakılmışlardır. Üretilmesi beklenen çıktı önceden belirlenip standartlara bağlanmış ve uygulama dönemi boyunca denetlen-miştir. Yeni Zelanda'nın kurum içi ve ku-rumlar arası ilişkileri sözleşmeye bağlama konusunda yaptığı bu uygulamanın başka ülkelerde de söz konusu olduğunu söyle-mek çok güçtür.

24

Planlama Dergisi

Yönetsel Strateji

Bu yaklaşımın özü bir cümle ile ifade edilebilir: "Yöneticilerin yönetmesine mü-saade edelim." (Let the managers manage.) Bunun altında ise yöneticilerin gerçek anlamda yönetebilmeleri için dıştan gelen, önceden belirlenmiş kural, baskı ve sınırlardan mümkün olduğunca arındırıl-ması ve kurumun mali kaynakları ve insan kaynakları başta olmak üzere kaynakların kullanılış ve işleyişi üzerinde karar alma ve uygulama yetkisine sahip olması gerektiği düşüncesi yatmaktadır.

Yönetsel strateji aslında geleneksel kamu yönetimi anlayışında çok önemli ve köklü bir değişimi öngörmektedir. Kamu yönetiminde uzun bir süre kuralları ve sü-reçleri standardize etmek esas hedef ol-muştur. Bütün kamu kurumlarının aynı bütçeleme sürecine, aynı harcama şekline, aynı işe alma ve ücret rejimine tabi olması istenmiştir. Bu birliği sağlamak önemli bir gelişme olarak kabul edilmiştir. Bunun te-mel sebebi vatandaşlara aynı nitelikte hiz-met sunmak ve eşit muamelede bulunmak için kamu çalışanlarına hiç bir yorum ve esneklik alanı bırakmadan her şeyi objektif kurallara bağlamak isteğidir. Bu yolla usul-süz ve yolsuz uygulamaların önüne geçile-bileceği, kamu kaynaklarının özel çıkarlar için kullanılmasının önlenebileceği düşü-nülmüştür.

Yönetsel yaklaşımı savunanlar gele-neksel tekdüzeleştirme yaklaşımının so-nuçta ters etki yaptığını, çalışanların so-nuçta ortaya çıkan hizmeti bir yana bırakıp kurallara harfiyen uymakla meşgul olduk-ları, çok fazla kırtasiye nedeniyle maliyet-lerin arttığı, sorumluluk alanlarının ve so-rumluların kaybolduğu ve bunun da kamu yönetimini hantal ve verimsiz işleyen bir yapıya soktuğunu ileri sürmektedirler. Ka-munun kaynaklarını etkili biçimde kullanma

konusunda iyi niyetli olan yöneticiler, kötü bir bürokratik sistemin içine sıkışıp kaldık-ları için başarılı bir performans/sonuç alma ve verim sergileyememektedirler.

Bu sorunları aşmanın yolu yöneticilere yönetme imkanı vermek, yani onları kay-nakların kullanılışı ve amaca ulaşma konu-sunda belli bir esneklik imkanı ile donat-maktır. Bu yaklaşımın katıksız uygulaması, yöneticilere ulaşılmak istenen amaçları or-taya koyduktan sonra genel bir bütçe tah-sis edip onları bütçenin nereye, nasıl har-canacağı konusunda serbest bırakmak ve sonuçtan sorumlu tutmaktır. Burada sis-temin tamamlayıcı ve olmazsa olmaz un-suru, yetki devri ve esneklikle birlikte he-sap verme sorumluluğunu getirmektir.

Yönetsel yaklaşımın kendi içinde ilginç bir ikilemi bulunmaktadır. Yukarıda da de-ğinildiği üzere yeni kamu yönetimi arayış-larının temelinde yatan nedenlerden birisi de kamu yönetimine ve bu arada kamu yöneticilerine olan güvenin azalmasıdır. Oysa yönetsel yaklaşım tümüyle yönetici-lere güvenilmesine ve onlara daha fazla yetki ve esneklik tanınmasına dayanmak-tadır. Bu nedenle bu yaklaşımın uygulan-ması aşamasında kamu yöneticilerine du-yulan güveni bir şekilde artırmak gerekir.

gereken konu, yönetsel yaklaşımın iki ayrı temel üzerine oturduğudur. Bir taraftan yöneticilere yetki devredilip esneklik imkanı sağlanırken, öbür yandan hesap verme sorumluluğu olabildiğince güçlendirilmek-tedir. Geleneksel yaklaşımda sorumlular ve sorumluluk alanları kaybolmakta iken bu yaklaşımda kimden hesap sorulacağı ve neye göre hesap sorulacağı yani başarı ve başarısızlık ölçütleri ortadadır. Bu durumu açıklamak için kullanılan lokanta benzet-mesi daha açıklayıcı olabilir. Geleneksel yaklaşım her garsonun her masaya hiz-

Fakat asıl önemle üzerinde durulması

25

Planlama Dergisi

metten sorumlu olduğu bir lokantaya ben-zetilebilir. Bu durumda, örneğin 1 numaralı masaya hizmet sunulmaması ya da geç ve kötü hizmet sunulmasından kim, hangi garson sorumludur? Yönetsel yaklaşımda ise herkesin sorumlu olduğu masa önce-den bilindiğinden sorunun cevabı net bir biçimde ortadadır.

Yönetsel yaklaşımda yöneticilerin ba-şarılı olup olmadığını belli bir ölçüte göre değerlendirmek gerekir. Bunun yolu da performansın ölçülmesidir. Bu nedenle bu yaklaşımda performans ölçümüne ilişkin sağlıklı bir sistemin kurulması çok önemli bir yer tutar.

Önemle üzerinde durulması gereken bir nokta da "yöneticilerin yönetmesine izin vermekle" "yöneticilerin yönetmesini sağ-lamak" arasındaki ince ayrımdır. Yönetici-lerin yönetmesine izin vermek bir bakıma kolaydır, ancak bu mutlaka yöneticilerin başarılı bir yönetim sergileyecekleri demek değildir. Çok sayıda kamu görevlisi ger-çekten yönetmenin getireceği karar alma ve sorumlu olma gibi riskleri üstlenmekten kaçınabilir. Bu nedenle gerçekten yönet-meye talip bir yönetici kadrosunun oluş-turulması çok büyük bir önem taşımakta-dır.

Program Stratejisi

Bu stratejinin altında yatan temel dü-şünce, kamu yönetimi alanındaki en acil ve en önemli sorunun kamu kaynaklarını ka-munun temel amaç ve öncelikleri doğrultu-sunda, en etkili oldukları alanlara yönelt-mek olduğudur. Bu nedenle de temel he-defleri ve öncelikleri belirlemek özel bir önem taşımaktadır.

Kamu kaynaklarının etkin kullanımı söz konusu olduğunda, kamu yönetiminde her zaman gündemde olan ölçme sorunu

ortaya çıkmaktadır. Kaynakların etkin kul-lanılıp kullanılmadığının neye göre değer-lendirileceği sorusu gündeme gelmekte ve cevaplar belli kavramlar etrafında toplan-maktadır. Etkinlik-etkililik, girdi-çıktı, çıktı-sonuç, doğru şeyleri yapmak-şeyleri doğru yapmak gibi ölçütlerden hangisinin esas alınacağı önemli sorun alanlarındandır.

Bir kısım ülkelerde karma bir yol iz-lenmeye çalışılmıştır. Yani belli zaman ve durumlarda etkinlik analizi yapılırken başka zaman ve durumlarda etkililiğe ya da so-nuçlara öncelik verilmiştir.

Bu yaklaşımın zorluğu tüm alanları içeren sağlıklı bir program analizi için çok büyük miktarda zaman ve bilgiye ihtiyaç duyulması ve mevcut bütçe verileri ile de-taylı bir değerlendirme yapılmasının güç olmasıdır.

Program yaklaşımı konusunda önem taşıyan iki konu vardır. Birincisi program-ların değerlendirilmesi ve kaynakların ye-niden dağıtımında sabit bir bütçe sınırları içinde kalınması gerektiğidir. Yani mevcut kaynakların en etkin kullanım yolu aran-maktadır; yoksa mevcut programları yeni kaynaklarla daha etkili hale getirmek bir seçenek değildir. İkinci olarak, son dö-nemlerdeki program değerlendirmeleri daha önceleri işaret edilen devletin rolü ile ilgili temel tercihler konusuna da girmek durumunda kalmaktadır. Yani mevcut programlar bağlamında devletin rolünün ne olduğu ve olması gerektiği ve bu alan-larda özel kesim ve gönüllü kuruluşların rolü konuları üzerinde de durulmaktadır.

Yavaş ve Aşamalı Değişim Stratejisi

Bu yaklaşımın temel farkını adı da ortaya koymaktadır. Daha önceki yakla-şımlarda öyle ya da böyle kamu yöneti-

26

Planlama Dergisi

minde kapsamlı ve hızlı bir değişim amaç-lanıp kaynaklar ve dikkatler bu noktaya yönlendirildiği halde, bu yaklaşımda daha temkinli bir tutum izlenerek küçük ve ya-vaş değişikliklerle kamu yönetiminin uzun vadeli bir değişime tabi tutulması amaç-lanmaktadır. Bu yaklaşımın en önemli üs-tünlüğü, doğru zaman ve fırsatlara göre doğru şeyleri yapmaya imkan tanımasıdır. Almanya'da ve İsveç'te yaşanan değişim bu kapsamda düşünülebilir.

Bu strateji konusunda dikkat çekilecek sıkıntıların başında küçük değişikliklerin bir araya gelmesiyle çok da büyük değişiklikler olmaması olasılığıdır. Temel ve yapısal bir değişim ortaya çıkmayabilir. Aşamalı yakla-şımda eşgüdüm de bir sorun olabilir. Ya-pılan küçük değişikliklerin hepsinin benim-senmiş genel bir stratejiye uygun olmasını sağlamak güç olabilir. Başka bir zorluk da uzun dönemde değişim konusundaki, ilgi, kararlılık ve çabanın azalması ya da kay-bolması olasılığıdır. Bu nedenle başlangıçta reforma yönelik genel bir çerçevenin çizil-mesi ve temel hedeflerin konulması ve bir eşgüdüm mekanizmasının oluşturulma-sında yarar vardır.

Dikkate Alınması Gereken Bazı Taktik Konular

Hiç bir strateji kendi başına uygula-namaz. Kamu yönetiminin bir değişimden geçirilmesi, reformun nasıl, ne zaman ve kim tarafından uygulanacağı konusunda sınırsız sayıda kararın verilmesini gerektir-mektedir. Reform için gerekli desteğin na-sıl sağlanacağı ve korunacağı da temel bir sorundur. Bu tür taktik konuların da önce-den düşünülmesinde yarar vardır.

Önemli bir taktik mesele, reformun başlama kapsamı ve hızıdır. Pilot uygula-malar mı olacaktır, yoksa tüm birimlerde kapsamlı ve eşanlı bir uygulama mı başla-

tılacaktır? Pilot uygulamalar yukarıda deği-nildiği gibi pek başvurulmayan bir yoldur. Her durumda uygulayıcı bakanlıkların ve birimlerin reformu sahiplenmesini sağla-mak, başarılı bir uygulamanın olmazsa ol-maz koşuludur.

Önemli bir konu, reformun genel eş-güdümünün ve izlenmesinin kim tarafın-dan, nasıl yapılacağıdır. Bu amaçla mevcut bakanlık ya da birimlerden birisi görevlen-dirilebileceği gibi karma bir komisyon ku-rulması ya da yeni ve geçici bir birim ku-rulması düşünülebilir. Bu konuda dikkat edilmesi gereken bir husus hangi yol be-nimsenirse benimsensin mali yönetim ile işbirliğinin mutlaka sağlanmasıdır.

İdari düzenlemelerle mi yetinileceği ya da yasal değişikliklere de mi gidileceği önemli bir konudur. Ancak bu daha ziyade reformun kapsamı ve ülkenin idari ve hu-kuki sistemi ile ilgilidir. Genellikle, bu iki unsur birbirini tamamlayıcı bir rol üstlen-mektedir.

İzlenen taktiklerin ülkelerin öznel ko-şullarına göre değişmesi kaçınılmazdır. Bu nedenle her ülke için geçerli olabilecek ge-nel bir başarılı taktik formülü ortaya koy-mak mümkün değildir.

Değerlendirme

Dünyada, genelde mali alandan gelen baskılar nedeniyle reforma zorlanan bir kamu yönetimi sisteminde, daha ziyade pi-yasacı strateji izlenmekte devletin ekono-mik ve sosyal yaşamdaki rolü azaltılmakta-dır. Devletin rolünü daraltıcı anlamda yeni-den tanımlayan bu yaklaşımda, devletin üstlenmeye devam ettiği hizmetleri yürü-türken de piyasa mekanizmasından en ge-niş şekilde yararlanması ilkesi benimsen-mektedir. Bu ilkenin yaşama geçirilmesi yönündeki temel araç ise sözleşme ile dı-

27

Planlama Dergisi

şarıya iş verme uygulamalarıdır. Ancak, bu yaklaşımın temel kamu hizmetlerine uygu-lanması pek mümkün görünmemektedir. Çünkü özünde işletme yönetiminin araçla-rını kamu yönetimine uyarlamayı amaçla-yan bu yaklaşımın kamu yönetiminin ayırıcı özellikleri olan siyasal boyut ve hukuki bo-yut konusunda açmazları bulunmaktadır. Bireylerin kamu yönetiminden talepleri si-yasal süreçler sonucu toplumsal bir nitelik kazanmakta ve kamu hizmeti tercihi olarak ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle kamu hiz-metlerinin ve dolayısıyla kamu yönetiminin siyasal boyuttan arındırılması mümkün ve doğru değildir. Benzer şekilde kamu yöne-timini, şirket yönetiminden ayıran önemli bir unsur önceden belli hukuki kurallar doğrultusunda faaliyette bulunmasıdır. Bu nedenle piyasacı yaklaşımın, ekonomik ve ticari yönü ağır basan hizmetlerde başarılı sonuçlar verse bile, temel kamu hizmetle-rinde uygulanması söz konusu olmayacak-tır. Yine piyasacı yaklaşımın iki önemli aracı olan özelleştirme ve şirketleştirme ise söz konusu faaliyetlerin bütünüyle kamu yönetiminin konusu olmaktan çıkarılmasını öngörmektedir. Bu nedenle bu uygulama-ların kamu yönetiminin yürütmeye devam ettiği faaliyetlere yönetsel yöntem anla-mında doğrudan bir katkısı söz konusu olamayacaktır. Özelleştirme ve şirketleş-tirme uygulamalarının kamu yönetimine dolaylı katkısının, bu uygulamaların getir-diği mali rahatlıkla diğer kamu hizmetlerine daha fazla kaynak ayrılması şeklinde ol-ması beklenebilir. Program stratejisi de kamunun ne yapması gerektiği sorusu üzerinde durmaktadır. Ancak bu yakla-şımda, devletin rolünün daraltıcı anlamda yeniden tanımlanmasından ziyade mevcut tanım içinde yapılan işlerin yeniden de-ğerlendirilmesini yapmak ve kamu faaliyet ve programları arasında öncelikleri tespit etmek üzerinde durulduğu görülmektedir. Başarılı bir yönetimin unsurlarından birisi de öncelikleri ve temel tercihleri doğru

tespit etmek olduğundan bu yaklaşımın bu yönde önemli katkıları olabileceği düşü-nülmektedir.

Kamu yönetimine gerçekten yeni ibaresini hak edecek bir açılımı içeren yaklaşımın ise, yönetsel yaklaşım diye ifade edilen yaklaşım olduğu düşünülmek-tedir; çünkü ilgili bölümde de belirtildiği üzere; "yöneticilerin yönetmesine müsaade etmek" şeklinde formüle edilen yönetsel yaklaşım, geleneksel kamu yönetimi anla-yışında çok önemli ve köklü bir değişimi öngörmektedir. Kamu yönetiminde gele-neksel anlayışta kuralları ve süreçleri standardize etmek esas hedef olmuştur. Bütün kamu kurumlarının aynı bütçeleme sürecine, aynı harcama yöntemine, aynı işe alma, ücret ve personel rejimine tabi olması istenmiştir. Bu birliği sağlamak önemli bir gelişme olarak kabul edilmiştir. Bunun temel sebebi vatandaşlara aynı ni-telikte hizmet sunmak ve eşit muamelede bulunmak için kamu çalışanlarına yorum ve esneklik alanı bırakmadan her şeyi objektif kurallara bağlamak isteğidir. Bu yolla usul-süz ve yolsuz uygulamaların önüne geçile-bileceği, kamu kaynaklarının özel çıkarlar için kullanılmasının önlenebileceği düşü-nülmüştür.

Yönetsel yaklaşımı savunanlar ise ge-leneksel tekdüzeleştirme yaklaşımının so-nuçta ters etki yaptığını, çalışanların ortaya çıkan hizmeti bir yana bırakıp kurallara harfiyen uymakla meşgul olduklarını, çok sayıda bürokratik işlem nedeniyle maliyet-lerin arttığı, sorumluluk alanlarının ve so-rumluların kaybolduğu ve bunun da kamu yönetimini hantal ve verimsiz işleyen bir yapıya soktuğunu ileri sürmektedirler. Ka-munun kaynaklarını etkili biçimde kullanma konusunda iyi niyetli olan yöneticiler, kötü bir bürokratik sistemin içine sıkışıp kaldık-ları için başarılı bir performans sergileye-memektedirler.

Planlama Dergisi

Bu sorunları aşmanın yolu, yönetici-lere yönetme imkanı vermek; diğer bir de-yişle onları kaynakların kullanılışı ve amaca ulaşma konusunda belli bir esneklik imkanı ile donatmaktır. Bu yaklaşımın katıksız uy-gulaması, yöneticilere ulaşılmak istenen amaçları ortaya koyduktan sonra genel bir bütçe tahsis edip onları bütçenin nereye, nasıl harcanacağı konusunda serbest bı-rakmak ve sonuçtan sorumlu tutmaktır. Burada, sistemin tamamlayıcı ve olmazsa olmaz unsuru yetki devri ve esneklikle bir-likte hesap verme sorumluluğunu getir-mektir. Bir taraftan yöneticilere yetkiler devredilip esneklik imkanı sağlanırken di-

ğer yandan hesap verme sorumluluğu ola-bildiğince güçlendirilmektedir. Geleneksel yaklaşımda sorumlular ve sorumluluk alanları kaybolmakta iken, bu yaklaşımda kimden hesap sorulacağı ve neye göre he-sap sorulacağı, yani başarı ve başarısızlık ölçütleri ve bunların sorumluları ortadadır. Yönetsel yaklaşımın araçlarından olan so-nuçların yönetimi, performans anlaşmaları ve yurttaş şartları da kamu yönetiminin rolü nasıl tanımlanırsa tanımlasın amaçla-rını en etkili biçimde gerçekleştirmesine katkıda bulunabilecek araçlar olarak ortaya çıkmaktadır.

29

ATATÜRK ve VARGAS DÖNEMLERİ (1920-1938) : Türkiye ile Brezilya'nın Sanayileşme Kararlarının Karşılaştırması

MemduhAslan AKÇAY(*)

Özet: 18. ve 19. yüzyıllar boyunca dışardan kaynak aktararak sanayileşen ve tüm dünya ile aralarında büyük bir kalkın-mışlık açığı oluşturan Batılı ülkeler karşı-sında, tarıma dayalı ekonomilerin kendi imkanlarıyla yapmak zorunda kaldıkları sil-kinme dramatik birer olaydır. Bu makale, Türkiye He Brezilya'nın, farklı yapı ve şart-larda, almak zorunda bulundukları sanayi-leşme kararlarının çıkış noktalarını ve güçlü birer öndere sahip olma talihleri nedeniyle bu kararları başarıya yönlendirmelerini in-celemektedir. Türkiye'nin sanayileşmesi devletçe etkilenen mal fiyatları ile elde edilen sermaye birikimine dayandırildığı için, Türkiye için veri incelemesi bu yö-nüyle yapılmıştır. Brezilya'nın tarımda bü-yük ürün ihracatçısı olması nedeniyle belli bir sermaye tabam vardır, Bunun için Bre-zilya sanayileşmesine bakarken üretim ar-tışlarının etkilenmesi yöntemi ve sabit sermayenin oluşumu boyutu öne çıkarıl-mıştır. Ülkelerin sonuçları alınmalarında, kaynaklar kadar stratejik konum, deha ve kader boyutlarının da etkisine değinilmiştir.

Mustafa Kemal Atatürk ve Getülio Vargas ülkelerinin üretim yapısının değiş-mesine yön vererek modernleşme tari-hinde çok önemli rol oynamışlardır. Bu iki önderin yaptıkları siyasi ve sosyal reform-lar da ekonomik olanlar kadar önemli ol-makla birlikte, bu makalenin amacı iki ül-kenin sanayileşmeyi öncelikli politika haline getirmelerine yol açan nedenler boyutuyla

sınırlanmıştır. Giriş bölümünde iki önderle ilgili kısa bilgiler verilmiştir. İkinci bölümde her iki ülkede bu önderler dönemindeki ekonomik gelişmelerin sanayileşmeyi davet etmesi ile ilgili bazı değerlendirmeler su-nulmuştur. Sözkonusu dönemler için seri oluşturan karşılaştırabilir veri elde etme guçıugu gozonune alınmalıdır. Sonuç bö-lümünde, önderlerin etkileri değerlendiril-mektedir.

Yüzyıllarca en büyük güç olarak hü-küm sürmüş Türk Osmanlı İmparatorluğu, Batı'da gelişen teknoloji, sömürgeci ve re-kabetçi serbest piyasa ve milliyetçi akım-lara dayalı ulus devlet olguları karşısında dayanamayarak Birinci Dünya Savaşı so-nunda dağılmıştı. Devrimci bir kişiliğe sahip olan modern Türkiye Cumhuriyetinin kuru-cusu Mustafa Kemal Atatürk (1881-1938), yalnızca ülkesini istila eden güçlere karşı kurtuluş savaşını çok zor koşullar içinde kazanmış bir askerî deha değil, aynı za-manda gelecek dönemde ulus devletlerin önem kazanacağını öngören birinci sınıf bir siyasi önderdir (Hayashi 1981). Geliştirdiği ulus devlet modeli daha sonra tüm Üçüncü Dünya ülkelerinin örneğini oluşturmuştur. Mustafa Kemal çağının yaygın ideolojilerini ülkenin amaçları doğrultusunda aynı kazan içinde eritmiştir. Ulusal kimliğin oluşturul-masına, yüzyıllardır belli bir sistem ile ya-şamaya alışmış bir toplumda çağa uyama-yan yapıyı "ulus devlet" anlayışını öne çı-kararak çerçeve vermek suretiyle yol gös-termiştir. Türkiye reformlarını modern toplum amacı ve sükûnet ile yapmıştır (Kinross 1965, Rustovv 1981, Şimşir 1999). (*) Planlama Uzmanı

31

Planlama Dergisi

Anayasa ve Meclis hakimiyetine, kurumla-rın modern devlet ve ekonomilerdeki yer-lerinde görev görmelerine özen göstermiş-tir. Atatürk'te bağımsızlık fikri sadece siya-sal bağımsızlık değil, iktisadi bağımsızlıktır.

Yüzyıllarca Batılıların sömürge anlaş-malarına göre yönetilen Brezilya toprakları tahta, şeker, kahve gibi tek büyük ürüne dayalı tarım ürünü ihracatçısı konumunda olmuştu. 1823'te sömürgecilerin ayrılma-sından sonra 1891'de Brezilya Federal Cumhuriyeti kurulmuştu. 1920'lere kadar istikrarlı hükümetlerle yaşadı. Bu sırada, siyasette liberallerin başı, güneyli bir dok-tor olan Vargas iktidara hakim oldu. Ata-türk'ün çağdaşı olan Getülio Vargas (1883-1954), siyasi dengeleri korumak açısından parlak bir yeteneğe sahipti. Vargas, sık sık darbeler, Meclis'in lağvedilmesi, yeni ana-yasalar ile siyasi iradeyi elinde tutmuş; fa-kat bu gibi dönemleri, halkın yararına, ge-liştirici bazı reformlarla birlikte ele alabil-miştir. Başkan olarak hükümetindeki ba-kanlarına ve alanlarındaki uygulamaları ile ayrı ayrı ilgilenmiştir. Kendini ideolojik sı-nırlamalar içine hapsetmemiştir. 1929'da dünyada yaşanan Büyük Bunalım ve yakla-şan Brezilya iç savaşının etkisiyle ekono-miye yansıyan sıkıntıların toplum üzerinde yarattığı gerilimi yatıştırmak amacıyla ordu kuvvetlerini de kullanmıştır (Levine 170, 37). 1932 yılında patlak veren iç savaşı (Sao Paulo ayrılıkçı hareketini) denetim altına almada gösterdiği başarı ile ününü artırmış ve rakiplerinin saygısını kazanmış-tır. Bu ona farklı iktisadi kararlar alma ko-nusunda güç sağlamıştır.

Türkiye: Atatürk Döneminde Ekonomi ve Sanayide Gelişmeler (1920-1938)

Kıt kaynaklarla, gelişmenin gerektir-diği harcamaları yapabilmenin akılcı yolla-rını geliştirmek önemlidir. Atatürk'te plan

ve planlı kalkınma fikri çağdaşlarına göre çok önce gelişmiş görünmektedir. Mustafa Kemal, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin kuruluşunu sadece siyasi gereklerle kul-lanmamıştır. Daha ilk kuruluş yılında Meclis "Kalkınma-Planlama Toplantılarımı başlat-mış ve bu uygulamayı kurumlaştırmaya girişmiştir. TBMM'nin 1 Mart 1922 günü yapılan Üçüncü Yıl Kalkınma-Planlama Toplantısı'nda Mustafa Kemal, "bundan sonraki iktisat siyasetimizde, tespit etmiş olduğumuz temel esaslara uygun olarak hazırlanacak bir plana göre Bakanlar Ku-rulu'muzun harekete geçmesini bekliyo-ruz", demekteydi (TBMM Tutanakları 1920, 1921, 1922). O, Birinci Dünya Savaşı sıra-sında askerî alanda gelişmeye başlamış plan fikrine sahipti ve zekası bu aracın sivil kesim için uyarlanabileceğini söylüyordu.

Daha Cumhuriyet ilan edilmeden Eylül 1922'de İzmir'de Türkiye İktisat Kongresi toplanmış ve ilke olarak liberal iktisat poli-tikalarıyla kalkınılması kararı alınmıştır.

Birinci Dünya Savaşı'nda bir İmpara-torluk kaybederek istilâya uğrayan bir ül-kenin yıkıntıları üzerine kurulmuş Türkiye Cumhuriyeti, modern sanayi tesislerinden yoksun bir ekonomiye sahipti. Olanlar da savaşlarda kaybolmuştu. Ekonomide sa-nayi üretimi, zanaat ağırlıklı olup, bunun dışında sınırlı sayıdaki sanayi faaliyeti ise dokumacılık işkolunda yoğunlaşmıştı (Boratav 1981, 166). Kapitülasyon hakları yurtiçinde yabancıların zenginleşmesine, mali piyasa ile ticaretin büyükçe bölümü-nün yabancıların ve onların desteklediği gayri-müslim nüfusun elinde toplanmasına yolaçmıştı. İşgücü açısından ise durum daha da vahimdi. Ülke savaşlardan, yetiş-miş insangücünün önemli bir kısmını kay-bederek çıkmıştı. 1927 Sayımına göre 13,7 milyon olan nüfusunun sadece yüzde 5'i okuma yazma bilen bir beşeri sermaye ile genç Türkiye Cumhuriyeti yola koyuldu.

32

Planlama Dergisi

Ayrıca, Osmanlı Devleti'nin, savaşların fi-nansmanı amacıyla aldığı borçların önemli bir kısmı da Cumhuriyetin sırtına yüklen-mişti (Gürsoy, 1982, 219-303).

Mevcut ulaşım sisteminin kapitülas-yonlar döneminde genellikle tarım ürünü ihracatına yönelik merkezlere bağlanmış olması, ekonomiyi sektörlerarası birbirini tamamlayıcı üretim imkanlarından mahrum bırakmıştı. Öyle ki, Anadolu'dan İstanbul'a ürün taşımanın maliyeti, 1923 yılında New York'tan İstanbul'a aynı ürünü taşımanın maliyetinin üzerine çıkmıştı (Silier 1979, 29).

Böyle bir ortamda başlayan Atatürk dönemi kalkınma çabalarını iki dönemde incelemek mümkündür: 1923-1929 dönemi ve 1930-32 arası geçiş olmak üzere 1930-1938 dönemi.

1923 - 1929 Dönemi: Özel serma-yenin teşvik edildiği liberal sayılabilecek ekonomik politikaların izlendiği dönemdir.

Osmanlı petrol kaynaklarının Türkiye sınırları dışında bırakılması Batı ülkelerince sağlandıktan sonra, Lozan Antlaşması da Türkiye Cumhuriyetine ekonomik olarak önemli sınırlamalar ve yükler getirmiştir. Osmanlı Devleti'nin, borçlarının üçte ikisi-nin üstlenilmesi ile dış ticaret rejiminde gümrük vergileri, ticaret üzerindeki sınır-lamalar ve imtiyazlar (kapütilasyonlar) bunların en önemlileridir. Antlaşmaya uy-gun olarak Türkiye bu sınırlamalardan 1929 yılında kurtulabilmiş, Osmanlı borçları ise ancak 1953'te tasfiye edilebilmiştir.

Kaynak darlığının fazla olduğu bu dö-nemde yatırım önceliği ulaştırmaya, demir-yolu ulaştırmasına verilmiştir. Ülkenin ula-şım ağını millî iktisadi coğrafyaya bağla-mak amacıyla önemli bir ulaştırma altyapısı programı uygulanmıştır. Özel kesimde

sermaye birikiminin sağlanması amacıyla 1927 yılında Sanayii Teşvik Kanunu çıka-rılmıştır. Bu dönemde yerel sanayiciler ya-bancı sermaye ile doğrudan yatırım sure-tiyle ortaklıklar kurmuşlardır. Ekonomik bağımsızlığını da kazanmak isteyen Türkiye için bu kararlar çelişkili gibi görünse de, mevcut sınırlamalar içerisinde bu tür bir çözümden başka çıkar yol görünmemek-teydi. Şeker, petrol, alkol, liman vs. gibi özel kesimin desteklenmesi suretiyle ge-lişmesi mümkün olan alanlarda devlet te-kellerinin ortaya çıkmaya başlaması, daha önceki uygulamalarının bir sonucu olarak savaş sonrasında yabancı sermayeye du-yulan güvensizliğin bir yansıması olarak görünse de, kısa sürede devlet bu tekelle-rin işletmesini yerli ya da yabancı girişim-cilere uygun koşullar altında devretmiştir. Buradaki amaç Lozan Antlaşması ile geti-rilen sınırlamaların aşılarak Devletin vergi gelirlerinin artırılması ve akabinde bu sı-nırlamalar kalktığında ekonomik bağımsız-lık için yatırımlarda yol alınması olarak görülmektedir.

Bankacılık alanı da Cumhuriyetin başlangıcında ağırlıklı olarak yabancıların denetiminde idi. Merkez bankası görevini Osmanlı Bankası yürütmekte idi. Yabancı bankaların sistem üzerindeki etkisini den-geleyebilmek amacıyla 1924 yılından iti-baren İşbankası, Ziraat Bankası gibi ulusal bankalar kurulması sürecine başlanmıştır. Bankacılık kesiminin yerli ve yabancı ortak-lıklara kredi sağlaması, yerel sermayenin güçlendirilmesini ve yerel müteşebbislerin yabancıların yerini alması da amaçlanmış-tır. Ancak, müteşebbis bir sınıfın mevcut olmaması işin öncülüğünün siyasi şahsi-yetler tarafından yüklenilmesini gerektir-miştir. Türkiye'de devlet, sermaye birikimi-nin sağlanmasında temel destekleyici ola-gelmiştir. İktisadi ve mali hayatta merkezi-yetçiliğin temelinde böyle bir yapı bulun-maktadır.

33

Planlama Dergisi

1930-1938 Dönemi Sanayileş-mesi/ 1930-32 geçiş, 1932 sonrası ise karma ekonomi politikalarıyla 1930-1938 sanayileşme dönemidir.

1929 yılı Türkiye ekonomisi için bir dönüm noktası olmuştur. Lozan Antlaşması ile uygulanan dış ticaret ve vergiler üzerin-deki sınırlamalar kalkınca Türkiye, gümrük vergisi oranlarını yükseltmek suretiyle ko-rumacı politikalar uygulamaya başlamıştır. Ayrıca, Osmanlı Devletine ait borçlar (Dü-yun-u Umumiye) bu dönemden itibaren bir taksit planı çerçevesinde ödenmeye baş-lanmıştır. Ancak, borç ödemelerinin ilk yıl-larda getirdiği yük ile 1929 yılında dünyada başgösteren Büyük Bunalıma bağlı olarak ortaya çıkan ödemeler dengesi sorunu Türkiye'nin parasal krize girmesine yol aç-mıştır. İthalatçıların, üst kademelerdeki bazı görevlilerden yeni düzenlemeler hak-kında önceden bilgi almaları ve spekülas-yon amaçlı stok yapmaları da olayın se-beplerinden biri olarak gösterilmiştir. Bu gelişmeler sonucunda yeni Kemalist sis-teme güvenin azalması eğilimi ortaya çık-mış ve buna tepki olarak özellikle dış tica-ret ile malî kesim üzerinde devlet denetimi artırılmıştır. 1929-30 yılları arasında döviz ve mali piyasalar ile dış ticarette yasal dü-zenlemeler yapılmış ve özerk TC. Merkez Bankası kurulmuştur. Bu düzenlemeler Bü-yük Buhranın ekonomi üzerinde yaratması beklenen etkilere karşı bir savunma olarak da değerlendirilebilir.

1930 yılında hazırlanan raporlarda ül-kenin yeni politikası, dış ticaret dengesi ve sanayide ithal ikameci politikalara ağırlık verilmesi şeklinde ifade edilmiştir (Tekeli, 1977). Bu politikalar 1931 yılı sonu itiba-riyle tamamen şekillenmiş ve sonraki hü-kümetler tarafından uzunca bir süre izlen-miştir. Geçiş döneminde dış ekonomik iş-lemler üzerinde tamamen müdahaleci bir tavır içinde olan siyasi irade, iç ekonomik

sorunlarda ise müdahaleci olmaktan kaçı-nan bir tavır sergilemiştir.

Bu dönemde sanayinin ortalama bü-yüme hızı yüzde 14.8 (1938 fiyatları ile) olarak gerçekleşirken, ithalat önemli öl-çüde gerilemiş ve 1932 yılında dış ticaret fazlası verilmiştir (Bulutay, Tezel, Yıldırım 1974). Bu, bir yandan ithal ikameci sürecin başladığını gösterirken, diğer yandan 1929 Dünya Buhranı'nın yol açtığı durgunluğun yarattığı daralma ile açıklanabilir. Bununla birlikte, sanayideki büyüme hızı ile üreti-min yapısındaki değişme aynı gelişmeyi göstermemiş, sanayileşme, ithal edilen ürünlerin küçük değişikliklerle montajı su-retiyle tekelci fiyatlardan piyasaya arzedilmesi şeklini almıştır. Girişimciler, bazı siyasetçilerin de paylaşıma katıldığı bu süreçten aşırı kârlar elde etmişlerdir. Türkiye'nin önemli ihraç ürünleri ve doğal kaynakları bulunmadığı burada hatırlanma-lıdır. Bir ihraç ürünü olan buğday fiyatları-nın dünya bunalımı nedeniyle hızla düş-mesi, tarım kesiminin borç batağına sap-lanmasına yol açmıştır. İç ticaret hadleri tarım kesimi aleyhine değişirken sanayi kesimi hızla zenginleşmiş, toplumun önemli bir kesimi hızla yoksullaşmış, ekonomik çöküntü içine girmiştir (Ölçen 1982, 133-149; Zarakolu 1982, 89-102).

İki yeni parti deneyiminin yaşandığı dönemde ortaya çıkan bu ekonomik geliş-meler, Cumhuriyet Halk Partisinin karşısına çıkan siyasi oluşumun, özellikle tarım ke-siminin yoğun olduğu yerlerde hızla taraf-tar kazanmasına yol açmış; sonuçta mer-keziyetçi idari yapı tek parti sistemine geri dönme tepkisi vermiştir.

Diğer yandan, Atatürk gerçekçi bir yaklaşımla, 1929 Bunalımına karşı alınan önlemlerin ekonominin altyapısını gözardı ettiğini fark etmiş ve geniş çaplı bir yurt gezisine çıkarak mevcut sorunları yerinde

34

Planlama Dergisi

görmüş ve akabinde bu durumun gideril-mesi amacıyla alternatif politikaları da uy-gulamaya koymuştur. Türk ekonomisinin özelliklerinden olan denge politikasını-ikti-sadi ve sosyal gelişmenin dengelenmesi tutumunu- bu dönemde de izlemek müm-kündür.

1931 ve 1932 yıllarında tarım kesimi-nin desteklenmesi ve ekonominin yeniden düzenlenmesini sağlayacak tedbirler alın-mıştır. Dış ticaret üzerindeki denetim artı-rılmış, yabancı sermayeye sınırlamalar ge-tirilmiş, bazı yabancı yatırımlar millileştiril-miştir. Tarım ürünleri desteklenirken, sa-nayi malları fiyatları denetlenmeye baş-lanmış, faiz oranları sabitlenmiştir. Kamu yatırımları özellikle sanayi ve madencilikte yoğunlaştırılmıştır.

Türkiye 1930'lu yıllarda planlama yöntemini kendine uygun şekilde gelişti-rerek, daha önce başlatılan ulaştırma programıyla da bütünleştirmek suretiyle, ilk uygulayan ülkelerden biri olmuştur. 1934 yılında uygulaması başlayan ilk Beş Yıllık Sanayi Planı'nın hedefleri 1938 yılı itibariyle büyük ölçüde tutturulmuştur (Öl-çen 1982, 133-149).

1923 yılında neredeyse zorunlu tüke-tim mallarını bile yurtdışından ithal eder hale gelmiş Türkiye, uygulanan sanayi politikaları sonucunda, 1939 yılına gelindi-ğinde bu ihtiyaçlarının bir kısmını üretir hale gelmiştir. Bu dönemde Türkiye'nin milli sanayi coğrafyasının temelleri atılmış-tır. Temel mallar ve harp sanayiinin asgari gerekleri için politikalar ve sanayi odakları-nın başlatılması bu dönemde tamamlan-mıştır. 1938 yılı itibariyle Türkiye sanayi alanında önemli mesafeler katetmiş bulu-nuyordu.Tarım ürünleri alım ve satımında, tütün dışında, kamu tekel oluşturmamış, piyasada büyük alıcı olarak fiyat oluşturucu

konumunda bulunmuştur. Tarım kesiminin yarattığı artı değerin sanayi kesimine bu şekilde aktarımı, özel kesimde sermaye birikiminin sağlanmasını ve bu gelişmeler sonucunda güçlü bir özel teşebbüsün oluşturulmasını da amaçlamıştır. Kamu elindeki ekonomik birimlerin dışındaki fi-yatlara ise müdahale edilmemiştir. Sanayi üretiminde ağır sanayi, askeri üretim ve diğer büyük sanayi işkollarında kamunun tekel konumunda olmasına karşın, yan sa-nayide özel kesim ve kamu yanyana üre-tim yapmıştır. Bu durum her iki kesim için de maliyet ve fiyat yararları sağlamıştır. Ancak, küçük sanayinin yaygınlaşması, halk elinde toplanan beceri ve değerin ar-tırılması üzerinde yeteri kadar bilinçli bir sanayi politikası yürütüldüğü söylenemez.

Ekonominin büyüme hızının 1924-1929 döneminde ortalama yüzde 10.9 ve imalat sanayiinin büyüme hızının ortalama yüzde 8,5 olduğu görülmektedir (Tablo 1). Gayri Safi Milli Hasılanın (GSMH) yüzde 45,3'ü tarımdan yüzde 9,8'i sanayiden sağlanmaktadır. Diğer taraftan ithalatın Gayri Safi Milli Hasılaya oranının sanayiin oranından daha fazla olduğu, ithalatın yüzde 14,5 seviyesinde gerçekleştiği ve iç tüketimde ithalatın önemli rol oynadığı görülmektedir. Bunun başlıca sebebi yurtiçi imalatı engelleyen kapitülasyon düzeninin devam etmesidir. Nitekim, 1929'da kapi-tülasyonlara son verildikten sonra, ithalatta önemli bir düşüş elde edilebilmiş, buna rağmen ülke ürünlerine dayalı imalat sana-yiine hız verilebilmiştir. Diğer yandan, ta-rım kesimine yüksek oranda bağımlı olan ekonominin mevsimsel etkiler ile tarım fi-yatlarının değişkenliğine karşı hassas ol-duğu görülmektedir.

Sayısal Göstergelerle Atatürk Dönemi Sanayileşmesi

35

Planlama Dergisi

Tablo 1: 1923-1939 Türkiye Ekonomik Gelişme Göstergeleri

GSMH imalat Büyüme Sanayii Sanayi/ Tarım / İthalat / Dış Ticaret

Hızı Büyüme GSMH GSMH GSMH Hacmi / GSMH Yıl (Yüzde) Hızı(Yüzde) (Yüzde) (Yüzde) (Yüzde) (Yüzde)

1923 10,6 43,1 15,2 24,1 1924 14,9 -12,2 8,5 47,8 16,1 29,3 1925 12,8 24,2 8,9 44,7 15,9 28,6 1926 18,2 13,2 8,7 49,9 14,2 25,5 1927 -12,8 22,3 11,9 39,5 14,3 25,0 1928 11,0 "2,4 10,6 42,4 13,7 24,3 1929 21,6 5,7 9,1 49,8 12,3 19,7

Ortalama 10,9 8,5 9,8 45,3 14,5 25,2 1930 2,2 13,0 10 46,8 9,4 19,1 1931 8,7 15,6 10,5 49,2 9,1 18,3 1932 -10,7 18,0 13,9 39,3 7,3 15,9 1933 15,8 19,9 14,2 41,4 6,6 15,1 1934 6,0 13,3 15,3 40,1 7,2 14,8 1935 -3,0 -0,8 15,7 38,8 6,8 14,1 1936 23,2 -3,5 12,3 48,6 5,5 12,5 1937 1,5 9,8 13,4 46,2 6,3 13,9 1938 9,5 16,9 14,2 44,4 7,9 15,5 1939 6,9 17,7 15,5 43,2 5,7 11,8

Ortalama 6,0 12,0 13,5 43,8 7,2 15,1

Kaynak: DİE, İstatistik Göstergeler, 1923-1995'den hesaplanmıştır.

Yaratılmış yeni bir sanayi ivmesinin etkilerinin en az bir yıl sonraya yansıyacağı düşüncesiyle Tablo l'den de görüleceği üzere 1930-1939 döneminde GSMH'nin artış istikrarı ve oranı 1923-1929 dönemine göre iyi değildir. Ancak, sanayinin büyü-mesinde elde edilen istikrar daha olumlu bir ekonomik gelişmeyi yansıtmaktadır. 1930-39 döneminde ortalama ekonomik büyüme hızı yüzde 6,0 olarak gerçekleş-miştir.

1923-1929 döneminde sürekli açık veren dış ticaret dengesi 1930-39 döne-minde fazla vermiştir (Tablo 2). Yurtiçi üretime yönelmek suretiyle, ithalata ba-ğımlılığın ekonomi üzerindeki etkisi hafifle-

tilmiş, sanayide istikrarlı bir büyüme sağla-nabilmiştir.

1923-29 döneminde yüzde 9,8 olan sanayinin GSMH içindeki payı hükümetin Kamu İktisadi Teşebbüslerini, altyapı yatı-rımlarını ve özel girişimi teşvik eden politi-kaları sayesinde 1930-39 döneminde orta-lama yüzde 13,5 olarak gerçekleşirken 1939 yılında yüzde 15,5 seviyesine ulaş-mıştır. Osmanlı döneminden itibaren sana-yiin yönü ithal ikameci olmuştu. Ancak 1930'lar "ithal ikamesi yoluyla sanayileş-me" stratejisinin Türkiye'nin kalkınma poli-tikalarına uzun vadeli olarak yerleştiği yıllar olmuştur.

Planlama Dergisi

Tablo 2: 1923-1939 Türkiye Dış Ticaret Göstergeleri (TL - Dolar)

GSMH İmalat Sanayii (1948 (1948 Net

Dolar Fiyatlarıyla- Fiyatlarıyla- İthalat İhracat İhracat Yıl Kuru Milyon TL) Milyon TL) (Milyon $) (Milyon $) (Milyon $)

1923 1,67 2.929 285 87 51 -36 1924 1,93 3.364 250 100 82 -18 1925 1,88 3.793 310 129 103 -26 1926 1,94 4.484 352 121 96 -25 1927 1,96 3.910 430 108 81 -27 1928 1,97 4.341 420 114 88 -26 1929 2,07 5.278 444 124 75 -49

Ortalama 4.014 356 112 82 -30 1930 2,13 5.394 501 70 71 1 1931 2,12 5.866 579 60 60 0 1932 2,11 5.235 684 41 48 7 1933 1,66 6.064 820 45 58 13 1934 1,27 6.430 929 69 73 4 1935 1,26 6.234 922 71 76 5 1936 1,26 7.680 890 74 94 20 1937 1,26 7.798 977 91 109 18 1938 1,26 8.538 1.141 119 115 -4 1939 1,28 9.128 1.343 92 100 8

Ortalama 6.837 879 73 80 7

Kaynak: DİE, İstatistik Göstergeler, 1923-1995'den hesaplanmıştır.

Fiziki üretim (sanayi+tarım) içinde sa-nayinin payı 1923-29 döneminde yüzde 17.8 iken, 1930-39 döneminde yüzde 25.7'ye yükselmiştir. Kapitülasyonların kalkmasıyla birlikte, 1929 yılından itibaren dış ticaret açığı durmuş ve net ihracat faz-lası sağlanan yıllar başlamıştır. Kısıtlı mik-tarlarda kalmak kaydıyla, ihracatın ithalatı karşılama oranının, 1929 Bunalım Yılı hariç, kabul edilebilir hatta iyi düzeylerde olduğu görülmektedir.

Büyük ihraç ürünleri ile dış piyasa-larda fiyat kurma imkanı bulunmayan Türkiye'nin, bu yolla sermaye birikimi yapma, ülkeye aktarma ve yatırım imkan-ları düşüktür. Bu yüzden, iç tasarruflarla birikim ve yatırım zorunluluğu mevcuttu.

Kapitülasyon, "sermaye haline getirme" anlamında bir kelime; bir ülkenin bir diğer ülke kaynaklarını kendi için sermaye haline getirmesi. Osmanlı'nın son dönemlerinden kalma kapitülasyonlar kalkıncaya kadar, Türkiye'nin sınırlı iç tasarrufu ve sermaye birikimi imkanları yabancı ülkeler tarafın-dan bu yolla emiliyordu. Bu durum kal-kınca, iç tasarrufun sağlanması çabaları başladı. Ülkede hem üretim, hem dış tica-ret tabanı yeterli olmadığından, sığ bir piyasada fiyatların etkilenmesi kolay, yönlendirilmesi zorunlu oluyordu. Bu nedenle Türkiye'deki sermaye birikimi ve sanayileşme olgusunun devletçe etkilenen mal fiyatları açısından irdelenmesi, açıklayıcı bir yaklaşım ola-caktır.

37

Planlama Dergisi

Tablo 3: 1923-1939 Yılları Arasında Türkiye'de Sanayi Fiyat Endeksleri ve İç Ticaret Hadleri

(1924=100)

Yıl Sanayi Buğday Pamuk Tütün Buğday/ Sanayi

Pamuk / Sanayi

Tütün / Sanayi

Buğday / Pamuk

Ticaret Haddi

1924 100 100 100 100 100 100 100 100

1926 100 117 75 94 117 75 94 156

1928 95 127 107 83 134 113 87 119 100

1929 98 118 102 105 120 104 107 116 84

1930 76 69 81 105 91 107 138 85 80

1931 64 38 52 52 59 81 81 73 78

1932 50 40 49 51 80 98 102 82 69

1933 47 35 50 44 74 106 94 70 61

1934 50 34 54 66 68 108 132 63 65

1935 54 43 62 79 80 115 146 69 72

1936 63 44 67 77 70 106 122 66 81

1937 65 44 62 70 68 95 108 71 78

1938 60 41 56 63 68 93 105 73 61

1939 61 42 62 68 69 102 111 68

Kaynak: Bulutay.T., Tezel.Y.S., Yıldırım, N„ Türkiye Milli Geliri 1923-1948, Ankara,1974..

Türkiye'de sermaye birikimi sürecinde malların göreli fiyatlarında meydana gelen değişmeler önemli rol oynamıştır. Gelir da-ğılımındaki değişmeleri de göstermek ama-cıyla iç ticaret hadleri Tablo 3'te verilmiştir. Bu çerçevede sanayi malları, buğday, tü-tün ve pamuk fiyatı serileri incelenmiştir. Bu mallar hükümetin fiyat politikaları ile ilişkili olduğundan, sermaye birikimi süre-cinde ve gelir dağılımında kamu etkisini yansıtmaktadırlar.

Dalgalı yapıda olan fiyatlar, iklim şartlarından etkilenmektedir. 1930'lu yıl-larda Türkiye'nin kendine yettiği ürünler-den olan buğday, toplumun önemli bir ke-siminin geçim kaynağı durumundadır. Pa-muk, 1930'lu yıllarda dış fiyatı iyi olan bir ihraç malı olmasının yanısıra yeni kurulan dokuma sanayiinin en önemli girdisidir.

Genelde içerde kullanılan pamuğun fiyatı dokumacılık sektörünün en önemli maliyet unsurudur. Tütün genelde ihracat amacıyla üretilen, sanayi maliyetleri üzerinde etkisi düşük, fiyatı dış piyasada oluşan bir ürün-dür.

Denilebilir ki, Türkiye'de sermaye biri-kiminin tarımdan kaynak aktarma politika-larıyla yürütülmeye başlanması bu döneme rastlar.

Tablo 3 ile Grafik l 'den görüldüğü üzere; 1930'lu yılların başlarında ticaret hadleri tarım kesimi aleyhine değişmiştir. Fiyat oranları özellikle buğdayda büyük oranda olmak üzere ve pamukta, sanayi fiyatları aleyhine bir değişme göstermiştir. 1934 yılında buğday fiyatları en düşük seviyelerine gerilemiştir.

39

Planlama Dergisi

Diğer yandan, bu dönemin politikası, savaşa girilmesi halinde eldeki kaynaklarla dışarıdan silah ve mühimmat ithaline ha-zırlıklı olma anlayışına dayanmaktadır. Oysa, harp sanayiine dair bazı malların Türkiye'de üretilmesi önceliğiyle Sanayi Planı'nda zamanlamaların değiştirilmesi mümkündü. Türkiye ürettiği bu gibi mal-lardan hem ordunun ihtiyacına ayırabilir, hem de ihraç edebilirdi; ki o sırada üretil-mekte olan bazı sanayi malları için bu ya-pılmış ve ihracat gelirleri elde edilebilmiştir.

Avrupa'da savaş patlayınca, kurulu sanayi tesislerinin bir kısmı haraç mezat satışa çıkarılmıştı. Örneğin, Macaristan gibi Orta Avrupa ülkeleri sanayi tesislerini Türkiye'ye vermeyi teklif ettiler. Eğer, bir kısım sanayi bu yolla ucuz fiyatlarla Türkiye'ye çekilebilmiş olsaydı, Türkiye hem üretim bilgisi, hem de ihracat gelirle-rinden dolayı Savaştan çok kazançlı çıkmış olabilirdi. Ne var ki, ticari düşünme gele-neği olmayan idarelerin bunu gerçekleş-tirmelerinin oldukça güç olacağı açıktır.

Bu dönemde Türkiye, denk bütçe il-kesini değiştirmemeye özen göstermek, bir kısım tüketime yönelik ithalatı kısmak gibi akılcı yaklaşımlar uygulamıştır. Kayda de-ğer bir rezerv biriktirebilmiştir. Hazine kay-naklarını, savaşa girme tehlikesine karşı atıl tutmuştur.

Planlı kalkınmanın gördüğü işlevlerin farkında olanlar tarafından, bu dönemde de kalkınma ve yeni yeni plan önerileri or-taya çıkmaya devam etmiştir. Ancak, II. Sanayi Planı veya diğer önerilerin uygu-lanmıyor oluşu, Türkiye'de sanayileşme fikrinin, sanayi düzeninin, deneyiminin, veri toplama düzenlemelerinin ve izleme kanallarının dağılmasına yol açıyordu. Ni-tekim, 1945'te savaş bittiği zaman ortaya çıkan Marshall Yardımı imkanından yarar-lanabilmek için ülkelerin ortaya koymaları

istenen planlar sözkonusu olduğunda, Türkiye, ihtiyaçlarını bir düzene koymakta hayli zorluk çekmiştir.

Eski cumhuriyet döneminde ekono-misi kahve, pamuk, kauçuk gibi geniş çapta üretilebilen bir kaç tarım ürününe aşırı derece bağlı olan Brezilya, bu ürünle-rin ihracından elde edilen gelirlerle ülke içinde tüketilen sanayi mallarının çoğunu ithal etmekteydi. Tarihsel olarak Kuzey Atlantik ülkelerine yarı-tropikal işlenmemiş mamuller ihraç eden bir ülke konumundaki Brezilya; bir dönem sömürgeleştirilmiş ol-masına rağmen 17. yüzyılda, Avrupa'ya şeker ihracından, 18. yüzyılda altın ve el-mas üretiminden önemli gelirler de elde etmiş, bu sayede toplumda belli bir kesi-min refah seviyesi önemli ölçüde artmıştır. 19. yüzyılda kahve ülke ekonomisinin en önemli ihraç ürünü haline gelirken, ihracat gelirlerinin yüzde 71'i, GSMH'nin yüzde 10'u kahve ihracatından sağlanmaya baş-lanmıştır (Furtado 1982, 110).

1920-1929 Dönemi : Brezilya, Bi-rinci Dünya Savaşı'ndan ekonomik bakım-dan kazançlı çıkmıştı. Bunu, ticaret geliri fazlalarına ve bazı kolay yatırımlara borç-luydu. İhracat gelirlerine bakarak, sanayi yatırımları yeterince yüksek görünmese bile, 1920 yılında Brezilya'nın fiziki üretimi içinde sanayi üretimi payı yüzde 21 idi; nüfusu 20 milyon civarında bulunuyordu.

Zaman içinde üretim fazlaları ve uluslararası aşırı fiyat dalgalanmaları ülke ekonomisi için zorluk yaratmaya başlamış-tır. Hükümet Brezilya'nın başlıca ihraç ürünlerinin fiyat esnekliğinin düşük olduğu varsayımı ile, piyasa fiyatının arz fazlala-rından etkilenmesini azaltmak ve ihracat

Brezilya: Vargas Döneminde Ekonomi ve Sanayide Gelişmeler (1920-1938)

40

Planlama Dergisi

gelirlerini ençoklaştırmak amacıyla, bu dö-nemde üretim fazlalarını satın almaya baş-lamıştır.

Bu girişim, dönemin serbest piyasa yanlılarınca, kısa dönemde tüketicileri ve kredi açanları, uzun dönemde ise genel piyasayı rahatsız edeceği yönünde eleşti-rilmiştir. Ancak mevcut ve sonraki hükü-metler ile ihracatçılar da bu girişimleri desteklemiş ve hatta 1930'lu yılların orta-larına kadar bu politikalara devam ede-ceklerini taahhüt etmişlerdir.

1929 öncesinde sanayi alanında teş-vik edici önlemler alınmaya çalışılmış ancak baskı gruplarının da etkisiyle başarılı olu-namamıştı. 1929 Bunalımı Brezilya ekono-misinin birkaç ihraç ürününe bağımlı kırıl-gan yapısını açıkça ortaya çıkarmıştır. 1929 yılında 445.9 milyon ABD doları olan ihra-cat (Türkiye'ninkinin altı katı) 1932 yılında 180.6 milyon dolara gerilerken, kahve fi-yatı 1925-29 ortalamasına göre 1931'de üçte iki oranında azalmış, dış ticaret had-leri yüzde 50 oranında düşüş göstermiş bulunuyordu.

İhracat gelirlerindeki azalmanın yanı-sıra yapılan devalüasyonun da etkisiyle Brezilya'nın ithalat hacmi hızla düşmüş ve ithalat 1929 yılı sonundaki 416.6 milyon dolar değerinden 1932 sonunda 108.1 mil-yon dolara gerilemiştir. Bu dalgalanmanın sonucunda devlet kahve üreticilerini des-teklemek amacıyla arz fazlası ürün alımını artırmıştır (Skidmore 1967, 42).

İhracat gelirlerindeki düşüş yanında büyük miktardaki dış borç ödemesi gereği (1931 yılında 1.3 milyar dolar) hükümeti tüm borçların birleştirilmesi kararına itmiş, ekonomide yeni önlemler uygulamaya ko-nulmuştur. "Readjustmento Econömico" (Ekonominin Yeniden Uyarlanması) adıyla bilinen Programla, kahve üretimi koruma

altına alınmış, ayrıca devlete borçlu du-rumdaki tarım üreticilerinin borçlarının yüzde 50'si affedilmiş, kalan kısmın öde-meleri ertelenmiştir. Ancak, kahve üreti-mine yapılan bu desteklemeler ihracat ge-lirlerindeki azalmayı durduramamıştır.

Diğer taraftan, iktisadî darbeyi hafif-letici gelişmeler de olmuştur. Bu dönemde pamuk üretimi hızla artış göstermiştir. Saö Paulo bölge hükümetinin de destekleme-siyle daha kaliteli elyaf üretimi sağlanmış, dünya pamuk fiyatlarının yükselmesi ile üretim de hızla artış göstermiştir. 1933 ön-cesinde tüm Brezilya pamuk üretimi yıllık 10.000 ton iken 1934 yılında sadece Saö Paulo bölgelindeki üretim 90.000 tona ulaşmıştır. Pamuk ihracatının toplam ihra-cat içinde payı önemli ölçüde artmıştır.

Kahve sektörüne yapılan destekle-meler ile arz fazlalarının yakılarak imha edilmesi, fiyatların Bunalım öncesi seviye-lerine dönmesine yetmezken, sanayileş-meyi özendirici etkiler de yaratmıştır. Büt-çe açığı vermek suretiyle kahvenin des-teklenmesi, ihracat gelirlerindeki azalma ve ithalatın kısılmasının yaratacağı çöküntü-nün etkisini, iç talepte canlanmayı sağla-mak suretiyle hafifletmeye yaramıştır.

Devalüasyonun etkisiyle ithal malların fiyatlarının yükselmesi iç piyasada hafif sa-nayilerin büyümesini olumlu yönde etkile-miş, daha önce ithal edilen malların bir kısmı yurtiçinde de üretilmeye başlanmış-tır. Önceleri ihracatçı sektörlere yönelen yatırımlar bu kez yüksek kar marjları ne-deniyle iç pazara yönelik sanayi üretimine yönelmiştir.

1930-1938 Dönemi Sanayileş-mesi: Tüm dünyada 1931 ve 1932 yılları sarsıntı ve geçiş yılları olarak değerlendiri-lebilir. Brezilya'nın dünya kahve piyasasını kendisi algılama ve tepki gösterme çabaları

41

Planlama Dergisi

sanayi üretimini tercih yönünde yeni ders-ler öğretmiştir. Bunalım sonrası daralan ithalata bağlı olarak azalan ürün arzının yanısıra, kahve üreticilerini güçlü tutmak amacıyla yapılan desteklemelerin yarattığı talep yerli sanayi üretimini uyarıcı etki yapmış ve sanayileşme amacıyla kullanıl-maya başlanmıştır.

Elinde her zaman destek olarak kulla-nılabilecek bir veya birkaç büyük tarımsal ihraç ürünü ve belli bir miktar birikmiş sermayesi bulunan bir ülkede, üretim artışı yoluyla sanayileşmenin, iç piyasanın oluş-masının ve fiyat mekanizmalarında imalat-çının etkisinin daha fazla olacağı açıktır. Birikimin yeniden sanayiye yatırıma dö-nüşmesi ihtimali kuvvetlidir. Bu nedenle, üretim artışlarının ve sabit sermaye oluşumunun incelenmesi Brezilya'nın sanayileşmesinin niteliği hakkında daha iyi bilgi verebilir.

1930'lu yılların sonlarına doğru devlet artık sanayileşmeyi desteklemeye başla-mıştır. Özel girişimcilerin mevcut çabaları, vergiler, ithalat kotaları, kur denetimleri, kredi denetimleri ve ücret düzenlemeleri ile desteklenirken, devlet de demiryolları, gemicilik, kamu hizmetleri, petrol ve demir

çelik gibi temel sanayilerde doğrudan yatı-rımlar yapmak suretiyle bu sürece katkıda bulunmuştur. Politikası, güdümcülük yo-luyla kalkınma olarak bilinmektedir.

Bu dönem, sanayii destekleyici önemli toplumsal reformlara da yer verilen bir dö-nem olmuştur. 1938'de, gözleri sanayiye çeviren asgari ücret kurumu hayata geçi-rilmiştir. Çalışma Bakanlığı tarafından daha sonra ücret politikalarına müdahale etme-nin önemli bir aracı olacak güdümlü sen-dikaları devlet kurdurmuştur. Sanayinin desteklenmesi amacıyla mevcut araçlar güçlendirilirken yeni araçlar geliştirilmiş, emekli fonlarının ve tasarruf bankaları kaynaklarının devletçe desteklenen sanayi yatırımlarına yönlendirilebilmesi için dü-zenlemeler yapılmıştır (Wythe 1949, 135).

Sayısal Göstergelerle Vargas Dönemi Sanayileşmesi

Mevcut bir sermaye bıriKimının bulun-duğu ve fiyat dalgalanmalarıyla da olsa önemli ihraç ürünleri bulunan bu ekono-mide, ihracatın daralması sırasında iç talebi uyarıcı ve yatırımları destekleyici politika-ların etkisi şöyle görülmüştür (Tablo 4):

Tablo 4: 1928-1939 Brezilya Sanayi Üretim Endeksi (1929=100)

1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939

Toplam 103.5 100 95.2 103.1 103.4 118.6 133.9 152.9 174.9 187.1 199.4 224.6

Madendik Sanayii

104.7 100 91.1 85.8 82.3 86.2 85.0 96.3 104.5 128.3 140.1 137.7

İmalat 103.4 100 95.3 103.5 103.9 119.3 135.1 154.2 176.5 188.4 200.7 226.6

-Madeni 78.0 100 81.9 71.9 90.2 130.5 155.3 172.2 202.0 225.3 274.1 397.7 Eşya

-Kağıt ve Ürünleri 84.1 100 80.3 120.7 102.2 238.8 290.8 424.1 459.7 564.9 566.6 781.9

-Dokuma 123.9 100 97.2 125.6 127.4 131.0 145.7 165.4 195.8 207.5 219.8 247.0

Kaynak: Baer, Werner, The Brazilian Economy, 1995, p. 28

42

43

Planlama Dergisi

Tablo 5: Brezilya'da Sabit Sermayenin Oluşumu

Çimento Tüketimi Çelik Tüketimi Sermaye Malları İthalatı Quantum Yıl (1000 Ton) (1000 Ton) Endeksi(1939=100)

1920 173,0 279.7 108.1 1921 156.9 200.7 125.5 1922 319.6 201.6 91.5 1923 223.4 219.4 119.4 1924 317.2 349.6 151.0 1925 336.5 373.5 209.2 1926 409.7 399.4 154.7 1927 496.6 435.8 124.3 1928 544.2 483.1 133.2 1929 631.5 514.3 184.7 Ortalama 365.0 350.7 1930 471.7 259.2 99.7 1931 281.4 143.9 33.6 1932 310.0 165.7 28.9 1933 339.4 277.0 47.4 1934 449.6 343.6 82.9 1935 480.4 345.4 123.7 1936 563.3 386.7 114.5 1937 646.3 505.4 143.2 1938 667.5 355.7 122.5 1939 732.6 429.8 100.0 Ortalama 498.0 327.1 1940 759.2 414.5 56.4 1941 776.8 368.3 86.5 1942 818.8 262.8 67.1 1943 753.4 325.5 176.1 1944 907.4 492.6 166.7 Ortalama 805.6 374.7

Kaynak: Baer, VVerner, The Brazilian Economy, 1995, p. 28

Grafik 3: Brezilya'da Sabit Sermaye Oluşumu Göstergeleri

44

Planlama Dergisi

Askeri savunma ve ulusal ekonomi adı altında da olsa, Brezilya hükümetinin eko-nomiye müdahalesi İkinci Dünya Savaşı sırasında hızlanmıştır. Brezilya'nın 1942 yılında savaşa resmen girmesi, Joâo Alberto yönetiminde tam anlamıyla bir ekonomik kalkınma çabasının gerçekleşti-rilmesine olanak sağlamıştır. Savaş için gerekli hammadde ve mamûl malların te-minindeki aciliyet, Vargas yönetiminin kamu finansmanlı girişimlerle sanayiye ön-celik vermesine neden olmuş, ihracat ge-lirleri için de altyapı hazırlamıştır.

1940 yılında Ulaşım ve Enerji Planı açıklanmıştır. 1940 yılında Ulusal Çelik Komisyonu, 1941 yılında Ulusal Çelik Şir-keti kurulmuştur. İhracat-İthalat Bankası (Eximbank) tarafından desteklenen bir yüksek kapasiteli çelik fabrikası Volta Redonda'da inşa edilmiştir. Ayrıca, 1945 yılı öncesinde demir madeni, alkali işleme, uçak ve kamyon motoru üretimi gibi karma sermayeli şirketler kurulmuştur.

Savaş ortamının ticaret amacıyla kul-lanılması ülkeler için önemlidir. Atlantik Savaşı'nda Kuzey Afrika ile kurulan Yaşam Hattı'na Brezilya'nın hayati öneme sahip üsler vermesi, ABD hükümetinin Vargas'ın kalkınma hareketine destek vermesini sağlamıştır. ABD hükümeti 1940 yılında üsleri kullanma karşılığında Brezilya'nın temel ekonomik kalkınma çabalarına İhra-cat-İthalat Bankası (Eximbank) kredileri yoluyla destek vereceğini taahhüt etmiştir. İlk önemli taahhüt Ulusal Çelik Şirketine verilecek 20 milyon dolarlık ihracat kredisi olmuştur. Ancak, ABD'de böyle önemli bir yardımın az gelişmiş bir ekonomiye veril-mesi hususunda pürüzler ortaya çıkmıştır. Bu durum karşısında Vargas Nazi Almanyası ile bu tür bir kredi görüşmele-rine başlamış, bu manevra sonucunda ABD hemen sorunun çözümü yoluna gitmiştir.

İkinci Dünya Savaşında 1939-45 yılları arasında, Brezilya'nın sanayi üretim kapa-sitesi ortalama yüzde 5.4 oranında artış göstermiştir. Savaş sırasında ithalatın düşmesine bağlı olarak metal ve madeni eşya ürünleri, dokuma ve ayakkabı üre-timleri önemli oranlarda büyüme göster-miştir. İnşaat sektörü canlanmış; diğer alt sektörlerle girdi-çıktı bağlantıları fazla olan bu sektör pek çok faaliyeti uyarmıştır. An-cak, büyük ölçüde çimento ve kısmen çelik sanayilerinin etkisi dışında yeni sermaye oluşumu sınırlı düzeyde kalmıştır. Savaş sonunda ise mevcut kapasite önemli öl-çüde yıpranmış ve üretim teknolojisinin zamanı geçmiş bulunuyordu.

Bu gelişmelere bağlı olarak Brezilya ekonomisinin yapısı değişmiş, sanayinin toplam fiziksel üretimdeki payı 1920'deki yüzde 21 seviyesinden 1939'da yüzde 43'e yükselmiştir.

Vargas, 1943 yılında, Brezilya'nın ge-niş bir tarım toplumundan, demir çelik fabrikaları, aluminyum ve bakır fabrikaları ve maden ihracatı ile temel gereksinimle-rini ulusal üretimiyle karşılayabilen bir sa-nayi ülkesi yapısına dönüşmüş olduğunu ilan etmiştir.

Ülke önderleri karşılaştırırken ilgili ül-kelerin özel koşullarını gozonune almak yapılacak değerlendirmelerin sağlıklı olması açısından önem arzetmektedir.

Uluslararası olaylar birbirine ekonomik açıdan benzeyen ülkeleri aşağı yukarı aynı şekillerde etkilemiştir. Dünya ekonomilerini etkileyen 1929 Büyük Bunalımı da, açıktır ki, tarıma dayalı ve borçlu ülkeler olarak Türkiye ve Brezilya ekonomilerini benzer şekilde sarsmıştır. Talih eseri olarak, bu

Bir Değerlendirme

45

Planlama Dergisi

dönemde her iki ülke de "dahi" olarak ni-telendirilebilecek önderler tarafından yö-netilmekte idiler.

Birinci Dünya Savaşı sırasında istilaya uğrayarak Kurtuluş Savaşı'ndan çıkmış Türkiye ekonomisi zayıf bir ekonomiyi ye-niden rayına oturtacak güçte bir özel ke-sime sahip bulunmuyordu. Osmanlı Dev-leti'nin borçları yeni Cumhuriyetin sırtına yüklenmişti; finans kesimi ve ticaretin bü-yükçe bir bölümü yabancıların eline geç-mişti. Ülkenin doğal kaynakları ve maden-leri zengin değildi; ithalatını ve özellikle askeri harcamalarını finanse edecek özel bir ihraç ürünü yoktu. 1929 Buhranı so-nunda, tarım ürünlerinin dış ticaret hadleri daha da olumsuz şekilde etkilenince, daha büyük katma değer yaratacak sanayileş-meyi başlatmaktan başka çıkar yol kal-madı. Bu şartlar altındaki Türkiye'de ser-maye birikiminin devlet öncülüğünde baş-latılması gerekiyordu.

Buna karşılık Brezilya, kurulu tarım ve bir miktar sanayi kapasitesini tamamen kullanmak suretiyle Birinci Dünya Sa-vaşı'ndan önemli bir büyüme yakalayarak çıkmıştı. Dünyadaki en büyük kahve ihra-catçısı konumu dolayısıyla sektöründeki büyük talep ülkeye önemli döviz gelirleri sağlıyordu. Zengin doğal kaynakları vardı. Ülkenin büyük olmasının da yardımıyla, Brezilya'nın, ihracat kapasitesi ve buna da-yalı bir sermaye birikimi mevcut bulunu-yordu. Tarım ürünleri ihracatçısı olarak dış ticaret hadleri lehte devam ettiği için sana-yileşme fikri Brezilya'da dirençle karşılaşı-yordu.

Brezilya Büyük Buhran'dan ciddi öl-çüde etkilendiği zaman, tek büyük mal ih-racatçısı olarak birçok sorunlar yaşadı. Kahve fiyatları aşırı ölçüde düşünce, devlet üreticileri desteklemek amacıyla valorizas-yon (değer atfetme) programı uygulamaya

başladı. Türkiye ise bir yandan borç öder, bir yandan da son savaşların yaralarını sarmaya çalışırken, 1929'da bu kez de ekonomik açıdan bir sarsıntı ile karşılaştı. 1923-29 arası sağlanan kalkınma yetmi-yordu; ekonomi ithal mallara bağlı kılın-mıştı; sınırlı ihraç kapasitesi ile ödemeler dengesi sorunları yaşamaya başlandı.

artan sorunlarını yaşayan her iki ülke için de artık nehir başka bir mecradan akma-lıydı: bu yol sanayileşme yolu idi. Her iki önder de sanayileşmeyi desteklediler; banka kredilerini bu sektöre yönlendirdiler; özel kesimin girmediği işkollarında kamu iktisadi teşebbüslerini kurdular. Türkiye 1929'da kapitülasyonların kaldırılışını milli ekonomiye geçişin fırsatı saydı. 1929 Buhranı, serbest pazarcı Batı dünyasının planlama fikrini kabul etmesine sebep ol-muştu. 1934-1938 yılları arasında Türkiye sanayi planı, Brezilya ise büyük sanayi projeleri uyguladılar. Türkiye bunları, hal-kın elinde bir sermaye birikimi olmaksızın başardı. Ekonomik bağımsızlığın sanayi-leşme yoluyla sağlanması üzerine yoğun-laşmış her iki yaklaşım da 1939'a gelindi-ğinde hedeflerine ulaşmıştı. İthalatın önemli ölçüde düşmesine rağmen, millî gelirlerinin büyüme hızları ve sanayi üre-timleri her iki ülkede de çok yüksek sevi-yelerde gerçekleşti. Bunun sonucu olarak ihraç malları içinde sanayi mallarının oran-ları arttı. Ödemeler dengesi Türkiye'de ciddi açıklardan küçük fazlalara donuştu-rülebildi. Brezilya eski ihracat düzeyinde olmasa da ihracatını yeni bir yapıda ko-rudu.

Bugün Türkiye'nin ve Brezilya'nın ekonomik güçleri önemli ölçüde 1920-38 arasındaki strateji değiştirebilme ve sana-yileşme yetenekleri ile bağlantılıdır. Bu ça-balar her iki ülkenin kalkınmasına da ivme kazandıran bir işlev görmüşlerdir. Özel ke-

Tarım ekonomisi olmanın zaaflarının

Planlama Dergisi

Kaynaklar simde yeterli sermaye birikimi sağlandıktan sonra, ekonomilerinde özel teşebbüsün varlığı hissedilmeye başlanmıştır. O gün-lerde kurulan fabrikalar bile halen ekono-miye hizmet etmeye devam etmektedirler. Bu tesisler, yeni yatırımcılar için bir okul görevi görmüşlerdir; kaynak kullanımında, verimli ya da verimsiz alanların belirlenme-sinde özel kesim için çok yararlı örnekler oluşturmuşlardır.

İkinci Dünya Savaşı'nda Brezilya'ya talih iki konuda gülmüş, Türkiye'ye ise gülmemiştir. Birincisi, Türkiye jeostratejik konumu nedeniyle Brezilya'ya nisbetle çok daha büyük bir savunma ve askeri hazırlık içinde olmak zorunda kalmıştır. İkincisi ise, 1939-1945 döneminde Dünya Savaşı or-tamından yararlanmak üzere Vagras ha-yatta kalırken, Türkiye 10 Kasım 1938'de ulu önderini kaybetti. Uluslararası savaş ekonomisi ortamının Türkiye lehine daha cesur kararlarla kullanılması fırsatı değer-lendirilemedi. Atatürk ölür ölmez, İkinci Sanayi Plam'nın uygulanmasından savaş gerekçesiyle vazgeçilmesi Türkiye'yi kal-kınma hedefsiz bıraktı. Türkiye'nin sınırlı ihracatıyla bile elde edebildiği kaynakların bir kısmı, savaş nedeniyle yok pahasına satışa çıkarılan Avrupa sanayiinin seçilmiş bir bölümünü Türkiye'ye çekmede kullanı-labilecekken, bu yapılamadı. Türkiye'de bugüne değin devam eden ekonomi politi-kası ve yapı sorunlarının çoğunun 1930'larda kazanılmış sağlam sanayi fikri ve temelinin, 1940'larda mümkün oldu-ğunca sürdürülmesi için ısrar edilememiş olmasıyla ilgili olduğu düşünülmektedir. Türkiye, Savaş'a girmemeyi başardığı halde, II. Dünya Savaşı sırasında alınan bir kısım kararların ülkenin kazanılmış sanayi-leşme düzeninin ve deneyiminin aşınma-sına yolaçtığı değerlendirilmektedir.

Aysan, Mustafa. A., (1995); "Atatürk ve Ekonomi", Atatürkçü Düşünce El Kitabı, Ankara: Atatürk Kültür ve Dil ve Tarih Yüksek Kurumu Atatürk Araştırma Merkezi.

Baer, W., (1995); The Brazilian Economy, Greenvvood Publishing.

Boratav, Korkut; (1981); "Kemalist Economic Policies and Etatism," Atatürk, the Founder of Modern State; Unesco: the Shoe String Press.

Bulutay, T., Tezel, Y.S.; Yıldırım N. (1974); Türkiye Milli geliri: 1923-1948; Ankara: AÜSBF Yayını No: 375.

DPT; Ekonomik ve Sosyal Göstergeler, 1923-2001.

Furtado, C., (1982); Economic Development of Latin America, Cambridge.

Gürsoy, Bedri. (1982); "Muharrem Kararnamesinin 100. Yılı", Atatürk Dönemi Ekonomi Politikası ve Türkiye'nin Ekonomik Gelişmesi: Ankara, AÜSBF Yayınları No:513.

Hayashi, T., (1981); The Modernization of Japan and Turkey, Some Comparisons, Archon Books, Hamden, Connecticut.

Hiç, Mükerrem, (1981); "Atatürk'ün İktisadi Alandaki Görüş ve Politikaları, Atatürk ve Cumhuriyet Dönemi Türkiyesi, Ankara: Türkiye Ticaret Odaları, Sanayi Odaları ve Ticaret Borsaları Birliği.

Korum, Uğur, (1982); "1923-1929 Döneminde Türkiye'de Sanayi ve Sanayi Politikaları", Atatürk Dönemi Ekonomi Politikası ve Türkiye'nin Ekonomik Gelişmesi, Ankara, AÜSBF Yayınları No:513.

DİE, İstatistik Göstergeler, 1923-1995.

47

48

TÜRKİYE EKONOMİSİNDE YAPISAL DEĞİŞİM (1946-1999)

Adi! TEMEL (*) Ercan BOYAR (**)

Şeref SA YGILl (***)

Özet: Bu çalışmada, temel bazı ikti-sadi ve sosyal göstergeler kullanılarak, 1946-1999 döneminde Türkiye ekonomi-sindeki yapısal değişim incelenmektedir. Çalışmamızın bulguları, incelenen dö-nemde, Türkiye ekonomisinde önemli bir yapı değişikliğinin gerçekleştiğini göster-mektedir, Büyüme performansında, ser-best piyasa ekonomisinin kurumsallaşma-sında, ekonominin uluslararası piyasalara entegrasyonunda ve rekabetgücünü artır-mada sağlanan olumlu gelişmelere karşılık, makroekonomik, istikrarsızlık, bazı temel yapısal sorunlara çözüm getirilememesi, tarımdaki istihdam seviyesinin yüksekliği ve gelir dağılımındaki bozukluk, başlıca so-runlar olmaya devam etmiştir.

Cumhuriyetimizin son 53 yıllık döne-minde Türk ekonomisinde önemli bir yapı değişikliğinin gerçekleştiği görülmektedir. Büyüme performansında, serbest piyasa ekonomisinin kurumsallaşmasında, eko-nominin uluslararası piyasalara entegras-yonunda ve rekabetgücünü artırmada sağ-lanan olumlu gelişmelere karşılık, makro-ekonomik istikrarsızlık, bazı temel yapısal sorunlara çözüm getirilememesi, tarımdaki istihdam seviyesinin yüksekliği ve gelir

dağılımındaki bozukluk başlıca sorunlar olmaya devam etmektedir.

Çalışmamızın kapsadığı 1946-1999 dönemi; liberal ekonomi politikalarının uy-gulanmaya çalışıldığı ve daha çok altyapı yatırımlarına yönelindiği 1946-1959 dö-nemi, genelde ithal ikamesine yönelik poli-tikaların geçerli olduğu 1960-1979 dönemi ve dışa açık/ihracata dönük sanayileşme politikalarının uygulandığı 1980-1999 dö-nemi olmak üzere üç ayrı dönem olarak incelenecektir.

II. 1946-1959 DÖNEMİ

Türkiye'de çok partili sisteme geçiş ve dünya ile ekonomik ilişkilerin sıkılaşması, İktisadi İşbirliği ve Gelişme Teşkilatı (OECD), Dünya Bankası (IBRD) ve Ulusla-rarası Para Fonu'na (IMF) üyelikle birlikte liberal düşüncelerle etkileşimin arttığı görülmektedir.

İkinci Dünya Savaşının halkın yaşamı-na getirdiği sıkıntılar ve özel kesimin kamu müdahalesinden kaynaklanan hoşnutsuz-luğu 22-27 Kasım 1948'de İstanbul'da toplanan İktisat Kongresinde kamunun aşırı büyümesinden duyulan kaygı olarak dile getirilmiştir. Kongrede devletin girişim özgürlüğünü koruyan, özel kesimi esas alan ve ekonomiye yol gösteren ve sosyal adalete önem veren bir politika izlemesi gerektiği belirtilmiştir. Kongrede ayrıca devletin, işletmecilikten çekilerek düzen-

(*) DPT, Ekonomik Modeller ve Stratejik Araştırmalar Genel Müdürü, Doç. Dr.

(**) DPT, Planlama Uzmanı (***) DPT, Planlama Uzmanı, Dr.

I. GİRİŞ

49

Planlama Dergisi

leme ve denetleme işlevini üstlenmesi, te-kel niteliği olan veya özel sektör tarafından üstlenilmeyecek alanlarla geri kalmış yö-relerde sanayi tesisi kurması ve mevcut devlet işletmelerinin özel sektöre devri önerilmiştir (Kılıçdaroğlu, 1997: 385-393).

Bu gelişmelerin etkisiyle 1946'larda kurulan Demokrat Parti'nin kalkınmada özel kesime ağırlık veren anti-devletçi yaklaşımının yanında Halk Partisi Hükü-meti de uygulamada liberal politikalara yer vermiştir.

Hükümet topraksız çiftçiyi topraklan-dırmak amacıyla 4738 sayılı Çiftçiyi Top-raklandırma Kanununu 1945'de ve Kanunla ilgili Tuzugu 1947'de çıkarmış olmasına karşılık, siyasi iradenin zayıflaması sonucu 5002 ve 5520 sayılı yasalarla kamulaştır-maya kısıtlamalar getirmiş ve uygulama önemli ölçüde sınırlandırılmıştır. Bu dö-nemde; Türk lirasının 7 Eylül 1947'de yüzde 50 oranında devalüe edilerek bir ABD dolarının 2,8 TL.'ye yükseldiği, ya-bancı sermaye teşvik kanununun çıkarıl-dığı, işçilere sendika kurma hakkının veril-diği ve özel kesimin kredi ihtiyacını karşı-lamak için bir yatırım bankasının kuruluş hazırlıklarının yapıldığı ve karayolları programının uygulamaya konulduğu gö-rülmektedir (Yaşa, 1979: 90).

Türkiye Cumhuriyeti'nin kuruluşundan itibaren bir ulus devlet olarak varlığını sürdürüp gelişebilmesi kapsamında hükü-metlerin temel hedefinin sanayileşme olmasına karşılık, tarım 1950 ortalarına kadar ekonomik gelişmede belirleyiciliğini korumuştur. Nitekim tarımın GSYİH için-deki payının 1946-59 döneminde yüzde 37,5-45,6 arasında değiştiği görülmektedir.

Savaş yıllarında Türkiye'de üretimin hızla gerilemesinde tarımdaki düşüş etkili olmuş, tarımda çalışan genç nüfusun as-

kere alınması ve araç-gereç yetersizliği ne-deniyle 1945 yılı tarımsal hasılası 1939 se-viyesinin yüzde 59'una, GSYİH da aynı dö-nemde yüzde 71'ine gerilerken, savaş koşullarında artan stratejik madenler talebi sonucu madencilik ve elektrik, gaz ve su hasılalarında artış olduğu görülmektedir. Savaş sonrasında tarımdaki gelişmenin katkısıyla milli gelir önemli ölçüde artmaya başlamıştır.

1950'de iktidara gelen ve liberal iktisat politikasını savunan Hükümetin uyguladığı başlıca politikalar; özel sektörü geliştirmek, devletin özel sektörün yatırım yapamayacağı alanlara yatırım yapmasının sağlamak, dış kaynak ve kredileri geniş ölçüde özel kesimin yararlanmasını sağla-yacak şekilde yönlendirmekti.

1950-60 döneminin ilk yıllarında, 6224 sayılı Yasa ile yabancı sermaye teşvik edilmiş, 6326 sayılı Yasa ile petrol arama ve petrol kuyularının yabancılar tarafından işletilmesine izin verilmiş, özel kesimin madenciliğe girmesi teşvik edilmiş, dış kaynaklardan sağlanan kredi ve yardımlar (1950-57 döneminde 695 milyon doları kredi, 754 milyonu hibe olmak üzere yak-laşık 1,5 milyar dolar dış kaynak sağlan-mıştır (Yaşa, 1979: 94).) yatırımlara akta-rılmış, ithalatın yüzde 65'i libere edilmiş ve bazı ihracat kısıtlamaları kaldırılmış, kuru-lan sanayi tesislerine özel sektörün katılı-mının teşvik edilmesine karşılık, bazı temel sanayi yatırımları sermaye ihtiyacı ve tek-nik zorunluluk nedeniyle kamu tarafından gerçekleştirilmeye devam edilmiş, karayolu ulaşım ağları genişletilmiş (1950-60 döne-minde devlet ve il yollarının uzunluğu 1,6 km.'den 7 bin km.'ye ulaşmıştır.), santral ve barajların yapımına hız verilmiştir. Bu kapsamda çeşitli büyüklükte 14 baraj, 15 termik-hidrolik santral ile 20 limanın yapı-mına başlanılmıştır.

50

Planlama Dergisi

Tarımda 1948'de Marshall yardımının uygulamaya girmesiyle makinalaşma süreci hızlanmış, sözkonusu yılda 1.756 olan traktör sayısı 1950'de 16.585'e, 1955'de 40.282'ye ve 1960'da 42.136'ya çıkmış, 1950'de 13,9 milyon hektar olan ekilen tarım arazisi 1960'da 23,3 milyon hektara ulaşmış (Nadas alanında da 3,5 milyon hektarlık artış mevcuttur.), traktörle işlenen alan 1950'de 1,2 milyon hektar iken, 1960'da 3,2 milyon hektara yüksel-miştir. Gübre ve ilaç kullanımı da yaygın-laşmış, 1950'de 42 bin ton gübre, 1952'de 2,6 bin ton ilaç kullanılırken 1960'da gübre kullanımı 107 bin tona ve ilaç kullanımı 23,4 bin tona ulaşmıştır. Tarımsal kredi kullanımı 1950'de 810 milyon TL. iken, 1960'da 4.755 milyon TL.'ye yükselmiştir. Bu dönemde tarımsal destekleme fiyatları-nın da tarım lehine geliştiği görülmektedir (Karluk, 1996:163-166). Tarımın içe dönük yapısı pazara açılmış, gelir dağılımının bozulmasının yanında köyden kente göç de başlamıştır.

1948-53 döneminde toplam yatı-rımların yüzde 10,8'inin tarıma, yüzde 13,9'unun imalat sanayiine, yüzde 34,3'ünün enerji ve ulaştırma altyapısına yönelmesine karşılık, 1954-59 döneminde tarımın 3 puan , enerji-ulaştırmanın 4 puan dolaylarında azalarak sırasıyla yüzde 7,6 ve yüzde 30'a gerilediği, imalatın payının yaklaşık 4 puan artarak yüzde 17,7'ye ulaştığı görülmektedir. 1955-59 döneminde kamu yatırımları ulaştırma, enerji ve tarım-sal altyapıda (%59,4) ve özel kesim yatı-rımları konutta (%59,9) yoğunlaşmıştır. Kamu fiziksel altyapıyı oluşturarak özel ke-simin gelişmesi için ortam yaratmaya çalışmıştır. İmalat sanayii özel yatırımlarda yüzde 19,2 oranıyla ikinci sırayı oluşturur-ken, imalat sanayiinde kamunun yatırımları özel sektörü aşmış ve toplam imalat sana-yiinde kamu yatırımlarının payı yüzde 52,5'i oranında gerçekleşmiştir.

Büyük imalat sanayiinde 1950-59 döneminde gerek kamunun gerekse de özel sektörün tüketim mallarında yoğun-laştığı görülmektedir. Bu grubun payı kamuda yüzde 64,1 ve özelde yüzde 61,9 iken, ara mallarının payı kamuda yüzde 26,3 ve özelde yüzde 29,9'dur. Her iki kesimde de yatırım mallarının payı yüzde 10'un altındadır. Bu dağılımı sanayileşme-nin ilk aşamalarını yaşayan bir ülke için olağan karşılamak gerekir.

Uygun iklim koşulları, genişleyen tarım alanları, mekanizasyon ve girdi kul-lanımındaki artışlar sonucu tarımsal hasıla 1947-53 döneminde yılda yüzde 9,3 ora-nında artmış, bu dönemde yılda yüzde 7,9 oranında artış gösteren GSYİH'da da belirleyici olmuştur. Ancak, tarımsal alan-ların meralar aleyhine (Meraların payı 1938'de yüzde 53,9 iken, 1965'de yüzde 36,2'ye gerilemiştir.) marjinal topraklara genişlemesi hayvancılığı ve tarımsal verim-liliği olumsuz yönde etkilemiş, doğal çev-reyi bozarak erozyonun artmasına yol açmıştır. Daha sonraki yıllarda kuraklık, mekanizasyonda, girdilerde ve tarımsal alanda önemli bir genişlemenin olmaması sonucu tarımsal hasıla artışı 1954-59 döneminde yılda yüzde 2,5'e, GSYİH artışı yüzde 4,2'ye gerilemiştir.

Bu gelişmeler sonucunda 1946 yılında GSYİH'nın yüzde 45,6'sını tarım, yüzde 14,9'unu sanayi oluştururken, 1959'da tarımın payı yüzde 37,5'e gerilemiş ve sanayiin payı yüzde 18,3'e yükselmiştir.

1946 yılında 8,1 milyon kişi olan 15 yaş ve üzeri istihdamın yüzde 84,6'sı tarımda, yüzde 7,5'i sanayide iken, 1959'da sanayide çalışanların payı yüzde 8,6'ya çıkmış, tarımın payı yüzde 74,3'lük düzeyini korumuştur.

Planlama Dergisi

Özel kesim sanayi faaliyetlerinde önemli bir gelişme göstermiş, ancak bu dönemde kamu kesimi de büyüdüğünden toplam sanayi içinde kamu payında bir azalma yaşanmamıştır. Yerli hammaddeye dayalı tüketim mallarında ithal ikamesi gerçekleştirilmeye çalışılmıştır. Bu geliş-meler sonucu imalat sanayi hasılası 1947-53'de yılda yüzde 5,6, 1954-57'de yılda yüzde 13,7 artış göstermesine karşılık, istikrar tedbirleri sonrasında yavaşlamış ve 1958'de yüzde 2,8'lik düşüş ve 1959'da ancak yüzde 2,7'lik artış gerçekleşmiştir.

1950-59 döneminde büyük imalat sanayiinde gerek katma değerde gerekse de istihdamda kamu ve özel kesimde tüketim mallarının ağırlığı yüzde 65'in üze-rindedir. Ara mallarının payı kamu katma değerinde yüzde 17,7, özelde yüzde 26,9, yatırım mallarının payı ise sırasıyla yüzde 9,1 ve yüzde 7'dir. Aynı dönemde toplam imalat sanayi katma değerinin yüzde 51,5'i, toplam istihdamın yüzde 41,8'i kamu tarafından gerçekleştirilmiştir. Katma değerde kamu kesimi tüketim malları ve yatırım mallarında, özel kesim ise ara mallarında ortalamanın üzerinde pay almışlardır.

Büyük döviz rezervleri, Kore Savaşı nedeniyle artan tarımsal fiyatlar, sağlanan dış yardım ve krediler traktör başta olmak üzere ithalat olanaklarını artırmıştır.

1950'de ithalatın önemli ölçüde libere edilmesi ve bazı ihracat kısıtlamalarının kaldırılması, uygun döviz rezervi, dış kredi ve yardımlarla birlikte ithalatın hızlı bir artış eğilimine girmesi ve yüksek tarımsal ihraç fiyatlarına rağmen, 1950'de yüzde 92,2 olan ihracatın ithalatı karşılama oranının 1952'de yüzde 65,3'e gerilemesi dış ticaret açığı/GSMH oranının yüzde 4'e yükselme-sine neden olmuş ve ticaret kısıtlamalarının yeniden getirilmesine yolaçmıştır. 1958 yılı

ithalat düzeyi 1952 yılı ithalatının yüzde 56,6'sına gerilemiş ve 1952 yılındaki 556 milyon dolarlık ithalat düzeyi ancak 1962'de aşılabilmiştir. Getirilen kısıtlama-lara rağmen dış ödeme darboğazı aşıla-mamış, kısa vadeli borçlar birikmiş ve ithal malı darlığı başgöstermiştir.

Hükümetin uluslararası mali kuru-luşlar ve yabancı bankalarla yaptığı gö-rüşmeler sonucunda 4 Ağustos 1958'de istikrar programı uygulamaya konulmuştur. Program ile devalüasyon yapılarak ABD dolarının değeri 2,8 TL.'den 9 TL.'ye çıka-rılmış, emisyon ve kredi hacmi sınırlandı-rılmış, kamunun ürettiği mal fiyatları artı-rılmış, ihracat teşvik edilmiş ve yeni bir kambiyo rejimi uygulamaya konulmuştur. Program ile 400 milyon dolarlık borcun ertelenmesi sağlanmıştır.

Bu dönemde vergi gelirlerinin düşük kalması (1950-1959 döneminde Bütçe gelirleri/GSMH oranı %14,8, Bütçe açıkla-rının GSMH'ya oranı %0,5'dir.) ve KİT'lerin artan finansman ihtiyacı için Merkez Ban-kası kaynaklarına daha çok başvurulması gereği doğmuştur.

Dar anlamda para arzının (Mİ) GSMH'ya oranı 1950-59 döneminde 5 iken, geniş anlamda para arzının (M2) GSMH'ya oranı 4,7 olmuştur. Dolaşımdaki paranın artış hızı 1950 ortalarında yüzde 30'a ula-şırken, 1958'de alınan istikrar tedbirleri sonrası yüzde 10'lara çekilmiştir.

1950 başlarında başta ithalattaki artış olmak üzere arzdaki artış ve savaş sonrası uygun dünya fiyatları sonucu TEFE artışı yüzde 5'ler dolayında gerçekleşmiştir. 1953'den sonra ortaya çıkan ödemeler dengesi darboğazı, KİT'lere, özel kesime ve tarımsal ürün alan kuruluşlara açılan kredilerdeki artış, yatırımların kısmen Mer-kez Bankası kaynaklarından finanse edil-

Planlama Dergisi

mesi ve izlenen para politikası sonucu kredi hacminin genişlemesi ile enflasyon artmaya başlamış ve 1956-58 döneminde ortalama yüzde 16,7 düzeyine çıkmıştır. 1958 istikrar tedbirlerinin kısmen olumlu sonuçlar vermesine karşılık enflasyonun bütünüyle önlenemediği ve 1959'da yüzde 19,5 oranında gerçekleştiği görülmektedir.

III. 1960-1979 DÖNEMİ

Uygulanmasından genelde olumlu sonuçlar alınan sanayi planları, makro-ekonomik politikaların uyum ve koordin-asyonu gereği, dış kaynak sağlayan ulus-lararası kuruluşların kamunun yatırım harcamalarının programa bağlanması yö-nündeki talepleri sonucunda plan uygula-masına geçilmesi düşüncesi 1960 başla-rında benimsenmiştir. Türkiye'de kalkın-manın bir plan çerçevesinde yürütülmesi için 1961 Anayasasının 41'inci maddesiyle devlete kalkınma planlarını hazırlama gö-revi verilmekte, 129'uncu madde de plan-ları yapacak Devlet Planlama Teşkilatı'nın görev ve faaliyetlerinin özel bir kanunla düzenleneceği belirtilmektedir. 1961'de çıkarılan 91 sayılı Kanunla Devlet Planlama Teşkilatı kurulmuştur. Sözkonusu Yasaya göre planlar ekonomik ve sosyal kesimlerin tamamını kapsayacak şekilde bütüncül bir yaklaşımla hazırlanacak, kamu kesimi için emredici ve özel kesim için yönlendirici olacaktır.

Kalkınma planları, ekonomik ve sosyal gelişmenin Anayasa doğrultusunda gerçekleştirilmesi için amaçlar, stratejiler ve uygulanacak politikaları kapsamaktadır.

1. Planların Başlıca Amaç, İlke ve Politikaları

İlk aşamasını Birinci Planın oluştur-duğu onbeş yıllık Birinci Perspektif Plan, Türkiye'nin kalkınması için her alanda ye-

ter sayıda nitelikli bilim adamı ve uzmanın yetiştirilmesini, yüzde 7'lik gelişme hızının istikrar içinde sağlanmasını, istihdam soru-nunun çözümünü, ödemeler dengesinin sağlanmasını ve bu hedeflerin sosyal ada-let ilkesine uygun olarak gerçekleştirilme-sini amaçlamıştır.

Birinci Planda (1963-67), 1950'ler-de tarıma verilen önceliğin aksine tarım-sanayi arasında dengeli bir gelişmenin sağlanması, kırsal kesimde yaratılacak istihdam olanakları ile kente göçün kont-rolü ve sanayileşmede ithal ikamesi yakla-şımının sürdürülmesi amaçlanmıştır. Planda ayrıca, ekonomik kalkınmanın sos-yal adalet ilkeleriyle uyumlu bir şekilde gerçekleştirilmesine, gelir dağılımının dü-zeltilmesine, sosyal güvenliğin yaygınlaştı-rılmasına, fırsat eşitliğinin sağlanmasına, bölgelerarası ekonomik ve sosyal denge-sizliklerin giderilmesine önem verilmiştir.

İkinci Plan (1968-72) milli gelirin yılda yüzde 7 oranında artırılmasını ve ge-lişmenin dış kaynaklara bağımlılığının azal-tılmasını amaçlamıştır. Bu çerçevede, fiyat istikrarının korunması, sanayileşmenin hızlandırılması, tarımda modernizasyonun sağlanması, tarımdaki işgücü fazlasının tarım dışı alanlara kaydırılması ve kentleş-menin desteklenmesi öngörülmüştür. Planda ilköğretimde okullaşma oranının yüzde 100'e çıkarılması hedeflenmiştir.

İkinci Planın gelişme stratejisi, sa-nayiin ekonominin sürükleyici sektörü ol-ması, ithal ikameci yaklaşımın dayanıklı tüketim malları aşamasının özel kesim ta-rafından tamamlanması, kamunun ara ve yatırım malları üretiminde yoğunlaşmasının sağlanmasıdır. Planın özel sektörün teşviki için yapılanmaya gidilmesi politikası kap-samında 933 sayılı Yasa ile DPT bünye-sinde oluşturulan Teşvik Uygulama Dairesi 1968'de faaliyete geçmiştir. Planda kent-

53

Planlama Dergisi

leşmenin desteklenmesini, sosyal yararla-rının yanında sanayileşmenin işgücü gereği bakımından da değerlendirmek gerek-mektedir.

1970'lerin başlarındaki elverişli dünya konjonktürü, 1970 devalüasyonu ve alınan diğer ekonomik tedbirlerle döviz kıtlığının bir süre aşıldığı bir ortamda (Döviz re-zervleri 1970'deki 400 milyon dolarlık sevi-yesinden 1973 sonunda 2 milyar dolar dü-zeyine yükselmiştir.) İkinci Perspektif Plan ve Üçüncü Plan hazırlıklarına başlanılmıştır.

Ekonomik gelişme sorunu ve Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) ile 23 Kasım 1970 tarihinde imzalanan ve Türkiye'nin 1995'e kadar AET ile gümrük birliğini gerçekleştirmesini öngören Katma Protokol gerekleri düşünülerek hazırlanan ve 1973-95 dönemini kapsayan İkinci Perspektif Planda yeralan büyüklükler uzun dönemde ulaşılması amaç edinilen hedefler olarak alınmıştır.

Perspektif Planın 1973-77 dönemini kapsayan Üçüncü Plan ile GSMH'nın yılda yüzde 7,9, tarımın yılda yüzde 3,7, sana-yiin yılda yüzde 11,2 oranında büyümesi öngörülmüş ve bu gelişmenin sağlanabil-mesi için toplam yatırımların yüzde 12,7, mal ve hizmet ihracatının yüzde 9,2 oranlarında artırılması ve iç tasarruf oranı-nın yüzde 19,6'dan yüzde 25,4'e yükseltil-mesi hedeflenmiştir. Büyüme geniş ölçüde sanayiin katkısıyla gerçekleştirilecek ve sa-nayiin yapısının da ara ve yatırım malları lehine değiştirilmesine öncelik verilecektir.

Sosyal alanda 1,6 milyon kişinin tarım dışında istihdamı, sosyalizasyon prog-ramının yaygınlaştırılması ve okullaşma oranının temel eğitimin birinci kademesinde yüzde 100 ve ikinci kademesinde yüzde 50, ortaöğretimde yüzde 37 ve yükseköğretimde yüzde 9 olması amaçlanmıştır.

İlk üç Planda büyümenin ara malları, dayanıklı tüketim malları ve yatırım malla-rında ithal ikamesi yoluyla sanayide ger-çekleştirilecek bir yapı değişikliğiyle birlikte sağlanması amaçlanmaktadır.

Dördüncü Plan (1979-1983) enflasyon ve dış ödemeler guçıugunun ağırlaştığı bir dönemde uygulamaya konuldu. Petrol şokları sonucunda artan ithalatın döviz gereğinin mevcut üretim yapısıyla karşıla-namaması, yetersiz enerji, emek piyasa-sındaki sorunlar, kamu açıkları gibi neden-ler sonucu ekonominin 1970'lerin ikinci yarısında darboğaza girdiği görülmektedir. Böyle bir ortamda hazırlanan Dördüncü Plan bir taraftan ekonomik darboğazdan çıkmayı öte yandan ekonomide büyüme sağlamayı amaçlamaktaydı.

Dördüncü Planda GSMH yıllık büyüme oranı yüzde 8 alınmış olup, toplam yatı-rımların yüzde 12 oranında artırılması, ge-rekli yatırımların gerçekleştirilmesinde ka-muya ağırlık verilmesi, ithal ikamesinin sürdürülmesi ve aynı zamanda ihracatın da artırılması (%18), sanayiin üretim yapısının ara ve yatırım mallarının daha hızlı büyü-mesiyle değişmesi amaçlanmaktadır. Ma-dencilik ve enerji öncelik verilen sektörler arasında yer almaktadır. Planda ekonomik büyümenin daha eşitlikçi paylaşımı için ko-operatifleşme ve yaygın halk girişimciliği gibi politikaların benimsendiği görülmekte-dir. Ekonominin kendi kendine yeterliliğinin artırılması, ekonomik istikrar, ileri bir sana-yileşme düzeyi, enerji darboğazının aşıl-ması, gelir dağılımının iyileştirilmesi, eğitim ve sağlık hizmetlerinin yaygınlaştırılması Planda üzerinde durulan hususlardır.

Okullaşma oranında hedef, temel eğitimin birinci kademesinde yüzde 100, ikinci kademesinde yüzde 60, ortaöğre-timde yüzde 37 ve yükseköğretimde yüzde 15'dir.

54

Planlama Dergisi

Dördüncü Planın bir yıllık uygulanma-sını müteakip 24 Ocak İstikrar Tedbirlerinin uygulamaya konulmasıyla, hükümetler yıl-lık programlarda kendi ekonomik ve sosyal politikalarını belirleme yoluna gitmişlerdir (Tokgöz, 1992;25).

2. Sabit Sermaye Yatırımlarında Gelişmeler

1970-79 döneminde 1960-69 dö-nemine göre kamunun kaynak tahsisinde tarımın ve ulaştırmanın payları (asfalt devlet ve il yollarının uzunluğu 1980'de 35,810 km'ye ulaşmıştır.) 6,7 ve 3,1 puan azalırken, öncelik verilen imalat sanayiinin ve enerjinin payları 8,2 ve 6,7 puan art-maktadır. Aynı dönemde özelde konutun payı 3,5 puan azalırken, tarımda bir deği-şiklik görülmemekte, imalat ve ulaştırma-nın payları 3,1 ve 1,4 puan artmaktadır.

Bu gelişmeler kapsamında 1960-69 döneminde özel kesimin payı tarımda yüzde 32,5, imalatta yüzde 61,4, enerjide yüzde 4,1, ulaştırmada yüzde 25,2 ve top-lamda 47,6 iken, bu oranlar 1970-79 dö-neminde sırasıyla yüzde 47,7, 55,9, 2,5, 31 ve 47,9 oranlarında gerçekleşmiştir.

Büyük imalat sanayiinde kamunun planlarda öngörülen politikalara uygun olarak tüketim malları yerine ara mallarına yöneldiği görülmektedir. Nitekim 1960-69 döneminde kamu yatırımlarının yüzde 37'si tüketim mallarına yapılırken, bu oran 1970-79 döneminde yüzde 24'e düşmüş-tür. Buna karşılık aynı dönemde ara malla-rının payı yüzde 45,8'den yüzde 64,6'ya ulaşmış, ancak aynı dönemlerde yatırım malları değer olarak bir katı dolayında artmasına rağmen pay olarak yüzde 17,2'den yüzde 11,4'e gerilemiştir.

Kamu kesimi kadar olmasa da özel kesim yatırımlarında tüketim mallarının

payı azalırken, ara mallarının payının arttığı ve buna karşılık yatırım mallarının payında önemli bir değişiklik olmadığı görülmekte-dir. Aynı dönemde tüketim malları yüzde 40,2'den yüzde 32,3'e gerilerken, ara malları yüzde 29,5'den yüzde 39,5'e ulaş-mıştır.

1960-69 döneminde tüketim malla-rında yüzde 60,7 olan özel kesimin payı 1970-79'da yüzde 73,9'a, ara mallarında da yüzde 47,8'den yüzde 56,3'e ve yatırım mallarında yüzde 71,4'den yüzde 83,9'a yükselmiştir. Özel kesimin tüm alt grup-larda payının artmasında kamunun toplam yatırımları iki kat dolayında artarken, özel kesim yatırımlarının üç kat dolayında art-ması etkili olmuştur. Bu dönemde oluştu-rulan kapasite ve yapı değişikliği 1980 sonrasındaki ihracat atılımının altyapısını teşkil etmiştir.

1950-59 dönemine göre önemli öl-çüde gerileyen tarımsal hasıla artış hızının 1960-69 ve 1970-79 dönemlerinde yılda yüzde 1,8 dolayında gerçekleştiği, GSYİH içindeki payının yüzde 36,6'dan yüzde 26,6'ya düştüğü görülmektedir. Bu geliş-mede traktör sayısının 1960'da 42.136 adetten 1979'da 440.502 adede, traktörle işlenen alanın 1960'da yüzde 13,6'dan, 1976'da yüzde 71,9'a (Yaşa, 1978: 42) çıkmasına rağmen, işlenen alanın 23,3 milyon hektardan yaklaşık 25 milyon hek-tara ulaşabilmesi ve yeşil devrimin de etki-siyle bitkisel verimlilik artışında sağlanan gelişme etkili olmuştur. Örneğin, 1960-79 döneminde hektar başına verim buğdayda 1.097 kg.'dan 1.862 kg.'a, pamukta 283 kg.'dan 778 kg.'a ve ayçiçeğinde 898 kg.'dan 1.326 kg.'a çıktığı görülmektedir. Bu verimlilik artışında gübre (gübre tüke-timi 1960'da 107 bin tondan 1976'da 4

3. Hasıla ve İstihdamda Gelişmeler

Planlama Dergisi

milyon tona çıkmıştır.) başta olmak üzere girdi kullanımındaki ve sulama alanındaki artış (sulanan alan 1960'da 1,1 milyon hektar dolayında iken, 1980'de 2,7 milyon hektar olmuştur) etkili olmuştur.

1970-79 döneminde sanayinin toplam katma değer içindeki payı yüzde 16,2'den yüzde 21,8'e yükselmiştir. 1963'de 1.381 MW olan elektrik enerjisi kurulu gucunun 1969'da 1.967 MW'a ve 1979'da 5.119 MW'a ulaştığı, aynı yıllarda 3.981, 8.036 ve 22.522 GVVh'lık elektrik enerjisi üretildiği görülmektedir.

Hizmetler katma değerinin yıllık yüzde 5,7 oranında arttığı 1960-79 döneminde GSYİH artış hızı 1960-69'da yıllık yüzde 4,9 ve 1970-79'da yıllık yüzde 4,7 olmuştur. Birinci ve İkinci Planda yüzde 7 ve Üçüncü Planda yüzde 7,9 düzeyinde öngörülen yıllık ortalama GSMH büyüme oranları sırasıyla yüzde 6,6, 6,3 ve 5,2 oranlarında gerçekleşmişlerdir.

1960-69 ve 1970-79 dönemlerinde imalat sanayii büyüme oranının yıllık yüzde 8,7 ve 6,2 düzeylerinde gerçekleştiği gö-rülmektedir. 1960-69 döneminde büyük imalatta yüzde 50,5 olan tüketim malları-nın payı 1970-79'da yüzde 39,7 olarak gerçekleşirken, ara malları yüzde 35,4'den yüzde 42,1'e, yatırım malları ise yüzde 14,1'den yüzde 18,2'ye yükselmiştir. Bu gelişme imalat sanayiinde önemli bir yapı-sal değişikliği ortaya koymaktadır. Yine ilk dönemde yüzde 44,7 olan özel sektörün toplam imalat sanayiindeki payı, ikinci dö-nemde yüzde 55,8'e çıkmış, mülkiyete dö-nük yapısal değişiklik en yüksek oranda yatırım mallarında gerçekleşmiştir.

Üretimde sağlanan gelişmeler ta-rımsal istihdamın payını azaltmakla birlikte 1970-79 döneminde toplam istihdamın yüzde 58,6'sı tarımda istihdam edilmeye

devam etmiştir. Toplam istihdamda sağla-nan yıllık artış ilk on yıllık dönemde yüzde 1,4 ve ikinci dönemde yüzde 1,9'dur.

Aynı dönemlerde tüketim malları sek-törleri büyük imalat sanayi istihdamının yaklaşık yüzde 50'sini oluştururken, özel kesimin büyük imalat sanayi istihdamındaki payı yüzde 57,9'dan yüzde 63,9'a yüksel-miştir.

1960-69 döneminde toplam ithalat yılda yüzde 5,5 oranında artarken, 1970-79 döneminde sanayi ağırlıklı yapı değişi-minin yanında petrol fiyatlarındaki artışın (petrol fiyatları 1973'de 2,5 dolar/varilden 11,6 dolar/varile ve 1979 yılında 24 do-lar/varile çıkmıştır.) etkisiyle yüzde 20,3 oranında artmıştır. Bu gelişmeler ithalatın yapısına da yansımış ve ara mallarının payı 1960-69'da yüzde 47,8 iken, 1970-79'da yüzde 57,4 düzeyinde gerçekleşmiştir. Aynı dönemde tüketim mallarının payı ithal ikamesi politikasının da etkisiyle yüzde 6,1'den yüzde 3,4'e, yatırım mallarının payı yüzde 46,1'den yüzde 39,2'ye gerilemiştir.

İhracatın 1964-69 döneminde yılda yüzde 6,5, 1970-79 döneminde yüzde 15,5 oranlarında arttığı, sözkonusu artışa en önemli katkının sanayiden geldiği görül-mektedir. Nitekim sanayi ürünlerinin top-lam ihracattaki payı ilk dönemde yüzde 17,6 iken, ikinci on yıllık dönemde yüzde 31,3'e yükselmiştir. İthal ikameci bir sana-yileşme politikası izlenmesi sonucu tarım ağırlıklı ihracatın ithalat kadar artmaması ve petrol fiyat artışları nedeniyle dış ticaret hadlerindeki bozulma sonucu 1960-69'da yüzde 68 olan ihracatın ithalatı karşılama oranı ikinci dönemde yüzde 42'ye gerile-miş, dış ticaret açığının GSMH'ya oranı yüzde 2,1'den yüzde 4,3'e çıkmıştır. Bu

4. Ödemeler Dengesinde Gelişmeler

Planlama Dergisi

arada işçi dövizleri önemli bir döviz kay-nağı olmuş, 1970 ortalarında toplam ihra-cat gelirlerine yaklaşan işçi gelirleri, 1970 sonlarında ihracat gelirlerinin yüzde 50'si dolayına gerilemiştir. 1973 yılında 660 mil-yon dolar fazla veren cari işlemler hesabı 1977'de 3,1 milyar dolar açık vermiştir.

1970 yılı Ağustos ayında yapılan devalüasyonla TL.'nin değeri yüzde 66 dü-şürülerek 1 ABD doları 9 TL.'den 15 TL.'ye çıkarılmış, daha sonra 18 TL.'ye çıkan do-lar 1978 Mart ayında 25 TL.'ye yükselmiş-tir.

1973-74 petrol krizi ve 1974 Kıbrıs harekatı sonrası uygulanan ambargonun ve Türk lirasının değerlenmesine yol açan kur politikasının büyümesinde etkili olduğu cari açıklar, başlangıçta kısa vadeli ser-maye girişi ile karşılanabilmiştir. Ancak 1977'den itibaren oluşan ödemeler dengesi darboğazını aşabilmek için 1977 yılında uluslararası mali kuruluşlara başvurulduğu görülmektedir.

1978-1979 yıllarında ekonomide is-tikrar sağlayabilmek için bazı istikrar ted-birlerine başvurulmuş ve bu kapsamda kısa vadeli dış borçların ertelenmesi sağlanmış-tır. Ancak ithal gereğinin karşılanması için yeterli dış kaynağın sağlanamaması, 1979 yılında petrol fiyatlarında ikinci önemli artı-şın ekonomiye getirdiği ilave yük döviz re-zervlerinin erimesine, ekonominin ihtiyacı olan ithalatın yapılamamasına ve bu durum da üretimde duraklamalara yol açmıştır.

5. Genel Bütçe Dengesinde Gelişmeler

Genel bütçe gelirlerinin GSMH'ya oranının 1960-79 döneminde alt dönemler itibariyle büyük farklılaşma göstermeksizin yüzde 16 dolayında gerçekleştiği görül-mektedir. Giderlerin dönemin sonlarına

doğru artması nedeniyle Bütçe açığının GSMH'ya oranının 1960-69 döneminde yüzde 0,6 düzeyinden 1970-79 döneminde yüzde 1,3'e ulaştığı görülmektedir (1979'da %2,3). 1975-79 döneminde ka-mu kesimi borçlanma gereğinin GSMH'ya oranı yüzde 6 dolayında gerçekleşmiştir. Bu gelişmede kamu harcamalarının kontrol altına alınamaması, petrol fiyatlarında artış sonucu oluşan göreli fiyat düzenlemesinin yapılamaması, KİT fiyatlarının baskı altında tutulması, kamu gelirlerinin yeterince artırılamaması, yüksek tarımsal destekleme fiyatları ve aşırı sübvansiyonlar etkili ol-muştur.

1970-79 döneminde büyüyen kamu açıklarının karşılanmasında Merkez Bankası kaynaklarına yoğun şekilde başvurulması likidite genişlemesine yol açmıştır. Nitekim GSMH'nın dar anlamda para arzına (Mİ) oranı 1960-69'da 5,2 iken 1970-79'da 5,9 düzeyine ulaşmıştır. Bu oranlar geniş an-lamda para arzı (M2) için 4,5 ve 4,7'dir.

Dolaşımdaki paranın artış hızının da 1970-79 döneminde önceki döneme göre artış eğiliminde olduğu görülmektedir. Nitekim 1960-64'de yıllık yüzde 11,4, 1965-69'da yıllık yüzde 9,3, 1970-74'de yıllık yüzde 23,6 olan bu oranlar, 1975-79'da yıllık yüzde 40,6 olmuştur.

Aramalları ithalatındaki tıkanıklıklar, dış ticaret hadlerinin Türkiye aleyhine dönmesi, göreli fiyat yapısının düzeltile-memesi, emek piyasalarının katılığı ve ça-lışma hayatındaki sorunlar arzda darbo-ğazların oluşmasına neden olmuştur. Liki-ditede genişlemeye yol açan kamu mali-yesi politikası sonucunda da ekonomide talep baskısı oluşmuştur. Ekonominin arz

6. Parasal Gelişmeler

7. Fiyat Gelişmeleri

57

Planlama Dergisi

ve talep kısmında ortaya çıkan bu geliş-meler enflasyonun 1970'lerin ikinci yarı-sında giderek hızlanmasına yol açmıştır.

Bu gelişmeler çerçevesinde, 1960 sonlarına kadar fiyat istikrarının sağlana-bildiği ve 1960-64 döneminde ortalama yılda yüzde 3,8 olarak gerçekleşen TEFE artışlarının 1965-69'da yılda yüzde 6,3'e, 1972'den itibaren hızlanan bir eğilim içeri-sine girerek 1970-74'de yılda yüzde 17,9'a ve 1975-79'da yılda yüzde 31,6'ya (1979'da %63,9) ulaştığı görülmektedir.

IV. 1980-1999 DÖNEMİ

Enflasyonu kontrol altına almak, dış kaynak açığını kapatmak, kıtlıkları önlemek ve ekonomiyi yeniden işler hale getirmek için 24 Ocak 1980 Ekonomik İstikrar Ted-birleri uygulamaya konulmuştur. İstikrar programıyla, Türk lirası yüzde 32,7 ora-nında devalüe edilmiş, doğrudan ve dolaylı ihracatı teşvik edici uygulamalar başlatıl-mış, fiyatların idari kararlarla tespiti ilkesi terkedilmiş, daraltılan temel mal ve hizmet kapsamı dışında kalan mal ve hizmet fi-yatlarının serbestçe tespiti olanağı getiril-miş, açık finansman yoluyla kamuya kay-nak sağlanması yolu önemli ölçüde daral-tılmıştır. Sabit kurdan kontrollü dalgalı kur politikasına geçilmiş ve yabancı sermaye girişi özendirilmiştir.

Toplam talebin kontrolü yanında arz koşullarını geliştirmeye yönelik yapısal uyum kararlarının uygulanması, idari orga-nizasyona ilişkin düzenlemelerle de des-teklenmiştir. Bu kapsamda Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon ve Para Kredi Kurul-ları, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı, Sermaye Piyasası Kurulu, Teşvik Uygulama ve Yabancı Sermaye Daire Başkanlıkları oluşturulmuştur.

1980 sonrası uygulamaya konulan

Beşinci, Altıncı ve Yedinci Planların da de-ğişik ölçülerde esasını teşkil eden 24 Ocak Kararları ihracata dayalı dışa dönük sana-yileşme stratejisini benimsemiş, devletin ekonomiye müdahalesinin asgariye indiril-mesini, rekabeti engelleyici müdahalelerin önlenmesini ve ekonominin uluslararası piyasalarla bütünleşmesini amaçlamıştır.

1985'de uygulamaya giren Beşinci Planda (1985-1989) devletin görevi; özel teşebbüsün teşviki, çalışma barışının ko-runması, para, kredi, sermaye ve hizmet piyasalarının geliştirilmesi ve rekabet or-tamını sağlayıcı tedbirlerin alınması şek-linde sınırlandırılmıştır. Planda GSMH'nın yıllık yüzde 6,3, tarımın 3,6, sanayiin yüzde 7,5 büyümesi, iç tasarrufların GSMH'ya oranının yüzde 17,1'den yüzde 20,5'e çı-karılması ve ihracatın yılda yüzde 10,6 ar-tırılması öngörülmüştür.

Kamunun ekonomik ve sosyal altya-pıyı geliştirmesi, konut yatırımlarının teş-viki, orta gelir grubunun refahının iyileşti-rilmesi, ekonomik istikrarın sağlanması ve korunma oranlarının düşürülmesi Planda üzerinde durulan hususları oluşturmuştur.

Planda okullaşma oranı hedefi temel eğitimin birinci kısmında yüzde 100, orta-okullarda yüzde 75, liselerde yüzde 39,4 ve yüksek öğretimde yüzde 12'dir.

Altıncı Planda (1990-94); ekonomik ve sosyal istikrarın korunması, kamu açık-larının düşürülmesi, büyümenin serbest rekabet ortamında özel kesimin dinamizmi ile gerçekleştirilmesi, dışa dönük ve rekabetgücü olan bir sınai yapının oluştu-rulması, kamunun ekonomik ve sosyal alt-yapıya yönelmesi, Avrupa Topluluğu'na uyumun ve entegrasyonun sağlanması,

1. Planların Başlıca Amaç, İlke ve Politikaları

58

Planlama Dergisi

eğitim ve sağlığa önem verilmesi, gerçek-leştirilecek yüksek büyüme oranı ile işsizli-ğin azaltılması amaçlanmıştır. Bu çerçe-vede GSMH büyümesinin yıllık yüzde 7, tarımın yıllık yüzde 4,1, sanayiin yıllık yüzde 8,1, ihracatın yıllık yüzde 11 ora-nında artması ve yurtiçi tasarrufların GSMH'ya oranının yüzde 26'dan yüzde 30,7'ye çıkarılması hedef alınmıştır. Okul-laşma hedefleri; ilköğretimde yüzde 100, ortaöğretimde yüzde 45,2 ve yükseköğre-timde yüzde 15'dir.

Goruıaugu üzere gerek Beşinci ge-rekse Altıncı Planlarda kamunun altyapıya yönelmesi, kaynak tahsisinin devletin dü-zenleyici olduğu piyasa koşullarında ger-çekleşmesi, dünyaya entegrasyon gibi or-tak özelliklerin yer aldığı görülmektedir.

1980 sonrasında yapısal düzenle-melerin yapılamaması sonucu artan kamu ve dış açıkları kalıcı bir şekilde ortadan kaldıracak reformların gerçekleştirilmesini ve ekonominin dünya ile bütünleşmesini amaçlayan Yedinci Planda, planlama yak-laşımının değiştirilerek belirli temel sorun-ların tespit edildiği ve bunların stratejik bir planlama yaklaşımıyla çözümü için gerekli kurumsal düzenlemelerin ortaya konulduğu görülmektedir. Bu çerçevede ayrıntılı sek-tör dengelenmesinden de vazgeçilerek, sadece ekonomik birimlerin sağlıklı karar alabilmeleri için gerekli makroekonomik projeksiyonlara belirli bir aralık çerçeve-sinde yer verilmektedir. Günümüzde sosyal sermayenin kazandığı önem nedeniyle Planda ilk öncelik insan kaynaklarının ge-liştirilmesine verilmiştir.

Yedinci Planda (1996-2000); sür-dürülebilir bir büyüme hızının sağlanması (yıllık ortalama GSYİH büyümesi %5,5-7,1), gelir dağılımının iyileştirilmesi, üret-ken istihdamın artırılması, sanayileşmenin hızlandırılması, insangücü niteliğinin yük-

seltilmesi, toplumun tümünün sosyal gü-venlik ve sağlık hizmetlerine kavuşturul-ması amaçlanmaktadır. Ekonomik istikrarın sağlanmasını hedef alan Planın dönem sonu projeksiyonu, enflasyonda yüzde 6-8,1, kamu kesimi borçlanma gereği/GSMH oranında yüzde 3-3,2, ihracatta 43,5-44,5 milyar dolar ve işsizlik oranında yüzde 7,7'dir. Okullaşma oranı sekiz yıllık temel eğitimde yüzde 100, ortaöğretimde yüzde 75 ve yükseköğretimde yüzde 31'dir.

1980 sonrasında uygulamaya ko-nulan ve ana hatları daha önce verilen strateji ve politikaların sonuçları kaynak tahsisi ve ekonomik yapıda gerçekleştirilen değişmelerde görülebilir. 1980-99 döne-minde de tarıma tahsis edilen kamu kay-naklarının payında önemli bir değişiklik görülmemekte, kamunun doğrudan üre-timden çekilme politikasına paralel olarak imalat sanayiinin toplam kamu yatırımları içindeki payı 1980-89 döneminde 1970-79 döneminin yaklaşık yarısına gerileyerek yüzde 15,7, 1990-99'da ise yüzde 4,1 dü-zeyinde gerçekleştiği görülmektedir. Ener-jinin gelişmenin önünde bir darboğaz oluşturmasını önlemek için bu alana daha çok kamu kaynağının yönlendirildiği ve bu sektörün payının 1980-89 döneminde ön-ceki on yıla göre sekiz puan dolayında ar-tarak yüzde 24,9'a ulaştığı ve 1990-99 dö-neminde ise ancak yüzde 14,8 oranında gerçekleştiği görülmektedir. Ulaştırmanın payı özellikle otoyollar nedeniyle artmakta ve sırasıyla yüzde 25,8 ve yüzde 35,2 dü-zeylerinde gerçekleşmektedir. 1999'de otoyollar 1,7 bin km'ye, asfalt devlet ve il yolları 54,9 bin km.'ye ve asfalt köyyolları 72 bin km.'ye ulaşmıştır. İnsan kaynakla-rına son yıllarda daha çok önem verilmesi sonucu eğitim ve sağlık sektörlerine 1990-99 döneminde yapılan kamu kaynağı tahsi-

2. Sabit Sermaye Yatır ımlarında Gelişmeler

59

Planlama Dergisi

sinin payı daha önceki döneme göre iki katını aşarak, sırasıyla yüzde 9,5 ve 4,0 düzeyinde gerçekleşmiştir.

Kamu altyapı yatırımlarının finans-manında da değişiklik yapılarak bütçe dışı fonlarla projelerin uygulanmasına esneklik getirilmeye çalışılmıştır.

Özel sektör bu dönemde tarıma önceki dönemlere göre nispeten daha az oranda yatırım yaparken, imalat sanayiinde yaptığı yatırımın payının da gerilediği gö-rülmektedir. Nitekim 1970-79'da imalatın payının yüzde 41,5 olmasına karşılık, bu oran 1980-99'da yüzde 25-27 dolayında gerçekleşmiştir. Konut sektörüne sağlanan destek nedeniyle konuta yönelik özel yatı-rımların payında 10 puan dolayında bir ar-tışın gerçekleştirilmesi dikkati çeken bir husustur.

Kamu ve özel kesim imalat sanayi ya-tırımları kaynakların hizmet sektörlerine yönelmesi sonucu 1980-89 döneminde bir önceki on yıla göre hem oran hem de mutlak miktar olarak düşmüştür. İmalat sanayi yatırımlarında bu dönemde görülen düşüşe karşın üretim ve ihracatın artma-sında 1980 öncesi dönemde kapasite kul-lanım oranlarının düşük olması önemli rol oynamıştır. Diğer bir ifadeyle, 1980-89 dö-nemde sağlanan imalat sanayi ihracatın-daki artış bu sektörlere yönelik yatırımlara paralellik göstermemiştir. Yine 1990-99 döneminde enerji yatırımlarının payların-daki düşüşü bütçe kısıtı nedeniyle kamu-nun yeterince kaynak ayıramaması ve özel kesimi sisteme dahil edecek mekanizmala-rın geliştirilmesinde de hukuki sorunların bütünüyle çözülememiş olmasının bir so-nucu olarak görmek gerekir. Bu alanda son yıllarda katedilen gelişmelere rağmen, gelecekte ekonominin gereksinmesi olan yeterli miktar ve kalitede enerjinin sağlan-ması önemini korumaktadır. Özel yatırım-

ların toplam yatırımlar içinde ağırlığı arta-rak 1980-89 döneminde yüzde 51,7'ye ve 1990-99 döneminde yüzde 74,2'ye yük-selmiştir.

Büyük imalat sanayiinde kamunun azalan yatırımlarını bütünüyle ara mallarına yönelttiği ve özel kesimin dağılımında önemli bir değişikliğin olmadığı görülmek-tedir. Örneğin, 1990-97 döneminde ara ve yatırım mallarında yatırımların yaklaşık yüzde 98'i özel kesim tarafından gerçek-leştirilirken, ara mallarında bu oran yakla-şık yüzde 70 olmuştur.

1977 yılından itibaren yavaşlayan ve daha sonra gerileyen büyüme hızı, 1980 yılından itibaren tekrar artma eğilimine girmiştir. 1980-89 döneminde GSYİH yılda yüzde 4,0, tarım yüzde 0,6 ve sanayi yüzde 5,9 artarken, 1990-99 döneminde GSYİH yılda yüzde 4,8, tarım yüzde 2,2, sanayi yüzde 5,7 oranlarında artmıştır. 1980-89'da yüzde 20,5 olan tarımın payı 1990-99'da yüzde 14,7'ye gerilemiş, aynı dönemlerde sanayiin payı yüzde 24,8'den yüzde 27,4'e çıkmıştır. Hizmetlerin payı ise yüzde 54,7 ve yüzde 56,6 olarak gerçek-leşmiştir.

Dördüncü, Beşinci ve Altıncı Planlarla yüzde 8, 6,3 ve 7 oranlarında öngörülen yıllık GSMH büyüme oranlarının öngörüle-nin altında yüzde 1,7, 4,7 ve 3,5 oranla-rında gerçekleştiği görülmektedir. Yedinci Plan döneminde GSMH büyümesi yıllık 5,5-7,1 aralığında öngörülmesine karşın, ger-çekleşme yüzde 3,6 olmuştur. 32 milyar dolar proje tutarına sahip GAP kapsamında sulama amaçlı 13 adet büyük proje ile Fı-rat ve kollarında 14 baraj, 11 hidroelektrik santral; Dicle üzerinde 8 baraj, 8 hidroe-lektrik santralın inşaası öngörülmektedir.

3. Hasıla ve İst ihdamda Gelişmeler

60

Planlama Dergisi

GAP'ın tamamlanmasıyla 1,8 milyon hek-tarlık alanın sulamaya açılmasıyla pamuk, mısır ve buğday üretiminde artış beklen-mektedir.

1980 yılında 436 bin adet olan traktör parkının 1999'da 950 bine çıkmış ve 24,6 milyon hektar tarımsal işlenen alan 23,7 milyon hektara gerilemiştir. 1980'de 2,7 milyon hektarlık sulanan alan 1999'da 4,7 milyon hektara, gübre tüketimi 3 milyon tondan 5,3 milyon tona ulaşmıştır. Söz-konusu dönemde bitkisel üretim verim-liliğinde önemli bir gelişme sağlanamamış-tır. 1980-98 döneminde pamuk verimi 744 kg.'dan 1,1 ton/ha'ya çıkarken, buğday ve ayçiçeği veriminde önemli bir gelişme ol-mamıştır.

1980-89 döneminde yılda yüzde 5,9 oranında büyüyen imalat sanayii 1990-99'da yüzde 5,7 büyümüştür. 1980 yılında 5.119 MW olan elektrik enerjisi kurulu güç kapasitesi 1999'da 26.125 MW'a ulaşırken, 23.275 GWh'lık elektrik üretiminin 116.430 GWh'a (GAP'ın 1998 yılı itibariyle katkısı 19.800 GWh, toplamda 27.000 GWh ola-caktır) yükseldiği görülmektedir. Bu geliş-meler sonucunda elektrik, gaz ve su katma değeri yılda yüzde 7,4 dolayında büyü-müştür.

Büyük imalat katma değeri içerisinde 1980-89 ve 1990-97 dönemlerinde tüketim mallarının payı yüzde 33-34 dolaylarında gerçekleşirken, ara mallarının payı yüzde 48'den yüzde 45,9'a gerilemiş, yatırım mallarının payı ise yüzde 18'den yüzde 21'e yükselmiştir. Özelin toplam katma de-ğer içindeki payı, kamunun imalata yaptığı yatırımı önemli ölçüde azaltmasının ya-nında özelleştirme uygulamalarından da önemli ölçüde etkilenmiştir. 1970-79 dö-neminde toplam imalatta yüzde 55,8 olan özel kesimin payı 1980-89'da yüzde 62'ye ve 1990-97'de yüzde 73,8'e yükselirken,

bu oranlar tüketim mallarında yüzde 52,7, 65 ve 81,8 olarak gerçekleşmiştir.

1980-99 döneminde toplam istihdam yılda yaklaşık yüzde 1,6 oranında artmıştır. İstihdamda imalat sanayii ve hizmetler ke-simlerinin ağırlıklarının artmasına karşılık, tarımın önemi devam etmektedir. 1990-99 döneminde tarımın istihdamdaki payı yüzde 44,5 iken, sanayiin payı yüzde 16,2 ve hizmetlerin payı ise yüzde 39,3'dür.

1980-89 ve 1990-97 alt dönemleri arasında büyük imalat sanayi istihdamında tüketim mallarının payı 2,7 puan artar ve ara mallarının payı 2,8 puan azalırken, ya-tırım mallarının payında belirgin bir deği-şiklik olmamıştır. 1970-79'da toplam büyük imalat sanayi istihdamında yüzde 63,9 olan özel kesimin payı, 1980-89'da yüzde 70,2'ye ve 1990-97'de yüzde 80,1'e yük-selmiştir.

1980'lerde döviz ve efektif piyasaları kurulmuş, sabit kurdan kontrollü dalgalı kura geçişi serbest kur politikası ta-mamlamıştır.

yanında ithalatta da aşamalı liberal-izasyona gidilmiş, pozitif listeden negatif listeye geçilmiş, tarife dışı engeller yerine gümrük tarifeleri ve fonlar konmuş ve koruma oranları düşürülmüştür. Dış tica-retteki bu gelişmelerin yanında 1989 yı-lında 32 sayılı Kararla uluslararası sermaye hareketleri tamamen serbest bırakılmıştır.

1980-89 ve 1990-99 dönemlerinde ithalat sırasıyla yüzde 12 ve 9,9 artmıştır. Ekonominin yatırım performansındaki azalmaya paralel olarak 1980-89 döne-minde yatırım mallarının payı inceleme dö-

4. Ödemeler Dengesinde Gelişmeler

1980'lerde ihracatın desteklenmesinin

61

Planlama Dergisi

neminde en düşük düzey olan yüzde 18,5'e gerilemiş ve ithalattaki liberalleşme politikalarının etkisiyle tüketim mallarının payı da son dönemde yüzde 9,6'ya yük-selmiştir.

İhracata dönük sanayileşme politi-kasının ihracat performansını olumlu yönde etkilemesiyle toplam ihracat sınai ürünlerin ağırlık kazandığı bir yapıda 1980-89'da yüzde 17,8 artmış, bu artışa en büyük katkı sanayi malları ihracatından (%27,9) gelmiştir. Ayrıca ihracatın mal ve pazar bazında çeşitliliği artmıştır. Sözkonusu dö-nemde tarım ürünleri ihracatı yüzde 4,1 oranında artabilmiştir. 1990-99 döneminde ise tarım yüzde 1,8 ve sanayi ürünleri yüzde 10 oranında artmış ve sanayi ürün-lerinin ihracattaki payı yüzde 86,1'e ulaş-mıştır. Toplam ihracat artışı ise yüzde 8,6'dır. Bu dönemde ihracat artış oranının azalmasında kısa vadeli sermaye girişi ne-deniyle Türk lirasının değer kazanması ve işgücü maliyetlerindeki reel artışlar etkili olmuştur.

İhracatın yanında turizm ve diğer döviz gelirlerinin artması artan ithalata rağmen ödemeler dengesinde bir sorunla karşılaşılmamasını sağlamıştır.

1980-99 döneminde ihracatın ithalatı karşılama oranı yüzde 60 dolayında ger-çekleşirken, dış ticaret açığının GSMH'ya oranı 1980-89 döneminde yüzde 5,2'den 1990-99'da yüzde 7,5 düzeyine çıkmıştır.

5. Genel Bütçe Dengesinde Gelişmeler

Kamu gelirleri ve vergi alanında, dolaysız vergiler ağırlıklı yapı dolaylı vergiler lehine değiştirilmiş, böylece gelir vergisinin toplam vergi gelirleri içindeki payı azaltılmış ve 1985 yılında "katma değer vergisi" uygulamaya konulmuştur. Bu

dönemde harcamalara esneklik sağlayarak yatırımlarda etkinliği artırmak amacıyla fon uygulamaları yaygınlaştırılmış, ancak Bütçe harcamalarının üçte birine kadar yükselen fonların önemli bir kısmı mali disiplini sağlayabilmek için 1993 yılından itibaren tekrar Bütçe kapsamı içine alınmıştır.

1980-89 döneminde bütçe gelirlerinin GSMH'ya oranı 1970-79 döneminin 2 puan altında yüzde 14,8 olarak gerçekleşirken, 1990-99'da yüzde 18,5 düzeyine yüksel-miştir. Harcamaların GSMH'ya oranı 1980-89'da yüzde 17,2 ve 1990-99 döneminde yüzde 24,9 düzeyinde gerçekleşmiştir. Gerek gelirlerin yeterince artırılamaması gerekse harcamalardaki artış sonucu Bütçe açığının GSMH'ya oranı aynı dönemlerde yüzde 2,5'den yüzde 6,3'e ulaşmıştır.

1994 başında yaşanan mali kriz sonrasında uygulamaya konulan 5 Nisan önlemlerinin kamu açıklarının bir süre azal-masını sağladığı, ancak yapısal önlemlerin alınamaması nedeniyle kamu açıklarının 1996 yılından itibaren tekrar artmaya başla-dığı görülmektedir.

6. Parasal Gel işmeler

Mali piyasaların yeniden yapılandırıl-ması ve geliştirilmesi çerçevesinde 1985'de İstanbul Menkul Kıymetler Borsası, 1986'da bankalararası para piyasası, 1988'de döviz piyasası ve 1989'da altın piyasası oluşturulmuştur.

Dar anlamda para stokunun GSMH'ya oranının artış eğilimini sürdürerek 1985-89'da 10,5 ve 1995-99'da 20,2 ve aynı dönemlerde geniş anlamda para stokunun GSMH'ya oranları 4,5 ve 5,3 oranlarında gerçekleşmiştir. 1980-84 döneminde yılda yüzde 38,6 oranında artan dolaşımdaki paranın artış eğilimini sürdürerek 1985-89'da yüzde 56,2'ye, 1990-94'de yüzde

62

Planlama Dergisi

71,8'e ve 1995-99'da yüzde 81,3'e çıktığı görülmektedir.

Bu gelişmeler dönem genelinde para polikasının genişleyici anlamda olmasa bile daraltıcı bir politika olarak kullanılmadığını göstermektedir.

7. Fiyat Gelişmeleri

Genişlemeci bir maliye ve daraltıcı olmayan para politikası uygulaması iç ta-lebe dayalı istikrarsız bir büyüme yapısının oluşmasına ve enflasyonun kronikleşme-sine neden olmuştur. Nitekim 1980-84 dö-neminde ortalama yüzde 47,8, 1985-89'da yüzde 47,1 oranlarında artan TEFE, 1990-94'de yüzde 68,1'e ve 1995-99'da yüzde 73,3'e yükselmiştir.

V. SONUÇ

Kişi başına GSMH'nın 1946'daki 191 ABD doları seviyesinden 1999'da 2.913 dolara (satınalma gücü paritesine göre 1999 yılında 6.152 dolara) çıktığı tahmin edilmektedir.

1999 yılında 187 milyar dolar düze-yine ulaşan GSMH'da, istihdamda, dış ti-carette, ihracatın miktar ve yapısında önemli yapısal değişimlerin gerçekleştiril-diği görülmektedir. 1946-99 döneminde Türkiye ekonomisinde tarımın GSYİH için-deki payı önemli ölçüde azalırken, istih-damdaki payındaki azalma daha yavaş gerçekleşmiş ve son sekiz yıllık dönemde yüzde 44,5'lik oranla diğer gelişmekte olan ülkelerden farklı bir şekilde hala önemli bir istihdam kaynağı ve düşük verim nedeni olmayı sürdürmüştür. Sanayiin GSYİH ve istihdamdaki payı gerek gelişmiş OECD ülkeleri gerek gelişmekte olan G.Kore ve Meksika gibi ülkelerin aksine sözkonusu dönemde artış eğilimini sürdürmüş, hiz-metler ise dünyadaki eğilime paralel bir

gelişme göstermiştir. Günümüzde AR&GE, finansman ve pazarlama faaliyetleri gibi birim üretim içinde hizmetlerin ağırlığının artmasının yanında, bilgi teknolojisinde hizmet ağırlıklı faaliyetlerin önemi dikkate alındığında sanayi ile hizmetlerin içiçe geçtiği görülmektedir. Bu nedenle gelişme strateji-lerinin tartışılmasında" sanayi mi?" yoksa "hizmetler mi?" tartışmasını yapmak çok an-lamlı görünmese de tarihsel süreç içinde ge-lişmekte olan ülkelerde GSYİH içinde yüzde 30-40 düzeyine geldikten sonra azalma eği-limine giren sanayi payının Türkiye ekonomi-sinde de gerilemeye başlayacağı bir oranının olması gerekir.

Makroekonomik istikrarın kalıcı bir şekilde sağlanabilmesi için yapısal reform-ların gerçekleştirilmesinin yanında reka-betçi bir piyasa mekanizmasının oluşturul-ması, dışa açık ve ürün çeşitlendirmesine dayalı gelişme stratejisinin sürdürülmesi, insan kaynaklarının geliştirilmesine öncelik verilmesi, teknoloji yeteneğinin artırılması (AR&GE harcamaları/GSMH payının yüzde 1,5'in üzerine çıkartılması) ve verimlilik ar-tışında sürekliliğin sağlanması gerekmek-tedir. Yüksek gelir sağlayan imalat ve yük-sek katma değerli hizmet kesimlerinden oluşan modern sektörlerin geliştirilmesi hem refahın artırılması ve hem de istikrarın sağlanması bakımından büyük önem taşı-maktadır.

Türk ekonomisi yaklaşık son elli yıllık döneminde ihracatta, turizmde, müte-ahhitlik hizmetleri ve işçi dövizlerinde sağ-lanan başarılar sonucunda ödemeler den-gesi sorununu önemli ölçüde çözmüştür. Bu dönemde ortaya konulan istikrar ön-lemlerinin yapısal bölümlerinde yeterince başarılı olunamamasının nedeni, bu so-runlara bulunacak çözümlerin sosyal mali-yetinin yüksek oluşudur. Yapısal sorunların devamı, zaman zaman kontrol altına alın-

63

Planlama Dergisi

masına karşılık enflasyonist sürecin önle-nememesine neden olmaktadır.

Yine bu gelişme sürecinde başta enerji olmak üzere altyapı sorununun da tamamen çözülemediği görülmektedir. Bu sorunun çözümü için kamu kaynaklarının yanında yerli özel kesim ve yabancı ser-mayeden yararlanılabilmesi kamu hizmet-leri tanımınının günümüz koşulları çerçeve-sinde yeniden yaparak hukuki çerçevenin buna göre düzenlenmesini gerektirmekte-dir.

Sanayi toplumundan bilgi çağına geçişin tartışıldığı günümüzde üzerinde önemli durulması gereken bir husus da sosyal sermayenin geliştirilmesi gereğidir.

Son yıllarda verilen öneme rağmen insan kaynaklarının geliştirilmesinde yeterli aşa-manın katedilemediği görülmektedir. Okul-laşma oranının 1998-99 öğretim yılında sekiz yıllık temel eğitimde yüzde 92,6'ya, lise ve dengi okulda 57,6'ya ve yüksek-öğretimde yüzde 27,4'e ancak ulaşmış olması, bu alanda katedilecek mesafenin önemini ortaya koymaktadır.

Yine kesimler ve bölgelerarası gelir dağılımının yeterince düzeltilememiş olması (1994'de en alt yüzde 20'lik grup milli gelirin yüzde 4,9'unu alırken, en üst yüzde 20'lik grup milli gelirin yüzde 54,5'ini almaktadır.) sorun olmaya devam etmektedir.

64

Tablo: 1 - Sektörler İtibariyle Sabit Sermaye Yatırımları

(1988 Fiyatlarıyla, Yüzde) Tarım Sanayi Sanay i Hizmetler Hizmetler

Madencilik imalat Enerji Topidiııı Ulaştırma Turizm Konut Eğitim Sağlık D. Hizmetler Toplamı Toplam

Kamu 1955-1959 10,9 4,8 17,6 10,6 33,1 37,9 0,0 1,2 5,0 0,4 11,6 56,0 100,0 1960-1969 15,4 6,6 21,9 9,9 38,4 24,8 0,7 2,8 8,8 2,3 6,8 46,2 100,0 1970-1979 8,7 7,4 30,1 16,6 54,0 21,7 0,7 2,2 4,6 1,8 6,2 37,3 100,0 1980-1989 8,3 7,7 15,7 24,9 48,3 25,8 1,0 1,9 4,0 1,5 9,1 43,4 100,0 1990-1999 9,5 2,3 4,1 14,8 21,1 35,2 1,2 2,1 9,5 4,0 17,5 69,4 100,0

Özel 1955-1959 2,9 0,7 19,2 0,6 20,6 6,4 0,0 59,9 0,2 0,0 9,9 76,5 100,0 1960-1969 8,2 0,9 38,4 0,5 39,8 9,2 0,4 36,8 0,3 0,2 5,1 52,0 100,0 1970-1979 8,7 0,8 41,5 0,5 42,8 10,6 0,4 33,3 0,2 0,2 3,9 48,5 100,0 1980-1989 6,4 1,2 27,2 0,8 29,1 11,9 2,8 43,9 0,5 0,5 5,0 64,5 100,0 1990-1999 3,9 1,1 25,1 1,8 28,0 17,7 3,2 39,9 0,9 2,0 4,2 68,0 100,0 Toplam

1948-1954 10,1 0,0 14,3 7,0 21,2 26,8 0,0 25,7 0,0 0,0 16,2 68,7 100,0 1955-1959 7,3 2,9 18,3 6,1 27,4 23,7 0,0 27,8 2,8 0,2 10,9 65,3 100,0 1960-1969 12,0 3,9 29,8 5,4 39,1 17,4 0,5 19,0 4,8 1,3 6,0 48,9 100,0 1970-1979 8,7 4,2 35,5 8,9 48,6 16,4 0,6 17,1 2,5 ı ,o 5,1 42,7 100,0 1980-1989 7,3 4,3 21,6 12,4 38,4 18,6 1,9 23,6 2,2 ı ,o 7,0 54,3 100,0 1990-1999 5,4 1,4 19,7 5,1 26,3 22,2 2,7 30,2 3,1 2,5 7,7 68,4 100,0

Özel Kesim Payı 1950-1959 18,1 10,5 47,5 4,7 34,0 12,3 - 97,7 3,1 7,5 41,4 53,0 45,3 1960-1969 32,5 11,5 61,4 4,1 48,5 25,2 33,0 92,3 3,2 7,2 40,5 50,6 47,6 1970-1979 47,7 9,4 55,9 2,5 42,1 31,0 35,8 93,4 4,1 8,3 36,4 54,6 47,9

1980-1989 45,0 13,8 65,0 3,2 39,2 33,0 75,8 96,1 11,3 25,7 36,8 61,4 51,7 1990-1999 54,5 58,9 94,7 25,7 79,3 59,1 88,2 98,2 22,4 59,2 41,1 73,8 74,2

Kaynak: DPT; Temel, Saygılı (1995)

Planlama Dergisi

Tablo: 2 - Büyük İmalat Sanayii Yatırımları

(1988 Fiyatlarıyla, Yüzde)

Genellikle Tüketim Malları

Genellikle Ara Malları

Genellikle Yatırım Malları

Toplam

Kamu

1950-1959 64,1 26,3 9,6 100,0 1960-1969 37,0 45,8 17,2 100,0 1970-1979 24,0 64,6 11,4 100,0 1980-1989 16,1 73,3 10,6 100,0 1990-1997 4,7 92,4 2,9 100,0

Özel

1950-1959 61,9 29,9 8,2 100,0 1960-1969 40,2 29,5 30,2 100,0 1970-1979 32,3 39,5 28,1 100,0 1980-1989 36,7 40,0 23,4 100,0 1990-1997 36,5 37,6 25,9 100,0

Toplam

1950-1959 63,1 28,0 9,0 100,0 1960-1969 38,9 36,3 24,8 100,0 1970-1979 29,7 47,6 22,7 100,0 1980-1989 31,1 49,0 19,9 100,0 1990-1997 31,8 45,7 22,5 100,0

Özel Kesim Payı

1950-1959 44,7 48,8 41,7 45,6 1960-1969 60,7 47,8 71,4 58,7 1970-1979 73,9 56,3 83,9 67,8 1980-1989 85,9 59,5 85,5 72,9 1990-1997 97,8 70,1 98,1 85,2

Kaynak: DİE

66

Tablo: 3 - Büyüme Hızları (Yıllık Ortalamalar)

I. PLAN II. PLAN III. PLAN 1978 Programı IV. PLAN 1963-1967 1968-1972 1973-1977

1978 Programı 1979-1983

Hedef Gerçekleşme Hedef Gerçekleşme Hedef Gerçekleşme Hedef Gerçekleşme Hedef Gerçekleşme Tarım 4,2 3,0 4,1 1,8 3,7 1.2 4,1 2,8 5,3 0,3 Sanayi 12,3 10,9 12,0 9,1 11,2 8,8 8,8 3,4 9.9 2,4 Hizmetler 6,8 7,2 6,3 6,6 7,7 7,3 - 0,1 8,5 2,6 GSYİH (F.F.) 6,9 6,4 6,8 - 7,5 7,1 5,9 4,3 - 2,2 GSYİH (P.P.) - 6.4 - 5.4 8,0 5,9 - 1,5 8,2 2,0 GSMH (P.F.) 7,0 6,6 7,0 6,3 7,9 5,2 6,1 1.2 8,0 1,7

1984 Programı V. PLAN VI. PLAN 1995 Programı VII. PLAN 1984 Programı 1985-1989 1990-1994

1995 Programı 1996-2000

Hedef Gerçekleşme Hedef Gerçekleşme Hedef Gerçekleşme Hedef Gerçekleşme Hedef Gerçekleşme(l)

Tarım 3,5 0,5 3,6 0,8 4,1 1,6 2,5 2,0 3,7 1,8 Sanavi 6.6 9.9 7.5 6.5 8.1 3,8 4,9 12,1 7,7 4,2 Hizmetler 4.5 7.9 6,5 5,0 6.7 4,1 4,3 6,3 6,8 3,8 GSYİH (F.F.) 4,9 6,0 - 4,6 - - -

GSYİH (P.P.) 5,0 6.7 6,3 4.6 6,8 3,6 4,2 7,2 6,6 3,8 GSMH (P.F.) 6,1 7,1 6,3 4,7 7,0 3,5 4,4 8,0 7,1 3,6 Kaynak: DPT. (1) Gerçekleşme Tahmini

Tablo: 4 - Gayri Safi Yurtiçi Hasılanın Dağılımı

(1988 Fiyatlarıyla, Yüzde) Tarım Sanayi Hizmetler

Madencilik imalat

Sanayii

Elektrik,

Gaz ve Su

Sanayi

Toplamı

inşaat Toptan ve Perakende

Ticaret

Ulaştırma ve

Haberleşme

Mali

Müesseseler

Diğer

Hizmetler

Hizmetler

Toplamı

Toplam

1950-1959

Toplam İçindeki Payı 44,08 1,54 10,01 0,54 12,09 6,26 9,37 6,17 1,87 20,16 43,83 100,00 Yıllık Ortalama Değişme 6,25 7,53 9,50 10,90 9,30 8,17 8,87 9,69 11,51 5,01 6,91 7,00

1960-1969

Toplam İçindeki Payı 36,59 1,60 13,68 0,94 16,22 6,35 11,74 7,32 2,46 19,32 47,19 100,00 Yıllık Ortalama Değişme 1,76 5,76 8,72 11,02 8,54 5,88 7,31 6,40 6,63 4,51 5,72 4,88

1970-1979

Toplam İçindeki Payı 26,61 1,81 18,48 1,47 21,76 6,54 15,78 10,03 3,26 16,02 51,63 100,00 Yıllık Ortalama Değişme 1,78 5,21 6,15 9,35 6,28 2,67 7,02 8,65 7,57 3,43 5,60 4,66

1980-1989

Toplam İçindeki Payı 20,46 1,99 20,89 1,95 24,83 6,50 18,58 11,93 3,37 14,33 54,71 100,00 Yıllık Ortalama Değişme 0,61 4,62 5,86 7,45 5,89 6,74 5,90 4,25 2,75 2,55 4,51 4,02

1990-1999

Toplam İçindeki Payı 14,69 1,60 22,98 2,81 27,39 5,95 20,53 12,42 2,53 15,18 56,60 100,00

Yıllık Ort. Değişme (90-98) 1,52 0,45 4,52 6,76 4,48 0,46 4,64 4,89 1,71 5,08 4,20 3,73

Yıllık Ort. Değişme (90-99) 2,22 1,34 5,72 7,38 5,59 2,04 6,00 5,94 1,31 7,03 5,58 4,75

Kaynak: DPT, Temel (1998), DPT.

Tablo: 5 - Büyük İmalat Sanayii Katma Değerinin Yapısı

(1988 Fiyatlarıyla, Yüzde) Genellikle Genellikle Genellikle Toplam

Tüketim Malları Ara Malları Yatırım Malları

Kamu

1950-1959 73,3 17,7 9,1 100,0 1960-1969 52,2 39,3 8,5 100,0 1970-1979 42,5 50,8 6,7 100,0 1980-1989 31,4 63,3 5,3 100,0 1990-1997 23,0 73,1 3,9 100,0

Özel

1950-1959 66,1 26,9 7,0 100,0 1960-1969 48,4 30,6 21,1 100,0 1970-1979 37,5 35,2 27,4 100,0 1980-1989 35,7 38,6 25,7 100,0 1990-1997 36,6 36,3 27,1 100,0

Toplam

1950-1959 69,8 22,2 8,0 100,0 1960-1969 50,5 35,4 14,1 100,0 1970-1979 39,7 42,1 18,2 100,0 1980-1989 34,1 48,0 18,0 100,0 1990-1997 33,1 45,9 21,0 100,0

Özel Kesim Payı

1950-1959 45,9 58,9 42,0 48,5 1960-1969 42,8 38,6 66,6 44,7 1970-1979 52,7 46,7 83,9 55,8 1980-1989 65,0 49,9 88,8 62,0 1990-1997 81,8 58,2 95,1 73,8

Kaynak: DİE

69

Tablo: 6 - Türkiye'de İstihdamın Sektörel Dağılımı (15 Yaş ve Üzeri)

(Yüzde) Tarım Sanayi Hizmetler

Yıllar Madencilik imalat

Sanayii Elektrik, Gaz ve

Su

Sanayi Toplamı

inşaat Toptan ve Perakende

Ticaret

Ulaştırma Haberleşme

Bankacılık, Sigortacılık

Toplum, Sosyal ve Kişisel Hiz.

Hizmetler Toplamı

Toplam

1950-1959

Toplam içindeki Payı 78,03 1,05 6,36 0,08 7,49 3,58 4,58 0,92 0,55 4,86 14,48 100,00 Yıllık Ort. Değişme 1,36 5,59 5,71 12,09 5,76 8,41 10,53 7,34 12,01 9,69 9,59 2,69

1960-1969

Toplam içindeki Payı 69,55 1,13 8,32 0,15 9,60 4,44 6,31 2,24 0,95 6,91 20,85 100,00 Yıllık Ort. Değişme -0,01 0,85 4,25 4,75 3,83 4,88 3,05 12,12 7,20 4,66 5,03 1,38

1970-1979

Toplam içindeki Payı 58,55 1,26 12,11 0,23 13,61 5,33 7,54 3,72 1,81 9,45 27,85 100,00 Yıllık Ort. Değişme 0,10 2,94 5,15 7,18 4,97 3,67 4,56 3,99 7,21 4,72 4,53 1,93

1980-1989

Toplam içindeki Payı 49,73 1,24 13,79 0,34 15,37 5,82 10,35 4,21 2,28 12,24 34,90 100,00 Yıllık Ort. Değişme 0,32 -0,51 2,61 3,99 2,40 1,53 4,23 3,16 2,63 3,45 3,26 1,63

1990-1999

Toplam içindeki Payı 44,52 0,82 14,91 0,46 16,18 5,85 12,74 4,37 2,38 13,97 39,30 100,00 Yıllık Ortalama 0,58 -4,88 2,19 2,68 1,85 2,00 3,92 0,61 2,30 2,73 2,74 1,62

Kaynak: Temel (1998), DİE

Planlama Dergisi

Tablo: 7 - Büyük İmalat Sanayii İstihdamının Yapısı

(Yüzde)

Genellikle Genellikle Genellikle Toplam Tüketim Malları Ara Malları Yatırım Malları

Kamu

1950-1959 64,1 16,2 19,7 100,0 1960-1969 58,9 23,3 17,8 100,0 1970-1979 53,2 31,9 14,8 100,0 1980-1989 50,1 36,3 13,6 100,0 1990-1997 48,6 39,1 12,3 100,0

Özel

1950-1959 72,9 21,8 5,3 100,0 1960-1969 60,4 23,0 16,6 100,0 1970-1979 47,1 27,5 25,4 100,0 1980-1989 47,7 27,0 25,3 100,0 1990-1997 51,7 23,8 24,5 100,0

Toplam

1950-1959 69,2 19,4 11,3 100,0 1960-1969 59,8 23,1 17,1 100,0 1970-1979 49,3 29,1 21,6 100,0 1980-1989 48,4 29,7 21,8 100,0 1990-1997 51,1 26,9 22,1 100,0

Özel Kesim Payı

1950-1959 61,3 65,1 27,4 58,2 1960-1969 58,6 57,6 56,2 57,9 1970-1979 61,0 60,4 75,2 63,9 1980-1989 69,2 63,7 81,5 70,2 1990-1997 81,1 71,0 89,0 80,1

Kaynak: DİE

71

Plartlama Dergisi

Tablo: 8 - Ana Mal Gruplarına Göre İthalat (Milyon $) (*)

Yatırım Malları (%)

Tüketim Malları (%) Ara Malları (%) Toplam

1950-1959 2.146 49,4 735 16,9 1.463 33,7 4.342

Yıllık Ort.% Artış 5,7 -2,0 6,8 4,9

1960-1969 2.934 46,1 389 6,1 3.037 47,8 6.359 Yıllık Ort.% Artış 5,1 1,4 " 6,6 5,5

1970-1979 13.674 39,2 1.192 3,4 20.011 57,4 34.878

Yıllık Ort.% Artış 16,4 5,7 23,9 20,3

1980-1989 20.778 18,5 3.851 3,4 87.762 78,1 112.411

Yıllık Ort.% Artış 4,8 22,6 14,0 12,0

1990-1998 65.909 22,5 26.833 9,2 198.621 67,8 292.748

Yıllık Ort.% Artış 17,2 24,6 10,0 12,6

1990-1999 74.638 22,4 31.896 9,6 225.189 67,5 333.435 Yıllık Ort.% Artış 13,1 21,2 7,8 9,9

Kaynak: DİE. (*) 1983 yılından itibaren Birleşmiş Milletler Geniş Ekonomik Kategoriler (BEC) sınıflamasına göredir.

Tablo: 9 - Ana Sektörlere Göre İhracat (Milyon $) (*)

Tarım (%) Madencilik (%) Sanayi (%) Toplam

1950 245 92,9 15 5,6 4 1,4 263 1960 244 76,0 20 6,1 58 17,9 321

1951-1960 - - - - - -

Yıllık Ort.% Artış -0,1 3,1 35,2 2,2

1964-1969 2.558 77,8 152 4,6 578 17,6 3.289 Yıllık Ort.% Artış 6,1 21,3 4,9 6,5

1970-1979 9.198 62,7 880 6,0 4.585 31,3 14.663 Yıllık Ort.% Artış 12,7 14,2 23,3 15,5

1980-1989 19.473 25,9 2.540 3,4 53.068 70,7 75.112 Yıllık Ort.% Artış 4,1 12,0 27,9 17,8

1990-1998 21.528 12,5 2.761 1,6 147.965 85,6 172.815 Yıllık Ort.% Artış 3,3 -1,4 11,2 9,8

1990-1999 23.922 12,0 3.146 1,6 171.719 86,1 199.402 Yıllık Ort.% Artış 1.8 -0.7 10.0 8.6

Kaynak: DİE. (*) 1989 yılından itibaren ISIC-REV3 sınıflamasına göredir.

72

Tablo: 10 - Ödemeler Dengesi

İhracat

(Milyon $)

İhracat/GSMH

(Yüzde)

İthalat

(Milyon $)

İthalat/GSMH

(Yüzde)

Dış Ticaret Dengesi

(Milyon $)

Dış Ticaret Dengesi/GSMH

(Yüzde)

İhracat/İthalat

(Yüzde)

1951-1959 3.236 5,2 4.342 6,9 -1.106 1,8 75

Yıllık Ort.% Artış 3,3 5,7 20,1 -2,2

1960-1969 4.337 4,6 6.359 6,8 -2.022 2,1 68

Yıllık Ort.% Artış 4,3 5,5 8,6 -1,2

1970-1979 14.663 3,4 34.877 7,7 -20.214 4,3 42

Yıllık Ort.% Artış 15,5 20,3 26,7 -4,0

1980-1989 75.112 9,8 112.411 15,0 -37.299 5,2 67

Yıllık Ort.% Artış 17,8 12,0 4,0 5,1

1990-1998 172.764 11,3 292.748 18,8 -119.984 7,5 59

Yıllık Ort.% Artış 9,8 12,6 18,4 -2,5

1990-1999 199.351 11,5 333.435 19,0 -134.083 7,5 60

Yıllık Ort.% Artış 8,6 9,9 13,0 -1,2

Kaynak: DİE

Tablo: 11 - Genel Bütçe Gelirleri, Giderleri ve Farklarının GSMH'ye Oranı

(1988 Fiyatlarıyla, Yüzde)

Gelir Tahsilat

(Milyon TL.)

Gider Fiilen Ödenen (Milyon TL.)

Fark (Gelir-Gider) (Milyon TL.)

GSMH (Milyon TL.)

Gelir / GSMH (o/o)

Gider / GSMH (o/o)

Fark / GSMH (O/o)

1950-1959 26.654.539 27.601.076 -946.538 180.046.634 14,8 15,3 -0,53

Yıllık Ort.% Artış 4,2 5,1 - 6,4

1960-1969 54.803.306 56.847.663 -2.044.357 336.841.361 16,3 16,9 -0,61

Yıllık Ort.% Artış 8,2 8,4 12,2 9,6

1970-1979 129.005.427 138.808.690 -9.803.263 765.628.530 16,8 18,1 -1,28

Yıllık Ort.% Artış 8,9 9,3 13,9 4,7

1980-1989 160.300.407 186.926.508 -26.626.101 1.083.796.611 14,8 17,2 -2,46

Yıllık Ort.% Artış 0,2 1,3 7,7 4,0

1990-1999 314.257.428 421.926.021 -107.668.593 1.697.546.652 18,5 24,9 -6,34

Yıllık Ort.% Artış 10,1 12,1 17,7 3,7

Planlama Dergisi

Tablo: 12 - Dolaşımdaki Para ve Para Stoku

Dönemler Dolaşımdaki Para Para Stoku

Yıllık °/o Değişme GSMH / Mİ GSMH / M2 1950-1954 11,26 5,48 5,05 1955-1959 19,82 4,53 4,27 1960-1964 11,37 5,16 4,65 1965-1969 9,25 5,23 4,38 1970-1974 23,60 5,91 4,58 1975-1979 40,55 5,84 4,90 1980-1984 38,62 8,14 4.72 1985-1989 56,20 10,53 4,49 1990-1994 71,79 14,54 6,00 1995-1999 81,28 20,24 5,27

Kaynak: DİE, DPT

Tablo: 13 - Toptan Eşya Fiyat Endeksi (1963=100)

Dönemler Yıllık °/o Değişme

1951-1954 4,79 1955-1959 15,42 1960-1964 3,75 1965-1969 6,29 1970-1974 17,89 1975-1979 31,59 1980-1984 47,79 1985-1989 47,10 1990-1994 68,06 1995-1999 73,34

Kaynak: DİE, DPT (*) Ticaret Bakanlığı, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı, DİE,

Tablo: 14 - Okullaşma Oranları ı (Yüzde)

1950-1951 1960-1961 1970-1971 1980-1981 1990-1991 1998-1999

İlkokul 69,5 81,1 99,7 97,7 101,9 -

Ortaokul 4,8 15,8 30,7 40,6 60,3 -

Sekiz Yıllık Temel Eğitim - - - - - 92.6 Lise ve Dengi Okul 5,2 13,2 20,1 28,4 38,5 57,6 Yükseköğretim 1,3 3,1 5,7 6,4 15,7 27,4 Kaynak: DPT

75

Planlama Dergisi

Kaynaklar

Aruoba, Ç. ve Alpar, C. (1992); Türkiye Ekonomisi "Sektörel Gelişmeler", Türkiye Ekonomi Kurumu.

İlkin, A. (1976); Kalkınma ve Sanayi Eko-nomisi, İ.Ü. Yayın No:2257, İktisat Fakültesi Yayın No:384.

Karluk, S. R. (1996); Türkiye Ekonomisi Tarihsel Gelişim ve Sosyal Değişim (4. Baskı), Beta Basım Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul-1996.

Kepenek, Y.& Yentürk, N. (1994); Türkiye Ekonomisi, Remzi Kitabevi(6. Baskı).

Kılıçbay, A. (1985); Türk Ekonomisi Modeller Politikalar Stratejiler, T. İş Bankası Kültür Yayınları.

Kılıçdaroğlu, K. (1997); 1948 Türkiye İktisat Kongresi, DPT 1997.

Temel, A. ve Saygılı, Ş. (1995); An Estimation of Gross Fixed Capital Formation in the Turkish Economy (1948-1995), içinde Ed.T. Bulutay; Investment and Labour Market in Turkey; Proceedings of a Seminar Held in Ankara, 7 December 1995, SIS.

Temel, A. (1998); Gelişme Sürecinde Sektörel Yapıda Değişmeler: İmalat Sanayii ve İstih-dam, DPT, Nisan 1998.

Tokgöz, E. (1992); İktisadi Gelişme Tarihi (1923-1980); Der; Aruoba, Ç.&Alpar, C.(1992); Türkiye Ekonomisi "Sektörel Gelişmeler".

Yaşa, M. ve Diğerleri (1979); Cumhuriyet Dönemi Türk Ekonomisi (1923-1978), Akbank Kültür Yayını.

DPT (1963); Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963-1967).

DPT (1967); Kalkınma Planı İkinci Beş Yıl (1968-1972), Ankara Kasım-1967.

DPT (1973); Yeni Strateji ve Kalkınma Planı Üçüncü Beş Yıl (1973-1977), DPT Yayın No: 1272.

DPT (1973): Türkiye Cumhuriyetinin Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Gelişmesinin 50 Yılı, DPT:1313-KD:257.

DPT (1979); Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979-1983), DPT Yayın No: 1664.

DPT (1983); Beş Yıllık Kalkınma Planlarında Strateji ve Hedefler (I-IV), Şubat 1983.

DPT (1985); Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989), DPT Yayın No:1974.

DPT (1989); Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1990-1994), DPT Yayın No:2174.

DPT (1990); 1980'den 1990'a Makro-ekonomik Politikalar Türkiye Ekonomisindeki Gelişmelerin Analizi ve Bazı Değerlendirmeler, 24 Temmuz 1990.

DPT (1995); Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Öncesinde İktisadi Sektörlerde Gelişmeler (1990-1994)

DPT (1995); Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Öncesinde Makroeko-nomik Gelişmeler (1990-1994).

DPT (1995); VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı Stratejisi (1996-2000).

DPT (1995); Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000).

DPT (1998); Ekonomik ve Sosyal Göstergeler (1950-1998).

DİE (1996); İstatistik Göstergeler Statistical Indicators(1923-1995), Yayın No: 1883.

DİE (Çeşitli Yıllar); Disket ortamında alınmış yatırım, katma değer, istihdam, ithalat ve ihracat verileri.

76

KÜRESELLEŞME, GELİŞMEKTE OLAN ÜLKELER ve TÜRK İMALAT SANAYİİ

Özet: Küreselleşme, yüksek teknolo-jilerinin sağladığı imkânlarla pazar ekono-misinin tek kural olarak dünyayı kapsadığı ve bu ticaretten gelişmiş ülkelerin daha kazançlı çiktığı. yeni bir dönemi başlatmışr tır, 1980'den sonraki dönemde, gelişmekte olan ülkelerin hem sanayileşmelerini ta-mamlama, hem de bitişim ekonomisinde pay sahibi olma mücadeleleri kıyasıya bir hâl almıştın Yükselen pazar ülkelerinden bir kısmı böyle bir mücadeleden sonuç ala-bilecek politika planlama ve politika uygu-lamalarında başarılar elde edebilmişlerdir. Bu makalede, karşılaştırmalı bir yaklaşımla Türkiye'nin konumuna göz atılmaktadır. Bu dönemde Türkiye, sanayileşmede ithal ikamesi politikalarından ihracata yönelik sanayileşme politikalarına geçmiştir. Geti-rilen politikaların uygulamaya aktarılma-sında hızlı davranılmış, fakat planlı ve dik-katli yönlendirmeye yeterince önem ver-meyen uygulama hedef alınan yapısal dö-nüşümün meydana getiriiememesine yoi-açmıştır, Makale, yapısal dönüşümün ve sürdürülebilir kalkınmanın dinamiklerinden 1) teknoloji düzeyi itibariyle sanayiin yöne-limi ve 2) insangücü genişliği itibariyle ül-kenin durumu analiz etmektedir

20. yüzyılın sonlarında sanayileşme sürecinde dünyada yeni bir hareketlilik ya-şanmaya başlamıştır. Teknolojinin değiş-mesi ve hızla yayılması, artan dünya geliri ve ülkeler arasındaki dağılımı, petrol fiyat-larındaki artışlar sanayide nispi fiyat yapı-

Mehmet AT ALAY (*) Mustafa TURHAN (**)

sını değiştirerek, bazı sanayi ürünlerine olan talebin değişmesine ve sanayilerin coğrafi dağılımlarının farklılaşmasına neden olmuştur.

Ürünlerin fiziksel ağırlığının azalması, uluslararası taşımanın ucuzlaması, haber-leşme imkanlarının artması, gelişmiş ülke-lerde ücretlerin yükselmesi, ticaret ve faktör hareketlerinde başlatılan liberal-leşme eğilimi nedeniyle bazı üretim kapa-siteleri daha az gelişmiş bölgelere kay-maya başlamıştır^1)

1970'li yıllardan sonrası, uluslararası üretim ve ticaret ilişkilerindeki değişimleri iyi algılayan ve kendi imkanlarını hareket-lendirerek üstünlüklere dönüştüren bazı Uzakdoğu Asya ve Güney Amerika ülkeleri ile ülkemizin de içinde bulunduğu bazı Batı Asya ülkeleri için bir ilerleme dönemi ol-muştur. Bu ülkeler, üretim ve teknolojinin bölgesel olarak farklılaşmaya başlamasıyla mevcut sanayilerini geliştirmişler, yeni ka-pasiteler kurmuşlardır.

Yeni sanayileşen Güneydoğu Asya ül-keleri, piyasalara olumlu devlet müda-heleleri, yönlendirme, koordinasyon ve teşvikleriyle yerli ve yabancı sermayenin yatırımlarını ve faktör/girdi piyasalarını canlandırmışlar, uluslararası ekonomik faa-liyetlerden önemli yararlar elde etmişlerdir. İşgücüne beceri kazandırılması, teknoloji ve yeni ürünler geliştirme konusunda yerli

(') Roe R.Alan, Industrial Restructuring, Issues and Experiences in Selected Developed Economies, The World Bank, Washington. USA: 1984.

(*) Planlama Uzmanı, DPT Eski Daire Başkanı (**) Planlama Uzmanı, Ulaştırma Bakanlığı Eski

Müsteşar Yardımcısı, Dr.

77

Planlama Dergisi

firmalara güvenilmesi, bu ülkelerin bazıla-rının gelişme stratejisi olmuştur. Böylece gelişen üretim altyapısı yabancı sermayeyi ve uluslararası firmaları cezbetmiştir. Ya-bancı sermaye, üretim ve ticaretin yönüne bağlı olarak, yerli kimlikler kazandırılarak ve denetimli olarak ithal edilmiştir.(2)

Böylece, 1950'lerden başlayarak Ja-ponya, 1960'lardan başlayarak Güney Kore ve 1980'lerden sonra diğer bazı Uzakdoğu Asya ülkeleri sanayileşme yönünde önemli gelişmeler sağlamışlardır.

1960'lardan sonra, mevcut teknoloji-leri öğrenerek sanayisine uyarlayan, tabii kaynaklara, düşük ücretli ve düz işgücüne dayanan ve yüksek destekler sağlanan sa-nayilere sahip ülkelerle, üretken sanayilere ve yerleşmiş ekonomik güce sahip ülkeler arasında uluslararası bir rekabet yaşan-maya başlanmıştır. Bu kapsamda toplam maliyetler itibariyle dokuma-giyim, gemici-lik, demir-çelik sektörlerinde dengeli bir rekabet yaşanmıştır.

Ekonomilerde serbestleşme ve dışa açılma eğilimleri sonucu uluslararası tica-retin hızla büyümesi ve bunun uluslararası bütünleşmeleri hızlandırması küresel piya-saların oluşmasına zemin hazırlamıştır.

Uluslararası ekonomik bütünleşmenin hızlanması ile birlikte ülkelerin ekonomik politikaları arasında uyumsuzluklar olabile-ceği ve uyumsuzlukların küresel durgun-luklara ve iyi çalışmayan piyasalarda akılcı olmayan kaynak dağılımlarına neden ola-bileceği ortaya çıkmıştır. Bu nedenle ulus-lararası teşkilatlarda, ülkelerin ekonomik politikaları arasında uyum sağlamak üzere

(2) UN, The Competitiveness Challenge: Transnational Corporations and Industrial Restructuring in Developing Countries, Conference on Trade and Development, New York and Geneva, 2000.

küresel kurallar oluşturulmaya başlanmış-tır. Bu kurallar, zaman zaman yaptırımlarla da desteklendiği için ülkelerin ticaret, ya-tırım, üretim politikalarında ve sürecinde uluslararası bazı bağımlılıklar yaratmıştır. Böylece uluslararası ekonomide küresel-leşmenin çerçevesi ortaya çıkmaya başla-mıştır.

Küreselleşme günümüzde yeni bir ev-rim olarak karşımıza çıkmaktadır. Ulusla-rarası rekabet ve büyüyen uluslararası üretim, ticaret, sermaye ve teknoloji hare-ketliliği firmaları üretim faaliyetlerinde ba-ğımlılığa ve bütünleşmelere sürüklemekte-dir. Uluslararası teknoloji ve bilgi birikimi, her ne kadar bir üst sınırı olsa da, daha çok erişilebilir hale gelmiştir. Mali kaynak-lar uluslararası piyasalardan da temin edi-lebilmektedir. Artık, bütün kalkınma fırsat ve imkanları büyük ölçüde uluslararası alana çekilmiş durumdadır. Ülkeler nitelikli alt yapılarıyla, uluslararası teknoloji, bilgi ve finansman imkanlarını cezbetmek du-rumundadırlar. Bu durum, gelişmekte olan ülkelerde özel kesimin geliştirilmesi ve daha çok pazar ekonomisi kurallarına dö-nülmesi, gelişmiş ülkelerle aradaki mesa-feyi açmamak için sanayiin ihtiyacı yö-nünde eğitim ve sağlık altyapısını, diğer temel altyapı ve ekonomik altyapıyı hazır-lama önceliğini ortaya çıkarmaktadır.

Bu yeni model, geleneksel dış ticaret ilişkilerinden öte bir uluslararası kimliği ortaya koymaktadır. Bu yeni yapı: üretim, ticaret, teknoloji, sermaye, pazarlama ko-nularında da sınır ötesi bağlantıları ifade etmektedir. Bu bağlantılar doğrudan ya-bancı sermaye yatırımları veya uluslararası firmalar aracılığıyla sınır ötesi birleşme ve anlaşmalar yoluyla gerçekleştirilmektedir. Artık, sanayilerin yeniden yapılandırılma-sında bu tür kuruluşlar önemli rol oyna-maktadır. Lisans anlaşmalarıyla, stratejik ortaklıklarla, doğrudan yabancı sermaye

78

Planlama Dergisi

yatırımlarıyla teknoloji aktarımı, bir çok alt firma bağlantıları ve diğer karmaşık ilintiler küresel pazar yapısını oluşturmaktadır. Uluslararası firmalar, küresel üretim ve ti-caret sistemini örgütlü, eşgüdümlü şekilde denetlemeye başlamıştır. Sistemin özü; ülkelerin uluslararası firmalar için çekiciliği olan ve hareketli olmayan üstünlüklerini (nitelikli altyapı, üstün nitelikli işgücü piya-sası, güçlendirilmiş arz bağlantıları, ulus-lararası nitelikte kurumsallaşma, iyi çalışan piyasalar vs.) uluslararası firmaların hare-ketli imkanlarıyla (Ar-ge, idari yenilikler, sermaye vs.) birleştirilmesinden ibaretttir. Sanayinin aşama yapabilmesi için, ülkeler kendi üstünlüklerini uluslararası piyasada pazarlayacaklar, ekonomik potansiyelleri konusunda doğru işaretleri ortaya koya-caklardır^3)

Küresel ekonomik yapıya, gelişmekte olan veya az gelişmiş ülkelerin uymalarının oldukça zor olacağı tartışılmaktadır. Çünkü bu ülkelerde piyasa mekanizmasının çalış-ması, eğitim imkanları ve niteliği yetersiz-dir. Bu ülkeler, doğrudan yabancı yatırım-ları çekmek için yeterli bilgiyi ortaya koy-makta ve karmaşık teknolojileri öğrenip uygulamakta yetersiz kalabileceklerdir. Dolayısıyla, yabancı sermaye bu ülkelerde artı katkı değil, bazan eksi etki bırakabile-cektir. Diğer yandan, bu ülkeler ekonomi-lerini küresel piyasalara hazırlamada geç kalırlarsa, sanayileşen ülkelerle araların-daki fark da giderek artabilecektir. Tekno-loji ve bilgiyi hızla kavrayıp uyarlayan ül-keler, diğer ülkelere nazaran hızlı bir ge-lişme sağlayacaklardır. Bunların ötesinde, bir ülkenin küresel piyasaya olumlu yakla-şımı için; iç piyasanın ne kadar derinliğe sahip olduğu, teknik gelişmesinin ağırlığı, pazar yapısı, ekonominin bulunduğu bölge, kaynak imkanları, işgücünün eğitimi gibi üstünlüklere sahip olması ve bu üstünlük-

( 3 ) age.

lere dikkat çekebilmesi gerekmektedir. Ücretli mühendisler Güney Kore'de tekno-loji aktarımının önemli aracı olmuşlardır. Bu ülkede önemli sayıdaki iyi yetişmiş mü-hendis arasındaki rekabet ve geniş eğitimli işgücü arzının verimli kullanılması, doğru teknoloji ithalini hızlandırmıştır.(4)

Küreselleşme, bazı güçlüklerine rağ-men, bütün ülkelere kalkınma yönünde uzun dönemli fırsatlar sunmaktadır; çünkü bugün bir ülke veya bölgede faaliyet gös-teren doğrudan yabancı sermaye veya uluslararası firmalar, daha sonra başka bölgelerde daha uygun koşullar bulurlarsa yer değiştirebileceklerdir. Ayrıca, uluslara-rası üretim çok katmanlı olarak sürdürül-mektedir. Yeterli malûmat sağlanırsa, ulus-lararası sermaye aynı zamanda ve konuda dünyanın çeşitli yerlerindeki imkanları tüketme eğiliminde olacaktır.

Bütün bunlardan çıkan sonuç: geliş-mekte olan ülkeler küresel piyasalara açı-lırken, bilgilendirme, eşgüdüm ve şevklen-dirme bakımından devlete önemli görevler düşmektedir. Yabancı sermayenin çıkarla-rıyla ülke çıkarlarını bağdaştırmak, işgücü-nün eğitimi ve teknoloji imkanlarından faydalanmak bakımından uluslararası fir-maların çeşitli politikalarla özendirilmesi gerekmektedir. Zira, uluslararası kurallar gereğince, artık yabancı yatırımcıları belli hedeflere zorlamak söz konusu değildir.(5)

Küreselleşme ile birlikte tabii kaynak-lara, düşük ücretli işgücüne dayalı klasik karşılaştırmalı üstünlükler, giderek modern girişimcilik yeterliliğine, yeni ürünler ve üretim süreçleri tasarlamaya, kalkınmakta

(5) The Globalization of Industry: Implication for Developing Countries Beyond 2000, UNIDO, Vienna, December, 1996.

C) age.

79

Planlama Dergisi

olan ülkelere yönelen doğrudan yabancı sermaye ve uluslararası şirketlerin tekno-loji ve bilgi birikimlerinden yararlanmaya dönüşmektedir. Böylece beceri eğitimi ve teknolojide yenilikçi buluşlar sanayileşme-nin yeni kaynakları olmaktadır. Gelişmiş işgücü ve bilgi yoğun sanayiler geleneksel sanayilerin yerini almaktadır. Firmalar artık kuruluş yeri seçerken piyasaya giriş ve çı-kışların kolay, üretim maliyetlerinin düşük olduğu, bilgi ve bilgi paylaşımının kolay olduğu, vasıflı işgücüne ulaşımın kolay ol-duğu, sanayinin yoğun olduğu bölgeleri hedef almaktadır.

Ayrıca günümüzde, içe dönük üretim ve rekabet yerine bölgesel üretim ve reka-bet olanakları ortaya çıkmıştır. Bu anlamda bölgesel piyasalar (EU, NAFTA vb.) geliş-mektedir. Uluslararası sermaye ilk bakışta bu gelişmiş piyasalara yönelmektedir.(6)

Nitelikli ve ucuz hammadde, altyapı ve işgücü söylemine rağmen, sanayinin coğrafi olarak belli bölgelerde toplanma eğilimi, gelişmekte olan ülkelerin uluslara-rası rekabet gücü sağlayabilecek sermaye birikimini çekebilme imkanlarını zorlaştır-maktadır. Küreselleşmenin etkileri sonu-cunda üretim imkanlarının kaybedilmemesi için, yurt içi piyasaların geniş tutulması, üretim yapısının geliştirilmesi, ülkeye sa-nayi üretimi yönünde bir üstünlük sağlaya-bilecektir. Çok gelişmiş ülkelerin temel ar+ge ve sermaye odaklı stratejileri büyük bir kaynak ve teşkilatlanma gerektirdiğin-den, bunlara bakarak sanayiye ikinci önemi atfetmek birçok ülke açısından hayati bir hata olur.

Öte yandan, sanayileşmenin bir so-nucu olarak gelişmiş ülkelerde nüfus artış hızı ve çalışma hayatına katılacak genç nüfus oranı düşmektedir. Bu durumda ge-

( ) age.

lişmiş ülkeler, ya işgücü tasarruf eden üre-tim tekniklerini seçecekler ya da yüksek katma değeri kendilerinde tutmak için di-ğer ülkelerden yüksek nitelikli işgücünü çekme yoluna gideceklerdir. Diğer ülkelerin de bu işgücünü ülke içinde tutma imkanla-rını zorlamaları gerekecektir. Dolayısıyla, eğitimli ve beceri kazanmış genç nüfus ge-lişmekte olan ülkeler için ülkede tutulması gerekli bir üstünlük olarak kabul edilmeli-dir.

Son gelişmeler neticesinde, sanayi-leşme çabalarında yeni bir dönem açılmış-tır. Dolayısıyla, ülkemizde de böyle bir or-tamda sanayinin geleneksel yapısından hızla çıkılıp iyi hedeflendirilmiş yeni açılım-lara yönelinmesi gerekmektedir. Bunun için, yapı özelliklerimizin iyi tahlili gerekir.

1980 yılı öncesinde ülkemizde imalat sanayii esas olarak içe dönük korumacı bir makroekonomik ortamda faaliyette bulun-muştur. 1980 sonrasında ise dışa dönük, daha çok piyasa mekanizmasına uyarlı bir makroekonomik politikalara geçilmeye çalı-şılmıştır. 1980 yılından sonra dış ticarette ve sermaye piyasasında önemli serbestleş-tirmelere gidilmiş, yerli ve yabancı ser-maye teşvik edilmiş, ekonomik ve temel altyapıda yeniden yapılanmalara gidilmiş-tir. İhracata dönük ekonomik politikalar sonucu kapasite kullanımında meydana gelen artışlar ile dokuma-giyim, demir-çe-lik ve taşıt araçları sektörlerinde yapılan yeni yatırımlarla imalat sanayii katma de-ğeri, buna bağlı olarak GSYİH önemli öl-çüde artmıştır. Ancak bu gelişmeler imalat sanayiinde mevcut geleneksel yapıyı de-ğiştirememiş, 1990'larda geleneksel sana-yilere dönüş yaşanmıştır. Sanayide, Uzak-doğu Asya ülkelerindekilerle eşdeğer yapı-sal dönüşümler gerçekleştirilememiştir.

Ülkemiz dış rekabete açık bir ekono-mik yapıya sahip olmasına ve gelişmiş bir

80

Planlama Dergisi

bölgesel ekonomik bütünleşmeye komşu ve aday olmasına rağmen, istikrarsız eko-nomik ortam, kurumsal birçok eksikliklerin giderilememesi, ekonomik olmayan riskler, iyi hazırlanmış planların uygulamasında titizlik ve koordinasyon sağlanamamış ol-ması nedenleriyle dünyada yabancı serma-yeden en az yararlanan ülkeler arasında bulunmaktadır. Bu kadar düşük bir küresel faaliyet koordinasyonsuz yönetim ve en-formasyon akışı eksikliğinden kaynaklan-dığı düşünülmektedir.

Küresel pazarlarda yer edinmek için: makroekonomik istikrar, tasarruf ve yatırım imkanlarının artırılmasını sağlayacak istik-rarlı ve güvenli bir mali sistem, rekabetçi bir iklim, gelişmiş temel altyapı, teknoloji geliştirme ve aktarımını sağlayacak eğitil-miş bir işgücüne ve örgütlenmeye sahip olmak ve eldeki imkanları azami verimle kullanabilmek için ülke boyu ve eşgüdümlü kurumsal stratejik planlarla hareket etmek gerekmektedir. Araştırma ve geliştirme faaliyetleri, bilimsel araştırmalar üretim sürecine ve yeni ürünlere dönüştürülebil-melidir. Uluslararası bölgesel ekonomik bütünleşmeler, yeni ekonomilerin bölgesel yoğunlaşmasını beraberinde getirmektedir. Gelişmiş üretim teknikleri ile teçhiz edilmiş, bilgi ve teknolojiye kolay ulaşılan, bilinçli tüketicilere, eğitimli işgücüne sahip bu bölgelerde, uluslararası firma faaliyetleri daha çok yoğunlaşmaktadır. Dolayısıyla, Türkiye'nin Avrupa Birliğine katılımı yakla-şımı, bölgenin geniş bilgi ve teknoloji biri-kiminden, pazar imkanlarından yararlan-mak açısından yeni dönemde geçerli bir tercihtir ve Türkiye tarafından iyi yönetile-bilmesi gerekmektedir.

İMALAT SANAYİİNİN ÜRETİM VE TİCARET YAPISINDA U L U S L A R A R A S I DEĞİŞMELER

Dünyada üretim faaliyetleri artık yük-sek teknoloji ve beceri isteyen ürünlere

yönelmektedir. Dolayısıyla kalkınmakta olan ülkelerin tabii kaynaklara ve ucuz iş-gücüne dayalı üretim kapasitelerinin göreli önemi giderek azalmaktadır. İleri sanayi ülkelerinde üretim faaliyetleri, sanayii ile bağlantılı hizmetler ve iletişim sektörlerine kaymaktadır. Bu nedenle imalat sanayiinin GSYİH içindeki payı da bu ülkelerde gide-rek azalmaktadır. Ayrıca, bazı gelişmiş sa-nayi ülkeleri üretim faaliyetlerinin bir kıs-mını diğer ülkelere doğrudan yatırımlarla taşımaktadırlar (Tablo: 1). (Ayrıca, Sanayi ve Hizmetler Sektörleri arasındaki dağılım için bkz. Ekler.)

Bazı sanayileşmiş ülkeler hizmetler sektöründe yoğunlaşırken, genellikle pek yakındaki bir imalat sanayii potansiyelini kullanmayı da dikkate almaktadır. Örneğin, Hong Kong hizmetler sektörüne yönelir-ken, Çin'deki önemli sanayi alanlarını dik-kate almaktadır. Finlandiya bilgi ve iletişim hizmetlerinde yoğunlaşırken etrafındaki Baltık ülkelerinin sanayi alanını hedefle-mektedir^7)

Gelişmiş ülkelerdeki azalmaya paralel olarak uluslararası toplam imalat sanayii katma değer artış hızı yıllar itibariyle gide-rek yavaşlamaktadır. Toplam imalat sana-yii katma değeri 1970-1980 döneminde yıllık ortalama yüzde 3,6 oranında artar-ken, 1990-1995 döneminde bu oran 1,9'a düşmüştür. Bu gelişme kısmen gelişmekte olan ülkelerde, esasen ileri Batı Avrupa ülkeleri ile Japonya ve gelişmiş Asya ülke-lerinde izlenmektedir.

(7) Industry for Grovvth into The New Millennium, UNIDO, Vienna, 2000.

81

Planlama Dergisi

Tablo 1 : Dünya İmalat Sanayii Katma Değerinde Bölgeler İtibariyle Farklılaşmalar

Bölgeler İmalat Sanayiinin

GSYİH İçindeki Pavları (%)

Yıllık Ort.Yüzde Artış (1990 Dolar Fiyatlarıyla)

1960 1970 1980 1990 1970-80 1980-90 1990-95

Dünya Toplamı 29,0 28,3 25,8 23,0 3,6 2,9 1,9

Gelişmiş Ülkeler 28,7 27,9 25,1 22,7 - - -

Gelişmekte Olan Ülkeler 20,3 20,2 20,9 21,9 6,9 4,7 6,5 Kuzey Amerika 27,9 24,8 21,5 18,5 2,3 2,5 3,1 Batı Avrupa 29,8 30,5 27,1 23,9 2,6 1,6 0,5 Geçiş Dönemindeki Ülkeler ve Rusya 42,3 41,3 43,9 36,6 7,1 1,6 -9,6 Latin Amerika ve Karayipler 20,9 23,7 24,6 23,1 5,5 0,4 2,0 Kuzey Afrika ve Ortadoğu Ülkeleri 10,1 12,5 8,2 13,1 7,7 5,5 3,2 Güney Asya 12,0 12,7 14,8 15,4 4,2 6,8 4,5 Doğu ve Güneydoğu Asya Ülkeleri 14,4 19,1 22,9 26,6 11,5 8,5 7,4 Japonya 34,6 36,0 29,2 29,1 5,2 5,8 1,2 Çin(Doğu, Güneydoğu Asya'ya dahil değil) 38,4 31,5 9,4 9,5 15,4

Kaynak :The Globalization of Industry, UNIDO, 1996.

İmalat sanayi indeki katma değer artışı yüksek büyüme oranını da beraberinde getirmektedir. Yabancı sermaye imkanla-rından daha çok yarar lanan Asya ülkeleri ile ihracat destekli sanayi politikaları izle-yen gel işmekte olan ülkelerin, son yirmi yı lda imalat sanayii katma değerleri nispe-

ten yüksek oranda artmış ve ekonomiler i yüksek oranda büyümüştür. 1980-1998 döneminde en yüksek büyüme oranı kay-deden ülkeler arasında ihracata dönük sa-nayi leşme politikalarına 1960'ların sonla-rında geçen Asya ülkeleri çoğunluktadır (Tablo :2).

Tablo 2 : 1980-1998 Döneminde Gelişmekte Olan Ülkelerde İmalat Sanayii Katma Değer Artışları

(İlk 10 ülke) (Yıllık Ortalama Yüzde Artış)

İmalat Sanayii Katma Değeri IS/GSYIH Ülkeler 1980-90 1990-98 1980-90 1990-98 Çin 10,4 14,7 10,1 11,2 Güney Kore 13,0 6,9 9,4 6,1 Malezya 8,9 10,8 5,3 7,4 Endenozya 12,6 8,8 6,1 5,8 Tayland 9,5 7,7 7,6 5,7 Singapur 6,6 6,7 6,7 8,5 Hindistan 7,4 8,0 5,8 6,1 Hongkong - - 6,9 4,4 Türkiye 7,9 5,9 5,4 4,7 Sili 3,4 5,7 4.2 7.9

Kaynak : VVorld Development İndicators, IBRD, 2000. dan özetlenmiştir.

82

Planlama Dergisi

Dünyada imalat sanayiinin üretim ya-pısındaki gelişmeye bakıldığında, geliş-mekte olan ülkelerin dünya imalat sanayii üretimi içindeki payının, özellikle Uzakdoğu Asya ülkelerinde sağlanan yüksek büyüme sayesinde, arttığı görülmektedir. Ayrıca, Ortadoğu ve Kuzey Afrika'da da 1980 yı-lından sonra yeni üretim kapasitelerinin kurulmaya başlamasıyla bu bölgelerin dünya üretimine katkısı artmıştır. Eski Doğu Bloku ülkelerinin serbest piyasaya geçiş döneminde üretimlerinde keskin bir düşüş yaşanmıştır. Petrol fiyatlarındaki de-ğişmeler, uluslararası iletişim, ulaşım ile işlem maliyetlerindeki azalmalar sonucu, bazı sanayiler hammadde kaynağına ya da tüketici potansiyelinin bulunduğu bölgelere yönelmiştir. Ortadoğu ülkelerinde petrol ürünleri sektöründe yeni tesisler kurul-muştur. Ayrıca, otomotiv, beyaz eşya ve diğer tüketim malları sanayileri gelişmekte olan çeşitli ülkelere yönelmiştir.

1980'lerden 1990'lara imalat sanayii katma değerinin bazı gelişmekte olan ülkelerde düşüş göstermesi hep aynı nedene bağlı değildir. Örneğin, Güney Kore teknoloji/hizmetlerde atılım yapabilir-

ken, Türkiye, kısmen Endonezya gibi ülke-lerde imalat sanayiinde ağırlık, daha yük-sek katma değerli imalat sanayii sektörle-rinden daha düşük katma değerli işkolla-rına dönmüştür. Küreselleşmenin en etkili on yılı olan 1990'larda yaşanan bu uyum-suzluk dikkatten kaçırılmamalıdır.

Bu arada sanayileşmiş ülkeler, sanayi ile bağlantılı yüksek teknoloji ve işgücü becerisi içeren hizmetlere ve yabancı ül-kelerde yatırıma yöneldiklerinden, dünya imalat sanayii üretimi içindeki payları düşme eğilimine girmiştir. (Tablo : 3)

Sanayileşmiş ülkelerde, imalat sanayii ile diğer sektörler arasında ortaya çıkan bu değişim, imalat sanayinin alt sektörlerinde ortaya çıkmıştır. Zaman içinde gelişmiş ül-kelerin olgunlaşan sanayileri daha fazla büyüyememiş ve bu sektörler giderek ge-lişmekte olan ülkelere kaymıştır. Ancak, kayanların daha düşük katma değerli olanlar olduğu, değişmiş durumda bile ge-lişmiş ülkelerin % 80 gibi ağırlıkla canlı bir sanayi sektörünü barındırmaya devam et-tikleri gözden kaçmamalıdır.

Tablo 3 : Dünya İmalat Sanayii Üretiminin Bölgesel Olarak Yüzde Dağılımı

Bölgeler

Gelişmiş Ülkeler Gelişmekte Olan Ülkeler Latin Amerika Tropikal Afrika Kuzey Afrika -Ortadoğu Güney Asya Doğu ve Güneydoğu Asya (Cin dahil)

1970 1980 1990 1995

88,0 82,8 84,2 80,3 12,0 17,2 15,8 19,7 4,7 6,5 4,6 4,6 0,6 0,5 0,4 0,3 0,9 1,6 1,8 1,9 1,2 1,2 1,3 1,5

4,2 6,8 7,4 n , ı

Kaynak : The Globalization of Industry, UNIDO, 1996'dan özetlenmiştir.

83

Planlama Dergisi

Getirişinin düşük olmasına rağmen, düz işgücüne yatkın olması ve doğal kay-nakların işlenmesi amacıyla, bu sanayiler bir çok takipçi ülke tarafından hızla uyar-lanmıştır. Böylece gelişmekte olan birçok ülke, daha çok hammade ve işgücü yoğun ancak teknolojik olarak belli bir olgunluğa ulaşmış sektörlere yatırım yapmışlar ve alt sektörler itibariyle; dokuma, giyim, deri, petrol ürünleri, ana metal, taş ve toprağa dayalı sanayiler ve demir dışı metaller sa-nayilerinde dünyadaki pazar paylarını ar-tırmışlardır. (Tablo : 4)

Gelişmiş ülkeler ile yeni sanayileşmiş Asya ülkeleri ise, hızlı büyüyen makina imalat, taşıt imalat, kimya, bilim ve meslek cihazları, daha alt sektörlerde: ilaç, uzay ve havacılık sanayii gibi sanayii kollarında üstünlük elde etmeye başlamışlardır. (Bu konuda Malezya ve Tayland dönüşümü için bkz. Ek Tablo : 2, 3)

Küresel pazar yapısının gelişmekte olan ülkelere ilk bakışta yükleyebileceği rol ise, bu ülkelerdeki küçük ve orta ölçekli

sanayilerin uluslararası firmalarla düşey bütünleşmelere gitmek olacağı gibi gö-rünmektedir^8) Bu nedenle ülkelerin, kü-çük ve orta ölçekli sanayilerinin arz kapa-sitelerini iyi bir koordinasyon ve bilgilen-dirme düzeniyle dışarıya açabilmeleri, kü-resel piyasalarda bir miktar üstünlük sağ-layacaktır.

Doğrudan yabancı sermaye yatırım hacmi, 1990 yılında 1,8 trilyon dolar iken, 1998 yılında 4 trilyon dolara yükselmiştir. Doğrudan yabancı yatırımların dağılımında ise 1990'lı yılların başından itibaren, kal-kınmakta olan ülkeler lehine bir gelişme görülmektedir. Ancak son yıllarda, Asya ülkelerinde ve Rusya'da görülen mali kriz, gelişmekte olan ülkelere sermaye aktarı-mını olumsuz yönde etkilemiştir. Geliş-mekte olan ülkelere uzun vadeli toplam kaynak aktarımı 1991 yılında 124 milyar dolar seviyesinden, 1997 yılında 341 milyar dolara yükselmiş, daha sonraki yıllarda tedricen azalarak 2001 yılında 197 milyar dolara düşmüştür. Gelişmekte olan ülke-lere yönelen doğrudan yabancı sermaye

Tablo 4: Gelişmekte Olan Ülkelerin İmalat Sanayii Alt Sektörleri

İtibariyle Pazar Paylarındaki Değişme

Alt Sektörler 1970 1995 Fark Deri ve Kürk 22,8 42,9 + 20,1 Petrol Rafinerisi 28,9 38,5 + 9,6 Petrol ve Kömür Ürünleri 11,9 22,5 + 10,6 Dokuma 26,8 38,2 + 11,3 Giyim 14,8 32,8 + 18,0 Demir Çelik 13,6 36,3 + 22,7 Metal Dışı Maden Ürünleri 18,4 31,2 + 12,8 Demir Dışı Metaller 13,0 24,2 + 11,2 Kimya 14,0 21,0 + 7,0 Elektrikli Makinalar 9,4 17,2 + 7,8 Taşıt Araçları 8,2 14,0 + 5,8

Kaynak : The Globalization of Industry, UNIDO, 1996.

( )age

84

Planlama Dergisi

girişi de 1995 yılından itibaren hızla art-maya başlamış, 1999 yılında 184 milyar dolara ulaşmış, 2001 yılında ise 168 milyar dolara gerilemiştir. Ancak, gelişmekte olan ülkeler, son yıllarda görülen daralmaya rağmen, doğrudan yabancı sermaye yatı-rımlarından aldıkları pay bakımından du-rumlarını muhafaza etmişlerdir. Küresel durgunluğun aşılması ile doğrudan yabancı yatırımların, önümüzdeki dönemde de kal-kınmakta olan ülkeler açısından önemli bir dış kaynak imkanı olması beklenmektedir. (Ek Tablo : 4,5)

Doğrudan yabancı sermaye yatırımla-rını artıran araçlardan birisi de uluslararası şirket birleşmeleri ve anlaşmalardır. Kal-kınmakta olan ülkelere yapılan doğrudan yabancı sermaye yatırımı içinde uluslara-rası şirket ortaklıklarının payı, 1991 yılında yüzde 7,4 iken 1997 yılında yüzde 28'e çıkmıştır.(9)

Bölgesel ekonomik bütünleşmelerde özellikle işlem maliyetleri ve kur riskleri az olduğu için uluslararası şirket birleşmeleri ve anlaşmaları çok artmaktadır. Avrupa Topluluğu küresel ekonomik ilişkilerden en çok faydalanan bölge olmaktadır. Asya'nın yeni gelişmiş ülkeleri kendi içlerinde doğ-rudan yatırımlar yapmaktadırlar. Singapur, Malezya ve Tayland da, Tayvan ise Viet-nam'da yatırım yapmaktadır. ABD ve İs-panya sermayesi daha çok Latin Amerika ülkelerinde özelleştirilen kamu kuruluşla-rına talip olmaktadır.(10)

Malezya, Türkiye gibi, 1980 yıllarında dışa açık ve özel kesim ağırlıklı kalkınma politikasını benimsemiştir. Daha sonra karmaşık teknolojili sanayiler kurmaya başlamıştır. Malezya yatırımlarının içinde

yabancı sermaye yatırımlarının payı yüzde 25'e kadar çıkmıştır. Toplam yatırımlarının GSYİH içindeki payı yüzde 36'ya kadar yükselmiştir. Yabancı yatırımlar bu ülkede büyük ölçüde elektrik ve elektronik sek-törlerinde yoğunlaşmış ve dinamik bir ihra-cat faaliyeti doğurmuştur. Etkin yönetim, iyi bir altyapı, düşük maliyetli yabancı dil bilen vasıflı işgücü, serbest yatırım ve ti-caret politikaları, geniş teşvikler yabancı sermaye girişlerinde etkili olmuştur. Ma-lezya ve Tayland'da, firmaların yabancı ortaklık paylarında, ihracat performansla-rına, hedef yurtiçi piyasa ise üretimin nite-liğine bakılarak, başlangıçta bazı sınırla-malar getirilmiştir. Bir firma daha çok iç piyasaya üretim yapıyor ve teknoloji biri-kimi bakımından uluslararası firmalardan daha iyi durumda ise yerli ortaklık payının yüksek olması tercih edilmektedir.(n)

Bilgi ve teknoloji yoğun sanayi kolla-rında, sınır ötesi firmalar ile işbirliği önemli kaynak ve rekabet imkanı sağlamaktadır. Ortak teknoloji kullanımı, firmaların güdü-lenmelerini artırmaktadır. Motorlu taşıtlar ve makina imalat sektörleri daha çok ölçek yoğun sektörlerdir ve daha çok yapısal ge-lişmeye yol açmaktadırlar.(12) Bu kesimde yapı daha çok ticaret yönünde genişle-mektedir. Parça ve nihai ürün satışları ne-deniyle firmalar arasında dikey birleşmeler meydana gelmektedir. Hammadde yoğun sanayilerde uluslararası firmalar arası ti-caret nispeten azdır. Bu kesim özellikle ni-hai pazara yönelmektedir. Dokuma-giyim gibi emek yoğun sanayilerde uluslararası ticaret yoğun, yabancı sermaye ihtiyacı ise az olmaktadır.(13)

(9) Global Development Finance,1999.

(10) Globalization of Indııstry, Owerview and Sector Reports, OECD, 1996.

(") age (12) age.

(13) Nebioğlu, Hüsamettin, Tekstil ve Hazır Giyim Ticareti, DTM. Ocak, 2001

85

Planlama Dergisi

Gelişmekte olan ülkelerde yabancı sermaye, pazar büyüklüğüne bağlı olarak tüketim mallarına yönelik sanayilere ve özelleştirmeye konu olan enerji, teleiletişim ve hizmetler sektöründe bazı faaliyetlere yatırım yapmaktadır. Ancak, hızlı büyüme için bu sermayenin öncelikle imalat sana-yiinin getirişi yüksek yatırım malı üreten sektörlerine özendirilmesi gerekmektedir.

Sermaye yoğun fakat yerli girdi kulla-nan yabancı yatırımların net döviz getirişinin, ihracat destekli yabancı ser-maye yatırımından yüksek olduğu gözlen-mektedir.

Dünya ticareti 1973-1980 döneminde, imalat sanayiinin katkısıyla, yıllık ortalama yüzde 23 oranında artmıştır. 1980-1999 döneminde ise, yıllık ortalama yüzde 5,5 oranında büyüyebilmiştir. Mali krizler ne-deniyle 1998 yılında yüzde 1,2 azalma görülmüştür; 1999 yılında ise tekrar yüzde 3,5 artış olmuştur. 1980-1999 arası nisbi düşüş, gelişmiş ülkelerin yüksek teknolojili

mal ve hizmet ticaretinden gelirlerinin art-masına, imalat sanayiinin bazı alt sektörle-rinin ürünlerinin ticaretinde ise ticaret hadlerinin aleyhte geliştiğine işaret et-mektedir. Yine de, imalat sanayiinin top-lam dünya ticareti içindeki payı 1973 yılında yüzde 60,5 olan seviyesinden, 1999 yılında yüzde 76,5 'e yükselmiştir. (Tablo: 5)

Dünya ticaretinde, 1980'li yıllardan itibaren yapısal değişikler görülmeye baş-lanmıştır. Tarım ürünlerinin ve madencilik ürünlerinin dünya ticareti içindeki ağırlığı azalmaktadır. İmalat sanayiinde de, gıda, içki, tütün, dokuma ürünleri ile tabii kay-naklara dayalı ürünlerin dünya ticareti için-deki önemi azalmaya başlamıştır. Büro ve haberleşme aygıtları, ilaç, bilimsel aygıtlar, uçak, makina ve taşıt imalatı gibi yüksek teknoloji ürünleri ihracatta daha çok gelir sağlamaya başlamıştır. Dolayısıyla ulusla-rarası ticarette makinalar, taşıt araçları, kimyasal maddelerin payları daha çok art-maya başlamıştır.

Tablo 5: Dünya Ticaretinin Sektörel Yapısı

(Yüzde Pay)

1973 1980 1990 1999 1 TARIMSAL ÜRÜNLER 21,1 15,0 12,2 9,9 2. MADENCİLİK 16,7 28,5 14,1 10,2 3.İMALAT SANAYİİ 60,5 55,1 70,5 76,5

Demir Çelik 5,0 3,8 3,1 2,3 Kimya 7,3 7,7 8,7 9,6 Diğer İşlenmiş Ara Mallar 5,0 4,6 7,7 7,6 Makinalar ve Taşıt Araçları 32,7 29,8 35,8 41,9

Otomotiv 7,1 6,4 9,5 10,0 Büro ve Haberleşme Cihazları 3,0 2,9 8,8 14,1 Diğer Makina ve Ulaşım Araç. 22,6 20,5 17,5 17,8

Dokuma/Kumaş 4,1 2,8 3,1 2,7 Hazır Giyim 2,2 2,0 3,1 3,4 Diğer Tüketim Malları 4,2 4,2 8,9 9,0

4.DİĞER ÜRÜNLER 1,8 1,4 3.1 3,4

TOPLAM 100,0 100,0 100,0 100,0

Kaynak : Neb ioğ lu Hüsamet t in ,Teks t i l ve Hazır G i y im Ticaret i , DTM, 2001.

86

Planlama Dergisi

Uluslararası ticaretin yoğunluğu, ya-bancı sermaye yatırımlarından yararlana-rak dinamik bir ihracat yapısına kavuşan, Uzakdoğu Asya ülkelerine (Japonya, Güney Kore, Hong Kong, Singapur, Tayvan, Tay-land, Malezya) kaymaktadır. Bu ülkeler, makina imalat (özellikle büro makinaları, haberleşme cihazları), taşıt araçları ve kimya sektörü ihracatında önemli pay sa-hibi olmuşlardır. Bu ülkeler 1980 yılında dünya ihracatının yüzde 8,1'ini yaparken, 1999 yılında paylarını yüzde 18'e yükselt-mişlerdir. Avrupa Topluluğunun dünya iharacatındaki payı ise aynı dönemde yüzde 35'ten yüzde 40'a yükselmiştir.

Gelişmekte olan ülkelerin dünya ticaretindeki payı da küresel gelişmelerle birlikte artmaktadır. 1970' li yıllarda dünya imalat sanayii ihracatında gelişmekte olan ülkelerin yüzde 5 olan payı, 1997 yılında yüzde 26'ya yükselmiştir. Sanayileşmiş ülkelerin dünya imalat sanayii ihracatı içindeki payı ise 1980 yılında yüzde 82'den 1997 yılında yüzde 71'e düşmüştür.(14)

TÜRK İMALAT SANAYİİNDE YAPISAL GELİŞMELER

Dünyadaki ve gelişmekte olan ülke-lerdeki durum karşısında Türkiye'nin du-rumu, son dönemin başarı düzeyini belir-lemek ve politika değişiklikleri açısından incelenmelidir. Bu makalede, yer darlığı nedeniyle, örnek olarak iki unsurlu bir kar-şılaştırma verilmekle yetinilmiştir.

Türkiye'de 1960-1980 yılları arası, döviz kurları rekabet kaygılarından, girdi/faktör fiyatları üretkenlik ve piyasa mekanizmasından uzak mülahazalarla oluşmaktaydı. Sanayide yatırımlar ithal

(14) World Trade Organization, International Trade Statistics, 2000.

ikamesine yönelik yapılıyordu. Bu çerçe-vede gerek kamu, gerekse özel imalat sa-nayii yatırımlarının, toplam yatırımlar için-deki payı giderek artmıştır. İmalat sanayii-nin alt sektörlerinde, özellikle gıda, içki tütün, dokuma giyim ve metal ana sanayii sektörlerinde yatırımların payı artmıştır.

1980 yılından sonra ise dışa açık ve piyasa işaretlerine duyarlı bir ekonomik politika uygulanmaya başlanmıştır. Fiyat-lar, faiz oranları ve kurlar üzerindeki mü-dahaleler kaldırılmış, mali piyasalarla ilgili yeni kurumlar oluşturulmuştur. Dış ticaret rejimi yıllar itibariyle önemli ölçüde ser-bestleşiri İm iştir. Gümrük duvarları indiril-miş, 1996 başı itibariyle AB ile gümrük bir-liğine girilmiştir.

Yeni dönemde kamu kesimi imalat sanayii yatırımlarından hızla çekilirken, dışa açılmayı hızlandırmak için ihracata yönelik yatırımları ve yabancı sermayeyi teşvik tedbirleri uygulamıştır. Ancak, özel kesim bu politikalara hemen olumlu tepki vere-memiştir. Bu nedenle, 1980 yılından sonra toplam özel kesim yatırımlar içindeki imalat sanayinin payı düşmeye başlamıştır. 1979-1983 döneminde toplam özel kesim yatı-rımları içinde imalat sanayiinin payı yüzde 33,6 iken, bu oran 1998 yılında yüzde 23'e gerilemiştir. Bunda, üretimi cazip olmaktan çıkaran spekülatif para piyasalarının gide-rek artan rolü, sıcak para girişine dayalı devlet para politikaları, borç yönetiminin iyi yapılamamasına bağlı yüksek faizlerin, teş-vik sisteminin "teşvik planlama" anlayışın-dan koparılarak Hazine'nin bir yan faaliye-tine dönüştürülmeye çalışılması hatalarının da rolü büyük olmuştur. Toplam yatırımlar içinde de imalat sanayiinin payı düşerken, konut, ulaştırma ve turizm yatırımlarının payı artmaya başlamıştır. Doğrudan ya-bancı sermaye yatırımları için gerekli iklim ortaya çıkarılamamış ve özel kesim imalat sanayiinde hızla yeni yatırımlara girişile-

87

Planlama Dergisi

Tablo 6: Türkiye'de İmalat Sanayii Sabit Sermaye Yatırımlarının Yapısı

(Yüzde Pay)

1968-72 1979-83 1990-92 1998

TOPLAM YATIRIMLAR 100,0 100,0 100,0 100,0

İMALAT SANAYİİ 27,6 26,0 19,6 17,4

Kamu Yatırımları İçindeki payı (%) 12,3 19,8 3,7 2,7 Özel Yatırımlar İçindeki payı (%) 40,8 33,6 25,1 23,1

ALT SEKTÖRLER DAĞILIMI 100,0 100,0 100,0 Gıda İçki Tütün 10,6 11,1 8,7 Dokuma Giyim Deri 16,9 8,7 16,2 Orman Ürünler 4,8 1,0 1,7 Kağıt Basım 6,2 5,3 3,5 Kimya Petrokimya 8,3 24,0 0,2 Petrol Ürünleri 8,4 8,3 3,1 Lastik Plastik 1,9 3,0 5,2 Taş Toprak Ürünl. 9,3 9,0 11,3 Metal Ana Sanayii 16,2 5,2 13,6 Metal Eşya 4,0 2,2 3,5 Makina İmalat 5,5 7,0 11,2 Taşıt İmalat 7,8 5,0 11,1

Kaynak : SIS, Investment and the Labour Market in Turkey, December, 1995.

88

Planlama Dergisi

Tablo 7: Türkiye İmalat Sanayiinin Üretim Yapısı

1970 1980 1991 1998

TOPLAM 100.0 100.0 100.0 100.0

Gıda İçki Tütün 39.8 42.2 22.9 24.2 Dokuma Giyim Deri 17.0 8.5 14.9 19.5 Orman Ürn. Mobilya 4.1 3.5 3.9 2.9 Kağıt Basım 0.9 1.8 2.2 2.6 Kimya 5.9 5.8 5.3 5.7 Petrol Ürünleri 8.4 15.8 12.3 11.2 Lastik Plastik 2.2 1.9 4.3 4.2 Taş ve Toprağa Bağlı San. - 3.4 4.7 4.6 Metal Ana San. 5.8 5.8 8.0 7.7 Madeni Eşya 3.6 2.8 4.5 2.1 Elektriksiz Makina 3.1 3.1 2.9 2.9 Elektrikli Makina 2.0 1.9 5.2 3.8 Taşıt Araçları 3.7 3.5 5.1 6.3 Meslek Bilim Ölçü 0.0 0.1 0.2 0.2 Diğer 0.0 0.0 3.6 2.1

Kaynak : DPT Yıllık Programlardan Derlenmiştir.

Eğer, yeni sanayileşmiş ülkelerin üre-tim eğilimi Türkiye'de de yakalanmış ol-saydı, özellikle makina imalat, taşıt araç-ları, kimya gibi dış ticarete dönük ve katma değeri yüksek olan, ülke içinde de teknoloji geliştirme imkanları geniş, teknoloji yoğun sektörlerde önemli gelişmeler sağlanmış olabilirdi.

Ülkemizde doğrudan yabancı sermaye girişimlerine verilen izinler son 20 yılda toplam 25,6 milyar dolara ulaşmıştır. Fiili doğrudan yabancı sermaye girişi ise sa-dece 12,2 milyar dolar olmuştur. Halbuki 1998 yılı itibariyle dünyada toplam doğru-dan yabancı sermaye stoğu 4 trilyon do-lara ulaşmıştır. Ülkeler itibariyle doğrudan yabancı sermayenin GSYİH'ya oranı he-saplandığında, Türkiye için bu oran binde üç bulunmuştur. Gelişmekte olan ülkelerin ortalaması yüzde 16,6 olduğuna göre, ül-kemizde yabancı sermaye kullanımı diğer

ülkelere göre çok düşük olduğu ortaya çıkmaktadır.(15)

Küresel piyasalarda en çok işlem gö-ren ve gelir getiren sektörlerin : elektriksiz makinalar, taşıt araçları, kimya sanayii, ilaç sanayii, bilgisayar ve ofis makinaları, ileti-şim ve bilimsel cihaz sanayileri olduğu an-laşılmaktadır. Bu sektörler aynı zamanda, yoğun teknoloji ve yüksek ücretli ve nite-likli işgücünü içermektedir. Türk imalat sa-nayiinin yapısı, teknoloji, işgücü, hammade yoğunluklarına göre çeşitli sınıflara ayıra-rak incelenecek olursa ilginç sonuçlar or-taya çıkmaktadır (Ek Tablo: 6).

Firmaların araştırma-geliştirme faali-yetlerine katılımı ve uluslararası teknoloji paylaşımından yararlanabilme olçusü, sa-nayinin teknoloji düzeyi ile anlaşılabilmek

(15) Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımları ÖİK Raporu, Ankara, 2000.

89

Planlama Dergisi

tedir. Ülkemizde imalat sanayiinde ağırlıklı olarak düşük teknoloji ihtiva eden sanayi-ler faaliyette bulunmaktadır. 1970-1998 döneminde orta teknolojili sanayilere doğru bir değişme olmuştur. Yüksek tek-nolojili sanayi kollarında da az da olsa bir gelişme eğilimi görülmektedir. Düşük tek-noloji ihtiva eden sanayi kollarının imalat sanayii içindeki payı; 1970 yılında yüzde 83'den, 1998 yılında yüzde 74'e düşmüş-tür. Orta teknolojili sanayilerin payı, aynı dönemde yüzde 15'den, yüzde 23'e yük-selmiştir. Yüksek teknolojili sanayilerin 1998 yılındaki payı yüzde 4 olmuştur.

Gelişmekte olan ülkelerde genellikle hammadde ve işgücü yoğun sanayiler ile ölçek yoğun sanayilerin, rekabet açısından bir üstünlük sağladığı kabul edilmektedir. Türkiye'de hammadde yoğun sanayilerin payında yıllar itibariyle bir düşme görül-mektedir. Bu tür sanayilerin imalat sanayii içindeki payı; 1970 yılında yüzde 53'ten, 1998 yılında yüzde 44'e düşmüştür. İşgücü yoğun ve ölçek yoğun sanayilerin payları ise, sırasıyla yüzde 21'den yüzde 24'e ve yüzde 21'den yüzde 25'e yükselmiştir. Görüldüğü gibi bu tür sanayilerin imalat

sanayii içindeki ağırlıkları büyük ölçüde de-vam etmektedir. Aynı dönemde OECD böl-gesinde ise işgücü tasarruf eden teknolo-jilerin uygulanması sonucu, emek yoğun sanayilerden geri çekilme görülmektedir.

1998 yılı itibariyle imalat sanayiinde, düşük ücretli işgücü çalıştıran sanayilerle, orta ve yüksek ücretli işgücü çalıştıran sa-nayilerin yaklaşık aynı ağırlığa sahip ol-duğu görülmektedirler. İstihdam, gıda-içki-tütün, dokuma-giyim ve deri, taş ve top-rağa dayalı sanayiler gibi geleneksel tek-nolojilere dayalı sanayilerde yoğunlaş-maktadır (Ek Tablo: 6,7).

Güney Kore, Malezya ve Japonya'da yatırım ve işgücünün büyük kısmı makina imalat ve taşıt araçları sektörlerinde yo-ğunlaşmaktadır. Türkiye'de ise yatırım ve istihdam bakımından bu sektörlerde nis-peten daha az yoğunlaşma olmuştur. Uzakdoğu ülkelerinin bu sektörlerdeki yatı-rımlarının büyük kısmı yabancı sermaye kaynaklıdır. Özellikle elektrikli makinalar sektörü yoğun istihdam olanakları sağla-maktadır (Tablo: 8).

Tablo 8: Makina İmalat ve Taşıt Araçları Sanayilerinin Toplam İmalat Sanayi İstihdamı ve Yatırımları İçindeki Payı

(Yüzde)

G.KORE JAPONYA MALEZYA TÜRKİYE 1995 1997 1995 1997

İSTİHDAM 38.8 28.1 37.0 15.5 YATIRIM 40.0 43.0 44.3 22.3 (l)

Kaynak : UNIDO, Sanayi İstatistikleri. (1) 1990-92 dönemidir.

90

Planlama Dergisi

Türkiye ihracat destekli politikalara geçtikten sonra, dış ticaret önemli ölçüde artmıştır. 1980-1990 döneminde toplam ihracat yıllık ortalama yüzde 16, sanayi ürünleri ihracatı da yıllık ortalama yüzde 28 oranında artmıştır. Bu gelişme kurulu kapsitenin kullanımı sayesinde olmuş-tur.1990-1999 döneminde ihracat, bir ön-ceki döneme göre nispeten düşük bir artış oranı kaydetmiştir. Bunun önemli nedenle-rinden biri imalat sanayiine yatırımın düşük kalması, olan yatırımın da iyi bir teşvik sistemiyle yönlendirilememesi sonucu dü-şük katma değerli sanayilerde boğu-lunmasıdır (Tablo : 9).

1980-1990 döneminde ihracatın yo-ğunlaştığı sektörler, gıda maddeleri, do-kuma-giyim, demir-çelik gibi işgücü ve hammade yoğun sektörlerdir. Bunun ya-nında makina ve taşıt imalatında, özellikle de elektrikli ve elektriksiz makinalarda kay-

kayda değer istikrarlı bir ihracat artışı gö-rülmektedir. 1999 yılında demir çelik sek-törünün ihracat içindeki ağırlığının, makina ve taşıt imalat sektörü ve diğer tüketim mallarına kaydığı görülmektedir. Bu ulus-lararası sektörel öncelikler açısından önemi bir gelişme olarak kaydedilebilir.

OECD ortalamaları esas alınarak he-saplanan sektörel ihracat ihtisaslaşma en-deksine göre, ülkemiz, OECD bölgesinde, gıda-içki-tütün, dokuma-giyim, deri, taş ve toprağa dayalı sanayiler ile metal ana sa-nayii ihracatında ihtisaslaşmış görünmek-tedir. Bu durum, 1980 yılından sonraki dö-nemde düşük ve orta teknolojili, emek ve ölçek yoğun alt sektörlerdeki ihracatta pa-zar payının artırıldığını ifade etmektedir.(16) Ancak bu alt sektörlerin dış ticaret hadleri-nin düşmekte olduğu ve Uzak Doğu ülke-lerinden şiddetli rekabet aldıkları hatırlan-malıdır.

Tablo 9: Türkiye İhracatının Sektörler İtibariyle Dağılımı

SEKTÖRLER

Yüzde Pay Yıllık Ort. Yüzde Artış

SEKTÖRLER 1980 1990 1999 1980-90 1990-99

TARIMSAL ÜRÜNLER 64,6 25,5 16,7 5,8 3,4 Gıda Maddeleri 51,1 22,4 15,4 6,9 3,9 Hammaddeler 13,6 3,0 1,3 -0,1 - ı , ı

MADENCİLİK ÜRÜNLERİ 9,5 6,8 4,1 12,2 2,3 SANAYİ ÜRÜNLERİ 25,8 67,7 79,1 27,9 10,2

Demir ve çelik 1,0 11,5 6,5 48,3 1,7 Kimya 1,6 5,8 4,2 31,9 4,6 Diğer yarı mamuller 3,6 5,2 7,7 20,5 13,2 Makinalar ve taşıt 2,9 6,6 18,9 26,3 21,8 Dokuma-giyim 16,3 36,8 37,6 26,0 8,6 Diğer Tüketim Malları 0,5 1,9 4,1 33,0 18,0

SINIFLANDIRILMAMIŞ MALLAR 0,0 0,0 0,2 17,5 27,3

TOPLAM 100 100 100 16,1 8,3

Kaynak : Nebioğlu Hüsamettin,Tekstil ve Hazır Giyim Ticareti, DTM, 2001.

( ,6) age.

Planlama Dergisi

1998 yılı itibariyle, AB ülkelerinin ihra-catımız içindeki payı yüzde 50, ithalatımız içindeki payı yüzde 53 civarındadır. AB ül-kelerine ihracatımızın yüzde 60'ını (AB'ye ihracatın yüzde 49'u dokuma ve hazırgiyim ürünleridir) fiyat ve gelir esnekliği yüksek tüketim malları oluşturmaktadır.(17)

2. Safha: i thal i kames ine Dayalı Sanayi leşme

TMSU+AMSU

TMSI+AMSI > 1

TMSE+AMSE

TMSI+AMSI < 1

Türkiye'de İmalat Sanayiinin Ge-lişme Aşamalarının Belirlenmesi: Ra-kamların incelenmesi, doğru çerçeve politi-kalar belirlenmiş olsa bile, dönüşüm bekle-nen dönemlerde sanayileşmenin gevşek bir yönlendirme ile piyasaya bırakılamayaca-ğına işaret etmektedir. Makro politika uy-gulaması yanında önemli teknoloji politi-kası uygulama hataları olmadan bu sonuç ortaya çıkmazdı. Bunun için bir test uygu-layarak bu görüşün sınanması gerekir.

Ülkemizde imalat sanayiinin gelişim aşamalarını karşılaştırılabilirliği koruyarak izleyebilmek için, İmura ve Okiga'nın 65 ülke için uyguladıkları model Türkiye için uyarlanmıştır. İmura ve Okiga'nın çalışma-sındaki tasnifte 1980'li yıllarda Tayland ile Türkiye 3. safhada, Güney Kore ise 4. saf-hada yeralmaktadır. Sanayileşme aşama-larının özellikleri şöyledir: (18)

1. Safha: Sanayi leşme Öncesi

TMSU+AMSU < 1

TMSI+AMSI

ISH

GSYİH < 0.10

TMSÜ AMSÜ TMSI AMSI ISH GSYİH :

: Tüketim malı sanayii üretimi : Ara malı sanayii üretimi : Tüketim malı sanayii ithalatı : Ara malı sanayii ithalatı İmalat sanayii toplam hasılası Gayri Safi Yurt İçi Hasıla

(17) Avrupa Birliği ve Türkiye, DTM , Ankara, Ekim, 1999.

O İmura, M. ,Okiga, K.; An Empirical Classification of Developing Countries by Typology and Phase Tokyo, March,1986.

IDCJ,

ISH 0.10 < <0.17

GSYİH

TMSE: Tüketim malı sanayii ihracatı AMSE: Ara malı sanayii ihracatı

3. Safha: İhracata Yönelik Destekli Sanayi leşme

TMSE+AMSE

TMSI+AMSI > 1

YMSU

YMSI < 1

ISH 0.17 < <0.23

GSYİH

TMSE: Tüketim malı sanayii ihracatı AMSE: Ara malı sanayii ihracatı YMSÜ: Yatırım malı sanayii üretimi YMSI : Yatırım malı sanayii ithalatı

4. Safha: Sanayi leşmeyi Başarma Sonrası

YMSU

YMSI > 1

YMSE

YMSI > 1

0.23 < ISH

GSYİH

YMSÜ : Yatırım malı sanayi üretimi YMSE : Yatırım malı sanayii İhracatı YMSI : Yatırım malı sanayii ithalatı

92

Planlama Dergisi

Bu çalışmada, Türkiye'nin sanayi üre-timi: tüketim malları, ara malları, yatırım malları kümelenmiş gruplanmış ve dış ti-caret bilgileriyle birlikte analiz edilerek sa-nayileşmenin çeşitli evreleri belirlenmeye çalışılmıştır.

1981-1999 dönemi ele alınarak yapı-lan analizde; Türk imalat sanayii ihracat destekli olarak adlandırılan üçüncü safha-daki tanımlara daha uygun bir yapı gös-termiştir. Bir sonraki safha olan ileri sana-yileşme safhasına geçebilmek için yatırım malları üretim ve ihracatında önemli atı-lımlar sağlamak gerekmektedir.

Türk imalat sanayiinde tüketim ve ara malı sanayii ihracatının bu mal gruplarının ithalatına oranı 1985 yılında 1.4'den 1999 yılında 1.1 düşmüştür. 1985 yılında yatırım malı sanayii üretimi, ithalatının 1,6 katı iken 1999 yılında yatırım malı üretimi, ithalatının altında bir değere düşmüştür.

İncelenen dönemde, Türkiye'de bilgi ve teknoloji yoğun sanayi yapısına geçişi sağlayacak politikalara uygulamada işlerlik getirilememiş, izlenememiş, ihracatın yapı-sında dünya ticaretindeki eğilimlere paralel yapısal bir dönüşüm sağlanamamış olduğu belirlenmektedir. Yine bu dönemde, ya-bancı sermayeden ve uluslararası firmalar ile işbirliğinden yeterince yararlanılma-mıştır. Küresel pazarların ilgisini çekebil-mek için, yerli firmaların araştırma- gel-iştirme ve işgücünü eğitme faaliyetlerinin desteklenmesi yoluyla, bu firmaların yurtiçi teknoloji geliştirecek bir yapıya kavuştu-rulması gerçekleştirilememiştir. Dolayısıyla, son yıllarda ihracatta ve yatırım malları üretiminde yıllar itibariyle bir atılım gerçek-leştirilememiş olduğu belirlenmektedir. Yatırım malları, katma değeri yüksek, nis-peten daha yoğun teknoloji ve bilim içerikli olduğundan toplam imalat sanayii üre-timine ve dolayısıyla büyümeye katkısı

yüksek olmaktadır. Sonuç olarak, imalat sanayiinin GSYİH'ya katkısının, 1981-1999 döneminde büyük ölçüde artırılamadığı görülmektedir. (Tablo: 10 )

Küresel pazarlarda rekabet gucunu artırabilmek için, yurt içinde, yurt dışı pazar için geniş arz imkanları ortaya çı-karılmalı, bunun için küçük ve orta ölçekli sanayilerin arz imkanlarını birleştirecek bir koordinasyon sağlanmalıdır. Bilgi ve tekno-loji yoğun sanayilere dönüşüm için, yurt içi teknoloji kullanım ve üretim kapasitesini yükseltmek ve teknoloji yüklü yabancı fir-maları, yerli firmalarla işbirliğine veya Türkiye'de yatırım yapmaya özendirmek gerekecektir. Bunu için eğitimli ve nitelikli insangücüne ihtiyaç olacaktır.

Eğitimli İnsangücü Genişliği ve Sanayileşme: Günümüzde, ekonomik ve sosyal altyapı, nitelikli işgücü, kaliteli ya-şam, hukuk düzeni, ucuz ve etkili iletişim sistemleri, gezici telefon, internet/ağbağ kullanımı kalkınmanın yeni temel taşları olmaya başlamıştır.

Yeni sanayileşen Uzakdoğu Asya ül-keleri eğitimli insangücü kaynağını kulla-narak, uluslararası teknoloji ve bilgiyi sa-nayilerine uyarlamışlardır. İhracat ve yatı-rım yoluyla dış pazarlara açılarak veya ya-bancı yatırımları cezbederek sanayilerinde yapısal dönüşümler sağlamışlardır. Bu ül-kelerin sanayileşmeye başlarken özel bir atılımla eğitimde ulaştıkları seviye, daha önce sanayileşen ülkelerin o zamanki eği-tim seviyelerinin çok üstünde bulunuyordu. Bu bakımdan eğitimli işgücü birikimini ar-tırmak, yeni sanayileşmenin ön koşulların-dan biri sayılmalıdır.(19)

(19) Lall,Sanjaya. Building Industrial Competitiveness in Developing Countries, OECD, Paris, 1990.

93

94

Planlama Dergisi

Küreselleşen ekonomik ortamda ulus-lararası işbirliğini artırmak ve yabancı ser-mayeyi cezbetmek, karmaşık teknolojileri öğrenmek, uygulamak için eğitimli genç insan kaynağı en kritik unsur haline gel-miştir. Özellikle firma seviyesinde sürekli eğitim, işgücünün becerisini büyük ölçüde artırmaktadır. Yabancı firmalarla ortaklık-larda, yerli işgücünün eğitilmesi yönünde bu firmaları özendirmek büyük faydalar sağlamaktadır.

OECD ülkeleriyle karşılaştırıldığında, ülkemizde genç nüfusun toplam nüfus içindeki payı nispeten yüksektir. 5-29 yaş grubundaki nüfusun toplam nüfus içindeki payı OECD ortalaması yüzde 36,4 iken, Türkiye ortalaması yüzde 51 dir. 5-14 yaş grubunun toplam nüfus içindeki payı, OECD ülkeleri ortalaması yüzde 14, ülke-mizde ise yüzde 20 dir. Buna karşılık OECD ülkeleri arasında ülkemiz, eğitim kurumla-rına milli gelirden en düşük pay ayıran ülke konumundadır. Türkiye'nin son yıllarda milli gelirinden eğitime ayırdığı pay yüzde 3,4 civarında iken, OECD ortalaması yüzde 5,6'dır.(20)

OECD ülkeleri ile karşılaştırma yapıl-dığında üniversite eğitimi alanların toplam nüfus içindeki payı ülkemizde oldukça dü-şüktür. Ancak, temel eğitim ve lise çağın-daki nüfusun oranı, diğer birçok ülkeye ve OECD ortalamasına göre yüksektir. İnsan gücü kaynağına bir gelişme potansiyeli ka-zandırabilmek için insanların daha yüksek eğitim almaları sağlanmalıdır. Eğitimli ve yüksek gelirli işgücünün istihdam içindeki payı artmalıdır.

Küreselleşme sürecinde insan serma-yesinin genel potansiyelini ortaya koyabil-mek amacıyla, aşağıdaki model kullanıla-rak, ülkemizde insangücü genişliğinin yirmi

yıllık gelişiminin ortaya konması amaçlan-mıştır. Ayrıca gelişmekte olan diğer bazı ülkelerle bir karşılaştırma yapabilmek için, OECD'nin bilgileri kullanılarak ülkeler itiba-riyle insangücü genişliği hesaplanmıştır (Ek Tablo: 11).

Kullanılan modele göre bir ülkedeki insangücünün genişliği iki şekilde belirle-nebilmektedir: Birincisi, nüfusun büyük-lüğü, ortalama yaşam süresi, okul harici nüfusun toplam nüfus içindeki payı, değişik kademelere göre okul çağındaki nüfusun toplam nüfus içindeki payı esas alınarak aşağıdaki şekilde formüle konulmaktadır. İkincisinde ise; insangücü genişliği, nüfu-sun büyüklüğü, ortalama yaşam süresi ve farklı kademelerdeki okullaşma oranları esas alınmaktadır.

H İG = N * [O +1,39 L+1,94 Y ]

DH

[ N * (H / DH ] = Potansiyel güç

İG : İnsangücü Genişliği N : Nüfus H : Ortalama Hayatta Kalma Yaşı DH : Dünya Hayatta Kalma Yaşı Orta-

laması O : Okul Dışındaki Nüfusun Toplam

Nüfus İçindeki Payı L : Temel Eğitim+Lise Çağı Nüfusun

Toplam Nüfus İçindeki Payı Y : Yükseköğretim Çağı Nüfusun

Toplam Nüfus İçindeki Payı

L ve Y'nin katsayıları ücret endeksi olarak alınmıştır. İnceleme çalışmalarında bu katsayılar kalkınmakta olan ülkeler için kullanılmaktadır. Eşitlik ve katsayılar Imura ve Okiga' nın 65 ülkeye ait yaptığı çalış-madan alınmıştır.(21)

(20) Türkmen, Fatih A Comprehensive Study on Education, DPT, Ankara, Ağustos, 1999. (21) İmura, M. ,Okiga, K., An Empirical Classification of

Developing Countries By Typology and Phase, IDCJ, Tokyo, March-1986.

95

Planlama Dergisi

Model, Türkiye bilgilerine uyarlandı-ğında, 1980 yılında 44.7 milyon kişi olan nüfus, eğitimli olarak 52,8 milyonluk po-tansiyel genişliğe ulaşmıştır. 2000 yılında bu eğitimli insangücü genişliği 78,7 milyon kişi olarak gerçekleşmiştir. İnsangücü ge-nişliği bir ekonomide talep açısından pazar büyüklüğünü, arz yönünden ise iş bölümü-nün artmasını ve uzmanlaşmayı, verimli üretimi ve sanayideki potansiyel istihdam gücünü ifade etmektedir. Ancak, ülkenin rekabet gücünün arttırılması bakımından insangücü potansiyeline, önce piyasa tale-

bine uygun, giderek piyasa ile birlikte uluslararası düzeylerle eşit nitelik kazandı-rılması önem taşımaktadır.

1980-2000 döneminde, temel eğitim ve lise çağ nüfusunun toplam nüfus için-deki payının giderek azaldığı, yükseköğre-tim çağ nüfusunun toplam nüfus içindeki payının ise değişmediği görülmektedir. Türkiye'de beklenen ortalama hayatta kalma ümidi 1990 ve 2000 yıllarında dünya ortalamasının biraz üzerinde bulunmakta-dır (Tablo : 11).

Tablo 11: Türkiye'nin Eğitim Çağındaki Nüfusa Göre İnsangücü Genişliği

(Bin Kişi)

1980 1990 2000

Nüfus (N) 44.737 56.473 65.293

Hayatta kalma yıl ortalaması (H) Yaş 62 67 69

Hayatta kalma dünya ortalaması (DH) Yaş 62 65 66

Okul harici nüfus (ON) 27.667 38.473 45.385

(ON) / (N)= O 0,62 0,68 0,70

Temel eğitim+Lise çağ nüfusu (TEL) 13.354 13,399 14.462

(TEL) / (N) = L 0,30 0,24 0,22

Yükseköğretim çağ nüfusu (Y) 3.716 4.600 5.445

(YN)/ (N) = Y 0,08 0,08 0,08

İG 52.800 67.478 78.650

İG = N* (H / DH)* (0+l,35*L+l,94*Y)

İG : İnsan gücü genişliği (potansiyel güç)

96

Plartlama Dergisi

Okulda bulunan nüfus esas alınarak yapılan incelemeye göre ise, Türkiye'nin 1980 yılında 68,7 milyon kişi olan insan-gücü genişliği, 2000 yılında 157 milyon kişiye ulaşmıştır. Yıllar itibariyle, bütün eğitim düzeylerinde, özellikle lise ve yük-seköğretimde okullaşma oranı yükselmek-tedir. Ancak, bu gelişmenin yetersiz olduğu görülmektedir. Çünkü, 1999 yılı itibariyle, Türkiye'de toplam istihdamın, yüzde 13,3' ünü okur-yazar olmayanlar (yüzde 9,7) ile okur-yazar olup da bir okul bitirmeyenler (yüzde 3,6) oluşturmaktadır. Toplam istih-damın yüzde 56'sını ilkokul mezunları oluşturmaktadır. Lise ve dengi meslek okulları mezunlarının istihdam içindeki payı yüzde 13,2'dir. Yüksek okul mezunlarının payı ise yaklaşık yüzde 7'dir. Buna göre istihdamın yaklaşık yüzde 70'i ilkokul ve altı seviyesinde bir eğitime sahip bulun-maktadır.(22) Sanayi kesiminde ilkokul ve altı eğitim görenlerin istihdam içindeki payı yüzde 38'dir.(23) Bu durum küresel eko-nomik ilişkilerden beklentileri bir anda bo-şa çıkaracak kadar çarpıcı yetersizlikte bir

yapıyı ortaya koymaktadır. Bu durum, kal-kınma politikalarının uygulamaya aktarıl-masında yanlış bir anlayışın hakim kalma-sıyla ilgili olmaktadır: üretim maliyetlerini düşük tutabilmek için asgari ücret. Eğitimin ileri kademelerinin ağırlığı arttıkça potan-siyel insangücü genişliği de daha çok art-maktadır. Orta ve yüksek eğitimin istihdam içindeki payı yükselmelidir(Tablo: 12).

Küreselleşmenin hız kazandığı bu or-tamda yeterli beşeri sermayenin sağlan-ması, diğer ülkelerle rekabet imkanlarının arttırılması ve yeni teknolojilere yakın ola-bilmek için eğitimli insangücü potansiyeline ihtiyaç duyulmaktadır. Bir ülkenin ekono-mik zenginliğini oluşturan unsurlar ara-sında en başta insan sermayesi, teknoloji ve alt yapı gelmektedir. Insangücünün teknik bilgi ve beceri oranı ne kadar yük-sekse işgücünün teknik gelişmeleri anla-ması, geliştirmesi ve uygulaması o kadar kolay olacaktır. Buna bağlı olarak yaşam standartları da o kadar yükselebilecektir.

Tablo 12 : Okullaşma Oranlarına Göre Türkiye'nin İnsangücü Genişliği

(Bin Kişi)

1980 1990 2000

Nüfus (N) 44.737 56.473 65.293 Hayatta kalma yıl ortalaması (H) Yaş 62 67 69 Hayatta kalma dünya Ortalaması (DH) Yaş 62 65 66 Okullaşma oranı: Temel Eğitim (TE) 0,94 0,95 0,96 Lise (L) 0,34 0,42 0,59 Yükseköğretim 0,07 0,16 0,28 İG 68.662 106.374 156.980

İG = N* (H / DH)* (TE+1,35*L+1,94*Y)

İG : İnsangücü genişliği (potansiyel güç)

(22) Sekizinci Beş yıllık Kalkınma Planı, İşgücü piyasası ÖİK Raporu, Ankara, 2001.

(23)Sekizinci Beş yıllık Kalkınma Planı, Nitelikli İnsangücü, Meslek Standartları Düzeni ve Sosyal Sermaye Birikimi ÖİK Raporu, Ankara-2001

97

Planlama Dergisi

POLİTİKA ÖNERİLERİ

Türkiye'nin küresel ekonomik yapıya uyum sağlayabilmesi ve uluslararası reka-bet gücünü artırabilmesi için çözmek du-rumunda olduğu sorun noktaları: enfla-syon ve istikrarsız döviz kuru, kamu açıklan, düşük ülke kredibilitesi, sosyal gü-venlik sistemi açıkları ve yapısal sorunları, sanayide verimli ve kaliteli üretim yapacak ve teknolojik kapasiteyi yükseltecek nite-likli işgücü eksikliği, tüketici haklarının ko-runması ile tüketici tatmini konusundaki eksiklikler, yetersiz bankacılık imkanları, yüksek sermaye maliyeti, eğitim, sağlık ve diğer temel altyapıdaki, kurumsal yapıdaki eksiklikler ve özelleştirme olarak halen ge-niş bir yelpazede devam etmektedir. Bu sorunların devamına izin verilmeden çö-zümü, sanayide beklenen yapısal deği-şiklerin oluşmasını beraberinde getirecek-tir.

Gümrük birliğinden sonra, ihracatta yapısal bir dönüşümün başarılamadığı gö-rülmektedir. Çünkü mevcut sanayideki ge-lişme düzeyi, bu işbirliğini üstünlüğe dö-nüştürecek yapıdan uzak kalmıştır. Sanayi yapısını yurtiçi girdi-çıktı ilişkileri daha karmaşık ve daha yüksek düzeyli bir ya-pıya dönüştürmeden uzun dönemli istikrarlı bir kalkınmanın sağlanamayacağı düşü-nülmektedir.

Ürün kalitesi, çeşitliliği ve dış pazar çeşitliliği istikrarlı bir ihracat artışı açısın-dan büyük önem arzetmektedir. İhracatın artırılabilmesi için, ihracatın yapısında dün-ya ticaretindeki eğilimlere paralel yapısal bir dönüşüm gerçekleştirilmelidir. Yoğun hammadde ve emek kullanımına ve düşük teknolojilere dayalı üretim yapısından, seçilmiş sektörlerde veya altsektörlerde bir kısım teknolojisi yurtiçinde geliştirilen bilgi ve ileri teknoloji yoğun, katma değeri yük-sek bir üretim yapısına geçilerek ihracatta

pazar payının artırılmasının sağlanması gerekmektedir. Henüz sanayileşmesini ta-mamlamamış, dolayısıyla sanayileşmişliğin kazandırdığı sosyal sermayeye sahip ol-mayan bir yapının yüksek teknolojilere öz-gün katkılarla geçişinin güçlükleri açıktır.

Uluslararası piyasalarda yer edinecek marka geliştirilmesine ve tanıtılmasına önem verilmelidir.

Sanayide ileri teknoloji ve çağdaş iş-letmecilik tekniklerinin kullanımı yaygın-laşmalı, özellikle sanayinin yönlendirdiği AR-GE çalışmalarına önem verilmelidir. Sa-nayi, teknoloji üreten, özgün tasarım ve marka yaratabilen, çevre normlarına uyan tüketici tercihlerini gözeten bir yapıya ka-vuşturulmalıdır. Bilgi ve teknoloji ihtiva eden, yüksek katma değerli; savunma, ha-vacılık, makina imalat, elektronik ve kimya sanayilerinin geliştirilmesi hedef alınmalı-dır. Yüksek katma değer sağlayacak sa-nayilerde yeni ürün geliştirmeye yönelik faaliyetler desteklenmelidir.

Ekonomiye devlet müdaheleleri, ilke olarak piyasa mantığını ve işleyişini oturt-maya yönelik olmalıdır. Bunun yanında devlet müdaheleleri dünyada yön değişti-rici gelişmeleri iyi izleyip bilgi toplayıp de-ğerlendirerek, firmalar, sanayilerarası koordinasyonu kendiliğinden sağlayacak politika değişikliklerinin önceden yapılma-sına yönelik olmalıdır. Dünyada rekabet gücü, talep değişmelerinin ve teknolojinin sürekli takip edilmesi ve uyum sağlanması ile mümkün olabilmektedir.

Devlet, girdi/faktör piyasalarının gü-cünü, yatırımları, teknoloji kapasitesi ve tedarik gücünü artırma yönünde koordin-asyon, yönlendirme, özendirme görevini üstlenmeli, küresel pazar yapısına yönelik gerekli altyapının hazırlanmasını sağlamalı-dır. Sanayi ile ilgili bilgi teminini, firmalar,

98

Planlama Dergisi

sektörler ve piyasalar arası koordinasyonu sağlayıcı tedbir ve düzenlemeler önermeli-dir. Yerli ve yabancı yatırımları, önündeki engelleri kaldırarak, ülke çıkarları ile bağ-daştırarak denetimli bir şekilde yönlendir-melidir.

Yabancı sermaye karşısında etkin ve dengeli bir yaklaşım izlemek gerekmekte-dir; çünkü yabancı sermayenin beklentileri ile, ülkenin yabancı sermayeden beklediği yararlar biribirinden farklı olabilmektedir. Bazen piyasalarla ilgili yanlış bilgiler ve işaretler nedeniyle, yabancı sermaye ve-rimsiz bir alana yatırım yapabilmektedir. Eğer yabancı sermaye yeni faaliyetlere yönlendirilmez ise, sadece yatırım yaptığı ülkedeki mevcut üstünlüğünü tüketir ve çekilebilir. Örneğin, yabancı sermaye, eği-tim ve öğretim için ilave bir harcama yap-maktan kaçınabilir, bu nedenle bu firmaları işgücünün eğitimi ve beceri kazandırılması konusunda teşvik etmek gerekmektedir.

Küresel pazarlara yönelik yerli piyasa-nın tedarik gücü belirgin bir şekilde ortaya konulmalı ve yurtiçi firmaların teknoloji yeterliliklerini artırmaları yönündeki çalış-maları desteklenmelidir. Bu durum yabancı yatırımcılar için cazip bir ortamı ifade et-mektedir. Eğer üretim konusu iç piyasaya yönelik ise ve o konuda yerli firmaların teknoloji üstünlüğü var ise bu firmalar, yerel kaynakları harekete geçirme yönün-den, yabancı sermaye yatırımına tercih edilebilmelidir. Bazı Uzakdoğu Asya ülkele-rinde yabancı sermayenin ortaklık payları konusunda, üretim konusunun yurtiçindeki özelliğine ve ihracat başarılarına göre çe-şitli sınırlamalar getirilmiştir.

Yurt içine yönelik üretim faaliyetleri daha çok geleneksel ürünlere dönük ve çoğunlukla da koruma altında olmaktadır. Bu bakımdan bu ürünlerin ucuza maledil-mesi gibi bir kaygı ortaya çıkmamaktadır.

Oysa, küresel pazarlara üretim yapan yerli firmalar uluslararası piyasada başarılı olursa, yurtiçi piyasalara da ucuz ve kaliteli ürünler sunmak suretiyle rekabet ve tüke-tici refahı bakımından bir katkı sağlamış olacaklardır. Doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının mümkün olduğunca imalat sanayiinin katma değeri yüksek, seçilmiş sektörlerine yöneltmek, planlamak, ısrarla üzerinde durmak gerekmektedir. Çünkü, gelişmekte olan ülkelerde yüksek katma değerli mal ve hizmet üretiminin büyü-meye etkisi daha yüksek olmaktadır.

Teşvik kullanımı AB ve uluslararası standartlar nedeniyle sınırlanacaktır. An-cak, kullanılabilir teşviklerin etkin kullanımı ve bebek sanayilere yönelik korumalarla pekçok mesafe alınabilir. Teşvik düzeni, tekrar planlı kalkınma ile bağlantılandırıl-malı, seçicilik, yol göstericilik ve aşamalan-dırma kullanılabilir araçlara uygulanmalı, teşvikler yoluyla süren israf durdurulmalı-dır.

Küreselleşmenin getirdiği koşullar, gelişmekte olan ülkelerdeki küçük ve orta ölçekli işletmelere (KOBİ), ilk safhada ürün arzını artırma imkanı sağlamaktadır. Ayrıca bu işletmelerin esnek üretim faaliyetlerine yatkın olması, yenilikleri hızlı benimsemesi ve dinamik yapıları üretim ilişkilerinde çe-kicilik yaratmaktadır. Bu bakımdan küçük ve orta ölçekli sanayilerin arz gücünün birleştirilip büyütülmesi gerekmektedir. Bu çerçevede, ülkemizde de ana ve yan sa-nayilerin bütünleşmesine önem verilmeli, KOBİ'lerin ortak pazarlama örgütleri yay-gınlaştırılmalı, firmalararası işbirliği yeni iletişim imkanları da kullanılarak artırılmalı-dır. KOBİ faaliyetleri, yeni teknolojilerin kullanıldığı sektörlerde uluslararası kurallar çerçevesinde desteklenmelidir.

Ülkemizde imalat sanayiinde değişimi yakalamak için doğrudan yabancı sermaye

99

Planlama Dergisi

yatırımları ve sınır ötesi firma ortaklık ve anlaşmalarına önem verilmelidir. Bunun için uygun yatırım iklimi ve altyapı sağlan-ması gerekmektedir. Dış pazara, ülke po-tansiyelleri hakkında geçerli bilgiler sağlanmalıdır. Temel altyapı ve eğitim, sağlık adalet ve kamu hizmetleri altyapısı geliştirilmeli, kurumsal yapılanma tamam-lanmalıdır. Gerek firmalar arası işbirliği, gerekse doğrudan yabancı sermaye yatı-rımları ile teknoloji aktarımı ve işgücü eği-timi özendirilmelidir. Bu yatırımlar ihracata dönük ve yüksek katma değer yaratan sektörlere yönlendirilmelidir.

Üretime dönük yabancı yatırımların ve ortaklıkların önünü kesen en önemli un-surlardan biri bankacılık politikası ol-muştur. Bankacılık sistemi, üretim, yatırım ve ticari faaliyetlerini destekleyen bir yapıyı uzun süre koruyacak bir niteliğe kavuştu-rulmalıdır. Vergi politikaları yenilikçi yatı-rımları ve örgütlenmeleri gözetmelidir.

Küresel ekonomik ilişkilerde ülkelerin nitelikli insangücü kaynakları, genel eğitim düzeyleri, rekabet gücü bakımından belir-gin bir üstünlük oluşturmaktadır. İnsangü-cünün sanayi toplumu birikimini özümsey-erek ve bilgi toplumuna gerektirdiği bilgi ve beceri ile donatılması, üretken bir şe-kilde değerlendirilmesi, çağdaş üretim ve ücret yapılarının oluşturulması, insangücü-nün yaşam kalitesinin yükseltilmesi önem

taşımaktadır. Bu bakımdan insangücünün niteliğinin artırılmasına yönelik bütçe har-camaları artırılmalı, toplam istihdamın içinde orta kademe meslek ve teknik eği-tim ile yüksek eğitim alanların payı artırıl-malıdır. Verimlilik artışları ücretlere yansı-tılarak işgücü ile paylaşılmalı; yüksek be-ceri düzeyi ve yeterli ücretlere sahip, reka-bet edebilen bir işgücü arz potansiyeli oluşturmalıdır.

İşgücüne ülkenin üretim piyasasına yönelik beceri ve iş alışkanlıkları kazandı-rılmalı, takım çalışması ve esneklik anlayışı özendirilmelidir. Üniversite ve teknoloji enstitüleri ile sanayi arasında bağlantılar, kaliteli yüksek öğretim, orta kademe sa-nayi eğitimi, mühendisler ve bilim adamları ile teknolojinin ve bilginin izlenmesi, ülkeye aktarılması, ülkede geliştirilmesi ve uygu-lanması sanayileşmenin kaynağı haline ge-tirilmelidir.

Küreselleşme ile birlikte uluslar ara-sındaki teknoloji düzeyi farklılığının, do-layısıyla gelir farklılığının, hızla artacağı kaygısı karşısında, sanayide değişim süre-cinin yönlendirilmesi gerekir. Uluslararası hareketler de izlenerek temel hedefleri be-lirlenmiş olarak ele alınıp stratejik planlarla ve destek çalışmalarla ve sanayiin sektör kuruluşlarıyla birlikte işlenmesinde fayda görülmektedir.

100

E K L E R

Planlama Dergisi

Ek Tablo : 1. Seçilmiş Bazı Ülkeler itibariyle imalat Sanayiinin ve Hizmetler Sektörünün GSYİH İçindeki Yüzde Payları

İmalat Sanayii Hizmetler

1980 1998 1980 1998

Sanayileşmiş Ülkeler

ABD 22 18 64 72

Japonya 29 24 54 61

Fransa 24 19 62 72

İtalya 28 20 55 67

İngiltere 27 21 55 67

Diğer Sanayileşmiş Ülkeler

Avusturya 25 20 60 68

Belçika 21 18 64 71

Finlandiya 28 25 51 62

Yunanistan 17 14 53 57

Norveç 15 11 61 66

Yeni Sanayileşmiş Asya Ülkeleri

Hong Kong 24 7 67 85

Güney Kore 28 31 46 52

Singapur 29 23 61 65

Çin 41 37 21 33

Güneydoğu Asya Ülkeleri

Malezya 21 29 40 43

Endonezya 13 25 34 35

Tayland 22 32 48 48

Filipinler

Türkiye 14 16 51 57(*)

Kaynak: VVorld Development Indicators, 2000, VVorld Bank. (*) Türkiye'de hizmetler sektöründeki atılım ileri teknolojili hizmetlerden ziyade ticaret, turizm ve kamu

hizmetlerindedir.

102

Planlama Dergisi

Ek Tablo : 2. Güney Kore imalat Sanayii Üretim Yapısında Gelişmeler

(Yüzde Pay)

1965 1980 1997

Toplam 100,0 100,0 100,0

Gıda îçki Tütün 21,4 15,9 8,2 Tekstil Giyim Deri 21,6 20,8 8,5 Orman Ürünleri Mobilya 5,7 2,8 1,6 Kağıt Basım 7,6 4,5 4,1 Kimya 7,8 11,8 9,6 Petrol Ürünleri 6,9 14,8 6,4 Lastik Plastik 4,5 5,6 3,5 Taş ve Toprağa Bağlı San. 5,0 5,1 3,9 Metal Ana Sanayii 7,2 10,8 8,1 Metal Eşya Sanayii 2,4 3,1 4,6 Elektriksiz Makine 2,6 2,9 11,4 Elektrikli Makine 2,3 8,7 14,0 Taşıt Araçları 3,4 6,5 14,1 Meslek Bilim Ölçü 0,3 1,0 ı , ı Diğer 1,2 1,6 0,8

Kaynak : UNIDO Sanayi İstatistikleri

Ek Tablo : 3. Malezya imalat Sanayii Üretim Yapısında Gelişmeler

(Yüzde Pay)

1970 1980 1997

Toplam 100,0 100,0 100,0

Gıda îçki Tütün 28,7 30,4 13,2 Tekstil Giyim Deri 3,7 5,8 3,4 Orman Ürünleri Mobilya 10,7 8,7 4,8 Kağıt Basım 4,6 3,1 2,7 Kimya 6,6 4,4 6,4 Petrol Ürünleri 8,0 8,7 2,6 Lastik Plastik 20,3 10,0 6,9 Taş ve Toprağa Bağlı San. 3,5 3,4 3,5 Metal Ana Sanayii 2,5 3,5 4,6 Metal Eşya Sanayii 3,6 3,4 3,4 Elektriksiz Makine 2,1 2,5 5,5 Elektrikli Makine 1,8 12,1 35,6 Taşıt Araçları 3,1 3,2 5,9 Meslek Bilim Ölçü 0,4 0,4 0,9 Diaer 0,5 0,5 0,6

Kaynak : UNIDO Sanayi İstatistikleri

103

Planlama Dergisi

Ek Tablo : 4. Kalkınmakta Olan Ülkelere Net Uzun Vadeli Kaynak Aktarımı

(Milyar Dolar)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Özel Aktarımlar 43,9 60,6 98,3 167,0 178,1 201,5 275,9 298,9 227,1 Sermeye Aktarımları 19,4 26,2 52,2 100,0 89,6 96,1 149,5 135,5 72,1 Doğrudan yabancı yatırımlar 24,5 34,4 46,1 67,0 88,5 105,4 126,4 163,4 155,0 Resmi aktarımlar 56,9 62,6 54,0 53,3 45,5 53,4 32,2 39,1 47,9 Toplam 100,8 123,2 152,3 220,3 223,6 254,9 308,1 338,0 275,0

Kaynak : Global Development Finance,1999

Ek Tablo : 5. Kalkınmakta Olan Ülkelere Net Doğrudan Yabancı Sermaye Akımı

(Milyar Dolar)

ÜLKELER 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Çin 11,2 27,5 33,8 35,8 40,2 44,2 42,0

Brezilya 2,1 1,3 3,1 4,9 11,2 19,7 24,0

Meksika 4,4 4,4 11,0 9,5 9,2 12,5 10,0

Arjantin 4,0 3,3 3,1 4,8 5,1 6,6 5,6

Polonya 0,7 1,7 1,9 3,7 4,5 4,9 5,5

Şili 0,9 1,0 2,6 3,0 4,7 5,4 5,0

Malezya 5,2 5,0 4,3 4,1 5,1 5,1 5,0

Venezuala 0,6 0,4 0,8 1,0 2,2 5,1 3,7

Rusya Federasyonu 0,0 0,0 0,6 2,0 2,5 6,2 3,0

Tayland 2,1 1,8 1,4 2,1 2,3 3,7 4,8

Türkiye 1,2 1,0 0,8 1,1 1,0 ı ,o ı ,o

Toplam içinde Yüzde Paylar

Düşük gelirli ülkeler 6,9 7,2 6,2 6,9 7,4 6,5 6,8

Orta gelirli ülkeler 93,1 92,8 93,8 93,1 92,6 93,5 93,2

İlk 10 ülke 67,6 69,2 70,7 67,2 68,8 69,5 70,1

Geçiş dönemindeki ülkeler (Doqu Bloku) 9,0 9,4 8,2 16,6 13,3 14,3 13,5

Kaynak : Global Development Finance,1999

104

Planlama Dergisi

Ek Tablo : 6 Türk İmalat Sanayiinin Uzun Dönemli Yapısal Özelliği

1970 1980 1991 1998

Toplam İmalat Sanayii Üretimi İçindeki Yüzde Payı

A-Yüksek Teknolojili Sanayiler 2,0 2,0 5,4 4,0

B-Orta Teknolojili Sanayiler 15,2 15,9 22,6 22,5

C-Düşük Teknolojili Sanayiler 82,8 82,1 72,0 73,5

A-Hammadde Yoğun Sanayiler 53,1 64,7 43,4 44,0

B-Emek Yoğun Sanayiler 20,6 11,4 23,0 23,8

C-Ölçek Yoğun Sanayiler 21,2 18,8 25,2 25,4

D-Bilim İçerikli Sanayiler 0,0 0,1 0,2 0,2

A-Yüksek Ücretli Sanayiler 18,0 25,1 22,9 23,4

B-Orta Ücretli Sanayiler 22,3 20,6 28,5 24,5

C-Düşük Ücretli Sanayiler 59,7 54,4 48,8 52,2

A- Becerisi Yüksek İşgücü Çalıştıran San. 61,7 71,5 50,3 49,0

B- Düşük Becerili İşgücü Çalıştıran San. 38,3 27,9 42,2 46,5

Kaynak : 1. DPT, Yıllık Programlar. 2. OECD, Industry and Technology, Scoreboard of Indicators, 1995.

Ek Tablo : 7. Türk İmalat Sanayii Alt Sektörleri İtibariyle İstihdamın Dağılımı

(Kişi) (Yüzde Pay) 1965 1970 1980 1997 1965 1970 1980 1997

Toplam 362.420 523.845 823.500 1.189.624 100,0 100,0 100,0 100,0 Gıda İçki Tütün 104.510 121.000 185.800 176.676 28,8 23,1 22,6 14,9 Tekstil Giyim Deri 106.450 137.200 184.200 400.021 29,4 26,2 22,4 33,6 Orman Ürünleri Mobilya 7.700 10.100 16.700 26.328 2,1 1,9 2,0 2,2 Kağıt Basım 13.430 21.700 28.300 33.152 3,7 4,1 3,4 2,8 Kimya 18.740 30.000 43.500 56.796 5,2 5,7 5,3 4,8 Petrol Ürünleri 1.820 2.200 10.000 9.663 0,5 0,4 1,2 0,8 Lastik Plastik 9.440 14.200 21.200 41.520 2,6 2,7 2,6 3,5 Taş ve Toprağa Bağlı San. 22.840 59.340 95.200 132.182 6,3 11,3 11,6 11,1 Metal Ana San. 18.970 30.900 74.200 57.295 5,2 5,9 9,0 4,8 Madeni Eşya 24.020 34.500 35.800 56.341 6,6 6,6 4,3 4,7 Elektriksiz Makina 8.480 20.400 46.500 55.284 2,3 3,9 5,6 4,6 Elektrikli Makina 6.350 9.700 30.200 51.019 1,8 1,9 3,7 4,3 Taşıt Araçları 18.250 29.700 47.500 78.421 5,0 5,7 5,8 6,6 Meslek Bilim Ölçü 250 605 1.300 7.054 0,1 0,1 0,2 0,6 Diğer 1.170 2.300 3.100 7.872 0,3 0,4 0,4 0,7

Kaynak : UNIDO Sanayi İstatistikleri.

Yüzde Pay 1965 1970 1980 1997

A- Yüksek Teknoloji 5,6 6,6 6,3 7,8 B- Orta Teknoloji 11,7 13,8 17,1 17,2 C- Düşük Teknoloji 82,7 79,6 76,5 75,0

A-Nitelikli İşgücü 47,0 42,4 41,0 33,5 B-Düz işgücü 53,0 57,6 59,0 66,5

Ek Tablo : 8. Seçilmiş Bazı Ülkelerin Sanayinin Özelliğine Göre İhracat Pazar Payları

(Yüzde Pay)

Yüksek Orta Düşük Hammadde Emek Ölçek Bilim Teknoloji Teknoloji Teknoloji Yoğun Yoğun Yoğun Esaslı

Ülkeler 1980 1992 1980 1992 1980 1992 1980 1992 1980 1992 1980 1992 1980 1992

ABD 24,1 23,5 16,6 14,0 10,0 11,6 11,7 13,7 11,8 9,7 13,3 12,8 32,2 27,8

Kanada 2,0 2,4 4,5 4,9 4,8 4,8 3,9 6,5 1,4 1,4 5,9 6,3 2,3 2,3

Japonya 16,5 20,0 12,4 13,9 8,9 6,4 2,9 2,9 9,2 7,2 15,9 16,0 9,4 14,1

İngiltere 10,7 8,9 9,6 6,9 7,0 6,2 8,5 6,7 10,3 6,9 7,1 6,4 13,6 10,5

Hollanda 4,4 4,1 4,1 4,0 8,0 7,6 11,7 10,4 3,8 4,7 4,8 4,5 3,6 3,5

Portekiz 0,2 0,4 0,2 0,3 0,8 1,7 0,7 1,0 1,2 2,8 0,2 0,4 0,2 o, ı

İspanya 0,8 1,4 1,3 2,7 2,5 3,0 2,3 3,1 2,2 2,5 1,9 3,2 0,6 1,2

İrlanda 0,8 1,8 0,4 0,6 1,0 1,3 1,4 2,1 0,8 0,7 0,4 0,7 1,0 2,2

Türkiye 0,0 0,1 0,2 1,4 0,2 1,4 0,2 0,8 0,4 2,2 0,0 0,3 0,0 0,0

Kaynak : Industry and Technology, Scoreboard of Indicators,1995. No t : İhracat pazar payı, imalat sanayii ihracatının toplam OECD imalat sanayii ihracatı içindeki payı alınarak bulunmuştur.

Ek Tablo : 9 Mal Grupları İtibariyle Türk İmalat Sanayiinde Gelişmeler

(Cari Fiyatlarla, Milyon Dolar)

Mal Grupları

1981 1985 1990 1999

Mal Grupları DEĞER YÜZDE

PAY GSYİH PAYI

DEĞER YÜZDE

PAY GSYİH PAYI

DEĞER YÜZDE

PAY GSYİH PAYI

DEĞER YÜZDE

PAY GSYİH PAYI

TÜKETIM MALI SANAYII ÜRETIMI (TMSU) 13.974 41,6 25,6 16.729 41,4 24,7 22.294 35,5 23,1 47.546 43, 25,7

ARA MALı SANAYII ÜRETIMI (AMSÜ) 13.584 40,5 24,9 17.561 43,4 25,9 27.254 43,3 28,2 44.205 40,5 23,9

YATıRıM MALı SANAYII ÜRETIMI (YMSÜ) 6.009 17,9 11,0 6.139 15,2 9,1 13.324 21,2 13,8 17.511 16,0 9,5

IMALAT SANAYII ÜRETIMI (ISÜ) 33.567 100,0 61,4 40.430 100,0 59,7 62.872 100,0 65,1 109.262 100,0 59,0

TÜKETIM MALı SANAYII IHRACATı (TMSE) 1.558 33,1 2,9 3.534 44,4 5,2 3.971 30,6 4,1 12.102 45,5 6,5

ARA MALı SANAYII IHRACATı (AMSE) 1.774 37,7 3,2 2.164 27,2 3,2 6.798 52,5 7,0 5.735 21,6 3,1

YATıRıM MALı SANAYII IHRACATı (YMSE) 220 4,7 0,4 816 10,2 1,2 914 7,1 0,9 5.918 22,3 3,2

IMALAT SANAYII IHRACATı (ISE) 3.551 75,5 6,5 6.513 81,8 9,6 10.349 79,9 10,7 23.755 89,3 12,8

TOPLAM IHRACAT (TE) 4.703 100,0 8,6 7.959 100,0 11,8 12.960 100,0 13,4 26.587 100,0 14,3

TÜKETIM MALı SANAYII ITHALATı (TMSı) 187 3,4 0,3 470 4,2 0,7 1.311 5,9 1,4 3.225 7,9 1,7

ARA MALı SANAYII ITHALATı (AMSı) 3.110 57,1 5,7 3.505 31,2 5,2 8.220 36,9 8,5 12.972 31,9 7,0

YATıRıM MALı SANAYII ITHALATı (YMSı) 2.012 36,9 3,7 3.819 34,0 5,6 7,523 33,7 7,8 18.438 45,3 10,0

IMALAT SANAYII ITHALATı (ISı) 5.309 97,5 9,7 7.794 69,4 11,5 17.053 76,5 17,7 34.605 85,1 18,7

TOPLAM ITHALAT (TL) 5.447 100,0 10,0 11.230 100,0 16,6 22.302 100,0 23,1 40.687 100,0 22,0

GSYİH 54.644 100,0 100,0 67.707 100,0 100,0 96.537 100,0 100,0 185.293 100,0 100,0

İMALAT SANAYİİ HASILASI (ISH) 11.880 21,7 21,7 12.364 18,3 18,3 22.694 23,5 23,5 35.533 19,2 19,2

TOPLAM SANAYİİ HASILASI (TSH) 14.263 26,1 26,1 14.669 21,7 21,7 28.279 29,3 29,3 43.043 23,2 23,2

Kaynaklar : 1. Ekonomik ve Sosyal Sektörlerdeki Gelişmeler, DPT, 2000. 2. Yıllık Programlar, DPT.

Plattlama Dergisi

Ek Tablo : 10. Mal Grupları İtibariyle Türk İmalat Sanayiinde Gelişmeler

(Yüzde Pay)

1981 1990 1999 TMSU / GSYİH 25,6 23,1 25,7 AMSU / GSYİH 24,9 28,2 23,9 YMSU / GSYİH 11,0 13,8 9,5

TMSE / GSYİH 2,9 4,1 6,5 AMSE / GSYİH 3,2 7,0 3,1 YMSE / GSYİH 0,4 0,9 3,2

TM SI / GSYİH 0,3 1,4 1,7 AMSI / GSYİH 5,7 8,5 7,0 YMSI / GSYİH 3,7 7,8 10,0

TMSE/ TE 33,1 30,6 45,5 AMSE/TE 37,7 52,5 21,6 YMSE/TE 4,7 7,1 22,3

TMSI / Tl 3,4 5,9 7,9 AMSI / Tl 57,1 36,9 31,9 YMSI / Tl 36,9 33,7 45,3

TMSÜ / İSÜ 41,6 35,5 43,5 AMSU / ISU 40,5 43,3 40,5 YMSU / ISU 17,9 21,2 16,0

İSÜ / GSYİH 61,4 65,1 59,0 İSE / GSYİH 6,5 10,7 12,8 ISI / GSYİH 9,7 17,7 18,7 ISH / GSYİH 21,7 23,5 19,2

Kaynaklar: 1. Ekonomik ve Sosyal Sektörlerdeki Gelişmeler, DPT, 2000. 2. DPT,Yıllık Programlar.

Ek Tablo : 11. Seçilmiş Bazı Ülkelerin İnsan Gücü ve Üretim Potansiyeli

Ülkeler İG KBGSYIH(1)

Ülkeler İG (US$) 1980(2) 1998 1980 1999

Türkiye 53 79 1.546 2.943 Arjantin 42 47 2.739 7.620 G.Kore 57 58 1.641 8.658 Brezilya 144 203 1.931 4.526 Tayland 57 75 693 1.998 Meksika - 128 3.306 4.896 Hindistan - 1123 271 461 Çin - 1521 206 793 Malezya - 29 3.245 3.245 Portekiz - 13 2.932 10.772 İspanya - 52 5.703 14.417 Polonya - 50 1.595 3.952 Norveç - 5 15.468 36.362 İrlanda - 5 5.906 21.215

İG : İnsan gücü genişliği KBGSYİ : Kişi Başına Gayri Safi Yurtiçi Hasıla Kaynak : (1) World Development Report, 2000/2001

(2) Imura,M., Okiga, K. age.

109

EKONOMİNİN DÖVİZ İHTİYACININ TANIMI ve TÜRK PARASI İLE HIZLI SANAYİLEŞME

Alptekin ERDOĞAN (*)

Özet: Ülkemizin araştırmacılarının yetenekleriyle, seçilmiş çeşitli aşama maki-nelerin geliştirilip üret/imesiyle, hem yurt içinde katmadeğeri daha yüksek imalat yapmak\ hem de bu makine ve malların ihracı ile Türk parasının, dövize ve dış borca bağımlılık olmaksızın, sanayileşmede etkin kılınması ve kalkınmaya hız kazandı-rılması mümkündür. Hal böyle İken iç ta-sarrufların ve ihracat gücünün yetersizliği gerekçesi ile Türkiye'nin kalkınması döviz kaynakları, dış borç ve yabancı sermaye getirmeye bağlanmaya devam etmiş ve Türkiye bugün içinde bulunduğu kısır dön-güye girmiştin Makale, bakış açısı değiş-tirme gereğini vurgulayarak bunun nasıl başarılabileceğini tartışmaktadır.

Büyük kurtarıcı ve ulu önder Atatürk, Türk milletinin kalkınmasını, hızla çağdaş uygarlık düzeyine ulaşılması ve aşılması olarak tanımlamıştır.

Bunun, dünyanın her yerinden döviz ve dış borç karşılığında ağır makina, yüksek güçlü motor, fabrika, elektrik santralı makinaları, meslek cihazları ve rahatlık araçlarını ithal eden tüke-tici/kullanıcı konumundaki verimsiz iş-letmeciliğe dayalı bir kalkınma ile değil, bu aşamaların gerektirdiği imalâtı rekabet şartlarında en uygun teknolojiyle büyük ölçüde özel kesim eliyle üreten ve dünya-nın her yerine ihraç edebilen üretici ülke konumuna gelinmekle mümkün olabilece-ğine işaret etmekte yarar vardır.

Nitekim, herhangi bir ülke barışta ve özellikle savaşta sanayileşmenin ve sa-vunmanın ihtiyaç gösterdiği fabrikaların ve elektrik santrallarının makinalarını, yüksek güçlü motorları, ağır iş makinalarını, mo-dern ağır silahları, taktik ve stratejik bom-bardıman uçaklarını ve yine uzun menzilli yolcu uçaklarını, yolcu, yük ve savaş ge-milerini, hızlı trenleri ve lokomotiflerini ve bütün bunların motorlarını kendi insa-nının becerisiyle üretiyorsa ve dünya pa-zarlarına da ihraç edebiliyorsa, o ülke ya-bancı ülke parasına (dövize, dış borca) fazla ihtiyaç duymadan kendi milli para-sıyla sanayileşmesini ve başka ülkeleri sa-nayileştirmeyi yürütüyor, açık ve gizli işsiz-lik sorunlarını üretken şekilde hızla çözü-yor, hızlı üretim artışıyla piyasada bolluk, çeşitlilik ve sıkıntısız ihracat, ithalat ger-çekleştirerek enflasyon (hayat pahalılığı) tehlikesini uzak tutuyor ve bütün bunların bileşkesi olarak dünya ekonomisinde ve politikasında belirleyici rol oynuyor, strate-jik güç olma yolunda hızla ilerliyor demek-tir.

Ülkemiz, Cumhuriyetimizin kuruluşun-dan bu yana çok büyük gelişmeler göster-mesine rağmen, sanayileşme politikalarının uygulamaya aktarılışı bakımından bu belir-tilenlerin tersi bir konumdadır. Bu duru-mun sebeplerini araştırmaya gerek bulun-maktadır.

Çağımızda kalkınma, bir anlamda milletler veya ülkeler arasında sanayileş-mede, hatta daha somut olarak ağır makina üretiminde, teknolojide, mühendis-

(*) DPT, Müşteşarlık Müşaviri

111

Planlama Dergisi

likte-ihracatında ve en son olarak da bilgi teknolojisi üretiminde, kullanımında, ihra-catında bayrak yarışıdır. Bu yarışta armalı-markalı nihai mal ve hizmetler belirleyici olmaktadır. Ürettikleri motorların, türbin ve jeneratörlerin gucünu, ateşli silahların, fü-zelerin, yolcu ve savaş uçaklarının, yolcu, yük ve savaş gemilerinin menzilini, hızını, büyüklüğünü, ileri teknolojiye sahip araç-gereç ve işletim bilgisini artırabilen ülkeler, hem kalkınmada, hem savunmada, hem dış ticarette stratejik güçlerini yükselt-mektedirler. Zira, bunlar yüksek katma de-ğerli ürünlerdir. Bu gibi ülkelerin paraları dünyanın her yerinde geçerli ve yüksek satın alma gücüne sahip hale gelmektedir. Böyle ülkeler, dünya ekonomisinin ve poli-tikasının belirleyicileri olmaktadırlar. Bu ülkelerin devlet adamlarının ve yurttaşları-nın dünyaya bakışları ve tavırları, dünya ülkelerinde gördükleri muamele de tabia-tıyla çok farklı olmaktadır. Sözkonusu sa-nayileri bu üreticilik anlayışıyla tesis ede-memiş ülkelerin devlet adamları ve yurt-taşları ise dünyanın her yerinde yürek burkukluğu yaşamakta, kendilerine, güçlü ülkelerin pazarı oldukları ölçüde bir değer atfedilmektedir. Milli paraları sanayileş-mede işe yaramaz, dünya pazarlarında ge-çersiz hale gelmektedir.

Günümüzde yabancı ülkelerin bayrağı altında yaşamayan, ancak sanayileşmele-rini sürekli ithal makine-teçhizata dayan-dıran ülkeler, bunları üretmedikleri ve ihraç etmedikleri sürece makinaların ithal edil-diği ülkelerin teknolojisine, parasına muh-taç ve çeşitli ölçülerde buralara bağımlı ve hatta belirli ölçüde tutsak durumda sayıla-bilirler.

Türk Parası Tasarrufların Hızlı Sanayileşmede Değerlendirilmesi

Türkiye'nin Batı ülkeleri gibi hürri-yetçi, laik, demokrasinin bütün kurallarına

ve kurumlarına sahip, en az onlar kadar teknoloji üreten, ihraç gücü olması, zorluk çekmeden nükleer uçak gemisi, denizaltı, reaktör, en yüksek güçte motor, savaş ve yolcu uçakları, bilgisayar ve haberleşme sistemleri üretmesi, kendisi için stratejik bazı diğer ülkeleri de sanayileştirerek çağ-daş uygarlığa en yüksek düzeyde katkıda bulunması, Batı ülkelerine rakip olmak ye-rine onlara stratejik ortak ve dost olması hedef olmalıdır.

Hemen buradan anlaşılacağı üzere, ülke aydın, araştırmacı, mucit ve seçkinle-rince, çeşitli aşama makinelerin üretimine geçilip ihraç edilerek Türk parasının dövize ve dış borca bağımlılık olmaksızın sanayi-leşmede etkin kılınıp kalkınmaya hız ka-zandırılması mümkündür. Diğer bir deyişle, Türk mucizesinin meydana getirilebilmesi ve bu sayede büyük devlet, zengin millet, bölge gücü, dünya gücü ve nihayet süper güç olunması mümkündür.

Borç almaktan kurtulup borç veren ülke konumuna gelinmesinin anahtar kav-ramı uygulamacılarca uzun süredir göz ardı edilmiştir ve bu ihmal devam etmektedir. Bu strateji kaybı, Türkiye'yi katma değeri yüksek dallarda karşılaştırmalı üstünlükler elde etmekten alıkoymaktadır.

Nitekim, ülkemizde sanayileşme yanlış yolda yürünmesi nedeniyle ithal makine-teçhizat ve bunun sonucu döviz ihtiyacı ve dış borca bağlı tutulmaktadır. Eğitimden başlayarak proje hazırlamaya kadar her adım, ithal makine ve bilgiye dayanılacağı varsayımı ile yürümekte ve üretim kesi-minde elde edilmiş üretim birikimine ba-kılmaksızın, hatta bu birikimin ortadan kaybolmasına göz yumarak ithal makine talebi oluşturulmaktadır. Teşvik düzeni zaman içinde bozularak bu bilinçsiz yapıya uydurulmuş durumdadır. Kalkınma Planla-rının Yatırım Programlarına alınan proje-

112

Planlama Dergisi

lerde makine ve mühendislik hizmetlerine ödenen bedeli ifade eden döviz sütunu kalkınmaya paralel şekilde giderek azala-cağına, artırılma baskısı altındadır. Sanayi-leşme dövizle ve dışborçla sınırlandırılmış olarak en iyi dönemlerinde %5-%7 dola-yında düşük hızda yürümüş; son yıllarda ise piyasaların %3'ü kaldırılabileceği fik-rine saplanılması tehlikesi belirmiş bulun-maktadır. Böylece, Türk parası sanayileş-mede fazla işe yaramaz, Türk mühendisi ve işçisi de teknoloji üretiminde becerisiz kalmıştır. Makine üretme bilgisi ve tekno-lojisi kazanılmasının teşvik edilmesinden ve ülkemizle Türk dünyasında bir teknoloji altyapısı hamlesi başlatılmasından sürekli uzak durulmakla, sanayileşmenin ihtiyaç gösterdiği fabrikaların, elektrik santraları-nın makineleri ile meslek alet ve cihazları ve hizmetlerde kullanılan makineler sürekli ithal edilmeye mahkûm edilmektedir. Üretici yerine tüketici kalkınma cere-yan etmektedir. Makine ithalatı yapılan ülkeler, üretim, istihdam, katma değer ve dış ödemeler dengesi açısından Türkiye tarafından sürekli desteklenme imkanını bulmakta olduklarından bu yolu destekle-yici politikalar uygulamaktadırlar. Ülkemiz, dış borçsuz kendi kalkınmasına sürdürüle-bilirlik kazandırma modelleri ve stratejile-rine önem vermediği için on yıldır beklen-diği halde Türk dünyasına da örnek ve önder olamamaktadır.

Ülkemizde sanayileşme amacıyla ku-rulacak fabrikaların ve elektrik santralları-nın toplam proje yatırım tutarları içinde makine bedeli yatırımın yarısının üzerinde-dir. Fabrikalarda makine payı genellikle %60 civarında olurken, aynı pay termik santrallarda %80 dolayındadır. Hizmet-lerde ve üretimde tek başına kullanılmak üzere ithal edilen makinelerde, ki bunların bazıları Türkiye'de rahatça üretilebilecek basit veya orta kademe makineler olmak-tadır, aynı oran %100' dür. Bunun anlamı

sözü edilen makinelerin yurtiçinde özel ke-sime ürettirilmesinin teşvik edilmeyip de-vamlı dış ülkelerden ithal edilmek zorunda kalınması sonucu 100 trilyon TL.'lik sanayi yatırımının 60 trilyonu döviz, 100 trilyonluk termik santral yatırımının 80 trilyonu döviz ve yine 100 trilyonluk makina alımının ise tamamı dövizdir.

Sanayileşmenin sürdürülebilmesi için bu oranlarda dövizin ihracatla finanse edilmesi, bunun yetmemesi durumunda dış kredi ile karşılanması gerekmektedir. Sa-nayileşmesi dövize ve dış borca kilitlenmiş olarak, ülkemizin dış borç stokunda önemli artışlar olmaya devam etmektedir. Bu yaklaşımla üretilen katma değer halka ve tasarrufa aktarılamayacağı için, düşük fert başına milli gelir, bozuk gelir dağılımı ve ayrıca düşük yurtiçi tasarrufun devamının önü alınamamaktadır. Ayrıca, bu bakış açısı ve politika ile kalkınma hızı artırılmak istendiğinde, her çeşit ithal makine-teçhi-zat talebi de artacağı için dış borç talebi ve stoku daha fazla artış göstermek duru-mundadır.

Aydınlarında ve seçkinlerinde, üretimi nitelikli artırmaya dayalı kalkınma fikri ol-mayan bir toplumda ciddi ve bilinçli bir hürriyet, istiklal, bağımsızlık fikrinin oluşabileceği düşünülemez. Dış borç-lanmaya aşırı bağlılık ile halkın sonu gel-mez döviz ve enerji darlıkları çekmesi, ge-çim sıkıntısı ve yoksulluk yaşaması; ülkenin kalkınan ülkelerin gerisinde kalınması teh-likesi kaçınılmazdır. Bu gibi ülkelerin po-tansiyel savunma ve savaş güçleri de zayıf olacağından, savaşta nüfusun ve asker sa-yısının büyüklüğüne umut bağlanıldığı, de-vamlı başka ülkelerin savaş tehdidi ve am-bargo uygulamalarıyla karşılaştıkları gö-rülmektedir.

Hal böyle iken, ekonominin döviz, dış borç, yabancı sermaye ihtiyacı, Türk

113

Planlama Dergisi

parası kaynakların -iç tasarruflar ve ih-racat gücünün- yetersizliğiyle açıklan-makta ve sonuç döviz gereğine bağlan-maya devam etmektedir.

1970 yılından bu tarafa yaptığımız ik-tisat alanı kaynak taramasında bu görüşle-rin hemen hemen hiç değişmediği görül-müştür. İktisatçılarımızın ülke odaklı çözüm üretmelerine olan ihtiyaç devam etmekte-dir. Oysa, ekonominin döviz ve dış borç ihtiyacı, Türk parası kaynakların (tasarruf-ların) yetersizliğinden değil, asıl ihtiyaç olarak, sanayileşmenin ihtiyaç gösterdiği en başta fabrika ve elektrik santrallarının, yüksek güçlü motorların, ağır iş mavna-larının, meslek cihazlarının, sanayide kulla-nılan ham ve mamul maddelerin yurtiçinde üretilmesine kademeli öncelikler tanınma-masından ileri gelmektedir. Dış kaynak olarak ümit bağlanan doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının durumu bek-lenenden çok farklı olup, yabancı ta-sarrufun yeterli düzeyde ileri olmayan tek-noloji yatırımı halinde ithali şeklinde mey-dana gelmektedir. Makine-teçhizat ithalatı ise dövizle ve dış borçla yürütüldüğünden katma değer artışı düşük hızda kalmak mecburiyetinde bulunmaktadır.

Yatırım Programlarında bazı projelerin karşısında görülen "dış kaynak" sütunu artık, makine sanayiine olan ciddi ihtiyacın göstergesidir. Yeni çağımızın elektroniğe dayalı üretime geçişinde sıçrama yapabil-mek bu tür bir birikimin kullanılarak, pa-zarlardan sermaye oluşturacak kazançları sağlamış olmaya bağlıdır. Türkiye hem kendi kalkınmasına hızla devam, hem de kalkınmakta olan ülkelere ihracat için ser-maye mallarının bu türünü üretmeyi daha fazla ihmal etmemelidir.

Burada üzerinde asıl düşünülecek olan Türk ekonomisinin gerçek sorununun, Türk parası kaynak (tasarruf) yetersizliği

olmayıp mevcut tasarrufun yanlış yönlen-dirilmesi sonucu üretim araçları üretiminin (özellikle ağır makine üretimi) yeter-sizliği olduğudur.

Ülkemizin teknoloji veya dış kaynak yetersizliği sözkonusu olduğunda, bunun sebeplerinin başında ağır makine sanayii-nin yokluğu gelmektedir. Bununla birlikte, Türk parası kaynakların ekonomide dev-letçi yapılanma, siyasette tavizcilik nede-niyle israf edilmekte olduğu da üzerinde önemle durulması gereken, işin toplumsal boyutudur.

Sanayileşmede fazla miktarlarda ve uzun süreler ihtiyaç olacak makine-teçhizat ve girdilerden kârlı olanların ülke özel ke-simi tarafından üretilmesinin teşviki ve devlet alımlarının ülke içinden yapılması, ülke parasına kâğıt altın ve dünya pa-rası olma, başka ülkelere borç verebilme yolunu açıyor demektir. Bu takdirde, dö-vize ve dış borca aşırı zorunluluk olmadan, Türk parası tasarruflarının sermaye malları üretimine ve AR+GE sonuçlarının ticaret-leştirilmesine aktarılması yoluyla bazı ül-kelerde görülen % 12 - %15'lere varan kalkınma hızına ulaşılabilmesi mümkündür.

1950 Dünya Bankası Stratejine Devam

Dünya Bankası'nın 1950 ve 1960'larda önerdiği dışsal teknoloji gereği dış borç-lanma stratejisinin gerekçeleri Türkiye'de o kadar yerleşmiştir ki, halen bugün aynı gerekçe geçerli imiş gibi kullanılmaktadır. Birkaç örnekle açıklanacak olursa, Türk sanayileşmesi - dış borçlanması denklemi şöyle görünmektedir:

Ekonominin döviz ve dış borç ihtiyacı, kalkınmanın teknoloji ve makine ihtiyacının sürekli ithalatla karşılanacağı varsayımı ile sadece TL kaynaklarının miktar olarak ye-

114

Planlama Dergisi

tersizliğiyle açıklanabilir. Makine sanayiinin kurulması yoluyla üretimin bileşiminin de-ğişmesi ve artan oranlarda katma değer yoluyla desteklenmesi imkanına değinilme-mektedir.

Üretim kesiminin (reel sektörün) ya-pılandırılması yoluyla kalkınma, 1970'lerin sonunda siyasetin ve uygulamanın gün-deminden düşmüştür. Gündelik çözümler öne çıkmıştır. Planların uygulanmasında titizlik gösterilmesi de buna paralel olarak azalmaktadır. 15 Eylül 1986 tarihli bir ha-berde, "%7.8 kalkınma hızı korkuttu/' denilmektedir. Yüzde 7.8 gibi yüksek oranlı büyüme hızının, Türkiye için "sağlıklı" ol-mayacağını ileri süren genellikle para-ma-liye açılı iktisatçılar, "bu büyüme hızına ne döviz, ne de TL yetiştirebiliriz; ya da basa-rız parayı. O zaman da enflasyon artar," demektedirler.

Verilen haberde, "Türkiye için ideal büyüme hızının yüzde 5 - 5.5 olduğu" öne sürülmekte, "daha fazla büyüme hızı için ekonomiyi zorlamak gerekeceği" ifade edilmekte, "döviz sorununu bitirecek en önemli olayın kalkınma hızının yüksek dü-zeyde gerçekleşmemesi olduğu" dile geti-rilmektedir. "Yüzde 7.8 kalkınma hızı için ne bir iç kaynağımız var, ne de dövizimiz. Yüzde 8 - yüzde 10 gibi büyüme hızları Türkiye için bir hayaldir. Bu hızları finanse edebilecek gücümüz ve dövizimiz yoktur," denilmektedir. Kalkınmasını %12-15 hızla yapabilen ülkelerin iç tasarrufları yanında üretim kesimlerinin yapısına eğilmek akla gelmemektedir.

Kısa vadeli bakış ve sadece, esasen piyasalara bırakılması gerekli makro iktisat araçlarıyla oynamak suretiyle, bütçeyi ve ekonomiyi idare etme ve devlet bütçesi ile ekonomiyi aynı şey olarak görme yanlışla-rına saplanılması bu tarihten sonra artarak sorun yaratmıştır. İzleyen yıllarda teşvik-

lerle Plan'ların bağlantısının kopartılarak teşviklerin birer hibe olarak ithalat amaçlı dağıtılmaya çalışılması, Türkiye'nin birikmiş sanayi gücünün gerilemesine yol açmıştır.

Döviz bolluğu yaratılması ve dış borç-ların silinmesi amacıyla, bazı düşünürlerce, KİT'lerin yabancılara satışının veya KİT'le-rin dış borçlarının silinmesi karşılığında ya-bancılara verilmesi; önerilmektedir. 8 Mart 1994 tarihli bir gazete "Ekonomik krizden ve enflasyondan nasıl kurtuluruz?" başlıklı yazıda, "KİT'lerin hisse senetlerinin dış borçlarla takası sağlanmalıdır," denilmek-tedir. Aynı şekilde, 17 Mayıs 1996'da "Top-rak Satalım" başlıklı bir demeç yer almak-tadır.

Kalkınma hızından vazgeçilmesini sa-vunan fikre dayanak olarak, "bir ülkede devletin bütçe açığı sebebiyle mali piya-sada karmaşa var ise, o zaman enflasyon ile kur ilişkisinin kopacağı veya bir ülke enflasyonu düşürme çabasında ise döviz kurunun yavaş, enflasyonun yüksek gide-ceği, sorunun gerçekçi çözümünün ise kur artırılması yerine büyümenin frenlenmesi olacağı", savunulmaktadır. 9 Mayıs 1996'da "Enerji İçin Yeni Model" başlıklı bir haberde "Ya hiç yatırım yapmadan enflas-yonu yüzde 30-40'lara çekeceğiz, ya da yatırım yapıp enflasyonu üç rakamlara çı-karacağız." denilmektedir.

"Büyümek İsteyen Kaynak Bulmalı" başlıklı bir yazıda ise, "Yatırım yapmak için kaynağa gereksinim vardır. Kaynak ise elde edilen gelirden yapılan tasarruftur. Dolayısıyla tasarrufları büyütmeden yatı-rımları büyütmek mümkün değildir. Türkiye'nin yılda yüzde 10 oranında büyü-meyi gerçekleştirmesi için gerekli yatırım-ları hangi kaynaklardan finanse edeceği tartışılmalıdır." "Ne var ki, aynı hataların tekrarlanmaması için büyümenin sağlam kaynaklara dayandırılması büyük önem

115

taşımaktadır. Ekonominin hızlı büyümesini isteyenler kaynağı da ortaya koymalıdır-lar." denilmektedir. (Milliyet, 22 Şubat 1997, sayfa:9) Bu, olaya kaynak miktarı yönünden bakıp yöntem yönünden bak-mayı ihmal eden yaklaşımın değerlendir-mesidir.

Dünya Bankası'nın önerdiği stratejinin çıkmaz yol olduğunu gören bazı ülkeler 1960'ların sonunda teknoloji sahipliği ve ağır sanayide söz sahibi olma stratejileri geliştirmişlerdir. Bugünün yeni gelişmiş ülkeleri bunlardır.

Türkiye'de bu ortamda büyük kriz başladı. 11 Kasım 2000 tarihindeki haber-lerde, o tarihten bu yana bu görüşler hiç değişmemiş olarak, "Türkiye'nin döviz ve dış borç ihtiyacının Türk parası tasarrufla-rın istenilen büyüme hızını karşılamaya yetmemesi durumunda ortaya çıktığı" söylenmekte idi.

Bakış Açısı Değiştirmek

Bir bakış açısı değişikliğine ihtiyaç ol-duğu, kanısındayız. Dış borç ve kalkınma hızına tek tek yıllar itibariyle değil, belli bir vade içinde, yurtiçindeki çabaların da kat-kısıyla, katma değeri yukarıya çekmek amacıyla özel bir çalışma-üretme seferber-liği, verimlilik artışı ve maliyetlerin düşüşü için özgün bir teşkilatlanma seçeneği üretme ihtiyacı açısından bakmak gerek-mektedir.

İleri sanayi ülkelerinde okutulan ikti-sat kitaplarında, milli tasarruf ile milli yatı-rım veya milli sanayileşme düzeyi arasında çok esnek bir ilişki olduğu ifade edilmek-tedir. Bu ülkeler bu esneklikleri kendi ül-kelerinin ihtiyaçları doğrultusunda kullan-maktadırlar. Bu ülkelerde parası olan veya piyasadan borç sermaye temin eden giri-şimciler, bol danışma hizmetleri, yol gös-

terici yardımlarla istedikleri sanayi yatırı-mını kolayca ve kısa sürede gerçekleştire-bilmektedirler. Çünkü, bu ülkelerde ser-maye malların (fabrika, elektrik santralı makinaları, yüksek güçlü motorlar ve hiz-metlerde kullanılacak makinalar) ülke içinde ileri teknolojiyi uygulama ve ilerlet-me görüşüyle ihracata dönük üretilmesi görüşü hakimdir. Bunun daha açık anlamı, makine sanayileri teknolojisine özel kesim sayesinde ileri derecede sahip olmalarıdır.

Az gelişmiş veya sanayileşme yolun-daki pekçok ülkede ise tasarruf ile yatırım, tasarruf ile sanayileşme arasında esnek ilişki sözkonusu değildir. Nitekim, sermaye mallarının yurtiçinde ihracata dönük üre-tilmeyip ağır makine üreten yabancı ülke-lerin parasıyla buralardan ithal edilmesi sebebiyle sanayileşme düşük hızda sür-mektedir. Bundan dolayı, tasarruf ile yatırım veya tasarruf ile sanayileşme ilişkisinde makine ve döviz sorunlu, kısıtlı bir ilişki vardır. Bu sebepten, sanayileşmiş ve sermaye malı ihraç eden Batı ülkelerinin bulgularından hareketle okutulan iktisat derslerinin, yaptırılan lisansüstü tezlerinin ülkemiz şartlarına cevap vermediği göz-önünde tutularak bunların değerlendirilme-sinde bilimsel şüphecilikle, ülke bilgisi ihti-yacı ile sorgulayıcılıkla hareket edilmesi uygun olacaktır.

IMF, kendisine üye ülkelerin dış tica-retlerindeki ödeme zorluklarını aşmaları ve dış ticaret açıklarını borçla kapatmaları için kredi veren ve bunun yanında diğer üye ülkelere de destek (kredi) vermeleri için yeşil ışık yakan ve tavsiyede bulunan bir kuruluştur. Ne var ki, ithalat yapacak ül-keler için kredi çıkarılırken, verilen krediyle ithalatın yapılacağı ülkenin üretimi, istih-damı, katmadeğeri, dış ödemeler (döviz) dengesi desteklenmiş olmakta-dır. Şu halde, krediyi alana olduğundan çok kredinin kaynağı olan ülkelere destek

116

Planlama Dergisi

veren ve onların pazar etkinliğine güvence sağlayan sistemin irdelenmesi gerekir.

Son 70 yılda, özel kesime fabrika ve elektrik santralı makinaları, yüksek güçlü motorlar, ağır iş makinaları o günün im-kanları ile teşvik edilerek ürettirilip ihracat yaptırılsaydı;

% 5 net hız için 30.4 misli % 7 net hız için 114.0 misli % 8 net hız için 219.0 misli

kalkınma olmuş olabilirdi. Aynı yol 1963-2000 arasında 37 yılda uygulansaydı:

% 5 net hız için 6.1 misli % 7 net hız için 12.2 misli % 8 net hız için 17.2 misli % 9 net hız için 24.3 misli % 10 net hız için 34.0 misli

kalkınmış olunabilirdi. Sanayileşmeyi teşvik politikasında teknoloji/üretim bilgisi üreti-mine önem verilseydi, ülkemiz bugün çağ-daşlaşmış ve küresel güç konumuna gelmiş olabilirdi.

Bunu nereden biliyoruz? Bunun müm-kün olduğunu bugün artık milletçe çok iyi biliyoruz, çünkü kalkınma hamlesini Türkiye ile birlikte, hatta çok daha geriden başlatmış ülkeler, bugün bu kalkınmışlık seviyelerini yakalamışlardır.

Bu bir bakış açısıdır. Şu örnek çarpıcı-dır: 1945'de Fransa II. Dünya Savaşı'ndan çıktığında Fransa'da 20 milyar KWH elek-trik üretilmekte idi. Ancak, Fransa'da ül-kede kurulacak veya dış ülkelere ihraç edilecek santralların alet ve edevatı imal edilmekte idi. Stratejisini sahip olduğu bu sermaye üzerine kurdu. Türkiye'nin 1999 yılında elektrik üretimi, 1945 Fransa'sın-dan da 5.8 kat fazla (116.4 milyar

KWH) olmasına, yurtiçinde önemli bilgi potansiyelleri oluşmuş olmasına rağmen elektrik santrallarının makine-teçhizatları hala ithal edilmektedir.

Sanayileşmenin ihtiyaç gösterdiği fabrikaların ve elektrik santrallarının maki-naları ile savunma donanımının en az % 80'i dışarıdan getirilirken ülkemizin dünya-da veya bölgede süper güç olacağının, hatta Türk dünyasının önderi olduğunun; ağır makine ve motor üretilmeden ülkemi-zin teknoloji ülkesi haline getirileceğinin; Türk halkının yüksek refaha ulaştırılacağı-nın ileri sürülmesi; hatta uçak gemisi satın alınarak bunları üreten ve satan süper güçler arasında yer alınacağının düşünül-mesi akılcılıkla bağdaştırılamaz. Nitekim, süper güç olabilmek, uçak gemisi satınal-makla değil bir defa konulan nükleer ya-kıtla 20 yıl idare edebilen uçak gemisini ve nükleer denizaltıyı üretmekle mümkün ola-bilir.

Bir ülkenin mutlaka her malı üretmesi gerekmez. Her birinin karşılaştırmalı veya rekabetçi üstünlükleri olacaktır. Ancak, Türkiye'nin de orta ve ileri teknolojili ürün-lerin bir kısmında bazı karşılaştırmalı veya rekabetçi üstünlükleri oluşmuş olmalı idi. Burada açıklanmış olan tür mantık sapma-larıyla oluşturulan kanıların ülkeye vakit kaybettirmekten ve gelişmiş ülkelerle ara-daki nisbi açığın büyümesinden başka bir etkisi olmamaktadır.

Bugünkü durumun meydana gelme-sinde, çağdaşlaşmanın, Türk insanının öz-ellikle üretim bilgisi sahipliğini, makine imalatını ve ihracatını hedef alma fikrinden soyutlanmış olarak algılanmasının etkisi vardır. Teknoloji bilgisi, adeta, makine ithalatıyla gökten inecek bir mucize olarak algılanmıştır.

117

Planlama Dergisi

Gerçek şu ki,

Yüksek katma değerli ürünler, ithala-tın yapıldığı ülkelerin halkları ve ekonomi-leri yararına ürettirilmektedir. Nitekim, ithalat yapılan ülkelerin ekonomileri üre-tim, istihdam, katma değer, dış ödemeler dengesi (döviz) açısından tarafımızdan sürekli desteklenmektedir. Ülkelerle ara-mızda olan nisbi açık artmaktadır. Bu ül-kelerin paraları değil, rekabet gücüne sa-hip sanayi ürünleridir asıl değerli olan.

Bir ülkenin parasının sanayileşmede görev yapabilmesi ve kalkınmanın döviz, enerji, dış ve içkaynak sorununa bo-ğulmadan hızlandırılabilmesi için, yurt içinde özel kesim eliyle çağın katma değeri yüksek makine sanayilerinden uygun olanların, giderek daha büyük kısmı yurtiçi katma değeri oluşturacak şekilde kazanıl-ması, makina ihracatının gerçekleştirilmesi ve bu konuda dünya pazarında ağırlık ka-

zanılması ile mümkün olacaktır. Nitekim, teknoloji üretimi ve ihracatı yapılıp karşılığı milli kâğıt para basıldığı ve sanayileşmenin finansmanı verimlilik artışıyla ilintili kılındığı takdirde, kâğıt para tek başına kalkınmayı hızlandırıcı, ülkeyi zenginleştirici etki ede-bilmektedir. Unutmamak gerekir ki, buna ülkenin teknoloji ve sanayileşme gücü, yüksek kaliteli, rekabet fiyatlı sanayi ürünü üretimi vücut verebilir.

Türkiye; idari, toplumsal ve iktisadi bakımdan aşırı merkeziyetçi ve devletçi yapısını değiştirerek özel kesim ekseninde rekabetçi örgütlenmeye geçmelidir. Sana-yileşmede yerleşmiş olan dışa bağımlı zih-niyet değiştirilmelidir. Kazanma ihtimali fazla, yüksek katma değer oluşturan enerji, sermaye ve bilgi malı üretimi dalla-rında ulusal rekabet gücü geliştirilmesine vakit kaybetmeden geçilmelidir.

118

24 OCAK 1980 ve 5 NİSAN 1994 İSTİKRAR PROGRAMLARININ KARŞILAŞTIRILMASI

Salih KÖSE (*)

Özet: 24 Ocak 1980 i/e 5 Nisan 1994 24 Ocak 1980 ve 5 Nisan 1994 İstikrar Programları öncesinde ekonomik yapının birbirine benzememesi gerek, eko-nomik bunalıma yol açan nedenlerin ge-rekse alınan istikrar tedbirlerinin birbirin-den oldukça farklı olmasına yol açmıştır. Her iki istikrar programının başarı düzeyini tedbirlerin uygulanmasında gösterilen si-yasi kararlılık, tedbirlerin hukuki altyapısı-nın kısa zamanda hazırlanarak, uygulamaya sokulmaları ve programın uygulanmasına yönelik, dış mali desteğin sağlanmış olması etkilemiştir. Ancak, her iki programda da toplumsal uzlaşmanın sağlanmasına ilişkin doğrudan ciddi bir girişim olmamış, bu un-sur 24 Ocak'ta dolaylı, olarak, sağlanmıştır. Başarılı yürüyen programların popülist yaklaşımlar ve buna bağlı olarak, artan kamu açıkları nedeniyle tamamlanama-ması, Türkiye'nin ekonomik, istikrara ka-vuşmasının ve enflasyonu düşürmesinin önündeki en büyük, engeldir.

Bu makalede 24 Ocak ve 5 Nisan İs-tikrar Programlarına yol açan nedenlere ve her iki istikrar programı kapsamında alınan tedbirlere ilişkin genel, hukuki, idari ve kurumsal boyutlarıyla bir değerlendirme yapılmaktadır. Ayrıca, Türkiye ekonomisi-nin bunalıma girmesinde başlıca etkenler-den biri olan programların tamamlanma-masına ve kamu açıklarının önlenmesine ilişkin bazı öneriler geliştirilmektedir.

İstikrar Tedbirlerinin Değerlendirilmesi

Her iki bunalım öncesinde makro ekonomik göstergeler büyük ve benzer dengesizliklere işaret ediyordu. Ancak,24 Ocak 1980 ve 5 Nisan 1994 İstikrar Prog-ramlarının ortaya çıkışına yol açan temel etkenler ve ülke ekonomisinin içinde bu-lunduğu ekonomik yapı farklı özellikler göstermekte idi.

1980 yılında reel sektörde üretim gir-dilerinin özellikle yurtdışından sağlanma-sında karşılaşılan sorunlar nedeniyle ortaya çıkan bunalımın aksine, 5 Nisan 1994 Ka-rarları finans sektöründe yaşanılan bunalım sonucunda alınmıştır. Bu bunalıma para piyasalarında oluşan aşırı likidite ve aşırı değerlenmesi nedeniyle TL'nin değerinin düşürüleceği beklentisi yol açmıştır.

Ekonomik bunalımların ortaya çıkış sebeplerindeki farklılık, doğal olarak alınan kararların içeriğinde de değişikliğe neden olmuştur. Nitekim, 24 Ocak 1980 Kararları ile üretim girdileri için rekabet ortamının oluşturulması ve kaynak kullanımının et-kinleştirilmesi öngörülmüştür. Bu amaçla, kamunun ekonomi içindeki payı azaltılarak özel kesimin öne çıkarılması, dış ticaretin serbestleştirilmesi, sermaye piyasasının kurularak mali araçların çeşitlendirilmesi, kambiyo rejiminin serbestleştirilmesi, ban-kacılık sektörünün rekabete açılması, pozi-tif reel faiz uygulamasına geçilmesi gibi (*) DPT, Planlama Uzmanı

119

Planlama Dergisi

yapısal ve kurumsal düzenlemeler yapıl-mıştır.

Buna karşılık, 5 Nisan 1994 Kararları, büyük bir hızla gelişip hareket eden kısa vadeli uluslararası sermaye hareketlerinin dikkatli şekilde takip edilmesi ve Türkiye açısından denetlenmesi amacıyla ince ayar politikasına yönelik tedbirler üzerine otur-muştur.

İstikrar programlarının hazırlanış ne-denini, genellikle dünya örneklerinde gö-rülen yüksek enflasyonun düşürülerek fiyat istikrarının sağlanması oluşturmaktadır. Türkiye'de gerek 24 Ocak gerekse 5 Nisan İstikrar Programlarının hazırlanış nedenleri öncelikle enflasyonu düşürme amacına da-yanmamıştır. Her iki dönemde de makro ekonomik göstergelerde görülen dengesiz-liğin sürdürülemez hale gelmesi sonucunda istikrar programları uygulama zorunluluğu ortaya çıkmıştır. Uzun yıllar devam ederek kronik bir hal alan enflasyona halkın alış-mış olması ve hükümetlerin enflasyonu dolaylı bir vergi aracı olarak görmeleri ön-celiğin değişmesinde etkili olmuştur. Enf-lasyonu düşürmeye yönelik bir amaç istik-rar programlarının kapsamında yer alıyor gibi görünse de, enflasyonun düşürülmesi öz itibariyle amaç edinilmediği için sonuçta kısa süreli bir düşmenin ardından enflas-yon yeniden eski seviyelerine ulaşmıştır.

24 Ocak 1980 İstikrar Programı o dö-nemde yaygın olarak kullanılan ve IMF destekli ortodoks istikrar politikalarından oluşmaktadır. Program, ilke olarak sıkı para ve maliye politikası uygulaması, faiz-lerin yükseltilmesi, ücretlerin baskı altında tutulması, kamu mal ve hizmet fiyatlarının artırılması, kamunun iktisadi faaliyetleri kısıtlanarak özel kesimin öne çıkarılması gibi "ortodoks istikrar tedbirleri" içerirken, bunlara ilave olarak Dünya Bankası des-

tekli yapısal değişimi öngören tedbirler de uygulanmıştır.

5 Nisan 1994 İstikrar Programı ise, dünyada giderek örnekleri daha sık görül-meye başlanılan heterodoks istikrar politi-kalarını, yarı heterodoks olarak nitelendiri-lebilecek bir yorumlama ile uygulamaya koymuştur. 5 Nisan İstikrar Programında sıkı para ve maliye politikalarının ilke ola-rak bulunmasının yanı sıra, KİT ürün fiyat-larının önemli ölçüde artırıldıktan sonra altı ay süreyle dondurulması, ücret artışlarının Nisan ayında çok düşük düzeyde yapılma-sının ardından Temmuz ayında hiç yapıl-maması ve ücret artışlarının geçmiş dönem enflasyon oranına endekslenmeden kopa-rılarak ileriye dönük hedefler çerçevesinde ve bütçe imkanlarıyla sınırlanması, döviz kurunun çıpa olarak kullanılması, enflasyo-nun denetim altına alınmasında kur artış-larının enflasyon oranının altında tutulması gibi "heterodoks istikrar tedbirleri" de uy-gulanmıştır. Sermaye hareketlerindeki ser-bestlik nedeniyle para politikası yeterince uygulanamamıştır.

Her iki İstikrar Programının hazırlan-masında da makro politikaların hükümet-lere önerilmesinden sorumlu olan Devlet Planlama Teşkilatı bir planlama ve üst ko-ordinasyon kurumu olarak öncülük yapmış, IMF'nin belirleyici bir rol ile öne çıkmasına müsaade edilmemiştir.

24 Ocak 1980 Kararlarında ekonomi-nin bütününü kapsayacak şekilde güncel tedbirlerin alınmasının yanı sıra yapısal de-ğişim öncelikli idi. İstikrar programının öngördüğü konjonktürel ve yapısal ted-birler, bir kısım vergi ve ücretlere ilişkin düzenlemeler dışında büyük bölümü ilk ay içerisinde olmak üzere altı aylık bir sürede tamamlanmıştır. Bir süre sonra yaşanılan yönetim değişikliğinin ardından kalan diğer

120

Planlama Dergisi

hukuki tedbirlerin yanı sıra kurumsal dü-zenlemeler de yapılarak hayata geçirilmiş-tir.

24 Ocak İstikrar Programının etkin olarak uygulandığı 1980-1988 döneminde gerçekleştirilen bazı önemli yapısal tedbir-ler arasında; reel faiz uygulamasına geçil-mesi, bankacılık sektör faaliyetlerinin yeni-den düzenlenmesi ve sektörde faaliyet gösteren yabancı banka sayısının artırıl-ması, Sermaye Piyasası Kanununun çıka-rılması, sermaye hareketlerinin aşama aşama serbestleştirilmesi, yeni finansal kurumlar ve araçlar oluşturulması, kamu-nun finansman ihtiyacının Merkez Bankası kaynakları yerine Hazine tarafından iç borçlanma yoluyla karşılanması, temel mal hizmet kapsamının daraltılması, Katma Değer Vergisi uygulamasının başlatılması, ihracata parasal teşvik uygulanması, itha-lat kotalarının kaldırılarak ithalatın ser-bestleştirilmesi, yabancı sermaye girişinin kolaylaştırılması, tarımsal destekleme kap-samındaki ürün sayısının azaltılması, des-tekleme alımlarında Merkez Bankası kay-naklarından doğrudan yararlanmanın kal-dırılması, KİT tanımının yeniden yapılarak statülerinin belirlenmesi, Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi kurularak özelleş-tirme faaliyetlerinin başlatılması, mahalli idarelerin etkinliğini ve yetkilerini artırmak için genel bütçeden aldıkları payın artırıl-ması ve büyükşehir belediyelerinin kurul-ması gösterilebilir. Alınan tedbirlere uygun bir kalkınma planı (V. Beş Yıllık Kalkınma Planı) ve yatırım anlayışı uygulamaya geçi-rilmiştir. Planların kamu kesimi için emre-dici niteliği yapısal düzenlemelerde yo-ğunlaşmış, özel kesim için yol gösterici ve yönlendirici yönü teşvik planlaması ile ağır-lık kazanmıştır.

5 Nisan 1994 İstikrar Programını iz-leyen VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı ise, ra-kamsal hedefler koyma yerine 20 Yapısal

Donuşum Projesi üzerine oturtularak yön verici bir eylem planı şeklinde hazırlanmış-tır. Böylece, kalıcı yapısal tedbirler yakla-şımını benimsenmiştir. Uygulamada kon-jonktürel tedbirler hayata geçirilirken, ya-pısal tedbirlerin uygulanması için uzun süre geçmiş, bazıları ise ihmal edilmiştir. 5 Ni-san İstikrar Programı kapsamında gerçek-leştirilen önemli bazı yapısal tedbirler şun-lardır; Merkez Bankasının daha özerk hale getirilmesi, Bankalar Kanununun AT stan-dartlarına uygun bir hale getirilmesi, vergi kontrol ve denetiminde etkinliği artırıcı dü-zenlemeler yapılması, ihracata verilen devlet yardımlarının KOBİ'lere yönelik dü-zenlenmesi, Hazine ve Dış Ticaret Müste-şarlığının bölünmesi, yabancı sermayenin kapsamının genişletilmesi, destekleme ürün kapsamının daraltılması, tütün üretim kontenjanının ve ekim alanlarının sınırlan-ması, KİT mallarının haczine imkan tanın-ması, özelleştirme kapsamının ve özelleş-tirme konusunda yetkili kurulun belirlen-mesi, Türk Telekom'un özelleştirilmesine ilişkin ilk yasal dayanağın oluşturulması, yatırımların Yap-İşlet-Devret modeliyle gerçekleştirilmesine imkan sağlanmasıdır.

24 Ocak 1980 İstikrar Programı, aynı zamanda sanayi politikalarını değiştirerek ekonomik yapının temelden değişmesini öngören bir yapısal dönüşüm programıdır. Devletçilik ilkesiyle getirilmiş olan IV. Plan'ın politikaları bu programla değiştiril-miş ve V. Plan'la yeniden ele alınmıştır. İthal ikameci, dışa kapalı, kamu müdahale-sinin yoğun olduğu bir ekonomik yapıdan, ihracata dönük sanayileşme yaklaşımını benimseyen, dışa açık, serbest piyasa ko-şullarının hakim olduğu bir ekonomik ya-pıya geçiş için yapısal düzenlemeler amaçlamıştır. Bu temel politika değişikli-ğine uygun kararlar uygulamaya konul-muştur.

5 Nisan 1994 İstikrar Programı ise,

121

Pla nlamt Dergisi

ekonomik yapıda böyle bir temel politika değişikliği öngörmezken, ilk aşamada bo-zuk makro ekonomik dengelerin kurulması, daha sonra mevcut piyasa ekonomisinin daha iyi işleyebilmesi için aksayan meka-nizmaların sağlıklı birer yapıya kavuşturul-ması amacıyla VII. Planla bazı yapısal dü-zenlemeler yapılmasını hedeflemiştir. Bu-nun yanında 1994'te, 1980 İstikrar Prog-ramında eksik olan verimli istihdam ve sosyal dengelerin kurulması gereği bir tes-pit olarak da olsa belirtilmiştir.

24 Ocak 1980 İstikrar Programıyla devletin, ekonomik alanda faaliyetlerini ve müdahalelerini kısıtlaması ve özel kesimin ekonominin motor gücü olması öngörül-müştür.

5 Nisan 1994 İstikrar Programı ile devletin ekonomiden biraz daha çekilerek gözetici, denetleyici ve standart koyucu asli işlevlerine yönelmesi öngörülmüştür. Bu kapsamda rekabetin korunmasına, tü-keticinin korunmasına, fikri ve sınai mülki-yetin korunmasına ilişkin hukuki ve kurum-sal düzenlemeler getirilmiştir.

24 Ocak 1980'de yapısal dönüşüme yönelik orta ve uzun vadeli tedbirler alın-mış, 5 Nisan 1994'te de bazı yapısal dü-zenlemelerin hedeflenmesine ve VII. Plan'la ayrıca vurgulanmasına önem veril-mesine karşın, finans sektörünün ekonomi üzerinde oluşturduğu büyük baskı nede-niyle, uygulama daha çok kamu açıklarını azaltmaya, TL'ye istikrar kazandırmaya ve ihracat artışını hızlandırmaya yönelik kısa vadeli güncel tedbirler üzerine olmuştur.

Her iki programda da yer alan yapısal dönüşüme yönelik tedbirlerin uygulanabil-mesindeki farklılıklar hükümetlerin konu-muyla yakından ilgilidir. 24 Ocak 1980 İs-tikrar Programının hızla uygulanmaya baş-lamasından bir süre sonra girilen ara rejim

dönemi, İstikrar Programının devam etti-rilmesi için muhalefetsiz bir ortam sağla-mıştır. Siyasi partilerin kapatılması, işçi sendikalarının faaliyet sahalarının kısıtlan-ması vb. uygulamalar, alınan kararlara yö-nelik ortaya çıkabilecek toplumsal muha-lefeti önlemiştir.

5 Nisan 1994'de ise, siyasal partiler ve sendikalar gibi toplumsal muhalefetin önderliğini yapan kuruluşlar faaliyetlerine devam etmekte idiler. Ayrıca, oyların siya-sal partiler arasında çok bölünmüş olması nedeniyle zayıf koalisyonlar 24 Ocak 1980'in aksine istikrarsız bir siyasal yapı içinde çalışmayı gerektirmiştir. Genel seçim ihtimali her an ülke gündeminde yer almış, bu durum getirilen tedbirlerin ısrarlı bir şe-kilde uzun süre uygulanmasına engel teşkil etmiştir.

24 Ocak 1980'de alınan kararlarla, kamu yatırımlarının sektörel dağılımında, teşvik sisteminde ve dış ticaret politika-sında, imalat sanayiinde kamu kesimi ağır-lığını özel kesime kaydırıcı değişiklikler ya-pılmıştır. Ancak, kamu kesiminin sadece devletin asli görevleri ve altyapı yatırımları ile sınırlandırıldığı yeni yapılanma sürecine, özel kesim bir süre tam olarak uyum gös-terememiş, üzerine düşen işlevleri almakta gecikmiş ve özellikle imalat sanayii yatı-rımlarında düşüş yaşanmasına neden ol-muştur. Bunun nedeni, korumacı bir eko-nomide göreli olarak rekabetsiz ve risksiz çalışma alışkanlıklarıdır. Devlet desteği sağlama yönünde zorlamalar olmuştur. 1986'dan sonra ise, kısa vadeli dış ser-maye hareketlerinin yarattığı para piyasası imkanları nedeniyle rant gelirlerini üretim gelirlerine tercih eden bir kitle oluşmuştur. Bu kitle sonraki dönemin başlıca sorunu haline gelmiştir.

5 Nisan 1994 Kararları öncesinde, özel kesimin bir kısmı üretici rolünü kav-

122

Pla lam Dergisi

ramış ve imalat sanayiinin motor gücü ha-line gelmiştir. Ancak, para piyasalarındaki kısa vadeli yüksek faizli getiriler, kaynakla-rın üretime yönelmesini caydırıcı olmakta idi. İstikrar programı kapsamında devletin asli işleri; piyasanın sağlıklı bir şekilde işle-yebilmesi için gerekli kuralları koymak, gö-zetici, denetleyici ve düzenleyici rollerini yerine getirmek şeklinde belirtilmiştir. Yük-sek faizli ortamda iç-dış para hareketleri ile oluşan "saadet zinciri"nin kırılması hedef alındı. Yaklaşım böyle olmakla birlikte, bu dönemde hükümetlerin faiz, kur, KİT ürün fiyatları gibi temel fiyatların belirlenmesin-deki etkisi büyük ölçüde devam etmiştir.

Her iki İstikrar Programı da maliye politikaları ve bütçe disiplinine ilişkin bazı tedbirler içermekle birlikte, piyasadaki gö-reli girdi fiyat dengelerinin hükümet mü-dahalesi yoluyla kurulması fikrine dayan-maktaydı. Dolayısıyla, uygulamada uzun vadeli makro ekonomik dengeyi sağlamayı değil, kısa dönemli istikrarın sağlanmasına yönelindi. Bu ortamdaki hukuki düzenle-melerin mevcut tıkanıklıkları açmaya yöne-lik güncel tedbirlerden oluştuğu görül-mektedir. Örneğin, maliye politikasının belkemiğini oluşturacak büyük bir vergi reformu hiçbir zaman söz konusu olama-mıştır. Vergi uygulamalarının gevşek tu-tulması, kayıt dışı ekonominin büyümesine neden olmuştur.

Siyasal hayattaki durgunluk nedeniyle 24 Ocak 1980 sonrasında ekonomi büyük önem kazanmış ve alınan siyasal kararları belirleyici temel unsur olarak görülmüştür. 1987'den başlayarak, bu yaklaşımda bir değişme gözlenmektedir. Ekonomik alanda alınacak kararların belirleyici unsuru eko-nominin ihtiyaç duyduğu düzenlemeler ye-rine, siyasi rekabet amaçlı kararlar olmaya başlamıştır. Bu dönemden itibaren ihracata yönelik sanayileşme amaçlı önemli bir ya-pısal düzenleme olmadığı gibi mevcut dü-

zenlemeler de bozulmuştur. Bu tutum so-nuçta, 1980 temel kararlarından uzak-laşılmasına yol açmış ve 5 Nisan 1994 öncesinde yaşanılan krizi doğurmuştur.

24 Ocak 1980'de piyasa ekonomisinin yerleştirilmesine ve yeniden üretim unsur-larının gelirden aldıkları payların düzen-lenmesine ilişkin kararlar alınıp uygulanır-ken, 5 Nisan'da daha çok finans sektörün-deki belirsizliği giderici, güven artırıcı, pi-yasalardaki spekülatif hareketleri engel-leyici düzenlemeler yapılmıştır.

1980 İstikrar Programının 1994 İstik-rar Programından önemli bir farkı da, programın hazırlanmasına başlanmadan evvel Hükümetin IMF desteği ve dış kay-nak sözünü almış olmasıdır. Bu destek, istikrar programının uygulanma imkanını artırmış, programın başarı güvencesi ve sigortası olmuştur. Bu dönemde, dış borç-lar IMF ile yapılan stand-by anlaşması ne-ticesinde konsolide edilmiştir. Ayrıca, yeni ek dış kredi imkanı sağlanabilmiştir. Böy-lece, ekonomide kıt olan sermayenin dışa-rıya borç geri ödemesi şeklinde çıkışı bir süre için durdurulmuş, ihtiyaç duyulan yeni sermaye de ekonomiye kazandırılmıştır.

1994 İstikrar Programının başarısının önündeki en büyük engeli programın ihtiyacı olan dış kaynak girişinin güvence altına almamadan başlatılması zorunluluğu teşkil etmiştir.

24 Ocak sonrasında; sıkı para politi-kaları ile başlanıp zamanla gevşeme ya-şanmıştır; maliye politikalarında bütçe ge-lirlerinin artırılması, giderlerin kısılması yö-nünde fazla etkililik sağlanamamıştır. So-nuçta enflasyon yüzde 25 düzeyine indiril-mesine rağmen bunun altına duşüruleme-miş, sonra da fiyatlar basamaklı artış eği-limine girmiştir. Büyüme ise, ortalama yüzde 5,5 düzeyinde devam etmiştir. Pozi-

123

Planlama Dergisi

tif reet faiz uygulanması sağlanmış ancak reel faizlerin yüksekliği süreklilik kazanmış-tır. Reel faizlerin yüksek olmasına neden olan etkenlerin ortadan kaldırılmaması, iç borçlanmayı ve üretim yerine faiz geliri ile yaşamayı teşvik eder bir durum ortaya çı-karmıştır.

5 Nisan sonrasında ise; KİT ürünleri, ücret ve fiyatların askıya alınması, ince ayar kurlar vb. araçlar kullanılmış, buna karşılık çıpalamada etkili bir uygulama görülmemiştir. Maliye politikalarında kısmi bir etki görülmüşse de, para politikaları uygulaması enflasyonu olumsuz etkilemiş, büyüme sıfırın altında gerçekleşmiştir.

24 Ocak 1980 Kararlarıyla dış ticaret, sermaye piyasası, mali sektör, sanayi ve kamu kesiminde sağlanması amaçlanan yapısal dönüşüm hedeflerinden ilk üçünde belirli bir başarı sağlanmıştır. Ancak, sanayi yapısının kendiliğinden uygun dengeleri bulacağı varsayımı anlamlı bir sonuç ver-memiş, sadece mevcut kapasitenin kulla-nım oranları yükselmiştir. Piyasa mekaniz-malarının kurumsallaşması ve özel kesim eksenli büyüme/gelişme süreci oluşturula-mamıştır. Kamu kesiminin gerek ekonomi içindeki payının azaltılması, gerekse kamu kurumlarının yeniden yapılandırılması ama-cına yönelik iyi bir başlangıç yapılmasına karşılık bunun devamı getirilememiştir. So-nunda, 1990'lı yılların ekonomisinde buna-lım ortamlarının oluşmasında kamu kesi-minin yarım kalan yapılandırılmasının etkisi büyük olmuştur.

5 Nisan 1994 Kararlarıyla devletin ekonomi içerisindeki rolünün yeniden be-lirlenmesi amaçlanmıştır. Devletin üretim yapan, kaynak dağıtan bir yapıdan kurta-rılarak ilke olarak piyasa mekanizmasının tüm kurum ve kurallarıyla işlemesini sağla-yan ve sosyal dengeleri gözeten bir yapıya geçişi öngörülmüştür.

Maliye uygulamalarında karar alma düzeninin yol açtığı sıkıntıların giderilmesi için 24 Ocak 1980 sonrasında yeni kurum-sal düzenlemelere gidilmiştir. Hazine Genel Müdürlüğü Maliye Bakanlığından ayrılarak müsteşarlık haline getirilmiş ve alışılmamış bir uygulama ile icracı bir kuruluş olarak Başbakanlığa bağlanmıştır. Oluşturulan Para ve Kredi Kurulu ile, para ve kredi po-litikası uygulamalarının plan ve program ilkelerine uygun olarak koordinasyonunun sağlanması amaçlanmıştır. Toplu konut üretiminin teşviki ve özelleştirmenin başla-tılması amacıyla Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi kurulmuştur. Bunun yanı sıra ekonomik konularda uygulamanın ko-ordinasyonunu etkinleştirmek ve hızlan-dırmak için Ekonomik İşler Yüksek Koordi-nasyon Kurulu oluşturulmuştur.

Ancak, 1990 yılında Türk parasında konvertibiliteye geçişin ardından, ekono-mik yapıda değişime uygun yeni yapısal düzenleme sağlanamamıştır. Para ve ma-liye politikasının uygulanmasından sorumlu kurumlar arasında artan koordinasyon so-runları, alınan kararların etkisini uygula-mada düşürmüştür.

5 Nisan 1994 Kararları sonrasında, ekonomik ve sosyal alanda toplumsal uz-laşma ve dayanışmayı sağlamak amacıyla karar alma sürecine toplumun farklı ke-simlerinden temsilcilerin katılımını sağlaya-cak Ekonomik ve Sosyal Konsey kurul-muştur. Ancak, Kanun çıktığı halde Kon-seye gerekli işlevsellik henüz kazandırıia-mamıştır.

24 Ocak 1980 Programı, başlangıçta çalışma hayatının devlet eliyle düzenlen-mesine dair bir tedbir getirmemekle bir-likte, daha sonra ara rejim ortamının im-kanlarıyla alınan tedbirlerle bu alanda bazı düzenlemelere gidilmiştir. Ücret artışları enflasyonun altında tutularak üretim mali-

124

Pla lam> Dergisi

yetlerinin düşürülmesi ve ihracata dönük politikaların bu yolla desteklenmesi amaç-lanmıştır.

5 Nisan 1994 Kararlarında 24 Ocak 1980'de olduğu gibi gelir dağılımının olum-suz yönde etkilenmesini önlemeye dönük sosyal amaçlı araçlar bulunmamaktadır. Ancak, ilke olarak, kararların etkilerinin toplumun her kesimine eşit düzeyde ya-yılması ifadesi yer almıştır.

24 Ocak İstikrar Programı uygulama-sında, yurtiçi tasarruf oranının yükseltil-mesi amacıyla, sermaye birikiminin yüksek gelir grupları elinde yoğunlaşması destek-lenmiştir. Sermaye Piyasası Kanununda ve çeşitli kanunlarda bu yönde düzenlemeler yapılmış, şirketleşmeler teşvik edilmiştir.

İstikrar Programları Öncesinde ve Sonrasında İzlenen Popülist Politikalar

Türkiye ekonomisinin son otuz yıllık süre zarfında yaşadığı bunalımların nede-nine bakıldığında, ekonomide makro ka-rarları alan sorumluların dünyadaki geliş-meleri ve değişimi takip ederken Türkiye'de yapılması gerekli büyük politika değişikliklerine siyasi kaygılar nedeniyle cesaret edememeleri, ertelemeleri ve icracı kamu idaresinin hantal ve değişime direniş gösterir yapıda olması olduğu görülmekte-dir. Bu ortamda, bunalımlar, artık gelenek-sel hale gelmiş olan popülist politikaların ve kısa vadeli siyasi ve idari çıkarların eko-nomide alınması gereken kararların önüne geçmesi sonucunda maliye ve para politi-kalarının gevşetilmesinden, kamu harca-malarının artırılmasından ve kamu finans-man açığının hızla büyümesinden kaynak-lanmıştır. Tüm bunların temelinde de sık sık değişen hükümetlerin zaman darlığının ve seçim kanunlarının getirdiği belirsizlik-lerin rol oynadığı söylenebilir.

Bunun sonucunda, düşük güven oyları ve genellikle kısa omurıu koalisyon hükü-metleri ortaya çıkmıştır. Türkiye Cumhuri-yeti'nin kuruluşundan bugüne kadar geçen yetmiş dokuz yıllık sürede elli yedi hükü-metin kurulması yaşanılan siyasi istikrarsız-lığın önemli bir göstergesidir. Hükümetlerin ortalama iktidarda kalma sürelerinin 1,4 yıl olduğu göz önünde tutulduğunda, bu du-rumun doğal sonucu olarak tavizci politi-kalar gündeme gelmektedir. Siyasi istikra-rın demokratik olmayan yollardan sağlan-dığı 1980'li yıllarda ekonomik yapıda büyük bir dönüşüm gerçekleştirilmiştir. Bu kap-samda, gerekli güncel ve yapısal tedbirler zamanında alınabilmiştir.

1988 yılında siyasi yasakların kaldırıl-ması sonrasında gelişen muhalefet anla-yışıyla beraber siyasi istikrar giderek kay-bolmaya başlamıştır. Buna bağlı olarak o yıla değin belirli bir disiplin ve ekonomik yaklaşım çerçevesinde uygulanmakta olan ekonomik politikalardan sapmalar ve ta-vizler görülmeye başlanmıştır. Bunun en önemli ve çarpıcı örneği baskı altında tu-tulan işçi ücretlerinin 1989 yılında imzala-nan toplu iş sözleşmeleriyle ilk kez yüzde 38.7 düzeyinde reel olarak artması ol-muştur. Daha sonra bu süreç 1989 yılında yapılan mahalli seçimlerin de katkısıyla gi-derek hızlanmış ve 1991 yılında gerçekleş-tirilen genel seçimler sonrasında doruğa çıkmıştır.

1991 yılında yapılan genel seçimler öncesinde ve sonrası dönemde izlenen ta-vizci politikalar, 1994 yılı başında yaşanılan krizin temelini oluşturmuştur. Seçimler ön-cesinde yapılan toplu iş sözleşmelerinde kamu kesimindeki reel ücret artışı yüzde 45.7 seviyesinde gerçekleşmiştir. Seçimler sonrası dönemde ise; emeklilik süresi hiz-met yılı prim ödeme gün sayısına dönüş-türülerek kadınlarda 20, erkeklerde 25 hizmet yılına çevrilmiş, kamu kuruluşlarının

125

Pla lamu Dergisi

birbirine olan borçları tahkim edilmiş, tarım kredisi borçlarına, vergi borçlarına ve sos-yal güvenlik kuruluşlarına olan prim borç-larına af getirilmiş, tarımsal destekleme kapsamındaki ürün sayısı mevcudun çok olmasına karşın 24'ten 26'ya yükseltilmiş ve enflasyon oranı yüzde 55 seviyesindey-ken destekleme fiyatları ortalama yüzde 72,9 oranında artırılmıştır. Böylece, eko-nominin beş kara deliği olarak adlandırılan bütçe, sosyal güvenlik, KİT, tarımsal des-tekleme ve mahalli idare açıkları daha da büyümüştür.

5 Nisan İstikrar Programının uygula-maya konulması 1994 yılı Mart ayında ya-pılacak mahalli seçimler nedeniyle gecikti-rilmiş ve siyasi çıkarlar ekonominin duy-duğu acil müdahale gereksiniminin önüne geçmiştir. Programın uygulanmasında başlangıçta gösterilen kararlılık ve disiplin ise henüz bir yıl dahi dolmadan yıl so-nunda ortaya çıkan erken genel seçim ih-timali nedeniyle bozulmuş, sıkı para poli-tikası terk edilmiş, alınması öngörülen ya-pısal tedbirler uygulanmamıştır.

Değerlendirmeler ve İstikrara İlişkin Bazı Tedbir Önerileri

İstikrar programlarının başarıya ula-şabilmesi için gerekli olan temel koşul, ön-celikle ekonomik "bunalıma yol açan ne-denlerin doğru olarak teşhis edilmesi ve sonrasında bu nedenlerin ortadan kaldırıl-ması için gereken tedbirlerin "bütüncül" bir yaklaşım çerçevesinde ele alınarak, "taviz-siz" şekilde zamanında uygulanması ge-rekmektedir.

Bu bağlamda, Türkiye'de uygulamaya konulan istikrar programları değerlendiril-diğinde, ekonomik bunalıma yol açan ne-denlerin ve buna bağlı olarak alınması ge-reken tedbirlerin tespitinde başarılı olun-duğu söylenebilir. Ancak, kararlar kısmi

kalarak, sadece para ve maliye politikaları ağırlıklı olmuş; sanayi politikalarının, 24 Ocak'ta olduğu gibi, para ve maliye politi-kaları ile koordinasyonu yetersiz kalmış; sosyal politikalar ihmal edilmiş; halk des-teği aranmamıştır. Buna karşın ekonominin kısa dönemde bunalımdan çıkması için gerekli olan güncel tedbirler kararlılıkla uygulanmıştır. 24 Ocak İstikrar Programı sonrasında belirli bir dönem, yapısal ted-birlerin başarıyla uygulanmasına karşın, daha sonraki dönemlerde tedbirlerin etkili olabilmesi için oluşturulması gerekli olan koşullar aynı ölçüde hazırlanamadığı için yapılan hukuki ve kurumsal düzenlemeler-den beklenilen başarı yeterince elde edi-lememiştir. 5 Nisan 1994 İstikrar Programı sonrasında uygulamaya konulması düşü-nülen tedbirler için gerekli hukuki düzen-lemeler ve bu kapsamda yapılması gere-ken kurumsal düzenlemeler ise siyasi ko-şullara bağlı olarak zamanında yapılama-mıştır.

Türkiye'nin yaşadığı bu acı olaylardan gerektiği ölçüde birikim sağlanıp sağlan-madığı tartışılmaktadır. 1999 sonundan itibaren uygulanan İstikrar Programının devam ettirilmesindeki kararlılık kriz yöne-timi konusundaki olumsuz kanaati değişti-recek nitelikte görülmektedir.

Ekonomide dengelerin istikrarını ko-ruyabilmesi için siyasi karar alıcıların kamu harcamalarını ve para arzını istedikleri dü-zeyde artırabilme yetkilerinin kısıtlanması, bu yetkinin belli aşamalarla yasal bir dü-zenlemeye bağlanması gerekmektedir. Bu amaçla;

-Bütçe disiplininin sağlanması gerek-mektedir. Ekonominin en önemli sorunu olan enflasyonun düşürülebilmesi, bütçe disiplininin sağlanarak kaynakların üretken alanlara aktarılması ve geleceğe ilişkin olu-şan belirsizliğin ortadan kaldırılması için

126

Planlama Dergisi

ilkelerin kapsandığı bir Çerçeve Bütçe Ka-nunu düşünülebilir. Bu Çerçeve Kanun içinde örneğin şu hususlar yer alabilir: Bütçe giderlerinin bütçe gelirlerine göre belirlenmesi; bütçeye hayali gelir yazılma-ması; bütçenin üç veya altı aylık sürelerle gözden geçirilerek harcama ve gelirlerin sürekli denetim altında tutulması; borç-lanmanın bütçe dengesi açısından gelir kaynağı olarak gösterilmemesi; bütçe açı-ğının GSMH'ya oranının hedeflenen bü-yüme oranı ile ilişkilendirilmesi; yapılacak iç ve dış borçlanmanın bu kıstas doğrultu-sunda üretken olmayan kaynaklara yön-lendirilmemesi; ancak mücbir sebepler ha-linde başlangıçta öngörülen bütçe açığının aşılmasına ve ek bütçe yapılmasına hangi hallerde izin verileceği, TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunda kaynağı gösterilmek-sizin bütçe üzerine yük getirici değişiklikler yapılmasının sınırlanması vb.. Ayrıca büt-çede öngörülen hedeflere ulaşılmasında bütçe disiplinine kesinlikle uyulması Ana-yasal bir zorunluluk haline getirilmelidir.

-DPT'nin verdiği makro büyüklüklere göre Hükümetin, mali yıl başında bütçe hedeflerini, yıllık program hedefleri ile uyumlu olarak hazırlanacak bir para prog-ramı ile birlikte getirmesi; belirlenecek para arzındaki artış oranını mücbir sebep-ler haricinde değiştirmesini kısıtlayıcı ted-birlerin açıklıkla belirlenmesi sağlanmalıdır. Para politikasının sermaye hareketlerindeki serbestlik nedeniyle çok hassas olarak ta-kip edilerek uygulanması gerekmektedir. Bu amaçla Merkez Bankasının özerkliğini artırıcı yasal düzenleme en kısa sürede gerçekleştirilmelidir.

-Hükümetlerin toplumun büyük bir kesimi için adaletsizliğe yol açan vergi, sosyal güvenlik primleri, tarım kredileri vb. konularda af teklifi verme yetkisi kaldırıla-rak, bu yetki Anayasa'ya konulacak bir ek

madde ile Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tam sayısının üçte iki çoğunluğunun onayı ile alınması hükmü getirilmelidir. Böylece, af konusu siyasi menfaat sağlama aracı olmaktan çıkarılacak ve af sonrasında do-ğacak yarar ve zarardan tüm toplum ke-simleri ve siyasi partilerin eşit ölçüde etki-lenmesi sağlanmış olacaktır. Af konusu, ancak affı düşünülen konuya ilişkin eko-nomik ve sosyal göstergelerdeki aşırı bo-zulmanın herhangi başka bir yolla düzel-tilme imkanının kalmadığı durumda gün-deme getirilmelidir. Ancak, bu duruma enflasyon nedeniyle bazı devlet alacakları-nın tahsil giderinin, alacak değerinden yüksek olması hali istisna olarak getirilme-lidir. Bu konuda af edilecek kamu alacağı miktarı Bakanlar Kurulu kararıyla belirlen-meli ve ilgili kurum ve kuruluşlara gerekli yetki verilmelidir.

-Ekonomik istikrara yönelik kararların ve uygulamaların bir süre sonra toplumsal tepkiyle karşılanması nedeniyle kararlardan geri dönülmesi veya kapsamının değiştiril-mesi olasılığının gündeme gelmemesi için; ekonomik kararların farklı toplum kesimleri arasında sağlanacak uzlaşma sonrasında alınmasına önem verilmelidir. Alınan ka-rarların kararlılıkla uygulanmasını ve etkin-liğinin artırılması amacıyla, yapılan düzen-lemeye rağmen halen, Konseyde yer alan tarafların eşit şekilde temsilinin sağlanarak kamu ağırlığının azaltılması ve buna bağlı olarak işlevselliğinin artırılması için görev ve ilkelerinin netleştirilmesi gerekmektedir.

-Kamu yönetiminin yeniden yapılan-dırılması gerekmektedir. Bu çerçevede mahalli idarelerin yetki ve mali kaynaklarını kendilerinin yaratma yetkilerinin artırılması yönünde gerekli reform bir an önce hayata geçirilmelidir. Böylece, kamu kaynaklarının daha etkin kullanımının sağlanmasının yanı sıra, merkezi idarenin görevi olan denetle-

127

Pla lam Dergisi

yici, gözetici ve standart koyuculuk faali-yetlerini etkin bir şekilde yapması sağlan-malıdır.

-Özelleştirme uygulamaları hızlandı-rılmalıdır. Kamu bankalarının hükümet programlarında öngörülen hedeflerin bo-zulmasına çok kolay aracılık edebilmeleri nedeniyle, bu aracın kullanımı engellenme-lidir. Serbest piyasa şartlarının hakim ol-duğu bir durumun oluşturulabilmesi için özelleştirmede öncelik bu kuruluşlara ve-rilmelidir.

-Kamunun gelirlerini daha sağlam kaynaklardan karşılaması sağlanmalıdır. Bu amaçla, vergi, sosyal güvenlik, trafik, nü-fus cüzdanı, emlak kaydı, finansal işlemler, pasaport vb. alanlarda denetimi sağlaya-cak şekilde herkese her alanda kullanma-sını zorunlu tutan bir kişisel numara veri-lerek genel bir kayıt sistemi oluşturulmalı-dır. Şimdilik sadece vergiye yönelik olarak başlatılan bu sistemin kısa zamanda genel uygulamaya dönüştürülmesi sağlanmalı böylece, oluşacak veri tabanı sayesinde diğer işlemlerde de çapraz denetim ger-çekleştirilebilmelidir. Bu sayede, sistem dışı kaçaklar kolaylıkla tespit edilerek, kayıt dışı ekonominin kayıt içerisine alınmasında da önemli bir mesafe alınabilecektir.

Kaynaklar

ASLANOĞLU Erhan, "5 Nisan Kararları ve Dün-yadan Örnekler", İktisat Dergisi, No. 349, 1994.

BAHÇECİ Ayşe Sema, Ortodoks ve Heterodoks istikrar Programları: Seçilmiş, Ülke Ömekr ieri ve 1994 Türkiye Deneyimi, Devlet Planlama Teşkilatı, Ankara, Temmuz 1997.

BORATAV Korkut, Türkiye İktisat Tarihi 1908-1985, Gerçek Yayınevi, İstanbul 1989.

BRUNO Michael, Crisis, Stabiiization and Economic Reform: Therapy by Consensus, Oxford University Press, Oxford 1993.

DPT, 1980'den 1990'a Makroekonomik Politi-kalar Türkiye Ekonomisindeki Gelişmelerin Analizi ve Bazı Değerlendirmeler, Ankara 1990.

DPT, Ekonomik İstikrar Tedbirleri Uygulama Neticeleri, Bakanlar Kurulu Brifingi, Ankara, Ekim 1980.

GÖKÇE Deniz, "İstikrar Politikası Bağlamında Merkez Bankası ve Para Politikası", içinde Türkiye İçin Yeni Bir Orta Vadeli İstikrar Programına Doğru, TÜSİAD 1995, Yayın No.TÜSİAD-T/95,6/180, İstanbul.

KÖSE Salih, 24 Ocak 1980 ve 5 Nisan 1994 İstikrar Programları Çerçevesinde Yapılan Hukuki ve Kurumsal Düzenlemelerin Muka-yeseli Analizi) Devlet Planlama Teşkilatı, Ankara, Temmuz 2000.

LANCE Taylor, "IMF Conditionality: Incomplete Theory, Policy Malpractice",_MF7Z/ Studies in Development,yolll, No. 1-2, 1984.

TÜREL Oktar, "Ekonomik İstikrar Programlarına Genel Bir Bakış", içinde Türkiye'de ve Dün-yada Yaşanan Ekonomik Bunalım, derleyen Tekeli İ., Yurt Yayınevi, Ankara 1984.

UYGUR Ercan, "Türkiye'de Kriz ve İstikrar Ara-yışı: Makroekonomik Bir İnceleme", içinde Türkiye İçin Yeni Bir Orta Vadeli İstikrar Programına Doğru, TÜSİAD 1995, Yayın No. TÜSİAD-T/95,6/180, İstanbul.

128

İÇSEL BÜYÜME TEORİSİ : Genel Bir Bakış (*)

Özet: Ekonomilerin uzun dönem bü-yüme performansını etkileyen faktörler ve sürdürülebilir büyüme hızlarına nasıl ulaşı-labileceği konularındaki arayışlar, 1980'ii yıllarda ortaya çıkan içsel büyüme teori-siyle yeni bir çehreye kavuşmuştur, İçsel büyüme modelleri, büyümenin ekonomik sistemin kendi dinamikleri içinde, bir takım faktörlerin etkileşimiyle içsel olarak, ger-çekleştiğini ileri sürmesi bakımından neo-klasik, büyüme yaklaşımından önemli ölçü-de ayrılmaktadır. Bu çalışmada, büyümenin itici gücü olarak tanımladığı faktörlerin biri-kimini ve büyüme sürecinin işleyişini araşr tiran yapısıyla politika analizlerine de im-kan veren içsel büyüme modellerinin başlıcaları ele alınmaktadır.

Büyüme kavramı, sistematik ekono-mik analizin başlangıcından beri entelek-tüel anlamda önemli bir ilgi odağıdır. Eko-nomik büyümeyi, üretim faktörleri sermaye ve işgücünün artışı ile "teknolojik gelişme" ya da "üretkenlik artışı" şeklinde açıklanan bir "artık terime" dayandıran neoklasik bü-yüme modeli, büyüme sürecinin anlaşılma-sında oldukça yararlı olmuştur. Ancak bu model, ekonomik büyümeyi etkileyen fak-törlerin belirlenmesi ve analizi konusunda yeterli bilgi aktaramamıştır. Büyüme konu-sundaki arayışlar, 1980'lerin ikinci yarı-sında, ekonomi teorisi ve uygulamaların-daki bazı önemli gelişmelerin de katkısıyla

Nihal YENER ERCAN (**)

yeni bir akımın ortaya çıkmasını sağlamış-tır. Söz konusu gelişmeler kısaca, mikro temeller üzerinde daha fazla durulmaya başlanması, matematiğin modelleme süre-cinde giderek artan bir şekilde kullanımı, ekonometrinin yine modelleme süreci ve modellerin sınanmasında getirdiği olanak-lar, böylelikle geleneksel olarak analizlerde kapsanmayan faktörlerin dikkate alınabil-mesi şeklinde özetlenebilir (Fine 2000, s.245). "Yeni büyüme teorisi" ya da "içsel büyüme teorisi" (endogenous grovvth theory) olarak adlandırılan bu yaklaşım büyümeyi, neoklasik modeldeki gibi piyasa mekanizmasının kontrolü altında olmayan dışsal teknolojik değişme (exogenous technological change) yerine, merkezi ol-mayan bir piyasa yapısı içinde serbestçe faaliyet gösteren ekonomik güçlerin içsel olarak belirlediğini ileri sürmektedir (Romer 1994, s. 3). Bu alandaki çalışmala-rın önemli bir yönü, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler arasında büyüme eğiliminde gözlenen farklılıkları belirleyen faktörler üzerinde durulmasıdır. Bu anlamda yeni literatür, uygulanan politikalar ile ekono-mik büyüme arasındaki potansiyel ilişkiyi de gündeme getirmektedir.

Bu çalışmanın amacı; içsel büyüme teorisi konusundaki yaklaşımları, büyüme-nin içselleştirilmesinde kullandıkları meka-nizmalar ve politika önerileri kapsamında incelemektir. Çalışmada neoklasik modele kısaca değinilmekte ve içsel büyüme lite-ratürünün temel modelleri ele alınmakta-dır. Sonuç bölümünde genel bir değerlen-dirmeye yer verilmiştir.

(*) 2000 Yılında hazırlanmıştır (**) DPT-Stratejik Araştırmalar Dairesi Başkanı

Giriş

129

Pla lam Dergisi

Neoklasik Büyüme Teorisi

Solovv'un öncü çalışmasına (1956) dayanan neoklasik büyüme teorisi, birçok iktisatçının 1960'lı yıllardaki katkılarıyla (örneğin Denison 1961, Cass 1965, Koopmans 1965) gelişmiştir (Ehrlich 1990, s. l). Literatürde Solovv modeli olarak da adlandırılan neoklasik büyüme modelinin temel varsayımları; kapalı bir ekonomi, re-kabetçi piyasalar, rasyonel davranan bi-reyler, üretim faktörleri sermaye ve işgü-cünün her bırı için ölçeğe göre azalan getiriyi, üretim fonksiyonu için sabit getiriyi öngören bir üretim teknolojisi olarak özet-lenebilir. Nüfus ve işgücündeki artış, içerilmemiş teknolojik değişme (disem-bodied technological change) gibi modele dışsal olarak verilmekte ve beşeri serma-yedeki üretkenlik ya da verimlilik değişim-leri dikkate alınmamaktadır. Bu varsayım-lar altında kurulan model, fert başına ser-mayenin yine fert başına üretim veya tü-ketim ile aynı oranda artış gösterdiği bir "dengeli" büyüme çizgisi tanımlamaktadır. Denge durumuna erişildiğinde fert başına gelir ve tüketimdeki artış oranı teknolojik gelişme hızıyla eşit hale gelmektedir. Diğer bir ifadeyle, modelde dışsal bir değişken olan teknoloji, fert başına gelirdeki artışı sağlayan yegane faktördür ve denge du-rumundaki büyüme hızı tasarruf eğilimin-den bağımsız olarak ortaya çıkmaktadır. Nüfus artışı ile teknolojik değişmeyi dışsal kabul eden böyle bir yapıda, politika uy-gulamaları ile büyüme ilişkisini sağlayan bir aktarım mekanizması bulunmadığından, neoklasik modelde kamunun, uygulayacağı politikalar bakımından belirgin bir rolü yoktur (Shavv 1992, s.611). Ayrıca, Ame-rika Birleşik Devletleri'ne ilişkin zaman se-rileri kullanılarak yapılan analizlerde, mo-delin "artık terimi" niteliğindeki teknolojik gelişme veya üretkenlik artışının gerçekle-şen büyümenin en az yüzde 50'sini tek ba-şına açıkladığı, diğer yüzde 50'lik katkının

sermaye ve işgücündeki artıştan kaynak-landığı sonucuna varılmıştır (Shavv 1992, s.612-613). Bu iki temel sonuç, büyümeyi etkileyen faktörlerin daha sistematik, ay-rıntılı ve formal bir çerçevede araştırılması yönündeki çalışmalar için başlangıç nokta-sıdır.

Ekonomi literatüründe içsel büyüme teorisinin temellerinin Romer (1986) ve Lucas'ın (1988) çalışmalarına dayandığı konusunda görüş birliği bulunmaktadır (Grossman ve Helpman 1994, s.27; Pack 1994, s.55; Solovv 1994, s.45; Fine 2000, s.245). Bu alandaki çalışmalar büyümenin, ekonomik sistemin kendi dinamikleri için-de, bir takım faktörlerin etkileşimiyle içsel olarak gerçekleştiğini ileri sürmesi ba-kımından, büyümeyi, tanımlanan model ve dolayısıyla ekonomik sistem dışındaki et-kenlere bağlayan neoklasik büyüme yakla-şımından önemli ölçüde ayrılmaktadır. Ya-pılan analizlerde amaç, artık terimin bü-yüme muhasebesi açısından hesaplanması değil, bu terimi etkileyen faktörleri ve bu çerçevede ülkeler arasında artık terimin farklılaşmasına yol açan özel kesim ile kamu kesimi tercihlerini irdelemektir.

İçsel büyüme modelleri, ekonomik büyümeyi piyasa mekanizması içinde faali-yet gösteren ekonomik güçlerin içsel ola-rak belirlediğini varsayarken, büyümenin itici gücünü (engine of grovvth) tanımlar ve bunun bıriKimını sağlayan etkenler ile büyüme sürecinin işleyişini açıklar. Model-ler, büyümenin itici gücü olarak tanımla-dıkları faktörler itibariyle üç ana grupta incelenebilir (Ehrlich 1990, s.3):

i. nüfus artışı ve beşeri sermaye biri-kimini birer karar değişkeni olarak ele alanlar,

ii. içerilmemiş teknolojik değişmeyi, dış-

İçsel Büyüme Teorisi

130

Pla lamt Dergisi

sal ve özerk (autonomous) bilimsel buluşlar yerine, piyasa güçlerinin yönlendirdiği girişimci kararlarına bağlayanlar,

iii. büyüme sürecinde kamunun rolünü bağımsız bir değişken olarak dikkate alanlar.

i.Nüfus artışı ve beşeri sermaye birikimini karar değişkeni olarak kabul eden içsel büyüme model-leri:

Becker, Murphy ve Tamura'nın 1990 yılındaki çalışması, ilk gruptaki modellerin temsilcisi olarak kabul edilebilir. Modelin en önemli varsayımı içsel olarak belirlenen doğurganlık oranıyla, beşeri sermaye stoku arttıkça getirişinin de artmasıdır. Doğur-ganlık oranı, fiyatlara ve gelir düzeyine bağlı olarak değişen ekonomik bir karardır. Yeni bilgi üretimi de önceki nesillerin sağ-ladığı beşeri sermaye birikiminin doğrusal bir fonksiyonudur. Ailenin sahip olacağı çocuk sayısı, ebeveynlerin ve özellikle an-nenin zamanının alternatif maliyeti ile eği-tim ve sağlık harcamalarının bir fonksiyonu şeklinde tanımlanmaktadır. Bu anlamda beşeri sermaye açısından zengin ülkelerde insana yapılan yatırımın getirişi, çok sayıda çocuk sahibi olmanın getirişinden fazla olurken, beşeri sermaye açısından göreli olarak fakir durumdaki ülkelerde bunun tersi bir durum gözlenecektir. Böylece be-şeri sermayenin görece kıt olduğu ülke-lerde çok çocuklu, geniş aileler ve aile bi-reylerine daha az yatırım yapılması gibi bir sonuç doğarken, diğer durumda çocukların daha nitelikli yetiştirilmesine imkan veren az sayıda çocuklu, küçük aile yapısı benim-senecek, beşeri ve dolayısıyla fiziki ser-maye artmaya devam edecektir.

Model bu yapı çerçevesinde biri geniş aile yapısı ve kıt beşeri sermaye, diğeri kü-çük aile yapısı ve artan beşeri sermaye

olmak üzere iki istikrarlı denge durumunu açıklamaktadır. Ülkeler yeterince şansları varsa ve beşeri sermayeye yatırım yapar-larsa, "Malthus dengesinden "kalkınma dengesi"ne geçebilirler (Becker ve diğerleri 1990, s.36). Şans faktörü bir yana bırakı-lırsa bu model, eğitim ve sağlık politikala-rının, beşeri sermayeye ilişkin yatırımlarla, beşeri ve fiziki sermaye bağlantısı üzerin-deki hayati önemini ortaya koymaktadır.

ii. İçerilmemiş teknolojik değişme-yi piyasa güçlerinin yönlendirdi-ği girişimci kararlarına dayandı-ran içsel büyüme modelleri:

İçsel büyüme modellerinin başlangıcı olarak kabul edilmesi bakımından Romer'in 1986 yılı çalışması, ikinci gruptaki model-lerin en önemlilerindendir. Bu modelde ve yine Romer'in 1990 yılındaki çalışmasında, Araştırma ve Geliştirme (Ar-Ge) sektörün-deki beşeri sermayenin içerilmemiş tekno-lojik buluşları büyümenin itici gucuaur. Romer'in çalışmaları bir anlamda, büyüme sürecinde teknolojik gelişmeyi içselleştirme yönündeki ilk yaklaşımı getiren Arrovv'a (1962) dayanır. Arrovv bilgi üretimindeki artışın "dağılma" (spillover) etkisiyle ve "yaparak öğrenme" (learning by doing) yoluyla tüm ekonomiye sağlayacağı katkı-nın, firma özelindeki kazanımlardan çok daha fazla olduğu sonucunu çıkarmaktadır. Bu yaklaşımda bilgi, rekabet edilemeyen ve tüketimden dışlanamayan nitelikteki bir kamu malıdır^1) Romer'in varsayımları ara-sındaki en temel fark, yeni tasarımların sahiplerinin tasarım üzerindeki haklarının korunmuş olması nedeniyle bilginin tam

O Herhangi bir malın kamu malı niteliği taşıması için rekabet edilememesi (non-rival) ve tüketimden dışlanamaması (non-excludable) gerekir. Bu nitelik-lerle kastedilen bir fazla tüketicinin o malı kullanması için söz konusu olan marjinal maliyetin sıfır olması ve yine o malın tüketimini engellemenin maliyetinin çok yüksek oluşudur.

131

Pla lam Dergisi

anlamıyla kamu malı haline gelmemesi ve bu yolla buluş yapmanın özendirilmesidir.

Üç sektörlü bir yapıda kurulan mo-delde Ar-Ge sektörü, nihai ürün üretiminde kullanılan makinaların üretim sürecine girdi olan yeni fikir ve geliştirilmiş tasarımları sağlar (Romer 1990, s.79). Bu çerçevede bilgi üretim sürecine iki kanaldan katkıda bulunur. Yeni tasarım, yeni ve daha mo-dern bir ara girdinin (makinanın) üretilme-sini mümkün kılar. Ayrıca yeni tasarım ekonomideki toplam bilgi stokunu arttıra-cağından Ar-Ge sektöründeki beşeri ser-mayenin verimini arttırır. Bilginin üretim sürecine bu iki yönlü katkısı, nihai ürün üretiminde kullanılan makinaların üretim fonksiyonunda ölçeğe göre artan getiri sağlar ve böylece ekonomik büyüme ger-çekleşir^2) Buradaki önemli nokta yeni fikir üreten kişinin kullanıma ilişkin hakları do-layısıyla, bilginin başkaları tarafından ara girdi üretiminde değil yalnızca araştırmaya dönük olarak kullanılabilmesidir. Bilginin kamuya kısmen açık olması, kar amacı gü-den, rasyonel ekonomik birimleri ve kişileri buluş yaparak kar benzeri getiriden (quasi-rents) azami ölçüde yararlanmaya yönelte-cektir. Böylece bilgi üretimi artan bir hızda sürecek ve içselleşmiş teknolojik gelişme devam edecektir.(3) Modelin birey ve ekonomik birimlerin davranışını neoklasik anlamda tanımlamış olması, yani kar

(2) E. Dinopoulos ve P. Thompson (2000, s.355), 96 ülkeyi kapsayan bir kesit analizinde Romer'in büyü-menin içsel olarak gerçekleştiği konusundaki teorik yaklaşımına kısmi destek sağlamaktadırlar. Ancak çalışmanın önemli bir başka sonucu da, kararlı du-rum (steady-state) büyüme hızının, ekonomideki toplam beşeri sermaye stokundan bilgi üretimine ayrılan paya bağlı olduğudur.

(3) Ancak P. A. De Hek (1999, s.739), Romer (1986) ve Lucas'ın (1988) modellerini esas aldığı ve bilgi yaratan sektörlerin üretkenliğindeki değişkenliği "belirsizlik faktörü" (risk) olarak tanımladığı çalışma-sında, değişkenlik artışının büyümeyi olumsuz yönde etkilediğini belirtmektedir.

maksimizasyonu amacı, vergi ve diğer mali teşviklerle büyümenin etkilenebileceği so-nucunu getirmektedir. Yine aynı nedenle, rasyonel davranan bireyler projelerine iliş-kin bugünkü harcamalarında, projenin ge-lecekteki muhtemel getirilerini dikkate ala-cağından faiz politikaları ile büyüme ara-sındaki ilişki gündeme gelmektedir. Romer'in sınai mülkiyet haklarının korun-masından hareketle, büyümeyi bilgi üreti-mine ve bunun sürekliliğine dayandırarak içselleştirmesi çok önemli bir katkı olmakla beraber, modelin orijinal formu kapalı eko-nomi varsayımına dayanmaktadır. Bu kap-samda bilgi, tamamen yerli kaynaklarca üretilmektedir ve yerel niteliktedir. Romer dış ticaretin serbestleştirilmesi ve özellikle beşeri sermaye açısından zengin ülkelerle ekonomik bütünleşmenin sağlanması du-rumunda büyüme sürecinin olumlu yönde etkileneceğini belirtmektedir. Ancak bu çalışmada, serbest ticaretin getirdiği im-kanlarla, ülkeler arasında bilgi aktarımının hangi araçlarla gerçekleştirilebileceği ve bu noktada ülkelerin yabancı teknolojiyi özümseme ve yerelleştirebilme derecele-rindeki farklılıklar üzerinde durulmamıştır.

Lucas içsel büyüme teorisinin temel çalışmalarından biri olarak kabul edilen makalesinde fiziki sermayenin birikimini ve ekonomik sistemdeki rolünü, geleneksel bir neoklasik üretim fonksiyonu yardımıyla modellemektedir (Lucas 1988, s.7). Kapalı ekonomi varsayımı altında tek sektörlü ya-pıdaki modelde beşeri sermaye, hem iş-gücü hem de fiziki sermayenin verimliliğini arttırmakta ve kararlı durumda fiziki ser-mayenin marjinal getirişi asimtotik olarak sabitleşmektedir. Ülkeler, sermaye stoku-nun başlangıçtaki dağılımından yani fiziki-beşeri sermaye oranından bağımsız olarak, uzun dönemde aynı büyüme hızlarına ula-şabileceklere de, başlangıç koşulları fiziki sermayenin kararlı durum marjinal getiri düzeyini belirleyecektir. Böylece başlan-gıçta görece fakir olan ülkelerin konumla-

132

Pla lam, Dergisi

rında bir değişiklik olmayacaktır. Analizin sonraki aşamalarında sermaye malları ti-careti ve işgücünün serbest dolaşımı dik-kate alınmaktadır. Sermaye malları ticareti, işgünün serbest dolaşımı sağlanmadan serbest bırakıldığında, ülkelerdeki fiziki-be-şeri sermaye oranı değişmeyeceğinden, zengin ve fakir ülkeler arasında ticaret ve dolayısıyla borç alıp verme yönünde bir ilişki gözlenmeyecektir. İşgücünün serbest dolaşımı da analize dahil edildiğinde sonuç, beşeri sermaye katkısının ekonomide da-ğılma etkisi yaratmasına bağlı olarak or-taya çıkacaktır. Sadece bu durumda ülke-deki refah artışına bağlı olarak, her beceri düzeyi için ücretler artacak ve serbest do-laşım imkanı işgücünün fakir ülkelerden refah düzeyi yüksek ülkelere hareketine neden olacaktır. Lucas'ın yaklaşımında ya-parak öğrenme olgusu, beşeri sermayenin işgücü ve fiziki sermayede sağladığı üret-kenlik artışlarını açıklamada kullanılmakta-dır. Modelde beşeri sermayedeki artış, Arrow'un yaklaşımına benzer şekilde reka-bet edilemeyen ve dışlanamayan bir ürün geliştirilmesini sağlar ve ekonomideki da-ğılma etkisiyle üretim artışları gerçekleşir. Ancak bilgiyi kamu malı olarak kabul eden böyle bir yapıda, Ar-Ge sektöründeki araş-tırma faaliyetleri yeterli düzeye ulaşmaya-caktır. Bu noktada, kamuya araştırma faa-liyetlerini teşvik anlamında önemli bir rol düşerken, Ar-Ge sektörlerinin nasıl tanım-lanacağı ve hangi araçlarla teşvik edileceği sorusu ortaya çıkmaktadır (Shaw 1992, s.617). Günümüzde bir yandan uluslararası ticaretin serbestleştirilmesine yönelik an-laşmalar, diğer yandan da ekonomik bü-tünleşmeyi hedefleyen anlaşmalar, ülkele-rin uygulayacağı teşvik politikaları konu-sunda bir çerçeve ve bağlayıcı hükümler getirmektedir. Bununla birlikte, her ülkenin politika tercihlerinde kendi gelişmişlik dü-zeyini ve sanayi yapısını, daha genel bir ifadeyle ülke koşullarını da dikkate alması gereği açıktır.

Yeni buluşlara dayalı büyüme model-leri konusundaki önemli bir katkı, büyüme olgusunu dış ticaret ve ticaret politikaları ile ilişkilendiren Grossman ve Helpman'ın (1989,1990) çalışmalarıdır. Grossman ve Helpman çalışmalarında çok ülkeli, dinamik bir genel denge modeli çerçevesinde biri geleneksel ürün, diğeri modern anlamda sanayi urunu ve üçüncüsü bilgi üretimi yoluyla sanayi urununun geliştirilmesini sağlayan Ar-Ge çalışmaları olmak üzere üç temel üretim faaliyeti tanımlamışlardır (Grossman ve Helpman 1989, s.1262). Bu yapıda, dış ticaretin getirdiği imkanlardan yararlanan Ar-Ge sektörü, ülke ekonomi-sine mukayeseli üstünlük kazandırarak bü-yümenin itici gücü olacaktır. Az gelişmiş ekonomiler, dış ticaretlerini serbestleştire-rek teknoloji transferi yoluyla dünya bilgi stokuna erişebilecekler ve zaman içinde dünya ticaretindeki gelişmenin de etkisiyle, potansiyel olarak serbestleşmeden azami faydayı sağlayacaklardır.(4) Ancak teknoloji transferinin zengin ülkelerden yoksul ül-kelere doğru otomatik olarak gerçekleş-memesi, çok uluslu şirketlerin bu konudaki rolünü, teknoloji transferine ilişkin teşvik-leri nasıl değerlendirdiği ve dolayısıyla yok-sul ülkelerin ne tür politikalar uygulayacağı sorularını gündeme getirmektedir. Ar-Ge sektörlerinde mukayeseli üstünlüğe sahip ülkelerde, harcamaları tüketim mallarına kaydıran korumacı politikalar, kaynakların bilgi üreten sektörlere yönelmesini engel-leyeceğinden, uzun dönem büyüme hızla-rını olumsuz yönde etkileyecektir. (Grossman ve Helpman 1990, s.814). Bu anlamda imalat sanayiinde korumacılığa dayanan bir dış ticaret politikası Ar-Ge

(4) Grossman ve Helpman dış ticaretin serbest -leştirilmesinin getireceği yararları, bilgiye erişim ve dolayısıyla yeni ürün geliştirme olanağının artması ile açıklarken, R. E. Baldvvin ve R. Forslid (1999, s.514) daha önceden rekabete kapalı sektörlerdeki mark-up'ın azalması nedeniyle sermaye mallarının yenilenme maliyetlerinin düşmesi ve böylece üretim artışlarının gerçekleşmesi açısından ele almaktadır.

Pla lam Dergisi

sektörlerindeki vasıflı işgücünün imalat sa-nayiine kaymasına neden olabilecek ve yeni buluşlar sekteye uğrayacaktır. Diğer koşullar aynı iken, dış ticaret politikasında aktif korumacılığı benimseyen ülkelerde, kaynakların Ar-Ge sektöründen imalat sa-nayiine, korumacı olmayan ülkelerde ise ters yönde kayması sonucu doğabilecektir.

Grossman ve Helpman'ın çalışmala-rında dış ticaret politikasının ekonomilerin uzun dönem büyüme eğilimi üzerindeki etkisi ortaya konulmakla beraber uygu-lanması gereken politikalar konusunda ih-tiyatlı davranmak gerekir. Bu noktadaki seçim korumacı ve korumacılık karşıtı poli-tikalar arasında değil, korumacı olmayan politikaların nasıl uygulanacağı yönündedir. Öncelikle büyümeyi etkileyen bilgi üreticisi durumundaki sektörlerin ne şekilde belirle-neceği önemlidir (Scott 1992, s.625). Tek-nolojinin yayılma hızı ve yabancı teknoloji-den rekabetçi üstünlük yaratacak yerli tek-noloji üretiminde yararlanılması süreci ül-keler arasında önemli ölçüde farklılaşmak-tadır. Ar-Ge sektörlerinin belirlenmesinde ülkenin genel koşulları yanında bu faktör-lerin de dikkate alınması gereklidir. Öte yandan, modelde kullanılan sektör sınıfla-masının Ar-Ge, imalat sanayii ve hizmetler şeklinde değiştirilmesi, dış ticaretin ser-bestleştirilmesi sürecinde kaynakların hiz-met sektöründen hem Ar-Ge hem de imalat sanayiine doğru kayması sonucunu getirebilir (Shavv 1992, s.618).(5) Bu du-

(5) Ayrıca, X. Diao ve diğerleri (1999, s.370-371) Romer ve Grossman-Helpman'ın çalışmalarına daya-nan ve Japonya verilerini kullanan bir genel denge modeliyle yaptıkları analizlerde, dış ticaretteki ser-bestleşmenin yurtiçi kaynakların Ar-Ge sektörlerine doğru kayması yönünde etkili olmadığı, ancak eko-nomideki dağılma etkisiyle teknolojinin, bu sektör-lerde üretkenlik artışı sağladığı sonucuna varmakta-dırlar. Bu çalışmanın diğer sonuçları, tüm sektör-lerde gümrük duvarlarının kaldırılmasının kısa dö-nemde refahı artırıcı, uzun dönemde ise azaltıcı et-kisi olduğu ve Ar-Ge sektörlerinin doğrudan veya dolaylı teşvikinin üretkenliği arttırdığı yönündedir.

rum gelişmiş ülkelerde bile, modelin yapı-sını ve temel varsayımları dikkate almaksı-zın, doğrudan model sonuçlarına dayalı politika önerilerinde dikkatli olunması ge-reğini ortaya koymaktadır. Ayrıca, ulusla-rarası ticaret ve dünya ekonomisinin bu-gün ulaştığı noktada, diğer bir ifadeyle küreselleşme sürecinde ülkelerin uygulaya-cakları politikaların önemli ölçüde birbirine bağımlı hale gelmesi nedeniyle, bu konu-daki karar süreçleri çok daha kapsamlı ve hassas analizlere dayandırılmalıdır.

iii. Büyüme sürecinde kamunun ro-lünü dikkate alan içsel büyüme modelleri:

Kamu harcamalarının büyüme süre-cinde katalizör etkisi yarattığını ileri süren Barro'nun 1990 ve 1991 yıllarındaki çalış-maları, içsel büyüme modellerinin son gru-buna örnek olarak verilebilir. Analizin baş-langıç noktası özel kesimin, ekonomi gene-lindeki ve bu arada kendi bünyesindeki kaynakların üretkenliğini arttıracak kamu mallarını üretmede yetersiz kalacağıdır. Her iki çalışmada da 98 ülkeyi kapsayan bir veri seti kullanılmıştır.(6) Barro ilk çalış-masındaki (1990) modelde, ölçeğe göre sabit getiri sağlayan bir üretim fonksiyo-nunda kamu kesimini de dikkate alarak, kamu harcamaları, tasarruf oranı ve eko-nomik büyüme arasındaki ilişkiyi araştır-mıştır. Hükümetler, özel harcanabilir geliri vergilendirerek, büyümeyi etkileyen kamu kaynaklı girdilerin özel kesim girdileriyle aynı oranda artışını sağlayabileceklerinden fert başına gelir ve tüketim artışına katkıda bulunabilirler. Bu anlamda Ar-Ge çalışma-larının teşvik edilmesi ve doğrudan sağla-nan kamu hizmetleri, örneğin eğitim, sağ-lık ve diğer altyapı yatırımları, sosyal an-

(6) 1960-1985 dönemini kapsayan veri seti temelde, R. Summers ve A. Heston'un 1988 yılı çalışması ile Birleşmiş Milletler ve Dünya Bankası verilerine dayanmaktadır.

134

Pla lanı Dergisi

lamda en uygun düzeyde olacaktır. Ancak hükümetin uygulayacağı politikalar yoluyla büyüme performansı üzerindeki etkisi, ta-mamen kendi amaç fonksiyonuna bağlıdır. Modelde ele alınan şekliyle, temsili hane-halkı fayda fonksiyonunun maksimizas-yonunu amaçlayan kar amacı gütmeyen, iyi niyetli (benevolent) bir hükümet (Barro 1990, s. 110) büyüme ve refah üzerinde olumlu etki yaparken, seçim endişesi ta-şımayan, kendi fayda fonksiyonunu gö-zeten (self-interested) bir hükümet bü-yüme ve refahı olumsuz yönde etkileyebi-lir. Analizlerde kullanılan veri seti çerçeve-sinde, sabit fiyatlarla kamu harcamalarının Gayri Safi Yurtiçi Hasılaya (GSYİH) oranı ile piyasalardaki aksaklıkların büyüme üzerin-de olumsuz, siyasi istikrarın ise olumlu etki yarattığı gözlenmiştir. Kamu harcamaları-nın büyümeyi olumsuz yönde etkilemesi, temelde vergilendirme nedeniyle özel ta-sarrufların azalmasına bağlanmaktadır.(7) Çalışmalarda, kamu yatırımları/GSYİH oranının büyüme üzerinde istatistiksel olarak anlamlı bir etkisi saptanamamıştır.

King ve Rebelo da 1990 yılındaki ça-lışmalarında, vergi politikalarının ekonomik büyümeye etkisini değerlendirmiştir. Büyü-me oranlarının ülkeler arasında farklılık göstermesinden yola çıkarak, iki sektörlü, beşeri sermaye oluşumuna dayanan içsel bir büyüme modeli kapsamında, hükümet politikalarının fiziki ve beşeri sermayenin bıriKimını teşvik edebileceği düşünülmek-tedir. Bu anlamda uluslararası sermaye pi-yasalarına erişim imkanı bulunan açık eko-nomilerde, vergi politikalarının olumsuz et-kisi daha yoğun hissedilecektir. Vergi oran-larındaki küçük değişiklikler büyümeyi sek-teye uğratabileceği (zero-grovvth steady states) gibi büyüme mucizeleri de yarata-bilir. Gelir vergilerinin, fert başına gelirin

(7) K. B. Grier ve G. Tullock (1987) de benzer bir sonuca ulaşmıştır.

uzun dönem artış oranında azaltıcı etkisi bulunduğu sonucuna varılan çalışmada, politika uygulamalarının içsel büyüme mo-dellerinde gözlenen etkisinin neoklasik mo-delden çok daha belirgin olduğu ortaya çıkmaktadır. Nitekim gelir vergisi oranın-daki yüzde 10'luk bir artışın refah maliyeti (vvelfare cost) üzerindeki etkisi, içsel büyüme modelinde neoklasik modelden 40 kat fazladır (King ve Rebelo 1990, s. 146).

Uygulanan makroekonomik politikala-rın uzun dönem büyüme performansına etkisi Fischer (1991) tarafından da incelen-miştir. Çalışmada bir kesit regresyon ana-lizi yapılırken, politika etkilerini inceleyen içsel büyüme modelleri literatürünün genel bir değerlendirmesi de yer almaktadır. Bu-na göre hem kesit analizleri hem de diğer analizlerde, enflasyon oranı, dış borç stoku, kamu açıkları gibi temel makro gös-tergelerin ve dolayısıyla izlenen politika-ların büyüme ile ilişkili olduğu sonucuna varılmaktadır. Makroekonomik politikaların büyümeyi hangi kanallardan etkilediği ko-nusunda tam bir fikir birliği bulunmamakla beraber, yatırımlar ve bu yolla büyümenin etkilendiği yaklaşımı genel kabul görmek-tedir. Ayrıca, sürdürülebilir büyüme için ül-kedeki makroekonomik istikrar ön koşul olmakla birlikte, dışa açık olma, piyasa mekanizmasının işlerliği, kamunun fiziki ve sosyal altyapıyı sağlama yönündeki rolü büyük önem taşımaktadır. (Fischer 1991, s.361).

Temelleri Romer (1986) ve Lucas (1988) tarafından atılan içsel büyüme teo-risi, ekonomik büyümeyi neoklasik mo-delde olduğu gibi piyasa mekanizmasının denetimi altında olmayan dışsal teknolojik gelişmeler yerine, piyasaların kendi dina-mikleri içinde faaliyet gösteren ekonomik güçlerin içsel olarak belirlediğini kabul et-mektedir. İçsel büyüme modelleri, büyü-

Sonuç ve Değerlendirme

135

Planlama Dergisi

menin itici gücü olarak nitelenen faktörleri tanımlayarak birikimlerini açıklamakta ve bu çerçevede büyüme sürecinin işleyişi ile ilgilenmektedir. Modeller büyümenin itici gücü olarak tanımladıkları faktörler itiba-riyle üç grupta değerlendirilebilir. Bunlar; nüfus artışı ve beşeri sermaye bıriKimını birer karar değişkeni olarak ele alanlar, içerilmemiş teknolojik değişmeyi dışsal ve otonom bilimsel buluşlar yerine piyasa güçlerinin yönlendirdiği girişimci kararla-rına bağlayanlar ve büyüme sürecinde ka-munun rolünü bağımsız bir değişken olarak dikkate alanlar şeklinde özetlenebilir.

Genelde tüm bilim dalları için geçerli olan ve aslında bilimin gelişmesindeki en önemli etkenlerden biri olan görüş ayrı-lıkları, sosyal bilimlerde daha yoğun olarak gözlenmekte ve iktisatçıların içsel büyüme teorisine ilişkin yaklaşımlarında da belirgin şekilde ortaya çıkmaktadır. Günümüzün Keynes yanlısı iktisatçıları, sermaye biriki-mini hanehalkı tasarruf eğilimlerine bağlı olarak açıklaması, talep artışlarıyla ilişki-lendirmemesi bakımından içsel büyüme modellerinin neoklasik büyüme modeliyle aynı temele oturduğunu ileri sürmektedir (Palley 1996, s. 135). Öte yandan klasik teori yanlıları da içsel büyüme modellerini, kararlı durum büyüme hızlarını güvence altına almak için teknolojik gelişmenin hızı konusunda katı varsayımlara dayanmaları nedeniyle eleştirmektedir (Cesaratto 1999, s.788).

Bu eleştirilerde haklılık payı bulunma-sına rağmen, içsel büyüme modellerinin, ekonomik büyümenin büyük bölümünü bir artık terim vasıtasıyla açıklayan neoklasik modelden sonra, büyümenin ekonomik sistemin kendi dinamikleri içinde gerçek-leştiğini ileri süren, bu süreçte etkili olabi-lecek faktörleri belirleyen ve ayrıca politika analizlerine olanak veren yapısıyla ekonomi literatürüne katkısı göz ardı edilemez.

Planlama çalışmalarında model kulla-nımı, teori, metodoloji, veri seti, ülke eko-nomisinin kurumsal ve yapısal ilişkilerini bir bütün halinde ele almayı gerektiren çok boyutlu bir süreçtir. Bu süreçte en önemli hususlardan biri, tüm uygulamalı çalışma-larda olduğu gibi, analiz sonuçlarının kulla-nılan modelin yapısı ve varsayımları altında belirlendiğidir. Temel varsayımlardaki bir değişiklik modelin sonuçlarını doğrudan etkileyeceği ve değiştirebileceğinden, ana-liz sonuçlarının politika uygulamaları açı-sından değerlendirilmesinde dikkatli olun-ması gerekir. Esasen uygulamalı çalışma-larda varsayımların ülke gerçekleri ve ve-rilere uygunluğunun sağlanması, teorik modellerde göründüğünden çok daha güç-tür. Bu nedenle, modellerin planlama uy-gulamalarında kullanılması özel birikim gerektiren bir uzmanlık işidir. Modeller vasıtasıyla politika önerilerinde bulunma sürecinde önem taşıyan diğer bir husus, hızla küreselleşen günümüz dünyasında ülkelerin uygulayacakları politikalar konusunda giderek birbirine bağımlı hale gelmesi dolayısıyla, söz konusu politikala-rın etki ve sonuçlarına ilişkin sağlıklı tah-minlerin küresel sistemi göz ardı ederek yapılamayacağıdır. Bununla birlikte küresel gidişe uyum, ülke koşullarını göz ardı et-meyi değil, ülke çıkarlarını koruma yö-nünde çok daha kapsamlı etüt edilmiş, es-nek, ince ayarlı, stratejik planlama ve tak-tik uygulama bütünlüğünü gerektirmekte-dir. Ancak, en az bunlar kadar önemli bir konu da büyümenin ekonomik kalkınma olgusunun yalnızca bir boyutu olduğu, sür-dürülebilir kalkınmanın sağlanmasında yapısal değişim, adaletli bir gelir dağılımı(8) ve kurumsal düzenlemeler boyutlarının unutulmaması gereğidir.

(8) Literatürde, gelir dağılımı ile büyüme arasındaki ilişkinin iki yönlü olduğu genel kabul görmekle beraber, T. Persson ve G. Tabellini (1992, s.601) demokratik rejimlerde adaletsiz gelir dağılımının büyümeyi olumsuz yönde etkilediği sonucuna varmaktadırlar.

136

Pla u lam Dergisi

Kaynaklar

Arrovv, K.J., 1962, "The Economic Im-plications of Learning by Doing," Revievv of Economic Studies 29 (June), 155-173.

Baldvvin, R.E. ve R. Forslid, 2000, "Trade Liberalization and Endogenous Grovvth: A q-Theory Approach," Journal of International Economics50:2 (April), 497-517.

Barro, R.J., 1990, "Government Spending in a Simple Model of Endogenous Grovvth," Journal of Political Economy 98:5 (October), 103-125.

Barro, R.J., 1991, "Economic Grovvth in a Cross Section of Countries," Quarteriy Journal of Economics 106 (May), 407-443.

Barro, R.J. ve X. Sala-i-Martin, 1992, "Convergence," Journal of Political Economy 100:2 (April), 223-251.

Becker, G.S., K.M. Murphy ve R. Tamura, 1990, "Human Capital, Fertility and Economic Grovvth," Journal of Political Economy98\S (October), 12-37.

Bulutay, T., 1995, Yeni Büyüme Kuramları ve Büyüme, Kalkınma Konusunda Diğer Bazı Yaklaşımlar,\ Ankara, Devlet Planlama Teşkilatı, Ocak.

Cass, D., 1965, "Optimum Grovvth in an Aggregative Model of Capital Accu-mulation," Revievv of Economic Studies 32:3 (July), 233-240.

Cesaratto, S., 1999, "Savings and Economic Grovvth in Neoclassical Theory," Cambridge Journal of Economics 23:6 (November), 771-793.

De Hek, P.A., 1999, "On Endogenous Grovvth Under Uncertainty," International Economic ReviewW-3 (August), 727-744.

Denison, E.F., 1961, The Sources of Economic Grovvth in the United, States, New York, Committee for Economic Development.

Diao, X., T. Roe ve E. Yeldan, 1999, "Strategic Policies and Grovvth: An Applied Model of R&D-Driven Endogenous Grovvth," Journal of Development Economics 60:2 (December), 343-380.

Dinopoulos, E. ve P. Thompson, 2000, "Endogenous Grovvth in a Cross-section of Countries," Journal of International Economics 51:2 (August), 335-362.

Ehrlich, I., 1990, "The Problem of Development: Introduction," Journal of Political Economy 98:5 (October), 1-11.

Ercan, N. Y., 1994, "Government Spending and Economic Grovvth," Basılmamış çalışma, North Carolina State University, Raleigh, NC, June.

Fine, B., 2000, "Endogenous Grovvth Theory: A Critical Assessment," Cambridge Journal of Economics24:2 (March), 245-265.

Fischer, S., 1991, "Grovvth, Macroeconomics and Development," in National Bureau of Economic Research Macroeconomics Annuai, ed. by O. J. Blanchard and S. Fischer, Cambridge, Mass., The MİT Press, 329-363.

Grier, K. B. ve G. Tullock, 1987, "An Empirical Analysis of Crossnational Economic Grovvth: 1950-1980," Manuscript, Pasadena, California Institute of Technology, December.

Grossman, G.M. ve E. Helpman, 1989, "Product Development and International Trade," The Journal of Political Economy 97:6 (December), 1261-1283.

Grossman, G.M. ve E. Helpman, 1990, "Comparative Advantage and Long-Run Grovvth," American Economic Revievv 80:4 (May), 796-815.

Grossman, G.M. ve E. Helpman, 1994, "Endogenous Innovation in the Theory of Grovvth," The Journal of Economic Perspectives&.l (January), 23-44.

137

Pla lam Dergisi

Helpman, E., 1992, "Endogenous Mac-roeconomic Grovvth Theory," European EconomicRevievv36:2-3 (April), 237-267.

King, R.G. ve S. Rebelo, 1990, "Public Policy and Economic Grovvth: Developing Neoclassical Implications," Journai of Political Economy 98:5 (October), 126-150.

King, R.G. ve S. Rebelo, 1993, "Transitional Dynamics and Economic Grovvth in the Neoclassical Model," American Economic Review 83:4, 908-931.

Koopmans, T.C., 1965, "On the Concept of Optimal Economic Grovvth," in The Econometric Approach to Development Planning, Amsterdam, North Holland.

Lucas, R.E., 1988, "On the Mechanics of Economic Deveiopment", Journai of Monetary Economics 22 (July), 3-32.

Mankivv, G., D. Romer ve D. Weil, 1992, "A Contribution to the Empirics of Economic Grovvth," Çuarterly Journal of Economics, 152 (May), 407-437.

Pack, H., 1994, "Endogenous Grovvth Theory: Intellectual Appeal and Empirical Shortcomings," Journal of Economic PerspeCtives 8:1 (January), 55-72.

Romer, P.M., 1986, "Increasing Returns and Long-Run Grovvth," Journai of Political Economy 94 (October), 1002-1037.

Romer, P.M., 1987, "Grovvth Based on Increasing Returns Due to Specialization," American Economic Review 77 (May), 56-62.

Romer, P.M., 1990, "Endogenous Tech-nological Change," Journal of Political Economy 98 (October), 71-102.

Romer, P.M., 1994, "The Origins of En-dogenous Grovvth," The Journal of Economic Perspectives 8:1 (January), 3-22.

Sala-i-Martin, X., 1996, "The Classical Approach to Convergence Analysis," Economic Journai 106 (July), 1019-1036.

Scott, M.FG., 1992, "Policy implications of 'A New View of Economic Grovvth'," The Economic Journal 102 (May), 622-632.

Shavv, G.K., 1992, "Policy implications of Endogenous Grovvth Theory," The Economic Journal 102 (May), 611-621.

Solovv, R.M., 1956, "A Contribution to the Theory of Economic Grovvth," The Çuarterly Journal of Economics 70, 65-94.

Palley, T.I., 1996, "Grovvth Theory in a Keynesian Mode: Some Keynesian Foundations for Nevv Endogenous Grovvth Theory," Journai of Post Keynesian Economics 19:1 (Fail), 113-136.

Persson, T. ve G. Tabellini, 1992, "Grovvth, Distribution and Politics," European Economic, Review 36:3-4, 593-602.

Rivera-Batiz, L. ve P.M. Romer, 1991, "Economic Integration and Endogenous Grovvth," Çuarterly Journal of Economics, 106, 531-556.

Solovv, R.M., 1988, Grovvth Theory: An Exposition, Nevv York, Oxford University Press.

Solovv, R.M., 1994, "Perspectives on Grovvth Theory," The Journai of Economic Perspectives 8:1 (January), 45-54.

Summers, R. ve A. Heston, 1988, "A Nevv Set of International Comparisons of Real Product and Price Levels: 1950-1985," Revievv of Income and Wealt'h 34 (March), 1-25.

138

BİLİM-TEKNOLOJI POLİTİKALARI, YİRMİBİRİNCİ YÜZYIL ve TÜRKİYE

Özet: Bitim ve teknoloji politikaları ülke refahını doğrudan etkileyen, sosyal ve siyasi gelişmelere şekil veren ve top-lumdaki dinamikleri ortaya çıkaran un-surlar olarak son derece önem arz et-mektedir. Küreselleşen dünyada üretici güç olan bilgiyi üretimde kullanmadan rekabet üstünlüğünü, sağlamak kolay gö-zükmemektedir. Bu doğrultuda toplumun mutluluğunu sürekli kılmak için organize olup daha yoğun çaba sarfetmek gerek-mektedir.

Bilim-Teknoloji Politikaları kavramı-nın Türkçe adı "Bilim-Üretim Bilgisi Po-litikaları" olmalıdır; çünkü "teknoloji" üretim bilgisi anlamını taşıyor. Teknoloji kelimesine Türkçe'deki kullanımı ile yük-lenen anlamsız içerikten kurtulabilmek için, bu gibi metinleri okurken "üretim bilgisi" karşılığını akıldan çıkarmadan okumaya çalışma önerisiyle başlamak is-tiyoruz.

Bilim ve teknoloji politikaları, ülke refahını doğrudan etkileyen, sosyal ve si-yasi gelişmelere şekil veren, toplumdaki dinamikleri ortaya çıkaran ve ekonominin işleyiş düzenini ve üretim gücünü belir-leyen politikalardır.

Bu yazının amacı, değişmekte olan teknoloji fikri ve uygulamasının kalkınma boyutlarını sade bir ifade ile özetlemek,

(*) DPT, Sosyal Fiziki Altyapı Dairesi Başkanı

İsmail Hakkı YÜCEL (*)

Türkiye'ye herkesin kendi adına uygu-lamaya başlayabileceği, küresel rekabet-te hem üretici, hem kullanıcı olarak ülkeye katma değer oluşturacak bir açı-lım stratejisi önermektir.

Klasik Üretim Faktörleri Kavramındaki Değişme

Çağımızda; emek, sermaye ve doğal kaynaklar 20'nci yüzyılda olduğu gibi önemli üretim girdilerinden sayılma-maktadır. Bunun yerine, bilgi üretme alt-yapısı ve dinamizmi ile teknoloji/üretim bilgisini üretebilme ve yenilik oluşturma kabiliyetleri daha stratejik bir unsur ola-rak değerlendirilmektedir. Klasik Üretim Fonksiyonu'ndaki "müteşebbisl ik unsuru da üretim bilgisinin oturması, gelişmesi, kullanılması yönündeki yaratıcı sevk ve idare kavramları ile içiçe hale gelmekte-dir. Teknoloji ve müteşebbis gücün nite-likleri "uzun vadeli rekabet gücü"nü tem-sil etmeye başlamıştır. "Karşılaştırmalı üstünlükler" anlayışı yerini "rekabetçi üs-tünlükler'^ bırakmıştır; giderek de "ulu-sal rekabetçi üstünlükler" anlayışı gel-mektedir.

Bilgi artık doğrudan bir üretici güçtür. Bilgi üretip, bilgiyi üretimin her aşamasında kullanmadan, uluslararası piyasalarda rekabet gücünü yakalamak mümkün görünmemektedir. Bilgi üretimi ile bilginin üretime dönüşümünü ifade eden bilim ve teknoloji arasındaki açıklık giderek daralmaktadır.

139

Pla lam Dergisi

Günümüzde "verimlilik" milletlerin zenginliği haline gelmiştir. Verimliliğin sürekli kılınması için en son bilgileri yurt içi ve dışından takip edip öğrenmek, kendine uyarlamak ve bir kısmını da kendisi üretmek gerekmektedir. Sahip olunan yeni bilginin üretime alınması, yeni üretim araçları ile ve daha az sayıda fakat vasıflı işgücü ile daha kaliteli ve daha fazla ürün elde edilmesi, uluslara-rası pazarlarda rekabet üstünlüğünün sağlanması, artık malûmat ve bilgi sevi-yenin yüksekliği sayesinde gerçekleş-mektedir. Bilgi seviyesi yükseldikçe üre-tim tekniği de gelişmektedir. Rekabette en önemli sermaye bizzat bilginin kendisi "bilgili insan" olmaktadır. Artık "sermaye yoğun" veya "emek yoğun" teknolojiler arasında seçim yapmak o kadar önemli değildir. "Beyin yoğun" üretim bilgilerini ne kadar kullanabildiği ülkenin kaderini çizmektedir. Mecazi bir şekilde, beyin yo-ğun teknolojilerin üretimi hem sermaye yoğun, hem emek yoğun olmaktadır.

Sanayi toplumunda sermaye stra-tejik kaynağı oluştururken, bilişim toplu-munda sermayenin yerini bilişim (bilgisa-yar + iletişim) almaktadır. Bu yeni girilen dönemde doğal kaynak ve sermayeden stratejik kaynak olarak bilişime bir kayma olmuştur. Sanayi toplumundan farklı ola-rak bu dönemde, üretimde istihdam edilen çok sayıda işçinin, güçlü sendika-ların söz sahibi olduğu büyük sanayilerin ve kitle üretim araçlarının ve sistemleri-nin yerine, ağırlıklı olarak bilgisayarların üretip idare ettiği ileri teknoloji kullanan esnek üretime dayalı küçük işletmeler yer almaktadır.

Bilgi Toplumu/Bilişim Toplumu

Türkçe'de sanayi sonrası toplum aşamasına "bilgi toplumu" denmesi kulağa hoş gelmekle birlikte, dünya halen

"information/bilişim" toplumu özelliklerin-de ilerlemektedir. Elektroniğin gelişmesiyle bağlantılı bilgisayar+iletişim odaklı bir sos-yal dönüşümden bahsedilebiliyor.

Bu dönemde zamanın algılanma-sında bir değişme olmaktadır. Tarım top-lumunda zaman "geçmiş"tir. Geçmişten nasıl etkilenildiğini, üretilen ürünlerin na-sıl ekildiğini, biçildiğini ve saklandığını in-sanlık öğrenmiştir. Sanayi toplumunda ise, zamanın değerlendirilmesi "o an"daki zaman olmuştur. Bilgi toplumunda ise zaman kavramı "gelecek"tir. Bu dönem-de, geleceği öğrenmek, gelecek için yeni bilgiler üretip çalışmak ve geleceği yaka-lamak için yaklaşımlar geliştirmek amaç-tır.

Sanayi toplumundan bilgi toplu-muna geçişi hazırlayan en önemli ge-lişme malûmat/enformasyon teknolojile-rinin üretilip insanlığın hizmetine sunul-masıdır. Bu tekniklerin gelişmesi ile ha-berleşme kablodan bağımsız hale gel-miştir. Çağlar boyu kabül görmüş zaman ve mekân tanımları yeni anlamlar ka-zanmaya başlamıştır. Yeni bir dönemin içine girilmiştir. Bu yeni dönem bil-gi/malûmat/bilişim çağı dönemidir. Ülke olarak çağı yakalayıp çağa yön veren-lerden olmak gerekmektedir. Bu çağda herşey çok hızlı değişecektir. Gelişmiş ülkeler ve bu çağda uluslararası Pazar-lardan daha fazla pay alma iddiası olan-lar araştırma-geliştirme faaliyetlerine çok sayıda insangücü ve finansman kaynağı ayırmaktadırlar.

Maddi olan herşeyin bölüşüldükçe azalmasına karşın bilgi bölüşüldükçe ço-ğalmakta ve kendini yenilemektedir. Je-nerik teknolojiler olarak da adlandırılan enformasyon ve biyoteknoloji gibi bazı teknolojiler yoğun araştırma-geliştirme faaliyetlerini gerekli kılmaktadır. Bu tek-

140

Pla lamı, Dergisi

nolojilerde üretilen yeni bir bilgi bir yeni bilginin daha hazırlayıcısı olmaktadır.Yeni bir buluş sonraki araştırma-geliştirme faaliyetine ışık tutmakta ve sürekli gelişmeyi sağlamaktadır. Üretilen her yeni bilgi yeni bir bilginin oluşumunu hazırlamaktadır. Bilgi, üretilip dağıtımı yapıldıkça daha da artmakta, verim artışı refah artışına ve toplumun özgüveninin artmasına neden olmaktadır. Yeni bilgi-nin hepsi dağıtılmamaktaysa da, özellikle ticarileştirilip en kârlı kısmı geri döndürül-medikçe yayılmamaktaysa da, veriler, malûmat, pekçok araştırma bulguları gelişmeleri izlemek ve kendi geliştirme-lerimizi yapabilmek için sayısız ipuçları vermektedir.

Bu çağda eğitim ülkelerin en önce-likli faaliyet alanı haline gelmektedir. Çağı anlayacak, çağın ileri teknoloji ürünlerini kavrayıp kullanacak ve bu ürünleri araş-tırma-geliştirme faaliyetleriyle yeniden üretecek bir toplum oluşturmak ve top-lam kaliteye ulaşacak karar vericiler ara-sında olmak açısından en önemli kamu görevlerinden biri eğitimi teşvik etmek olmaktadır. Demokratik ve yeteneklerin gelişmesine değer veren eğitim ortamları önem kazanmıştır.

Çağımızda üretim bilgisini üretme ve kullanmaya dayalı ekonomik güç bütün diğer güçlerin belirleyicisi olmuştur. Bilgi, araştırma-geliştirme faaliyetleri ile elde edilen teknoloji/üretim bilgisidir. Günü-müzde bilgi karmaşık bir hal almıştır. Bilgi üretiminin ana unsurunu ise araş-tırmacı insangücü oluşturmaktadır. Araş-tırma-geliştirme faaliyetleri işletme ölçe-ğinde de, ülke ölçeğinde de ciddi teşki-latlanmaları gerekli kılmaktadır. Araş-tırma-geliştirme faaliyetleri önceden be-lirlenen projeler üzerinde yoğunlaşıp belli bir yeni ürünün üretilmesine ve piyasaya sürülmesine neden olmaktadır. Üniver-

sitelerde küçümsenmeyecek ölçüde tek-nolojik altyapı ve bilgi birikimi oluşmuş-tur; bu altyapı ile bilgi birikimini iyi bir teşkilatlandırma ile piyasaya yönelik tek-noloji/üretim bilgisine ve ürüne dönüş-türmek mümkündür.

Gelişmiş ülkelerde sanayiin elde etmiş olduğu kazançların önemli bir kısmı yeniden teknoloji bilgisi/üretim bilgisi üretimine dönüştürülmektedir. Bu dönü-şümün hızı her geçen gün biraz daha artmaktadır. Günümüzde en önemli ser-maye bizzat teknoloji bilgisinin kendisi olmaktadır. Üretimin verimlilik artışını teknoloji/üretim bilgisinin düzeyi belirle-mektedir. Önümüzdeki dönemde üretime daha az zaman ayırıp daha çok bilgi edinmeye ve daha çok bilgi üretmeye ça-lışılacaktır; çünkü bu bilginin üretim artı-şını etkileme gücü çok yüksek olacaktır.

Teknoloji bilgisi açığını kapatmak için ülkeye aktarımı yapılan teknolojileri bir an önce özümseyip yeniden üretip dağıtarak üretim tabanına kazandırılması önem taşımaktadır. Artık herşeyi birkaç teknikerin veya birkaç mühendisin bil-mesi yetmeyecektir. Teknoloji bilgisine bilimi de katarak sadece üniversitelerden değil, işletmelerden de dünya bilim sevi-yesine katkıda bulunmak ve uluslararası pazarlardaki bilim ve kazanç payımızı ar-tırmak amaçlanmalıdır.

Kalemle kağıtla çalışmadan bilgi-sayarla çalışmaya geçiş çalışma alışkan-lıklarının tamamen değişmesine ve ve-rimin birden artmasına neden olmuştur. Üretim düzenlemesi de buna paralel olarak değişmektedir. Önümüzdeki dö-nem verimlilik dönemidir. Bu dönemi iyi anlayıp, herkesin kendi işyerinde döneme uygun, işleyişi etkinleştirici yapılanmalara gitmesi gerekmektedir. Ülkemizde bu süreç başlamıştır. Tabandan gelen bu

141

Pla lam Dergisi

düzenleme hareketleri ile tavanın deği-şimi daha sağlıklı ve kolay olacaktır. Sa-dece tavanda düzenleme yapmakla uğ-raşmanın dirençle karşılanan verimsiz bir yaklaşım olduğu bilinmektedir.

Önümüzdeki dönemde sanayiin mevcut üretim kapasitesinden de yarar-lanarak yeni yapılanmalarla dışa dönük ve küresel pazarların farklı taleplerine cevap verecek şekilde, rekabet gücünün farklı düzeylerde artırılması ve dünya pa-zarlarında öncü olabilecek sahalarda üre-time girilmesi gelişme açısından önem taşımaktadır. Sanayii bu yönde yönlendi-rip desteklemek gerekmektedir.

Günümüzde, küreselleşen dünya ekonomisinde rekabet gücü yeni tekno-lojiler üretmek ve bu yeni teknolojileri hızla üretime dönüştürme yeteneğine da-yanmaktadır.

Araştırma-geliştirme faaliyetleri son-rasında piyasaya sürülen yeni ürünlerin tanıtımı ve pazarlaması, oluşturulan yeni pazarlama teknikleri ile tüketiciye yeni araçlarla kısa zamanda ulaştırabilmek-tedir.

Hızlı kalkınmak isteyen ülkeler açısından araştırma ve geliştirmelerde yenilik sistemleri anlayışıyla düzenlemeler yapılması, bu sistemler içinde özellikle işletmeler boyutunda yenilikçi buluşların özendirilmesi için örgütlenmeler ve sevk ve idare teknikleri yaygınlaşmaktadır.

Ürünlerin piyasa süresi çok kısalmış-tır. Bu nedenle, araştırma-geliştirme-ta-sarım-üretime hazırlama-üretim süreçleri çok büyük bir hızla tamamlanmak zorun-dadır. Firmaların bu hıza ayak uydura-bilmesi ancak bilgisayar gözetiminde üretim sistemi çerçevesinde, bilgisayar destekli mühendislik, tasarım, imalat gibi

modern yöntemler ile ve çoğu kez esnek takım tezgahları ile mümkündür.

Bilgi teknolojilerinde genelde araş-tırma-geliştirme, tasarım, üretim ve hatta pazarlama arasındaki sınırlar giderek be-lirsizleşmeye başlamıştır. Seri üretim ekonomik olmaktan çıkarak esnek üreti-me yerini bırakmaktadır.

Özel kesimin verimliliğinin yüksel-tilmesi; ürün kalitesini, ürüne ek özellik-ler kazandırmayı, yeni ve incelmiş ürün sanayilerinde başarı göstermeyi, modern işletmecilik anlayışı gereği etkili kullanım ve işleyiş suretiyle maliyetlerde düşüşü, kalite ve arzda artış sağlayarak üründen elde edilecek kazançlarla sermaye biriki-mini hızlandırmayı, araştırma-geliştirme faaliyetlerini geliştirmeyi ve teknoloji bil-gisinin tabana yayılmasını sağlayarak, ül-keyi, yeni teknoloji bilgisinde sıçrama yapmaya hazır hale getirilebilir. Teknoloji aktarımı yolu ile elde edilen tekno-loji/üretim bilgisi, uyarlanarak dönüştü-rülmelidir: teknolojinin tabana yayılması sonucu bir üst derecede yeniden üretil-mesi imkanları değerlendirildikten sonra o teknolojinin sağladığı kabiliyetin üstüne çıkabilmek gerekir. Bu mevcut teknoloji yaklaşımımızı kökten değiştirmekle müm-kün olabilir. Bu bir bilgi üretimi ve faali-yeti ile birlikte bilimsel izleme ve araş-tırmaya desteğini de gerekli kılmaktadır.

Mikroelektronik, teleiletişim ve bilgisayar teknolojileri, yeni malzeme teknolojileri ve biyoteknoloji uç teknolo-jileri oluşturmaktadır. Bu teknolojilerin üretimi ve kullanımı toplumsal ekonomik-kurumsal düzenlemeleri, bu temel üze-rindeki yeniden yapılanmayı da başara-bilmekten geçmektedir.

Günümüzün en yayılgan, en etkin jenerik teknolojisi ise bilişim/malû-

142

Pla lam < Dergisi

mat/enformasyon teknolojisi ve biyotek-nolojidir. Bu teknolojiler yalnızca ekono-minin değil, neredeyse hayatın bütün alanlarını etkileyerek son derece köklü değişikliklere neden olmaktadırlar. Gide-rek bu hız artacaktır.

Bilişim teknolojilerinin gelişmesin-den sonra coğrafi olarak mesafelerin egemenliği son bulmuş, milyonların daha özgür olmaları sağlanmıştır. Küreselleşen dünyada üretilen ürünler yeni teknoloji araçlarıyla internet (ağbağlar) sayesinde pazarlanır olmuştur. Coğrafi konumları, nüfuslarının beceri düzeyleri, ulusal kay-nakları, sermaye aktifleri bakımından ül-keler birbirlerine nispetle önem taşımak-tadır. Yeni yöntemler, bilim seviyesinde üstünlük elde etme yeteneği olanlara yararlı olurken; teknoloji, kültürel ve si-yasal bakımlardan değişime uyum sağ-lama yeteneği az olanlara da zarar ver-mektedir.

Sonuç ve Öneriler

Kıt kaynaklarla hızlı gelişmeyi sağla-mak zorunda olan bir ülke, bilimsel ve teknoloji bilgisindeki gelişmeleri yakından -uygulamalı olarak- izler ve geliştirme çabalarını ihmal etmezken, işletmelerin ve üniversite-sanayi işbirliğinin amaçlan yenilikçi buluşlarla piyasalara giriş ve ka-lıcı olmak için araştırma-geliştirmeye yö-nelik olmalıdır. Her işletmenin AR+GE bütçesi ve kendi patentini alması bilinci güçlendirilmelidir. Teknoloji ithalinden çok, işletmede verimlilik artışını ve mali-yet düşüşünü sağlayacak düzenleme ve hizmet-içi eğitime öncelik verilmelidir. Marka sahipliği ve nihai ürünle dünya pi-yasalarına giriş, sadece firma amacı de-ğil, sektör ve ülke amaçları olarak karar-lılığa ve programlara kavuşmalıdır. Ka-mu, araştırma desteğini artırmalıdır. Kıt kaynaklar sıklet merkezi yaratacak şekil-

de Türkiye için Pazar imkanı olan birkaç alanda toplanmalıdır.

Türkiye, stratejik bilgi bıriKimını oluşturan bilişim/enformasyon teknolo-jileri, yazılım ve çip üretimine ve bilgisine mutlaka sahip olmalıdır. Bu bilgiler yurt içi ve yurt dışı pazarlardan artan oran-larda pay almayı gerekli kılmaktadır. Bu-nun için, özgün bilgi üretimi ve satışı önem taşımaktadır. Biyoteknoloji ve je-nerik olarak adlandırılan ve çağa damga-sını vuracak olan bu yoğun araştırma-ge-liştirme faaliyetlerine dayalı alana bir program dahilinde özellikle tarım ve tıp için yatırımlar yapılmalıdır.

Savunma sanayiinin ihtiyaçlarının planlanması ve karşılanmasında ulusal teknoloji yeteneğinden daha çok ulusla-rarası tekli veya çoklu anlaşmalar veya firma sözleşmeleri ile bu alanın önünün kapatılması yaklaşımlarına karşı uyanık olunmalıdır.

Atılım/risk sermayesi geliştirilerek yeni alanlara girecek genç girişimcilerin ihtiyaçları açısından ülke şartlarına uyar-lanmalıdır.

Devletin mal ve hizmet satmalına politikası yurt içinden tedarike ve araş-tırma-geliştirme faaliyetlerine dayalı sa-nayi yeteneğini geliştirecek yönde olma-lıdır.

Ulusal bilgi altyapısı geliştirilerek toplumun her kesiminin bilgiye ulaşabil-mesini sağlayacak bir ortam oluşturul-malıdır. internete (ağbağlara) erişim ka-pasitesi uluslararası gelişmelerin gerek-tirdiği düzeye yükseltilmeli, yurt dışına yönelik elektronik ticaret (e-ticaret) ge-liştirilerek, bilgi güvenliğini sağlayacak uluslararası kural ve standartlar çerçeve-sinde hukuki ve kurumsal düzenlemeler

143

Pla lam Dergisi

yapılmalıdır. Internet ve çevresinde geli-şen iletişim yolları, Türkiye'yi alıcı olarak değil tanıtıcı, satıcı, pazarlayıcı ve çıkar-larımıza uygun bilgi besleyici kullanma tekniklerini öğretecek kurslarla destek-lenmelidir.

Çocuklara konuşmanın, tartışmanın, araştırmanın, düşünmenin ve yaratmanın yöntemleri ve kuralları öğretilmelidir.

Araştırmacı insangücünün yetişti-rilmesine ve istihdamına özen göstermek amacıyla bilim ve teknoloji politikaları içerisinde konuyu hayati bir değer olarak ele alıp değerlendirmek gerekmektedir. Bilginin ve teknolojinin üretimi her türlü fedakarlığa katlanılarak elde edilebil-mektedir. Bilgiyi ürettikten sonra bunu üretim teknolojisine dönüştürerek ulus-lararası pazarlarda rekabete dönüştür-meden refah seviyesini artırmak 21'nci yüzyılda mümkün görünmemektedir. Teknoloji bilgisi açığını kapatmak için Cumhuriyetin 100. Yılına kadar olan sü-reyi bilim-teknoloji dönemi olarak ilan etmek, bu konuda kararlı adımlar atmak gerekmektedir. Bu dönemde Türkiye'de

bilim-teknoloji geliştirme cazibe konusu haline getirilmelidir. Üretken, buluş ve bulguları hayata geçirilmiş bilim adamı ve araştırmacı insangücüne özel imkanlar sağlanmalıdır. İhtiyacı duyulan konular-daki bilim adamı ve araştırmacılara bir plan dahilinde açılacak yeni araştırma merkezlerinde öncelikle istihdam ortamı hazırlanmalıdır. Yurt içi ve yurt dışı araş-tırmacı insangücümüz ülke sanayi ve iş hayatı için öncelikle belirli teknolojileri üretmek amacıyla bu cazibe merkezlerine cezbedilmelidir.

Dağınık ve amacı kullanıcı tarafın-dan belirlenen araştırma kaynağı kulla-nımından vazgeçilerek, rekabete dayalı fonlama ve sonucun üretime aktarılma-sına duyarlı ödül düzenlerine geçilmelidir.

En büyük öncelik küçük işletmelerin kendilerini geliştirmelerine, katma değeri yurt içinde tutarak düzenlenmelerine ve ihracata açılmayı yenilikçi buluşlarla güçlendirmelerine verilmelidir. Her kademe yönetim KOBİ'lere, sonuca duyarlı destek programları düzenlemelidir.

144

KAYITDIŞI EKONOMİYİ TAHMİN YÖNTEMLERİ ve TÜRKİYE'DE DURUM

Özet: Kayıtdışı ekonominin boyutları, bazı varsayımlara dayalı olarak doğrudan ve dolaylı yöntemlerle tahmin edilebilir. 2002 Yılı Programı verilerine göre, 2000 yılında ülkemizdeki toplam sivil istihdamın ancak %57'si aktif sigortalıdır. Basit para-sal oran yöntemiyle yapılan hesaplamaya göre ise, ülkemizde 1968-2001 döneminde ortalama olarak, kayıtlı GSMH'nm %45'i oranında kayıtdışılık mevcuttur. Vergi in-celemeleri, 1985-2001 döneminde vergi mükelleflerinin beyan ettikleri vergiye tabi gelirlerinin %65,7'si oranındaki gelirlerini vergi makamlarından gizlediklerini göster-mektedir. Ülkeyi sağlıklı bir sosyo-ekono-mik yapıya kavuşturmak için kayıtdışı eko-nomi ile mücadele edilmesi, bu gibi he-saplama yöntemlerinin gösterdikleri açık, alanlardan hareketle sosyal ve ekonomik politikaları koordine etmek, ve kayıt altına alma işlemini hızlandırmakla mümkündür.

1970'lerden bu yana birçok ülkede tartışılan, hakkında araştırmalar yapılan kayıtdışı ekonomi, artış gösterdiği 90'lı yıllardan itibaren ülkemizde de yoğun bir şekilde tartışılmış ve araştırılmıştır. VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlıkları kapsamında bu konuda bir özel ihtisas komisyonu kurulmuş olması ve VIII. Planda ve yıllık programlarda politikalarla yer alması konuya resmi düzeyde verilen önemi göstermektedir.

Bu makale ile, kayıtdışı ekonominin ne olduğu ile sebep ve sonuçları hakkında kısa

YılmazILGIN (*)

bir bilgi verildikten sonra, ölçüm yön-temlerinin kısaca tanıtılması ve dolaylı yöntemlerle ulaşılan bazı bulguların ortaya konması amaçlanmıştır.

KAYITDIŞI EKONOMİ: TANIM, SEBEP VE SONUÇLAR

Kayıtdışı ekonomi için "saklı ekonomi", "gizli ekonomi", "yeraltı ekonomisi", "enformal ekonomi", "gölge ekonomi", "yasadışı ekonomi", "kara ekonomi", "dü-zensiz ekonomi", "beyandışı ekonomi", "nakit para ekonomisi" gibi birçok ad kul-lanılmaktadır. Bunlar bazen aynı anlama gelse de, çoğunlukla kayıtdışı ekonominin farklı yönlerini vurgulamaktadırlar. Örne-ğin, enformal ekonomi, gölge ekonomi adları daha çok istihdam boyutunu; saklı ekonomi, gizli ekonomi, beyandışı ekonomi adları vergi boyutunu; yasadışı ekonomi, kara ekonomi gibi adlar yasadışılık boyu-tunu; nakit para ekonomisi adı ise işlemle-rin daha çok nakit para kullanılarak kayıt-larda gösterilmeme boyutunu vurgula-maktadır. Böylesine çok görüntülü ve kar-maşık olan kayıtdışı ekonominin tek bir tanımını yapmak zor görünmektedir. Gayri Safi Milli Hasıla (GSMH) anlamındaki kayıtdışı ekonomi; tanım olarak GSMH he-sapları içinde olmasına rağmen kapsana-mayan üretim ve gelirlerin büyüklüğünü, vergi açısından; vergilenmesi gerektiği halde, çeşitli sebeplerle vergi yetkililerin-den gizlenen ve denetlenemeyen gelirleri, istihdam açısından; sosyal güvenlik ku-rumlarına kayıtlı olmadan çalışan kesimleri ve toplam istihdam kayıtlarında gözükme-(*) DPT, Planlama Uzmanı,

145

Pla lam Dergisi

yen ve işsiz olduğu kabul edilen eksiklikleri ifade etmektedir. "Kayıtdışı ekonomi" deyimi ülkemizde bütün bu alanları kavra-yacak bir deyim olarak kullanılmaktadır.

Belgesiz yapılan alışverişler, tamirat işleri, özel ders alma-verme, işportacılık, kamu kesimindeki suistimal, rüşvet olay-ları, kamu kuruluşlarınca Hazine, Merkez Bankası ve Maliyenin bilgisi ve denetimi dışında yapılan ve bu yüzden dış borç, harcamalar, GSMH gibi istatistiklere gir-meme ihtimali olan dış kredi anlaşma ve kullanımları gibi günlük hayatta karşılaşılan kayıtdışı faaliyetler düşünüldüğünde, kamu kesimi de dahil olmak üzere toplumun bü-yük bir kesiminin kayıtdışı ekonomiye kat-kıda bulunmakta olduğu söylenebilir.

Kayıtdışı ekonominin, mali, ekonomik, politik, sosyal, psikolojik ve mevzuatla ilgili, birçok sebebi vardır. Her şeyden önce, içinde yaşanılan sosyo-ekonomik ve sosyo-kültürel çevre kayıtdışı ekonomiye uygun bir zemin oluşturabilir. Ekonominin geliş-mişlik derecesi, yüksek enflasyon, ekono-mik krizler, kayıtlı istihdam yeri sunabilme imkanlarının üstünde nüfus artışı, kırdan kente göç olgusu, eğitim ve vergi bilincinin düşüklüğü, vergi mevzuatının karmaşıklığı, vergi oranlarının ve kayıtlı faaliyette bu-lunmanın getirdiği diğer yükümlülüklerin yüksek oluşu, cezai yaptırımların düşük-lüğü, sıkça çıkan aflar, mükelleflerde kamu kaynaklarının etkin kullanılmayıp israf ve istismar edildiği kanısının bulunması kayıtdışılığı teşvik eden başlıca unsurlar olarak sayılabilir. Kayıtlı ekonomideki is-tihdam ve gelir imkanlarının kısıtlı veya maliyetinin yüksek olması bireyleri kayıtdışına yöneltebilmektedir. Bireyler, ya faaliyetleri yasalarla yasaklanmış olduğu için veya faaliyetleri yasal olsa da, vergi ve sosyal güvenlik payları, ucuz krediye ulaşma, sermaye birikimi ihtiyacı gibi eko-

nomik yüklerden kurtulmak için kayıtdışılığı tercih ederler.

Bir ülkenin üretim gucunun toplam is-tihdam talebine uygun şekilde tespit edi-lememiş olması, uygulanacak makro eko-nomik ve sosyal politikaların istenen neti-ceyi vermemesine yol açabilir. Bireylerin yasadışı veya vergi, sosyal güvenlik payları gibi yükümlülüklerini yerine getirmeden veya bir kısmını gizleyerek faaliyette bu-lunmaları gelir idaresinin ve sosyal güvenlik kuruluşlarının yeterli gelir elde edeme-mesine ve bu yüzden kamu hizmetlerinin aksamasına, bu yükümlülüklerini yerine getirenlerin haksız rekabete maruz kalma-larına, diğer yasadışı faaliyetlerin yayılma-sına, sosyal yapının, ahlakın ve ilişkilerin bozulmasına yol açmaktadır.

Kayıtdışı ekonominin kayıtlı ekono-miye nispetle büyüklüğünü tespit etmek amacıyla bazı yöntemler geliştirilmiştir. Bir-çok varsayıma dayalı olarak yapılan bu ça-lışmaların bir ölçümden ziyade "tahmin ça-lışması" olduğunu, farklı yöntemlerle, hatta aynı yöntemle yapılsa bile farklı varsayım-larla çok farklı sonuçlara ulaşılabileceğini belirtmek gerekmektedir. Her yöntem kayıtdışılığa farklı bir açıdan yaklaşmakta ve kapsama alanları farklı olabilmektedir. Bu açıdan, tahmin çalışmaları yapılırken, kapsamın iyi belirtilmesi, varsayımların mümkün olduğunca gerçekçi yapılması, ulaşılan sonuçların diğer bulgularla tutarlı-lığının sınanması ve muhtemel hataların belirtilmesi gerekmektedir. Tahmin yön-temleriyle; kayıtdışı ekonominin mutlak ve nispi büyüklüğünün, zaman içinde büyüme hızının, yol açtığı vergi ve sosyal güvenlik prim kayıplarının ne kadar olduğu gibi so-rulara cevap aranmaktadır. Geliştirilen tah-

KAYITDIŞI EKONOMİYİ TAHMİN YÖNTEMLERİ

146

Pla lam Dergisi

min yöntemlerini çeşitli açılardan sınıfla-mak mümkündür. En yaygın sınıflama şu şekilde yapılmaktadır:

• Doğrudan yöntemler • Dolaylı yöntemler.

Doğrudan yöntemler; doğrudan kayıtdışı ekonominin büyüklüğünü araştır-mak amacıyla yapılan anket vs. gibi çalış-maları kapsamaktadır. Seçilen bir alanda ve sınırlı bir örnekten hareketle yapılan bu çalışmalardan elde edilen sonuçlar birleşti-rilerek seçilen işkolundaki veya farklı iş-kollarındaki araştırmalarla birleştirilerek ülkenin buıunundeki kayıtdışılığın boyutu ortaya konulmaya çalışılmaktadır. Başka amaçlar için de yapılıyor olmalarına rağ-men, vergi incelemeleri, hanehalkı üretim, tüketim, gelir ve işgücü anketleri kayıt-dışılığı da tespit etmeye yardımcı olabil-mektedir.

Dolaylı yöntemler; kayıtdışı eko-nominin kayıtlı ekonomide bıraktığı düşü-nülen izlerden hareketle kayıtdışılığın bo-yutunu tahmin etmeye yönelik olarak ya-pılan çalışmalardır. Bu yöntemlere dolaylı denilmesinin sebebi, başka amaçlar için hazırlanan milli muhasebe hesapları, para-sal büyüklükler, demografik göstergeler, vergi istatistikleri gibi verilerin ve bu veri-lerdeki gelişmelerin analiz edilmesi esasına dayalı olmalarındandır.

Doğrudan yöntemlerle daha çok sınırlı bir alandaki kayıtdışılık yerinde ölçüm ve buradan hareketle makro düzeydeki kayıtdışılık tespit edilmeye çalışılırken, do-laylı yöntemlerle daha çok doğrudan kayıtdışı GSMH, kayıtdışı toplam istihdam, beyan dışı gelir gibi makro büyüklükler tahmin edilmeye çalışılır.

Dolaylı yöntemler kendi içinde şu gibi ayrımlara tabi tutulmaktadır:

• Parasal yöntemler • Vergisel yöntemler • Demografik yöntemler • Farklılık yöntemleri.

Parasal yöntemler; dolaşımdaki para, mevduat hesapları gibi parasal büyüklükler üzerinde bıraktığı düşünülen izlerden hare-ketle kayıtdışı ekonominin büyüklüğünün tahmin edilmeye çalışıldığı yöntemlerdir. Parasal yöntemlerde; kayıtdışı işlemlerin gizlenmeye ve denetimden kaçırılmaya daha elverişli olması sebebiyle genellikle nakit para ile yapıldığı ve kayıtdışı ekono-mideki hareketlerin, parasal büyüklükleri etkilediği varsayılmaktadır. Bunun etkileri-nin analiz edilmesi ile kayıtdışı ekonominin boyutu hakkında tahminler elde edilmek-tedir. Yapılan tahminler, sadece para ile yapılması gereken işlemlere konu olan kayıtdışı ekonomiyi kapsamakta; takas, ayni ödeme, parasal olmayan ev ekonomisi gibi piyasa dışında gerçekleştirilen kayıtdışı faaliyetleri ise kapsamamaktadır. Parasal tahmin yöntemleri şunlardır:

- Parasal oran yaklaşımı - İşlem hacmi yaklaşımı - Ekonometrik parasal tahmin yakla-

şımı.

"Basit parasal oran" ve "geliştirilmiş parasal oran" olarak iki şekilde kullanılabi-len parasal oran yaklaşımları, kolay olması sebebiyle tahminlerde sık kullanılmaktadır.

Kayıtdışı ekonomide kullanılan nakit para miktarı tahmin edilerek, bazı varsa-yımlarla kayıtdışı GSMH'nın büyüklüğünün hesaplanmasına dayanan basit parasal oran yönteminde, toplam vadesiz mevdu-ata (D) nispetle dolaşımdaki toplam para miktarının (C), diğer bir değişle k=C/D oranındaki değişmelerin kayıtdışı ekonomi-deki hareketlerden kaynaklandığı, bu ora-nın yükselmesinin kayıtdışı ekonominin bü-

147

Pla lam Dergisi

yüdüğünü gösterdiği kabul edilmektedir. İlk olarak Cagan (1958,303-328) tarafın-dan, ABD'nin II.Dünya Savaşı yıllarında beyan edilmeyen gelirlerini tahmin etmekte kullanılan yöntem, daha sonra Gutmann ve Feige tarafından kullanılarak geliştirilmiştir. Basit parasal oran yönteminde kayıtdışı milli gelir; Y:milli gelir, C:dolaşımdaki para miktarı, D:vadesiz mevduat, k=C/D, u:kayıtdışı, o:kayıtlı kesim olmak üzere;

Yu = Yo * (C-ko*D) / (ko+l)*D

formülü ile hesaplanmaktadır. Paranın gelir dolaşım hızının [v=Y/(C+D)] kayıtlı ve kayıtdışı kesimlerde aynı olduğu, C/D ora-nının en düşük olduğu yılda kayıtdışı eko-nominin bulunmadığı varsayılmaktadır. Eğer incelenen dönemdeki herhangi bir yılda kayıtdışı ekonominin büyüklüğü bilini-yorsa, C/D oranının en düşük olduğu yılda kayıtdışılık olmadığı varsayımına gerek ol-madan da, kayıtdışı ekonominin büyüklü-ğünün bilindiği taban yılına nispetle diğer yıllardaki kayıtdışı ekonominin büyüklüğü elde edilebilmektedir. Bu yöntem kullanılır-ken uygulamada yapılan hatalardan birisi, C/D oranı alınırken, D olarak vadesiz mev-duat yerine vadeli mevduatın veya vadeli mevduatın da dahil olduğu toplam mevdu-atın kullanılmasıdır. Basit parasal oran yönteminde, vadesiz mevduat yerine vadeli mevduatın dikkate alınması, vadeli mevduatın faiz hadleri gibi değişkenlere çok bağlı olması sebebiyle uygun değildir ve yanıltıcı sonuçlar elde edilir.

Feige (1989, 13-56), banka hesap-ları, çekler gibi ödeme araçlarıyla yapılan kayıtdışı ekonomik faaliyetleri de kapsaya-cak şekilde modeli geliştirmiştir. Modelde kayıtlı ve kayıtdışı kesimlerde paranın gelir dolaşım hızları farklı olarak ele alınabil-mektedir. Geliştirilmiş model;

Yu=l/p* Yo * [ (ku+l)(C-ko*D) ] / [ (ko+l)(ku*D -C) ]

şeklinde ifade edilmektedir (Ilgın, 1999). Burada (3=vo/vu'dır.

Parasal yöntemlerden bir diğeri ise, yine Feige tarafından geliştirilen işlem hacmi yöntemidir. Fisher'in, MV= toplam ödemelerin parasal değeri, PT= toplam işlemlerin parasal değeri olmak üzere MV=PT olarak ifade edilen, paranın miktar teorisinden hareketle ulaşılan

denklemiyle kayıtdışı ekonominin hesap-lanmasına dayanmaktadır. Parasal oran yöntemlerinde olduğu gibi burada da kayıtlı ve kayıtsız toplam işlem miktarının toplam gelire oranını gösteren k*'nın tahmin edilmesi gerekmektedir. Ancak buradaki paranın dolaşım hızları, kayıtlı gelirin para miktarına oranı olarak değil, fiziki olarak el değiştirme hızı olarak ele alınmaktadır. Toplam işlem hacminin belirlenmesindeki zorluk da dikkate alındığında, uygulanabilir olmaktan ziyade, yöntemin teorik açıdan açıklayıcı özelliği önemlidir.

Kayıtdışı ekonominin büyüklüğü, yine parasal yöntemlerden ekonometrik yön-temle de tahmin edilmeye çalışılmaktadır. Yöntemin parasal yöntemler içinde sayıl-masının nedeni, kayıtdışı ekonomide yoğun olarak bulunduğu düşünülen nakit para talebinin ekonometrik yöntemlerle birtakım belirleyici unsurlara bağlı olarak tahmin edilmesine dayanmasındandır. Farklı mo-dellerin kurulabildiği ekonometrik yöntem-lerin en tanınmışı Tanzi (1983,283-305) tarafından geliştirilen modeldir. Model;

Şeklindeki fonksiyon üzerine kurulmuştur.

(py)u = [(CVc + DVd) / k*] - (py)r

C/M2 = f ( Y, R, VVS/NI, T )

148

Pla lamı Dergisi

Belli bir dönemdeki C/M2, kişi başına milli gelir (Y), mevduat faizi oranı, maaş ve ücretlerin milli gelir içindeki payı (WS/NI), vergi oranı (T) gibi açıklayıcı değişkenlere bağlı bir regresyon eşitliği olarak tahmin edilmekte; daha sonra, açıklayıcı değiş-kenlerin fiili değerleri bulunan regresyon eşitliğinde yerine konularak, C/M2'nin regresyon değerleri bulunmaktadır. C, hem vergili durum, hem de vergi değişkeninin sıfır olduğu durum için hesaplanmakta, vergili ve vergisiz durum için elde edilen para miktarları arasındaki fark, paranın dolaşım hızı ile çarpılarak vergilerin sebep olduğu kayıtdışı ekonominin büyüklüğü hesaplanmaktadır. Klovland'ın (1984, 423-439) İsveç ve Norveç, Bhattacharyya'nın (1990, 703-717) İngiltere için yaptıkları para talebinin ve bu suretle kayıtdışı eko-nominin ekonometrik olarak tahminine da-yanan çalışmaları bu kapsamda değerlen-dirilebilir.

Dolaylı yöntemlerden ikincisi olan vergisel yöntemlerle, başka amaçlar için toplanan vergi istatistiklerinin analiz edil-mesi yoluyla, genellikle beyan dışı veya vergilendirilmesi gerektiği halde vergi dışı kalan gelirler tahmin edilmektedir. Beyan dışı veya vergi dışı gelirler, başka kaynak-lardan hesaplanıyorsa GSMH hesapları içinde kapsanmış olabilir. Bunların ayrıştı-rılması gerekir. Bu sebeple, mevcut GSMH büyüklükleri veri alınarak hesaplanan be-yan dışı veya vergi dışı gelir anlamındaki kayıtdışı ekonomi ile, GSMH tanımı içinde olmasına rağmen mevcut GSMH büyük-lükleri içinde kapsanmadığı düşünülen kayıtdışı ekonomiyi, çok yaygın şekilde ya-pıldığı üzere, karıştırmamak gerekir.

Demografik yöntemler, kayıtdışı istih-damı araştırmak üzere, nüfus, bağımsız çalışanlar, işgücüne katılım oranı gibi göstergelerin çeşitli istatistik analiz edil-

mesi esasına dayanan dolaylı yöntemler-dendir.

Farklılık yöntemleriyle, hem istihdam hem de milli gelir hesapları açısından, GSMH, toplam istihdam ve bunların bile-şenleri ile ilgili olarak, çeşitli kaynaklara dayanılarak çeşitli yöntemlerle yapılan tahminler arasındaki farklar karşılaştırılarak kayıtdışı ekonominin boyutları belirlenmeye çalışılmaktadır.

Kayıtdışı ekonominin ülkemizde sis-tematik çalışmalara konu edilmesi ile bir-likte ölçüm çalışmaları da yapılmıştır. Doğal olarak, yönteme, kullanılan verilere, kap-sanan döneme, yapılan varsayımlara bağlı olarak farklı sonuçlara ulaşılacaktır. Kayıtlı GSMH'nın %1'inden %200'üne varan oranlarda kayıtdışılık tahminleri yapılmıştır (Hakioğlu 1987, Kasnakoğlu 1993, Özsoylu 1993, Temel-Şimşek-Yazıcı 1994, Altuğ 1994, Ilgın 1999).

Makale amacıyla, 1968-2001 dönemi için basit parasal oran yöntemiyle Türkiye'deki kayıtdışı ekonomi için, son verilerle bir tahmin çalışması yapılmış olup Tablo-l'de yer almaktadır. Yapılan tah-minlerde, 1987 yılı için ekonometrik yön-temle daha önce bulunan ve diğer yön-temlerin sonuçlarıyla tutarlı olduğu görülen %26,6 oranındaki kayıtdışı GSMH temel alınmıştır (Ilgın,1999). Daha önce de belir-tildiği gibi, bu sonuçlar, sadece nakit para kullanılırken ortaya çıkan kayıtdışı GSMH'yı göstermektedir. Paranın gelir dolaşım hızı-nın kayıtlı ve kayıtdışı kesimlerde aynı ol-duğu, nakit tutma tercihinin sadece kayıtdışı ekonomik faaliyetlerle ilgili olduğu şeklindeki varsayımlar burada da yapılmış-tır ve bu sebeple elde edilen büyüklükler alt sınıra daha yakındır.

TÜRKİYE'DE KAYITDIŞI EKONOMİNİN BOYUTLARI

149

Pla lam Dergisi

TABLO 1: Basit Parasal Oran Yöntemiyle Türkiye'de Kayıtdışı Ekonomi

YILLAR Kayıtlı GSMH

(Yo) (Milyar TL)

Kayıtdışı GSMH (*) (Yu)

(Milyar TL)

Kayıtdışı / Kayıtlı GSMH

(Yo/Yu) (%)

(Yo/Yu) Yıllık Değişimi (%)

1968 164 62 37,9 -

1969 183 64 34,8 -8,2 1970 208 87 41,8 20,3 1971 261 100 38,2 -8,6 1972 314 110 35,0 -8,5 1973 399 135 33,8 -3,2 1974 538 180 33,6 -0,9 1975 691 212 30,7 -8,4 1976 868 271 31,2 1,7 1977 1.108 385 34,7 11,2 1978 1.646 670 40,7 17,3 1979 2.877 1.126 39,1 -3,9 1980 5.303 1.923 36,3 -7,3 1981 8.023 2.596 32,4 -10,8 1982 10.612 3.803 35,8 10,8 1983 13.933 4.340 31,1 -13,1 1984 22.168 8.820 39,8 27,7 1985 35.350 13.251 37,5 -5,8 1986 51.185 12.874 25,2 -32,9 1987 75.019 19.955 26,6 5,8 1988 129.175 45.273 35,0 31,8 1989 230.370 103.168 44,8 27,8 1990 397.178 189.268 47,7 6,4 1991 634.393 318.035 50,1 5,2 1992 1.103.605 593.890 53,8 7,3 1993 1.997.323 1.137.178 56,9 5,8 1994 3.887.903 2.686.953 69,1 21,4 1995 7.854.887 6.596.840 84,0 21,5 1996 14.978.067 8.358.098 55,8 -33,6 1997 29.393.262 22.378.663 76,1 36,4 1998 53.518.332 44.170.423 82,5 8,4 1999 78.282.967 45.853.918 58,6 -29,0 2000 125.596.129 68.747.977 54,7 -6,6 2001 179.480.078 118.851.323 66,2 21,0

1968-1981 Ortalaması 36,0 1981-1990 Ortalaması 35,6 1991-2001 Ortalaması 59,0 1968-2001 Genel Ortalaması 45,0 (*) 1987 yılı için ekonometrik yöntemle bulunan (yo/Yu) 1987=26,6 oranı alınarak (Bkz: Ilgın,1999.156) diğer yıllardaki kayıtdışılık buna göre bulunmuştur.

150

Pla lam Dergisi

TABLO 2: Türkiye Vergi inceleme Sonuçları

YILI incelenen

Matrah (Milyar TL)

Bulunan Matrah Farkı

(Milyar TL)

Matrah Farkı Oranı (%)

Yıllık Değişim (%)

1985 300 294 98,2 -

1986 1.157 1.498 129,5 31,8 1987 2.950 764 25,9 -80,0 1988 3.093 953 30,8 18,9 1989 4.287 1.933 45,1 46,3 1990 9.969 6.258 62,8 39,2 1991 13.755 6.876 50,0 -20,4 1992 22.181 13.218 59,6 19,2 1993 35.897 12.907 36,0 -39,7 1994 120.146 135.755 113,0 214,3 1995 169.827 71.167 41,9 -62,9 1996 375.262 99.725 26,6 -36,6 1997 723.888 284.900 39,4 48,1 1998 1.763.430 684.221 38,8 -1,4 1999 1.288.778 1.043.797 81,0 108,7 2000 3.621.022 1.987.797 54,9 -32,2 2001 7.312.698 13.479.142 184,3 235,9

1985-2001 ORTALAMASI 65,7

Kaynak: Maliye Bakanığı Denetim Birimleri,Vergi İstatistikleri, http://www.qelirler.qov.tr (2 Temmuz 2002)'den hesaplanmıştır.

Tablonun incelenmesinden de görüle-ceği üzere, 1968-2001 döneminde kayıtdışı GSMH'nın kayıtlı GSMH'ya oranı ortalama %45 olmuştur. 1981-1990 döneminde or-talama %35,6 olan söz konusu oran, 1991-2001 döneminde artarak ortalama %64,4'e çıkmıştır. Kayıtdışı ekonominin yıllar itibariyle artış eğilimi gösterdiği, 1994 krizi sonrasında 1995 yılında %84'e kadar ulaştığı, 2000 yılında %54'e düştükten sonra yine bir kriz yılı olan 2001 yılında tekrar artarak kayıtlı GSMH'nın %66,2'si olduğu görülmektedir.

Kayıtdışılığın sürekli artışının çok geniş bir sosyo-ekonomik yorumunun yapılması mümkündür. Ancak, bu makalenin boyut-ları açısından kısaca bir boyutun öne geti-rilmesiyle yetinilmektedir. İhracata yönelik sanayi politikalarına geçiş sonrasında reel

ekonominin verimlilik artışı/maliyetlerde düşmeye süreklilik kazandıramaması so-nucu, tasarruflarını kamuya olan yüküm-lülüklerinden kaçarak yapma eğiliminin yükseldiği görülmektedir. Ekonomide ve-rimlilik artışını hedef alan sosyal politika-iktisadi politika bütünleşmesi ve bunun uy-gulamaya aktarılması ciddiyetle sağlanma-dıkça, hızlanmış bu eğilimin geri çevrilmesi güç olacaktır.

Tablo-2'de görülebileceği üzere, Ma-liye Bakanlığı denetim görevlilerince 1985-2001 döneminde yapılan vergi incelemeleri sonucu bulunan matrah farkları, söz ko-nusu dönem ortalaması olarak, vergi mü-kelleflerinin beyan ettikleri vergiye tabi ge-lirlerinin %65,7'si kadarını vergi yetkilile-rinden gizlediklerini göstermektedir. Bulu-nan söz konusu matrah farklarının incele-

151

Pla lam i, Dergisi

nen matraha oranının 1985-2000 döne-minde %25,9 ile % 129,5 arasında değiş-tiği, kriz yılı olan 2001 yılında ise %184,3'e kadar ulaştığı görülmektedir. Bunalım yılla-rında vergi kaçağının arttığı söylenebilir. Nitekim, Tablo-l'de kayıtsız GSMH'nın bu-nalım veya istikrar programı yılı sıkı para politikası sonrasında fırladığı da görülmek-tedir. Toplam vergiler dikkate alınarak ya-pılan hesaplamaların, dolaylı vergiler-do-laysız vergiler, gelir vergisi-kurumlar ver-gisi-KDV veya sektörler bazında yapılması durumunda farklılaşmaların olacağı, bazı vergi türlerindeki ve sektörlerdeki kaçak oranının daha yüksek veya düşük çıkabile-ceği tahmin edilebilir. Kayıtdışılığın hangi alanlarda yoğunlaştığını tespit ve etkin bir şekilde mücadele edebilmek için bu tür ay-rıntılı verilere ihtiyaç bulunmaktadır.

2002 Yılı Programı verileri ile yapılan hesaplamaya göre, 2000 yılında 15+yaşı kapsayan ve 20,6 milyon olarak tahmin edilen toplam sivil istihdamın %57,7'sinin aktif sigortalı olduğu, tarım kesimi dışında aktif sigortalılık oranının ise %80,7 olduğu anlaşılmaktadır (DPT 2001, 157-165). Aynı hesaplamaya göre, toplam istihdamın %43,3'ü, sanayi+hizmetler sektörleri çalı-şanlarının %19,3'ü, tarım sektörü çalışan-larının ise %85,2'si sosyal güvenlik sistemi dışında istihdam edilmektedir.

DİE'nin 2002 Yılı I. Dönem Hanehalkı İşgücü Anketi geçici sonuçlarına göre, kri-zin etkisiyle 18,5 milyon kişiye gerileyen toplam istihdamın %47,7'sini oluşturan 8,8 milyon kişilik kısmı herhangi bir sosyal gü-venlik kuruluşuna kayıtlı olmadan yani kayıtdışı olarak istihdam edilmektedir. Aynı ankete göre, 2002 yılının I. Döneminde tarım sektöründeki kayıtdışılık %90,1 iken, tarım dışı faaliyetlerdeki kayıtdışılık %29,1 olmuştur. Yaşanan ekonomik kriz sonra-sında kayıtdışı istihdamın arttığı anlaşıl-maktadır.

Ayrıca, son yıllarda ülkemizde kaçak olarak çalışan yabancı işçilerin sayısının önemli miktarlara ulaşmış olması mümkün-dür.

Kayıtdışı ekonomiyle ilgili tahminlere ihtiyatla yaklaşılması gerekse de, gerek parasal oran yöntemleri olsun, gerek sos-yal güvenlik ve istihdam göstergeleri olsun ve gerekse vergi incelemeleri olsun ülke-mizde yüksek oranda kayıtdışılık olduğunu göstermektedir.

Ülkemiz, önemli kamu açıkları ve bu açıklardan kaynaklanan enflasyon gibi önemli ekonomik sorunların yanında, sos-yal güvenlik sisteminde de mali sorunlarla karşı karşıyadır. Kayıtdışı ekonominin yay-gınlaşmasında etkili bu sorunların aşılması ile, kayıtdışı ekonominin kayıt altına alın-ması büyük ölçüde sağlanabilir. Plan ve Programlarda öngörülen politika ve tedbir-lerin koordineli ve etkin olarak bir türlü uy-gulamaya geçirilememesi, bu sorunların büyümesine ve çözümünün daha da zor hale gelmesine yol açmaktadır. İlke "ve-rimliliği artırma" olmak şartıyla, ülkemiz-deki kayıtdışılığı önlemeye yönelik olarak:

• Ekonomik ve sosyal konulardaki düzenlemelerin, toplumun çeşitli kesimleri-nin katılımı ile, günümüzün ihtiyaçlarını ve özelliklerini dikkate alarak basitlik, adalet ve etkinlik ilkeleri doğrultusunda birbiri ile koordineli yapılması gibi genel tedbirler yanında,

• Çok sayıda ve çok farklı dilimlerde uygulanan vergi oranlarının yeniden dü-zenlenmesi, sayısının ve oldukça yüksek olan oranların düşürülerek rekabetçiliği caydırmayacak en uygun vergi oranlarının belirlenmesi,

KAYITLI EKONOMİYE GEÇİŞ İÇİN ÖNERİLER

152

Pla ı lam Dergisi

• Kesimler arasındaki vergi yükü ada-letsizliğinin, kayıtdışı faaliyetlere yol açma-yacak şekilde giderilmesi ve ücretlilerin vergi yükünün düşürülerek, istihdam üze-rindeki vergi ve benzeri kesintilerin azaltıl-ması,

• Yaygın olarak kullanılan vergi teş-viklerinin, muafiyetlerin ve istisnaların göz-den geçirilerek asgari bir seviyeye indiril-mesi,

• Vergilemede ün iter/tekil sistemden uzaklaştıran uygulamaların düzeltilmesi,

• Belge ve kayıt düzenini bozan gö-türü ve benzeri usulde vergilemenin kap-samının daraltılması,

• Herkese bir vergi numarası verilmesi uygulamasının yaygınlaştırılarak izlemenin işlevsel hale getirilmesi, hatta bunun vatandaşlık numarası, nüfus kağıdı, pasaport ve sosyal güvenlik numaraları ile aynı olacak şekilde düzenlenmesi,

• Vergi idaresinin yeniden yapılandırı-larak tam olarak otomasyona geçişin sağ-lanması; idare ile mükellef ilişkilerinde iş-lemlerin basitleştirilerek kırtasiyeciliğin azaltılması; vergi toplamada bankalar sis-teminden daha yaygın olarak yararlanıl-ması,

• Vergi denetim birimleri ve diğer bi-rimler arasındaki koordinasyon güçlendiri-lerek denetimlerin daha yoğun ve etkin bir şekilde yapılmasının sağlanması,

• Vergi beyannamelerinin daha sağlıklı düzenlenmesi bakımından muhasebecilik ve mali müşavirlik mesleğinden azami öl-çüde yararlanılması,

• Vergi yasalarının çok sık değiştiril-mesini gerektirmeyecek ve karışıklıklara

meydan vermeyecek şekilde düzenlenmesi,

• Faturalı ve fişli alış-veriş düzeninin yerleştirilmesi ve düzenli denetimi; ticari defterlerin denetiminin sağlanması,

• Vergiye dahil olmayan veya düşük vergili rant gelirlerinin vergi kapsamının genişletilmesi,

• Vergi cezalarının caydırıcı olacak şe-kilde konulması ve sık sık af çıkarma yo-luna gidilmemesi gibi vergisel tedbirler,

• Verimli istihdam imkanlarının artırıl-ması, kayıtlı çalıştırma denetimine etkinlik kazandırılması,

• Esnek zamanlı ve kısmi zamanlı ça-lışma imkanları konusundaki hukuki boşlu-ğun giderilmesi,

• Tarım kesiminin kendine özgü ça-lışma ilişkilerini dikkate alacak şekilde, sos-yal güvenlik kapsamının genişletilerek uy-gulanması için yasal düzenlemelerin işle-tilmesi,

• İşgücü maliyetini artıran ve kayıtdışı istihdamı teşvik eden yüksek sigorta prim kesintilerinin aşağı çekilmesinin sağlan-ması; sağlık sigortasının emeklilik sigorta-sından ayrılarak, her iki kaynağın kendi mantıklarına uygun ve karlı şekilde de-ğerlendirilerek hizmet sunumunun artırıl-

• Meslek eğitimi sisteminin piyasaya dönüklüğü, meslek standartları ve meslek belgelendirme sisteminin kurulması ve ömür boyu meslek eğitimine ulaşma yolla-rının açılması,

• Çocuk işçi çalıştırılmasının ILO söz-leşmesine Türkiye'nin attığı imza ile uyum-lu olarak kararlılıkla ortadan kaldırılması,

ması,

153

Pla lam Dergisi

• Daha erken yaşlardan itibaren, çı-raklığın eğitim sistemiyle bağdaştırmasının sağlanması,

• Üretimde verimlilik artışına ve top-lam kalite yönetimine yönelik düzenleme-lerin yapılması,

• Sosyal güvenlik kuruluşlarının etkin hizmet verebilmesi ve cazibelerinin artırıl-ması için, söz konusu kuruluşlarda norm ve standart birliğinin sağlanması, denetimlerin artırılması,

• Erken emekliliğin kaldırılması, bunun uygulama boyutunun hızlandırılması için yeni düzenlemeler yapılması,

• Herhangi bir kamu sigorta kuru-mundan emeklilik aylığı alırken, ayrı bir yerde ücretli-kayıtsız çalışabilme ayrıcalığı-nın kaldırılması,

• Karlı işkolları ve yerlerde iş kurma danışmanlığının düzenli şekilde başlatılması gibi çalışma hayatıyla ilgili tedbirler,

• İş kurma ile ilgili işlemlerin azaltıl-ması ve illerde aynı mercilerde toplanması,

• Serbest ticaretin geliştirilmesi, kom-şu ülkelerle ticaretin açılması gibi kayıtlı istihdamı artırıcı tedbirlerin alınması, ayrıca

• Yasadışı malların kaçakçılığının ön-lenmesine yeni yollarla yaklaşılması,

• İstatistiklerin daha gerçekçi bir şe-kilde, kayıtdışı olarak yürütülen faaliyetleri de kapsayacak şekilde tutulmasını sağla-maya yönelik olarak, DİE'nin ulusal bilgi sistemi koordinatörlüğü foksiyonuna ka-vuşturularak, kurumlar arası düzenli bilgi akışının sağlanması gibi tedbirlerin alın-ması gerekmektedir.

Alınacak tedbirlerin sonuç vermesi an-cak halkın da katılımının sağlanması ve vatandaşlık bilincinin geliştirilmesi ile mümkün olacaktır. Bu sebeple üretici ve tüketici eğitimi konusunun da ihmal edil-memesi gerekmektedir.

Bütün bu tedbirler yanında, kamu harcamalarını finanse etmek üzere halktan toplanan gelirlerin kamu kesimince çok dikkatle, etkin bir şekilde harcanması, is-tismar, suistimal gibi olayların kesinlikle önüne geçilmesi bu konudaki cezai yaptı-rımların caydırıcı olmasının sağlanması da önem arz etmektedir. Verdiği vergilerin yerli yerinde kullanılmadığı inancına sahip yurttaşlar vergi ve diğer yükümlülüklerini yerine getirmekte isteksiz olacaklar, yerine getirmedikleri yükümlülüklerden de rahat-sızlık duymayacaklardır. Kamu hizmetlerine veya onların finansmanına katılmanın bir fazilet olarak görüleceği bir ortamı destek-lemek ayrıca gerekmektedir.

Alınacak her türlü tedbire rağmen, kayıtdışılığın tamamen önlenebileceğini dü-şünmek aşırı iyimserlik olacaktır. Ortak ih-tiyaçlar ve bu ortak ihtiyaçların gereği olarak kamu kesimi ve hükümetler var ol-duğu sürece, toplumsal yaşamın ve ortak ihtiyaçların finansman gereği olarak düşük düzeyde de olsa vergileme, düzenleme ve kısıtlamalar söz konusu olacağı için, faali-yetlerini kayıtdışı olarak yürütmek isteye-cek kimseler ve kayıtdışılık her zaman söz konusudur. Ayrıca, dış ekonomik rekabetin arttığı dönemlerde maliyetlerin bu yolla dü-şürülerek rekabet gücünün ve pazarların kaybedilmemesi gibi geçici faydaları da olabilen bu durum konjonktürel olarak or-taya çıkabilecektir. Bu açıdan, amaç, kayıtdışılığı tamamen yok etmek yerine bo-yutlarını topluma ve ekonomiye sorun oluşturmayacak bir seviyeye çekmek olma-lıdır.

154

Pla lam Dergisi

Kaynaklar

ALTUĞ, O, Kayıtdışı Ekonomi] Cem Ofset Matbaacılık San. A.Ş., İstanbul, 1994.

BHATTACHARYYA, D.K., "An Econometric Method of Estimating the Hidden Economy, United Kingdom (1960-1984) : Estimates and Tests", The Economic Journal, vol.100, No:402, September-1990, s.703-717.

CAGAN, P., "The Demand for Currency Re/at/ve to the Totai Money Suppiy", Journal of Political Economy, Chicago, vol.66, 1958, s. 303-328.

CASTELLS, M. and PORTES, A., "Worid Underneath: The Origins, Dynamics, and Effects of the Informai Economy" The Informal Economy içinde: Studies in Advanced and Less Developed Countries, Portes,A., Castells M., Benton L.A., (eds.), Baltimore and London, The John Hopkins University Press, 1989, s. 11-37.

DERDİYOK, T., "Türkiyenin Kayıtdışı Ekonomi-sinin Tahmini" Türkiye İktisat, Mayıs-1993, s.54-63.

DİE, 2002 Yılı I. Dönem Hanehaikı İşgücü Anketi Geçici Sonuçları, httD://www.die.aov.tr (24.Temmuz 2002).

DPT, 2002 Yılı Programı, Ankara, 2001.

DPT, Kayıtdışı Ekonomi Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, 2001.

FEIGE, E.L., "How Big Is the Irreguiar Economy", Challenge, Vol.22,1979, s. 5-13.

FEIGE, E.L., "The Meaning and Measurement of the Underground Economy", in The Under-ground Economies, Edgar F., (ed.), Cambridge: Cambridge University Press, 1989, s.13-56.

FICHTENBAUM, R., "The Productivity Siovvr down and the Underground Economy", University of Nebraska-Lincoln, 1989, s.78-90.

HAKIOGLU, D., "Underground Economy in Turkey", Yayınlanmamış Çalışma, Ankara, 1987.

ILGIN, Y., Kayıtdışı Ekonomi ve Türkiye'deki Boyutları, DPT, Ankara, 1999.

KASNAKOĞLU, Z., "Monetary Approach to the Measurement of Unrecorded Economy in Turkey", ODTÜ Gelişme Dergisi, C.20, Sayı 1-2, 1993, s.87-111.

KLOVLAND, J. T., "Tax Evasion and the Demand for Currency in Norvvay and Sweden. Is There a Hidden Reiationship?" Scandinavian Journal of Economics, 86(4), 1984, s.423-439.

LEEUVV, F., "An Indirect Techniçue for Measuring the Underground Economy", Survey of Current Business, April-1985, s.64-72.

MB Gelirler Genel Müdürlüğü, Vergi İstatistik-lert] http://www.qelirler.qov.tr (22 Kasım 2000)

McCROHAN, K. F., and SMITH, J.D., "A Consumer Expenditure Approach to Estimating the Size of the Underground Economy", Journal of Marketing, vol.50, No:2, April-1986, s.48-60.

ÖZSOYLU, A. F., "Gizli Ekonomi: Tanımı -Sebebieri -Türkiye'deki Boyutları", İktisat Dergisi, S.335-336, 1993, s.35-58.

TANZI, V., "The Underground Economy in the United States: Annuai Estimates, 1930-80" IMF Staff Papers, vol.30, 1983, s.283-305.

TEMEL, A., ŞİMŞEK, A., YAZICI, K , Kayıt-dışı Ekonomi: Tanımı, Tespit Yöntemleri ve Türk Ekonomisindeki Büyüklüğü, DPT, Ankara, 1994.

155

BULUNULAN YAŞA GÖRE HAYATTA KALMA İHTİMALLERİ

Özet: Türkiye'de Planlı dönemin ba-şından bu yana sosyal ve ekonomik alanda sağlanan gelişmelere paralel olarak, do-ğuşta ortalama hayatta kalma ihtimali yaklaşık 19 yıl artarak 1995-2000 döne-minde 68;55 yıla ulaşmıştır. 1960'h yılların başında kadın ile erkek, arasındaki 4,09 yıl kadar kadın lehine olan doğuşta hayatta kalma ihtimali farkının, kırk, yıllık, dönemde çok az da olsa artış göstererek, 1995-2000 döneminde 4,63 yıla yükseldiği, kadınların ortalama hayatta kalma ihtimalinin 70,93 yıla, erkeklere ait ortalamanın ise 66,30 yıla yükseldiği tahmin edilmektedir, Beş yaşındaki kız çocukların hayatta kalma ihtimali ise, son kırk, yıllık dönemde 7,24 yıl artarak, 68,94 yıla, erkek, çocukların ise 5,94 yıl artarak 64,84 yıla yükselmiştin Daha Heri yaşlara ulaşmış kişilerin hayatta kalma ihtimalleri de kademeli olarak yükselmekte ve 1960-2000 döneminde beklenen ömür süreleri daha gençlerde 6 yıldan başlayarak, en yaşlılarda 1 yıla kadar artış göstermektedir.

Emeklileri ve sigorta kurumlarını en çok, ilgilendiren ortalama emekli olma yaşı ile çalışanların hayatta kalma ihtimalleri ilişkilendirildiğinde; 1995-2000 döneminde 50 yaşma ulaşmış bir işçinin ortalama 25,03 yıl, 65 yaşına gelmiş bir memurun ise ortalama 13,51 yıl daha yaşayacağı beklenmektedir.

Makale, hayatta kalma ihtimallerinin artışının toplumsal ve ekonomik etkilerini

Tuncer KOCAMAN (*)

tartışmakta; politika uygulamalarının neza-ketine işaret etmektedir,i

Günümüzde kişi başına milli gelir ya-nında kişilerin hayatta kalma sürelerinin uzunluğu da ülkelerin gelişmişlik düzeyle-rini gösteren bir diğer değişken olarak ka-bul görmektedir. Birleşmiş Milletler, ülkele-rin milli gelir, okuma yazma oranı yanında, hayatta kalma ihtimallerinden de yararla-narak her bir ülkeye ait İnsanî Kalkınma Endeksi'ni oluşturmakta ve evrensel bir ölçüt olarak bu endeksi kullanarak, ulus-lararası düzeyde ülkelerin gelişmişlik dü-zeylerinin karşılaştırmasını yapmaktadır.

Hayatta kalma ihtimalleri, doğuşta ve belli yaşlara ulaştıktan sonra bir kişinin ortalama daha ne kadar 'bir süre hayatta kalacağını gösterir. Bir gösterge olarak toplumun genel sağlık ve sosyo-ekonomik durumunu yansıtmaktadır. Ölümler, özel-likle çocuk ve bebek ölümleri çevresel ve sosyal şartlara duyarlı bir olgudur ve do-ğuşta hayatta kalma ihtimalini en çok et-kileyen unsur da çocuk ölümlerinin yük-sekliğidir.

Toplumsal ve ekonomik alanda sağla-nan gelişmelerin doğal bir sonucu olarak ölümlerin azalması, ilk aşamada bebek ve çocuk ölümlerinin azalmasına yol açmakta, genellikle nüfusun genç bir yaş yapısına sahip olmasına yol açmaktadır. Daha sonra yıllarda ölümlülükle birlikte doğurganlı-ğında azalması genç nüfusun payının azalmasına yol açarken, hayatta kalanların sayısında artışların olması da, özellikle yaşlı nüfusun payının artmasına neden olmak-tadır. (*) DPT, Planlama Uzmanı

157

Pla lam Dergisi

Tablo: 1 - Cinsiyete Göre Ortalama Doğuşta Hayatta Kalma İhtimalleri

Ortalama Kadın Erkek Kadın Erkek

Farkı Dünya Ortalaması

1960 2000-2005

52,40 66,00

53,70 68,10

51,10 63,90

2,60 4,20

Gelişmiş Ülkeler 1960

2000-2005 69,70 75,60

72,60 79,30

66,70 71,90

5,90 7,40

Gelişmekte Olan Ülkeler 1960

2000-2005 47,70 64,10

48,40 65,70

47,00 62,50

1,40 3,20

Türkiye 1960-1965 1995-2000

49,93 68,55

52,02 70,93

47,93 66,30

4,09 4,63

Kaynak : Devlet Planlama Teşkilatı Çalışmaları (1) United Nations. VVorld Population Prospects, The 2000 Revision,

Volume I: Comprehensive Tables, Economic and Social Affairs, ST/ESA/SER.A/198, Nevv York, 2001.

(2) DİE,The Population of Turkey, 1923-1994, Demographic Structure and Development, Publication No: 1716, Nisan 1995.

(3) DİE-DPT Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Geleceğe Yönelik Nüfus Tahminleri

Gelişmiş ülke insanlarının doğuşta ha-yatta kalma ihtimalleri yirminci yüzyılın ikinci yarısında hızlı bir yükselme süreci göstermiş, 1960'lı yıllarda ortalama 70 yıl olan doğuşta hayatta kalma ihtimali 2000'li yılların başında 75 yılın üzerine çıkmıştır. Ancak, gelişmiş ülkelerde artışın ivmesi azalmıştır. Buna karşılık, gelişmekte olan ülkelerde 1960'lı yıllarda doğuşta hayatta kalma ihtimali 48 yıl dolayında iken, tıbbi alanda sağlanan gelişmelerden bu ülkele-rinde yararlanmasıyla, göreli olarak düşük olan doğuşta hayatta kalma ihtimali yük-sek bir ivme göstererek, günümüzde yak-laşık olarak 65 yıla yaklaşmış bulunmakta-dır. Kadınların hayatta kalma ihtimalleri erkeklere göre daha yüksektir. Gelişmeye bağlı olarak her iki cins arasındaki fark zaman içinde açılmaktadır. Gelişmiş ülke-lerde kadınların doğuşta hayatta kalma ihtimali erkeklerden yaklaşık 7 yıl uzun iken, gelişmekte olan ülkelerde yaklaşık 3 yıl daha uzundur (Tablo 1).

Tablo l 'de görüleceği üzere, Türkiye için tespit edilen doğuşta ortalama hayatta kalma ihtimali değerleri gelişmiş ve geliş-mekte olan ülke değerlerinin arasında yer almaktadır. Ülkemizde 1960 başında sağlık şartları, çevresel ve sosyal şartların yeter-sizliğinden dolayı doğan her bin bebekten yaklaşık 180'inin ölmesi, doğuşta ortalama hayatta kalma ihtimalini olumsuz yönde etkilemiştir. 1960-1965 döneminde orta-lama 49,93 yıl olan doğuşta ortalama ha-yatta kalma ihtimali, son 40 yılda sosyal ve ekonomik alanda sağlanan gelişmelere paralel olarak yaklaşık 19 yıl artarak 68,55 yıla ulaşmış bulunmaktadır. Doğuşta orta-lama hayatta kalma ihtimali süresinin bu kadar uzamasında, planlı dönemde sosyal ve ekonomik alanda sağlanan gelişmelerin etkisi, özellikle 1960'lı yılların başında çok yüksek olan bebek ölüm oranının günü-müzde binde 40 seviyesine düşürülmesinin etkisi büyük olmuştur.

158

Pla lam Dergisi

Cinsiyet itibariyle doğuşta hayatta kalma ihtimalinin gelişimi incelendiğinde; 1960'lı yılların başında kadın erkek arasın-daki 4,09 yıl kadar kadın lehine olan do-ğuşta hayatta kalma ihtimali farkının, kırk yıllık dönemde çok azda olsa artış göste-rerek, 1995-2000 döneminde 4,63 yıla yükseldiği ve kırk yıllık dönemde her iki cinse ait ortalama doğuşta hayatta kalma ihtimallerinde ise yaklaşık 19 yıl artış ol-duğu görülmektedir. Şöyle ki; 1960-1965 döneminde 52,02 yıl olan kadınlara ait or-talama doğuşta hayatta kalma ihtimalinin 18,91 yıl artarak 1995-2000 döneminde 70,93 yıla yükseldiği, 1960-1965 döne-minde 47,93 yıl olan erkeklere ait ortalama doğuşta hayatta kalma ihtimalinin ise 18,37 yıl artarak 1995-2000 döneminde 66,30 yıla yükseldiği hesaplanmaktadır.

Yukarıdaki rakamlar, toplam nüfus üzerinden ortalamaları göstermektedir. Oysa, yaş gruplarının kendi içlerindeki ha-yatta kalma riskleri farklı farklıdır. Dolayı-sıyla, belli riskli yaşları artan nüfusun, ileriki yıllara yönelik hayatta kalma ihtimali daha yüksek olmaktadır. Birkaç örnekle olgu şöyledir:

Ülkemizde çok yüksek oranda bebek ölümleri ve 1-4 yaşındaki çocuk ölümleri olmasına karşılık, yetişkin ölüm oranları göreli olarak daha düşük seviyede bulun-maktadır. Tablo 2'de görüldüğü üzere, yüksek ölüm riski bulunan yılları atlatarak beş yaşına ulaşmış çocukların göreli olarak hayatta kalma ihtimalleri daha yüksektir. 1960-1965 döneminde beş yaşında olan bir çocuğun 60.27 yıl daha hayatta kala-cağı, 1995-2000 döneminde beş yaşında olan bir çocuğun ise 66,84 yıl daha hayatta kalacağı tahmin edilmektedir. Görüldüğü gibi, beş yaşın üstündekilerin hayatta kalma ihtimalinde, kırk yıllık dönemde 6.57 yıllık bir artış olmuştur. Diğer bir deyişle 1960'lı yılların başında beş yaşında olan bir

çocuğun beklenen ömrü (5,00+60,27) 65,27 yıl iken, 1990'lı yılların sonunda beş yaşında olan bir çocuğun beklenen ömrü (5,00+66,84) 71,84 yıla yükselmektedir.

Beş yaşın üstündeki kadın ve erkek-lere ilişkin hayatta kalma ihtimallerinin de-ğişimi incelendiğinde; son kırk yıllık dö-nemde, beş yaşındaki kız çocukların ha-yatta kalma ihtimalinin 7,24 yıl, erkek ço-cukların ise 5,94 yıl arttığı hesaplanmakta-dır. Buna göre, 1995-2000 döneminde, beş yaşına ulaşmış kız çocukların hayatta kalma ihtimalleri 68,94 yıla, erkek çocuk-larınki de 64,84 yıla yükselmiş olduğu, do-layısıyla, beş yaşın üstündeki kız çocukların erkeklerden 4,10 yıl daha fazla yaşayacağı söylenebilir.

Daha ileri yaşlara ulaşmış kişilerin ha-yatta kalma ihtimalleri de son kırk yılda kademeli olarak yükselmiş ve buna bağlı olarak beklenen ömür süreleri daha genç-lerde 6 yıldan başlayarak en yaşlılarda 1 yıla kadar artış göstermiştir (Tablo 2). Ör-neğin; 1995-2000 döneminde doğan bir kişinin 68,55 yıl olan hayatta kalma ihtima-line karşılık, yüksek bebek ve çocuk ölüm riskini atlatmış olan ve aynı dönemde 50 yaşına ulaşmış bulunan bir kişinin aynı dö-nemde 25,03 yıl daha hayatta kalması ve dolayısıyla bu kişinin ömrünün 75,3 yıla ulaşması beklenmektedir. Demek ki, bu kişi ortalama ömür süresine göre 6,75 yıl daha fazla yaşama ihtimaline sahiptir. Aynı şekilde, 1995-2000 yılları arasında 70 ya-şına ulaşmış bir kişinin aynı dönemde 10,35 yıl daha hayatta kalması ve dolayı-sıyla bu kişinin ömrünün 80,35 yıla ulaş-ması beklenmektedir.

Hayatta kalma ihtimallerinin uzaması, bir ülkenin yetişmiş ve deneyimli nüfus bi-rikimiyle birlikte daha uzun süreler yaşa-yabileceğini göstermektedir. Bu durum, nüfus yaş gruplarının ihtiyaçlarına ve

TABLO: 2 - TÜRKİYE'DE 1960-1965 VE 1995-2000 DÖNEMLERİNDE BULUNULAN YAŞA GÖRE HAYATTA KALMA İHTİMALLERİ

HAYATTA KALMA İHTİMALLERİ (YIL) ÖMÜR SÜRESİ (YIL) ÖMÜR SÜRESİNDEKİ ARTIŞ (YIL) 1960-1965 1995-2000 1960-1965 1995-2000 1960-2000

YASLAR KADIN ERKEK TOPLAM KADIN ERKEK TOPLAM KADIN ERKEK TOPLAM KADIN ERKEK TOPLAM KADIN ERKEK TOPLAM DOĞUŞTA 52,02 47,93 49,93 70,93 66,30 68,55 52,02 47,93 49,93 70,93 66,30 68,55 18,91 18,37 18,62

5 + 61,70 58,90 60,27 68,94 64,84 66,84 66,70 63,90 65,27 73,94 69,84 71,84 7,24 5,94 6,57 10 + 57,44 54,65 56,02 64,12 60,07 62,04 67,44 64,65 66,02 74,12 70,07 72,04 6,67 5,41 6,03 15 + 52,88 50,08 51,44 59,25 55,26 57,20 67,88 65,08 66,44 74,25 70,26 72,20 6,37 5,18 5,76 20 + 48,46 45,73 47,06 54,43 50,60 52,47 68,46 65,73 67,06 74,43 70,60 72,47 5,97 4,87 5,41 25 + 44,16 41,60 42,85 49,68 46,04 47,81 69,16 66,60 67,85 74,68 71,04 72,81 5,51 4,44 4,96 30 + 40,55 37,39 38,93 44,93 41,44 43,15 70,55 67,39 68,93 74,93 71,44 73,15 4,39 4,05 4,21 35 + 35,69 33,18 34,41 40,22 36,84 38,49 70,69 68,18 69,41 75,22 71,84 73,49 4,53 3,66 4,09 40 + 31,50 29,04 30,24 35,57 32,28 33,89 71,50 69,04 70,24 75,57 72,28 73,89 4,07 3,25 3,65 45 + 27,33 25,02 26,15 30,99 27,83 29,37 72,33 70,02 71,15 75,99 72,83 74,37 3,66 2,81 3,22 50 + 23,23 21,19 22,18 26,55 23,59 25,03 73,23 71,19 72,18 76,55 73,59 75,03 3,31 2,40 2,85 55 + 19,30 17,61 18,43 22,25 19,65 20,92 74,30 72,61 73,43 77,25 74,65 75,92 2,95 2,04 2,48 60 + 15,60 14,31 14,94 18,13 16,04 17,06 75,60 74,31 74,94 78,13 76,04 77,06 2,54 1,73 2,12 65 + 12,24 11,32 11,76 14,31 12,75 13,51 77,24 76,32 76,76 79,31 77,75 78,51 2,07 1,44 1,75 70 + 9,31 8,69 8,99 10,89 9,83 10,35 79,31 78,69 78,99 80,89 79,83 80,35 1,58 1,14 1,35 75 + 6,89 6,49 6,68 8,02 7,36 7,68 81,89 81,49 81,68 83,02 82,36 82,68 1,13 0,87 1,00 80 + 4,08 4,74 4,42 5,75 5,38 5,56 84,08 84,74 84,42 85,75 85,38 85,56 1,67 0,64 1,14 85 + 3,54 3,37 3,45 4,10 4,11 4,10 88,54 88,37 88,45 89,10 89,11 89,10 0,56 0,74 0,65 90 + 2,43 2,34 2,38 2,94 2,95 2,95 92,43 92,34 92,38 92,94 92,95 92,95 0,51 0,61 0,56 95 + 1,63 1,59 1,61 2,16 2,17 2,17 96,63 96,59 96,61 97,16 97,17 97,17 0,53 0,58 0,56

100 + 1,08 1,07 1,07 1,66 1,66 1,66 101,08 101,07 101,07 101,66 101,66 101,66 0,58 0,60 0,59

Kaynak: Devlet P l an l ama Teşki lat ı . 1) 1960-1965 dönem ine ait doğuş ta ve beş yaş ın üstündeki hayatta ka lma ihtimalleri "DİE,The Populat ion ofTurkey, 1923-1994, Demograph i c Structure and

Devlopment, Publ icat ion No:1716, N i s an 1995"yay ın ından al ınmışt ır.

2) 1995-2000 dönem ine ait doğuş ta ve beş yaş ın üstündeki hayatta ka lma ihtimalleri "DİE ile DPT'n in işbirl iğiyle haz ı lanmış o lan Sekiz inc i Beş Yıllık Ka lk ınma P lan ı Nüfus P ro jeks i yon la r ından al ınmışt ır.

3) On yaşın üstündeki lerden baş layarak yüzyaş ın üstündeki lere kadar o lan yaşlar ın hayatta ka lma ihtimalleri, beş yaş ın üstündeki yaş lara ait hayat tab losu seviyeler inin doğu hayat tab losu değer ler ine tatbik ed i lmes iy le hesap lanmış t ı r .

Pla lam Dergisi

katkı/katılım gücüne göre yeni politikalarla desteklenmesini ve yönlendirilmesini ge-rektirir. Hem genç nüfusu artan, hem de yaşama süreleri uzayan bir toplumda, ça-lışma hayatı politikaları düzenlenmezse, bağımlı nüfus oranı yükselecektir.

Hayatta kalma ihtimallerinin artışına bağlı olarak öncelikle yeni politikalar ge-rektiren iki bağımlı nüfus kesimi, çalışma çağını tamamlayan nüfus ile eğitimdeki nüfus olmaktadır.

Emekliliği en çok ilgilendiren aktif nüfus yaş aralığına göre bir değerlendirme yapıldığında, 1995-2000 döneminde, ça-lışma yaşının başlangıç yıllarında, 20 ya-şında, olan bir kişinin bu yaştan sonra or-talama 52,47 yıl daha hayatta kalma ihti-malinin bulunduğu ve ömrünün 72,47 yıl olacağını Tablo 2'deki değerler göster-mektedir. Cinsiyete göre aynı yaş için bir değerlendirme yapıldığında, 20 yaşına ulaşmış kadınların ortalama olarak 54,43 yıl, 20 yaşına ulaşmış erkeklerin ise orta-lama 50,60 yıl daha hayatta kalacağı tah-min edilmektedir. Ayrıca, emekliliği yak-laşmış 45 yaşında olan bir kişinin bu yaş-tan sonra hayatta kalma ihtimalinin 29,37 yıl olacağı ve böyle bir kişinin ömrünün ortalama 74.37 yıla ulaşacağı hesaplan-maktadır. Cinsiyete göre 45 yaş için bir değerlendirme yapıldığında, kadınların or-talama olarak 30,99 yıl daha yaşayarak ömrünün 75,99 yıla, erkeklerin ise orta-lama 27,83 yıl daha yaşayarak ömrünün 72,83 yıla ulaşacağı tahmin edilmektedir.

Sosyal Sigortalar Kurumu'nun 2000 yılı İstatistik Yıllığı verilerine göre, yaşlılık aylığı alan kadınlarda ortalama emekli olma yaşı 47, erkeklerde ise 49'dur; her iki cins ortalaması da 49'dur. Bu veriler çerçe-vesinde, 2000 yılında 50 yaşında emekli olduğu varsayılan bir işçiye, ortalama 25,03 yıl emekli aylığı ödeneceğini, Tablo

2'deki 50 yaşın üstündekilere ilişkin ha-yatta kalma ihtimallerine bakarak söyle-mek mümkündür. Erken emekliliğin ve emekli olur olmaz emekli maaşı almanın yaygın olduğu ülkemizde Sosyal Sigorta Kurumları böyle bir yükü taşıyacaklardır. Bazı istisnai durumlar dışında emeklilik mevzuatı açısından memurlarda resen emeklilik sınırı olan 65 yaşına gelmiş bir kadın memurun 14,31 yıl, erkek memurun ise 12,75 yıl daha hayatta kalacağı, ve dolayısıyla 65 yaşında emekli olan memura ortalama bu süreler kadar emekli maaşı ödeneceği değerlendirmesi yapılabilir.

Türkiye, diğer ülkelerde görülmeyen üç uygulama ile hem insan, hemde mali kaynaklarını verimsiz kullanmaktadır: a) erken emeklilik (38-45 yaşlarda müm-kündür), b) emekli olur olmaz kanuni emeklilik yaş haddini beklemeden (65) hemen emekli maaşı almaya başlamak, c) emekli maaşı alırken bir başka işte çalı-şabilmek. Sosyal sigorta kurumlarının böyle bir yükü kaldırmaları mümkün değil-dir. Kamu açıkları yoluyla emekli maaşı ödeme eğitime ve istihdama ayrılacak kay-nakları yemektedir.

Ölümlülüğün ve doğurganlığın yüksek oranlardan düşük oranlara doğru azalan bir eğilimin gözlendiği, diğer bir deyişle, demografik geçiş sürecinin yaşandığı özel-likle az gelişmiş ülkelerde, genç nüfusun payının azalmasıyla birlikte hayatta kalan-ların sayısında artışların olması da yaşlı nüfusun payının yükselmesine neden ol-muştur.

Tablo 3'deki veriler incelendiğinde görülebileceği gibi, dünya nüfusu yaşlan-maktadır. 1960-2005 döneminde, gelişmiş ülkelerde göreli olarak yüksek olan yaşlı nüfusun toplam nüfus içindeki payında yüzde 66,3'lük artışın olmasına karşılık, aynı dönemde gelişmekte olan ülkelerdeki

161

Pla lam Dergisi

Tablo: 3 - Nüfusun Üç Ana Yaş Grubuna Dağılımındaki Değişmeler ve Bağımlılık Oranları

(Yüzde)

Yüzde Değişim Bağımlılık Oranı

Yaş Grupları (1960-2005) (0-14)+(65+) (0-14) (65+)

0-14 15-64 65+ 0-14 15-64 65 + (15-64) (15-64) (15-64)

Dünya Ortalaması 1960

2000-2005 36.8 29.9

57,9 63,2

5,3 6.9 -18,8 9.2 30,2

72,7 58,2

63,6 47,3

9,2 10,9

Gelişmiş Ülkeler 1960

2000-2005 28,1 18,3

63.3 67.4

8,6 14,3 -34,9 6,5 66,3

58,0 48,4

44,4 27.2

13,6 21,2

Gelişmekte Olan Ülkeler

1960 2000-2005

40,6 32,9

55,4 62,0

4.0 5.1 -19,0 11.9 27,5

80,5 61,3

73,3 53,1

7,2 8,2

Türkiye 1960 2000

41,3 30,0

55,2 64,4

3.5 5.6 -27,2 16,6 57,8

81,1 55,3

74,7 46,7

6,4 8,7

Kaynak : Devlet Planlama Teşkilatı Çalışmaları (1) United Nations. VVorld Population Prospects, The 2000 Revision,

Volume I: Comprehensive Tables, Economic and Social Affairs, ST/ESA/SER.A/198, Nevv York, 2001.

(2) DİE, 1960 Genel Nüfus Sayımı.

yaşlı nüfus payında yüzde 27,5'lik bir artı-şın olduğu gözlenmektedir. Türkiye'de ise, bu dönemde, yaşlı nüfusun toplam nüfus içindeki payında gelişmiş ülkelere yakın bir artış (yüzde 57,8) olmuş ancak gelişmiş ülkelerde yüzde 14,3 olan yaşlı nüfusun payı, Ülkemizde yüzde 5,6 düzeyine yük-selmiştir. Bu durum, Türkiye'de nüfus artı-şının gelişmekte olan ülkelerden daha er-ken düşme eğilimine girdiğine ve sağlık hizmetlerinin daha hızlı geliştiğine işaret etmektedir.

Türkiye nüfusunun yaş yapısındaki bu değişim, göreli olarak çalışma çağında olan ve olmayan nüfusun büyüklüğünü etkile-mekte ve dolayısıyla eğitim çağındaki nü-fusun oransal olarak azalmasıyla bu alan-daki ihtiyaçların karşılanmasının kısmen kolaylaşmasının yolunu açmış olmaktadır. Buna rağmen, ülkemizde eğitim çağındaki nüfusun payı halen oldukça yüksektir. Bu kolaylık halen ilkokul nüfusu için geçerli olup, orta ve yüksek öğretimde nüfus bas-

kısı sürmektedir. Ayrıca, çalışma çağındaki nüfusun artması ile birlikte işgücü arzında artış olmakta ve ilave işgücü ile birlikte mevcut işsizlere yeni istihdam imkanları yaratılması gereği artmaktadır. Eğitmek kadar önemli olan, eğitilmişi üretimde kul-lanmaktır. Çalışma çağı nüfusun artışı, ül-kenin kaynaklarının daha büyük bir kısmı-nın verimli istihdamı artırmaya ayırması gereğine işaret eder. Ülkeler kalkınmaları-nın en önemli sıçramasını bu aralıkta ger-çekleştirmektedirler. Türkiye'de nüfus artış hızının beklenenden daha hızlı düşmesi, çalışma çağı nüfusun diğer gelişmekte olan ülkelerden daha hızlı daralacağını, dolayısıyle nüfusun daha hızlı yaşlanaca-ğını göstermektedir. Türkiye, özellikle önü-müzdeki 25 yıla kadar olan sürede, çalışma çağı nüfusunu yüksek katma değerle kul-lanarak değerlendirmek durumundadır. Aksi, kalkınmanın itici gücü olan unsuru, kalkınma amacıyla kullanamadan heba et-mek anlamına gelecektir. Çalışma çağında olan 15-64 yaş grubundaki nüfusun üze-

162

Pla lam Dergisi

rinde taşıdığı yükü göstermek üzere Tablo 3'deki bağımlılık oranları incelendiğinde; 1960 yılında ülkemizde çalışma çağındaki her 100 kişinin kendisi dışında 81.1 genç ve yaşlı kişiyi desteklemesi gerekmekte iken, yaş yapısında kırk yıllık dönemde meydana gelen değişimin bir sonucu ola-rak, 2000 yılında her 100 kişi kendisi dı-şında 55,3 genç ve yaşlı kişiyi destek-lemekte olduğu görülmektedir. Büyük ölçüde nüfus artış hızının düşmesiyle ilgili bir olgudur. 2000 yılında bu oran, gelişmiş ülkelerde 48,4, gelişmekte olan ülkelerde ise 61,3'dür.

2000 yılındaki genç ve yaşlı nüfusa ilişkin Tablo 3'deki bağımlılık oranlarının ayrı ayrı incelenmesi halinde; gelişmiş ül-kelerde doğurganlık oranlarının çok düşük olmasının etkisiyle her 100 çalışma çağın-daki nüfus başına, 0-14 yaş grubunda 27,2 kişi düşerken, ülkemizde 46,7 kişi düştüğü görülmektedir. Yaşlı nüfusa ilişkin bağımlı-lık oranlarının değerlendirmesi yapıldığında ise, gelişmiş ülkelerde her 100 çalışma ça-ğındaki kişi başına, 65 yaşın üstünde 21,2 kişi düşerken, bu sayının çok altında olmak üzere ülkemizde sadece 8,7 kişinin düş-tüğü görülmektedir. Gelişmiş ülkelerde 100 çalışma çağı nüfusa toplam 48,4 bağımlı düşerken, Türkiye'de bu toplam 55,4 kişi-dir. Ancak, yaşlı nüfusun kendi sosyal gü-venliliği bulunan gelişmiş ülkelerde, çalışan nüfus üzerindeki doğrudan yük fiiliyatta düşüktür. Ekonomik anlamda ise, üretim gücü açısından bu yük gerçektir. Eğitim çağı nüfus ve sosyal güvenliksiz yaşlı nüfus Türkiye'deki çalışma çağı nüfusu üzerin-deki fiili yükü artırmaktadır.

Sonuç olarak, 1960-1965 döneminde ortalama 49,93 yıl olan doğuşta ortalama hayatta kalma ihtimali, son 40 yılda ülke-mizde sosyal ve ekonomik alanda sağlanan gelişmelere paralel olarak yaklaşık 19 yıl artarak 2000 yılında 68,55 yıla ulaşmış

bulunmasına rağmen, gelişmiş ülkelerin 7,05 yıl gerisinde bulunmaktadır. Gelişmiş ülkelerde olduğu gibi ülkemizde de kadın-lar erkeklerden daha fazla yaşamakta, do-ğuşta ortalama hayatta kalma ihtimali kar-şılaştırıldığında; kadınların erkeklerden 4,63 yıl daha fazla hayatta kaldığı tahmin edilmektedir. Beş yaşına ulaşmış olan kişi-lerin, 1960'lı yılların başında 60,27 olan ha-yatta kalma ihtimali de kırk yıllık dönemde 6,57 yıllık bir artış kaydederek 1995-2000 döneminde 66,84 yıla ulaşmıştır. Genç yaş yapısından yaşlı nüfus yapısına doğru ya-vaş bir gelişme kaydeden Türkiye nüfusu, halen yaşlı nüfus oranı düşük, genç nüfus yapılı özelliğini korumaktadır. Bağımlı nü-fusun çalışma çağındaki nüfus üzerindeki yükü ağırlığını sürdürmektedir. Dolayısıyla, gençlerin eğitiminde fırsat eşitliğinin sağ-lanması yanında, hayat boyu eğitim, işsiz-lere verimli istihdam, çalışma çağı nüfusun üretken kullanımı için özel programlar, ça-lışanlara sosyal sigorta ile birlikte yaşlılara sosyal hizmet ve yardım imkanlarının artı-rılarak sağlanması için kamu politikarının gözden geçirilmesi ve sıkı bir şekilde uy-gulanması önemini korumaktadır. Aksi durumda, bu hizmetlerin aile bütçelerinden karşılanabilmesi için ücretlerin yükselmesi baskısı devam edecektir.

Bulunulan yaşlar itibariyle hayatta kalma ihtimallerinin kalkınmaya paralel olarak artması, sosyal sigorta kuruluşları üzerindeki yükü arttırır. Bu nedenle, sağ-lıklı yaşama ve çalışabilme süreleri uza-dıkça, emeklilik yaşının makul sürelerle ileriye alınması bütün dünyada yapılan bir uygulamadır. Türkiye'de, bu yöndeki dü-zenleme geciktirildiğinden, 1985 yılında yapılmış olan düzenleme aşama aşama ilerletileceğine tümden kaldırıldığından, sosyal güvenlik sistemi kendi aktüerya dengeleriyle kendi kendini sürdürememek-tedir.

DEMOKRATİK EĞİTİM Toplumsallaşmış Bireyin Yetiştirilmesi

Nazım GÜMÜŞ (*)

Özet: Toplumsal gelişmenin dinami-ğini, bireyin çok, yönlü gelişim tutkusu ve becerisi oluşturmaktadır. Bu dinamik, bi-reysel ve toplumsal doğrultu/ardaki hedef-lerin, ancak, imece kültürümüzün yeniden tanımlanması, ve oluşturulması süreçlerinin geliştirilmesiyle ulaşılabileceği apaçıktır, Yeryüzünde çok boyutlu egemenliğini oluşturmuş ülkeler ve toplumların boyun-duruğunda daha fazla ezilmeyi onuruna yediremeyen toplumlar, geleneksel dura-ğanlık, bunaltısının üstesinden gelerek; eğitim düzenlerini daha fazla geç kalma-dan yenilemek, suretiyle, yurttaşlarının öz-güven, özeleştiri, özyönetim gibi bireysel nitelikleri ile toplumsal iletişim, ortak he-deflerle bireysel çıkarları bağdaştırma; yerel, bölgesel ve uluslar arası koşullara başat katılım ve uyum sağlama gücünü pekiştirme ve gelecekteki varlıklarını, sür-dürme yükümlülüğüyle karşı karşıyadırlar

Durum Saptaması

Günümüz yaşam koşulları ve ortamla-rından hareketle, demokratik eğitim ve bu çerçevede hedeflediğimiz bireyin yetiştiril-mesi sorunsalını ele alabilmek için, önce-likle ve ivedilikle bazı kritik önemdeki sap-tamaların yapılması yerinde olacaktır.

Küresel Boyuttaki Oluşumlar: Eko-nomik üretim düzenlerinin, diğer tüm toplumsal alt düzenleri etkileyici bir gücü taşıdığı bilinmektedir. Nitekim, özellikle sanayi devriminden sonra, dünyaya git-tikçe yayılmaya başlayan sermayeci mo-

(*) DPT, Sözleşmeli Personel, Dr.

dernist üretim biçimine tepki olarak, Sovyetler Birliği adıyla toplumcu bir üretim düzeni ortaya çıkmıştır. Batılı ülkelerde sunu ve istem dengesine dayanan sistem, Birinci ve İkinci Dünya Savaşları ile birlikte dünyada yayılmacı bir nitelik kazanırken, 1929 Büyük Bunalımı'ndan sonra, yine Ba-tıya özgü olmak üzere, hükümetlerce ser-best piyasalara belirli düzeylerdeki müda-halelerin, yapılabileceğine ilişkin öngörüler uygulamaya geçirilmiştir. Sovyet düze-ninde ise, üretim araçlarının geniş halk kitlelerine mal edilmesi hedefi, bilimsel ve teknolojik alanlardaki gelişme ve kaynak-ların, Batılı devletlerle olan askerî cephe-leşme sonucunda, silah üretimine yönlen-dirilmesi ile birlikte, toplumcu düzenin sa-vunulması uğruna, bireyin yitip gitmesine göz yumulmuştur. Yine, 1973 yılında dünya çapında yaşanan Büyük Petrol Bu-nalımı ile birlikte, Batılı ülkelerdeki ana-malcı çevreler yeni örgütlenme ve tüketim tarzları arayışına girmişler; ulusal sınırların aşılarak, dünyanın değişik bölgelerindeki tüketici yığınlarına erişmenin yol ve çarele-rini belirlemeyi hedeflemişlerdir. Bu arayı-şın bir ürünü olarak, internet (ağbağ) adı verilen iletişim türü, askerî alandaki uygu-lamalardan hareketle, daha da geliştirile-rek, zaman içinde yaygın ağlarla güçlendi-rilmiştir^1)

Sonuçta, Batılı ülkelerde egemen olan sömürgeci ve anamalcı üretim düzeni, kendi içlerinde, çalışan kesimlerin yaşam düzeylerini, değişik toplumsal koruma dü-

(') İnternette (ağbağda) yabancılaşma ve "Chat" olgusu için bkz. Yurtsever (2000).

165

Pla lam Dergisi

zenekleriyle, başkaldırma sonucunu yarat-mayacak doyum noktalarına çekerek, ara bunalımlara karşı kendilerince çözümler üretmişlerdir. Ancak, toplumcu anlayışın hakim olduğunun söylenegeldiği Sosyalist Blok'ta; devletin güçlü olması, üretim araç-larının toplumsal tabana yaygınlaştırılması, kazanımların değişik katmanlara dengelice dağıtılması, özeleştiri, vb. ilkelere karşın, bunların tam tersi olan egemen bir no-menklatura/bürokrasi çarkının oluşması, askerî yatırımlardan toplumsal ve dolayı-sıyla bireysel kalkınma ve gönence kaynak-ların aktarılamaması gibi, beklenilmeyen sonuçlar doğurmuştur. Esasen, gerek Batı ve gerekse Doğu Bloku'nun dünyada kay-nakları bölüşme amaçlı olan aralarındaki çatışmasından, Doğu Bloku'ndaki doyum-suz insanın "bastırılmış kişilik" beklentileri bir yan ürün olarak ortaya çıkmıştır. Batı Bloğu tarafından bunun saptanmasıyla bir-likte, her türlü araçla karşı propagandanın bir ürünü olarak, Doğu Bloku insanının Ba-tılı refah toplumlarına olan özenmesi bir silah olarak kullanılmış ve sonuçta, Doğu Bloku 1990'ların başında yaşanan yapısal ve yönetsel değişimleri geçirmek zorunda kalmıştır. Böylece, bu döneme kadar, iki kutuplu olan dünya stratejik dengeleri, ABD'nin tek yetkeci devlet olarak yengisini ilân ettiği bugünkü tek kutuplu uluslararası düzende yerini küresel siyasal egemenliğe bırakmıştır.

Bugün, özellikle Batılı ve bu arada onun siyasal ve ekonomik yörüngesinde seyreden siyasal ve ekonomik gelişim rit-mindeki ülkeler, üretim boyutunda sanayi sonrası bilişim toplumu modelini yansıtır-ken, kültürel boyutta da post-modernist yaşam biçimini yansıtmayı sürdürmekte-dirler. Burada, özellikle post-modernizm kavramına, küreselleşmenin kültürel bo-yutunu daha iyi kavramak bakımından, açıklık getirmekte yarar vardır.

1789 Fransız Büyük Devrimi'yle bir-likte, Katolik Kilisesine ve derebeylere karşı ortaya konulan cumhuriyetçi ve laik yöne-tim anlayışının temelinde, sorunları, metafizik yorumlamalardan uzak, ak-lın kılavuzluğunda çözme, devlet ve din işlerini birbirinden ayırma, ülkeyi halkın katılımıyla yönetme, eşitlik, kardeşlik ve bunun sonucunda barış içinde yaşama, gibi ilkeler yatmak-taydı. Ticaret kesimi ve ulusal burjuva-zi/kentsoylu ve ardından sanayinin geliş-mesiyle birlikte, işçi sınıflarının oluşması, ancak bu devrimden sonra, ulusalcılık anlayışı çerçevesinde gözlenmeye başla-mıştır. Bu devrim hareketinin bir uzantısı, Osmanlı İmparatorluğundan ayrılan ulus-ların, ayrı ayrı devletler kurarak bağımsız-lıklarını ilân etmeleri olmuştur. Öyle ki, Anadolu'daki bağımsızlık savaşının temel anlayışında bile bu modernist tavır, varlığı-nı şiddetle göstermiştir.

Öte yandan, Batılı ülkelerde, bütün bireycilik söylemine rağmen, 1929 Büyük Bunalımı'ndan sonra, üretim düzenlerinde egemen olan Fordist ve Taylorist üretim ve yönetim anlayışlarıyla birlikte, genelde çalı-şanlarda ve özelde kişide, üretim düze-neklerinin bir çarkı olma, çalışılan bölümlerde salt uzmanlaşma, ken-dine ve doğaya yabancılaşma, üretim ve yaşam süreçlerinin bütününü kav-rayamama, vb. kısırdöngülerin sonuçları belirmiştir. İnsanlar, duvarlar arasında ro-botlaştırılmış hareketlere mahkum edilmiş, doğal yaşamdan koparılmışlardır. Verim ise, işverenlerin istediği düzey ve niteliğe bir türlü çıkamamıştır, çünkü önce maki-neler, tezgahlar, sonra çalışanların kendi-leri önemli olagelmişlerdir.

Eğitim düzenleri de üretim teknoloji-sine paralel olarak biçimlendirilmiştir. Batı-daki birkaç ülkede sanayi sanatlarını kap-

166

Pla lam Dergisi

sayan ve çalışma yaşamıyla ilişkili kılınan okul türleri dışında, eğitim ve yetiştirme ortamları, fabrika modelindeki dört duvar arasına hapsolunmuştur. İş dünyasında öngörülen aşırı uzmanlaşma ve irdeleyici düşünmeden uzak biçimde, davranış ön-derlerine duyulan gereksinim sonucunda, zamanla mekanikleşmiş bireylerde manevî arayışlar ve hakim düzene karşı hippicilik türü, doğaya yönelik çevreci başkaldırılar ortaya çıkmaya başlamıştır.

Doğu Blokunda da kitlesel üretim ha-reketleri, bireylerin ayrı birer varlık olarak silikleşmesi, eğitime aktarılan aşırı büyük devlet kaynaklarına - dolayısıyla zorunlu ve parasız öğretime - karşın, kişiliğin psi-kolojik yapıiaşmasındaki boşluklar ve Ba-tıya özenmeler sonucunda, huliganism türünde başkaldırılar yayılmaya başlamış-tır. Alkol tüketimi, toplumcu yönetim anla-yışıyla birlikte yasaklanan dinsel güdüle-yicilerin yerini alır olmuştur.

İşte, Batılı anamalcı üretim düzenleri-nin albenili gelişme akışında, halk tabanına aktarılabilen bazı yaşam biçimi simgeleri ortaya çıkmıştır. Gerek Batıda ve gerekse Doğu Blokunun artık "batılılaşmakta olan" ülkelerinde, televizyonun önerdiği insan modeli ve yaşam tarzı;(2) Hollyvvood kültürü/sineması ve reklamları, Ame-rikanca/İngilizce/yerel dil karışımı bir dil çarpıklığı, McDonald's türü ayakta atıştırma alışkanlıkları, vb. yeni yaşam sahnelerinden alıntılanan "insan örnekleri" ve "davranış örüntüleri", geri kalmış ya da gelişmekte olan ülkelerin bi-reylerince, yerel gelenek ve göreneklerle bağdaşıp bağdaşmayacağı, özgül gereksi-nimleri karşılayıp karşılamayacağı sorusu

(2) Ekonomide küreselleşme, kültürde post-modern-ieşme süreçlerinde televizyonun oynadığı etkin rollere ilişkin daha ayrıntılı bilgi için Erdoğan (2000); Topuz (2000); Çankaya (2000); Odabaşı (2000); Ataman (2000) ve Pekman (2000)'ın çalışmalarına bkz.

akla getirilmeksizin, modernlik/çağcıllaşma adına yüzeysel yönüyle içse II eştiril m ey e başlanmıştır. Televizyonlarda, filmlerde, reklamlarda, konserlerde, gazete ve der-gilerde, kısacası propaganda araçlarının etkin olabildiği tüm alanlarda etkiye açık durumdaki kesimler, doyumsuzluk, ye-tersizlik, ezilmişlik duygularıyla bo-ğuşma sürecinde, sanal dünyanın bu güçlü, zaferlerle taçlanmış, albenili, isteklerini kolayca gerçekleştiren re-fah içindeki Batılı insan örneklerine özenmekten ve kendileri de esasen öyley-miş gibi davranışlara bürünmekten kendi-lerini alıkoyamamaktadırlar. Yerel ahlakî değerlere sırt çevrilmekte; moda, marka, etiket, vb. özentisi özellikle genç kuşakta egemen durumuna gelmekte; tüketici-liklerinin ağırlığını, ana-babaları da bir kadermişçesine üstlenmektedir-ler. Konuştukları ana dillerinde bol bol ya-bancı sözcüklere yer vermektedirler. Zaten gelişmekte olan iş pazarlarında kendilerine yer edinebilmek için bir rekabet üstünlüğü aracı elde etme arayışı içinde, sadece az-gelişmiş ülkelerde görülen yabancı dille eğitim veren okullara, eğer güçleri yeterse, devam etmek istemektedirler.

Ulusal Boyuttaki Gelişmeler: Kül-tür farklılığı bilinciyle yetişmiş Batılı top-lumlarda görülen göreli direnme ve karşı politika uygulama çabalarına karşın, küre-selleşmenin yozlaştırıcı ve tek tipleştirici etkilerine pek çok toplum açık bulunmak-tadır. Bazı ülkelerde bilinçsizlik, bazılarında aldırmazlık, bazılarında ise çağcıllaşmayı bu değinilen boyutlarda kabullenme yüzün-den, yaşanan değişimin gerçek mahiyeti anlaşılamamaktadır. Batılı ülkelerin geçir-miş oldukları toplumsal gelişim aşamala-rından ayrı olarak, Türkiye, Osmanlı İm-paratorluğu sürecinde modernleşme olgu-sunun sanayileşme boyutunu yaşayama-mış; kültür bilinci bakımdan Batıyla yarışa-bilecek zihinsel yetkinleşme düzlemine ge-çememiştir. Özellikle Tanzimat döfıeminde

167

Pla lam, Dergisi

azınlıklara ve Batılı ülkelerin girişimcilerine, gerek toplumsal yaşamda, gerekse eko-nomik alanlarda, ek haklar ya da ödün üstüne ödünler tanınarak, ülkemiz, görü-nürde "imparatorluk" adıyla, ancak ger-çekte öteki büyük devletlerin, her türlü oyunlarını sergiledikleri bir hareket alanına dönüştürülmüştür. Sonuçta, ulusal burju-vazinin doğuşu önlenmiş, onun yerine, dış ülkelerin ortakçısı lümpen, bireyci ve ulusal gelişmeyi kesinkes özleme dönüştürmeyen azınlık işbirlikçileri semerelerini toplamış-lardır.

Türkiye Cumhuriyeti'nin, aydınlanmacı bir ruhla ulusal değerleri saptama ve ya-şama geçirme anlayışıyla kurulmasının ar-dından, tüm olumsuz koşullara meydan okuyarak, birlik ve bütünlüğüne çeki düzen vermesi; ekonomik alanda karma ekonomi modelini yaşama geçirmesi ve kültürel alanda da, ulusal değerlerin, Batılı dü-şünme ve sorun çözme yollarından geçi-lerek - Batının yüzyıllar boyunca savaşım vererek edindiği kazanımların, ülkemizde çok kısa denebilecek zaman dilimlerinde gerçekleştirilmeye çalışılması - "çağdaş-laşma" sürecinin gerçekleştirilmesi tutkusu, ülkemize uluslararası alanda büyük bir saygınlık kazandırmıştır. Ancak, Atatürk'ün ölümüyle birlikte, gerek ekonomik gerekse kültürel alanlarda idare-i maslahatçı ya da Tanzimatçı bir anlayış perspektifinin ege-men kılınmasının ardından, üstelik öngö-rülen tüm kalkınma planlarına karşın, ulu-sal beklentiler ve özlemlerden uzak olarak nitelenebilecek gelişmeler günümüze değin seyrini sürdüregelmiştir.

Açmak gerekirse, sanayileşme süreci tam anlamıyla tamamlanamamış, ithal ve montaj sanayileri ağırlıklarını sürdürmüş, özellikle iletişim alanlarındaki işdallarında hızlı atılımlar sergilenirken, araçları kulla-narak geniş halk kitlelerinin zihinsel geli-şimi ya da kültürlenmesi olgusu gözardı edilmiştir. Kırsal kesimden kentsel bölge-

lere iç göç alabildiğince hızlanmış, kent-leşmeye paralel bir kentlileşme olgusu is-tenilen düzeylere çıkarılamamıştır. Ulusal eğitimin gerektirdiği nitelik değişimi ön-görülen düzeylerde işlevsel kılınamamış; eğitim-işgücü-işlendirme bağlantısı, Ser-best Pazar Düzeni çerçevesinde istenen boyutlarda gerçekleştirilememiş; sonuçta eğitim sistemi - üretim düzenleri - pazar talepleri ilişkisinin gerektirdiği, eğitim programlarındaki dinamik yenilenme sü-reci, bürokratik anlayışın bir kurbanı ol-maktan kurtulamamıştır. Bir başka deyişle, iletişimin hızlanması ve kolaylaşması sonu-cunda herkesin her şeyden kolaylıkla ha-berdar olduğu günümüzde, çok yoğun bir değişim olgusu yaşanmakta, ancak bu değişimin "istenilen yönde ve nitelikte" olup olmadığı değişik kesimlerce tartışı-lagelmektedir. Oysa, eğitime aktarılabilen-lerin, "istenilen hızda" olmadığı bir ger-çektir.

Bu değişimin ekonomik boyutunu Ke-penek (2000) şöyle belirtmektedir:

Küreselleşme sürecinin önemli bir yönü de ortaklık (şirket, firma) evlilikleridir. Gelişmiş ekonomilerde büyüklü küçüklü ortaklıklar, aynı alanda çalışan benzerleriyle, yarış-mayı değil birleşmeyi yeğliyorlar. Kapitalizmin gizemli masalı rekabet, yerini iyiden iyiye tekelci yapılara bırakıyor... Gelişmiş ülkelerin hüküm-etleri, ulusal çıkarlarına da uygun duştugu için yani küresel pastadan daha büyük pay getireceği için bu tür evlilikleri destekliyorlar. Ancak gelişmiş ülkelerin önde gelen bir ortaklığı yabancı bir ortaklıkla evlenmeye kal-karsa, yine ulusal çıkar kaygılarıyla, hükümetler buna karşı çıkmaya ça-lışıyor.

Ortaklık evlilikleri bizde pek görülmü-yor. Bizimkiler küçük; çoğu aile ortak-

168

Pla lam Dergisi

...Globalleşmeci, insan bilincini, Ay-dınlanma'nın öncelerine gönderme yolunda; en efendicesi, insanlığın bir dönüm çağını görmezden, bilmezden gelmek; insanı salt biçimlendirilecek bir hammadde olarak gören, zâlimâne bir beşer mühendisliğiymiş gibi tanım-layarak, bilvesile Aydınlanma'ya küf-retmek olan, çok çeşitli cambazlıklara başvuracak; Jakobenler'e saldırırken de insan haklarından dem vura-caktır... İnsanı, her türlü arızî özelli-ğinden; yâni insan olması için zorunlu olmayan özelliklerinden bağımsız ola-rak ele almayan her türlü düşünce, inanç, âdet/örf/gelenek ya da hukuk; bizatihi insan kavramının inkârı; bun-lar doğrultusundaki her türlü uygu-lama, bir insanlık suçu; bu tür uy-gulamalara serbestlik tanınmasından yana olmak, insan düşmanlığı; de-mokrasi, özgürlük, vb. adına savun-mak, eğer bir beyinsizliğin ürünü de-ğilse, sahtekârlığın en alçakçasıdır..." (Cangızbay 1996:113, akt. İlhan).

lığı ve yine pek çoğu da evliliklerini yabancılarla çok önceden yapmış-lar. Bu yapı ve ilişkileri, kullandıkları teknoloji, araştırma-geliştirmeye ilgi-sizlikleri ve işletme yapıları da bizimki-lerin kendi aralarında evlenmelerini güçleştiriyor. Kısaca, bizde ortaklık evlilikleri gerçekleşmiyor.

Öte yandan, post-modern anlayışın ül-kemizde, özellikle dilde gözlenen yansıma-sına ilişkin olarak Yücel (2000:80-83), şu vurgulamayı yapmaktadır:

Bu (ingilizce/amerikanca) dilin ve bu ekinin toplumca öğrenilip bağıntıya geçilmeye değer tek dil ve tek ekin olarak değerlendirilmesi, bu dilin ve bu ekinin üstünlüğüne ilişkin bir önyargı getirmesine, bunun sonucu olarak, kendi dilimizden ve kendi ekinimizden üstün sayılmasına, hatta kendi dilimize ve kendi ekinimize yeğ tutulmasına neden olmaktadır... Böylece, iki yıl önce, ingilizce öğretimine ağırlık ver-mek savında olan bir özel öğretim kurumu gazetelerde "Siz hala anneni-zin dilini mi kullanıyorsunuz?" biçimin-de tanıtılar yayımlayabilmiştir... Aynı izlenceleri biri Türkçe, öbürü ingilizce aracılığıyla gerçekleştiren çift fakülte-ler bulunmakta, sayıları hızla artan özel üniversitelerin neredeyse tümü de öğretimini ingilizce yapmaktadır. Bu tutumun gerekçesi, ...İngilizcenin tar-tışılmaz üstünlüğü ya da YÖK Baş-kanının da açıkça savunduğu gibi, türkçenin önlenmez yetersizliğidir...

Son olarak, ülkemizde geniş kitlelerce, enine boyuna irdelenmesi sürecinin devam ettiği küreselleşme/post - modernleşme sendromuna yöneltilen şu eleştiriye kulak vermek, gelecekteki toplumsal gelişmeleri kestirebilmek bakımından, önemli olsa gerek:

Peki, buraya dek sıralanan sorunsal altyapı ve onun üstüne kurulu yaşam alanları çerçevesinde, özellikle demokrasi bağlamında, onun önkoşulu olan demok-ratik duşunuş ve davranışı sergileyen, bu bağlamda "bireysel ve toplumsal yarara dönük çözümler üretebilen birey"in biçim-lendirilmesi hedefi neden gerekli ve hattâ kaçınılmazdır? Bunun için neleri gozonunde bulundurarak, hangi süreçlere ağırlık ver-mek gerekir?

Gerek uluslararası ve gerekse yurt içi çok yönlü sorunlar karşısında, ortak bir "yol haritası"na duyulan ihtiyacın, Türk bireyi açısından karşılanması sürecine en

Yirmibirinci Yüzyıla Geçiş Sürecinde Türk İnsanının Profiline İlişkin Çözümlemeler

169

Pla lam, Dergisi

büyük katkıyı, 2001 yılında yürürlüğe giren VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı ve bu Plan'ın da içinde yer aldığı, 2023 yılına dek sür-mesi öngörülen Uzun Vadeli Stratejinin getirmesi umulmaktadır. Nitekim, ekono-mik, toplumsal ve kültürel gelişmelerin ba-şat öğesi olan Türk bireyine ilişkin öngö-rüleri bu stratejik plan çerçevesinde siste-matik bir çözümlemeyle ele alan Dülger (2000:20-24), genel anlamda insanı oluş-turan dört katmana; insanın temel özel-likleri (küresel ve toplumsal bilgi ve değerler); çağın ortak becerileri; kişi-sel yeteneklerin yönlendirilmesi ile alan ve meslek seçimi temel katmanla-rına dikkat çekmekte ve bunların içine oturtulmasını önerdiği şu beş temel kişilik özelliğinin altını çizmektedir: i) İyi ahlaklı insan; ii) hür düşünceli birey; iii) meslekli kişi; iv) katılımcı vatandaş ve v) ortak kültür ve kimliğin gönüllü temsilcisi.

Öte yandan Dülger, "çağımızın gerek-tirdiği ortak beceriler"i kazandırıcı kat-manları ele alırken, temel bilgiler; zihin-sel/bilişsel beceriler; teknik beceri-ler; iletişim becerileri; kişisel beceri-ler; sosyal ve kültürel beceriler; ikti-sadî beceriler ile çevre bilgi ve bece-rilerini ayrı ayrı kümelendirmekte, ancak bu becerileri ya da yetileri içselleştirebilen kişilerin, çağdaş anlamda toplumsallaşmış olma niteliklerini taşıyabileceğine işaret etmektedir. Bu iki katman üzerine, kişisel yeteneklerin geliştirilmesi ile birlikte alan ve meslek yeterlilikleri inşa edilebildiği tak-dirde, birey boyutu da tamamlanarak "toplumsallaşmış birey" ortaya çıkacaktır.

Yukarıdaki "küresel boyutta oluşumlar" başlığı altında özetlenmeye çalışılan du-rum, 20. yüzyılın, gerek bilincini/nefsini avuçlarının içine alamamış bireyinin, ge-rekse kendine yabancılaştırılmış toplum içindeki (yapayalnız) insanının birer çö-züm üretemediğini gösteriyor. Çözüm,

acaba, ikisini de içeren, "çağın toplumsal-laşmış bireyi"ni yetiştirme yollarından geç-miyor mu?

Bireylerin yeni yüzyılda edinmesi bek-lenen tüm bu nitelikler çok mu abartılı? Peki, daha 11. yüzyılda yaşayan ve bilimsel ve felsefesel etkinliklerini "küreselleşmemi bir yetkinlikle gerçekleştirmeyi başaran El Biruni'ye ilişkin olarak Boilot (2000:14-17)'nun yazdıklarına ne demeli?

Zekânın Çeşitli Yönleri: İşte, yüz-yıllar öncesinde, bu temel niteliklerle/çok boyutlu zekâsıyla tarih sahnesindeki yerini almış olan Birunî'ye bakarak, özlemi çeki-len yeni Türk insanının anılan özelliklerin-den en önemlisinin, kişisel beceri-ler/yetilerin geliştirilmesi olduğu rahat-lıkla söylenebilir. Bu yargıya dayanak ol-mak üzere, Harvvard Üniversitesi'nden Hovvard Gardner (1983)'in, özellikle Jean

...Görünüşe bakılırsa, yöntemli tüm-dengelim yoluyla genel bileşimlere varmaya ya da sözcüğün tam anla-mıyla metafiziksel kurguya fazla düş-kün olmadığı halde; sürekli olarak titiz ve eleştirisel gözlemler yoluyla bulu-nan pozitif olguları araştıran, kendisini matematiksel düşünmeye alıştıran, in-san yaşantısı ile elle tutulur biçimde ilintili her şeye ilgi duyan El-Birunî, 11. yüzyılın başlangıcında bugün anladı-ğımız şekliyle bilimsel düşüncenin bir şampiyonu görünümündedir... Büyük bir dinsel hoşgörü göstermiş, mez-hepler açısından ise tam bir tarafsız-lığa varmıştı. Hepsinin üstünde ise, sonsuz bir öğrenme ve anlama isteği vardı. Önyargılara kapıldığı pek söyle-nemez. Ama doğru olanı her zaman savunmaya hazırdı... Hindistan felse-fesi ile bilimini, onların değerlerini be-nimseyerek öğrenmeye girişen ilk Müslümanlardan biridir. Karşılığında da Yunan felsefe ve bilimini öğretirdi...

170

Planlama Dergisi

Piaget'nin ardılı olarak, bilişsel psikoloji ve zekânın boyutları üstüne 1980'lerden bu yana sürdüregeldiği araştırmalarının so-nuçlarına işaret etmek gerekir. Gardner, "zekâ"yı alışılagelen "zihinsel zekâ" darkalıbından kurtararak, kişilerde farklı zekâ yetileri olabileceğine dikkat çekmek-tedir. Gardner'in tanımladığı dokuz zekâ yetisi sırasıyla: i) sözel; ii) sayısal; iii) uzaysal; iv) ezgisel/müzik; v) birey-lerarası iletişim; vi) içsel/psikolojik iletişim; vii) dokunsal/kinestetik; viii) doğacı ve ix) varoluşçu/felsefî zekâ bölümleridir. Bu zekâ bileşenleri herkeste bulunmakla birlikte, herbiri herkeste farklı düzeylerdedir ve farklı bileşimler oluştu-rurlar. Değişik yaş grupları üzerinde yapı-lan uzun süremli faktör analizleri sonu-cunda bu yetiler anlamlı bulunarak bilim çevrelerince de sınanmaya başlamıştır.

Uzun yıllardır, Türkiye'deki eğitim sü-reçlerinde ve eleme sınavlarında yalnızca sözel, sayısal, uzay ilişkileri ve sanat dallarının kapsandığı ya da ağırlık odağını oluşturduğu sanat okullarında aranan ez-gisel ve dokunsal/kinestetik zekâ ye-tileri dışında kalan öteki bölümler göz ardı edilmiştir. Goleman (1998)'ın popüler kita-bının Türkçe olarak yayınlanmasının ardın-dan gündemde daha geniş biçimde yerini alan içsel ya da duygusal zekâ faktörü ise, günümüzde hızla etkinlik alanını ge-nişletme çabasında olan insan kaynak-ları ya da toplam kalite yönetimi gibi alan ve süreçlerde ön planda ele alınır ol-muştur. Ancak Goleman (1998:61-62)'ın belirttiği nitelikler bakımından; i) özbilinç (oluşum sürecinde bir duyguyu farkede-bilme); ii) duyguları yönetebilme; iii) kendini harekete geçirebilme; iv) başkalarının duygularını anlaya-bilme (empati); v) ilişkileri yürüte-bilirle, gibi duygusal yetileri sergileyebilen kişiler, toplumsallaşma süreci açısından bakıldığında, insanlarla sürtüşmesiz bir etkileşim sürdürmeye dayalı her alanda

başarılı olabilirler ve parlak bir toplumsal yaşam sürdürebilirler. Yeter ki, felsefî bakış açılarıyla çatışma odakları oluşmasın!..

Duygusal zekânın egemenlik alanını daha iyi kavrayabilmek amacıyla şu karşı-laştırma yapılabilir: Yüksek IQ'lu bir erkek geniş entelektüel ilgi ve yeteneklere sahip; hırslı, üretken, istikrarlı, sebatrâr ve kendi sorunlarını dert etmeyen biri; eleştirici, te-peden bakan, titiz, duygularına gem vuran, cinsellik ve duygusal deneyimler konu-sunda tutuk, kendini açmayan, mesafeli, duygusallık açısından kayıtsız ve soğuk iken, duygusal zekâsı yüksek bir erkek, sosyal açıdan dengeli, dışa dönük ve ne-şeli, korkaklığa ya da derin düşünmeye yatkınlığı olmayan bir kimsedir. İnsanlara ve davalara bağlanma, sorumluluk alma, etik bir görüşe sahip olma niteliği ağır ba-sar. Başkalarına karşı sevecen ve ilgilidir. Kendisiyle, başkalarıyla ve yaşadığı top-lumsal çevreyle barışıktır.

Öte yandan, yüksek IQ'lu bir kadın entelektüel güvene sahip; düşüncelerini akıcı bir biçimde ifade edebilir, entelektüel konulara değer verir ve geniş bir entelek-tüel ve estetik ilgi alanına sahipken, aynı zamanda kendini irdeleyebilen, kaygıya, derin düşünmeye, suçluluk duymaya yat-kın, öfkesini açıkça belli etmekten kaçınan bir kişilik sergiler. Oysa, duygusal zekâsı yüksek bir kadın, kendini ortaya koyabilen, duygularını doğrudan dile getiren, kendi kendisine olumlu bakan, yaşamına bir an-lam verebilen bir kişidir; dışa dönük, ne-şeli, duygularını uygun biçimde dile getire-bilen, bunaltılara kendisini kolay uyarlaya-bilen yanları ön plana çıkar. Dolayısıyla, ender olarak kaygı ya da suçluluk duygusu yaşar ya da derin düşüncelere dalar.

İşte, zekânın tüm bu bilinen ve henüz bilinmeyen yönlerinin gelişme aygıtı olarak beynin çalışma özelliklerine ilişkin bulgu-lara bir göz attıktan sonra ancak, tüm bu

171

Pla lam Dergisi

özellikleri birlikte ele almak daha doğru olur.

Uzunoğlu (2000)'nun da vurguladığı gibi, gerek genetik/kalıtımsal miras yoluyla (idealistlerin anlayışı), gerekse çevre-sel/kültürel etkileşim (Vigotski(3)-1985 'nin tarihsel-kültürel çevreyle etkileşim yoru-mu) yoluyla olsun, insan beyni, bireyin yaşamını tehdit eden fizikî, toplumsal ve kültürel engelleri ya da sorunları çözebile-cek güçte öğrenen ve uyum sağlayan bir sistem görünümündedir. Üretilen çözümler istenilir ya da istenilmez niteliklerde ola-bilmektedir. Sorunların çözümüne yönelik olarak, stratejik/uzun süreli ve çok seçe-nekli yolları gözönünde bulundurabilen bi-reyler ya da toplumlar, taktik/günlük ve akla geliveren tekil bir yola başvuranlara göre, daha üstün konumlar elde edebil-mektedirler. Bu kişiler ya da toplumlar, öteki kişiler ya da toplumların "güdücüsü" olabilmektedirler. Stratejik düşünme ve davranış geliştirme süreci çok önemli bir gerekçeye dayanmaktadır: İnsan beyni, ani ve şiddetli ve özellikle de biyolojik ihti-yaçlar bakımından ön plana çıkan değişik-liklere ve tehlikelere karşı çok duyarlıdır. Buna karşılık, yaşamını doğrudan tehlikeye atmayan ve "saman altından suyun yürü-mesi" misali türünden, aşamalı gelişmelere karşı ya seyirci kalır ya da bu durumu gözardı etme eğilimindedir. Başka bir an-latımla beyin; sabır, sebat ve sonucu he-men görülmeyen bir işe yönelik çaba, sü-reğen bir dikkatlilik ve uyanıklık gerektiren olaylar ve sorunlara karşı yılgınca, bez-gince tutum takınır. Kişinin kendisine ve içinde yaşadığı topluma karşı içeriden ya da dışarıdan uzun süreli olarak yöneltil-mekte olan tehdit ya da tehlikelere karşı, "toplumsal belleğin zayıflık/unutkanlık" be-lirtisi sergilemesinin temelinde beynin bu özelliği yatmaktadır. Öte yandan beyin,

(3) Yazarın ana niteliklerine ilişkin daha ayrıntılı bilgi için bkz. Newman ve Holzman 1993.

canalıcı sorunlara karşı birden fazla çözüm yolu geliştirme gibi bir eğilim içindedir. Hızla değişen her türlü ortam ve koşullara karşı beyin kendi yaşamını sürdürme gücü ile kendini değişik çözüm/hareket ve yöne-lişlere geçirerek, varlığını sürekli tazeler. Bu nedenle de, belirli alanlarda uzmanlaş-manın getirdiği statükocu/durağan yapıya karşıt olarak, çok yönlü esneklik yeteneği, insan genetiğinde egemenliğini sürdürür. Öyleyse, eğitim sistemimiz, (geçmiş-teki, şimdiki ve gelecekteki olası du-rumlar arasında geçerli nedensel bağlantıları kurma çabası olarak) stratejik düşünme eğitimini, prog-ramlarının bir alt öğesi olarak kap-samalıdır.

Özellikle İyonya Doğacı Felsefe Okulu çerçevesinde ve daha sonraları da El-Birunî ve İbn-i Sina gibi, İslamiyetin 10-11. yüzyıllardaki yayılma sürecinde kendilerini yetiştirme gücünü ortaya koyan nice üstün nitelikli ve çok yönlü gelişmiş kişileri gozonunde bulundurarak, günümüzde ye-niden böylesi bir "bütüncül bireysel geli-şim" hedefine yönelindiğini görmek, bizi şaşırtmasa gerek. Nitekim, Dülger (2000), "...diğer bilim dalları ile bağlantıları kul-lanmayı esas alan buluşlar artmaktadır." saptamasından sonra, "...teknolojilerin kul-lanımı ve üretimi için eğitimin bilgi kolları arası ileri-geri bağlantı(lar) kurabilen araş-tırmacı, sentezci ve geniş tabanlı alan bilgisi sahibi insanı yetiştirme" temel hede-fine işaret etmektedir.

Öğrenci Odaklı Eğitim Yöntemi: Bu hedef, günümüzdeki başat bir soruna çözüm olarak ortaya konulmaktadır, dene-bilir. Zira, Uzunoğlu (2000)'nun da ileri sürdüğü gibi, eğitim sistemimizde öğretme - öğrenme süreçleri, parçaları analiz etme üzerine kuruludur. Dersleri parçalayarak, konularına bölerek öğrencilere bir şeyler verilmeye çalışılır. Oysa beyin, bu parçaları anlamlı bütünlere kavuşturmak üzere

172

Planlama Dergisi

sentez yapma gibi bir ihtiyacı duymaktadır. Sentez sürecinde metafor (benzetme-ler/eğretilemeler/teşbihler ve örnekleme-ler) yoluyla, yeni yaratılara ulaşılmaktadır. Ne yazık ki, mevcut eğitim süreçlerinde bu sentez-benzetme-yaratıcılık gücü kö-reltilmektedir. Ancak yeni görüşler, yaratı-lar, davranış örüntüleri ya da anlatım bi-çemleri karşısında hoşgörülü ve hattâ yü-reklendirici tepkiler, güdülemeler, kılavuz-lamalar sergileyebilen bireylerin ve öğret-menlerin oluşturduğu yapıcı ortamlarda -ılımanlaştırılmış ya da demokratikleştirilmiş eğitim ve kültürleme durumlarında - bu üçlü etkileşim gücü sergilenebilir. Öyleyse, ilkin evde, yakın sosyo-kültürel or-tamlarda, okulda olmak üzere, çocukla-rın kendilerini rahatça ifade edebile-cekleri, bilişsel gizilgüçlerini dışarı vurabilecekleri fırsatlarla karşı kar-şıya getirilmeleri kaçınılmaz biçimde gereklidir. En azından başlangıç olarak, bu özlenen ortamları oluşturma beceri ve dü-zeyini gösterebilecek çağcıl öğretmenle-rin yetiştirilmesi yoluna gidilmelidir. Böylece, öndere ihtiyaç gösteren dav-ranışçı/örnek almacı anlayışın öte-sine geçme sürecine yeşil ışık yakılmış olur ve eski asırların kitleleri peşinden sü-rükleyecek bir önder beklentisiyle 21. yy.a girilemez.

Peki, neden küçük yaştaki çocuklar, özellikle rahatlatıcı, yüreklendirici ortam-larda bu tür olumlu yönelişlere kolayca gi-rebilmektedirler? Bunun en yalın açıkla-ması olarak, beyindeki duygusal zekâ alanı olan amigdalanın, neo-korteks/ussal dü-şünme süreçleri bölgesine göre daha bas-kın ve hızlı çalışıyor olması ileri sürülebilir. Başka bir deyişle, ussal zekâ bölgesine göre, duygusal merkezden çevreye doğru, daha çok sayıda bağlantının bulunduğu ileri sürülmektedir (Uzunoğlu 2000). Dola-yısıyla, eğitim süreçlerinde duygusal algı-lamalara yeterince önem verilmediği za-man ortaya çıkan duygusal engellen-

mişlik, doyumsuzluk, bilinçaltı patla-ması ve bilinçüstünde ise toplumsal normlar dayatmasına başkaldırı, anomali türünden sorunlar, ussal yöneliş ya da denetime; öğretme ve öğrenme or-tamlarına ve süreçlerine olumsuz etkide bulunmaktadır. Sonuçta, zihinsel enerji-nin öğrenme pencereleri dışarıya karşı kapalı bir konuma geçirilmiş ol-maktadır. Bu düşünce ve saptamadan ha-reketle, eğitimbilimciler, sadece görsel-işit-sel duyularla değil, bütüncül bir beden-sel öğrenme sürecinin, her türlü eği-tim durumlarında işe koşulması yan-daşıdırlar. Eğer, günümüz okullarının du-varları dışına şimdilik çıkılamayacaksa, en azından eğitim ortamlarının, Gardner'in çoklu zekâ süreçlerine uyarlanmaları, bu yönde zenginleştirilmelerini kaçınılmaz gö-zükmemektedir.

Neredeyse salt sunuş/düz anlatım yo-luyla eğitim ortamlarımızda sürdürülegelen "öğretmen odaklı öğretim" süreçlerimizde öğrencilerimizin değerlendirilmesinin, -konservatuvarlar, mimarlık-mühendislik ya da güzel sanatlar bölümleri dışında - bu zekâ süreçlerinden yalnızca sözel, sayısal ve bir miktar uzaysal ilişkilere ve onların ürünlerine dayandırılmakta olduğu rahat-lıkla ileri sürülebilir. Ancak, eğitim ortam-larına teknolojik bakımdan yeni yatırımların yapılmaya başlandığı belirli okullarda, bu gelişmelerden haberdar olup da, kendile-rini yetiştirme olanağı bulan öğretmenleri-miz, öğrencileriyle bu çoklu zekâ süreçleri ışığında değerlendirme çabası içine gire-bilmektedirler. Özellikle "öğrenci odaklı eğitim" ortamlarında, bir başka deyişle, öğretmenin kılavuzluk görevini üstlendiği, öğrencilerin de, her türlü bilgi kaynağına erişme fırsatına sahip olduğu, proje yü-rütme çerçevesinde, bireysel ve grup et-kinliklerine ağırlığın verildiği okul içi ve dışı ortamlarda yürütülen çalışmalar sonucun-da, şu yenilikler gözlenebilmektedir:

173

Pla lam Dergisi

Öğretmenin demokratik tutumlarının örnek alınması ile birlikte, kubaşık ya da işbirliğine dayalı olarak çalışma ve onun gerektirdiği iş bölümü; grupça öngörülen başarı hedefi ya da beklentisine koşut olarak, öğrencilerde özyönelim, özdenetim, özeleştiri, vb. içsel bilişsel/zihinsel süreçle-rin bir alışkanlık durumuna geçişi; bu iç süreçlerle birlikte, aşırı ödüllendirilme bek-lentisine yer olmaksızın ve cezalandırılma kaygısına kapılmaksızın, özgüdülenme, ba-şarım düzeyine ilişkin özbilinçlilik, çalışma sürecinde karşılaşılan sorunların üstesin-den gelmede sabır, sebat ve çabasal enerjiyi ortaya koyma; üstesinden geline-meyen durumlarda, sırasıyla en yakın-larından uzağa doğru başkalarından yar-dım isteme; kendisinin güçsüzlük/çaresizlik duygusuna kapıldığı durumlarda, başka-larının yetkin becerilerinden hareketle, onları içselleştirme çabasına girme; sorun-ların üstesinden gelme sürecinde, değişik çözüm yollarının varlığından haberdar olmayı isteme ve en uygun çözüm yolunda karar kılma; elde edilen başarı ya da ürünün, öngörülen hedefle tutarlılığını sınama ve tüm çalışma süreçlerini gözden geçirme; daha da çoğaltılabilecek düşünsel ve davranışsal yetilerin ortaya konulması sürecinde, bireyde duyuşsal ve us-sal/rasyonel/akılcı zekânın gelişmesi fırsatı ve böylece, sonuçta çevresindeki kişilerin iç dünyalarını anlama ve kendisini onların yerine koyabilme kolaylığı, bu kolaylığın sağladığı başarılı işbirliği fırsatlarının yaratılması, çatışmaları/farklılıkları giderme yollarının geliştirilmesi, güçlüklere meydan okuma yürekliliği, yapılan haksızlıklar karşısında kendisini savunma gerekliliği; tüm bu çabalara karşın, yoksunluklar içinde kendisini hissettiğinde, uzun erimli ve sabırla hareket etme tasarımını gelişti-rerek, beklentilerini gelecekte gerçekleş-tirme metaneti, ortaya çıkabilecek en te-mel özelliklerdir.

Bilişsel yapısında olup bitecek tüm bu etkinliklerin, aslında alt sistemlerden olu-şan bir ana sistem görünümünde olduğu-nun ayrımına, ilköğretim 3. sınıfından iti-baren bilinçlice varmaya başlayacak olan çocuk, üstbilişsel stratejik kavrayı-şıyla, bir kartalın keskin gözleriyle yukarı-dan aşağılara bakıp da, tüm bu alt bile-şenleri ayrı ayrı saptayarak önemlerini kavrayabilecek; zaman içinde, yukarıda değinilen dokuz ya da - aslında, Batı eği-tim sisteminde resmî bağlamda yer veril-meyen, altıncı duyu, katılımcı mirastan günümüze suzuıup gelen içses, içindeki ben'in sesi de dahil edildiğinde - on kılavuzlayıcı yeti/beceri sayesinde, kendi-siyle ve yakın/uzak çevresinde olup biten her türlü gelişmeye ilişkin yorumlama ve onlarla etkileşime girecek; dolayısıyla, sos-yal Darvinizm açısından, olumsuz seçilim yerine olumlu seçilim süreçlerinde yer alma gucunu kendisinde bulabilecektir.

Ne var ki, bilişsel ve duyuşsal gelişi-min, ulusal hedefler ve değerler bütünüyle bağdaşık bir biçimde tamamlanabilmesi, eğitim düzeninde, buluğ çağı sonuna kadar sürmesi gereken danışma ve rehberlik hizmetinin etkin biçimde sunulmasına bağ-lıdır. Bedensel ve psikolojik gelişim süreç-lerinin hızlı olduğu ve toplum bireyleriyle çatışmalara yoğun biçimde girildiği bu yaş dönemlerinde çocuklar, bir yandan her türlü istenmeyen yabancı kültürel alım-lamalara açık olmaları ve öte yandan da, toplumsal değer yargılarına meydan okuma niteliğine bürünebilen ussallaştırı-lamayan davranış ya da çıkışlar nedeniyle, geleceğin toplumsal kuşağında derin anla-yış farklılıkları ve çatışmalara yol açılması-nın önüne geçilmesi, ancak programlı da-nışma ve rehberlik hizmetlerinin işe koşul-masıyla mümkün olabilmektedir.

Demokratik Birey: Böylesi nitelikle-rin farkında olan ve kendisine hedef belir

174

Pla1 lam, Dergisi

leyebilen bir birey, yerel (memleketi ve Türkiye), bölgesel (Yakın Doğu, Kafkaslar, Balkanlar) ve küresel bağlamdaki her türlü gelişmeye yakın ilgi duyacak; bilişsel ta-lepleriyle kendisine sunulan olanaklar ara-sındaki dengesizlikten rahatsızlık duygu-sunu yaşayacak; dışarıdan denetimli kişi yerine, özdenetimli ve özyönelimli birey olmanın yaratıcı ve eleştirel gücüyle, küre-sel gelişmelerin gerisinde kalmama çaba-sını her aşamada sergileyecektir. Durum saptamasında belirtilen kültürel, ekonomik ve diğer sorunların çözümüne etkin olarak öneriler sunacak; iletişim araçları ve özel-likle de günümüzde internetin (ağba-ğın)(4), gelişmiş ülkelerin baskın ve yönlendirici niteliği karşısında, eziklik ve bezginlik duygularına kapılmaksızın, ulusal temel ihtiyaçlarını giderici yönde, onlardan yararlanma atikliğini gösterecek; ana dili-nin yetersizliğine ilişkin koşullamalara, bu dili her alanda yetkinliğe kavuşturma çaba-sını sergileyerek ve bunun ayrımına vara-rak tepki gösterecek; böylece, yerel ve ulusal sorunların, genel anlamda, yabancı uzmanların değil, ancak kendisi gibi bilinçli yurttaşların gece/gündüz sürdürecekleri düşünme/ araştırma/ sınama/ yordama/ uygulama aşamalarıyla halkının tarihsel dokularıyla örtüşecek özgün ve kendisinin önereceği çözümlere inancı tam olacaktır. Küresel ortamda ulusalın kavranması bu yaklaşımla yakalanabilir ve sinsi beyin yı-kama etkilerinden kurtulabilir. Zira, bu gi-rişkenlik ve atılım içgücünü sergileyebile-cek yeni kuşak; aile bireyleri arasındaki sorunlara ya da çatışmalara; okul ortamla-rındaki yönetici, öğretmen, veli ve çevresel kuruluşlar arasındaki kopukluğa; Millî Eği-tim Bakanlığı ile okullar arasındaki etkin-leştirilememiş ortak hedefe kilitlenme sü-recine; Türk eğitim sistemi ile dış dünya sistemleri arasında gittikçe artan uçurum-laşmaya neşter vurabilecektir. Cüceloğlu (2000:157-159)'nun da belirttiği gibi birey,

(4) Daha ayrıntılı bilgi için bkz. Gümüş 1997.

kişiliğinin gücü, iletişim gücü ve ken-dini adadığı geleceğinden (hedefle-rinden) sağladığı gücü, ana itici güce donuşturebildiği oranda, değinilen bu so-runlara çözüm üretme konumuna kendisini çıkarabilecektir.

Öte yandan, ancak bu temel nitelik ve güçlerin varlığının bilincinde olan birey, değişik toplumsal sorunlar ve bireysel ayrı-lıkları sergileyen kişilerle yan yana yaşama, bu farklılıklardan doğan sorunlara çözüm üretme, gittikçe uluslararasılaşan olay ya da gelişmeler bağlamında kendiliğinden karşı karşıya kalacağı çok kültürlü ortam-larda yapıcı bir kültür temsilcisi rolünü üstlenme ve katılımcılık yürekliliğini gös-terme beceri ve girişkenliğini gösterebile-cektir. Böylece, yine Cüceloğlu (2000:263)'nun işaret ettiği gibi birey, kendi dışında hiç kimseyi düşünmeden salt kendi çıkarlarına yönelik bencil tutumlar-dan sıyrılarak, biz merkezli olarak kendi sınırlarını, sorumluluklarını, gerçekleştir-mek istediklerini, vizyonunu korumasını ve bu bilinç içinde gereksinimlerini karşılama-sını kolaylaştıracak bir bireysellik olgun-luğuna erişme fırsatını yakalamış olacaktır.

Yukarıda anılan bilişsel ve ussal yetile-rin gelişme fırsatlarının sunulması duru-munda, işgücü nitelikleriyle, günümüz ça-lışma ortamlarında hedeflenen top-lam/bütüncül kalite yönetiminin de başmimarı olabilecek yeni Türk insanı ör-neği; özündeki değer yargılarının tutarlılığı, bilgi dağarcığındaki yüksek düzey, yaşama bakış ilkelerindeki zihniyet değişimi, atılım, kazan-kazan temelli yaklaşımı; kendisinin dışındaki bireylerin de, kendisi gibi yetkin hedeflere yönelik oluşlarının bilincinde olarak, onlara değer vermesi ve bu değeri beklemesi sonucunda imece esaslı birlik-telik ruhuyla, özdenetimli ve özyönelimli toplam kalite yönetiminin gerçekleştirile-ceği çalışma ortamlarında yaşamını sür-dürme gucunu daha da artırabilecektir. Bu

175

Planlama Dergisi

niteliklerle donanmış Türk bireylerinin ye-tiştirilmesi sürecinde, bireyin kendisini gerçekleştirmesinin, başkalarının da kendilerini gerçekleştirmesine yar-dımcı olacağı bilincinin edinilmesine olanaklar tanımak, esas olmalıdır. Ancak böylesi bir donanımla, bireylerarası yı-kıcı/itici rekabet yerine, aslen var olan iş-birliği/dayanışma/imece ruhunun yeniden canlandırılması ve sonuçta, 19. yüzyılın bi-reyci bireyi yerine 21. yüzyılın, öz çıkarla-rıyla toplumsal kazanımların üst üste çakışması gerektiğinin bilincinde olan, toplumsallaşmış bireyinin ye-tiştirilmesi aşamasına gelinmiş olacaktır. Bu etkileşim zincirinin tüm toplum kat-manları arasında varlığını sürdürebilmesi için, aile içi koşullardan, eğitim sistemine, üretim düzenlerinden toplumsal çerçeve-lere, oradan da uluslararası ilişkiler ağına dek, kapsama alanını genişletebilen ilgi ve bilgi tabanına sahip bireyler topluluğuna dönüşmenin sürecini başlatmamız kaçınıl-mazdır. Zira, günümüzde çağcıl toplumla-rın kullandığı "ulusal rekabetçi üstünlük" stratejisi, gönüllü takım çalışmasını ve or-tak hedefe toplu hareketi gerekli kılmakta-dır. Bu ülkelerin de eski bireyciliği bırak-maları gerekecektir. Bireysel ve toplumsal kesişimli çıkar ve kazanım hedeflerine, or-tak kamusal dayanışma ve birlikteliğe yas-lanarak erişilebileceği gerçeği, her türlü tartışmanın dışında, özellikle günümüzde kabul görmek durumundadır. Türkiye'nin bu çözümlemeyi öncelikle yapmış olması, zaman kazanma açısından önemlidir.

SONUÇ

Her ne kadar küresel ekonomiye geçiş sürecinde ve post-modern yaşam akışında, planlama olgusu öncelikli bir anlayış ol-maktan çıkarılmaya çalışılıyor ve evrensel kaos kuramı, özellikle de geri kalmış top-lumların kaderiymiş gibi telkin edilmeyi sürdürüyorsa da, gerçekte gelişmiş ül-kelerin, her yaşam alanında, ciddî ve

bilimsel planlama süreçlerinin süre-gelmekte olduğu; yıllar sonrasının seçenekli plan ve projelerinin, daha günümüzde tasarlanmakta olduğu apaçık bir gerçektir.

Nitekim, bu uzun erimli stratejinin yansımalarını, ekonomik alandaki sistemli küreselleşme ve kültürel alandaki post-modern uygulamalar sonucunda, geri kal-mış ülkelerin çok yönlü olarak içine düş-tükleri açmazlar ve sorunlar dağdağasını da görmek olanaklıdır. Buna karşın, kamu alanındaki planlama süreçlerinin, toplum bireylerince çok açık biçimde anlaşılır bir duruma getirilerek, basın-yayın araçları yoluyla, örneklik oluşturması, bireysel ya-şam süreçlerinde bireylerce içselleştirilmesi ve ancak her Türk yurttaşının, yaşamları-nın her adımlarında planlı, tasarımlı, dola-yısıyla hedefe yönelik davranış, atılım ve enerji kullanımı içinde olmaları gerektiği gerçeği hâlâ kavranamamışsa, esas atılım olarak bu noktadan başlanılması vazgeçil-mez bir gerekliliktir. Denebilir ki, kamu ke-simindeki ve özellikle de eğitim alanındaki başıbozukluk, üstelik var olan planlamaya rağmen plansızlık olgusu ve bu olguya yol açan bireylerin bakış açılarındaki karmaşa kökenli anlayış(sızlık) ve yaklaşım, işte bu gerekliliği pekiştiren en somut kanıttır. Yeni kuşakların bu karmaşanın içinden kendilerini çekip kurtarmalarına yardımcı olacak "öğrenci odaklı" yeni bir eğitim dü-zeni ve anlayışı hakim kılınmalıdır. Sistem "demokratik öğretmen"i yetiştirmeye gi-rişmelidir. Eğitim reformları şekilde değil, eğitim programlarının içeriğinde ve öğ-retme-öğrenme yöntemlerinde yapılmalı-dır. Ekonomik ve toplumsal yetkinleşme-den kopuk - üstelik birkaç gelişmiş ülke dışında tüm ülkelerde ithal bir teknolojik -tekdüzelik üstüne kurulu her türlü sanal özlem ile bir toplumun bireylerinde ne bi-linçli ulusalcılık duyguları, ne özgüven ve özyönelim güçleri ve ne de dolayısıyla, toplumsallaşma/imeceleşme/dayanışma/bir

176

Pla lam Dergisi

liktelik ruhunun kök salması beklenebilir. Peki, bu umarsızlık süreci uzadıkça, "top-lumsallaşmış bireyler"in yetiştirilmesi ve dolayısıyla "demokratikleşme"den söz et-mek ne denli kolaylaşabilecektir? Atabek (2000)'in de belirttiği gıoı, bu hedeflere erişilmede eğer bir "yol haritası"na ihtiya-cımız olacaksa, onun temellerini, "Atatürk'ü üretmekle", onu anlamakla, yeniden keş-fetmekle, geleceğimizin bilinci yapmakla atabiliriz. Çünkü; Atatürk geçmişin değil geleceğin; alışılmışın değil arayışın; durağanın değil devinenin; bekleme-nin değil yapmanın; boyun eğmenin değil başkaldırmanın; geride kalma-nın değil ileriye gitmenin; bulanıklı-ğın değil berraklığın insanıdır. Yol ha-ritasında hedefler, araçlar, yöntemler ve güçler var; bize düşen de, hedeflere giden yolları belirlemek, yön saptamak, araçları görmek, yöntemleri değerlendirmek, güç-leri hesaplamaktır. Bunun adı da "stra-tejidir. Atatürk'ün bize öğrettiği ise, "doğru bir strateji ile daha küçük güçlerle, en uygunsuz koşullarda bile daha büyük güçler yenilerek hedefe ulaşılabilir. Bunları başarmak için de sahip olunan güçler ye-terlidir". Bu yol haritasını kendimize kılavuz edindiğimiz sürece, demokratik eğitim sü-reçlerinde, toplumsallaşmış/imeceli düşü-nebilen bireylerin yetiştirilmesi hedefi, çöl-deki bir serap/planlardaki ham hayal ol-maktan çıkıp, gerçeğe dönüşebilecektir.

Kaynaklar

Atabek, Erdal (2000). "Atatürk'ü Tüketmek Değil, Üretmek..." (20001i Yıllarda). Cumhuriyet. 13 Kasım.

Ataman, Bora (2000). "Alternatif Kamusal Televizyon Yayıncılığı". Bitim ve Ütopya. Kasım, Sayı 77.

Boilot, Jacques (2000). "Büyük Bilginin Uzun Yolculuğu". Bitim ve Ütopya. Eylül 2000, Sayı 75.

Cüceloğlu, Doğan (2000). Anlamlı ve Coşkulu Bir Yaşam İçin Savaşçı. 4. Basım. Sistem Yayıncılık: İstanbul.

Çankaya, Özden (2000). "İletişim Özgürlüğü Medya İmparatorlarının Özgürlüğü Oldu". Bilim ve Ütopya. Kasım, Sayı 77.

Dülger, İlhan (2000). "Türkiye'nin 2023 Stratejisini Uygulayabilecek Türk İnsanı Örneği". Eğitim Güneşi. Ankara Üniversitesi TÖMER, Sayı 2, Kasım-Aralık-Ocak 2000-2001. s.20-24 Ankara.

Erdoğan, İrfan (2000). "Televizyonda Dışa Bağımlılık ve Alternatif Olasılıkları" Bilim ve Ütopya. Kasım, Sayı 77.

Gardner, Hovvard (1983). Frames of Mind. Basic Books: USA.

Goleman, Daniel (1998). Duygusal Zekâ: Neden IÇ'dan Daha Önemlidir? Varlık Yayınları: İstanbul.

Gümüş, Nazım (1997). "Öğrenmeyi Öğ-retmenin Öğrencierişisi, kalıcillğı ve Akademik Benliğe Etkisi" Doktora tezi); Ankara: Hacettepe Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü

Gümüş, Nazım (1997). "WWW (internetin, Toplumun ve Bireyin Bilişsel Gelişimine Etkisi, (1997 yılında ODTÜ'de Düzenlenen INET-TR 3. İnternet Kon-feransına Sunulan Bildiri).

İlhan, Attilâ (2000). "SÖYLEŞİ - İnsan Düşmanlığı...". Cumhuriyet. 19 Haziran.

Kepenek, Yakup (2000). "ANKARA PAZARI -Tecavüz". Cumhuriyet. 6 Kasım.

Nevvman, Fred ve Lois Holzman (1993). Lev Vygotsky. Routledge: London ve New York.

Odabaşı, Arda (2000). "Televizyon Nedir? Aracın Diyalektiği". Bitim ve Ütopya. Kasım, Sayı 77.

177

Pla lam Dergisi

Pekman, Cem (2000). "Ticarî Televizyonun Önlen(e)meyen Yükselişi" Bilim ve Ütopya. Kasım, Sayı 77.

Topuz, Hıfzı (2000). "Uyuşturuluyoruz". Bilim ve Ütopya. Kasım, Sayı 77.

Uzunoğlu, Selim (2000). "Beyin Hakkındaki Son Bilgilerin Eğitime Yansımaları". Eğitimde Kalite Dergisi. http://eaitim.hypermart.net/seliml.htm

Vigotski, Lev (1985). Düşünce ve Dil. Çev. Semih Koray. Kaynak Yayınları: İstanbul.

Yurtsever, Aysel (2000). (OLAYLAR VE GÖRÜŞLER): "Dünyayı Tehdit Eden Yeni Salgın Hastalık: Chat". Cumhuriyet. 27 Kasım.

Yücel, Tahsin (2000). Türkçenin Kurtuluş Savaşı. Eylül. İstanbul: Yeni Gün Haber Ajansı Basın ve Yayıncılık A.Ş.

178

EĞİTİM ANA PLANI: 1996-2011 Bütünleştirilmiş Bir Reform Stratejisini Uygulamaya Aktarma Düzeni

Özet: İstikrarlı ve sürdürülebilir, kal-kınmanın en önemli öğesi uygun eğitimli insandır; diğer tüm ilerlemeler bu öğenin türevleridir. Eğitim planlaması ve uygula-ması uzun vadeli stratejiyi gerektirir. 1996-2011 Eğitim Ana Planı, 15 yıllık vadeyi, Türkiye'nin ayırabileceği gerçekçi kaynak-larla, eğitimde reform ve atılım dönemi olarak planlamaktadır. Planın amacı; Türkiye'nin birikimli ağırlığıyla dünyanın ilk 10 ülkesi düzeyinde etkili olmasını ve ya-şamasını sağlayacak insanı yetiştirecek ve destek verecek dinamik eğitim düzeninin stratejisini kurmak ve temel sütunlarını tasarlamaktır. Ana Plan, dört reform ekseni etrafında örülmüştür: a) zihniyet reformu ve Türk insanı örneği, b) müfredat reformu ve öğretmen, c) okul reformu ve çevre, d) sistem reformu ve yönetim. Asıl olan insanda aranan özellikler ve onu tanımlayan felsefedir. Müfredat, öğretmen, okul ve sistem bunu sağlayacak şekilde düzenlenmelidir. Makale, eğitim reformu uygulamalarında ileriye doğru bütünlüğü gözden kaçırmamanın mantığını ve gereğini Ana Planın yaklaşımı ile açıklamaktadır.

Türkiye 2000'li yıllara girerken bazı önemli hazırlıklar yapmıştır. Bunların bir tanesi Eğitim Ana Planı: 1996-2011'dir. Plan, Milli Eğitim Bakanlığının talebi üzerine, ilgili tüm tarafların katılımıyla, Bakanlıkla birlikte ve Kurumun tüm ihtiyaç ve hazırlıklarını sürece dahil ederek Devlet

İlhan DÜLGER (*)

Planlama Teşkilatı koordinatörlüğünde ya-pılmıştır. Milli Eğitim Bakanı Sayın Turan Tayan zamanında hazırlığı hızla devam et-tirilen Plan, Milli Eğitim Bakanı Sayın Prof. Dr. Mehmet Sağlam zamanında tamam-lanmıştır. Uygulaması halen devam et-mektedir.

Bu makalenin amacı, "değişim" sü-recinin hızlandığı şu günlerde ülkemiz adına kesin "gelişim"ler elde edebilmek için eğitimde çok boyutlu dönüştürücü öğelerin reformlu ve eşgüdümlü olarak ileri hedeflere doğru birlikte hareketinin önemini, konuların açıklamalarıyla birlikte tekrar gündeme getirmektir.

TOPLUMDA EĞİTİM DENKLEMİNİN KURULMASI

Eğitimde Uzun Vadeli Bakış Ge-reği: Milli Eğitim Bakanlığı, beş yıllık ülke kalkınma planlarına temel oluşturmuş iki uzun vadeli ufuk planını gözden kaybet-meyerek hizmetlerini sürdürmüş bir ba-kanlıktır. Bu planların ilki, 1963-1977 ara-sını kapsayan 15 yıllık stratejidir. Henüz ilk ufuk planı sürerken AET ile Katma Proto-kolün imzalanması dolayısıyla 1973-1995 yılları arasını kapsayan 22 yıllık ikinci uzun vadeli strateji/ufuk plânı kabul edilmiştir. Eğitim sektörünün uzun vadeli bakış açı-sıyla, en kısası bir öğrencinin "eğitim ha-yat planı"nı kapsayacak zaman süreleriyle çalışma zorunluluğu nedeniyle sözkonusu ufuk planları yararlı olmuştur. 1996'dan itibaren yeni bir ülke ufuk planı bulunma-(*) DPT, Müsteşar Müşaviri, Doç. Dr.

179

Pla lam Dergisi

ması (üçüncüsü 2023 stratejisi olarak 2001 yılında yururıuğe girmiştir), eğitim sektö-rünün kendi uzun vadeli planını hazırlama-sının resmi gerekçesini oluşturmuştur.

Eğitim penceresinden bakarak iki ayrıntılı sistem analizi yapılmıştır: a) genel sistemdeki değişmelerin eğitim sistemine etkileri, b) eğitim sisteminin iç işleyişi. Tepe birkaç bulguyu özetleyerek eğitimin çevresini oluşturan dünya hakkında bir fikir verilebilir:

Eğitimin Dış Çerçevesini Oluştu-ran Sistemlerin Eski ve Yeni Gerek-leri: Açılmanın artmasıyla birlikte, bir Eği-tim Ana Planı'nın çözümlenme alanının ge-nişliği çok büyümüştür. Hızlı teknolojik de-ğişme, yeni ekonomi, küreselleşme, Türkiye'nin AB'ne tam üyelik adaylığı, dünya nüfus eğilimleri, devletin, toplumun ve ekonominin eğitimden yeni beklentileri, eğitime ayrılabilecek kaynaklar gibi etken-ler eğitim talebini şekillendirirken, ülkenin, geçmişte olduğu gibi, bir yandan talebi ve arzı üst düzlemdeki ileri hedeflerle yönlen-dirmesi, diğer yandan da bu talebi piyasa-sının gerektirdiği daha kısa vadeli arzlarla tatmin etmesi gerekmektedir.

Küreselleşme, toplumsal yapıları ve ekonomileri guçlu ülkelerde yeni bütün-leşme yönünde yeniden yapılanmalara se-bep oluştururken, toplumsal örgütlenme-leri ve ekonomileri güçsüz ülkelerde da-ğılma ve israfa yol açabilmektedir. Diğer bir deyişle, güçlü devletlerde etkin hizmet yönünde yeniden örgütlenme, güçsüz devletlerde kayıt dışı faaliyetlerle karışma eğilimi artmaktadır. Tüm bu değişmeler ulus devletin rollerinin yeniden tanımlan-ması anlamına gelmektedir; dolayısıyla milli eğitimin amaçlarını değiştirmektedir. Milli eğitimin görevinin, giderek siyasal mil-lilikten ekonomik milliliğe dönüşmekte olduğu gözlenmektedir. Ticarette karşılaş-

tırmalı üstünlükler yerini işkolları boyu-tunda ulusal rekabetçi üstünlükler kazan-maya bırakmaktadır. Eğitimden, bireysel yarışma yerine toplu rekabeti öğretmesi beklenmektedir. Bireysel çalışmanın ağ ilişkileri oluşturmaya ve birlik ruhuna dö-nüşmesi her zaman-kinden değerli hale gelmiştir. Uluslararası rekabette kültürel etkililik giderek daha önemli yer tutmak-tadır. Eğitim sistemlerinin, hizmet verdik-leri toplumun hedef ve ihtiyaçlarına göre toplum kulturunu demokratik düzlemde bütünleştirmeye, ortak kültürü ülkelerarası bölgesel kültürlere ve evrensel kültüre kat-kıda bulunur bilince ve güce eriştirmeye katkıları küresel rekabetin barışçı aracı olarak da kullanılmaktadır.

Önemli olan, değişimin "gelişim" an-lamına gelmesidir. Bunu, fırsatları değer-lendirerek ve tehditleri bertaraf ederek sağlamak mümkündür. Fırsat ve tehditler her ne kadar ülkelerin kendilerine has şartlarından ortaya çıksa da, küreselleşme ile birlikte ülkelerin durumları üzerinde dışsal etkilerin rolü giderek artmaktadır.

Küresel eğilimlerin her unsuru dikkatli bir Fırsat-Tehdit Değerlendirmesi'nden ge-çirildiği takdirde, bunların pek çoğunda iki-lemler olduğu görülmektedir. Örneğin, yeni ekonomi, üretilen katma değeri ülkesine dönüştürme bilincine sahip olan birey, şir-ket ve işkollarının eliyle hızlı kalkınma hasıl edilebilirken, bu bilinçten yoksun birey ve şirketlerin görünürde kazançlı küresel faaliyetleri, ülkelerinin kaynak ve insanları-nı dış çevrelere sunma eylemine dönüşe-bilmektedir.

Böyle diğer bir örnek, dünya nüfusu içinde Türkiye nüfusunun sabit seyretme-sinin beklenmesine rağmen, Avrupa Birliği ülkelerindeki çalışma çağı nüfus oranının önümüzdeki 25 yıl düşme eğilimine karşılık Türkiye'deki çalışma çağı nüfus artışının

180

Pla lam Dergisi

birbirine denk gelmesinin hem bir fırsat, hem bir tehdit oluşturmasıdır. Bu olgunun, bir fırsat olabilmesi için bu nüfusça üretilen katma değeri Türkiye'de bırakacak veya Türkiye'ye getirecek bir stratejiyle yöneti-lebilmesi gerekmektedir. Diğer bir deyişle, Türkler yurtdışında kolay iş bulup gidebile-cekler, diye umut dağıtmak bir fırsat pen-ceresi değil, hızlı kalkınma ihtiyacı içindeki ülkeye bir tehdittir. Zira bu, genç emekten ve yetişmiş beyinlerden diğer ülkelerin üretimlerinin yükselmesi adına kısa veya uzun dönemde Türkiye'nin vazgeçmesi anlamına gelmektedir. Bir miktar tecrübe ve yeni bilgi elde etme dönemi dışında, yabancı ülkelerde çalışmak Türkiye'ye para aktarımları, ailelere rant geliri ve tüketim eğiliminden fazla bir şey katmamaktadır. Bu geçmiş tecrübe ile sabittir. Üstelik, bir-çok ülkede yüksek oranda özel öğretim ve paralı yüksek öğretim yapılmaktadır. Türkiye'de ise eğitim fiilen parasızdır. Genç nüfus kıtlığı çekecek yabancı ülkelerin şim-diden teşvik etmeye başladıkları beyin göçü, hatta bedensiz beyin göçü, fakir Türk vergi mükellefinden yabancı ülkelere sıfır maliyetli net kaynak aktarımı anlamı taşımaktadır.

Fırsat-tehdit değerlendirmesi yapar-ken, hızlı nüfus artışı ile üretken nüfus artışı birbirine karıştırılmaması gereken bir ayrım olmaktadır. Nüfus buyuKiugu esasen bir stratejik güç unsurudur; eğitilmiş üret-ken nüfus daha da büyük bir stratejik güç unsurudur. Ailelerin iyi eğitebilecekleri sa-yıda çocuk sahibi olma konusunda bilinç-lendirilmeleri çalışmaları yerine, hızlı nüfus artışından safra atarak kurtulmaya çalışma anlayışı bir nüfus politikası değil, ülkeye tehdit üretmektir, çünkü giden faal ve üretken nüfus olacaktır. Tek yol nüfusunu eğitmek ve ona sahip çıkmaktır. Hatırlana-cak olursa, hızlı nüfus artışının sürdüğü 1960'lı yıllarda, vasıfsız işgücünün Av-rupa'da çalışıp meslek becerileri ve para

kazandıktan sonra yurda dönmesi bir fırsat sayılmıştı. Ancak, Türkiye bu olguyu iyi yö-netemediği için, bu denemeden pek ka-zançlı çıkamadı. Aynı dönemde Avrupa'ya işçi gönderen Akdeniz ülkelerinin çoğu, Japonya'ya işçi gönderen Güney Kore, bir süre sonra ülke içinde istihdam yeri veya imkanı açma politikalarıyla bu nüfuslarının büyük bir bölümünü vasıflı ve sermayeli işgücü olarak geri topladılar. Sözkonusu ülkelerin bugünkü kalkınmışlığında nüfus-larının bir dönemini iyi yönetebilmiş olmak da içerilmiştir. Türkiye, yurtdışında destek görmeden üçüncü kuşağa giren nüfusuna, "orada kalın, iş kurun, lobi olun," demeç-leri göndererek ser-mayesini dağıtmaya devam ediyor. Hatta, AB'ye tam üyeliği, halkın işsizlikten, devletin ise insan odaklı, uzun soluklu, cefalı gayretlere girmeyi göze alamamaktan dolayı istedikleri gerçek sebepler arasında gösterilmektedir. AB'nin Türkiye'ye çekince koyma çabalarının al-tında, tam da bu sebep yatmaktadır.

Özellikle, kalkınmakta olan ülkelerde eğitim politikasını etkili uygulamanın ön şartı siyaseten sahiplenilmiş ciddi bir istihdam politikasıdır. Bugüne kadar bu konuda ileri sürülmüş olan mazeret, istih-dam artışını sermaye artışına bağlamak olmuştur. Bu ise, kısmen geçerli bir gerek-çedir. Mikro ölçekte, pahalı yatırım gerek-tirmeyen yüzlerce istihdam programı veya üretkenliği ve verimliliği artırmak suretiyle sermaye bıriKimını artırmanın yüzlerce yolu vardır. Dış dünyada insan kaynakları savaşlarının başladığı şu sırada, Türkiye'nin istihdam programları olmadan yapacağı eğitim harcamalarının kaynak kaybına yol açma ihtimali yüksek bulun-maktadır.

Tasvir edilen bu durum, Türkiye'nin temel sorunu olan verimli istihdam alanı açma yeterliliğinin ülkede hala etkin bir süreç olarak yerleşecek düzeye gelememe-

Pla lam Dergisi

siyle ilgilidir. Bunun nedeni, geleneksel (tarıma dayalı) üretim yapısından modern üretim yapısına geçişin içselleştirilmesi sürecinin öneminin halen yeteri kadar cid-diyetle anlaşılmamış oluşudur. Türk eğitim sistemine en yakın dış çevre halkasını oluşturan "hayata atılma" halkasında iş kurma ve iş bulma sorunu olunca, eğitimin istenilen sonuçları alacak şekilde idare edi-lip yürütülmesi mümkün olamaz. Çünkü, çevresi ile eğitim sürekli etkileşim içinde-dir. Buna karşılık, ülkedeki her sorunun çözümünü eğitim olarak gören yorumcu akım, eğitim sisteminin temel girdisi olan taze insanların ve bu nüfusun eğitimi ile görevli öğretmenlerinin okulun dışındaki çevreden kitle olarak etkilenmeden eğitme-eğitilme sürecini yaşayabilecekleri, sistemin çıktıları olan mezunlara ise top-lumda sıkışık da olsa yeterli hayat alanı bulunacağı varsayımlarına dayanmaktadır. Öte yanda ise, önündeki hemen hemen tek dürüst sosyal hareketlilik (konum değiş-tirme, yükselme) aracı eğitim olan halkın eğitimden beklentileri çok yüksek düzey-dedir. Eğitim sisteminden, topluma siyasal ve ekonomik açılım sunmayan hayata çıkış vaki olduğu zaman, kamuoyu dönüp eği-timi hayata uygun olmamakla suçlamakta-dır. Oysa bu gerçeğin yarısıdır. Diğer ya-rısı, yukarda özetlendiği gibi, eğitim siste-minin dış çevresinin insana yeterince fırsat sunamamasıyla ilgili sorundur.

Eğitim Sistemimizin İç Yapısı, ve İşleyişi; Eğitim sistemimizin sorun ve çö-zümleri aşağıdaki bölümlerde özet şeklinde ele alınmıştır. Burada ise, eğitim felsefesi-nin toplumun genel sistemiyle olan işlevsel bağlantısına değinme zorunluluğu nede-niyle sadece bir iki noktaya işaret etmekle yetinilecektir. Ana Planın çözümleme ge-rektirecek sorunsallarını teşkil edeceğin-den, seçilmiş bu bir iki nokta, sorunlu konular arasından olmak durumundadır.

Ulus devletler çağı eğitim sistemlerini devletin siyasal rejiminin bir türevi olarak tanımlamıştır. Milli eğitim sistemleri, top-lumdan ve onun devletinden aldıkları çer-çeveye uygun olarak, yetişen nesillere toplum kültürünü aktarmak, ihtiyacı olan beceri ve meslekleri edindirmek ve yetiş-kinleri bu yönde desteklemeye devam et-mek amacıyla düzenlenmektedirler. Üni-versite araştırmaları ve eğitimi özerk bıra-kılmak suretiyle, eğitimin diğer kademele-rinin topluma öncülük etme işlevleri ancak verili ana çerçeveye uygun yön ve yorumlar kazanarak yerine getirilmek durumundadır. Ana çerçevede değişiklik yaratacak değişim ve dönüşüm ihtiyaçlarını toplumla ve devletle birlikte izleyip kararlarda etkili olmak, dinamik yapılı kurum ve eğitimcilere sahip eğitim sis-temlerinde mümkün olabilmektedir.

Türk eğitiminin görevlerinin yaşanan dönemin gereklerine göre yorumlanmasın-da toplum (+ekonomi)-devlet-eğitim üçgeninde ikişer yönlü iletim güçlükleri bulunmaktadır. Hem gerekli iletiler alına-mamakta, hem alınan veya belirlenen ileti atıf çerçevesine göre çözümcü ve ilerle-meci yönde işlenememekte, hem de cevap gerçeğe de, geleceğe de, beklentilere de katkıda bulunacak nitelikte olamamaktadır.

Bu üçgenin köşelerinden birinde du-ran eğitim sisteminin görevi; diğer köşe-lerden gelen ileti ve/veya talepleri ülkenin genel atıf çerçevesinin değer ve hedefle-riyle yorumlamak; gerekli ilerlemeleri kat-tıktan sonra, öğrenciye geliştirilmiş a) kavramları kazandırmak, b) tutum be-lirlemesini ve c) davranışa dönüştürmesini sağlamak ve d) davranışlarını eyleme ge-çirebilmesi için gerekli araçları vermektir. Bundan sonrası, hayat içindeki bireyin öz-gür iradesiyle yaptığı kendi çözüm ve ter-cihleriyle topluma katkıda bulunmasıdır.

182

Pla lam Dergisi

Her eğitim sisteminin temelini ustun değerler sistemi oluşturur. Değerler konu-sunda Türkiye'nin görünümü şöyle tasvir edilebilir: Türk eğitim sisteminin güçlü yanlarından biri Kurtuluş Savaşı muallimi ile Cumhuriyet öğretmeninin benliğinde özümlenmiş üstün değerleri eğitim siste-mine mal edebilmiş ve halen taşımakta oluşudur. Müfredatın temelinin bu değer ve ilkelerden oluşturulması da güçlü bir boyuttur. Eğitimin görevlerinden olan "temel kavramları kazandırma" işlevi bu ilkelere dayalı olarak çok etkin bir şe-kilde yerine getirebilmektedir. Buna karşılık tutum, davranış ve hareket araçlarının kazaılmasında aynı etkililikten söz edile-memektedir. Bu durum, insanın tektipleş-mesi eğilimini beslemektedir. Örneğin, en çok üzerine titrenen konulara, "Vatana bağlılık, Cumhuriyet, Atatürk" konularına bakılacak olursa, kavramların kazandırıl-ması, benimsetilmesi, içselleştirilmesinde eğitim sisteminin son derece başarılı ol-duğu görülür. Ezici çoğunluk Cumhuriyet ve Atatürkçülük dışında bir seçenek ara-mamaktadır; sokaklar ve toplantılar "Türkiye, Türkiye!" nidalarıyla inlemekte-dir. Buna karşılık, sürekli ilerlemeciliği tem-sil eden bu kavramlarımızın yeterli tu-tum ve davranışlara dönüştüğünü, çağcıl araçlarla eylem/ürün çıkarabildiğini, özünden kaybetmeden çeşitlilik ve seçe-neklilik sunabildiğini, ülkede istenilen kal-kınmayı elde etmeye yaradığını söylemek mümkün değildir. Vatana bağlılık veya Cumhuriyet veya Atatürk konusunda or-taya çıkan olumlu veya olumsuz bir du-ruma nasıl yaklaşacağını genellikle bireyler, toplum, hatta ilgili kurumların çoğu kolay-lıkla belirleyip sonuca yönelememektedir-ler. Gereksiz bedeller ödenerek sorunlar aşılabilmektedir. Bunun nedeni, temel de-ğerlerin ve ilkelerin özünü taşıyarak günün şartlarında dinamik olarak yorumlanması-nın önünü tıkayan düşünce tarzıdır. Yine, "yükselen değerler" adı altında gündeme

gelen davranış tarzları incelendiğinde, bunların tarihi ve çağdaş Türkiye değerle-rinin değişim gerekleriyle yorumlanıp sentezlenerek daha yüksek bir düzleme taşınması yoluyla edinilen değerler olma-dığı, çoğu kez yozlaşmayı ifade ettiği gö-rülmektedir.

İnsan yetiştirme düzenimizde yaşanan bu yetersizliğin iki yönlü, iç ve dış, sebep-leri bulunmaktadır. Dış sebeplerin başında, yukarda tartışılan, genel sistemin topluma siyasal ve ekonomik açılım vermemesiyle ilgili tıkanıklıklar gelmektedir. Bu durum, eğitim sisteminin toplumdan ve devletten çoğunlukla yetersiz veya çelişkili iletiler almasına yol açmaktadır. İletiler kısa erimli olabilmektedir. İstikrarsız piyasalardan gelen beceri ve meslek talebi ise kısa va-deli belirsiz iletilerle veya hiç ileti gelme-mesi şeklinde gözükmektedir. Türk insanı-nın mesleksiz olduğu konusunda eleştiri vardır. Bu eğitim sistemine yüklenen bir kusurdur; ancak gerçekte bu eleştiri kıs-men haklıdır; çünkü bir eğitim sisteminin meslekli mezun çıkarmasıyla insanlar meslekli olamazlar, mesleklerinde çalışı-yorlarsa meslekli olabilirler. Eğer mezunlar mesleğine uygun yerde istihdam edileme-mişlerse, bir süre sonra asıl mesleklerini unuturlar; eğitimden elde ettikleri genel kültürle başka işler yapmayı öğrenirler. (Nitekim, Türkiye'de eğitildiği meslekte çalışmama oranı hızlı değişim dönemleri ile açıklanamayacak kadar yüksek düzeyde-dir.) Diğer bir deyişle, meslek talebi eko-nomik bir taleptir. Piyasa talep ederse, meslekleri öğrenmeye talep de artar. Piya-sanın meslek talebi; meslek türlerinin, meslekteki kademelerin ve işyerindeki mevkilerin işaretlerini verir. Eğer, ekono-mideki işbölümünün yetersiz artışı nede-niyle işaretler belirsizse, diğer bir deyişle herkes her işi yapıyorsa, meslek talebi de belirsiz ve genel kalacaktır. O zaman da, meslek eğitimi sosyal taleple (kişisel kanı

183

Pla lam< Dergisi

ve istekler toplumsal konum beklentisi...) oluşacaktır. Herkesin, yeterince bilgilen-meden istediği mesleğe girme baskısı ar-tınca, bir yanda mezun işsizliği, diğer yanda vasıflı işgücü bekleyen işletmeler ortaya çıkacaktır. Meslek eğitimi pahalı bir eğitim türüdür; kullanılmayacaksa, bir kaynak kaybını da hesaba katmak gerekir. Türkiye'deki durum budur. Bunun temel nedeni ise, modern üretim ekonomisine uygun bir piyasa düzenine tam anlamıyla geçilememiş olmasıyla ilgilidir.

Dış çevreden sağlıklı yönlendirme alamayan eğitim sistemi, insanın gençlik devrinin en dinamik olgusu olan "ideal/ülkü edinme" ve "hedef belir-leme" ihtiyaçlarına gerçekçi zemin suna-mamakta, yeni yetişenlere yeterince des-tek sağlayamamaktadır. Davranışa dö-nüşme araçlarından yoksun hayalci dilek-ler, ideal sayılabilir mi? Türk eğitim siste-minin işlevlerini yerine getirmedeki en önemli sorunu toplumun özgün ileri he-deflerinin (ufkunun, vizyonunun) belirsiz ve tartışmalı oluşudur. Bunun için, Ana Plandan, gerçekçi asgari ileri hedeflere ışık tutucu bir katkı da beklenmektedir.

İnsan yetiştirme düzenimizde görülen yetersizliğin eğitim sistemi içinden kay-naklanan başlıca nedeni ise, sistemin di-namik itici güçlerinin Atatürk'ün ölümün-den sonra durağanlaşmış olmasıdır. Toplumdan ve devletten yeterli uyarı gel-diği halde, sistem, düşünce düzeneğini takviye edemediği için ihtiyaçlara çözümcü ve ilerlemeci yorum ve eğitim araçları ka-zandıramamakta, kazanılmış araçların kay-bı sözkonusu olabilmektedir; sistem getiri-lebilen bazı yeni kazanımlarla birlikte işle-yememektedir. Bu durumda niteliksel ve kurumsal bakımdan güçlenen değil, zayıf-layan bir eğitim sisteminden söz edilebilir. Eğitim sistemi, Cumhuriyetin ilk döne-minde hedef alınan modern toplumun

oluşmasında modern alanın ihtiyaçlarına cevap verecek "Cumhuriyetin insan ör-neğinin eğitim gerekleri"ne uygun araç ve kurumların hemen hepsini geliştirmiştir. Cumhuriyet böylece oturmuştur. Ancak, II. Dünya Savaşı sonrasında başlayan ve hız-lanarak devam eden "demokratikleşme dönemi insan örneğinin eğitim ge-rekleri"ne, ondan hemen sonra gelen "hızlı kalkınma dönemi insan örneği-nin eğitim gerekleri"ne eğitim sistemi-miz halen cevap verememektedir. Bu ne-denle demokratikleşme yeteri hızla ola-mamakta, kalkınmacılık bilinci, piyasa an-layışı zayıf bulunmaktadır. Sözkonusu ge-cikme, Türkiye'nin "niteliksel eğitim açığı"nı oluşturmaktadır. Bugün ise; "küresel dönemin insan örneğinin eğitim gerekleri"ni aktarmacılık kolay-cılığıyla karşılamak zorunda kalınması teh-likesi mevcuttur.

Türkiye'de eğitimden beklenen bu dört katmerli kişilik yapısının birbiriyle iç tutarlılığı bulunan kavramsal bir bütün oluşturması bir talihtir. Katmerler arasında "demokratiktik boyutu çekirdeği teşkil et-mektedir. Bugün, Türk eğitim sisteminin en baş iç sorunu 20. yüzyılın ikinci yarısının yaygın yöntemi olan demokratik eği-time geçiş sorunudur. Yapılacak yatırım-lar ve eğitimle kapsanacak nüfus, ancak bundan sonra çağın anlamını kazanabilir. Yarım asırdır eğitimin gündeminde bulunan bu çaba, toplumda sanıldığı gibi, demok-rasi kurallarını ezberletmek veya öğretmek kadar kolay olmayan, tam bir zihniyet ve sistem değişikliği gerektiren bir konudur. Otoriter eğitim yönteminden öğrenci-mer-kezli eğitim yöntemine geçilmesidir. Öğ-retme odaklı yöntemlerden öğrenme odaklı yaklaşıma geçilmesidir. Ferdi rekabet ye-rine takım çalışmasını, temsil edilme yerine katılımcılığı koymaktır. Bunun için müfre-datın, eğitim ortamlarının, öğretmenin, okulun ve eğitim sistemindeki öğrenci akı-

184

Pla ; lam t Dergisi

şının demokratikleşmesi gerekmektedir. Sistem, öğrenci yeteneklerinin çoklu-zekâ yaklaşımıyla ilgi ve isteklere göre geliştiril-mesini, yardımla seçimler yaparak bireyin yetişmesini amaç edinmelidir.

Türkiye'de, temelde varlığını sürdüren otoriter eğitim, kendi içinde yararları olan, demokratik eğitim anlayışına birikmiş miras ve teknikler devreden bir yöntemdir. Top-lumların içinde bulundukları dönem ve ulaşmaları gereken hedeflere göre kullanıl-dığında; otoriter eğitim, kendi insan örne-ğini etkili şekilde hazırlayabilen bir yakla-şımdır. Örneğin, Osmanlı Devleti çok yönlü bir toplumsal dönüşümü bu yöntemle ba-şarmış ve uzun ömürlü olmuştur. 20. yüz-yılın Alman ve Japon mucizeleri bu eğitim yönteminin ürünleri olan insanların eseri-dir. Türkiye'de Atatürk'ün aldığı neticeler, yine böyle bir disiplinle eğitilmiş bir top-lumda yeni otoriter yaklaşımlarla gerçek-leşmiştir. Kalkınmacılığın ilk dönemlerinde bu beşeri ve sosyal sermayeyi kullanarak hamleyi başarmak iyi bir stratejidir. Ne var ki, Türkiye'de kalkınmacılığın uygulaması, kapalı bir ekonomide sabit sermaye ile teknoloji aktarımına dayalı büyümeye odaklanınca, insanın istihdamına öncelik kaybedilmiştir.

Topluma yeterli iktisadi açılım sunma-yan sistem; verimsiz çalışmaya, yetersiz gelirle kalitesiz mal ve hizmete razı ol-maya, tasarruf yapamamaya, giderek tü-ketim, gereksiz tüketim, gösterişçi tüketim artışına yönelerek, norm ve değerlerinde yozlaşma yaşayarak eski iş disiplininden çok şey kaybetmiştir. Türkiye, disiplinli toplumla kalkınma fırsatını değerlendire-memiştir. Sözkonusu süreçte Türkiye'de; tarihi yapıda, geleneklerde, toplumun işle-yiş düzeninde, toplum tabanında mevcut demokratik önkalıpların hareketlendiği, çağın da etkileriyle, demokratikleşmenin tabandan yükselmeye başladığı görül-

mektedir. Eğitimin otoriter yapısına rağ-men dönüşen toplumda, bugünün öğret-meninin rolü vardır. Bu rolün, öğretmenin yetişme tarzından çok, halk insanı olarak toplumla bütünleşen yaklaşımlarıyla ilgili olduğu düşünülmektedir. Toplumda ço-cuğa sevgi ve şefkat fikri, gence tatlı-sert hoşgörü ve destek, toplumun sıcak insan ilişkileri öğretmene de yansıyınca, otoriter eğitimin yüzü yumuşamıştır. Ancak, bu bir eğitim felsefesi ve sistemleştirilmiş yöntem olamayacağına göre, Türk toplumunun demokratik eğitim yönteminden yararlan-mış olarak kendi atılımını üretmesine fırsat vermekten başka çare yoktur.

Çeşitli dönemlerde eğitimde demok-ratikleşme amacıyla getirilen düzenleme-lere III. Beş Yıllık Kalkınma Planı uyarınca 1973 yılında çıkarılan Milli Eğitim Temel Kanunu ile yasal çerçeve de sağlanmıştır. Bu anlamıyla Türkiye modern bir Kanuna sahiptir. Sistemde demokratik yöntemin savunucuları ve yetişmiş eğitimciler bu-lunmasına rağmen, uygulamada yaygın-laştırılması ve demokratik eğitimden nite-liksel sonuç alınması henüz mümkün ola-mamıştır.

Eğitimde demokratikleşmenin nicelik-sel sonucu ise, eğitime katılanların sayıla-rının artması ve fırsat eşitliğinden yararla-narak yatay ve dikey öğrenci akış kanalla-rında ilerleyebilmeleridir. Sayılar artmaya devam etse bile, halen sisteme giriş ve ilerleyişler aşırı sınırlanmış; çıkışlar seçe-neksizleşmiştir. Esnek eğitim türleri, yaygın eğitim yöntemleri etkisiz düzeydedir. Sis-tem geniş öğrenci kitlelerine sunulacak hizmeti iyileştirmekten çok, seçkinci ka-nallar açma, bunların genel sisteme ya-bancılaşma taleplerine ise karşı koyamama eğilimindedir.

Buna karşılık, sistem içinde ve dışında ülkenin ihtiyaçlarına cevap bulmak ve ül-

185

Pla lam Dergisi

kenin gelecek hedeflerine göre yeniden düzenlenme gereği bilinci ve isteği yüksek düzeydedir. Hükümetler eğitime her türlü desteği artırmaya hazırdır. Bir olgu olarak varlığını sürdürmesi beklenen küreselleşme bağlamında, Türkiye'nin AB'ye uyum kararı bulunmaktadır. Yenileşmede diğer bir iki ülke kadar önde olmasa da, AB'nin dönü-şüm programı, şu dönemde dünyanın çok yönlü olarak en iyi yönetilen ve en itidalli programıdır.

ANA PLANIN HAZIRLIK SÜRECİ

Plan Türü: 7 yıldan uzun vadeli ana hedefler ve temel stratejinin belirlenmesini amaçlayan, ayrıntısı az planlara "uzun vadeli strateji," "ufuk planı," "pers-pektif plan" gibi adlar verilmiştir. Uygu-lanırken orta ve kısa vadeli daha ayrıntılı plan ve projelere dönüştürülürler. Strateji, hedeflerle imkanları bağdaştırma sanatıdır.

Eğer, dış dünyanın fırsat ve tehditle-rini dikkate alarak ilerleme amacı plan çer-çevesine dahil edilecekse, "stratejik plan" ihtiyacı sözkonusudur. Hızlı değişim ve dışa açılma, stratejik planlamaya önem kazandırmıştır. Stratejik planlama; dışa duyarlı, dolayısıyla paydaşların katılımını arayan; hedefe odaklı, dolayısıyla öncelik-lerin belirlenmesini ve bilinmesini anahtar sayan; fırsatların farkında olmaya dönük, dolayısıyla esnek plan yönetimi gerektiren; sonuçları ölçülebilen göstergelere dayalı, dolayısıyla uyum için taktik geliştirmeye araç veren bir plan yaklaşımıdır.

ortamına göre güçlerinin yönetiminde hızla taktik veya temel değişiklik kararları alabi-lirler, farklı ürünlere, farklı üretim alanla-rına, farklı pazarlara geçebilirler; tehlike anında sermayelerini toplayıp çekilebilirler. (Stratejik planlama yazını ticari kuruluşların ihtiyaçlarına yönelik bulunmaktadır.) Oysa, kamuya/topluma hizmetle görevli kuruluş-ların varlık nedenlerinin özünü değiştirme veya sahayı terketme yetkileri yoktur. Onun için, bu tür kuruluşların planları, hızlı değişim dönemlerinde dış çevrenin daha çok farkında olarak reformlarla ona uyum sağlama veya çevreye yorum kazandırma gücünü kullanma yöntemlerini de içerecek şekilde varoluş görevlerinin kesintisiz yü-rümesine dayanır. Bunun için, "stratejik gelecek planları" ile çalışılması gereği bulunmaktadır. Bugünün hızlı değişim or-tamında, devletler, bölgeler, iller, işbölümü içindeki kamu kuruluşları, toplum hizmeti amaçlı kuruluşlar, (sivil toplum kuruluşları gibi), geleceği şekillendirme bakımından ar+ge gücü kuvvetli şirketler vb. bu tür birer plan yaklaşımı geliştirmek durumun-dadırlar. Stratejik gelecek planları, ileriki bir tarihte öznenin ana işlevinin görülme-sinde dış çevreye kıyasla hangi stratejik konumda bulunmasının istendiğinin ta-nımlanması ile güçlerini geliştirererek söz-konusu dönemin geriye doğru aşamalan-dırmasına dayanmaktadır. Stratejik uygu-lama devam ederken, bu yaklaşım sis-teme; ana işlevi bakımından fırsat ve teh-ditlerin neler olduğunun tanınması imkâ-nını vermektedir. Sistemi, içe kapanarak çağın gerisine düşmekten korumaktadır.

Stratejik planların niteliği, kuruluşların asıl varoluş nedenlerinin farklılığı (kâr amaçlı olan-olmayan gibi) dolayısıyla fark-lılık gösterir. Örneğin, ticari kuruluşların stratejik planları mücadeleli bir piyasa için, genellikle kısa sürelerde kâr etme ve ser-mayesini büyütme hedefiyle yapıldığından, bu kuruluşlar çevrelerindeki fırsat-tehdit

Hizmet niteliği itibariyle, geleceğinin planlanmasını birkaç hat üzerinde birden ilerleyen koordineli hedeflerle en kısa dö-neme kadar tanımlaması gereken kurum ve sistemler olabilir. Eğitim sistemi buna örnektir; her yıl yeni bir yaş grubunu sis-teme kabul ederek ilerletmeye başlatmak zorundadır. O zaman, "ana plan" gerekir.

186

Planlama Dergisi

Uzun vadeyi hedef alarak, en kısa vadeden uzun vadeye, çeşitli hatlarda ilerleyecek aşamalı hedeflerin Ana Plan, bir ayrıntı planı değildir planlanmasıdır. (Yol gösteri-cilik gereken noktalarda bir miktar ayrıntı olabilir.) Ana Plan bir çerçeve ve şablon-dur; geliştirilecek kısa vadeli planlar, mev-zuat çalışmaları, ayrıntılar, projeler bu çer-çevenin hedef ve politikalarıyla tutarlı ola-rak, zamanı geldikçe, bırakılmış esneklikleri kullanarak ayrıca ele alabilirler. Ana Plan-ların işlevi; ayrı hatlarda seyreden faali-yetlerin aynı hedefe yoğunlaşmasına, sü-reçte kaynakların israf olmamasına, gerekli veya öncelikli olmayan konular için çalışma ve öneriler arasında dağılmamaya, birim, kurum ve kuruluşların işbölümü içindeki yerlerini netlikle görüp rekabet yerine işbirliğine yöneltmelerine ölçü ve ölçütler getirmektir. Eğitim Ana Planı, "gelecek-teki stratejik konum amacıyla ana plan" niteliğinde hazırlanmıştır.

Takım Çalışması: Dış dünya ile eği-tim sisteminin arasındaki bağlantının ku-rulması, yapılacak inceleme ve hesapla-maların, oluşturulacak çözüm seçenekleri-nin, tercihlerin yapılması ve planlanması sürecinin hangi düzende yer alacağı çıka-cak urunun niteliğini belirler.

Milli Eğitim Bakanlığı'nın Araştırma-Planlama ve Koordinasyon Kurulu'ndan 20 kişi, Talim-Terbiye Kurulundan sürekli da-nışmanlık, tüm Genel Müdürlüklerin bağ-lantı üyeleri, DPT uzmanları, üniversiteler-den eğitim planlamacıları (Ankara, Mar-mara, Anadolu Üniversiteleri), Devlet İsta-tistik Enstitüsü, İş ve İşçi Bulma Kurumu (İş Kurumu)ndan sürekli sorumlu bir grup çalışmıştır. Bu grup, geniş katılımlı, faal yöntemler kullanarak paydaşları dahil etme yöntemleri izlemiştir. Sürecin koor-dinasyonu Devlet Planlama Teşkilatı tara-fından yürütülmüştür. YÖK ile sürekli koor-dinasyon yapılmıştır.

Yöntem Özeti: Planlama yapılırken, Anayasa'nın temel ilkeleri ile Milli Eğitim Temel Kanunu ilkeleri esas alınmıştır. Önümüzdeki yıllarda değişime cevap ver-mek için gerekli ilke ve yaklaşımların da tutarlı olarak sisteme dahil edilmesi amaç-lanmıştır.

Planın çerçevesi iki yönlü olarak geliş-tirilmiştir. Bir yandan, yukarıda değinilen, önümüzdeki 15 yılda beklenen çeşitli ge-lişmelerin eğitime yapabilecekleri etkiler irdelenirken, diğer yandan Türkiye'nin eğitim ihtiyaçları ve önerileri konusunda eğitim sisteminin tabanına ve topluma ulaşmak için geniş çaplı çalışmalar (DPT'nin ülke çapında kurduğu VII. Plan Eğitim Özel İhtisas Komisyonu ve VII. Plan kararları, Talim ve Terbiye Kurulu koordi-natörlüğünde M.E.B'nın XV. Şurası için il, bölge ve ulusal boyutta tartışma ve rapor-lar, Türk Eğitim Sistemi üzerine XV. Eğitim Şurası sonuçları, üniversiteler ile görüşme ve işbirliği) yapılmıştır. Eğitim ihtiyaçlarını karşılamak için eğitim sisteminin yüklen-mesi gerekli işlevler sektör temsilcileri ile beyin fırtınası yöntemiyle belirlenmiş ve eldeki mevcut ve beklenen imkanlarla bu-nun ne kadarının başarılmasının mümkün olacağı katılımcı Güzfit (Ftüz) İncele-meleri/Swot Analizleri ile seçenekli olarak araştırılmıştır.

Eğitim alanının mevcut politika bel-geleri irdelenmiş ve Ana politikalar; Milli Eğitim Temel Kanunu ile değişim yönünü belirleyen politika belgeleri olan VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı ve XV. Şura kararla-rına dayandırılmıştır.

Ana Girdiler: Bir eğitim planlama-sında dışarıdan alınacak girdilerin hesabı önemlidir: Ana unsur eğitilecek insandır. 1990 Nüfus Sayımı ve yıllık eğitim istatis-tiklerinin ayrıntısı dökülerek Bakanlıkta veri tabanları kurulmuş, MEB-APK'nda geçmiş-

187

Planlama Dergisi

ten günümüze eğitim istatistik serileri oluş-turulmuştur.

En zor konu olan, öğretmen mevcut sayılarının niteliklerine ve bulundukları yere göre dağılımı, dal ve norm kadro ihtiyaçla-rına göre ayrıntılandırılmış öğretmen, YÖK kapasite artışı gereklerinin belirlenmesi yapılmıştır.

Piyasanın meslek talebi ile kalkınma-nın meslek talebi, ekonominin gelişme eği-limlerine paralel olarak meslek alanları ile meslekteki vasıf düzeylerine, sektörel üre-tim ve ihracat esneklik katsayılarına, nitelik talebinin yükseleceği kabulüne göre, ulus-lararası işgücü kullanımında ortalama nite-lik katsayılara kademeli yaklaşılacağı var-sayımı ile ekonometrik bir tahmin yapıl-mıştır. Mevcut insangücü birikimi ile insangücü ihtiyaçları arasındaki farkların bulunması yoluyla insangücü açıkları elde edilmiştir. İnsangücü için eğitim planlaması bu açıkların eğitim kademelerinin kapasi-telerine ve artırılacak kapasitelerine göre yapılmıştır.

Meslek eğitimi hedeflerinin çok yük-seltilmesi ve meslek eğitimi ile teknik eği-timin ayrı ayrı yapılandırması gerekleri he-saplarda dikkate alınmıştır. Meslek eğitimi-nin kümelendirilmiş geniş meslek alanla-rına göre talep tahminleri yapılırken, insan-gücü hedefleri ekonomik sektörler itibariyle ayrı ayrı verilmektedir. Meslek yüksek okullarına geçiş tahminleri ile fakültelere geçişlerin tahminleri ayrı ayrı verilmiştir. Bunun nedeni, meslek yüksek okullarına sınavsız geçiş dolayısıyla eklenecek yeni kapasiteler, olgunlaşma sınavı ve piyasa meslek sınavları ile üniversite önündeki kitlenin talebine gerçekçi bir yaklaşım sağlamaktır.

Her kademe için hayata çıkış ve kişi-nin kendini sürekli geliştirme talepleri tah-

mini yapılarak, yaygın eğitime hedefler vermesi öngörülmüştür. Toplumun çok bo-yutlu insan talebi, değişimin getirdiği ihti-yaçlar ve refah artışı ile ortaya çıkacak kendini geliştirme eğitimi talepleri dikkate alınarak genel kültür, beceriler, meraklar, meslekler için ayrıntılı yaygın eğitim he-defleri verilmekte ve denklik ve belgelendirme düzenine dahil edilmek-tedirler.

Tüm girdilerin sağlanması ve sistemin işleyişi parasal kaynak girdisine bağlıdır. Eğitime ayrılabilecek kaynaklar milli gelir artışı ve temelde kamu bütçesi ile bağlan-tılı olduğundan, eğitime bu yolla ayrılabile-cek kaynakların tahmini önemlidir. VII. Beş Yıllık Planda öngörülen gelişimin devam edeceği, 2010 yılına kadar milli gelirin yılda % 5.5 ile % 7.1 arasında seyrederek geli-şeceği kabul edilmiştir. Kısıtlı kaynak olan, finansman imkanlarının tahmini ve eğitime ayrılabilecek paylar VII. Beş Yıllık Plan tahminlerini, aynı varsayımlarla, dört ayrı hesaplama yöntemiyle uzatarak yapılmıştır. En gerçekçi olabileceği tahmin edilen es-neklik katsayıları ve özel kesimin katılım payları çeşitli açılardan sınanarak belirlen-miştir.

Eğitim Ana Planı döneminde, eğitim sektörü yılda % 5.5 ile % 7.1 arasında bü-yüyen bir milli gelir şeridi içinden pay ala-bilecektir. Eğitim kaynak planlamasının bu iki sınır içine düşecek şekilde yapılması ha-linde gerçekçi olması ve verilen hedeflerin gerçekleştirilmesi olasılığının yüksek olması mümkündür.

% 5.5 büyüme hızına göre yapılan tahminlerde toplam eğitim yatırımlarının 1996'da GSMH'nın % 0.65'ini oluştururken 2010 yılında % 1.37'sini oluşturması he-deflenmektedir. Bu durum, gelir artışlarının ilk dönemlerinde eğitimin gelir esnekliğinin yüksek olmasından kaynaklanmaktadır.

188

Planlama Dergisi

ANA PLANIN AMAÇ, STRATEJİ ve TEMEL POLİTİKALARI

Dolayısıyla, toplam sabit sermaye yatırım-ları içinde toplam eğitim yatırımlarının oranı 1994 eğilimlerine göre 1996'da % 2.91 olabilecek iken 2010 yılında % 5.71'e ulaşacaktır.

% 7.1 büyüme hızına göre yapılan tahminlerde toplam eğitim yatırımlarının, 1996'da GSMH'nın % 0.65'ini oluştururken 2010 yılında % 1.30'unu oluşturması he-deflenmektedir. Toplam sabit sermaye ya-tırımları içinde toplam eğitim yatırımlarının oranı ise 1994 eğilimlerine göre 1996 yı-lında % 2.80 olabilecek iken, 2010 yılında % 4.88'e ulaşacaktır.

Ana Planın ilk beş yılının VII. Beş Yıllık Kalkınma Planının tüm hedef ve politikaları ile örtüşecek şekilde planlanacağı kararlaş-tırılmıştır.

Tercih ve Plarilama: Yatay ve dikey geçişlilikleri açık eğitim sistemine kabul edilebilecek en yüksek sayılardaki öğrenci hedefleri, eğitim kademeleri ve türleri iti-bariyle seçenekli olarak belirlenmiştir. Bu imkanlarla uygulanabilecek "on bir" seçe-nekten Bakan başkanlığındaki üst düzey M.E.B. Plan-Uygulama Koordinasyon Kurulu'nca seçilen ve Bakanca onaylanan seçeneğe dayalı olarak gerekli öğrenci, öğretmen, altyapı ve donanım için ana politika planlaması yapılmıştır. Tüm bo-yutların, niceliksel ve niteliksel hedefleri birlikte kapsayacak şekilde temel strateji, alt stratejiler ve bunların ana politikaları oluşturulmuştur.

Planın uygulamasının koordinas-yonunu yapmak, izlemek, ayrıntılı planları hazırlamak/hazırlatmak (ilgili birimlere) için MEB Araştırma, Planlama Koordinasyon Kurulu'nda 20 kişilik bir kadro yetiştirilmiş-tir. Üst düzey Plan-Uygulama Koordinas-yon Kurulu'na hizmet vermek üzere APK ve birimlerin bağlantı üyeleri hazırlanmıştır.

Eğitim Ana Planı'nın amaçları; genel amaçlar, özel amaçlar (eğitim tür ve ka-demelerinin amaçları) ve yönetsel/stratejik amaçlar olarak üç bölümde görülebilir.

Milli Eğitimin Varoluş Nedeni (Misyon): Milli Eğitimin değişmeyecek, sürekli işlevi; ülke insanını çağa en uygun ve çağı aşacak değerler, bilgi ve becerilerle yetiştirmek üzere güçlerini sevk ve idare etmektir.

Ufuk-Türk Milli Eğitiminin Hedefi (Vizyon): Ülkenin hedeflerine ve çağın gereklerine cevap vermek üzere beklenen sürdürülebilir mali kaynakları, fiziki altya-pısı ve insan kaynakları çerçevesinde, Pla-nın ilk beş yılında tüm 6-14 yaş grubunun, on beş yıla kadar 15-18 yaş grubunun okullaştırılmasını ve yeteneklerin geliştiril-mesini esas alan demokratik eğitim or-tamları ve sistem yapısıyla, öğrenci-mer-kezli, dış çevreye duyarlı eğitim program-larıyla öğretmeni sistemin stratejik uyarıcı ve dönüştürücü öğesi olarak kullanarak, kişisel amaçları ile ülke hedeflerini bağdaştırma bilinci ve becerileri kazanmış, Türkiye'nin demokratik-gelişimci-girişimci insan örneğinin yetiştirilmesi ve ömür boyu eğitimle desteklenmesidir.

Bu görüş ufkunda, 21. yüzyıla girer-ken Türkiye'nin Eğitim Ana Planı'nın genel amaçları:

• Geçmiş-gelecek bağlantısında Türki-ye'nin varoluşuna hükmedebilecek bu çağın insanını yetiştirmek,

• 1996-1997 ders yılından 2010-2011 ders yılına kadar Türk Eğitim Sis-temi'ne ülke hedefleriyle tutarlı yön, ileri hedef ve strateji vermek,

189

Planlama Dergisi

• Eğitim sistemini ülke ihtiyaçlarına ve sonraki on yılda bu kazanımın yerleş-hedeflerine uygun işleyişe kavuş- mesi, yaygınlaşması ve kurumlaşması turacak yapısal düzenlemeleri belirle- ile nitelik yükselmelerine yoğunlaşıl-mektir. ması;

Milli Eğitimin Görev Bildirimi (Mission Statement): Kaynağını milli eğiti-min değişmeyecek varoluş nedeninden alarak, demokratik eğitimi hakim kılarak, Milli Eğitim Sistemi'nin 1996-2011 yılları arasındaki hedeflerini belirlemek, kade-meler itibariyle nicelik, nitelik, öğretmen, altyapı düzeylerini ve standartlarını yük-seltmek, uygulamak ve sonuçlarını her yıl ölçerek topluma bilgi vermek suretiyle eği-tim hizmetini sunmaktır.

Temel Strateji

Mevcut ve gerçekleşebilir mali, fiziki ve eğitimci insangücü kaynaklarıyla eğitim hizmetini sunmak için geliştirilen strateji seçenekleri arasından katılımcı yöntemlerle seçilen yol, diğer bir deyişle temel strateji, şöyle tanımlanmaktadır:

1. Atatürk ilkelerini özünden taviz vermeksizin gelişim gerekleriyle yorum-layarak, çağa cevap insanın Türkiye, Avrupa Birliği ve dünya bilinciyle yetiştirilmesi;

2. Öğrenci-merkezli program ve demok-ratik eğitim yöntemine sistemin tü-münde geçilmesi;

3. Öğretmenin niteliğine ve yerinde istih-damına yatırım;

4. Türkiye'nin orta üst gelir grubu ülkeler arasına girerken, eğitimin kapsamı ve süreleri açısından orta alt gelişmişlik düzeyindeki ülkeler arasında bulun-maktan çıkması için; önümüzdeki ilk beş yılda büyük bir sayısal büyüme ve kaynak hamlesi düzenlenmesi, ondan

5. Eğitim sistemindeki en büyük sorun olan yükseköğretim önündeki yığılma-nın düzenli dağılıma kavuşması ve yük-seköğrenimin aslî işlevlerine (derin-leşme, ileri düzeyli meslek eğitimi, bi-limsel araştırma ve yayın, çevre ihti-yaçlarına cevap veren çözümleri üret-me ve yaygın eğitime) dönebilmesi için, ülke ve dünya sistemi algılaması ve alan bilgi ve becerilerinin pekiştirile-ceği stratejik odak noktasının ortaöğ-retim (lise) kademesi olması, kademe-sinin bu amaçlara cevap verecek şe-kilde güçlendirilerek yeniden düzen-lenmesi;

6. Sistemde öğrenci akışının sevk ve ida-resi için ilköğretim 3. sınıftan başlaya-rak artan oranlarda kişisel yeteneklerin ortaya çıkarılması ve işlenmesi; sis-temde bireysel ve toplumsal ihtiyaçları dengeleyen bilgilendirme ve yönlen-dirme düzeni yöntemlerinin kullanıl-ması; 6-8. sınıf programlarının yönlen-dirmenin temel altyapısını sunması;

7. Sistemde yatay ve dikey geçişlerin fır-sat eşitliği ilkesiyle düzenlenmesi;

8. Hayata çıkış ile yükseköğretime geçiş seçeneklerinin işlevselleştirilerek çeşit-lendirilmesi;

9. Her kademede, eğitimin hayatla ve pi-yasayla mümkün olan işlevsel bağlantı-sını en güçlü şekilde sağlayacak sis-temlerarası bağlantıların kurulması;

10. Uzun vadenin ikinci stratejik alanı ola-rak, aile içi ve yuvada okulöncesi eğiti-minin ağırlığının hızla artırılması;

190

Planlama Dergisi

11. Sistemi uyarıcı stratejik öğeler olarak tüm kademelerde şu öğelerin etkileri-nin kullanılması;

• Öğretmenin çok yönlü değerlendi-rilmesi,

• 6-8. sınıflar düzeyinin tam okullaştı-rılması,

• Ömür boyu eğitim, yaygın eğitim, • Altyapının etkili kullanımı, • Okulöncesi eğitimin etkisi,

12. Temel sistem okulun demokratik eğitim ortamı olacak şekilde yeniden düzenlenmesi.

Eğitimde 1996-2011 Kademe Hedefleri (Özet)

Temel stratejinin, kademe hedef-lerine, stratejilerine ve ana politikalarına dönüştürülmesi, on bir seçenek üzerinden yapılan değerlendirme sonucu, Kurul'ca şu tercih kararına bağlanmıştır:

•

Okulöncesi kademesinde bir sıçrama yapılmasının zamanıdır. 2010 ders yılına kadar 5 yaş grubu ilköğretim bünyesindeki anasınıfları ağırlıkta olmak üzere % 100 okullaşacak, çağ nüfusunun yarısı kurum-sal eğitimle kapsanacak; çağ nüfusunun tamamına düzenli TV yoluyla yaygın eği-timle ulaşılacaktır. Zorunlu eğitim sekiz yıla çıkarılacaktır. 2005 yılında ortaokullar da % 100 okullaşmış olacak; bu tarihe kadar bu kademeye her yıl gelişme hedefi verile-cektir. Tüm ilköğretimde altyapı ve nitelik iyileştirme hedefleri yüksek tutulacaktır. Ortaöğretim (lise) öncelikli kademe ola-caktır. Kademe, hazırlık dahil en az dört yıllık eğitim, alanlara ve mesleğe yönelme esasına göre planlanacaktır. Liselerde, is-tikrarlı bir artışla 2005 yılında bugünkü AB okullaşmasına ulaşılacak; 2000-2005 yılları arası paralel olarak niteliğe yatırım öncelik alacaktır. Genel lise ile meslek eğitimi ta-

nımları yenilenecek, her ikisinin planlan-masında da hem toplumsal, hem ekonomik talep dikkate alınacaktır. Lise düzeyindeki öğrencinin % 35'i genel liselerde, % 65'i örgün ve yaygın birleşik meslek ve teknik eğitim merkezlerinde eğitilecektir. İşlet-melerde uygulamalı eğitim devam edecek, çıraklık ve mesleğe yönelik yaygın eğitim öğrencileri % 65 okullaşma içinde planla-nacak, program denkliği ve eşit meslek eğitimine eşit meslek belgesi hakları göz önüne alınacaktır. Meslek eğitiminden ha-yata çıkış işlevsel hale getirilecek ve çe-şitlendirilecektir. Yükseköğretim üzerindeki ekonomik ve sosyal talep, lise düzeyi orta-öğretimin bu yollarla işlevsel hale getiril-mesiyle ve yönlendirilme düzeniyle yükse-köğretime geçiş yoluyla hafifletilecektir. Her aşamada eğitim türleri arası yatay ge-çişlilik kuralları fırsat eşitliği ilkesine göre belirlenecektir. Yükseköğretimin öğrenci artışı 2005 yılında dünyada geçerli olacağı kabul edilmiş 2 lise öğrencisine 1 yükse-köğretim öğrencisi dengesine, eğitimden hayata çıkış için işlevsel kanalların artışı yardımıyla oturacaktır. Özerk yükseköğre-time özellikle hizmet-içi amaçlı yaygın eği-tim hizmetlerine önem verilmesi politikası önerilecektir. Alanlara yönelmenin işlevsel şekilde devamı kaynak israfına yol açılma-ması için MEB-YÖK işbirliği yapılacaktır. Yükseköğretim öğrencisinin % 30'u sınav-sız geçiş imkanı da tanınarak Meslek Yük-sek Okulları'nda uygulama ağırlıklı eğitim görecektir (Tablo: 1).

Eğitim kademeleri itibariyle 1996-1997 öğretim yılından itibaren sağlanacak öğrenci artışları ayrıntılı olarak plan met-ninde yer almaktadır. Beşer yıllık ve on beş yıllık gelişme hedefleri Tablo: 2'de özet olarak gösterilmektedir.

Eğitim sistemine her yıl yeni girenler ve mezun olanlar bulunmaktadır. Ancak, ilkokullar hariç, tüm kademelerde yeni gi-

191

Planlama Dergisi

Tablo 1: Ana Hedefler

Okul Öncesi

Varsayımlar

* 5 yaş tam okullaşma

* 3-5 yaş gr. % 50 ok.

* 2000: VII. Plan hedefi

ilkokul

Varsayımlar

* 1997-98 den sonra

% 100 okullaşma

süreklilik gösterir

Ortaokul

Varsayımlar

* Yeni kayıtlar mevcut

Eğilimlere göre artar

* Başarı yükselir

* İki seçenek olası

Lise

Varsayımlar

* Lise 4 yıl, yönelmeli

* Okullaşma hızı yük.

* Başarı yükselir

Yüksek Öğretim

Varsayımlar * 2000: 7. Plan hedefi *Yükseköğr. Sağlıklı Tabana oturur Lise Mezunu / YÖ. Yeni kayıt = 2/1

Genel Hedefler

* 5 Yaş grubu %100, 3-4 yaş grubu %50, (+ %100 Açıkeğitim)

Sayısal Hedefler 1996-1997 2000-2001 2005-2006 2010-2011

* Öğr / Derslik 34 31 25 24

* Ok. Or. 3-4 yaş 2.1 4.6 10.6 24.9

* Ok. Or. 5 yaş 18.4 38.7 62.1 99.9

* Ok. Or. 3-5 yaş 7.5 16.0 27.9 49.9

Genel Hedefler

* Çağ nüfusunun % 100 okullaşması

Sayısal Hedefler 1996-1997 2000-2001 2005-2006 2010-2011

* Öğr / Derslik 41 40 36 30

* Okul. Or. (%) 98.4 103.8 100.9 101.1 * Başarı (%) 94.9 98.3 98.6 99.0

* Terk (%) 0.9 0.2 0.1 0.0

Genel Hedefler

* Çağ nüfusunun % 100 okullaşması

Sayısal Hedefler 1996-1997 2000-2001 2005-2006 2010-2011

* Öğr / Derslik 52 42 33 26

* Ok. Or. (2000) 66.6 96.7 102.3 100.5

* Ok. Or. (2005) 66.6 77.6 99.3 100.5

* Başarı (%) 91.0 97.5 98.2 98.9

* Terk (%) 2.5 0.4 0.2 0.1

Genel Hedefler

* 2005 yılında bugünkü AB ortalaması

* Okullaşmanın % 35'i Genel Eğitim, % 65'i Meslek ve Teknik Eğitim

Sayısal Hedefler 1996-1997 2000-2001 2005-2006 2010-2011

* Öğr / Derslik 47 39 31 24

* Okul. Or. (%) 55.2 61.1 79.5 88.1

* Başarı (%) 87.7 89.1 92.1 93.8

* Terk (%) 3.0 2.3 1.3 0.4

Genel Hedefler

* % 70 Örgün, % 30 (Açıköğ.+Teleiletişim) + % 25 Yaygın, Lisans Üstü

* Örgün + Yaygın % 30 MYO, % 70 Fakülte

Sayısal Hedefler 1996-1997 2000-2001 2005-2006 2010-2011 * Öğrenci başına

kapalı alan (m2) * Okullaşma (%)

5.6 6.5 7.5 10.0 26.7 31.0 36.5 43.7

192

Planlama Dergisi

Tablo 2: Eğitim Kademelerine Göre Beşer Yıllık Dönemler İçin Öğrenci Sayılarında Hedeflenen Artış Oranları

Eğitim Kademeleri

Beşer Yıllık Dönemlere Göre Öğrenci Sayılarında Hedeflenen Toplam Yüzde

Artışlar

15 Yıllık Toplam

Artış

1996-2010 (o/o)

2010-11 Yılında Hedef

Okullaşma (o/o) Eğitim Kademeleri

1996-2000 (%)

2000-2005 (%)

2005-2010 (%)

15 Yıllık Toplam

Artış

1996-2010 (o/o)

2010-11 Yılında Hedef

Okullaşma (o/o)

Okulöncesi Eğitim 116 75 80 581 49.9

İlköğretim 7 7 1 15 101.8

İlkokul 3 0 0 3 101.1

Ortaokul 14 22 2 42 100.5

Ortaöğretim 20 56 11 107 88.1

Genel Ortaöğretim 7 33 -6 34 31.1

Meslek Eğitimi 35 78 22 194 57.0

Yükseköğretim 19 16 18 63 43.7

Tablo 3: Eğitim Kademelerine Göre Ana Plan Döneminde Beklenen Öğrenci Sayısı Genişlemesi

Beşer Yıllık Dönemlere Göre Öğrenci Sayılarında Beklenen Gelişme

15 Yıllık Toplam

Genişleme

Eğitim Kademeleri 1996-2000 2001-2005 2006-2010 1996-2010

Okulöncesi Eğitim 384 110 470 030 880 370 1 734 510

İlköğretim 779 277 673 404 66 716 1 519 397

İlkokul 268 230 -29 431 -16 057 222 742

Ortaokul 511 047 702 834 82 772 1 296 653

Ortaöğretim 525 911 1 508 967 443 814 2 478 692

Genel Ortaöğretim 102 163 429 184 -96 912 434 435

Meslek Eğitimi 423 748 1 079 783 540 725 2 044 256

Yükseköğretim 395 757 272 250 353 119 1 021 126

Toplam 3 390 243 5 107 021 2 254 547 10 751 811

193

Planlama Dergisi

renler için açılması gerekli yer sayısı gide-rek artmaktadır. Eğitim kademeleri itiba-riyle eğitim sisteminde açılması gerekli ek yer sayısı özet olarak Tablo: 3'de veril-mektedir.

Reform Stratejisi

Strateji, hükümetlerin gelecek için amaçladığı değişime ilişkin hedeflere eriş-mek için yol seçmek, aşamalı somut he-defler ve politikalar belirlemek ve bunları harekete geçirecek çok yönlü güç ve kay-nak tahsisini yapmaktır. Bir strateji, aynı zamanda, gerekebilecek reformun boyu-tuna karar vermek durumundadır. Büyük, köklü, toptan reformdan küçük, aşamalı, parçacıl reformlara kadar olan yelpazede yapılacak hamlenin yerini belirlemek stra-tejik planlı müdahalenin sonuç alması ba-kımından en önemli karardır. Kapsamlı re-form, oluşmuş geleneği ve yerleşmiş yapısı olan kurum ve sistemlerde istikrarsızlaştı-rıcı etki yapabilmekte; yönetilememe ihti-mali yüksek olmaktadır. Parçacıl reformla-rın ise iyi durumda olan kurum ve sistem-lerde başarılı oldukları görülmektedir. Kü-çük ve aşamalı değişim yaklaşımı da iyi işleyen sistemlere ince ayarlar uygulamada başarılı olmaktadır. Düzenleme ihtiyaçları fazla olan kurum ve sistemlerde, küçük ve aşamalı reformlar etkisiz kalmakta, yöne-timi değişiklikleri sırasında süreklilik göz-den kaçırılabilmektedir. Türk eğitim siste-minin yerleşmiş geleneği ve oturmuş yapısı vardır. Bu yapının tıkanma noktalarına se-çenekli açılımlar getirilmesi ihtiyacı vardır. Mali kaynaklarla ve piyasa şartlarıyla oran-tılı olarak sayısal genişlemede fazla sorun olmamaktadır. Asıl büyük sorun niteliğe yönelik zihniyet değişikliği ve içerik dü-zenlemelerinin hayata geçirilememiş olma-sıdır. Bu ise, çok yönlü, oldukça kapsamlı, birkaç hat üzerinde yürüyen bütünleştiril-miş bir reform ihtiyacını doğurmaktadır.

Daha önceki reformlarda, genel ola-rak, yapısal düzenlemeden beklenen işlev ile bugünün reform gerekleri temel bir farklılık göstermektedir. Geçmiş reform-larda, örneğin eğitimde, eğitim işlevi ile ilgili tüm görevlerin eğitim sisteminde top-lanması eğilimi baskındır. Bugün ise, süre-cin tamamına hakim olma yerine, sonuçla-rın yönetimi önemlidir; çünkü hız, yerinde ve çabuk karar, etkinlik, maliyetlerin dene-timi zorunlulukları artmıştır. Dolayısıyla, bütünleştirilmiş reform politikaları, üst eşgüdüm mekanizmalarının ölçmeye dayalı izleme, yol gösterici denetim ve sistemin tamamına duyarlı teftiş yeterlilik-lerinin geliştirilmesi anlamına gelmekte; tüm yetkileri tek elde toplamak anlamına gelmemekte; kademelere ve birimlere he-defler vererek yetki devrini içermektedir. Genel hedeflerin, kademe ve birim hedef-lerine dönüştürülmesi, nitelik ilke ve he-deflerinin konulması, sonuçların ölçülmesi için ölçütler ve göstergeler belirlenmesin-den sonra ilgili makamlara ve birim yöneti-cilerine yetki devri yapılması önemli vurgu noktasıdır. Eğitim Ana Planı stratejisine bu çerçevede bir reform ihtiyacı yön vermiştir.

Ana Plan, kamu yönetiminde sık gö-rülen dört çeşit reform yaklaşımından "yö-netsel reform stratejisi" anlayışına otur-tulmuş, fakat eğitim alanı çok geniş bir alan olduğu için, sistemin farklı boyutları diğer reform stratejilerinin bazı yöntemleri ile desteklenmiş bir eğitim sistemi reformu çerçevesini planlamıştır. Eğitimde Yönet-sel Reform Stratejisi, sayısal ve nitelik-sel hedeflere göre genel ve özel politikaları belirlenmiş, kademe ve birimlere bu uygu-lamayı düzenleme ve yürütme yetkisi devretmeyi, yöneticileri bu çerçevede güç-lendirmeyi ve belirlenmiş ölçütlere göre değerlendirilmeyi kapsayan bir yaklaşıma sahiptir. Bunun için Toplam Kalite Yönetimi yöntemleri kullanılması benimsenmiştir.

194

Planlama Dergisi,

Belirlenmiş genel reform stratejisi ya-nında, Program Reform Stratejisinden, daha çok il kademesinde altyapı ve dona-nımın yeniden dağılımı, ülke boyutunda ise öğretmenlik meslek dalları ve sayılarının yeniden dağıtımı ve okul bütçeleri için ya-rarlanılmıştır. Piyasacı Reform Stratejisin-den, eğitim sistemi dışındaki eğitime hiz-met verebilecek unsurları rakip veya ba-kanlık gücü ile sınırlandırılacak unsurlar olarak değil, ortak olarak değerlendiren bir anlayışla yararlanılmıştır. Örneğin, özel öğretimin artırılması, özel dershanelerden seçmeli dersler vb. için hizmet satın alın-ması yoluyla dershanelerin rekabet gücü-nün hizmet işbölümünde ortak olarak de-ğerlendirilmesi, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ile İş Kurumunun "piyasa meslek standartları, sınavları, belgeleri" düzenini kurmasına destek verilmesi, örgün, yaygın ve çıraklık meslek eğitimi programlarının piyasa standartlarına göre yürütülmesi için düzenlemeler, meslek ve iş eğitimi prog-ramlarında okul döneminde verilecek kısım ile çalışma hayatından beklenen hizmet-içi eğitim kısımlarının açıklanması, öğrencinin uygulamalı eğitiminin işyerleri sorumlulu-ğunda yapılması, meslek yüksek okullarının üniversiteler dışında da açılabilmesi, öngö-rülen eğitim malzeme ve araç gereçlerinin tasarımı üretimi, dağıtımı, uzaktan öğre-tim, açık öğretim gibi hizmetlerin satın alı-nabilmesi, eğitim intranetinin Yap-İşlet'le kurulabilmesi gibi, bakanlık sisteminin dı-şında hizmet vermeye hazırlanabilecek iş-kollarında konularda dışarıya açılınması düzenlenmiştir. Aşamalı ve Yavaş Reform Strateji si'n in ise, zaten eğitimin doğasın-dan gelen ölçme-değerlendirme sonuçla-rına göre, eğitim kural ve uygulamalarını gözden geçirme yaklaşımının hedeflere ulaşma ve standartları yükseltme amacıyla sürekli kullanılması öngörülmüştür.

Öngörülen Eğitim Sistemini Yön-lendirme Temel Stratejisi ve buna

destek Bütünleştirilmiş Yönetsel Re-form Stratejisi ile dört boyutlu reform süreci yürüterek, niteliksel dönüşümün ve çağa uyumun ihtiyaçlara ve özgünlük alanlarını korumaya cevap vermesi ana hatları ile planlanmıştır. Ana Plan döne-minde reform hatları şunlardır:

• Zihniyet reformu ve insan örneği, • Müfredat reformu ve öğretmen, • Okul reformu ve çevre, • Sistem reformu ve yönetim.

Eğitimin ana görevi "insan"ın yetiştiril-mesidir. Bir ülkenin ihtiyaçları, şartları ve hedefleri, o ülkenin yetiştirmesi gereken insan örneğini belirler. Soru: Çağın tekno-lojilerini/ üretim ve geçim bilgisini yönetme sürecini etkileyerek, insanın kendisinin ve ülkesinin ihtiyaçlarını karşılaması ve kimliği ile gelişerek yaşayabilmesi için "nasıl bir insan örneği" ne ihtiyaç vardır? dır.

Diğer yandan, çağın ve ülkenin faal unsuru olacak olan insanın kişisel ihtiyaç-ları vardır. Eğitime program hedefleri ver-mek amacıyla eğitimin öznesi olan bireyin ihtiyaçlarının kişisel boyutu beş başlık al-tında toplanmıştır:

• Kişilik geliştirme ihtiyacı (toplumsal+bireysel+çağcıl değer-ler, tutum ve davranışlar)

• Yeteneklerinin keşfedilmesi ve ge-liştirilmesi ihtiyacı

• İlgilerinin ve kişisel değerlerinin ge-lişmesi ortamı içinde seçeceği kişi-sel hedeflerinin belirlenmesi ihtiyacı

• Hayata yönelme, meslek seçme ve meslek edinme ihtiyaçları

• Bireysel ek donanım ihtiyaçları.

1. ZİHNİYET REFORMU ve TÜRK İNSANI ÖRNEĞİ

195

Planlama Dergisi

Çağın ve ülkenin gerekleri, insanın bu ihtiyaçlarını karşılayacak bağlamda bütün-leştirilerek insanda somutlaşmalıdır.

Bu hayat çerçevesinde, eğitimde zih-niyet/anlayış reformu, otoriter eğitim anla-yışından "demokratik eğitim" anlayışına geçişi tanımlamaktadır.

Türk eğitiminin geçmişten günümüze yetiştirmeyi amaç edindiği "iyi insan, iyi vatandaş" örneğinin, günümüzde toplu-mun hedef ve eğilimleri doğrultusunda, edilgen konumdan çıkarak "etken davra-nış" kazanması esastır. Türk insanının eğitimle desteklenecek özellikleri bu ilkeye göre belirlenmiştir (Levha: 1).

Levha: 1 Yeni Türk İnsanının Beş Temel Ortak Özelliği

Reformun diğer üç ekseni, insan ör-neğini ortak ve bireysel yönleriyle hayata çıkarmak için aşamalı (kademeli) olarak sürecin araçlarının planlanmasıdır. Bunlar; müfredat ve öğretmen, okul ve sistem re-formlarıdır.

2. MÜFREDAT REFORMU ve ÖĞRETMEN

Çağın teknolojisinin, insan ihtiyaçları-nın, ülkelerin konumlarının değişmesi, eği-timin ana işlevleri ve yapısını değiştirme-mekle birlikte eğitimin muhtevasında ve teknolojisinde değişiklikler meydana getir-dikleri görülmüştür. Bugünün insanının dört boyutlu eğitilme süreçlerine ihtiyacı vardır.

Levha: 2 İnsanın Eğitimle Kazanılacak Ortak ve Bireysel Özellikleri

Diğer bir deyişle, temel stratejik he-def: "kişisel amaçları ile ülke hedeflerini bağdaştırma bilinci ve becerileri kazanmış demokrat-gelişimci-girişimci Türk insanı ör-neğinin yetiştirilmesidir."

Temel stratejik hedefteki beş özellik, her ülkenin kendi insanı için isteyebileceği çerçeve kavramlardan bazılarıdır. Kavram-ların içinin ülkenin özelliklerine göre dol-durulması ve Türkiye'nin bir bireyinin top-lumsal, kültürel, siyasal ve ekonomik bir varlık olarak taşıması gerekli asgari ortak özelliklerin ve onu diğer ülkelerin/kültür-lerin insanlarından farklı kılan yapıcı öğele-rin tanımlanması gerekir.

İlk, orta ve lisenin hepsinin zorunlu hale gelmesini gerektiren sebep, kazandı-rılması gerekli bu nitelikler ile eğitime yüklenen çok yönlü işlevler dizisidir. Bu süreç şimdi daha çok vakit almaktadır. (Bu düzenlemenin diplomasız kesintisizlikle yapılması zorunluluğu bulunmamaktadır.)

Toplumdaki insanın "ortak özelliği"ni, eğitimle kazandırılacak ilk iki nokta oluş-turacaktır. Kişinin "birey özelliği"ni ise diğer iki unsurun eğitim sırasında yönlen-

196

Planlama Dergisi

dirilmesi ve kazandırılması sağlayacaktır. Bunların hepsi için nüve program dökümü vermek mümkündür.

İnsan örneğinin birinci ortak yönü ki-şinin çok yönlü kültür boyutunun toplumsal müşterekler itibariyle öğrenilmesidir. Bu temel özelliklerle, Avrupa Birliği üyeliği ve küreselleşmeden erimeksizin pay alma sözkonusu olacağına göre "Türk İnsanı Örneği"nin içeriği ülke içi bütünleşmeye ve güç birliği içinde katkılı yollarla dışa açılmaya uygun olmalıdır. Diğer bir deyişle, milli kültür ve hedefler çağın ve şartların ışığında yorumlanarak günün milli eğitimini tanımlamaktadır. Tarihten getirdiğimiz çe-şitli sentezlerimizin de yardımıyla bu dö-nemde Türk-Batı Sentezi oluşmasına yardımcı olacak yaklaşım ve araçların ön-görülmesi önemlidir. Bunun için insanımız, küresel üst değerler olarak sunulan de-mokrasi ve serbest ekonomi kural ve ilke-lerini özümserken, bu beş temel ortak özelliğin yanında ortak değerlerin; tarih bilinci, ülkenin gelecek ufku, toplu-mumuzun yaşanan ortak kültür ve kim-liği, ilkelerimiz, milli hedefler bilgisi ile yoğrulması temel eğitimle sağlanmak durumundadır. Bunlar insanı oluşturan "asgari müşterekler" olup, toplumdaki kişilerin hepsinin sadece bir yönünü ortak olarak şekillendirmektedir. Asgari müşte-rek, ülkelerin üst kimlikleriyle ilgili bir ortak yaşama sözleşmesidir. Yerel, bölgesel, ailesel ve kişisel özelliklerin bulunmasını dışlamaz.

Buraya örnek olarak ilginç bulunacağı düşünülen ikinci noktanın ayrıntıları alın-mıştır. İnsan örneğinde ikinci ortak yön çağın ortak becerileridir. Yapılan inceleme ve değerlendirmeler sonucunda Türk in-sanı örneğinin, örgün ve yaygın eğitimle, aşağıda belirtilen ortak beceriler ile dona-tılarak tamamlanması benimsenmiştir. (Levha: 3).

Bu iki sürecin tamamlanması ile insa-nın ortak yanları şekillenmiş olur.

Kişi ancak, üçüncü ve dördüncü bo-yutlar olarak tanımlanan bireysel özellikle-rinin de (kişisel yetenekler ve meslek ka-zanma) işlenmesi sonucunda "toplum-sallaşmış bağımsız birey" olarak ortaya çıkabilmektedir.

Ana Planda müfredat ve eğitim prog-ramları için hedefler sadece tepe noktaları ile belirlemektedir. Bunun nedeni, önü-müzdeki on beş yıllık zaman diliminde meydana gelecek eğitim ihtiyaçlarının gü-nün, teknolojinin, piyasaların gereklerine göre değiştirilebilen ve gelişen bir içerikle öğrenciye sunulabilmesidir. Ana Plan dö-nemi süresince Eğitim Programlarının :

• Çok boyutlu insanı çok boyutlu yakla-şımla ve çok ortamlı eğitimle yetiş-tirme,

• Öğrenmenin öğrenci-merkezli ve araş-tırmacılığa dayalı hale getirilmesi,

• Mesleklerde geniş tabanlı alan bilgisine ağırlık tanınması, meslek dal eğitiminin işyerinde hizmet-içi eğitim ve yüksek-öğretim programlarına bırakılması; tüm kademelerde geniş tabanlı, ileri-geri bağlantılı bilginin sunulması,

• Tüm kademelerde beceri, sanat, tek-noloji ve uygulamalı öğretime geçiş,

• Okulöncesi ve ilkokulun çoklu-zekâ yaklaşımıyla öğrenciyi tanıma, ilkoku-lun öğrenciyi tanıma ve öğrencinin kendisini kendisine tanıtma, ortaokulun yeteneklerin işlenmesi ve beceri eği-timi, lisenin alanlara yönelme, isteyen-lere meslekte yoğunlaşma seçenekleri dönemi olarak programlanması,

• Eğitim programlarının temel ortak nü-veler ile esnek ve çeşitlendirilmiş seç-meli ders kümelerinden oluşması,

• Meslek eğitimi programlarının ek-lemli/modüllü yapıda düzenlenmesi,

197

Planlama Dergisi

Levha: 3 EĞİTİMİN ÇAĞIN GEREKTİRDİĞİ ORTAK BECERİLERİ KAZANDIRMA İŞLEVİ

* Temel Bilgiler: Ara bağlantılarıyla fen, temel matematik, teknoloji bilgileri, dünya coğrafyası, kültürler tarihi-geri ve ileri bağlantılar; ülke menfaatleri, ülke stratejisi, kalkınma anlayışı,

* Zihinsel Beceriler: Öğrenmeyi öğrenmiş olma, uygulamalı matematik, mantık, hızlı okuma - anlama, araştırma, ileri - geri bağlantı kurma, çok boyutlu düşünme, eleştirel düşünme, gerçeklerle önyargıları birbirinden ayırarak düşünebilme, sentezleme, sorun çözme, yaratıcı düşünce, meraklar, buluşlar, yenilikçi buluşlar,

* Teknik Beceriler: Bilgisayar dahil güncel araç-gereç kullanımı, temel teknikler, yeni becerileri alabilme temeli, yeni becerileri durumlara uyarlama teknikleri,

* İletişim Becerileri: Dil, temel dilbilgisi, iki yabancı dil, teleiletişim, yazılı ve sözlü ifade, raporlama, sunuş, kişisel ve toplumsal iletişim kurabilme,

* Kişisel Beceriler: Duyuşsal zekasını geliştirme, kişisel özdenetim (disiplin), so-rumluluk duygusu, kendini karşısındakinin yerine koyarak düşünebilme, yetenekle-rinin ve özelliklerinin farkında olma, ilgilerini ve kişisel değerlerini belirleme, kişisel hedeflerini belirlemenin ayrımında olma, bağımsız karar verebilme - harekete ge-çebilme, karar verme teknikleri, işi tamamlama, risk alabilme, mesleklilik anlayışı ve ruhu, kendini geliştirme programı sahibi olma,

* Sosyal ve Kültürel Beceriler: Farklılıkları kabûl etme ve buna uygun davrana-bilme, şiddete başvurmadan amaca yönelme, barış içinde bir arada yaşayabilme, hizmet anlayışı ve hizmete hazır olma, sosyal yardım, gönüllü katılım, tartışma-müzakere teknikleri, uzlaşma, ortak karar, örgütlenme, önderlik, sonuç talep etme, izleme, takım halinde çalışabilme, takım ruhu, temsil yetenekleri, maddi ve manevi kültür öğelerini ayırdedebilme, toplumsal değerleri ve kültürü ile içerde ve dışarıda olumlu katkıda bulunabilme,

* İktisadî Beceriler: İktisadî çevreyi anlama, ülkenin fırsatları, girişimcilik bilgi ve becerileri, iş yapma, iş teslim etme, kâr etme istek ve davranışları, iş ahlâkı bilgisi ve davranışları, kişisel çıkar ile ülkesel çıkarı bağdaştırabilme, emeğinin ürünlerini ülkesine dönüştürebilme, pazarlık, temel pazarlama, temel ticaret bilgi ve beceri-leri, iş hayatında takım çalışması-ağ bağlantılı çalışma - şebekelenerek çalışma, işkolu boyutunda işbirliği şuuru,

* Çevre Bilgi ve Becerileri: Tüm fizikî çevreyi (tarihî çevre dahil) tanıma, tabiat, denge, karşılıklı bağımlılık bilgileri, gözlemleme, yararlanma, koruma, geliştirme, yenilenebilir kaynaklara yönelme, sürdürülebilir kalkınma yaklaşımları, kararlarda ve davranışlarda çevre duyarlılığı.

198

Planlama Dergisi

• Eğitim sürelerinin uzatılması (günlük-haftalık saat, yıllık gün, liseye 4 yıl ve üstü olarak süre ilaveleri ) esaslarına göre planlanması kabul edilmiştir.

Uyarıcı, Dönüştürücü Öğe Öğ-retmen: Programın ayrılmaz parçası öğ-retmendir. Öğretmenin yetişmesi, eğitim felsefesinin ve teknolojisinin gerektirdiği eğitim yöntemlerini uygulamaya yönelik süreci işletecek tüm becerilerin edinilme-siyle ilgilidir.

Demokratik eğitim, öğrenci-merkezli program ve hızlı akan yeni bilgi ve malû-mat, öğrencinin bilgisayar ve basın-yayın aracılığıyla çevre etkisine çok açılmış ol-ması, öğretmenin işlevini değiştirmiştir. Artık öğretmen, öğretici değil, öğrencinin öğrenmesine kılavuzluk eden kişidir. Öğ-rencinin kendi kendisinin öğrenme ihtiya-cını irdelemesi, araştırması, seçmesi, öğ-rendiklerini ölçüp değerlendirmesi, kişilik geliştirmesi, hedeflerini yeteneklerini fark etmesi, ilgi ve isteklerine göre seçim yapıp geliştirmesi için yol gösterici öğretmenin çok boyutlu, araştırmacı, gelişmeleri öğrenciden daha hızlı izler kılavuz yeterliliklerle yetişmesi gerekmektedir. Ça-ğın teknolojisinin bireysel çalışmaya imkan vermesine rağmen, ülkelerin rekabetçi üstünlükler kazanmaları, insanlarının çok yönlü ağ ilişkileri içinde hedeflerini kay-betmeden çalışabilmelerini giderek daha çok gerektirmektedir. Öğretmenin en önemli işlevi takım çalışmasının uygula-malı yöntemlerle öğrenilmesinde ortamla-rının sürekli hazırlığı ve alıştırmalar olacak-tır. Öğretmenin ve eğitmenin öğrenciyle yakın teması ve etkisi, öğrencinin geliş-meci ve doğru fikirleri (hedeflere göre doğru) erken edinmesi açısından hızlı değişim çağında daha da önemli hale gel-miştir. Örneğin, teknoloji ve tekniklerin uygulamacısı olmayı öğrenmenin yetme-diği, üretim bilgisi/teknoloji geliştirme ve

üretmenin asıl olduğunu öğrencinin küçük yaşlarda öğrenmesi gerekmektedir.

İnsan kaynaklarının geliştirilmesi ve kullanımı: öğretmenlik eğitiminde, alan bilgisinden çok öğretmenlik meslek bilgisi, rehberlik ve genel kültürün öne çıkması beklenmektedir. Büyük sayılarda öğretmen yetiştirmesi gereken bir ülkede, öğretmen yetiştiren kurumların tüm programlarının gözden geçirilmesi ve öğretmenleri yetiş-tiren öğretmenlerin (hocaların) çok yönlü desteklenmesi gereği ortaya çıkmaktadır.

Öğretmen ihtiyacının sayı ve nitelik hedefleri (Tablo: 4) verilmiştir. Öğretmen, yönetici, sistemin eğitim uzmanı ve uzman yardımcısını yetiştirme, istihdam etme ve değerlendirme öğretmen politikaları kap-samındadır. Sistemde büyük sorun alanı, amaçlara uygun yetişmiş öğretmeni uygun yerde istihdam etmektir. Bunun sağlana-bilmesi için YÖK tarafından uygulanması gereken öğretmen yetiştirme düzeni öne-rilmektedir.

Eğitim sisteminde "temel kurum" okuldur. Diğer tüm örgütlenmeler ve yapı-lanmalar okula destek sunmak için vardır. Örgün eğitim (okul-içi) olsun, yaygın eği-tim (ihtiyaçlara göre esnek kurslar) olsun, bir kurum ve kurumlaşma çerçevesine ihti-yaç göstermektedir.

Türkiye'nin okul modeli tasarımı Atatürk tarafından yapılmış, çevresine açık bir kurumdur. Açıklık iki yönlü olarak dü-zenlenmiştir: yerel çevre ve öğrenci velile-rinin okul faaliyetlerinde sözünün dikkate alınması, okulun çevreye altyapı ve hizmet birikimi ile eğitici katkıda bulunması. Okul kurumu giderek bu özelliklerini kaybetmiş-tir. Bunda, okullara tanınan bütçelerin dar-lığı, okulların kaynak yaratma yetkilerinin

3. OKUL REFORMU ve ÇEVRE

199

Planlama Dergisi

Tablo: 4 Kademelere ve Alanlara Göre Öğretmen İhtiyaçları

Eğitim Düzeyi 1999-1997 2000-2001 2005-2006 2010-2011

Okulöncesi Eğitimi 10 059 19 972 37 270 71 385

İlköğretim 298 852 338 848 405 863 461 921

İlkokul (Sınıf Öğretmenliği) 197 402 205 128 212 964 229 860

Ortaokul 101 450 133 720 192 899 232 061

Sosyal Bilimler 41 707 54 974 79 303 95 403

Fen ve Mat. Bilimleri 27 054 35 658 51 440 61 882

Diğer Öğretmenlik Dalları (*) 32 689 43 088 62 156 74 776

Ortaöğretim 94 229 123 512 222 657 296 455

Sosyal Bilimler 33 236 42 552 73 688 93 776

Fen ve Mat. Bilimleri 21 897 27 679 46 841 57 968

Meslek Dersleri 16 356 25 050 55 927 89 949

Diğer Öğretmenlik Dalları 22 740 28 231 46 201 54 762

Genel Ortaöğretim 62 565 75 014 114 387 122 319

Sosyal Bilimler 25 111 30 108 45 909 49 095

Fen ve Mat. Bilimleri 17 622 21 129 32 220 34 453

Diğer Öğretmenlik Dalları 19 832 23 777 36 258 38 771

Meslek Eğitimi 31 664 48 498 108 270 174 136

Sosyal Bilimler 8 125 12 444 27 779 44 681

Fen ve Mat. Bilimleri 4 275 6 550 14 621 23 515

Meslek Dersleri 16 356 25 050 55 927 89 949

Diğer Öğretmenlik Dalları 2 908 4 454 9 943 15 991

Toplam 403 140 482 332 665 790 829 761

Okulöncesi Öğretmeni 10 059 19 972 37 270 71 385

Sınıf Öğretmeni 197 402 205 128 212 964 229 860

Sosyal Bilimler 74 943 97 526 152 991 189 179

Fen ve Matematik Bilimleri 48 951 63 337 98 281 119 850

Meslek Dersleri 16 356 25 050 55 927 89 949

Diğer Öğretmenlik Dalları 55 429 71 319 108 357 129 538

(*) Sanat, beceri, teknoloji-iş bilgisi, beden eğitimi, rehberlik.

Planlama Dergisi

bulunmaması, merkezi idarenin kuralları nedeniyle işlem süreçlerinde okul kademe-sinin yetkilerinin daralması, okul yönetici-lerinin yetiştirilme tarzı, müstahdem kul-lanma yetkilerinin sınırlılığı, ücretleri düşük personelden ek iş isteme güçlükleri, dü-şürülen eğitim standartlarının toplumla iliş-kilere etkisi gibi etkenler rol oynamaktadır. Okul Aile Birlikleri ve Okul Koruma Der-nekleri okul faaliyetleri için gelir toplama ve bazı yan faaliyetleri yürütmektedirler. Okulun yönetiminde söz sahibi olma, seç-meli programlara öneri ve katkı getirme yolları hemen hemen kapalı durumdadır. Demokratik eğitim, öğrenci merkezli yön-temler ve çağın teknolojisi, okullarımızın eski başlatıldığı noktadan tekrar hareket ettirilerek hızla geliştiril-mesini gerektir-mektedir.

Okul Kurumunun Yeni İşlevi: Di-ğer yandan, teknolojideki değişmeler okul modellerinin tasarlanmasını da değiştir-mektedir. Okulu tamamen ağbağ-lara yükleme tasavvurları eğitimcilerce kuş-kuyla karşılanmaktadır. Bilgisayarın insanı içe kapanmaya ve çevreye yabancılaşmaya sevkeden yapısına karşılık çocuğun ve gencin kişilik geliştirme ve toplumsallaşma ihtiyaçları, bilgisayarın çok yönlü bir eğitim ortamı oluşturamamasına yol açmaktadır. Bilgisayar ve internet, kullanımı iyi yönlen-dirdiği takdirde çocuk ve gençler için ek bir öğrenim aracı olarak çok etkili olabilir.

Okul kurumunun teçhizatlanma yo-luyla büyük bir değişim geçirmekte olma-sına rağmen, 5-17 yaş grubu için okul temel başvuru kurumu olma özelliğini koruyacaktır. Bunun nedeni, bu yaş grup-larında sadece zihinsel eğitimin yeterli ol-maması; çok yönlü eğitim, yönlendirme, toplumsallaşma ve yüzyüze iletişimin öne-mini korumasıdır. Çağımızın iş Dünyası ta-kım çalışmalarına dayalı, ülkelerin işkolları boyutunda rekabeti gerektirdiği için okul-

lar takım çalışması ortamıdır. Okulların tasarımı, takım çalışmalarının çeşitleriyle öğrenildiği çok yönlü ortamlar haline geti-rilmeleri amacıyla yapılmalıdır.

Ayrıca, gelişmekte olan yörelere teleiletişim ve bilişim teknolojilerinin yay-gınlaştırılması için okullar kullanılabilecek-tir. Sağlanabilecek altyapı, donanım, eğitici ve güncel yazılımlar, uzaktan öğrenme im-kanları, okulların odak oluşturma konum-ları dolayısıyla, okulların "yerel kaynak merkezleri" olarak kullanılması fırsatını vermektedir. Bu yönüyle, yeni okul ku-rumu toplumsal gelişmedeki öncü konumunu bir defa daha güçlendirme noktasına gelmektedir.

Eğitimin, giderek iş piyasasına kaya-cağı beklentisinin gerçekçilik yönünün ye-tersiz olduğu vurgulanmalıdır. Zira piyasa-ların temel kültür eğitimi ve meslek alan bilgisi kuvvetli insangücünü giderek daha çok talep etmeleri beklenmektedir. Bunun nedeni, hızlı rekabet ortamında şir-ketlerin uzun süreli temel beceri ve meslek eğitimlerine ayırabilecekleri zaman ve kay-nakların sınırlı olmasıdır. Piyasaların ço-ğunlukla, kuvvetli yetişmiş insangücüne işyerini ilgilendiren iş bilgisi ve meslek be-cerilerini işbaşında eğitimle, ayrıca hizmet-içi eğitim yoluyla uyum ve güncelleşme eğitimine yönelmeleri sözkonusudur. Ömür boyu eğitim ilkesinin ise bireyin belli ara-lıklarla eğitim sistemine geri dönmesi yo-luyla yürütülmesi gerekmektedir. Bu du-rum, kamu hizmeti olarak sunulan eğitim ile piyasa eğitiminin dayanışma halinde yürümesi gerektiğini göstermektedir. Bu ortam, meslek eğitiminin temel bilgi ve becerilerinin eğitim kurumlarında, uygula-manın ise işyerlerinde yapılmasına uygun-dur. Meslek eğitimi için çok amaçlı kullanı-labilecek "meslek eğitimi merkezleri" nin, özel kesiminde katkısıyla kullanabile-

201

Planlama Dergisi

ceği altyapılar şeklinde tasarlanması ön-görülmüştür.

Bu çerçevede, okul reformu şu bo-yutlarda kurgulanmıştır:

• Mevcut okul çeşitliliğinin kademe amaçlarına uygun sayıya indirilmesi,

• Okulun veya eğitim merkezinin, temel sistem niteliğiyle bir miktar özerkleş-tirilmesi ve yetkilendirilmesi: - çevresi ile bütünleşmiş "bizim

okulumuz" - okul yönetim kurulları ve temsil - okul yöneticilerine yetki devri - öğrenciye bireysel ilgi esasına göre

düzenlenmiş yönlendirme ve uy-gulama programları

- okul rehberlik birimleri - seçmeli ders çerçevesine uygun

kendi demetini yapma yetkileri - okul yönetim bütçeleri; kaynak ya-

ratma yetkileri - okul norm kadroları, okula bir mik-

tar öğretmen seçme yetkisi • Okulun, çevreyle de bağlantı kurarak

takım çalışmalarının kurgulanabildiği esnek ve yaratıcılığa imkan veren me-kan ve araç-gereçle tasarlanması,

• İlköğretim okullarının "yerel kaynak merkezleri" olarak çevrenin bilişim odağı olarak kullanılması; "meslek eğitim merkezlerinin çevre işyerleri-nin ileri teknolojilerle tanışmaları ve öğrenmeleri için işbirliği programları merkezleri haline getirilmesi,

• Altyapının yeterli kapasiteye çıkarıl-ması, donanım ve araç-gerecinin ye-nileştirilmesi.

Altyapı ve donanım konusunda tam bir tespit yapılmış, bina yaşlarına kadar Türkiye'nin dökümü yapılmıştır. Eğitim alt-yapısının nüfus, kentleşme, eğitim kade-melerinde okullaşmanın yükselmesi, eski altyapının yenilenmesi, yeni teknolojilere

göre okul ve eğitim donanımının destek-lenmesi, öğrencinin çok boyutlu eğitimi açısından okulun gerekli teknik ve sosyal altyapı ihtiyaçları fiziksel hedefleri dahil edilmiştir.

Fiziki altyapı sayı ve nitelik hedefleri sadece sayısal genişleme boyutunu değil donanım niteliğinin yükseltilmesini de kap-samaktadır. Ana Plan dönemi boyunca ka-demeler itibariyle her yıl eklenmesi gerekli derslik sayıları gösterilmektedir (Tablo: 5). 8 yıllık zorunlu eğitimin yaygınlaşmasının hızlandırılması için; mevcut şehir ilkokul binalarının ilköğretim II. kademe derslik binalarıyla, mevcut ortaokul binalarının il-köğretim I. Kademe derslik binalarıyla desteklenmesi yoluyla mevcut dersliklerin kullanılmaya devam edilmesi öngörülmüş-tür. Köylerde ise, merkezi köy veya yer-leşme birimlerinde uygulanacak "yıldız okul" modeli ile çevre köylerde ilkokulu bitirmiş çocukların gidebileceği ilköğretim II. kademe okulları planlanarak gereksiz inşaat harcamalarından kaçınılmıştır. Yıldız okullar aynı zamanda yerel kaynak mer-kezleri olarak da işlev görebileceklerdir.

Derslik başına öğrenci ve şube başına öğrenci hedefleri her kademe için ayrıntılı olarak verilmiştir (Tablo: 6). Derslik başına öğrencinin dünya ortalamalarına çekilmesi ve ikili öğretimin kaldırılması hedef alın-mıştır. Bilgisayar, ağbağlar, bilgi ağları, bilgi anayolları, donanım ve yazılımlarının okullara ulaşması ve teke tek konuşmalı görsel sistemler planlanmıştır. Altyapı ve eğitim donanımının; öğrencinin, çevrenin ve çevre okullarının çok yönlü kullanımına açılması ilke ve politikaları ayrıntılı olarak getirilmiştir.

Altyapı, özel katkının artmakta olma-sına rağmen, geneli itibariyle kamu yatırım ödeneklerinden karşılanmaktadır. Para kaynağı akışı, plan uygulamasını en çok

202

Planlama Dergisi

Tablo 5: Eğitim Sistemine Her Yıl Eklenecek Derslik Sayısı Hedefleri

Ortaokul Lise

Öğretim Yılı

Okul Öncesi İlkokul Kent Köy Toplam

Genel Lise

Meslek Ve

Teknik Lise Toplam

Toplam İlave

Derslik

Mevcut Derslik 7.979 160.136 40.369 11.855 52.224 23.396 24.448 46.844 267.183

1996-1997 606 1.600 1.500 550 2.050 1.094 1.272 2.366 6.622

1997-1998 1.982 4.344 3.079 937 4.016 1.414 1.388 2.802 13.144

1998-1999 2.549 5.452 3.784 865 4.649 1.548 1.261 2.809 15.459

1999-2000 3.153 5.822 5.004 843 5.847 2.206 1.484 3.690 18.512

2000-2001 3.703 6.116 5.074 1.590 6.664 2.482 3.198 5.680 22.163

2001-2002 2.609 6.632 5.094 1.903 6.997 5.341 4.327 9.668 25.906

2002-2003 2.975 7.022 5.285 2.011 7.296 4.651 4.917 9.568 26.861

2003-2004 3.395 7.396 5.027 2.206 7.233 2.803 6.607 9.410 27.434

2004-2005 3.880 8.112 5.751 2.167 7.918 2.861 6.906 9.767 29.677

2005-2006 4.439 8.841 5.743 2.127 7.870 3.051 6.905 9.956 31.106

2006-2007 5.085 9.547 6.616 1.838 8.454 3.009 7.024 10.033 33.119

2007-2008 5.832 10.020 6.647 1.386 8.033 3.001 7.315 10.316 34.201

2008-2009 6.697 10.467 7.567 356 7.923 3.211 7.678 10.889 35.976

2009-2010 7.698 11.073 8.012 369 8.381 3.319 7.767 11.086 38.238

2010-2011 8.802 11.837 7.927 422 8.349 3.774 9.596 13.370 42.358

İlave Derslik Toplamı 63.405 114.281 82.110 19.570 101.680 43.765 77.645 121.410 400.776

Toplam Derslik 71.384 258.135 122.479 31.422 153.901 66.160 102.094 168.254 651.674

Tablo 6: Derslik Başına Düşen Öğrenci Sayısı ve İkili Öğretimin Kaldırılması Hedefleri 5 a

ÖĞRETİM YILI

OKULÖNCESİ * İLKOKUL ORTAOKUL GENEL LİSE MESLEK EGITIM MERKEZLERİ VE TEKNİK LİSE **

ÖĞRETİM YILI

Derslik Başına Öğrenci

Şube Başına Öğrenci

KENT KOY KENT KOY Derslik Başına Öğren.

Şube Başına Öğren.

Derslik Başına Öğren.

Şube Başına Öğren.

ÖĞRETİM YILI

Derslik Başına Öğrenci

Şube Başına Öğrenci

Derslik Başına Öğrenci

Şube Başına Öğrenci

Derslik Başına Öğrenci

Şube Başına

Öğrenci

Derslik Başına Öğren.

Şube Başına Öğren.

Derslik Başına Öğren.

Şube Başına Öğren.

Derslik Başına Öğren.

Şube Başına Öğren.

Derslik Başına Öğren.

Şube Başına Öğren.

1995-1996 30,3 18,7 56,6 38,1 25,5 15,2 58,8 41,8 28,0 26,9 53,7 36,2 39,1 38,0

1996-1997 33,8 21,0 55,9 38,4 25,5 15,5 58,5 42,3 29,0 27,8 52,1 35,8 39,7 38,5

1997-1998 33,1 20,7 53,6 37,6 25,4 15,7 56,2 41,3 29,3 28,1 50,2 35,2 40,5 39,3

1998-1999 32,5 20,4 51,4 36,7 25,3 16,0 53,0 39,7 29,0 27,9 48,1 34,4 41,9 40,7

1999-2000 31,9 20,1 49,4 36,0 25,2 16,3 49,2 37,5 28,5 27,4 44,9 32,8 43,2 41,9

2000-2001 31,3 19,8 46,4 34,6 25,8 17,0 46,2 35,9 30,0 28,8 41,9 31,3 41,8 40,6

2001-2002 30,9 19,7 43,5 33,1 26,2 17,7 44,2 34,9 31,0 29,8 43,0 32,8 45,9 44,6

2002-2003 30,5 19,5 40,9 31,8 26,7 18,4 42,4 34,2 31,5 30,3 40,9 31,9 45,6 44,3

2003-2004 30,1 19,4 38,5 30,6 27,1 19,1 40,5 33,3 31,4 30,2 38,8 30,9 42,9 41,6

2004-2005 29,8 19,2 36,2 29,5 27,6 19,8 38,1 32,0 31,1 29,9 36,7 30,0 40,7 39,5

2005-2006 29,4 19,1 34,2 28,4 27,7 20,4 36,0 30,8 30,8 29,6 34,8 29,1 39,2 38,1

2006-2007 29,0 19,0 32,2 27,5 27,8 20,9 33,7 29,5 29,5 28,4 32,6 27,9 37,5 36,4

2007-2008 28,7 18,8 30,5 26,6 27,8 21,5 31,6 28,2 28,0 26,9 30,2 26,6 35,7 34,7

2008-2009 28,3 18,7 28,8 25,8 27,6 21,8 29,5 26,9 27,0 26,0 28,1 25,4 33,8 32,8

2009-2010 28,0 18,6 27,3 25,1 27,3 22,1 27,7 25,8 26,0 25,0 26,2 24,3 31,7 30,8

2010-2011 27,7 18,4 25,8 24,4 26,9 22,4 26,3 25,0 25,0 24,0 24,8 23,6 29,4 28,5

a Ö £

N> O -U

* 3-4 yaş grubu çocuklardan okullaşanların % 20'sinin tam gün, % 80'inin yarım gün yuva hizmetinden yararlanacağı varsayımı ile hesaplanmıştır. Bu nedenle esasen 2010 yılında derslik başına 24 olan öğrenci sayısı ortalamada 27,7 ; 12 olan şube başına öğrenci sayısı ise 18,4 olarak görünmektedir.

** Meslek eğitiminde son iki eğitim yılının haftada iki gün okulda, üç gün işletmelerde uygulamalı eğitimde geçmesi nedeniyle alınacak tam gün ek öğrenciyi de kapsadığından esasen 2010 yılında 23,5 olan derslik başına öğrenci oranı ortalamada 29,4 ; 23,6 olan şube başına öğrenci oranı ise 28,5 olarak görünmektedir.

Planlama Dergisi

aksatan unsurlardan Diric.ir. Ana Plan eği-time ayrılabilecek para kırnaklarının etkili kullanımı üzerinde ayrıca çalışmıştır. Kay-nakların yerinde kullanımı için çeşitli ölçüt ve katsayılar geliştirilerek fiziki kapasite ve nitelik ihtiyaçları dengelenmiştir. Yatırım-lar; ek derslik ihtiyacı, ek kapasite inşaat yatırımı, ek kapasite donatım yatırımı, in-şaat yenileme yatırımı, donatım yenileme yatırımı, bilişim donanım ve yazılımları, arsa yatırımları olarak ayrıntılı biçimde planlanmıştır. Yatırım hedefleri yıllar itiba-riyle toplam ve eğitim kademelerine göre bu kalemlerle ayrı ayrı belirlenmiştir. Bu-nunla, eğitim yatırımları bütçesinin bir yol gösterici araç olarak tüm kamu kesimi ta-rafından kullanılabilmesi amaçlanmıştır.

4. SİSTEM REFORMU ve YÖNETİM

Yukarıda ilgili bölümlerde verilmiş olan niteliksel hedeflerin yapıya yansıtıl-ması ile sistem düzenlemeleri yapılmıştır. Oturmuş "kademeler yapısinda büyük de-ğişiklikler bulunmamaktadır. Buna karşılık, ileri-geri bağlantılı, etkileşimli bilgi önem kazanmaktadır. Bilginin geniş tabanlı ola-rak bireylere kavratılması meslek eğiti-minde alan bilgilerine yoğunlaşılması ile her konuda ülke yorumlarının kademesinde yoğunlaşacağı beklenmektedir. Önümüz-deki yıllarda, lise kademesinin insan haya-tında ve eğitim sisteminde kilit konum ka-zanması beklenmektedir. Bu durum, eğiti-min kademe amaçlarının gözden geçiril-mesi gereğine işaret etmektedir. Ortaöğ-retim (lise) odak alınarak sistem buna göre yatay ve dikey tıkanıklar yaratmayacak şekilde demokratikleştirilmiş ve sisteme işleticiler yerleştirilmiştir. Düzenlemeler:

• Okul öncesi eğitimin 5 yaş grubunun sisteme dahil edilmesi; 3-4 yaş grubu-nun sisteme artan oranlarda katılması için teşvik edilmesi;

Ortaöğretimin (lise) 4 yıla (belli türlerde daha fazla olabilir) çıkarılması; nitelikleri ve niteliklere uygun davranış geliştir-meyi vurgulaması; Ortaöğretimin (lise) bir üst kademe eği-time hazırlayan "genel liseler" ve hayata geçişe hazırlayan "meslek eğitim mer-kezleri" ile "teknik liseler" olarak üç ka-nallı olarak düzenlenmesi; hiçbir kuru-mun yükseköğretime geçişe kapalı ol-maması; meslek eğitimi kanalının iş pi-yasasına dönük uygulamalı eğitim ama-cıyla düzenlenip işletilmesi, başarılı öğ-rencilerin isterlerse yükseköğretime sı-navsız geçiş hakkı kullanabilmeleri; Meslek eğitiminin öğrenciye, Türkiye'nin ve piyasanın gelişmişlik düzeyine uygun içerikle, program denkliği olan çeşitli eğitim türleri ile (örgün, yaygın, çırak-lık), piyasa meslek standartlarına uygun olarak, eklemli/programlarla sunulması; her yaşa açık, meslek kademelerine göre aşamalı piyasa meslek sınavları ve piyasa meslek belgeleri sistemine geçil-mesi; Lise kademesinde alanlara yönelme ve yükseköğretime geçişte alanlarla bağ-ıntılıl ığın düzenlenmesi; Her kademede alan değiştirmek iste-yenlere birikimini taşıma ve yatay ders tamamlama imkanı; Lise ve dengi eğitimden yükseköğre-time geçişte önü kapalı kanal bulunma-ması; Yükseköğretime geçiş kanallarının ta-mamlama eğitimlerine bağlanarak çe-şitlendirilmesi; Zorunlu eğitimin önce 8 yıl, sonra 12 yıl olarak kapsama alınmasıyla ortaya çıka-cak ihtiyaç çeşitliliğine uygun seçenek-lerin fazla dağılmadan öğrenciye sunul-ması; bu bağlamda kişisel yetenekleri tanıma - becerileri geliştirme - alanlara yönelme - meslek seçiminin sürecini 3. sınıfla 10. sınıf arasına aşamalı ve yu-muşak bir yönlendirme alt sistemine ka-

205

Planlama Dergisi

vuşturulması; erken yönelmek isteyen-lere imkân sunulması;

• Ortaöğretim sonuçlarının bu kademede ölçülmesi için ortaöğretim kademesinin ürünleri olan mezun adaylarının ülke geneli eşit koşullarla nitelik ölçümleri yeter çeşitte iki kademeli merkezi "ol-gunlaşma sınavı" ile yapılması ve bunun yükseköğretime geçişin ön şartı sayıl-ması;

• Meslek eğitimi-istihdam piyasası ilişki-sinin piyasa düzeninde kurulabilmesi için gerekli sistem içi mekanizmalar; piyasa meslek standartları sınav belgelendirme düzenine uyumun sistem kuralları ve iş-leyişi içine alınarak koordinasyonu;

• Eğitim türleri arası yatay geçişlilik: ör-gün-yaygın-çıraklık meslek eğitimi türleri arası program denklikleri ve esnek ge-çişlilikler;

• Eğitim ile kazanılan birikimin meslek eği-timi boyutunun ayrıca belgelendirilebil-mesi, piyasa meslek belgelendirmesine başvurabilmesi;

• Her kademede, kademe sorumluluğunda ülke geneli merkezi ölçme değerlen-dirme yapılması;

• Ortaöğretim (lise) ve dengi okul me-zunlarına, tamamlama eğitimleri ile alan değiştirme imkanı;

• Üniversiteye lise döneminde kademenin kendi aşamalı sınavları ile geçiş;

• Lise düzeyinden hayata becerili çıkış yol-larının işlevselleştirilecek çeşitlendiril-mesi;

• Yaygın eğitim ve ömür boyu eğitimin örgün eğitim sistemine paralel olarak devam etmesi; program ve belge denk-likleri getirilmesi;

• Eğitim alanı ve mekanını değerlen-dirmenin, bir etkililik aracı olarak kulla-nılması.

Sistemin İşletilmesi İlkeleri

• Aşamalı yönelme, aşamalı ölçme, biri-

kimli değerlendirme ile dikey geçişlerin sağlanması;

• Yatay geçişlerin temel ortak çekirdek programlar aracılığı ile işletilmesi; kü-melendirilmiş seçmeli derslerle esneklik ve çeşitlilik kazanılması,

• Eklemeli meslek eğitimi programları ara-cılığı ile eğitimin piyasaya yönelik esnek-liğinin sağlanması; öğrenci bıriKimının değerlendirilmesi mekanizmaları (ders geçme,...);

• Standart başarı testleri ve yetenek ölçme testleri ile öğretmene ve öğren-ciye ölçüm ve yönlendirme sunulması;

• Olgunlaşma sınavları ve piyasa meslek sınavları yolu ile hayata çıkışlarda ülke geneli geçerliliğin koordinasyonu;

• Bireysel öğrenci gelişim dosyalarının öğ-renci ile birlikte taşınması;

• Öğretmen, veli, öğrenci katılımlı kurullar ile yönelme;

• Diploma ve belgelerin bir üst öğretim kademesine ve piyasaya yönelik işlevleri ayrı ayrı yansıtması;

• Eski diploma ve belgelerin, denklik duru-muna göre yenilenebilmesi;

• Birikimlerini belgelemek isteyen erişkin-lere sınav-belge düzeninin açık tutul-ması;

• Teftiş sisteminin, uygulamaya yol göste-rici denetim ve teşvik ivmesi verilmesi amacıyla düzenlemesi ve çalışması.

Sistemin tüm araçları aşamalı yönlen-dirme - aşamalı ölçme - birikimli değerlen-dirme ilkesi ile seçilmiş ve düzenlenmiştir:

• Standartlar - Eğitimin özüne ve yöntemine yönelik

standartlar (eğitim günlük, haftalık, yıllık süresi standartları, eğitim prog-ram standartları, zihinsel eğitim stan-dartları, beceri eğitimi standartları, meslek eğitimi standartları.)

Sistemin İşletici Araçları

206

Planlama Dergisi

- Eğitim süreçlerinin işletilmesine yö-nelik standartlar (öğretmen, kayıt ka-bul standartları, ölçme standartları, belgelendirme standartları.)

- Yönetim düzenine yönelik standartlar (standart kadrolar, tip projeler, bütçe standartları, harcama standartları, meslekte yükselme standartları, sis-temin başarım/ işleyiş ölçütleri, belli aralıklarla başarım değerlendirmeleri düzeni)

• Öğretmenin işletici rolleri • Yönlendirme düzeni • Ölçme ve değerlendirme

- Sistem Boyutunda Ölçme Değerlen-dirme: Standart başarı testleri Aşamalı olgunlaşma sınavları Piyasa meslek sınavları

- Bireysel Boyutta Ölçme Değerlen-dirme: Yeteneklerin keşfedilmesi Yetenek ve ilgi testleri

• Belgelendirme düzeni - Bireysel öğrenci gelişim dosyaları - Karne-kademe ve program başarı

puanı-diploma düzeni; çift amaçlı (üst kademeye ve pazara yönelik) diploma belge düzeni

- Olgunlaşma belgeleri düzeni - Piyasa meslek ehliyet belgeleri düzeni.

Eğitimde sistem reformu ve yöne-tim, strateji seçiminin tartışılması başlığı altında da belirtildiği gibi, Yönetsel Reform Stratejisi ile yürütülecektir. Eğitim reformu dört hat üzerinde yürüyen çok boyutlu bir reform olduğundan dört hattın eşgüdü-münü gözetecek Bütünleştirilmiş Yönetsel Reform anlayışı ile hareket edilmesi ön-görülmüştür. Bu bağlamda, sistemde bi-rikmiş kaynakların yeniden dağılımı için Program Reform Stratejisiyle yıllık ve üç yıllık düzeltmeler; eğitim sistemi dışında daha etkin yapılabilen uygun hizmetlerin

hizmet satmalına yoluyla sağlanması için Piyasacı Reform Stratejisi; her yıl belli ara-lıklarla yapılacak sistemin işleyiş perfor-mansı ölçümleriyle, eğitim kural ve uygu-lamalarını daha yüksek nitelik standartla-rına taşıma işi ise Aşamalı ve Yavaş Re-form Stratejisi ile yürütülecektir.

Eğitimde zaman yavaş yürür. Kay-nakları en etkili kullanarak 15 yıl sonunda nüfusun ulaşılabileceği en ileri sayısal eği-tilmişlik durumu Tablo: 7'de görülmektedir. Her insanın ortalama 15 yıllık hayatı süre-since cereyan edecek eğitim olgusu, 1996-2011 döneminde okul çağında olanlar için geçerlidir. Aynı dönemde örgün eğitim içinde olmayanlar da hayatta oldukları için, toplam nüfusun eğitim kademelerinden geçmişliğindeki artış oranı genç nüfusunki kadar hızlı olmayacaktır. Yine de, 22-41 yaş grubuna yansıyan atılım gözle görülür boyutlardadır.

1990-2010 karşılaştırması Tablo: 8'de verilmiştir. 20 yıllık süreçte; okuma yazma bilen oranı % 80.5'ten % 93.7'ye çıkarken, nüfusun ilkokul mezunu ağırlıklı yapısı yine öyle kalmakta, ancak oransal olarak düşüş göstermektedir. Eğitimde meslek ve beceri kazanmak bakımından yarı vasıflı kesimi temsil eden ortaokul mezunları 1990'da % 11.7'den 2010 yılında % 19.4'e, vasıflı veya vasıf kazanmaya hazır kitle olarak lise mezunları % 12'den % 23.5'e, ileri vasıflı sayılan yüksek öğretim mezunları ise % 4.7'den ikiye katlanarak % 10.4'e çıkmak-tadır. Yaygın eğitimle bu sayıların ilerletil-mesi hedefleri konmuş ve hizmet planla-ması yapılmıştır; ancak gönüllülük esası olduğu için sonuçların tahmini güçtür.

ANA PLAN UYGULAMASINDAN SONRA NÜFUSUN EĞİTİM DURUMU

207

Planlama Dergisi

Tablo 7: 2010 Yılında Türkiye'de 6 ve Daha Yukarı Yaş Nüfusun Tahmin Edilen Eğitim Durumu

Eğitim Düzeyi 6 - 2 1 22-41 42 ve üstü Toplam

Okuma Yazma Bilmeyen - 559 727 3 715 725 4 275 452

Okuma Yazma Bilen Toplamı 21 068 000 24 720 273 18 254 275 64 042 548

Mezun Olmayanlar 6 989 541 1 678 763 912 748 9 581 052

Toplam Mezunlar 14 078 459 23 041 510 17 341 527 54 461 496

İlkokul Mezunu 4 493 591 8 957 868 11 994 393 25 445 852

Ortaokul Mezunu 5 594 943 3 407 242 1 572 504 10 574 689

Lise Mezunu 3 989 925 6 323 575 2 465 794 12 779 294

Yüksekokul ve Fakülte Mezunu

- 4 352 825 1 308 836 5 661 661

TOPLAM 21 068 000 25 280 000 21 970 000 68 318 000

Tablo 8: 1990 ve 2010 Yıllarında 6 ve Daha Yukarı Yaştaki Nüfusun Eğitim Durumlarının Karşılaştırılması

Eğitim Düzeyi 1990 % 2010 % Değişim

Oranı (%)

Okuma Yazma Bilmeyen 9 607 627 19.5 4 275 452 6.3 -1.8

Okuma Yazma Bilen Toplamı 39 555 483 80.5 64 042 548 93.7 1.0

Mezun Olmayanlar 7 817 536 19.8 9 581 052 15.0 0.4

Toplam Mezunlar 31 737 947 80.2 54 461 496 85.0 1.2

İlkokul Mezunu 22 707 469 71.5 25 445 852 46.7 0.2

Ortaokul Mezunu 3 714 984 11.7 10 574 689 19.4 2.3

Lise Mezunu 3 818 149 12.0 12 779 294 23.5 2.6

Yüksekokul ve Fakülte Mezunu 1 497 345 4.7 5 661 661 10.4 2.9

TOPLAM 49 163 110 100.0 68 318 000 100.0 0.7

Planlama Dergisi

Buna karşılık, toplumumuzda işbaşın-da beceri ve meslek kazanmış geniş bir kitle bulunmaktadır. Ana Plan, bu kitlenin birikimini belgelendirebilmesi için ayrı bir düzenleme de getirmiş bulunmaktadır.

DEĞERLENDİRME

Eğitim Ana Planı, stratejik gelecek planlamasına oturmuş dört boyutlu bir re-form tasarısıdır. 15 yıl boyunca kullanıla-bilecek bir koordinasyon çerçevesini sistem içi ve sistem dışı bağlantılarıyla vermiştir. Planın ilk beş yıllık uygulama dönemi VIII. Beş Yıllık Plan ile birlikte tamamlanmış, VIII. Plan hazırlıkları için niceliksel ve sis-tem öğeleriyle ilgili gerçekleşmelerin bir değerlendirmesi yapılmıştır. Niteliksel ge-lişmelerin ve reformların ayrıntılı bir de-ğerlendirmesinin yapılması ve öngörülmüş olanlarının başarım ölçümlerine tabi tutul-ması gerekmektedir.

Ana Plan uygulaması parçacıl olarak devam etmektedir. Örneğin, İlköğretimde okullaşmasında atılım, liselerin 4 yıla çıka-rılması, Ortaöğretim Kanunu, öğretmen yetiştiren kurumların (Eğitim Fakülteleri ve Fen-Edebiyat Fakülteleri) alan eğitiminin düzenlenmesi ve kapasitelerinin artırılması, öğretmenlik eğitiminin lisans üstüne kadar azaltılması, yükseköğretime geçişin sade-leştirilmesi, meslek yüksek okullarına sı-navsız geçiş gibi politika ve tedbirler uy-gulamaya geçirilmiştir.

1973 yılında 1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu ile 8 yıla çıkarılan zorunlu eğitimin 1996 yılına kadar tüm çağ nüfu-sunu kapsayamamış olması nedeniyle 1997 yılında 4306 sayılı 8 yıllık Zorunlu Temel Eğitim Kanunu çıkarılmış ve bu ko-nuya ilave kaynak tahsisi de yapılmıştır. Bir çözüm olarak Bakanlık diplomasız kesinti-sizlik ilkesini uygulamayı tercih etmiştir. Bununla, 2000 yılına kadar, eğitime geç başlamış çocukları da kapsayarak % 101.1

okullaşma hedefinin yakalanması için ted-bir alınmak istenmiştir. Bugün okullaşma ve okula devam oranları yükselmiştir; fakat tam kapsam ve tam devam halen sağla-namamıştır.

Yine, 8 yıllık Zorunlu Eğitim Ka-nunu'nun getirdiği mali kaynaklara güve-nerek ve aynı kaynak ivmesinin ortaöğre-tim için de mümkün olacağı umularak, Eğitim Ana Planı'nı hazırlayan takımdan Plan'ın okul ve altyapı planlaması bölü-münde yer alan derslik ve derslik başına öğrenci hedeflerinin öne çekilmesi çalış-ması istenmiştir. Hızlı iyileştirme hedefleri bizzat Başbakan Sayın Bülent Ecevit tara-fından verilen ve 1998-2000 yılları arasın-daki üç yılı kapsayan bu çalışma, Ana Plan kapsamında "Eğitimde Çağı Yakalama: 2000 Projesi" adı ile hazırlanmıştır. Proje-nin amacı, 2000 yılına kadar öğrenciye su-nulan fiziki ortamın öngörülenden daha hızlı iyileştirilmesidir. Yatılılık, pansiyon, bilgisayar, teleiletişim, asgari taşımalı eği-tim, spor tesisleri, laboratuarlar, atelyeler ve teçhizatı da kapsayacak üç yıllık bir projelendirme yapılmıştır. (Eğitimde Çağı Yakalama: 2000 Projesi Yatırım Kaynağı İhtiyacı). Eğitime ayrılan kaynağın artma eğilimi yanında Kanun'un getirdiği imkan-ların da eklenmesi ile hazırlanan bu Proje-nin uygulaması beklendiği gibi olmamıştır. Bu yıllarda toplam % 40 daha az ödenek tahsisi yapıldığı için hızlandırılmış proje he-deflerine ulaşılamamış ve Ana Plan hedef-leriyle ilerlenmesi uygulamasına geri dö-nülmüştür.

Yapılan bu sistem düzenlemelerinde müfredat ve eğitim yöntemi reformunun ve okul yönetimi reformunun atbaşı götü-rülmesi gerekmektedir. Sistem reformunda Ana Plan ilke ve politikalarının dikkatlice uygulanması, planın çözümlenerek sunul-muş seçenekleri arasından seçim yapılması gerekir. Alt sistemlerin veya kurumların parçacıl projeler halinde ele alınması, sis-

209

Planlama Dergisi

temde tıkanıklıklara, fırsat eşitsizliklerine yolaçabilir.

Henüz çok yeni olduğunu ve birkaç yıl ince ayarlar gerekeceğini kabul ederek, meslek yüksek okullarına sınavsız geçişin böyle bir sorun taşıdığına işaret etmek gerekmektedir. Teşvik ve fırsat eşitliği amacıyla getirilen bu çözümün, meslek li-seleri ve teknik liselerinden zorunlu tek geçiş imkanı olarak meslek yüksek okulla-rına geçiş olarak sunulması tehlikesi sis-temde ucu kapalı, fırsat eşitliğini gözetme-yen, teknik liseler gibi ülkenin can damarı olan liselere üniversiteyi kapatan bir uy-gulamaya dönüşebilir. Oysa "tamamlama eğitimleri" ile dikey geçişliliklerin önünün açık tutulması demokratik eğitim sistemi anlayışının bir gereğidir. Daha şimdiden, meslek okullarına olan talep hızla düşmüş ve Planların hedefi olan, giderek meslek liselerine genel liselerden daha fazla öğ-renci alınması hedefi tehlikeye girmiştir. Diğer yandan, üniversite önüne yığılma eğilimi genel liseler yoluyla da aynen de-vam edebilir. Bu durumun nedeninin, meslek eğitimi kanadında yer alan imam-hatip liselerine olan talebin genel eğitim mi, yoksa meslek eğitimi mi olduğuna dair gereken tanımlamanın yapılmadan yola çıkılması olduğu düşünülmektedir. Meslek eğitimi tanımı, eğer sosyal talebi kapsasın istenmiyorsa, tanım bu şekilde yapılabilir. Kültür dersleri hizmetinin tatminkar dü-zeyde verilmesi yoluyla öğrenci sayısının okul türleri arasında dengeli dağılıma ka-vuşturulması rahatlıkla mümkündür. Bu tanımlama sorununu sistemde istikrarsız-laşmaya ve sapmalara yol açmadan çöz-mek için sistem çok sayıda seçenek sun-maktadır.

Sistem yaklaşımını kaybetme eğilimi olan bir diğer örnek, ilköğretimde 8 yıllık zorunlu eğitimde tam okullaşma hedefi için getirilen uygulama taktiğinin Avrupa Bir-liği'ne uyum açısından sorun doğuracak

olmasıdır. Atatürk döneminde ortaokullar liseye dönük veya liseye eklemli olarak ta-sarlanmıştı. Doğru olan da budur. Diplo-masız kesintisizlik ile ortaokulların yüzü ilkokula çevrilmiş olmakta ve bir sistem değişikliği anlamı taşımaktadır. 8 yılı bir bütün olarak ele almak; müfredat, eğitim yöntemi ve pedagojik açılardan mümkün olmadığı gibi, reform gerektiren ortaokul kademesini dikkatlerden uzaklaştırmıştır. Uluslar arası istatistiklerde ortaokul kade-mesi ayrıca gösterilmektedir. Türkiye'nin ilköğretimi bir bütün olarak göstermesi, okullaşma oranlarımızın düşük görünme-sine yolaçmaktadır. Diğer yandan, A.B. ülkelerinin hepsi ortaokullarını ortaöğre-time (liselere) dönük hale getirmişlerdir. Sistemi, Türkiye'nin yeni sistemi gibi, il-köğretime dönük olan İspanya'ya A.B. 10 yıl süre vererek, ortaokul sistemini ilkokul-dan ayırmasını ve bağlantılarını liseye çe-virmesi istenmiştir. İspanya bu işlemi daha yeni tamamlamıştır.

Bu gayretlerin öğrenciyi eğitim siste-mine dahil etme ve sistemden daha çok yararlandırma amacına dönük olduğu açık-tır. Ancak, öğrenci kayıt ve okula devam oranının yükseltilmesi sadece eğitim yöne-timi tarafından sağlanabilecek bir husus olarak görülmemelidir. Çağ nüfusunun tam okullaştırılması sorununun arkasında sa-dece sosyal değil, ekonomik ve teknoloji düzeyi ile ilgili sorunlar da bulunmaktadır. Ülke belli bir ortalama gelir düzeyine, gelir dağılımına kabul edilebilir bir düzelmeye, verimli istihdam imkanları sunma gücüne kavuşmadan, zorunlu eğitim sürelerinin uzatılmasını çağ nüfusunun hızla tam kap-sama alınması yarışı olarak anlamak yanlış olur. Zorunlu eğitim süresinin uzatılmasın-dan sonra, nüfusun zorluk yaşayan kesim-lerine toplum programları ile ulaşılması, eğitimdeki yeşil uygulamaya katılmalarını sağlayıcı şartların oluşmasına yardımcı olunması yerinde olur.

210

Planlama Dergisi

Zorunlu eğitim süreleri ve meslek eği-timine hangi yaşlarda başlanabileceği, uy-gulamada, pedagojik gereklerden ziyade toplumun ve ekonominin teknoloji düzeyi tarafından belirlenmektedir. Örneğin, 8 yıllık zorunlu eğitim kararı 1973'de kanun-laşmış, ortaokul kademesinin tam okul-laşması bugüne kadar sağlanamamıştır. Bunda Milli Eğitim Bakanlığı'nı kusurlu bulmak doğru değildir; yöreye okul götü-rülmesini yeterli çözüm saymak da yanıltı-cıdır. Yaşanan bu olgunun gerçek nedeni, toplumun büyük bir kesiminin henüz tarım toplumundan sanayi toplumuna geçmek için gerekli açılımlarının bulunmamasıdır. Bu düzeyde eğitimi gerektirecek bir hayat tarzı veya yaşam düzeyi bulunmamaktadır ki insan 8 veya 12 yıl zorunlu görmek iste-sin. Onun için, Türkiye'de nüfusun görmüş olduğu ortalama eğitim süresi 4.2 yıldadır. Ekonominin ortalama teknoloji düzeyi de eğitilmişliğe benzer şekilde yansımaktadır. Örneğin Türkiye, yıllarca meslek eğitimi ve teknik eğitimden vasıflı, orta kademe iş-gücü, ustabaşı, teknisyen mezunu vermiş-tir. Mezunlara bakıldığı zaman çoğunun KOBİ olarak kendi işini kurup işveren ol-duğu, büyük bir grubun kamuda memur-luğa geçtiği görülür. Sanayide imalatta ça-lışanların ortalama eğitim görme yılı daha yeni 4 yıldan 5 yıla geçmektedir. Diğer bir deyişle, Pazar bu düzeyde eğitim almış kimseleri işbaşında eğitimle götürmeyi ekonomik bulacak teknoloji düzeyindedir.

Türkiye'nin bir insangücü planlaması ve politikası bulunmadığı zaman zaman bahis konusu olur. Bu tespit gerçeğin yarı-sıdır. Türkiye'nin planlı dönem boyunca insangücü politikaları ve planlamaları ol-muştur. İnsangücü politikasının iki boyutu bulunur: a) eğitim, b) istihdam. Türkiye'nin insangücü ihtiyaçları eğitim planlamasının belkemiğini oluşturmaktadır. Milli Eğitim Bakanlığı bunları uygulamakta ısrar gös-termiştir. Ne var ki, istihdam politikaları da mevcut olmasına karşılık, bunların uygula-

maya aktarılması için araçların geliştirilme-sine yanaşılmamıştır. Uzun süreler kapalı ekonomi ve ithal ikamesi politikalarıyla, sonra da seçici olmayan teşvik politikala-rıyla yönlendirilen üretim piyasaları, bol, vasıfsız, asgari ücretli işgücü arzını talep etmeyi yeğlemiştir.

Türkiye'deki bu durumun aşılması için, insangücü açısından bakarak, iki yönlü bir üretim kesimi (reel sektör) politikası uygulanabilir. Bir yandan belli düzeyde eğitilmiş vasıflı veya meslekli işgücünün istihdamı için işyerlerini teşvik edici, yar-dım ve yönlendirmeler getirici bir politika, kendi işini kurmak isteyen vasıflı işgücüne de destek programları getirilebilir. Diğer yandan, öğrenilecek teknoloji düzeyine göre çeşitli yaşlardan başlayabilecek mes-lek eğitim kapıları açılarak büyük bir mes-lekli işgücü yüklemesi ile piyasa nitelikli mezunla doldurulabilir. O zaman üretim pazarlarına da, iş ve teşvik olduğu için eğitime de, nitelikli işgücü kullanmaya da talep artar.

Eğitim sisteminin en önemli sorunu-nun, eğitime olan talep sorununun, düzene kavuşturularak çözülmesi için dış çevrenin olumlu hale getirilmesine, diğer bir deyişle, siyaseten üstlenilmiş istihdam politikalarına ve bunlara dayalı istihdam programlarına ihtiyaç bulunmaktadır.

Türkiye 2001-2023 yılları arasını kap-sayan Cumhuriyetin 100. Yılı Stratejisini uygulamaya koymuştur. Strateji, kalite kavramına dayanmaktadır. Eğitim ve istih-dam politikaları, bu Stratejinin uygulama-sının önemli boyutlarını oluşturacaktır. Eği-tim Ana Planı (1996-2011) bu ufukla, bu kapsamda hazırlanmış bir stratejik gelecek planıdır. Artık ufuk 2023 olarak genişledi-ğine göre, Eğitim Ana Planı'nın 2023'ü de içine alacak şekilde uzatılması ele alınmalı-dır.

1

PİYASA MESLEK STANDARTLARI

Özet; Ülkeler, toplumlarının refah dü-zeyini artırmak amacıyla daha hızlı kalkın-manın yollarını aramaktadırlar. Hızlı kal-kınma ise, bir ülkenin ekonomik ve sosyal yapısının daha fazla üretim yapacak şe-klide yeniden yapılandırılması ile mümkün-dün Üretimin artması ve sürdürülebilir ol-ması, üretim faktörlerinin donanımlı olarak harekete geçirilmesini ve etkin kullanılma-sını zorunlu hale getirmektedir\ Günümüz, "ulusal rekabetçi üstünlük" için verim-liliği artırma, maliyetleri düşürme günü. Bu ise, yetişmiş insangücüne sahip olmakla sağlanabilin

Üretim artışını sürekli hale getirerek toplumların refah düzeyini yükseltmeye çalışan ülkeler, "insangücünün yetiştiril-mesi "ne, "ar-ge ve teknolojik geiişme"ye önem vermekte, bu alana daha fazla kay-nak ayırmaktadırlar. Ayrıca, sadece fazla kaynak ayırmakla kalmayıp, üretim ve ve-rimliliği artıracak yeniden yapılandırmalara gitmektedirler. Bütün bu gayretlerin so-nucu olarak teknoloji daha da hızla geiişr miş, dünya "sanayi toplumu" sürecinden "bilgi toplumu"sürecine girmiştir. Özellikle bilişim teknolojisindeki gelişmeler, bilginin hızla yayılmasına ve bir anlamda ülkeler arasındaki ticaret sınırlarının ortadan kalk-masına neden olmaktadır. Küresel aşırı re-kabetin olumsuz, etkilerinden korunmak gayesiyle ülkeler, uluslararası bölgesel bütünleşmeler süreci içerisine girmişlerdir. Sektör ve aitsektör boyutunda uluslararası rekabete girebilmek insangücü, nitelikleri-nin ölçülebilir ve karşılaştırılabilir standart-lara kavuşturulmasını gerektirmektedir. Bu

Mustafa DEMİREZEN (*)

yaklaşım, öncelikle iç pazarların (özellikle A.B. 'nde) bütünleşmesini gerektirmektedir Bunun anlamı, mal, hizmet ve emeğin uyumu için kademeli standartlaştırma demektir. Devlet Planlama Teşkilatı bu ça-lışmaları daha dünya kapsam genişliğinin farkında değilken başlatmış, Türkiye'yi küresel ölçekte kademeli bütünleşme stratejilerinden birine kavuşturmuştur, Uy-gulamaya aktarmanın gecikmesi, bu sis-temi gelip Türkiye'den öğrenen ülkeleri Türkiye'nin önüne geçirmektedir

Bu süreçten etkilenen gelişmiş ve ge-lişmekte olan ülkeler eğitim ve işgücü, pi-yasası sistemlerini gelişen ve değişen şartlara göre yeniden yapılandırmaktadır-lar. Ülkemiz kaçınılmaz olarak bu süreçten etkilenmektedir.

Bu yazının amacı, iç emek piyasasında işgücü niteliklerinin dolaşımına düzen ge-tirebilmek için kurulması gerekli dört ka-demeli standartlar düzenine olan ihtiyacı tekrar tartışmaktır.

Emek Pazarında Durum ve Yeniden Yapılanma İhtiyacı

Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkın-mada nitelikli insangücü en önemli yere sahip hale gelmiştir. Yeni buluşlar, tekno-lojik gelişme, üretimde verimlilik ve kay-nakların etkin kullanımı nitelikli insan-gücüne sahip olmakla mümkün hale gel-mektedir. Nitelikli insangücü ise, bütün dünyada örgün ve yaygın kamu ve özel mesleki eğitim kurum ve kuruluşları tara-fından yetiştirilmekte, çalışma hayatı sıra-sında da hizmet-içi eğitimle geliştirilmek-tedir.

(*) DPT, Müsteşar Yardımcısı v. Türkiye Meslek Standartları Komisyonu Başkanı

213

Planlama Dergisi

Küreselleşmenin hüküm sürdüğü 2000'li yıllara girdiğimiz bir dönemde, ül-kemizde işgücü ve istihdamın eğitim sevi-yesi oldukça düşük bulunmaktadır. Hane-halkı İşgücü Anketi'ne (Haziran 2000) göre, işgücü ve istihdamın yüzde 79'u se-kiz yıllık zorunlu temel eğitimden mezun olanlar, beş yıllık ilkokuldan mezun olanlar, ilkokul altında bir eğitime sahip olanlar ile okuma-yazma bilmeyenlerden oluşmakta-dır. Bu miktarın da yüzde 80'inden fazlası, beş yıllık ilkokul ve altı bir eğitime sahip kişiler ile okuma-yazma bilmeyen kişiler-den meydana gelmektedir. Bu kişiler, iş yaşamı sırasında beceri edinebilseler bile, sahip oldukları becerileri kanıtlayamamak-tadırlar. Kaldı ki, çalışanların sahip olduk-ları geleneksel beceri ve meslekler, hızlı teknolojik gelişmeler karşısında geçerliliğini yitirmekte ve insanların işsiz kalmasına yol açmaktadır. Bunun düzenli bir ömür boyu eğitim düzeni ile aşılması gerekiyor. İşgü-cünün eğitim seviyesinin yetersizliği verim-liliğin ve üretimin düşüklüğünün de sebe-bidir. Bu durum Türkiye'nin gücünü olum-suz yönde etkilemektedir.

Aşırı rekabetin olumsuz etkilerinden kurtulmak, yeni teknolojilerin geliştirilmesi ve bunların uyarlanmasını sağlayabilmek, işgücünün niteliklerini yükselterek verimli-liği artırmak, eğitim sistemimizi hantal ya-pıdan kurtararak yetki ve sorumluluğun paylaşımını gerçekleştirmek, meslek eğiti-mini ve teknik eğitimi ekonominin ihtiyaç-larına piyasa meslek talebi ve ortak stan-dartları ölçeğinde esnek yapıda cevap verir hale getirmek ve üniversite önündeki yı-ğılmaları önlemek amacıyla eğitim siste-mimizin yeniden yapılandırılması gerek-mektedir.

Eğitim sisteminin çıktıları, istih-dam piyasasının girdileri olduğundan, eğitim sisteminden geçen kişilerin istihdam piyasasının ihtiyaçlarına cevap verecek ni-celik ve nitelikte olması gerekmektedir. Bunun için de insanların işgücü piyasa-sında geçerli bir mesleğe sahip olmaları ve sahip oldukları beceri düzeyini bir belge ile kanıtlayabilmelerine ihtiyaç bulunmaktadır.

Türkiye mevcut eğitim sisteminin iş yaşamının isteklerine yeterince duyarlı ol-maması, iş hayatının ihtiyaçlarına bekleni-len hızda ve çeşitlilikte cevap verememesi eğitimin etkinliğini azaltan en önemli un-surdur. Meslek eğitiminin işgücü piyasası-nın taleplerine uygun nitelik ve nicelikte işgücü yetiştirememesi ve eğitim sonucu verilen belgelerin geçerlilikleri tatmin edici ölçülere dayanmaması içermemesi çözül-mesi gereken sorunların başında gelmek-tedir.

Bu noktada, meslek standartları, sınav ve belgelendirme sistemi kurul-ması ve bu sistemin etkin olarak işlemesi gerekmektedir. Çünkü, insanların geçerli bir mesleğe sahip olmaları ve sahip olduk-ları beceri seviyesini bir belge ile belgelen-dirmeleri hem kendileri hem de işverenler için bir piyasa ölçüsüdür. Böylelikle insan-lar işgücü pazarında iş ararlarken daha bi-lerek hareket edebilecekler ve niteliklerine uygun iş bulma imkanına kavuşabilecek-lerdir. Diğer taraftan, işverenler de ihtiyaç duydukları nitelikli işgücünü alırken resmi bir nitelik belgesiyle neyi aldıklarını bilme imkanına kavuşacaklardır. Ancak, bu du-rumda, işgücünün ve işverenlerin çalışanın beceri düzeyini gösteren belgelerin yeterli-likleri konusunda emin olmaları gerek-mektedir. Bunun için de "meslek yeterlilik belgeleri" ülke çapında ve piyasanın bütün tarafları arasında genel kabul görmüş "meslek standartları"na dayalı olarak ha-zırlanmış "meslek eğitimi programları"na dayalı olarak verilebilmelidir. Benzer şe-kilde, meslek belgelendirmesine esas ola-cak sınavların da güvenilir olması zorunlu-dur. Bunun için, "piyasa meslek sınavı standartları" nı da ülke çapında koymak gerekmektedir.

Oysa, eğitim sistemimizde meslek belgelendirmesi üç şekilde yapılmaktadır. Örgün meslek ve teknik eğitim kurumla-rında diploma; çıraklık eğitimde ustalık ve kalfalık belgesi; yaygın meslek eğitimi ku-rumlarına ise tamamlama belgesi şeklinde-dir. Mesleki ve teknik ortaöğretim kurum-larında 3-5 yıllık programlarla, meslek yük-

214

Planlama Dergisi

sek okullarında ise 2 yıllık programlarla diploma verilmektedir. Bu farklı kademe meslek-eğitiminin belgeleri arasında eği-timi temsil etme bakımından dahi denklik bulunmamaktadır. Kaldı ki, piyasasının ih-tiyacı, piyasa meslek talebi ile uyumlu denkliklerin getirilmesidir.

Mesleğe yönelik ortaöğretim kurum-larında verilen programlarla, meslek yük-sekokullarında verilen programlar içerik açısından aynı olmakla birlikte, sırf ilave yıl dolayısıyla birisi ortaöğretim diğer yükse-köğretim diploması alabilmektedirler. Diğer yandan, 4-5 yıllık teknik liselerde uygula-nan eğitim programları içerik açısından meslek yüksek okullarında uygulanan programlardan daha kapsamlı olabilmek-tedir.

Ülke düzeyinde geçerli güvenilir ve etkin bir meslek standartları sınav ve bel-gelendirme sisteminin eksikliği, herhangi bir şekilde belge sahibi olanların nitelikleri konusunda güvenilirliği azaltmaktadır. Bu ise, istihdam ve eğitim arasındaki kopuklu-ğun giderek belirginleşmesine sebep ol-maktadır. Çalışanların iş değiştirme veya iş bulma kabiliyetini, işgücünün hareketliliğini sınırlandırmaktadır. Genel kabul görmüş bir belgeden yoksun olan kişiler, meslek be-cerilerine sahip olsalar bile, sahip oldukları beceriler konusunda işverenleri ikna et-mekte güçlük çekmektedirler. İşverenler ise her potansiyel kişiyi değerlendirmek için zaman ayırmak, maliyetine katlanmak veya bu maliyeti ürün fiyatlarına yansıtmak zorunda kalmaktadırlar.

Kamu ve özel yaygın meslek eğitim kurumlarının sunduğu meslek ve teknik eğitim programları ve yapılan belgelen-dirmede bir standart olmadığı için, eği-timde harcanan gayret istihdam piyasası-nın ihtiyaçlarına yansıyamamakta ve piya-saya cevap vermekten oldukça uzak bu-lunmaktadır. 1986 yılında çıkarılan 3308 sayılı Çıraklık ve Meslek Eğitimi Kanunuyla çıraklık ve meslek eğitimine, eğitim boyu-tuyla bir koordinasyon ve iş piyasasıyla bağlantılı işyerlerinde uygulamalı meslek

eğitimi imkanı getirilmiştir. Bununla bir-likte, örgün eğitim okuluyla da, çıraklık eğitiminde verilen ustalık ve kalfalık bel-gelerinde de meslek bilgisinin içeriği, kalite ve güvenilirliği konusunda tereddütler bu-lunmaktadır. Bunun nedeni standart mes-lek tanımlarının bulunmaması nedeniyle meslek eğitimi programlarının hazırlanması sırasında denklik ölçütlerinin konulamama-sıdır.

Örgün ve yaygın meslek eğitimi ve teknik eğitim sisteminde kalite ve güveni-lirlik sağlanamadığı gibi, esnek bir yapı-lanma da gerçekleştirilememiştir. Halen örgün eğitim kurumları ve programları ile, örgün ve yaygın eğitim kurumları ve programları arasında iki yönlü yatay ve dikey geçiş mümkün değildir. Ayrıca, ha-zırlanan eğitim programları piyasa meslek talebine dayalı olarak yapılmak yerine, yazarlara sipariş veya tercüme usulüyle düzenlenmektedir.

Mesleklere Piyasa Standartları Yaklaşımının işlevi:

Meslek eğitiminde bireye kazandırıla-cak meslek beceri ve davranışlarının işin gereklerine uygun olması beklenir. İşin gerektirdiği davranışların somut olarak be-lirlenebilmesi için işgücü piyasasında talebi olan mesleklerin sınıflandırılması, piyasa taraflarınca tanımlanması ve öğretim ihti-yaçları yönünden analiz edilmesine ihtiyaç vardır. Iş analizleri ile, işin yapılması için bireyin sahip olması gereken meslek dav-ranışları belirlenmelidir. İş analizleriyle be-lirlenen öğretim ihtiyaçları envanterine da-yalı olarak piyasa meslek standartları geliştirilmelidir. Meslek standartları, bir meslekle ilgili görevlerin işgücü piyasa-sında kabul edilebilir asgari standartlarda yapılabilmesi için kişilerin sahip olması gereken nitelikleri, çalışma ortamını, kulla-nılan araç ve gereçleri ve alınması gereken asgari eğitim seviyesi gibi unsurları ihtiva eder. Bu bakımdan oluşturulan meslek eğitimi programlarının iş analizleri yapıla-rak hazırlanmış meslek standartlarına da-yalı olması gerekmektedir.

215

Planlama Dergisi

Meslek standartları, sınav ve belge-lendirme kurumları ülkeden ülkeye bir ta-kım farklılıklar göstermekle beraber, esasta aynı amaca hizmet etmektedirler. Bu ku-rumların oluşturulmasında amaç, meslek standartları hazırlamak veya hazırlatmak, ülke geneli standart sınav ve belgelen-dirme yapmak veya yaptırmaktır. Ayrıca, meslek standartları durağan olmayıp, di-namik bir süreç olarak kabul edilmektedir. Teknolojik gelişmeler doğrultusunda bazı meslekler geçerliliğini kaybetmekte, yeni meslekler ortaya çıkmakta veya bazı mes-leklerin teknoloji ve kalitedeki gelişmelere göre yeniden tanımlanması gereği hasıl olmaktadır. Bu bakımdan alınan belgelerin de belirli sürelerde ülke piyasasına göre yenilenmesine ihtiyaç duyulmaktadır. Bu-nun için bu standartlara piyasa meslek standartları veya milli meslek standartları denilmektedir.

Planlı Dönemde Meslek Standartları Düzeni Kurulması Çalışmaları

Meslek standartları, sınav ve belge-lendirme sisteminin eksikliği uzun yıllar önce hissedilmiş ve II. ve III. Beş Yıllık Kalkınma Planları ve Yıllık Programlarında bu konuya ilişkin politikalar öngörülmüştür. Ayrıca, meslek standartları, sınav ve bel-gelendirme konusuna Milli Eğitim Şurala-rında da yer verilmiştir. Diğer taraftan, 1982 tarihli ve 1739 sayılı Milli Eğitim Te-mel Kanunu'nda "Mesleklerin kademeleri ve her kademenin ünvanı, yetki ve so-rumlulukları tesbit edilir ve her derece ve türdeki örgün ve yaygın mesleki eğitim kurumlarının kuruluş ve programları bu kademelere uygun olarak düzenlenir" ifa-desi ile konunun meslek eğitimi ve istih-dam açısından önemi ortaya konmaktadır.

Türkiye bu konuyu V. Beş Yıllık Kal-kınma Planı döneminde (1985-1990) kendi özgün yaklaşımını ve çözümlerini geliştirme amacıyla yeniden ele almıştır. Sanayi Ba-kanlığı'na bağlı Sanayi Eğitimini Geliştirme Merkezi (SEGEM) koordinatörlüğüyle alt-yapı ve çerçeve çalışmaları tamamlanmış-

tır. DPT sistem çalışmalarına başlamıştır. Meslek eğitimi sisteminin piyasaya dönük işleyişinin düzenlenmesi çalışmalarına önem veren MEB, DPT'nda yapılan çalış-maları 1989'da yayımlamış ve XIII. Milli Eğitim Şurası'na götürmüştür.

Kalkınma planlarında yer alan ilke ve politikalardan hareketle, eğitim sistemi ve işgücü piyasasının ihtiyaçları da dikkate alınarak, başlatılan beşeri kaynakların ge-liştirilmesi projesi çerçevesinde DPT tara-fından ilgili kurum ve kuruluşların katılı-mıyla bir dizi araştırma yapılmış ve bunun sonucu olarak "Strateji Analizi ve Eylem Planı" ortaya çıkmıştır. Bu planda meslek standartları, sınav ve belgelendirme ko-nusu aşağıdaki şekilde ifadesini bulmuştur: "İşverenler ve eğitim kuruluşları için sana-yici, işçi ve hükümet temsilcilerinden olu-şan, milli iş analizi (standart meslek pro-fili), yetenek sınavı ve belgelendirme hiz-metlerinde öncülük ve destek sağlayacak yeni bir birim oluşturulmalıdır. Bu birimin belirtilen işlemleri yerine getirebilmesi ve birimin gelişmesine destek sağlamak ama-cıyla gerekli yasal düzenlemeler tamam-lanmalıdır."

Bütün bunlardan hareketle DPT'nin koordinasyonunda ilgili kamu kuruluşları, özel kesim kuruluş temsilcileri ve işçi tem-silcileri bir araya gelerek Meslek Standart-ları Milli Protokolünü imzalayarak meslek standartları, sınav ve belgelendirme siste-mini oluşturmak üzere Meslek Standartları Komisyonu'nu kurmuşlardır. Bu protokolde "meslek analizleri ile meslek standartları, sınav ve belgelendirme standartlarını ge-liştirmek, uygulamak, meslekte yeterlik belgelerinin işgücü piyasasında geçerliliğini sağlamak ve korumak üzere işçi, işveren ve kamu temsilcilerinden oluşan üçlü katı-lımlı bir yönetim yapısına sahip, idari ve mali bakımdan özerk, Meslek Standartları Kurumu adını taşıyacak milli bir kuruluşun 1993 yılı sonuna kadar oluşturulması" ön-görülmüştür.

VII. BYKP'da "Meslek standartları tes-bit edilecek, bu standartlara uygun sınav

216

Planlama Dergisi

ve belgelendirme sistemi kurulacak ve Meslek Standartları Kurumu oluşturulacak-tır" politikasına yer verilmektedir.

Türkiye'de ve Dünyada Piyasa Meslek Standartları Uygulamasında Son Durum

Meslek Standartları, Sınav ve Belge-lendirme düzenlemesinin uygulamaya ak-tarılma süreci 1993 yılında Çalışma Bakan-lığı koordinatörlüğünde başlatılan İstihdam ve Eğitim Projesi ile olmuştur. Proje süre-since yapılan çalışmalarla meslek stan-dartları, sınav ve belgelendirme yapmanın esasları tespit edilmiştir. Bu çerçevede pi-yasanın ihtiyaç duyduğu orta kademe mesleklerde (çıraklık merkezleri, meslek okulları, meslek yüksek okulları faaliyetle-rini kapsayan) ve meslek beceri düzeyle-rinde 250 meslek için meslek standartları belirlenmiş ve standardı belirlenen mes-leklerde sınav soru bankası oluşturulmuş-tur. Piyasadaki gelişmelere göre 3 ila 5 yıl aralarla meslek standartlarının piyasa ile bağlantılı olarak kademeli yükseltilmesi planlanmıştır. Meslek sahiplerinin piyasa şartlarında işe yerleşmeleri ve ücretlerin piyasa tarafından belirlenmesi düzeni ön-görülmüştür. Ayrıca, Milli Meslek Stan-dartları Kanun Tasarısı hazırlanarak Başba-kanlığa sunulmuştur. Başbakanlık tarafın-dan kamu ve özel, ilgili tüm kuruluşların görüşlerinin alınmasından sonra Tasarı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'na yeniden düzenlenmek üzere iade edilmiş-tir. Kamu, işçi ve işveren temsilcilerinin katılımıyla gözden geçirilip Tasarıya son şekli verilerek Başbakanlığa ve TBMM'ne sunulmak üzere Çalışma ve Sosyal Güven-lik Bakanlığına sunulmuştur. Hemen bütün ülkelerde, bu uygulama Çalışma Bakan-lıklarının koordinatörlüğünde yapılmakta-dır.

Eğitim ile kalkınma arasındaki doğru-sal ilişkiyi gören gelişmiş ülkeler eğitim ve istihdam sistemlerini son on yılda yeniden yapılandırmalardır. İnsan kaynaklarını ge-liştirme konusunda önemli ilerlemeler sağlamalarına rağmen, gelişmiş ülkeler

daha mükemmel bir eğitim ve istihdam piyasası oluşturmak amacıyla arayışlarını sürdürmektedirler. Sanayi toplumundan bilişim toplumuna geçiş sürecinin hüküm sürdüğü gelişmiş ülkeler, eğitim ve istih-dam arasında koordinasyon işlevi gören meslek standartlarına, mesleki eğitim standartlarına, sınav ve belgelendirmeye ayrı bir önem atfederek kurumsallaşmaya gitmektedirler. Bu kurumların devlet, işçi ve işverenlerin temsil edildiği üçlü bir ya-pıda oluşturulmasına özen göstermişlerdir. Uçlü yapı, devletin yanında işçi ve işve-renlerin dengeli ve aktif katılımına imkan vermektedir.

Sonuç ve Öneriler

Meslek Standartları, Sınav ve Belge-lendirme Sistemi, eğitim ile istihdam ara-sında koordinasyonu etkin hale getirebile-cek bir sistemdir.

Bütün tarafların katılımıyla bir uzlaşma içerisinde hazırlanan, eğitim sistemi ve is-tihdam piyasasında önemli bir açığı kapa-tacak olan Milli Meslek Standartları Kanunu Tasarısı mümkün olan en kısa sürede TBMM'den geçirilmelidir. Aksi takdirde, bu konuda oluşan bilgi ve tecrübe birikimi ve kamu tarafından Dünya Bankasından borç-lanılarak meslek standartları, sınav ve bel-gelendirme sistemi kurmak amacıyla har-canan dört milyon dolar heba edilmiş ola-caktır.

Diğer taraftan VIII.BYKP stratejisinde Meslek Standartları, Sınav ve Belgelen-dirme Sisteminin kurulmasına yer verilmiş-tir. Kamu ve özel tüm kurum ve kuruluşlar sözkonusu Tasarının bir an önce kanun-laşmasını ve Milli Meslek Standartları Ku-rumunun (MSK) oluşturularak faaliyete ge-çirilmesini beklemektedir. Ayrıca, bu kuru-mun oluşturulması AB ülkelerinde yeni olu-şan benzer kurumlarla uyum için de gerek-lidir.

7

Plahlama Dergisi

Strateji Analizi ve Eylem Planı, Sosyal Planlama Başkanlığı.

Kaynaklar

ATHB (1996); Meslek Standartları, Sınav ve Belgelendirme Düzeni: Temel Esaslar (yayın-lanmamış rapor), Ankara, Aralık.

ATHB (1998); Türk Meslek Standartları Kurumu Niçin Kuruluyor? (rapor), Ankara, Ekim.

ÇİLİNGİROĞLU, Canan (1989); "Meslek Standartları, Sınav ve Belge Sistemleri" ODTÜ/Endüstri Müh. Bölümü (SEGEM'e sunulan yönlendirme raporu), Ankara.

DEMİREZEN, Mustafa (1996); "Milli Eğitimde Yeniden Yapılanma, Mesleki-Teknik Eğitim ve Yükseköğretime Geçişte Bir Model Önerisi", Yeni Türkiye, Sayı 7, Şubat.

DEMİREZEN, Mustafa (1998); "Meslek Standartlarında Dünya Uygulamaları", İşveren, TİSK, Mart.

DEMİREZEN, Mustafa (1999); "21. Yüz-yıla Girerken Mesleki ve Teknik Eğitim Sistemimiz." İşveren, TİSK, Mart.

DPT (1984, 1995, 2000); V., VII. ve VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planları.

DPT (1990); Beşeri Kaynakları ve İstihdamı Geliştirme Sistemleri Politika Belgesi:

DPT (2000); Hizmetler Ticaretinin Serbest-leştirilmesi Özel İhtisas Komisyonu Rapo-ru; VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı Destek Çalışmaları; Ankara, Başbakanlık.

DÜLGER, İlhan (1989); Meslekî Yaygın Eğitim ve Türkiye (Mesleklerin Serbest Piyasa Dü-zeninde Teşkilatlandırılması); M.E.B. XIII. Milli Eğitim Şurası Destek Belgesi.

DÜLGER İlhan (1989); "Eğitim Standartları ve Belgelendirmenin A.T.'nda Serbest Dolaşımla İlişkisi;" Ankara: Ankara Üniversitesi, ATAUM.

DÜLGER, İlhan (2000); "Avrupa Birliği ve Türkiye'de İktisadi Politika-Sosyal Politika Eşgüdümü," İşveren TİSK: Cilt XXXVIII, Sayı 6, Mart, s: 7-9.

SEGEM (1989); Sanayi Eğitiminin Düzenlenmesi için 7 Cilt Rapor; Ankara: Sanayi ve Ticaret Bakanlığı SEGEM Yayını.

SEZGİN, S.İlhan (1999); "Meslek Eğitimi ve İşverenin Rolü", İşveren, TİSK, Mart.

218

SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNDE YENİLENME İHTİYACI

Özet: Türkiye'de sosyal güvenlik sisr teminin yaşadığı sorunların temelinde devletin sosyal güvenliğe bakışındaki yan-lışlık yatmaktadır. 1970'li yıllardan bu yana devlet sosyal güvenlik fonlarına bütçe ihti-yaçlarını karşılamada yararlanacak kay-naklar olarak bakmıştır. Bunun yanısıra, sosyal güvenlik sisteminin temelinde yatan aktüarya kavramı görmezden gelinerek, bu kurumlar prim karşılığı olmaksızın hizmet sağlayan yardım kurumları, olarak görül-müştür. Bunlara borçlanma gibi popülist uygulamalar ve denetim yetersizlikleri de eklenince sosyal güvenlik kuruluşlarının tıkanması kaçınılmaz olmuştur.

Bütün Avrupa ülkelerinin tersine, devletin gelir dağılımını düzeltmede en önemli araç, olan sosyal güvenlik sistemine katkı sağlamaması da, devletin temel gö-revleri dikkate alındığında anlaşılması zor bir durumdur.

Küreselleşme ile birlikte bütün dün-yada sosyal sorunların şiddetlenmesi, sos-yal güvenlik sistemlerinin önemini artırr mıştır. Türkiye gerek Birleşmiş Milletler, gerekse Avrupa kapsamında birçok, sosyal güvenlik anlaşmasına taraf olmuştur ve bu anlaşmaların gereğini yerine getirmeye çalışmaktadır.

Son yıllarda yaygınlaşan sosyal gü-venlik fonlarının özel kuruluşlar eliyle de-ğerlendirilmesi eğilimlerine dikkatli bir bi-çimde yaklaşmak gerekmektedir. Sosyal

(*) DPT, Planlama Uzmanı,

Emel DANIŞOĞLU (*)

güvenlik sisteminin tüm toplumun refahını, huzurunu ve demokratikleşmesini etkileyen bir kavram olduğu gözden kaçırılmamalıdır.

Sosyal devlet yalnızca kamu düzeninin sarsılması halinde topluma müdahale et-mekle yetinen, onun dışındaki toplumsal olaylara gözlemci kalan, toplumsal yaşam-ın işleyişi içinde düzenin kendiliğinden olu-şacağını kabul eden bir devlet olmayıp, topluma hizmet sunarak ve toplumu yön-lendirerek, örgütlü bir toplumda ekonomik ve toplumsal düzene adil bir biçim ver-mekle de ödevli devlettir^1) Sosyal devlet, vatandaşlarına insan hak ve onuruna yara-şır bir yaşam düzeyi sağlamayı ödev edi-nen devlettir. Devlet bu görevlerini her-şeyden önce toplumdaki bireylerin hem ekonomik hem de başka nedenlerle güçsüz duruma düşmemelerini önleyici önlemleri, politikaları almakla yerine getirir. Bireylerin güçsüz duruma düşmelerini insan onuruna yaraşır bir biçimde yaşamlarını sürdürme-lerini sağlamak devletin sosyal koruma po-litikalarının başında yer almaktadır.

Devlet olmanın gereği olarak sosyal koruma önlemleri bütün alanlarda alınma-lıdır. Eğitim de, sağlıkta, sosyal hizmet ve yardımlarda, kadın, özürlü ve göçmen iş-çiler gibi özel ilgi bekleyen bütün grupların korunmalarında bu sosyal politika temel bakışını görmek mümkündür.

(') Pamir, T., Fizyoterapi-Rehabilitasyon "Hukuksal Açıdan Bedensel, Ruhsal Sakatlıkları ve Uyum Bozuklukları Sempozyumu" Özel Sayı, Kasım 1981, s.27.

219

Planlama Dergisi

Sosyal güvenlik sistemleri son yıllarda içinde bulundukları ciddi finansman sorun-larına rağmen devletlerin sosyal koruma politikalarında son derece önemli bir yere sahiptir. Pek çok ülkede devletin sosyal harcamalarının hukuki, idari ve mali boyut-ları ekonomilerin belirgin bir fonksiyonu haline gelmiştir. Kalkınmanın da önemli göstergelerinden biri olmuştur.

Bugün batı toplumları kamu sosyal güvenliğini bir bütün olarak kabul ederek, risklerin toplumsal bir paylaşımla önemli ölçüde telafi edilmesini kabul etmiştir. Sos-yal politikalarla ekonomik politikalar ara-sında halkın refahının artırılması ortak he-defini destekleyen karşılıklı bir sorumluluk bulunmaktadır.

Ülkemizde Durum

Tarihsel süreç içersinde dini ve Os-manlı Devleti uygulamalarında kısmi bir örgütlülük taşıyan sosyal güvenlik sistemi-nin organize ve hak doğurur bir nitelikte, kamusal, sistemli ve kurumsal olarak su-numu son 50 yıl içerisinde gelişmiştir.

Türk sosyal güvenlik sistemi çeşitli kurumsal ve idari uygulamalarla batı top-lumlarının tersine sahip olduğu pozitif nü-fus yapısını olumlu olarak değerlendire-memiş, günün şartlarına bağlı olarak sos-yal güvenlik sisteminin özellikle mali so-runlarını günlük hukuki ve mali politikalarla geçiştirmeye çalışmıştır.

Türk sosyal güvenlik sistemi başlığı altında öncelikle ücretle çalışanlara hizmet sunan Sosyal Sigortalar Kurumunu (SSK), maaşlı dediğimiz memurlara hizmet sunan T.C. Emekli Sandığı'nı (T.C.E.S.), bağımsız ve serbest çalışanlara hizmet sunan Bağ-Kur'u görmek mümkündür. Bunlara ek olarak 1965 yılında yürürlüğe giren 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun Geçici

20.maddesine tabi olarak kurulmuş bazı bankaların ve sigorta şirketlerinin sosyal güvenlik sandıkları da bulunmaktadır.

Kamusal ve zorunlu Türk sosyal gü-venlik sisteminin yanısıra çalışılan iş yerle-rinin kendi üyelerinden oluşan munzam sandık yapılanmalarını da görmek müm-kündür. OYAK, İLKSAN ile T.C. Merkez Bankası, Ereğli Demir Çelik, PTT gibi ku-ruluşların kurdukları vakıflarla ek sosyal güvenlik hizmetleri sağladıkları bilinmekte-dir. Halen bu kuruluşların sayısı 38 adettir. Yeri gelmişken bu vakıfların mali, idari ve hukuki denetimlerinin sadece Vakıflar Ge-nel Müdürlüğünce yürütülen klasik denetim çerçevesinde yapıldığını söylemek yanlış olmayacaktır. Bu vakıflarda toplanan kay-nakların büyüklükleri hakkında Teşkilatımı-zın elinde bilgi bulunmamaktadır.

Özel sağlık ve hayat sigortaları mev-cut sosyal güvenlik sistemine ilave ve isteğe bağlı bir sistem olarak desteklen-mektedir.

Yukarıda açıklanan zorunlu veya isteğe bağlı sigorta sistemlerinin yanısıra Türk sosyal güvenlik sistemi henüz orga-nize olamamış, sistemli, hak doğurucu bir sisteme kavuşamamış, sosyal hizmet ve yardım programlarına da sahiptir. Bu hiz-metler merkezi, yerel yönetimler, sivil toplum örgütleri ve gönüllülerin transferleri ile gerçekleştirilmektedir. Ancak bunlar kendi içindeki dağınıklığın yanısıra kimi zaman sosyal sigorta kuruluşlarımıza ve-rilmiş devlet görevleri olarak da sunul-maktadır. Bu nedenle Türk sosyal sigorta sistemi karşılığı alınmadan yerine getirilen sosyal hizmetleri de ihtiva etmektedir.

Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu (SHÇEK), Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu, yaşlı, muhtaç ve malul 2022 sayılı Kanun uygulaması, Yeşil

220

Planlama Dergisi

Kart, Vakıflar Genel Müdürlüğünce sunulan hizmetler bu dağınık kurumsal ve finans yapısının örneklerindendir.

Bu çalışmada, sosyal hizmet ve yar-dım kuruluşlarının sorunlarından daha ziya-de sosyal güvenlik kuruluşlarının mesele-lerine değinilmiştir.

1999 yılında sosyal güvenlik kapsa-mındaki nüfus 59 milyona ulaşmış, kap-sama oranı ise sigorta programları için yüzde 91,0, sağlık hizmetleri bakımından yüze 86,4 olmuştur. Toplam sivil istihda-mın yaklaşık yüzde 50'si sosyal sigorta programlarının kapsamında bulunmaktadır.

1999 yılında sosyal güvenlik kuru-luşlarının toplam gelirlerinin 4.741 trilyon TL ile GSMH'nın yüzde 6,1'i, toplam gider-lerinin 7.119 trilyon TL ile GSMH'nın yüzde 9,1'i olduğu görülmüştür. Bu durum sosyal güvenlik kuruluşlarının ne kadar ciddi finansman açıklarına sahip olduğunu gös-termektedir.

1999 yılında 4447 sayılı Kanunla yapılan yapısal değişikliklerle olumlu bazı mali sonuçlar alınmış olmasına rağmen, finansman açıklarının kapatılması amacıyla sosyal güvenlik kuruluşlarına bütçeden ya-pılan transferler 3,6 katrilyon Lira olarak tesbit edilmiştir.

Türk sosyal güvenlik sistemi bu du-ruma neden düşmüştür? Sistemde özellikle 1970'li yılların ikinci yarısında (25 yılını dolduranların emekli olmaya başladığı ta-rihler) baş gösteren bu finansman sorunu ve geliştirilen politikalar, DPT'nın Sosyal Planlama Genel Müdürlüğünce (o tarih-lerde Başkanlık idi) her platformda, devle-tin her kademesinde dile getirilmiş, kal-kınma plan ve yıllık programlarında yer almış, raporlar hazırlanmış, toplantılarda alınması gerekli önlemler belirtilmiştir. Bu

konuda kimi zaman DPT Finansman Dairesi ile kimi zaman Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, pek çok durumda da Maliye Bakanlığı ile çetin tartışmalar yaşanmıştır.

Sigortacılık ve finansman açısından konu irdelendiğinde sosyal güvenlik dene-yimimizde temel bazı yanlışların yapıldığını görmek mümkündür. İşin en önemli tarafı da bu yanlışların, ne yazık ki, devletin uy-guladığı yanlış ekonomik ve sosyal politi-kalardan kaynaklandığı sonucunun ortaya çıkmasıdır.

Sosyal güvenlik kuruluşlarının elde ettikleri gelirler giderlerini karşılayamaz duruma gelmiş olup giderek artan miktar-larda bütçeden kaynak transferi yapıl-maktadır. Bu gelişmede rol oynayan fak-törlerden birisi "emeklilik yaşı" konusudur. Ülkemizde eğitim seviyesinin yükselmesi, sağlık, beslenme, kültür seviyesi, konut şartlarının düzelmesi, şehir alt yapısının sağlıklı hale gelmesi gibi refahtan alınan payın artması ile orantılı olarak hayatta kalma süreleri zaman içinde değişmiştir.(2) Hal böyle iken sosyal güvenlik kuruluşları-mızda yıllarca erken emeklilik olanağı sağ-layan emeklilik yaşı uygulaması sürdürül-müştür. Bu uygulama diğer dengeleri de bozmuş "yaşlılık riski" gerçekleşmeden ya-pılan ödemelerden dolayı aylıklar çok uzun yıllar ödenmiş, genç yaşta emekli olma ne-deniyle kurumlar prim kaybına uğramış,(3) aktif-pasif sigortalılık dengesi bozulmuştur. Bu durum 2002 yılında yürürlüğe giren 4759 sayılı Kanunla kademeli olarak yaşlılık riskini karşılayarak, demografik gelişmelere uyumlu hale getirilmiştir.

(2) Türkiye'de Erken Emeklilik Uygulaması va Değerlendirmesi, DPT 2025, SPB 388, Şubat 1986, s:5-6

(3) Ahmet Sağır "Sosyal Sigorta Kurumu Bütçeleri", ÇSGB Dergisi, yıl 2, sayı 2, 1996, s.6.

221

Planlama Dergisi

Sosyal güvenlik kuruluşlarımızın finansman sorunlarının baş göstermesinde hizmet borçlanma yasaları da önemli bir nedendir. 1996 yılından 2000 tarihine ka-dar 3 kez genel hizmet borçlanması, 4 kez sanatçı borçlanması, askerlik borçlanması, çıraklık borçlanması, süper emeklilik borç-lanması, itibari hizmet süreleri borçlan-ması, 2 kez yurtdışında geçen sürelerin borçlanılması, parlamenterlerin borçlan-ması olmak üzere borçlanma yasalarıyla uygulama yapılmış, yüzbinlerce sigortalı bu yasalardan yararlanarak zamanından önce emekli olmuştur. Böylece sisteme prim ödeyen aktif sigortalılar ile sistemden aylık alan(4) pasif (emekli, dul ve yetim aylığı alan) sigortalılar arasındaki katsayı zaman içinde sürekli olarak düşmüştür. Bu sayı 2,4 çalışana 1 emekli düşecek kadar geri-lemiştir^5)

Türk sosyal güvenlik sisteminin finansmanında temeli oluşturan primler; sigortalılarla, bunların işverenlerinden alınmaktadır. Kuramsal olarak primlerin yalnız sigortalı, ya da işverenlerden alın-ması da mümkündür. Ancak yalnız işçiden alınması uygulamada az rastlanır bir durumdur.(6) Dünyada sosyal sigortaların finansmanına çalışan ve çalıştıranla birlikte devletin de katılması yaygınlık göstermek-tedir. Türkiye'de devlet sosyal sigortaların finansmanına katkı sağlamamaktadır.(7)

Sosyal güvenliğin çeşitli risklere karşı sunduğu haklardan en büyük yararı sağlama durumunda bulunan gruplar; ücret ve maaşla çalışanlar, küçük esnaf, üretici ile tarım kesimindeki işçilerdir.

(4) 35 soruda SSK Gerçeği, SSK Genel Muaurıugu, Ocak 1996. S:4.

(5) 27.8.1997 tarihinde Ekonomik ve Sosyal Konseyde takdim edilen DPT Bilgi notu, 1997, S.58.

(6) Dilik, Sait, Sosyal Güvenlik, Ankara, 1992, s:212.

(7) Age, s:235.

Düşük gelirliler lehine gelir dağılımının iyi-leştirilmesi, gelir seviyelerinin düzeltilmesi toplumdaki sosyal barış için de gerekli olduğu halde, devlet sosyal güvenlik yolu ile gelirin yeniden dağılımını sağlamak görevini sadece çalışanlara ve işverenlere bırakmıştır.

Sosyal güvenlik sistemimizin finans-manına devlet taraf olarak katılmazken başlangıçta memurların yakacak masrafla-rının karşılanması için koyulan ödenek daha sonraları sosyal güvenlik kuruluşları-mızın tümünde prim karşılığı olmayan sos-yal yardım ödemeleri haline gelmiştir. "Sosyal Yardım Zammı" adı ile sosyal güvenlik kuruluşlarımızca emekli, dul ve yetimlere ödenen bu ödeneğin, esasen devletin genel bütçeden üstlenmesi gere-ken sosyal yardım transferlerinden olması gerekirdi. Emekli maaşlarının belirli bir düzeyin altında kalmaması amacıyla hükümetler tarafından belirlenen sosyal yardım zamları sözkonusu kurumların gider kalemleri içerisinde yıllarca (1977-1997) yüksek oranlarda (aylık ödemelerinin yüzde 60'lara varan oranlarda) gerçekleş-miştir. Sosyal yardım zammı uygulamasının sigorta kuruluşlarının fonlarını eritmesinin yanısıra, bu nedenle prim ve fon gelirle-rinde de ciddi düşüşler yaşanmıştır.

Sosyal güvenlik kuruluşlarının aylık-lara karşılık teşkil etmek üzere ka-pitalizasyon finansmanı sisteminin bir gereği olarak oluşturulan fonlar, enflasyo-nun son derece yüksek yaşandığı 70'li ve 80'li yıllarda bazı kamu kuruluşlarının iç fi-nansman ihtiyaçlarını karşılamak üzere kullanılmıştır. Bu zorunlu tasarrufların gü-venlik, karlılık, kararlılık ve likiditeye imkan verir bir şekilde kullanılması prensip olduğu halde ne yazık ki uygulamada böyle ger-çekleşmemiştir.

222

Planlama Dergisi

Fonlar; enflasyonun yüzde 100'ün üzerinde gerçekleştiği yıllarda yüzde 3, 6, 9 ve 12 gibi faiz oranlarında ve son derece uzun vadelerle geri dönüşümlü devlet tah-villerine ve hisse senetlerine yatırılmıştır. Fonlar sık sık çıkartılan af yasaları, kurum-lar arasında gerçekleşen tahkim uygula-maları, likitlerin banka sistemlerini finanse eder bir şekilde yönetilmesi gibi uygula-malar sonucunda kuruluşlarca enflasyona karşı korunamamıştır.

Sosyal güvenlik sistemimizde sigorta kuruluşlarımızın prim karşılığı olarak yap-mak durumunda oldukları hizmetlerle, devletin transfer niteliğinde yapmakta olduğu sosyal yardım hizmetleri birbirine karıştırılmıştır. Sosyal sigorta kuruluşlarımız karşılıksız olarak sosyal yardım yapmak gibi görevlerle de donatılmışlardır. 2022 sayılı 65 yaşını doldurmuş muhtaç ve kimsesiz Türk Vatandaşlarına Aylık Bağ-lanması Hakkında Kanunla ödenen aylıklar, gazi ve şehit ailelerine yapılan ödemelerle, sigortalılıkta staj süresi dikkate alınmadan yıllarca yapılan sağlık harcamaları bu alan-daki örneklerdendir. Esasen sağlık sigortası konusunda bir gelişmenin sağlanamaması sigorta kuruluşlarının hizmetine olan ta-lepleri artırmıştır. Ayrıca, uzun yıllar SSK konut kooperatifçiliğinin, T.C. Emekli San-dığı turizm, otelcilik ve huzurevleri hiz-metlerinin, Bağ-Kur ise esnafa verilen kre-dilerin ödenmesi ile görevlendirilmiş, ku-ruluşların fonları bu harcamaların kaynağı olarak görülmüştür. Kuruluşlar esas faali-yet alanı olan sosyal sigortacılıktan çok bu tür hizmetlerle uğraşır ve fonlarını eritir hale gelmişlerdir.

Kayıtdışı istihdam ve kaçaklar sorunu da sosyal güvenlik sisteminin ciddi boyut-larda gider kaybına yol açmıştır. Bilindiği gibi çalışma hayatındaki kayıtdışılığın sosyal güvenlik sistemine yansıması iki şekilde olmaktadır. Hem sigorta sisteminin

aktif sigortalı sayısı yeterince artırıla-mamıştır. Hem de sigortalı olarak çalışan-ların ücretleri ve çalışma süreleri eksik olarak bildirilmektedir. Bu uygulamalar so-nucunda bir yandan sigorta kuruluşlarımız gelir kayıplarına uğramış, diğer taraftan da sigortalıların emekli dul ve yetim aylıkları düşük düzeyde kalmıştır. Kayıtdışı istih-damın yaygınlaşmasına uygulanan yanlış ekonomik ve sosyal politikaların neden olduğu ortadadır. İşsizlik oranının yüksek-liği, vergi politikaları, işgücü maliyetlerinin üzerindeki ücret dışı unsurların fazlalığı, bürokratik işlemlerin fazlalığı, denetim hizmetlerinin yetersizliği, hızlı şehirleşme, düşük ücret düzeyi ve işgücünün yeter-sizliği kayıtdışı istihdamın ortaya çıkma-sında etkili olmuştur.(8)

Ayrıca yaşlılık aylığı alan kimselerin, dünya sosyal güvenlik literatüründe bu-lunmayan bir uygulamayla, "destek primi" ödeyerek tekrar çalışma hayatına katıl-ması; kayıtdışı istihdamın büyümesine yol açtığı gibi, sendikal haklar ve toplu pazarlık sisteminin de gelişmesini olumsuz etkile-miştir.

Türk sosyal güvenlik sistemi kamu eliyle ve bağlı bulunulan bakanlıkların yo-ğun vesayeti altında yürütülmektedir. Hal böyle iken, siyasi baskılar, yönetim kurul-larının yapılandırılması, prim tahsilatlarında düşülen acz ve hoşgörüler nedeniyle, si-gortalılar ve hak kazanan kişilerin tespi-tinde, sigortalı kişilerin belirlenmesinde ve kayıtlarının tutulmasında(9) ciddi yönetim ve organizasyon yetersizlikleri bulunmak-

(8) Ekonomik Sosyal Konseyin Aylık Koor- dinasyon Toplantısı İçin DPT tarafından Hazırlanan Not., Sosyal Güvenlik Kuruluşları, DPT, Ağustos 2000, s:7-8 .

(9) Kenar, N., Teksöz. T., Coşkun AH., "Sosyal Güvenlik Sistemimiz ve Reform Projesi" Hazine Dergisi, Sosyal Güvenlik Özel Sayısı, Ağustos 1996, s: l l .

223

Planlama Dergisi

tadır. Teknolojinin olanaklarından yararlan-ılmadan tutulan kayıt sistemleri, sigortalıya kendi durumu hakkında geri bildirimlerde bulunulamayış,(10) özetle tek kimlik numa-rasına, otomasyona geçilememesi ve kuru-luşlararası online kullanılmasının sağlana-maması, kuruluşları sadece finansman değil, aylık bağlatmada yaşanan sorunlar nedeniyle insana verilen değer açısından da zafiyete uğratmıştır.

Yukarda yer alan özet açıklamalardan da görüleceği gibi devlet sosyal güvenlik sisteminin kaynaklarını kolay bir borç yolu olarak görmüş ve bu fonların kullanımını sosyal güvenlik kuruluşlarının insiyatiflerine bırakmamıştır.(n) AB'ye dahil olan ülke-lerin sosyal güvenlik harcamalarının GSYİH içindeki payları genellikle yüzde 20-25 olarak gerçekleşmiştir.(12) Nüfusun yaş-lanması nedeni ile artan aylık ödemeleri, işsizlik sigortası uygulamaları, sağlık har-camaları, son yıllarda sosyal koruma politikaları üzerinde bütçe kısıtlamaları yeni sosyal güvenlik arayışlarını gündeme ge-tirmiştir. 1992 OECD Sosyal Güvenlikten Sorumlu Bakanlar Toplantısında da belirtil-diği gibi, artan harcamaların kısıtlanması formülleri yerine kamu sektörü, sivil top-lum örgütleri (sendikalar) ve bireyler ara-sında her birinin rolünü belirleyen ve daha tutumlu bir sosyal güvenlik sistemi ölçusu ile fertlerin hizmetlerden tatmin olduğu bir dengeyi sağlamak için, karşılıklı yükümlü-lüklerin değerlendirilmesine ihtiyaç olduğu ifade edilmektedir.

(10) Danışoğlu E., "Sosyal Güvenlik Sisteminde Gelişmeler", DPT Planlama Dergisi, Eylül 1990, sayı 26, s:78.

( u ) Çelikoğlu, İ., Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Finansman Yöntemleri ve Türkiye Uygulaması, DPT Uzmanlık Tezleri, Eylül, 1994.

(12) Tuncay, C., Sosyal Güvenlik Hukuku Dersleri, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul, 1996, s:2.

Yeni yaklaşımlar içerisinde ister sosyal sigorta yardımlarını doğrudan temin yo-luyla olsun, isterse işveren sorumlulu-ğundaki bireysel düzenlemelerin destek ve düzenlenmesi yoluyla olsun, sosyal güven-lik haklarının sunumunda belirgin bir kamu rolü vardır.(13)

Sosyal güvenlik kalkınmanın dinamiği, üretim ve verimliliğin en etkin unsuru, be-şeri sermayenin ve sağlığın kaynağı, gelirin yeniden ve adil dağılımı için toplumsal ba-rış ve adaleti sağlayacak bir araç ve yarın-larından endişe duymayan bireylerin gü-vencesi olma yönüyle de demokratik reji-min sigortası olarak kabul edilmektedir.

Uluslararası İlişkiler

Türkiye sosyal güvenlik alanında uluslararası gelişmelerin paralelinde, ancak kendi ekonomik ve sosyal şartlarına uyum-lu politikalar geliştirmek durumundadır. Küreselleşmenin sosyal alanlarda, özellikle sosyal güvenlik uygulamalarında yarattığı sorunlar, asgari standartların sağlanması konusunun önemini artırmaktadır. Küre-selleşmenin tartışılan boyutlarını bir yana bırakarak, sosyal güvenlik hakkının korun-ması, hakların saklı tutulması, serbest do-laşım, bütün haklar korunarak, kişilerin milliyet, inanç, etnik grup, cinsiyet gibi ayırımcılıklardan arındırılmış olarak hukuki yapıya kavuşturulması uluslararası bir te-mel politika olarak görülmelidir. Bu haklar yaklaşık yarım asırdır sürdürülen çalışma-larla bütün dünyada yaygınlaştırılmaktadır.

1) Türkiye sosyal güvenlik alanında pek çok uluslararası sözleşmeye ve tavsiye kararlarına taraftır.

(1J) Danışoğlu, E., Hacettepe Üniversitesi, SYHO, yayın no:004, 1999, s:45.

224

Planlama Dergisi

BM Sözleşmesi; İnsan Hakları Ev-rensel Beyannamesi (1948), Mültecilerin Statüsüne Dair Sözleşme (1951), Vatan-sızların Statüsüne Dair Sözleşme (1954), Uluslararası Medeni ve Siyasi Haklar Söz-leşmesi (1966), Ekonomik, Sosyal ve Kül-türel Haklar Uluslararası Sözleşmesi (1966), Her Çeşit Irk Ayırımının Ortadan Kaldırılmasına Dair Uluslararası Sözleşme (1966), Kadınlara Karşı Her Türlü Ayırımcı-lığın Kaldırılmasına Dair Sözleşme (1979), Çocuk Hakları Sözleşmesi (1989), Bütün Göçmen İşçilerin ve Ailelerinin Haklarının Korunmasına Dair Uluslararası Sözleşme (1999).

Uluslararası Çalışma Teşkilatı (ILO)'nun Sözleşmeleri, 102 sayılı Sosyal Güvenliğin Asgari Normları Hakkında Söz-leşme, Sosyal Güvenlik Açısından Vatan-daşlarla Vatandaş Olmayanlara Eşit İşlem Yapılmasına Dair 118 nolu Sözleşme, Sos-yal Güvenlik Haklarının Korunması İçin Uluslararası Bir Sistem Kurulmasına İlişkin 157 nolu Sözleşme, Sosyal Güvenlik Prog-ramlarına Dair Sözleşme ve tavsiye karar-ları, Sosyal Güvenlik hükmü taşıyan farklı alanlardaki sözleşme ve tavsiye kararları

2) Bölgesel entegrasyonların sosyal güvenliğe ilişkin yasal yaptırımları bulun-maktadır.

a) Avrupa Konseyi Sözleşmeleri: Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (1950), Avrupa Sosyal Şartı (1961), Avrupa Sosyal Güvenlik Sözleşmesi (1972).

b) Avrupa Topluluğu Belgeleri: Roma Anlaşması (1960), Topluluk Şartı (1989), Avrupa Topluluğu İçersinde Yer Değiştiren İşçilere ve Ailelerine İlişkin Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Uygulanmasına Dair 1408/71 sayılı Tüzük (1971).

Sosyal güvenlik hakkının milletlerarası boyut kazanması bir süreçtir. Bu süreçteki gelişmelerin iki önemli sonucu olmuş-tur.(14) Sosyal güvenlik hakkı bakımından milletlerarası hukukun temel prensiplerin-den olan "mülkilik esası" aşılmıştır. Diğer sonuç, vatandaş olanlarla olmayanlar ara-sında ayırımcılığa son verilmesidir. Avrupa sosyal güvenlik alanı konusunda hukuki düzenlemeler insanların giderek artan de-vinimlerine de çözümler getirmektedir.(15)

Dünyada ve AB'de bu gelişmeler yaşanırken zorunlu nitelikte ve kamusal destek olanakları ile donanımlı sosyal gü-venlik programlarına ek olarak, ABD, Bel-çika, Almanya, İngiltere, Avusturalya, İs-veç ve Şili'de özel sigortacılık gelişmeler göstermiştir.

Bu arada Latin Amerika'da özellikle cunta hükümetlerinin işbaşında bulunduğu 1980'li yıllarda geliştirilen yeni sosyal gü-venlik modelleri (Şili, Arjantin gibi) ve "özel emeklilik sistemleri" henüz değerlendirme süzgecinden geçirilmektedir.(16) Bu sistem-lerde çalışanların yaşlılık sigortası primleri özel kişi ve kuruluşların kurduğu ve yönet-tiği özel fon kuruluşlarına yatırılmaktadır. Özel fon kuruluşları bu kaynakları nema-landırabilmektedir.

Bu uygulamalardaki ana değişiklik, sosyal güvenlik sistemini devlet koruyucu-luğundan ve yöneticiliğinden sermaye biri-kimine dayanan özel fonlara kaydırılması oluşturmaktadır.

Yukarıda kısaca değinilen uluslararası gelişmeler çerçevesinde, Türk sosyal gü-

(H) Arıcı, K., Avrupa Birliği Sosyal Güvenlik Hukuku, Kamu-İş, Ankara, 1997, s: l l .

(15) Centel, T., Sosyal Güvenlikte Yapısal Değişim, MESS, İstanbul, 1997, s:22..

(16) Danışoğlu, E.,age.s:50.

225

Plarilama Dergisi

venlik sisteminin özellikle finansman ala-nında karşılaştığı darboğaza sosyal güven-likte geçirilen deneyleri gözardı etmeden çözüm aranırken, ayni zamanda sosyal gü-venliği kalkınma için bir kaynak yaratıcısı olarak görmemek gerekmektedir.

İç borçlanma ve vergileme alanlarının yanısıra zorunlu keseneklere dayalı sosyal güvenlik sistemi kalkınmanın külfetlerini yine emekçilerin sırtına yüklememelidir. Sosyal güvenlik sisteminin sosyal olmaktan çıkarılarak tamamen özel hale getirilmesi yolundaki eğilimler dikkatle değerlendiril-mesi gereken politikalar ve uygulamalardır. Finans sisteminin geliştirilmesi, sosyal gü-venlik fonlarının borsalarda değerlendir-mesi, kimi zaman bunların yatırım aracı olarak kullanılması ile ilgili hesaplar, top-lumsal değerlendirilmelere muhtaçtır. Türkiye'de gelir dağılımının iyileştirilmesine ilişkin politikalara son derece yoğun bir ihtiyaç bulunmakta iken, sırf emekleri ile geçinenlerin oluşturdukları fonların kulla-nımı meselesi yeni bir sosyal sözleşme noktasına kadar gündemi işgal edecektir. İşveren de mutlaka bu modeldeki yerini gözden geçirmek durumunda olmalıdır.

Türkiye 1970'li yıllarda ve sonraları OYAK, MEYAK, Çalışanların Tasarrufa Teş-vik Edilmesi ve Bu Tasarrufların Değerlen-dirilmesine Dair Kanun'da olduğu gibi uy-gulamaları, deneyleri geçirmiş bir ülkedir. Bu nedenle de geliştirilmesi düşünülen bi-reysel emeklilik sigorta programları VIII. BYKP'de yer aldığı gibi "uzun vadeli sosyal güvenlik kapsamında, gönüllülük esasına dayanan, devletin denetiminde, özerk, mali sektör içinde örgütlenen, teşvik sistemleri ile donatılan, kayıtdışı çalışmayı önleyici, zorunlu sigorta sistemini destekleyen ve tamamlayan bir fonksiyona sahip olacak şekilde uygulamaya konulacaktır"(17) ifade-

(17) VIII.BYKP, DPT, Haziran 2000, s.132.

sinde yer aldığı ilke ve politikaları benim-semek durumundadır.

Devletin "kısa vadeye sıkışan borç-larından kurtulabilmesi"(18) için sosyal gü-venlik bir araç olarak değerlendirilmeme-lidir.

Sosyal devlet olma özelliğini göz önünde tutarak ve gelir dağılımına ilişkin politikaları gözardı etmeden ikincil sosyal güvenlik sistemlerini, geçmişte yaşanan deneyleri de dikkate alarak ve çeşitli plat-formlarda tartışarak geliştirmemizde yarar bulunmaktadır.

Esasen AB'nin Katılım Ortaklığı Bel-gesinde de yer aldığı gibi "sosyal güvenlik sistemini reforme ederek sosyal korumanın geliştirilmesi" gerekmektedir.(19)

Türkiye gerek sorunların ve dina-miklerin, gerekse AB normlarının iticiliği ile her alanda olduğu gibi sosyal güvenlik ala-nında da demokratikleşmeyi sağlamak durumundadır. Sosyal güvenlik kuruluşları-nın merkezi yönetimin baskısından kurta-rılması, sosyal güvenlik sisteminin özerk bir anlayışla yeniden yapılandırılması yapısal güçlüklerin kaldırılmasında etkin bir rol oy-nayacaktır.

Burada devlet kadar bireylerin ve sivil toplum örgütlerinin tavrı da önem ka-zanmaktadır. Sigortalıların sosyal güvenlik kuruluşlarının devlete değil kendilerine ait kurumlar olduğunun bilincine varmaları, hem fonların amaç dışı kullanımlarını ön-lemek, hem de yeni yapılanmaları geliştir-mek bakımından zorunlu görülmektedir.

(18) Ergenekon, Ç., Özel Emeklilik Fonları, İstanbul Menkul Kıymetler Borsası, 1998, s.3.

(19) Radikal Gazetesi, 8 Kasım 2000, s.9.

Sonuç

226

Planlama Dergisi

Kaynaklar

AB, Beyaz Kitap* 1993

AB, Sosyal Güvenlik Kodu

AB, Sosyal Güvenlik Sözleşmesi

Albert, M., Kapitalizm Kapitalizme Karşıt AFA Yayınları, Aralık, 1992

Arıcı, K., Avrupa Birliği Sosyal Güvenlik Hukuku, Kamu-İş Ankara, 1997

Avrupa Konseyi, Avrupa Sosyal Şartı

Avrupa Konseyi, Sosyal Güvenlikten Sorumlu Bakanlar Toplantısı Notları (Basılmamış), Mayıs, 1995

Bary, N., Emeklilik Fonu AB'nin Gelecekteki Korkulu Rüyası, 1996

BM, Dünya Kalkınma Zirvesi Toplantısı Notları, Danimarka, 1995.

Centel, T., Sosyal Güvenlikte Yapısal Değişim, MESS, İstanbul, 1997

Clain, E.J., BM Konuşma Metni* Ankara, 1994

Çelikoğlu, İ., 'Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Finansman Yöntemleri ve Türkiye Uygulaması,_DPT Uzmanlık Tezleri, Eylül, 1994.

Danışoğlu E., "Sosyal Güvenlik Sisteminde Gelişmeler" DPT Planlama Dergisi Eylül, 1990

Danışoğlu, E., "Sosyal Koruma ve Sosyal Güvenlik Politikalarında Yeni Yaklaşımlar" Sosyal Hizmetler Yüksek Okulu, Yayın No: 004, 1999

DPT, 2000 Yılı Programı

DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2001-2005, Haziran, 2000

DPT, Sosyal Güvenlik Kurumlarının Sorunları ve Çözüm Önerileri Hakkında Bilgi Notu, (Basılmamış Notlar), 1997

DPT, Aylık Koordinasyon Toplantısı, Sosyal Güvenlik (Basılmamış Notlar); Ağustos, 2000

DPT, Türkiye'de Erken Emeklilik Uygulaması ve Değerlendirmesi, DPT 2025, SPB 388, Şubat 1986

Dilik, S., Sosyal Güvenlik, Ankara, 1992

Ergenekon, Ç., Özel Emeklilik Fonları, İstanbul Menkul Kıymetler Borsası, İstanbul, 1998

İktisadi Kalkınma Vakfı, Özel Emeklilik Planları, İstanbul, 1999

Kenar, N., Tuncay A., T., Coşkun AH., "Sosyal Güvenlik Sistemimiz ve Reform Projesi", Hazine Dergisi, Sosyal Güvenlik Özel Sayısı, Ağustos 1996

Okur, A.R., Güzel A., Sosyal Güvenlik Hukuku, İstanbul, 1996

Pamir, T., Fizyoterapi-Rehabilitasyon "Hukuksal Açıdan Bedensel, Ruhsal Sakatlıklar ve Uyum Bozuklukları Sempozyumu" Özel Sayı, Kasım 1981

Radikal Gazetesi, 8 Kasım 1996

SSK Genel Müdürlüğü, 35 Soruda SSK Gerçeği, Ocak 1996

Şağar A., "Sosyal Sigortalar Kurumu Bütçeleri", ÇSGB Dergisi, sayı 2, Ocak-Mart 1999

Tuncay, C., Sosyal Güvenlik Hukuku Dersleri, Beta Basım Yaşam Dağıtım A.Ş., İstanbul, 1996

227

ALT SEKTÖRLERDE REKABET GÜCÜ ÖLÇÜM YÖNTEMLERİ

Özet: Türkiye, üretim kesiminin rekabet edebilirliğini artırarak yaşama ve kazanma alanı geliştirilmesi ihtiyacının çok arttığı bu dönemde, her şirketin ve ait sektörün kullanması gerekli yöntemlerden başlıcaları bir kılavuz olarak sunulmaktadır.

Rekabet gücü göstergeleri verimlilik ve büyümeyi destekleyen unsurlar hak-kında gerekli bilgiyi vererek doğru politika ve kurumsal iyileştirmelerin yapılmasını sağlayabilir. Rekabet gucunu ölçmeye ya-rayan çeşitli ölçütler vardır. Bunlardan ba-zılar: YKM/DRC(Yerli Kaynak Maliyeti), AKÜ/RCA (Açıklanmış Karşılaştırmalı Üs-tünlük), AKÜ2, RCA2, ihraç pazarları için-deki pay, net ihracat oram, ihracat/ithalat oram, ithalat nüfuz oram, uluslararası re-kabete maruz kalma, sektör içi ticaret, AR-GE etkililiği, patentler, fiyat-maiiyet marjı, kâr marjı'dır

Rekabet Gücünün Tanımı: Göreli olarak bir sektörün diğer ülkelerin aynı sektörle-rine göre daha yüksek gelir ve istihdam yaratma gücü olarak tanımlanabilir. Diğer bir ifade ile, bir ülkenin ürettiği mallarda diğer ülkelerin malları ile fiyat, kalite, tasa-rım, güvenilirlik ve zamanında teslim gibi unsurlarda yarışabilir düzeyde olması de-mektir. Göreli bir ölçüt olan rekabet gücü, sektörlerin veya ülkelerin birbirine göre mevcut durumlarını ortaya koymaya yarar.

İbrahim DEMİR (*)

Rekabet üstünlüğü yaratan sebepleri or-taya koymaktan ziyade, sonuçta oluşan rekabet gucunu ölçmeyi sağlar.

Rekabet gucunu firmalar için tanım-lamak nispeten kolaydır, fakat bölgelerin ya da ülkelerin rekabet gücünü tanımla-mak ise daha zordur. Örneğin tarımsal bir bölge ile finans merkezini birbirlerine rakip olmadıkları için karşılaştırmak zordur.

Diğer bir yaklaşıma göre ise ülkelerin rekabet gücünü hesaplamak yerine firma-ların rekabet güçlerini hesaplamanın daha tutarlı sonuç vereceği vurgulanmaktadır. Küreselleşen dünyada uluslararası firmala-rın rekabet gucunu belirlemede etkin ol-duğu savunulmaktadır. Yine bu sava göre, firmalara rekabet gücü sağlayan temel un-sur ise ürün ve/veya üretim sistemlerinde yeniliktir (Porter,1990, p.77).

Rekabet gucunu etkileyen önemli yö-nelişler olmaktadır. Bunlar, küresel ticaret; gümrük tarife oranları, tarife dışı engellerin azalması, bilginin ve teknolojinin hızla ya-yılması ve ilerlemesi sonucu firmalar üze-rinde rekabet baskısını artırmıştır (Khemani ve Stone).

Reel Kur ve Ücretlerin Rekabet Gücü İle İlişkisi

Makro ekonomik dengelerin ve politi-kaların işletmenin rekabet gücüne etkileri kaçınılmazdır. İşletmeler bu ortamda çalı-şırlar. Bu şartların işletmenin dışında oluş-ması işletme için veri olarak alınması ge-rekli bir durumdur. (*) DPT, Planlama Uzmanı

REKABET GÜCÜ

229

Planlama Dergisi

L.R. Klein'e göre, reel döviz kuru ile rekabet gücü arasında ilişkiler önemlidir. Rekabet gücünü oluşturan öğelerle reel döviz kuru arasında aşağıda verilen şu ilişki vardır:

Py= wL+ rK= wZ(l+A) =>/>=vı(l+A)/(y/ L)

(1+X)Ew(y/L) >RER=Ep /p -

P=GSYİH deflatörü y=reel GSYİH K=sermaye r=kâr marjı L=istihdam

(1+A)w(y/L)'

w = ücret Â= kâr marjı y/L=işgücü verimliliği E = döviz kuru

Eğer, Â, w azalır (artar), E, (y/L) ar-tar(azalır) ise RER(Reel Döviz Kuru) ar-tar(azalır). RER artması da rekabet gü-cünü artırır(azaltır).

REKABET GUCUNU ÖLÇMEDE KULLANILAN YÖNTEMLER

Yerli Kaynak Maliyeti (YKM)

Yerli Kaynak Maliyeti Analizi (YKM/DRC) Kuramı: Bu yöntem, bir malın üretimindeki yerli kaynak maliyetini tahmin etmeyi amaçlar ve ara malları dünya fiyatlarıyla ve diğer tüm yerli girdi fiyatlarını da ülkenin gerçek fırsat maliyet-leri olarak kullanılır. Böylece, bir malın üretiminde fiyat oluşumunu bozan bütün etkiler dikkate alınmış olur. Bu metodun amacı, piyasada fiyat oluşumunu bozan hiç bir müdahalenin olmadığı zaman ortaya çıkması beklenilen gölge fiyatları hesapla-maktır. YKM/DRC ile yurt içi katma değer ile uluslararası katma değer karşılaştırıl-maktadır.

Bir malın YKM/DRC katsayısı, o malın bazı temel faktörlere göre (işgücü, ser-maye) fırsat maliyetini ülke fiyatları ile olu-şan katma değerini karşılaştırır. Eğer tah-

min edilen katsayı, l 'den büyük ise kay-naklar bir başka alternatif alanda daha ve-rimli kullanılabilir ve kaynakların o ürünün üretilmesi ile verimli kullanılamadığını or-taya koyabilir. Eğer katsayı l 'den küçük ise kaynaklar nispi olarak verimli kullanılmak-tadır, sonucu çıkarılır.

YKM/DRC yöntemi karşılaştırmalı üs-tünlükleri gösteren bir ölçüt olarak da dü-şünülebilir. Sonuç olarak ürün için hesap-lanan YKM/DRC katsayısı l 'den küçük ise uluslararası karşılaştırmalı üstünlüğe sa-hiptir denilebilir. Çünkü, yurt içinde 1 birim katma değer yaratmak için diğer ülkeler-den daha az kaynak kullanılmaktadır.

YKM/DRC Hesaplama Yöntemi: Şu verilerin derlenmesini ve birbiriyle iliş-kilerinin tahlilini sağlamaktadır.

DRCj = ÇLhVhjSh + ZJ.hd K.AVO-I,™,, -Z^Vjj)

Vhj = h. yerli faktör girdi/miktarı j. katma değer oluşturma süreci (dış ticareti olan girdi)

Sh = h. faktörün/girdisinin gölge fiyatı

Vhn = h. kullanılan yerli girdi, n. katma değer oluşturma süreci (dış ticareti olmayan girdi)

Dnj = Dış ticareti olmayan n. girdi miktarı bir birim j. üretmek için

Rf = Yabancıların faktörlerini kullanmaları sonucu elde ettikleri kaynak getirişi (f), bir birim j. malın üretiminde

mij = Dış ticareti olan i. girdisinin miktarı j. malın bir birim üretiminde kullanılan

YKM/DRC'nin Varsayımları ve Sadeleştirme: Temel kavram bu ölçüt-lerde gölge fiyatlardır. Bu modeli uygula-

230

Planlama Dergisi

yabilmek için bazı basitleştirici varsayım-larda bulunmak faydalı olmaktadır. Bazı varsayımlar şunlardır; faktör piyasalarında fiyat oluşumunu bozan herhangi bir etkinin olmadığı, yabancı işgücü kullanılmadığı ve de dış ticareti olmayan mal yok kabul edil-diğinde, formül basitleşmektedir.

Bu varsayımlardan ilki olan piyasada oluşan fiyatlara müdahale edilmediği var-sayımı fazla gerçekçi değildir fakat, bu var-sayım işlemleri kolaylaştırdığı için yapıl-maktadır. İkinci varsayım olan yabancı iş-gücünün olmadığı varsayımı ise sektör ve Türkiye'de ki pek çok sektör için gerçekçi bir varsayımdır.

DRCj = Pji\-m«)

Açıklanmış Karşılaştırmalı Üstünlükler (AKÜ/RCA)

Neoklasik iktisatçılar uluslararası ser-best dış ticarette kazanan yada kaybeden olmadığını, ihtisaslaşma yoluyla bütün ulusların dış ticaretten karlı çıktığını savu-nurlar. Karşılaştırmalı üstünlükler teorisi ülkelerin fiziki ve insan kaynaklarına daya-nır.

Ricardo modelinde iki ülkenin dış ti-carette ihtisaslaşması için malların fiyatla-rının mutlak olarak diğer ülkeden ucuz ol-ması gerekmez, iki mal arasında göreli fi-yat farkı da ihtisaslaşmayı sağlar. H-0 mo-delinde ise, ülke daha ucuz olan girdiyi daha yoğun kullanarak ihtisaslaşma sağla-nır.

Açıklanmış karşılaştırmalı üstünlükler katsayısı bir ülkenin karşılaştırmalı üstün-lüğü olan malları belirlemek için kullanılan ölçütlerdendir. Çünkü, karşılaştırmalı üs-tünlüğü doğrudan ortaya koyan bir katsayı yoktur. Bunu en iyi ortaya koyan (ikinci

değerdeki) katsayılar olarak AKÜ/RCA kat-sayıları türetilmiştir. Bunlar içinde en çok kabul gören katsayılar aşağıda verilmiştir. Bu katsayılar, dış ticaret verileri kullanıla-rak elde edilir.

AKÜ/RCA ve RXAi katsayıları ihracat verileri kullanılarak hesaplandığı için daha sağlıklı kabul edilmektedir. Geleneksel olarak az sayıda ürün ihraç eden bir ül-kede, bu katsayıların yüksek çıkması, her zaman o ülkenin rekabet gücü olduğu an-lamı taşımayabilir. İhracat teşviklerinin ol-ması durumunda da, bu katsayılar ger-çekte olması gerekenden yüksek çıkar. Yine de RCA katsayısı daha gerçekçi so-nuçlar vermektedir. Çünkü, genellikle ithal ürünler üzerine gümrük vergileri konuldu-ğundan, serbest ticaretin olmadığı 3. dünya ülkelerinin rekabet konumunu daha gerçekçi açıklar.

AKÜ/RCA-2 katsayısı ithalatı da göz önüne aldığı için gümrük vergilerinin ol-duğu andaki rekabet gücünü gösterir. Fa-kat, liberalleşme sonrası eğer gümrük ver-gileri düşerse, dengenin nasıl oluşacağı bilinemeyeceği için rekabetçi konumun sürdürüp sürdürülemeyeceği hususuna cevap veremez.

Balassa Yöntemi:

RCA = ( X l / X ) / ( X m / X w ) RCA-2= RXAi - RMAi

RXAi = ( X / X ) / (Xiw /Xw)

RMAi = (Mi/M) / (Miw/Mw)

Xi X Xiw

Xw Mi

Ülkenin i malı ihracatı Ülkenin toplam ihracatı i malının toplam bölge ya da dünya ihracatı

: Toplam bölge ya da dünya ihracatı : Ülkenin i malı ithalatı

231

Planlama Dergisi

M : Ülkenin toplam ithalatı Miw : i malının toplam bölge ya da

dünya ithalatı Mw : Toplam bölge ya da dünya ithalatı

Birinci yöntemdeki katsayılar 1,00'den büyük ise rekabet gücü var eğer 1,00'den küçük ise rekabet gücü düşük diyerek yo-rumlanmaktadır. Avrupa Topluluğu sa-nayiilerinin gözden geçirilmesin (Panorama of EC Industries 1995-96)'de eğer bir sektörün AKÜ/RCA katsayısı 1,25-1,50 ara-lığında ise orta düzeyde, AKÜ/RCA katsa-y ı s ı 1,51 ise yüksek düzeyde rekabet gücü olduğu kabul edilmektedir. Bu katsayıların zaman içindeki seyri de rekabet gücünün değerlendirilmesi açısından önemlidir.

REKABET GUCUNUN DIGER GÖSTERGELERİ

Firma, altsektör/işkolu, sektör veya ülke düzeyinde olsun, birçok ek gösterge-lerle rekabet durumunu izlemek ve uyanık bulunmak mümkündür.

İhracat Payları: Firmanın veya alt-sektörün İhracatının seçilen bir ülke gru-bunun ithalatı içindeki payı ve bu gruba diğer ülkelerin yaptıkları aynı tür ihracatla karşılaştırılmasıdır.

İthalat Nüfuz Oranı (Import Penetration Ratio): İthalatın toplam yurtiçi talebe oranı olarak hesaplanmakta-dır.

ITHNUFO,. = — M

ÜRET, + M, - X , t l ll = 100

ÜRETj

Mi Xi

i sektöründeki toplam üretim (çıktı) i sektöründeki toplam ithalat i sektöründeki toplam ihracat

İthalat nüfuz oranı, yurtiçi talebin it-halat ile karşılanma oranını gösterir ve her zaman artı (+) değerde olmalı ve değerin yüzde 0-100 arasında değişmelidir.

Uluslararası Rekabete Maruz Kalma Düzeyi: Yurtiçi talebin içinde it-halatın payını ve o sektörün ihracata yö-nelme düzeyini gösteren bir değişkendir.

REKB X, ÜRET

X, ÜRET,

M ÜRET + M, - X.

Bu gösterge, sektörlerin hangi oran-larda yurt dışı rakipler ile karşılaştıklarını göstermektedir. İhracat/üretim ile yurt dı-şındaki rakiplerle yurt dışında karşılaşma oranını, ithalat nüfus oranı da yurt içinde yabancı rakiplerle iç pazarı paylaşma oranlarından oluşmaktadır.

Net İhracat Oranı (NETİHR): Net ihracatın göreli büyüklüğünü gösteren bir değişkendir.

NETIHR. = ( A , - M , ) .

(X, + M,) 100

Mj : i sektöründeki toplam ithalat

Xj : i sektöründeki toplam ihracat

İhracat/İthalat Oranı (İ/İO) (XMR): Bir sektörün dış ticarette uzman-laşma düzeyini ölçmek amacıyla kullanılan bir göstergedir.

XMRj =Xj/Mj*ıoo

Sektör İçi Ticaret (SİT): SİT en-deksi aynı sektördeki çift yönlü ticareti gösterir. Endeks sıfır ve 100 arasında deği-şir. Eğer bir ülkenin bir sektörde ithalat ve ihracatı birbirine oldukça yakın miktarlarda ise SİT endeksi 100'e yaklaşır. SİT endeksi her bir sektördeki sektör içi ticareti ölçmek

232

Planlama Dergisi

için TSİT endeksi ise toplulaştırılmış sek-törler için ve toplam sanayi için sektör içi ticareti ölçmek amacıyla kullanılmaktadır (Industry and Technology, 1995).

(X + M )-\X - M S1T = —-i — 1 > 100

+ M , )

Y J { X İ + Mİ)-YJ\Xİ-M\ TSIT = '

Z ( X l + Mi) 100

Endeksin %100'e yakın olması sek-törde ithalat ve ihracatın birbirine yakın olduğunu gösterir. Bu endeks çift yönlü dış ticareti göstermektedir. Dünya ile bütün-leşmenin kaba bir ölçüsü olarak algılanabi-lir. Çünkü o sektörde hem yüksek miktarda ihracat hem de ithalat vardır.

AR-GE: Araştırma-geliştirme, şirket altsektörü, sektör ülke boyutlarında reka-bet gücünün ve büyümenin ana unsurla-rından biridir. Ülke boyutunda, sektör ve altsektör boyutlarında AR-GE faaliyetlerini değerlendirmenin çeşitli yolları vardır.

1) İlk olarak girdi ölçütleri yoluyla değerlendirmedir. Bunlar, AR-GE harcamalarının miktarı ya da bilim adamı ve/veya araştırmacı sayısı olarak kabul edilir.

2) Diğer yol ise çıktı ölçütleri ile de-ğerlendirmektir. Burada ise bilim-sel yayınlar ölçü kabul edilmekte olup teknoloji alanında bu gös-terge, patent sayıları olarak kabul edilmektedir.

Yukarıdaki inceleme ülkelerin araştır-malarına pazar ekonomisi ortamında sür-düğünü ve araştırma konularının seçimi ile sonuçlarının değerlendirilmesinin, dolayı-

sıyla araştırma maliyetlerinin, piyasa tale-bini yansıttığını varsaymaktadır. Oysa, başta gelişmekte olan ülkeler olmak üzere pekçok ülkede araştırmalar için yapılmış olan harcamalar bunların katma değere dönüşme oranının beklendiği kadar etkile-memektedir. Bu nedenle bu tür ülkelerde yapılmış araştırmaların ne kadarını gerçek kullanıma girdiği, üretimi etkilediği ve iş ortamını düzenlediği ayrıca araştırılması ve izlenmesini gerektiren bir konudur. AR-GE harcamalarının artmasıyla ülkenin rekabet gücünün artacağı varsayımı bu ülkeler açı-sından tartışmalıdır. Aynı şekilde, dışardan alınan işbilgisi ve diğer girdilerin hangi et-kililikte kullanıldığı da gelişmişlik düzeyi ile ilgili bir husustur.

Bu nedenle, firmaların kendi alanla-rındaki yurtiçi ve yurtdışı diğer firmalar ile, özellikle altsektörlerin yurtdışı diğer alt-sektörlerle kıyaslama çalışmaları yürütme-leri gereklidir.

AR-GE göstergelerinin ayrıntılandırıl-ması ve patent sayıları, patentlerin uygu-lamaya konulması gibi göstergelerle bir-likte değerlendirilmelidir.

Patentler - Açıklanmış Teknolojik Üstünlük (ATÜ/RTA): İlgili ülkenin, bir sektördeki ABD patent bürosundaki payı-nın, o ülkenin toplam ABD patent bürosu içindeki payına bölünmesi ile bulunur. ATÜ/RTA katsayısının l 'den büyük olması nispi olarak üstünlük göstermektedir. Bu tür kıyaslamaların yurtiçi ve yurtdışı birçok farklı seçeneklerin yapılması mümkündür.

Fiyat-Maliyet Marjı: Çıktıdan, girdi, ücret, faiz, kira, reklam harcamalarının far-kının düşülüp çıktıya bölünmesidir. Bu marj net bir kâr tanımı olarak anlaşılmamalıdır. Bu marjın içinde amortisman ve vergiler dahildir. Bu nedenle gayri safi bir kârlılık ölçüsü olarak kullanılabilir.

233

Planlama Dergisi

Kâr Maıjı: Katma değerden işgücüne yapılan ödemenin çıkarılıp kalanın çıktıya bölünmesi ile bulunur. İşyerinin verimlili-ğine bağlı olarak ne kadar kâr ya da za-rarda olduğunu gösterir.

SONUÇ

Rekabet gücünün artırılabilmesi için öncelikle, genel anlamda kamunun eko-nomideki istikrarı sağlayıcı makro-ekono-mik politikalar izlemesi ve yatırımcılar için belirsizlik unsurunu en alt düzeye çekmesi gerekmektedir.

Son yıllarda rekabet gücünü etkileyen önemli yönelişler ortaya çıkmıştır. Bunlar, küresel ticaretin yayılması, bu bağlamda gümrük tarife oranları ve tarife dışı engel-lerin azalmasıdır. Bilgi ve bir kısım teknoloji ise zaman ve mekan sınırları tanımaksızın çok hızlı yayılmaktadır.

Bölgesel pazarlar ile bütünleşme yo-lunda olan ülkemizde rekabet olgusu bü-yük önem kazanmıştır. Rekabet gucunun objektif ölçütler ile alt sektörler itibariyle gelişiminin ortaya konulabilmesi için reka-bet ölçüm yöntemlerinin yaygın olarak bili-nip uygulanmasında yarar görülmektedir. Bu yöntemler, şirketlere olduğu kadar, sektör kuruluşlarına da politika belirleme ve uygulamanın izlenmesi, kıyaslama, stratejik planlamalar için yardımcı olacak-tır. Karşılaştırmalı üstünlükler anlayışıyla çalışmanın aşılarak ulusal rekabetçi üstün-lükler anlayışı ile çalışmayı sağlama döne-mine girilmiştir. Dünya piyasalarına, tek tek şirketler olarak çıkmak yerine, alt-sektörler boyutunda ülke olarak rekabet açabilmenin sağlayacağı üstünlükler, bu gibi bilinçli ve titiz çalışmalarla izleme ve yönlendirme yapmayı gerektirmektedir.

Kaynaklar

Balassa B., (1965), Trade Liberaiization and Revealed Comparative Advantage, The Manchester School of Economic and Social Studies, Vol.33, pp. 99-123.

Commission of The European Communities, (1998), The Competitiveness of European Enterprises in fhe Face of Giobaiisation-How It can be Encouraged, Brussel, EU.

Demir, İ.,(2001), Türkiye Beyaz Eşya Sanayiinin Rekabet Gücü ve Geleceği, Uzmanlık Tezi, DPT Yayın No:2571, Şubat, Ankara.

DPT, (2000), Makine İmalat Sanayii, VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Yayın No: 2536-ÖİK:552, Ankara.

DPT, (2000), Sanayi Politikaları, VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Yayın No: 2529-ÖİK:545, Ankara.

Dosi, G., Pavitt, K., Soete, L. (1990), The Economics of Technical Change and International Trade, Harvester VVheatsheaf, Nevv York.

Industry and Technology, Scoreboard of Indicators 1995, OECD, Paris.

Khemani, R.S.,Stone H.W. International Competitiveness Indicator for the Middle East and North Africa: A Revievv.

Panorama of EC Industries (1995-96), Official Publication of The European Communities, Brussel, (Domestic Electrical Appliances Report).

Porter, M., (1990), The Competitive Advantage of Nations, Harvard Business Revievv.

Report to the Industry Council, (1999), Industrial Competitiveness and Business Services, Brussel, EU.

Togan, S., (1999), Sektörel Analiz ve Planlama, Rekabet Gücü Analiz Modülü, DPT-GTZ, Mart 15-19, Ankara.

234

BİYOTEKNOLOJİ ALANINDAKİ GELİŞMELERİN YANSIMALARI ve TÜRKİYE'NİN POLİTİKA SEÇENEKLERİ

Özet: Çağımızda biyoteknoloji araş-tırmalarının gelişimi ile birlikte modern biyoteknoiojinin uygulama alanları geniş-lemektedir. Başta tıp ve tarım alanlarında olmak üzere insanlığın faydasına sunulan buluşların büyük bir kısmı gen nakli yön-temleriyle gündeme gelmektedir. Gen nakli uygulamalarının tarım alanında kullanıl-ması, tüketici sağlığı ve çevre açısından duyarlı toplumlarda büyük tepki görmekte ve bunlara karşı çeşitli önlemleri ve risk değerlendirme tekniklerini de gündeme getirmektedir\ Bu noktada, biyoteknoiojik araştırma ve uygulamalar açısından geliş-miş ülkelerin gerisinde kalmış olan Tür-kiye'nin önümüzdeki dönem için bir poli-tika belirlemesi önem taşımaktadır

Klasik Biyoteknolojiden Modern Biyoteknolojiye

Biyolojik Çeşitlilik Çerçeve Sözleş-mesindeki tanımı ile biyoteknoloji, biyolojik sistemler, canlı organizmalar veya bunların türevlerinin özel amaçlarla ürün ya da işleme tekniklerinde kullanıldığı teknolojik uygulamaların bütünüdür. "Klasik biyo-teknoloji", mayalı ürünler ile bira, peynir ya da ekmeğin üretimlerinde insanoğlunun yüzyıllardır kullanageldiği bir uygulama olarak bilinmekle birlikte günümüzde ileri

(*) DPT, Planlama Uzmanı (**) DPT, Planlama Uzman Yardımcısı

Tayları KIYMAZ (*) Mehmet TARAKÇIOĞLU (**)

teknolojilerin gelişmesiyle "modern biyo-teknoloji" ortaya çıkmakta ve daha ziyade rekombinant DNA (dizilimi yeniden düzen-lenmiş DNA), hücre fizyonu (gen parçalan-ması) ve yeni biyo-işleme tekniklerinin kullanımını beraberinde getirmektedir.

Daha ziyade gelişmiş ülkelerde üre-tilmekte olan biyoteknoiojik buluşların ta-rım alanında uygulamasının yaygınlaşması ve kullanımının artması tarımsal üretimde yeni oluşumları beraberinde getirirken ge-rek çevre gerekse gıda tüketicisi açısından birçok soru işareti oluşturmaktadır. Bu ne-denle oluşan toplumsal tepkiler, biyotek-noiojinin tarımda kullanımının kısıtlanması-na kadar varan düzenlemeleri ve ticaret önlemlerini gündeme getirmektedir. Gele-cekte daha da tartışmalı gelişmelere yol açması beklenen biyoteknoloji konusunu Türkiye'nin, yolun başında bir ülke olarak, hızlı ve sistemli şekilde ele alması gerektiği düşünülmektedir.

Bu çalışmanın ilk bölümünde, biyo-teknoloji uygulamalarının tarihsel gelişimi özetlenmekte, daha sonra sırasıyla dün-yada ve Türkiye'de biyoteknoloji uygula-maları konusundaki son durum ele alın-maktadır. Üçüncü bölümde ise, gelişmekte olan ülkeler ve Türkiye açısından durum değerlendirmesi yapılarak Türkiye için stra-teji seçeneği önerilmektedir.

235

Planlama Dergisi

Biyoteknoloji Uygulamalarının Tarihsel Gelişimi

İkinci Dünya Savaşı sonrasında, tarım geliri ile toprak ve iklim koşullarının kısıtla-yıcı olmadığı hemen tüm ülkelerde, yapılan yatırımlarla tarımsal verimlilikte beklentile-rin ötesinde artışlar kaydedilmiştir. "Yeşil Devrim" olarak da adlandırılan ve ağırlıkla 1970-1980 yılları arasını kapsayan sözko-nusu büyüme döneminde dünya nüfusu-nun ortalama yıllık artış hızı yüzde 1,6 iken tarımsal büyüme yüzde 2,0 seviyesinde seyretmiştir. Sözkonusu yüksek büyüme hızı, bilimsel ve teknik alandaki ilerleme-lerle desteklenen tarımsal verimlilikteki ar-tış sayesinde gerçekleştirilmiştir.

Temellerini Yeşil Devrimin oluştur-duğu tarımsal büyümenin aslında birkaç teknik alandaki ilerlemeden kaynaklandığı ifade edilmektedir (Paillotin,G., 1997:71):

- Tarımın modernleştirilmesinde önemli bir unsur olan, emeğin sermaye ile ikamesini güçlü bir şekilde sağlayan ve son dönemde bilgisayar ve uzay teknolojileri yardımıyla oldukça hassas şekilde girdi optimizasyonu sağlayabilen tarımsal mekanizasyon,

- Kontrollü sulama ile birlikte yüksek ürün verimliliği sağlayan özellikle azot tabanlı suni gübrelerin kullanımı,

- Önemli oranda kimyasallar yoluyla uygulanmış olan ve halen uygulanan bitki koruma önlemleri,

- Şehirleşme ile paralel büyüyen, talebi büyük oranda şehirden alan, tarımda bilimsel teknikler kullanarak amaca bağlı olarak enerji veya protein ağırlıklı hayvan beslenmesinin sağlanması ve bitkisel besinin daha yüksek nitelikli hayvansal be-

sine dönüştürülmesinde görülen büyük ge-lişme,

- İlaçlar, aşılar ve tanı araçlarındaki geliş-melerle hayvan sağlığında kaydedilen gelişme ile ekonomik anlamda kayıpların önlenmesi,

- Tarımdaki verimliliğin yüzde 50'sinin kaynağı durumundaki ıslah ve hibrit tohum üretimi çalışmaları.

Ekilebilir toprakların sınırlarına ula-şıldığı bir dönemde, yeni hibrit tohumlar ve suni gübrelerin kontrollü sulama yöntem-leriyle kullanılması, önemli ölçüde ürün verimi artışlarına yol açmıştır. Bu, özellikle gelişmekte olan ülkelerin tarımında köklü dönüşümler yaratmıştır.

Yeşil devrim, genel anlamda, gen nakline dayanmayan ıslah çalışmalarıyla yürütülürken diğer tarafta daha ileri dü-zeyde genetik çalışmalar sürdürülmüştür. Modern genetik, 19. yüzyılın sonunda Mendel'in çalışmaları ile başlamıştır. Sana-yide mikroorganizmaların kullanımı (ma-yalar ve laktik fermentler gibi) tarihsel bir uygulama olup enzimlerin (peynir için rennet enzimi gibi) kullanılmaya başlan-ması da bu çerçevede değerlendirilebil-mektedir.

Genetik ve daha geniş anlamda bi-yoloji, 1940'lı yıllarda Delbruck'un çalış-maları ile yeni bir döneme girmiş, 1960'lı yılların sonunda genetik kodların tamamen saptanmasıyla ileri düzeyde gelişmiştir. Bu kapsamda "moleküler biyoloji" yeni araçlar geliştirmiş olup bunlar tarımda, gelişimin ve dışsal çevreye uyumun biyolojisi ile or-ganizmaların biyolojisi arasındaki ilişkileri anlamada kullanılmaya başlamıştır.

236

Planlama Dergisi

Temel bilimlerde oluşturulan bu yeni birikim birçok teknik uygulamayı da birlikte getirmiştir. 1970 yılında Smith, Wilcox ve Kelly genetik bilgileri taşıyan uzun DNA zincirini belirli noktalardan kesme kabiliye-tine sahip, hassas bir moleküler makas gibi davranan "kısıtlama enzimlerini" (restric-tion enzymes) saptamışlardır. Escherichia coli'de ilk gen nakli 1973 yılında Boyer ve Cohen tarafından gerçekleştirildi. Böylece, modern biyoteknoloji bu iki yönteme dayalı olarak günümüzdeki gelişmiş düzeyine ulaşmıştır; zira, DNA zincirinin parçalara ayrılabilmesi ve çoğaltılarak mikroorganiz-malara yerleştirilmesi olanaklı hale gelmiş-tir. (Paillotin,G., 1997:77).

1980'li yıllarda, laboratuvar koşullar-ında DNA parçalarının kopyalarının üre-tilmesini sağlayan PCR yöntemi geliştiril-miştir. Bu arada biyokimyasal tahlillerin otomasyonu da başdöndürücü şekilde ge-liştirilmiştir.

kalite özellikleri değiştirilmiş pamuk, soya , mısır, kanola elde edilmiştir.

Öte yandan, günümüz bilgi ve uy-gulama düzeyinde, gen naklinin sadece bir veya birkaç gen ile yapılabildiği gözönüne alındığında, belirli bir bitki zararlısına karşı koruma veya özel bir zararlıya karşı toksin sentezleme gibi çok fazla sayıda gen deği-şimini gerektirmeyen tekniklerle tarımda yaşanan sorunlara kısmi çözümler üretildiği gözden kaçırılmamalıdır. Hemen her trans-genik tohuma yerleştirilebilen "yok-edici (terminatör) gen"lerin bu tohumdan üre-yen yeni tohumların kısır olmasına ve böylece dünyada tarımla uğraşanların yüzde 80'inin halen kullanmakta olduğu üründen tohumunu ayırarak tekrar ekim yapma imkanının ortadan kalkmasına ve dolayısıyla üreticilerin transgenik tohum üreticisi firmalara bağımlı kalmasına neden olacağı belirtilmektedir. (Aydın, Z., 2000:110).

Gen teknolojisinin yüksek düzeyde yatırım gerektirmesi nedeniyle, 1980 yı-lında ABD Yüksek Mahkemesi'nin patent korumasını, bitki parçaları, dokuları ve genleri dahil yeni bitkilere yaygınlaştırılma-sına olanak tanıyan kararına kadar ticari uygulamalar gelişememiştir (Paarlberg, R., 2000:25).

1983 yılında, ABD'de Monsanto ve Agrigenetics Şirketleri tarafından bitki üze-rinde ilk deneysel gen nakli gerçekleştiril-miştir. Deneysel sürecin bitip ticari ürünle-rin piyasaya sürülmesi bir on yıl daha almış ve 1990'lı yılların başında yine ABD'de Calgene tarafından ilk ticari transgenik (gen nakli uygulanmış) bitki, TLAVR SAVR Domates' adıyla piyasaya sürülmüştür. Daha sonra ise, gen nakli yöntemiyle ku-raklığa, bitki zararlılarına karşı dayanıklı ve

Biyoteknolojide Dünyadaki Durum

Son yirmi yılda, dünyadaki uygulama ve araştırma konularına göz atıldığında, biyoteknolojinin özellikle sağlık, tarım, gıda sektörleri ile kimyasalların çevreye verdiği zararın giderilmesi için kullanıldığı görül-mektedir. 2000 yılı itibariyle, 150 milyar ABD Doları civarında bir pazar büyüklüğü olduğu kabul edilen biyoteknoloji ürün-lerinden, tarım ve gıda sektörlerine dönük ürünlerin aldıkları pay, OECD verilerine göre, yaklaşık yüzde 23'tür (OECD, 1996).

Şunu belirtmek gerekir ki, modern biyoteknoloji en geniş kullanım alanını ta-rımda bulmuştur. İlk ürünler, hayvanların tedavisinde kullanılmak üzere ya da tarım zararlılarıyla biyolojik mücadelenin sağ-

237

Planlama Dergisi

lanması amacına dönük olarak piyasaya sürülmüştür. Tarla denemesi yapılan ürün-lerin çoğunda amaç, zararlı ot ilaçlarına, virüs veya böceklere karşı dayanıklı ürün elde edilmesi şeklinde olmuştur.

Gen nakli (transgenetik) yönteminin başarıyla uygulandığı bitkilerin başlıcaları mısır, soya fasülyesi, pamuk ve kolza gibi ürünler olmakla birlikte tütün, domates ve patatese de uygulanmaktadır. Öte yandan, halen üretimi yapılmamakla birlikte buğ-day, arpa, çeltik gibi ürünlerde denemeler devam etmektedir.

Genetik olarak değiştirilmiş organizma (GDO) içeren ya da diğer bir ifadeyle transgenik ürünlerin dünyada ekim alanla-rındaki gelişim incelendiğinde; 1996 yılında 1,7 milyon hektardan 1999 yılında 40 mil-yon hektara ulaşıldığı, yani yıllık 7,2'lik bir büyüme yaşandığı anlaşılmaktadır. Bu alanların 1999 yılı itibariyle yaklaşık 54'ünün soyaya, yüzde 28'inin mısıra, yüzde 9'unun pamuğa, geri kalanının ise diğer ürünlere ayrılmış olduğu bildirilmek-tedir (DPT [1],2000).

Yine 1999 yılı verileriyle, transgenik ürünlere ayrılan toplam ekim alanlarının yüzde 99'unun ABD, Arjantin ve Kanada'da bulunduğu, bununla birlikte ABD'nin tek başına yüzde 72'lik paya sahip olduğu kaydedilmektedir.

Gelişmiş ülkelerin mutlak hakimiye-tinin bulunduğu biyoteknoloji alanında, şirket ve çalışan sayısı ile toplam yatırım miktarı bakımından da ABD'nin önderliği bulunmaktadır. 1998 yılı rakamlarıyla ABD'de 1300 civarında şirketin bu konuda faaliyette bulunduğu anlaşılırken, tarım konusunda iki büyük şirket, özellikle to-humculukta, gerek ABD gerekse dünya

pazarlarında büyük payı ellerinde tutmak-tadırlar. Avrupa Birliği ülkeleri arasında biyoteknoloji konusunda yapılan araştır-malara en fazla sermaye yatıran ülkeler İngiltere, Almanya ve Fransa olarak sırala-nabilecektir. Biyoteknoloji ürünleri pazarın-dan, tarıma yönelik ürünlerin aldığı pay incelendiğinde ise, ABD'de yüzde 8, Av-rupa'da ise yüzde 16 olduğu saptanmakta-dır (OECD, 1996)

Japonya daha geriden gelmekle birlikte biyoteknoloji konusundaki yatırım-larını her geçen yıl artırmaktadır. Biyo-teknoloji alanında 1950'lere dayanan bir geçmişi olan İsrail, tarım konusundaki gelişmelerin büyük bir kısmını bu alandaki araştırmalarına borçludur ve halen büyü-yen bir sektöre sahiptir. Brezilya da araş-tırma alanında yeni girişimlerde bulun-makta ve daha ziyade tarım alanındaki araştırmalara eğilmektedir (Miller, K.L., 2000).

Gelişmekte olan ülkeler bu gibi araş-tırmalara büyük miktarlar ayıramadıkları için araştırma yatırımlarında ve biyotek-noloji uygulamalarında gelişmiş ülkelerin gerisinde kalmaktadırlar. Bu ülkelerden Hindistan'da, hükümet katkılarıyla özellikle sağlık konularındaki araştırma ortamının geliştirilmesiyle ilgili çabalar dikkati çek-mektedir.

Transgenik ürünler konusundaki araş-tırmalardan ortaya çıkan sonuçlardan elde edilen ve pazarlanmasında herhangi sa-kınca görülmeyen ürünlerin araştırmacı şirketlerce patentlerinin alınarak kullanım hakkının elde edilmesi, ticarette gelişmiş ülkelere ayrı bir üstünlük kazandırırken, gelişmekte olan ülkelerin patent ve lisans hakları için ödediği miktarlar 1995 yılı ra-

238

Planlama Dergisi

kamlarıyla 60 milyar ABD Dolarını bul-maktadır (Aydın Z., 2000:123).

Dünya ticaretinde iki önemli taraf olan ABD ve AB'nin transgenik ürünlerin üretimi ve ticareti konusundaki farklı uygulamaları dikkati çekmektedir. Transgenik ürünlerin büyük ölçüde özel kesim Ar-Ge çalışmaları ile geliştirildiği ABD'de konuya daha liberal bir yaklaşım sergilenirken, AB'de ise, özel-likle tüketicinin çevre ve sağlık kaygılarının ön plana çıkması nedeniyle etiketleme de dahil, yoğun bir kamu düzenlemesine tabi olmaktadır.

AB'nin yaklaşımı biyogüvenlik kavramı ile bağlantılı olarak ortaya çıkmaktadır. Biyogüvenlik kavramı, modern biyotek-noloji teknik, uygulama ve ürünlerinin in-san sağlığı ve biyolojik çeşitlilik üzerinde oluşturabileceği olumsuz etkilerin belirlen-mesi sürecini ve belirlenen risklerin mey-dana gelme olasılığının ortadan kaldırılması veya meydana gelmesi durumunda oluşa-cak zararların kontrol altında tutulması için alınacak tedbirleri kapsamaktadır (DPT[1]).

Türkiye'deki Durum

Türkiye biyoteknoloji konusunda, ye-tişmiş eleman, laboratuvar altyapısı ve araştırma olanaklarındaki yetersizlikler ne-deniyle oldukça geride kalmıştır. Üniversi-telerde son dört yıldır moleküler biyoloji ve genetik konusunda lisans eğitimi verilmeye başlamıştır. Araştırma-geliştirme için ayrı-lan fonlar yetersiz olmakla birlikte son yıl-larda bir gelişme olduğu belirtilmektedir. Araştırma sayısının ve niteliğinin artmasını engelleyen bir neden de çalışmalarda kul-lanılan maddelerin çok maliyetli olmasıdır.

Son yıllarda, Türkiye'de patent baş-vuruları içerisinde biyoteknoloji konusunda

olanların oranı hızla artarken bunlardan hemen hepsinin yabancı patent başvurusu olması mevcut durumda şaşırtıcı bulun-mamaktadır.

Tarım sektörü açısından bakılırsa, Türkiye'de geliştirilmiş olan bir transgenik ürünün bulunmadığı, Tarımsal Araştırma Enstitülerindeki tarla denemeleri dışında transgenik ürün üretiminin de bulunmadığı belirtilebilir. Hayvancılık konusunda ise herhangi bir gelişme kaydedilmemiştir.

Öte yandan, Türkiye'nin buğday, arpa, baklagiller ve şeker pancarı gibi ana besin kaynaklarını oluşturan bitkilerin dı-şında birçok meyve ve sebzenin de doğal gen kaynaklarının bulunduğu bir ülke ol-duğu göz önüne alındığında biyoteknolojik ürünlerin kullanımı ve çevreye salımı konu-suna daha duyarlı yaklaşılması gereği or-taya çıkmaktadır. Halen söz konusu ürün-lerin Türkiye'ye ithaline izin verilmemekte-dir. Ayrıca, bitki gen kaynaklarının araştı-rılması ile ilgili projeler uygulanmakta olup bunların sonuçlandırılmasının zaman ala-cağı tahmin edilmektedir.

Biyoteknolojinin tarım alanında uy-gulanmasının sağladığı fayda, kalite ve ve-rimde yaşanan iyileşmeler olmuştur. Halen uygulamanın sadece bitkisel üretimde hastalık ve zararlılara karşı direnç artırıcı ve bazı ürünlerde kaliteyi iyileştirici yönde yoğunlaşmış olması, kısa ve orta dönemde beklenen gelişmelerin belli sınırlar içeri-sinde kalacağı beklentisini yaratmaktadır.

Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülke-lerde, gen nakli yöntemleriyle gıda arzının artırılarak gıda güvenliğinin sağlanacağı

Gelişmekte Olan Ülkeler ve Türkiye'nin Strateji Seçeneği

239

Planlama Dergisi

konusundaki görüşlere karşın bazı önemli etkenlerin göz ardı edildiği belirtilmelidir. Söz konusu teknoloji uygulamalarının uluslararası şirketlerin tekelinde olması ve oldukça maliyetli araştırmalara girişildiği için transgenik tohumun pahalıya mal edilmesi nedeniyle bunların yaygın kulla-nımının sağlanması şimdilik mümkün gö-rülmemektedir. Ancak, verim artışı dola-yısıyla tohumun yüksek maliyetine katla-nılsa dahi, bunun, arz fazlası sonucu ürün fiyat dengelerinin değişerek üretici aley-hine durum oluşturması, pazarlama ve stoklama sorunları yaratılması ile üreticiye pek de olumlu bir ortam yaratmayacağı hesaba katılmalıdır. Öte yandan, trans-genik ürün üretiminde yüksek maliyetli girdi ve teknoloji kullanımı nedeniyle tarım-da emek yoğun değil sermaye yoğun bir üretim düzeni kurulması beklenmektedir. Bu bağlamda, gerek üretim artışının gerek-se tarımda sermaye yoğun üretim şeklinin ortaya çıkmasının gelişmekte olan ülkelere getireceği koşullar; tohum yönünden dışa bağımlı, arz fazlası stoklarla uğraşmak durumunda kalan, fiyat yapısı nedeniyle çiftçinin durumunda iyileşme sağlamayan, emek yoğun üretimden uzaklaşılmasıyla istihdamın azalması sonucu tarımda iş im-kanlarının daraldığı ve daha da kötüsü özellikle tarım kesiminde yaşayan insanla-rın gıda güvenliğinin sağlanmasının güç-leştiği bir ortamın oluşması olabilecektir.

Bunlara ek olarak, transgenik ürün üretilmesiyle çevreye salıverilecek genlerin diğer organizmalar üzerinde oluşturacağı tahribat ya da değişiklerin yansımaları, bo-yutları fazla bilinmediği için sıkıntılar yara-tabilecek konulardandır. Öte yandan, ge-lişmiş ülkelerde insan sağlığı ve dolayısıyla gıda güvenilirliği bakımında transgenik ürünlere mesafeli yaklaşılması ve getirilen çeşitli kural ve standartlar nedeniyle geliş-

mekte olan ülkelerin gelişmiş ülke piyasa-larına transgenik ürünler pazarlayabilmeleri uzak bir olasılık gibi görünmektedirler. An-cak, büyük bir olasılıkla, gelişmiş ülkelerde geliştirilen transgenik ürünler, gelişmekte olan ülkelere yönlendirilmeye çalışılacaktır.

Biyoçeşitlilik Sözleşmesine ek Biyo-güvenlik Protokolü kapsamında, AB'nin sıkça başvurduğu gibi genetik olarak de-ğiştirilmiş organizma içeren tarım ve gıda ürünlerine karşı Ön Tedbir Alma İlkesi (Precautionary Principle) uygulanarak ürüne bağlı ticaret kısıtlamaları getirilebil-mektedir. Diğer ülkelerde de, özellikle ka-muoylarında transgenik ürünlere dönük kaygıların artıyor olması nedeniyle söz-konusu uygulamanın yaygınlaşabileceği tahmin edilmektedir.

Konu Türkiye açısından ele alındı-ğında, AB ile ilişkilerin belirleyici rol oyna-yacağı düşünülmektedir. Özellikle, katılım öncesi süreçte AB ile politika uyumlaştırıl-ması gereğince AB'de uygulanmakta olan risk değerlendirme ve sıkı etiketleme ku-rallarının yakın gelecekte Türkiye tarafın-dan da benimsenmesi gerekmektedir. Böy-lece, iç ve dış ticarette bahsedilen kurallara dönük düzenlemeler önemli yer tutacaktır.

Türkiye'de transgenik bitkilerin de-neme üretiminin denetim altında yapıldığı bilinmektedir. Bununla birlikte, bu konuda herhangi yasal düzenleme yapılmamış ve risk değerlendirme sistemi henüz oluştu-rulamamıştır. Diğer taraftan, Türkiye'de tarım alanında verim artırıcı ve kalite iyi-leştirici politikaların yıllardır uygulanama-masının sonucu olarak tarım üretimi ve ticaretinde sorunlarla karşılaşılmaktadır. Uluslararası alanda transgenik ürünlere dönük düzenlemeler konusundaki tartış-maların devam ettiği ve uzun dönemli ön-

240

Planlama Dergisi

lemlerin önerildiği bir ortamda, öncelikle transgenik ürünlerin düşünülmesi yerine halen başka ülkelerde kullanılmakta olup da Türkiye'de sermaye ve bilgi eksiklikleri nedeniyle bütünüyle uygulanamamış olan geleneksel hayvan ve bitki ıslahı yöntem-lerine yönelinmesi daha büyük öncelik ta-şımaktadır. Geleneksel ıslah yöntemleri de bir çeşit genetik müdahale veya değişim içermekle birlikte sadece akraba tür veya cinsler arasında uygulanmaktadır (Kaya, Z., Tolun, A.A.). Bu yönüyle transgenik yöntemlerden ayrılmaktadır. Bu çerçevede, Türkiye'nin mevcut tarım potansiyelinin değerlendirilmesine yönelik önlemlerin, kısa vadede, ıslah çalışmaları çerçevesinde ele alınması ve Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP) kapsamında oluşacak üretim deseni ile yaşanacak üretim artışı hesaba katıldı-ğında transgenik ürün üretiminde aceleci davranılmaması gerektiği düşünülmektedir.

Sonuç ve Öneri

Dünyada hızla yaygınlaşmakla birlikte özellikle sağlık ve çevreye olası etkileri açı-sından büyük tepki alan transgenik ürün-lere dönük gerek iç gerekse dış ticaret ön-lemlerinin kapsamı ve uygulanması ko-nusunda tartışmalar sürmektedir. Türkiye'nin tarım konusunda en büyük ticari ortağı olan ve katılım öncesi süreçte bulunulan AB'nin, transgenik ürünler konu-sunda uygulamakta olduğu ya da uygula-yacağı politikalar, dünya ticaretinde sözü geçen önemli bir ticaret bloğu olması ne-deniyle Türkiye için belirleyici konumdadır.

ve kullanımında, uluslararası anlaşmaların çerçevesi dışına çıkmayacak, yasak ya da kısıtlamalar uygulaması akılcı görünmekte-dir. Öte yandan, tarım ve gıda sektörlerinin ihracat açısından önemi dikkate alındı-ğında, transgenik üretim nedeniyle ihraç pazarlarında kısıtlamalara maruz kalınması Türkiye'nin çıkarına olmayacaktır.

Bununla birlikte, biyoteknoloji konu-sunda Ar-Ge faaliyetlerinin desteklenerek bilgi ve yetişmiş eleman altyapısının ku-rulması büyük önem taşımaktadır. Tarım konusunda yapılacak genetik araştırma-larda, verim ve kalite artırıcı çalışmalara öncelik verilmelidir.

Bu çerçevede, Türkiye'nin taraf ol-duğu Biyogüvenlik Protokolüne uygun olarak risk değerlendirme, risk yönetimi ve izleme-kontrol düzenlerinin kurulması acili-yet arz etmektedir. Ayrıca, hukuki düzen-lemelerin tamamlanması gerekmekte olup, bunların tümünün VIII. Beş Yıllık Kalkınma Dönemi içerisinde tamamlanması amaçlan-malıdır.

Türkiye'de genetik uygulamalara al-ternatif olarak öncelikle kalite ve verim ar-tışını sağlayıcı bütünleşik zararlı yönetimi (integrated pest management), bütünleşik ürün yönetimi (integrated crop manage-ment) v.b. yöntemlerin yaygın biçimde kullanılması, sürdürülebilir tarımsal geliş-menin ve gıda güvenliğinin sağlanmasının en önemli araçlarından biri olmalıdır.

AB ile olan ticari ilişkilerin yanısıra, Türkiye'de halk sağlığı ve çevre açısından karşılaşılabilecek tehlikeler ile barındırılan doğal gen kaynakları hesaba katıldığında, Türkiye'nin üretim ve ticaret düzenini göz-den geçirerek transgenik ürünlerin üretim

241

Planlama Dergisi

Kaynaklar

ANDERSEN, P.P., "Agricultural Biotechnology, Trade and Developing Countries", AgBioForum Dergisi Cilt-2 Yaz-Güz 1999:215.

AYDIN, Z., "Genetik Mühendisliği, Azgelişmiş Ülkelerde Yoksulluk ve Gıda Sorunu", Toplum ve Bilim Dergisi, Yaz 2000:108.

BARRETT, K., "Applying the Precau-tionary Principle to Agricultural Bio-technology", Science and Environmental Health Netvvork

BM, "Biotechnology for Food Production and Its Impact on Development", BM Ekonomik ve Sosyal Konseyi Raporu, 1999.

DPT (1), "Biyoteknoloji ve Biyogü-venlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu", DPT Ankara, 2000.

DPT (2), "Tarımsal Politikalar ve Yapısal Düzenlemeler Özel İhtisas Komisyonu Raporu", DPT Ankara, 2000.

KAYA,Z., TOLUN,A.A., "Transgenik Organizma Kullanımının Sonuçları", Bilim ve Teknik Der-gisi, Eylül 2000:52.

KIYMAZ, T., "AB'de ve Türkiye'de Temel Ürünlerde (Hububat, Şeker ve Süt ve Süt Ürünleri) Uygulanan Tarımsal Destekleme Politikaları ve Bunların Ham Madde Temini Açısından Gıda Sanayiine Etkileri", DPT Ankara, 2000.

MİLLER, K.L., "The Biotech Boom", Newsweek Dergisi Ekim 2000: 57.

OECD, "Biotechnology and Trade", OECD Ticaret Komitesi Çalışma Grubu Raporu, Paris, 1997.

PAARLBERG R., "The Global Food Fight", Foreign Affairs Dergisi, Mayıs/Haz. 2000:24.

PAILLOTIN, G., "The Impact of Biotechnology on the Agro-Food Sector", Future of Food Dergisi, 1997:71.

VEGA, M., BONTOUX, L., KERN, M., "European Agriculture and Future World Food Demand", IPTS Raporu no.39, 2000.

YENAL, D., YENAL, Z., "2000 Yılına Doğru Dünyada Gıda ve Tarım", Toplum ve Bilim Dergisi, Bahar 1993:93.

Raporu, Mart 2000.

242

ÜRETIM TEKNOLOJISINDEKI GELİŞMENİN SANAYİNİN REKABET GÜCÜNE ETKİSİ: Otomotiv Sanayii Örneği

Özet: Bu makale'de, sanayide uygu-lanan üretim sistemlerinde akılcı/aştırma ve verimlilik artırma yönünde meydana gelen değişim ile bu gelişmelere uyabilen ülkele-rin/firmaların sağladığı kazanım incelen-mekte ve otomotiv sanayii özelinde bir de-ğerlendirme sunulması amaçlanmaktadır. Burada yapılan karşılaştırmalar devlet yar-dımları ve ayrıcalıkları en düşük düzeyde tutularak Türk sanayiinin kendisinin yap-ması gerekli örgütlenme ve verimliliği artı-rıcı diğer tedbirlere örnek teşkil edebilecek çözümler içermektedir. Pek çok çözümün ithal yolla elde edilemeyeceği, kurum ör-gütlenmesi ve kültürü ile özgün ve faydalı pek çok çözümün yerinde üretilebileceği görülmektedir. Türkiye'nin yeni özgün ürün, model geliştirme ve marka devrimi-nin başında olduğu bir dönemde taklit ye-rine öz birikimine dayanma, izleme-uyar-lama gibi zihniyet değişikliklerini gündemin birinci sırasına getirmesi gerekmektedir.

Dünyada Sanayinin Yeri

XX. yüzyılda kalkınmanın dinamiğini sanayileşme oluşturmuştur. Ülkeler geliş-

(*) DPT, Planlama Uzmanı

Ati la BEDİR (*)

mişlik düzeyleri arasındaki açığı kapatabil-mek için sanayileşmeye önem vermişlerdir.

Günümüzde kalkınmış ülkelerin büyük çoğunluğu sanayileşmiş ülkelerden oluş-maktadır. Tablo l 'de görüldüğü gibi, 1995 yılında gelişmiş 13 OECD ülkesi dünya ge-nelinde 152 ülkede yaratılan toplam katma değerin yüzde 75,0'ini, sanayi katma de-ğerinin ise yüzde 72,5'ini üretmektedir. 152 ülkenin yarattığı toplam katma değer içinde, yüzde 29,8'lik payı olan ABD, aynı zamanda sanayide yaratılan katma değer içinde de yüzde 25,2'lik bir paya sahiptir. Japonya yaratılan toplam katma değerin yüzde 21,9'unu, sanayi katma değerinin ise yüzde 26,2'sini sağlamaktadır.

Diğer taraftan, özellikle bilgi ve ileti-şim teknolojileriyle desteklenen bilişim hizmetlerindeki büyüme ve artan refahın yarattığı daha fazla ve kaliteli hizmet ta-lebi, milli gelir içerisinde hizmetler sektö-rünün payının giderek artmasında etkili olmaktadır. Ancak, sanayi ve hizmetler sektörleri arasındaki hayati etkileşime ve hizmetler sektörüne dayalı bir büyümenin sürdürülebilirliği için buna uygun bir sanayi arzının önemine dikkat çekilmektedir (OECD-STI, 2000).

243

Planlama Dergisi

Tablo: 1- Ülkeler İtibariyle Milli Gelir ve Sanayi Katma Değeri

(1995 Yılı, cari fiyatlarla)

Ülkeler Kişi Başına Milli GelirC1)

($)

GSMH (Milyar $)

Pay (%)

Sanayi Katma Değeri

(Milyar $)

Pay C/o)

Sanayinin Milli Gelir İçindeki Payı (%)

A.B.D. 27.520 7.070 29,8 1.883 25,2 26,6 Avustralya 20.547 353 1,5 98 1,3 27,7 Avusturya 22.017 230 1,0 70 0,9 30,6 Belçika 22.630 277 1,2 77 1,0 27,8 Danimarka 22.678 179 0,8 42 0,6 23,4 Finlandiya 18.119 122 0,5 39 0,5 32,3 Fransa 20.410 1.530 6,5 409 5,5 26,7 Hollanda 20.842 399 1,7 107 1,4 26,8 Inailtere 19.422 1.100 4,6 305 4,1 27,7 italya 20.209 1.070 4,5. 342 4,6 32,0 Japonya 23.403 5.180 21,9 1.960 26,2 37,8 Norveç 24.378 145 0,6 44 0,6 30,2 Portekiz 13.491 104 0,4 37 0,5 35,4

Gelişmiş 13 OECD Ülkesi Toplamı(2) 17.759 75,0 5.413 72,5 30,5 Türkiye 5.873 172,1 0,7 46,8 0,6 27,2 152 Uike Toolamı 23.689 100,0 7.469 100,0 31.5

Kaynak: The World Bank, World Deveiopment Indicators 2000.

Yüksek Üretim Teknolojilerindeki Gelişimin Boyutları

Üretim teknolojisi/sistemleri genel olarak; "emek yoğun üretim", "seri üretim" ve "esnek üretim" / "yalın üretim" sistem-leri olarak üç başlıkta sınıflandırılmaktadır.

19. Yüzyılın sonlarına kadar sanayi, emek yoğun bir üretim yapısı arz etmekte idi. Bu üretim yönteminde ürünler, tama-men siparişe dayalı, dolayısıyla küçük öl-çekte ve standart dışı olarak üretilmekte-

Satın alma gücü paritesine göre kişi başına milli geliri tanımlamaktadır.

(2) Bu ülkeler, OECD'nin tabloda görülen gelişmiş ülkeler olup Almanya ve İspanya ile ilgili veriler "World Deveiopment Indicators, 2000" de kapsan-madığından, tabloda yer verilememiştir.

dir. Üretim, yüksek oranda nitelikli işçilikle, çok sayıda küçük işletmede yerine getiril-mekte olup, genelde ilgili parçaların ve ürünün tamamı aynı işletme içerisinde ya-pılmaktadır.

Küçük ölçekli söz konusu işletmelerin AR-GE'ye ve yeni teknolojiye yatırım yap-malarının güçlüğü yanında, az sayıda üre-timden dolayı birim maliyet de yüksek ol-makta idi. Ancak, 1908 yılında Amerikan otomotiv sanayiinde Henry Ford tarafından başlatılan ve seri üretimin başlangıcı olarak kabul edilen T-Modeli otomobil üretimi projesiyle, otomotiv sanayiinin öncülü-ğünde, tüm sanayilerde yeni bir dönem başlamıştır.

Seri üretim; hareket eden bir montaj hattı ve yüksek oranda iş bölümüne dayalı,

244

Planlama Dergisi

sermaye yoğun, üretim hattında çok basit işlemler yapan vasıfsız veya yarı vasıflı iş-gücü vasıtasıyla yüksek miktarlarda ve standart ürünlerin üretildiği bir üretim sis-temidir. Otomotiv sanayiinde seri üretim sistemlerinin uygulamasıyla sağlanan üret-kenlik artışı ve daha düşük maliyette üre-tim, bu ürünlere yönelik kitlesel talebin oluşmasında etkili olmuştur. Ölçek ekono-misi anlayışıyla büyük ölçeklerde ve birim ürün başına düşük maliyette üretimi esas alan seri üretimde beş temel öğe vardır (Rae, 1984, s.34). Bunlar; üretimde has-saslık, üründe standartlaşma, aksam ve parçaların değiştirilebilirliği, nihai ürün ve alt parçaların üretiminde eşzamanlılık ve üretimin sürekliliğidir. Söz konusu imalat özellikleri kapsamlı şekilde ilk defa otomo-tiv sanayiinde meydana gelmiş, bu sanayi öncülüğünde diğer sanayilerde de yaygın olarak uygulama alanı bulmuştur.

Otomotiv sanayii, yarattığı katma de-ğer, istihdam seviyesine yüksek orandaki katkısı ve bir çok sektörde talep yaratıcı girdi-çıktı ilişkileri yanı sıra, özellikle sana-yide yeni üretim sistemlerinin geliştirilme-sindeki öncü konumu suretiyle diğer sana-yiler üzerinde yarattığı büyük etkilerden dolayı ülke ekonomilerinde üretim sistemi-nin göstergesidir. Bundan dolayı otomotiv sanayii, XX. yüzyıl sanayiinin itici gücü veya sanayilerin sanayisi olarak da tanım-lanmaktadır.

Seri üretimin kapsamlı bir şekilde ilk kez uygulandığı Henry Ford'un T-Model otomobil projesiyle, söz konusu otomobilin ilk üretimine başlandığı 1908 yılında 6.000 adet civarındaki satış, montaj hattının tümden tamamlandığı 1914 yılında yakla-şık 260.000 adete ulaşmış ve ilk altı yılda ortalama yıllık yüzde 87,4 büyüme sağ-lanmıştır. 1908 yılında 850$ olan fiyatı ise 1914 yılında 490$'a düşmüştür (Rae, 1965, s.61). XX. yüzyılın başlarında dünya taşıt

aracı üretiminin yaklaşık yüzde 40'ı ABD'de üretilirken, seri üretimin sağladığı üstün-lüklerin etkisiyle 1915 yılında dünya araç üretiminin yüzde 95'i ABD'de üretilir du-ruma gelmiştir. 1930'lu yıllardan sonra Avrupa ülkelerinde de seri üretime geçiş yönünde teşebbüslere başlanmış ve 1950'li yıllardan sonra seri üretimin bu ülkelerde de yaygın olarak uygulanması ve Türkiye, Yugoslavya, Fas, Cezayir gibi ülkelerden ucuz işgücü teminin de etkisiyle 1970 yı-lına gelindiğinde Batı Avrupa ülkeleri ve ABD dünya taşıt aracı üretiminin yüzde 80'inden fazlasını yaklaşık yarı yarıya üretir konuma gelmişlerdir.

1960'lı yılların sonlarında, üretim sis-temlerinde esnek/yalın üretim sistemi ola-rak adlandırılan önemli değişim yine oto-motiv sanayii öncülüğünde Japonya'da gerçekleştirilmiştir. Japon otomotiv sana-yiinin kısa sürede, oldukça gelişmiş ABD ve Avrupa otomotiv sanayiine göre rekabet üstünlüğüne kavuşmasında, yalın üretim sisteminin çok önemli bir unsur olduğu ka-bul edilmektedir. Büyük otomotiv firmaları kendi sistemlerini yalın üretim sistemine uyarlamaya çalışmışlardır.

Talepte olabilecek dalgalanmalar veya tüketici tercihlerindeki değişmelerden fazla etkilenmeyecek şekilde ürün çeşitliliğine gidebilecek fabrika içi yapılanmayı düzen-leyici yalın üretim sistemi, üretici-tedarikçi ve üretici-satıcı ilişkilerini de kapsamakta-dır. Dolayısıyla, yalın üretim sistemi, "te-darikçi-üretici-satıcı" üçlüsü arasında yük-sek bir örgütlenme yeteneğine dayalı-dır.Yalın üretim sistemi;

• Tam zamanında (JIT:Just in Time) üretim ve teslimat yöntemiyle stok maliyetinin azaltıldığı,

• İstatistiki işlem denetimi (SPC), kalite çemberleri ve toplam kalite yönetimi (TQM)'nin uygulandığı,

245

Planlama Dergisi

• Üretimde çok amaçlı tezgahların ve vasıflı işgücünün kullanıldığı ve iş-çilerin üretimin işleyişi ve üretim teknolojisi hakkında alınan karar-lara katılımının sağlandığı,

• Üretim teknolojisi, fiyat ve kalitede sürekli iyileştirmenin (Kaizen) he-deflendiği,

• Ana sanayi-yan sanayi ilişkilerinde uzun dönemli ilişkiler, karşılıklı da-yanışma ve güven boyutunun tesis edilmeye çalışıldığı,

• Düzenli bir üretici-satıcı teşkilatlan-masıyla piyasa işaretlerine duyarlı bir üretimin sağlanılmasına özen gösterildiği bir üretim sistemidir.

Günümüzde bilgi ve iletişim sektörle-rindeki hızlı gelişmelerle bilginin hızlı ve kolay iletilebilmesi firmalar arasında daha sağlıklı ilişkiler kurulmasına ve işbirliğinin geliştirilmesine olumlu katkı sağlamakla birlikte, tüketici tercihlerinin üretimdeki belirleyici rolünün artmasına ve küresel ölçekte tüketim tercihlerine sebep ol-makta; firmaların esnek yapılanmalarını gerekli kılmaktadır.

Yalın/esnek üretim sistemlerinde tam zamanında üretim ve tedarik (JIT) yöntemi ile, sık aralıklarla ve düşük miktarda, anlık üretim ihtiyacına göre girdi tedariki ya-pılmaya çalışıldığından fabrika içi stoklar asgariye indirilmektedir.

Bilgisayar destekli üretim ve tasarım (CAD/CAM) yapılması ve üretimde geniş olarak robot kullanımı üretimin esnekliğini artırmaktadır. Bu durum, makina ve alet-lerde değişiklik yapmaya gerek duymadan, sadece program ve bazen de kalıpları de-ğiştirmek suretiyle, daha hızlı ve kolayca ürün çeşitliliği sağlayabilme fırsatı ver-mektedir.

İstatistiki kalite denetimi (SPC) ve ka-lite çemberleri ile kalite denetimi, üretim hattı boyunca ve üretimin genel bir özelliği gibi yapılmaktadır. Halbuki, seri üretimde kalite kontrol üretimden sonra yapılmakta-dır. SPC ile iki önemli üstünlük sağlan-maktadır. Birincisi, hatalar üretim esna-sında fark edildiğinden nihai aşamaya ta-şınmadan daha az bir çabayla giderilebil-mektedir. İkincisi, hataya sebep olan unsur ara aşamada giderildiğinden sistemsel hata önlenmiş olmaktadır.

Yalın üretim anlayışında işçiler, birçok işte uzman ve sorun çözücü olarak görül-mektedir. Çok yönlü vasıflar geliştirebilen işçilere ömür boyu iş güvencesi şeklinde ödüllendirme düzeni ve üstün yetenek te-melini esas alan ücret anlayışı mevcuttur (Sayer, 1989).

Bu üretim sisteminde grup çalışma-sına önem verilmektedir. Grup, işyeri te-mizliğinden kalite denetimine kadar çalış-tığı fabrika bölümünün tüm işlerden so-rumludur. Grup üyeleri belirli zamanlarda fabrikadaki iş düzeni, kullanılan teknoloji, kalitenin yükseltilmesi gibi teknik ve idari konularda önerilerde bulunmaktadırlar. Söz konulu öneriler büyük bir özenle değer-lendirilmekte ve önerisi önemli bulunan gruplara maddi ve manevi ödül verilmek-tedir. Bu tür yapılanmaya "kalite çember-leri" veya "sürekli geliştirme anlayışı" (Kaizen) denilmektedir. Yalın üretimde işçi veya ilgili grup hatanın o esnada gideril-mesini sağlamaktadır. Böyle bir yapılan-mada ilk akla gelen hattın çok fazla dur-durulabileceğidir. Ancak, grup zaman içeri-sinde muhtemel hataların üretimin hangi aşamasında ve hangi sebeplerden mey-dana geldiğini öğrenerek, sebeplerini kesin şekilde gidermesinden dolayı hattın hiç durdulmadığı bir üretim gerçekleştirilebil-mektedir.

246

Planlama Dergisi

Örneğin, Toyota'nın üretim hattında her bir işçinin üretimi durdurabilme yetkisi olmasına rağmen, kesintisiz bir üretim sağlanabilmekte, fabrika içerisinde "hata düzeltme alanı" olmadan üretim yürü-mektedir. Oysa, seri imalatta fabrika alanı-nın yüzde 20'si, çalışma saatinin de yüzde 25'i de hataların düzeltilmesine harcan-maktadır. Bu da, kuşkusuz ki, ilave bir ma-liyet demektir (Jones, Roos ve Womack, 1990, s. 72).

Ulusal Rekabetçi Üstünlüğün Oluşmasında Yalın Üretim Tekniğinin Etkisi

Bazı özellikleriyle tanıtılmaya çalışılan seri üretim ve esnek/yalın üretim arasın-daki farklılığın ülkeler boyutunda nasıl bir sonuç verdiğinin anlaşılması için araştır-

malar yapılması gerekir. Şu araştırma bil-gileri oldukça ilginçtir (Tablo 2).

Tablo'dan görüleceği üzere, Japon otomobil üreticileri, Japon üreticilerin, çok daha az parça stokuyla, ve çok daha az kalite denetim, bakım-onarım alanıyla daha kısa sürede üretim gerçekleştirdikleri gö-rülmektedir. ABD'de yaklaşık üç günde bir, Avrupa'da iki günde bir girdi tedariki ya-pılmasına rağmen Japonya'da günde beş kez tedarik yapılmaktadır.

Japonya'da işçilerin iş örgütlenmesi ve üretim işlemleriyle ilgili öneriler sun-maları çalışan başına öneri göstergesiyle açıkça görülmektedir. Ayrıca, işçilerin tek bir iş yapmaktan ziyade, çok yönlü vasıflar edinebilmesi için işçi eğitimi Japonya'da, ABD ve Avrupalı üreticilere göre oldukça

Tablo:2- Ortalama Bir Otomobil Montaj Tesisinin Özellikleri, 1989

Japon Firmaları Amerikan Firmaları Avrupa Firmaları

Üretkenlik

(Saat/Araç) 16,8 25,1 36,2

Kalite

(Montaj Hataları/100 araç) 60,0 82,3 97,0

Onarım Alanı

(montaj alanı %'si) 4,1 12,9 14,4

Parça Stoku

(8 örnek parça için-gün) 0,2 2,9 2,0

Öneri/Çalışan 61,9 0,4 0,4

Yeni Liretim işçilerinin

Eğitimi (saat) 380,3 46,4 173,3

Kaynak: JONES, Daniel T., ROOS, Daniel and VVOMACK, James P., The Machine That Changed The VVorld, NY,1990, s.56.

247

Plarilama Dergisi

Tablo:3- Japon ve Amerikan Otomobillerinde Birim Maliyet Farklılığın Nedenleri

(%)

Yıllar

Maliyet

Farklılığı*

Farklılığın Kaynağı

Yıllar

Maliyet

Farklılığı* İşçilik Sermaye Malzeme

Maliyet

Üretkenliği Ölçek

Kapasite

Kullanımı

Lllke

Üretkenliği

1970 -34,1 -23,0 -2,5 -15,6 9,7 8,4 -6,0 7,6

1974 -12,5 -17,1 -0,1 5,8 1,6 4,8 "2,1 -1,0

1975 -21,6 -16,7 0,3 -4,3 -4,9 4,1 -4,6 "4,2

1978 -6,3 -10,8 -1,3 13,8 -8,1 2,8 -0,4 -10,2

1979 -19,3 -11,9 -2,4 4,1 -12,5 2,2 -2,0 -12,6

1980 -35,1 -15,2 "4,1 2,5 -22,1 1,8 -10,3 -14,7

1982 -43,6 -15,5 -5,6 -9,3 -22,1 1,3 -12,2 -12,5

1984 -35,4 -13,0 -4,3 -9,4 -17,2 1,8 -0,6 -18,1

*((Japon/Amerikan) -1)*100 Kaynak: FUSS, Melvyn A., and VVAVERMAN, Leonard, Cost and Productivity in Automobile Production,

Cambridge University Press, 1992, s.145.

yüksektir. Bu hususların da verimlilik artı-şında etkili olduğu açıktır. Maliyet farklılı-ğına sebep olan unsurlar üzerinde yapılan kapsamlı bir araştırmada şu durum ortaya çıkmaktadır (Tablo 3).

Söz konusu yıllarda Yen gerçek değe-rinden düşük olduğundan, Japon firmaları-nın rekabet gücünü olumlu yönde etkile-miştir. Kapasite kullanım oranına bakıldı-ğında, örneğin 1980 ve 1983 yılları ara-sında ABD otomotiv sanayiinde kapasite kullanım oranı ortalama yüzde 55, Ja-ponya'da yüzde 85 civarındadır. Kısa dö-nemli bu olumsuzlukların etkisini gidere-bilmek amacıyla gerçekçi kur ve normal (uzun dönemli) kapasite kullanım oranları alınarak yapılan hesaplamada ise şu durum ortaya çıkmaktadır (Tablo 4).

Tablodan görüldüğü gibi, Japonya'nın kapasite kullanım oranı ve kurdan kaynak-lanan maliyet üstünlüğü giderildiğinde da-

hi, 1984 yılında Japonya'nın ABD'ye göre yüzde 25 maliyet üstünlüğü olduğu görül-mektedir.

Japonya'daki otomobil üretim maliye-tini olumlu etkileyen unsurlar içerisinde, işgücü, sermaye maliyetindeki düşüklükle birlikte asıl önemli etkenlerin ülke üretken-liği ve maliyet üretkenliği olduğu anlaşıl-maktadır. Belli bir işkolu veya iş dalında ülke boyutunda belli bir düzene ve gelişmiş bir sanayi tabanına dayanarak uluslararası pazarlara çıkabilmek bugünün kritik konu-sudur.

Bu yorumla Tablo: 4 şu şekilde de-ğerlendirilebilir: 1984 yılında, iki ülkede işçilik fiyatı hariç diğer tüm unsurlar (söz konusu yıldaki geometrik ortalama olarak) eşit kabul edilirse, Japonya'da işçilik fiyat-larındaki düşüklük nedeniyle birim otomo-bil maliyetinde yüzde 10,1'lik bir üstünlük oluşabilecektir. Maliyet üretkenliğinde ise,

248

Planlama Dergisi

Tablo:4- Japon ve Amerikan Otomobillerinde Uzun Dönem Birim Maliyet Farklılığı ve Nedenleri

Farklılığın Kaynağı

Yıllar

Maliyet

Farklılığı* İşçilik Sermaye Malzeme Ölçek

Maliyet

Üretkenliği

Ülke

Üretkenliği

1978 -11,0 -11,4 -1,9 11,0 2,8 -7,7 -10,2

1979 -17,3 -11,1 -1,8 6,5 2,2 -11,0 -12,9

1980 -23,0 -13,7 -2,8 6,3 1,8 -13,7 -15,2

1982 -23,1 -12,1 -2,1 1,1 1,3 -11,6 -12,7

1984 -24,9 -10,1 -1,4 1,7 1,8 -16,7 -18,1

*((Japon/Amerikan) -1)*100 Kaynak: FUSS, Melvyn A., and VVAVERMAN, Leonard, Cost and Productivity in Automobile Production,

Cambridge University Press, 1992, s.145.

tüm girdi fiyatlarının her iki ülkede eşit ol-duğu kabul edilirse, Japonya'nın ABD'ye göre yüzde 16,7 oranında maliyet üstün-lüğü olduğu goruıuyor. Bu durum, Ja-ponya'nın verimlilik üstünlüğünün mali-yette çok önemli bir boyut oluşturduğunu ispatlıyor. Bir diğer önemli husus ise, ül-keye özgü üretkenlik değişkeninin maliyet üstünlüğüne olan yüksek orandaki etkisi-dir. Bu durum şöyle açıklanabilir: Otomobil sanayinin yapısal durumu haricindeki tüm değişkenlerin iki ülkede eşit olduğu kabul edilirse Japonya otomobil sanayi rekabette ABD'ye göre yüzde 18,1 oranında fiyat üstünlüğüne sahiptir. Bu durumu belirle-mek için kullanılan dummy değişkenle üre-tim sistemlerinin, daha özel ifadeyle Ja-ponya otomobil sanayinin idari ve teknik yapılanmasındaki başarısının önemi ortaya çıkmaktadır. Örneğin, maliyeti etkileyen tüm değişkenler eşit kabul edildiğinde ül-keye özgü üretkenlik, maliyet farklılığının yüzde 65'ini açıklayabilmektedir.

Fuss ve VVaverman'ın incelemesinde ayrıca, normal kapasite kullanımı ve ger-

çekçi kur ortamında 1978-1980 yılları ara-sında Japonya'nın Almanya'ya göre yakla-şık ortalama yüzde 28 oranında bir maliyet üstünlüğünün olduğu da belirtilmiştir.

Söz konusu incelemeyi destekleyen bir başka çalışmada da, Japonya ve Ame-rika arasındaki maliyet farkının yüzde 63' ünün kalite anlayışındaki farklılık, tam za-manında üretim, ana sanayi-yan sanayi yapılanması, ürün geliştirmedeki farklı yaklaşım gibi, idari ve teknik olarak sistem anlayışındaki farklılıktan kaynaklandığı vur-gulanmıştır. (Law, 1991, s.28).

Ana Sanayi-Yan Sanayi İlişkileri

Yalın üretim tekniğinin yeni bir ör-gütlenme gerektireceği açıktır. Bunun ana sanayi-yan sanayi ilişkilerinde önemli bir değişime sebep olduğunu söylemek müm-kündür. Rekabet, ana firma vş tedarikçileri arasında kademelenme (keiretsu) anlayı-şıyla sağlanan özel bir işbölümü ve daya-nışmaya dayalı örgütlenme yapısıyla, dışa karşı geliştirilmektedir.

249

Planlama Dergisi

1970'li yıllara kadar ana ve yan sanayi ilişkilerinde hakim olan sistem ABD ve Av-rupalı seri üretici firmalarınca uygulanan geleneksel sözleşme sistemidir. Bu uygu-lamada ürün tedariki, aynı ürünü üreten çok sayıda firma arasından, üründe istenen tasarım özellikleri ve kaliteyi sağlamak ko-şuluyla en düşük fiyatı teklif eden firmadan yapılmaktadır. Müşteri (ana sanayi fir-ması), bir parçanın üretim siparişini ver-mek için yan sanayi üreticileri arasında ya-şanan çok çetin bir rekabetten istifade ederek, söz konusu ürünü en düşük fiyata temin etmeyi amaçlamaktadır. Genelde sözleşme süreleri kısa olup, ana ve yan sanayi arasında güven eksikliği mevcuttur. Yan sanayici, ana sanayi firmasınca sağla-nan teknik detaya göre fason üretim yap-tığından ürün geliştirme ve mühendislik çalışmalarına katkıda bulunmamaktadır.

Buna karşılık, ana ve yan sanayi iliş-kilerinde görülen yeni yaklaşım ise Japon Toyota firması öncülüğünde geliştirilen ya-lın üretim sistemi içerisinde şekillenen yalın tedarik yöntemidir. Günümüzde giderek tüm dünyada yayılan ana ve yan sanayi ilişkilerindeki bu yeni yaklaşımda, dar kap-samlı ticari ilişkilerden vazgeçilerek, tasa-rım dahil tüm üretim süreçlerinde işbirliği amaçlanmaktadır. Ana ve yan sanayi ara-sındaki işbirliğiyle daha kısa zamanda ve daha az harcamayla ürün geliştirildiği, ma-liyet üstünlüğü sağlandığı, ürün kalitesinde olumlu gelişmelerin elde edildiği belirtil-mekte ve bu hususlara gerekli desteğin verilmesi gerektiği vurgulanmaktadır (The European Commission, 1993).

Bu yöntemde, özellikle dikey yapı-lanma mümkün mertebe terk edilerek par-çaların yan sanayiden tedarikine önem ve-rilmekte, yan sanayi firmaları arasında kademelenme (keiretsu) oluşturmak sure-tiyle doğrudan ilişki içerisindeki yan sanayi firma sayıları azaltılarak bu firmalarla işbir-

liği imkanlarının artırılmasına ve yan sana-yinin ürün geliştirmede aktif katılımının sağlanmasına ve bilhassa tam zamanında ve daha esnek bir tedarik sisteminin ku-rulmasına özen gösterilmektedir.

Bu yapı içerisinde yan sanayi kuru-luşları, ürün geliştirme faaliyetlerine katıl-mak, tam zamanında üretim yapmak, tes-limat güvencesini sağlamak için kendi yan sanayicilerini de organize etmektedirler. Ana sanayi firmaları ise, yan sanayinin ka-tılımını da kullanarak önceliğini yeni model geliştirme, üründe iyileştirme, kalite yük-seltme, düşük maliyette üretim gibi AR-GE konuları üzerinde yoğunlaşmaya vermek-tedir.

Ana ve yan sanayide güven unsuruna dayalı uzun dönemli ilişkiler kurulmakta; tedarik yapılan üründe planlanan tedarik-ten sapma olursa risk paylaşımına gidil-mekte, ana sanayi firması yan sanayicisin-den zamanla verimlik artışı ve maliyet dü-şürücü katkı beklemekte ve uzun dönemli yapılan sözleşme boyunca ara fiyat ayar-lamaları yapılmaktadır. Bu faaliyetler yü-rütülürken ana sanayi firması yan sanayi-cilerinin teknik, idari ve mali yetersizliğin-den kaynaklanan sorunlarına destek ver-mek suretiyle işbirliği içerisinde bulun-maktadır.

Ana ve yan sanayi ilişkilerinde tesli-mat güvenilirliğine, başka bir ifadeyle tam zamanında üretim/tedarik ilkelerine önem verilmektedir. Tam zamanında üretim/te-darik, nihai ürün üreticisinin ürününü tam satılacağı zamanında üretmesi, yan sana-yicinin ise ilgili aksam ve parçayı nihai ürün üreticisinin tam istediği zamanda üreterek teslimat yapması düzenlemesidir. Dolayı-sıyla, tüketici talebi ölçüsünde üretimin yapılması, parça üreticisinden nihai ürün satıcısına kadar ki tüm işlemlerde stoksuz tedarik, üretim ve satışın sağlanmasıdır.

250

Planlama Dergisi

Ana sanayi firması öncülüğünde "yan sanayi işbirliği dernekleri" kurulmakta ve bu dernekler aracılığıyla yan sanayi firma-larına yönelik olarak teknik ve idari konu-larda eğitim seminerleri ve toplantılar dü-zenleyerek yan sanayicilerin kalite çem-berleri, değer analizi/mühendisliği, maliyet muhasebesi, tam zamanında üre-tim/teslimat gibi konularda eğitilmesi sağ-lanmakta, ana ve yan sanayi firmalarının üst düzey yöneticileri arasında belirli za-man aralıklarıyla yapılan toplantılarda sektördeki geleceğe dönük muhtemel ge-lişmeler değerlendirilmekte, stratejiler be-lirlenmekte ve kimi zamanlarda ilave yatı-rım kararlarının dahi ortak verildiği karşılıklı bilgi alış verişlerinde bulunulmaktadır. Ay-rıca, bu derneklerde sürekli olarak bulun-durulan, konularında ehliyetli teknik insan gücüyle yan sanayi firmalarına yönelik da-nışmanlık hizmetleri verilmektedir.

Ürün Geliştirme

Günümüz sanayiinde uluslararası bo-yutta çok çetin bir rekabet yaşanmaktadır. Geçmişte ağırlıklı olarak fiyat esasına göre rekabet edilirken günümüzde rekabet; fi-yat ile birlikte kalite, etkin bir pazarlama, üründe yaratıcılık, değişen talebe hızlı yanıt verme yeteneği, ürün çeşitliliği ve

geleceğe yatırım ile belirlenir olmuştur. Öz-ellikle doymuş pazarlarda satışları müşteri eğilimleri belirlemekte ve daha sık aralık-larla ürün geliştirme, dolayısıyla marka ve model yaratabilme başarımı önem kazan-maktadır.

Tablo: 5 incelendiğinde, yeni bir oto-mobil modelinin geliştirme sürecinin Ja-ponya'da yaklaşık 3,5, Avrupa'da 4,5-5, ABD'de ise 5-5,5 yıl olduğu görülmektedir. Ayrıca ortalama olarak model değiştirme sürelerinde de Japonya'yı ABD ve Avrupa takip etmektedir. Avrupa'da bir modelin ortalama üretim süresi 10 yıldan fazla ol-maktadır ki, bu süre Japonya'nın 2 katıdır. Bu durum, Japonya'nın rekabet gücünü artırmaktadır.

Sanayinin ürün geliştirme başarısında büyük-küçük sanayi işbirliği, başka bir ifa-deyle ana firmanın ürün geliştirme başarı-sında yan sanayinin rolü üzerinde dur-makta fayda görülmektedir.

Japonya'nın ana ürün geliştirme üs-tünlüğünde yan sanayi katılımının önemi var mıdır veya yan sanayinin ürün geliştir-meye katılımı bu sonuçta etkili bir unsur mu sorusunu cevaplayabilmek için Şe-kil :l'in incelenmesi oldukça önemlidir.

Tablo:5- Ülkeler İtibariyle Otomobilde Yeni Model Geliştirme Başarısı

ABD Avrupa(AB) Japonya

Geliştirilen Yeni Model Sayısı(1982-87)

21 38 72

Bir Modelin Ortalama Üretim Süresi; yıl, (1982-87)

8,1 12,2 4,6

Yeni Bir Modelin Ortalama Geliştirilme Süresi (Av)

61,9 57,6 42,6

Kaynak: CLARK, Kim B., Product Development Performance- Strategy, Organization, and Mnagement in the World Auto Industry, Harvard Dusiness School Press, Boston, 1991.

251

252

Planlama Dergisi

Sonuç kilde denetim ve ilaveler yapmamaktadır. Dolayısıyla bu tür bir kara kutu parçasında yan sanayici patent sahibi olmakta, ana sanayi üretilmiş parçayı satın almaktadır.

Bunlara ilave olarak, yan sanayinin ürün geliştirmeye katılımı konusunda diğer bazı uygulamalar da mevcut olup bunlar, şartlı tasarım ve misafir mühendis uygula-maları olarak anılmaktadır. Parçanın baş-langıçta öngörülen genel özellikleri yanında tüm ayrıntılı tasarımının ana firmaca yapıl-dığı, ancak, yan sanayicinin daha kolay üretilebilirlik ve maliyet düşürme yönünde önerebileceği değişikliklerin ana sanayince tekrar değerlendirilip uygulandığı ve üre-tilmek üzere yan sanayicisine verildiği par-çalara şartlı tasarımlı parçalar denmekte-dir. Ürün geliştirme süreci boyunca yan sanayicinin üretim ve tasarım mühendisle-rinin de katılımıyla, ana fabrikada tasarla-nan parçalar ise misafir mühendislik uy-gulaması olarak bilinmektedir.

Yukarıda da açıklandığı üzere, ülkeler itibariyle yapılan karşılaştırmalarda Japon otomobil firmalarının, yeni model geliştir-mesine yan sanayii katılımı konusunda Avrupa ve ABD'ye göre oldukça ileri sevi-yede oldukları görülmektedir. Bu durum, büyük ölçekli firmalardan küçük ölçekli fir-malara doğru kademeli, piramit şeklinde olan ana ve yan sanayiin yapılanmasında, araç üreten ana firmanın, parçaların teknik tasarımlarını kendi firmasında yapmaktan ziyade doğrudan tedarikte bulunduğu nis-peten yeterli ölçekli, AR-GE yeterliliği bulu-nan yan sanayi firmasının beklemesinden kaynaklanmaktadır. Söz konusu yan sanayi firması da, tasarımını yaptığı ana parçanın ilgili alt parçalarının tedarikini daha küçük ölçekli yan sanayi firmalarından yaparak tamamlanmış ana parçanın araç üreticisine teslimini taahhüt etmektedir. Bu tür bir yan sanayi firmasına "sistem üreticisi" de-nilmektedir.

Mal ve sermaye hareketlerinin ser-bestleştiği küreselleşen dünyada, özellikle gelişmiş ülkelerde sanayiye girdi teşkil eden faktör fiyatlarının giderek birbirine yaklaşması, sanayinin rekabet üstünlüğü kazanmasında verimlilik artışına yol açacak firma içi ve firmalar arası idari ve teknik organizasyonun ve kaynakların etkin kulla-nımının önemini giderek artırmaktadır. Bu kapsamda, AR-GE'ye yatırım, kalite yöne-timi, firmalar arasında temelde esneklik ve işbirliğine dayanan ilişkiler ve ortak ürün geliştirme, ürün ve üretim işlemlerinde sürekli gelişme, sıfır hatalı ve tam zama-nında üretim ve teslimat, etkin bir pazar-lama, esnek imalat yöntemlerinin uygu-lanması, çok yönlü/yetenekli iş gücü ve işgücünün etkin kullanımı gibi özellikler ulusal rekabetçi üstünlüğü belirleyen un-surlar olarak öne çıkmaktadır.

Bu kapsamda, Türk sanayiinde de re-kabetçi üstünlüklerin geliştirilmesi ama-cıyla;

• Ana ve yan sanayide karşılıklı fayda ve güven unsurunu tesis eden, aralarındaki ilişkilerin uzun dönemli ve işbirliğine dayalı olmasını sağla-yan, ana ve yan sanayiini bir bütün olarak daha rekabetçi kılmayı amaçlayan bir yapının tesis edil-mesi,

• Yan sanayi firmasının üreteceği ürünün tasarımını da yapmasının veya ana ve yan sanayide ortak ürün geliştirilmesinin özendirilmesi, bu amaçla AR-GE desteklerinin ve danışmanlık hizmetlerinin etkin ola-rak kullanılması,

• KOBİ niteliğindeki yan sanayi fir-malarının çağdaş işletmecilik anla-yışıyla yönetilmeleri hususunda ge-rekli desteğin sağlanması,

253

Planlama Dergisi

• KOBİ'lere yönelik olarak kredi gü-vence fonu, risk sermayesi, fi-nansman yatırım ortaklığı gibi al-ternatif finansman araçlarının ge-liştirilmesi,

• Tam zamanında üretim/teslimat tekniklerinin özellikle yan sanayide uygulanması hususunda gerekli bi-linçlendirme ve desteğin sağlan-ması,

• Ana sanayi firmalarının nispeten büyük ölçekli yan sanayi firmaların-dan "sistem tedariki" ne yönelmesi,

• Sektör derneklerinin, sektörün gir-di-çıktı ilişkisini de dikkate alarak sektörler arası işbirliğine katkıda bulunacak şekilde hizmet sunması faydalı görülmektedir.

Kaynaklar

AKBULUT A., Yağmur, "AB ile Entegrasyon Sürecinde Türk Otomotiv Sanayiinde Ana Sanayii Yan Sanayii İlişkilerinin İncelenmesi", V. Otomotiv ve Yan Sanayii Sempozyumu Bildiriler Kitabı, TMMOB Yayını, Kasım 1997.

ASANUMA, Banri, "The Contractual Framevvork for Parts Supply in the Japanese Automotive Industry", Japanese Economic Studies, vol.l3.no:4., 1985.

—, "The Organisation of Parts Purchases in the Japanese Automotive Industry", Japanese Economic Studies, vol.l3.no:4., 1985.

BEDİR, Atila, Gelişmiş Otomotiv Sanayilerinde Ana-Yan Sanayi İlişkileri ve Türkiye'de Otomotiv Yan Sanayiinin Geleceği, Ankara: DPT, 1999.

FUJIMATO, Takahiro, A Note on the Origin of "Black Box Parts" Practice in the Japanese Motor Vehicle Industry, 1995.

FUSS, Melvyn A., and VVAVERMAN, Leonard, "The Extent and Sources of Cost and Efficiency Differences betvveen U.S. and Japanese Motor Vehicle Producers", Journal of the Japanese and International Economics, vol.4, 1990.

—, Cost and Productivity in Automobile Production, Cambridge University Press, 1992.

JONES, Daniel T., ROOS, Daniel and WOMACK, James P., The Machine That Changed The World, NY,1990.

I_AW, Christopher M., Restructuring the Global Automobile Industry, London, 1991.

OECD, Differences in Economic Grovvth Across The OECD in the 1990s: The Role of Innovation and Information Technologies, 2000.

OECD, The Service Economy, STI, Business and Industry Policy Forum Series, 2000.

OKUR, Serdaroğlu A., The Role of the Small Scale Suppliers vvithin the Dynamics of the Turkish Automotive Industry/ A Historical Perspective, Massachusetts Institute of Technology, USA, Doktora Tezi, 1994.

RAE, John B., The American Automobile Industry, Tvvayne Publishers, G.K.HalI & Company, 1984.

—, The American Automobile, The University of Chicago Press, Chicago and London, 1965.

SHIMOKAVA, Koichi, "Japan's Keiretsu System: The Case of the Automobile Industry", Japanese Economic Studies, summer 1985.

The Automotive Consulting Group, Inc.,_Best Practices in Product Development Among Automotive Supplier,_1997

The World Bank, World Deveiopment Indicators, CD-ROM, 2000

VVASTİ, Nazli S., Supplier Involvement in Component Design:A study of the U.S. and Japan automobile Industry, The University of Michigan, Doktora Tezi, 1995.

254

ELEKTRİK ENERJİSİNDE YENİ DÖNEM

Özet: Türkiye'nin stratejik kalkınma ve güvenlik, konularının başında enerji gelmektedir Elektrik, enerjisi açığının gide-rilmesine destek sağlayıcı çözüm ve kay-nak, arayışları, son 20 yılda hizmetlerin özelleştirilmesinden başlayan bir çizgide sektörün piyasaya ve tamamen dışarıya açılması, yönünde seyretmiştir Makale, kalkınma ihtiyacı ile piyasa talebi arasın-daki farkı tartışarak, uzun vadeli kalkın-mayı ülkenin elinden kaçırmaması için dü-zenleme yapılması gereğini dikkatlere ge-tirmekte, yeni Enerji Piyasası Kanunu'na sağlıktı bir, işlerlik, kazandırılması için yapıl-ması gerekli işleri belirtmekte ve Kanunla düzenlenmemiş olan geçiş döneminin dü-zenli geçişi sağlayacak şekilde yönetilmesi için tedbirler, önermektedir

Türkiye enerji talebi, artan nüfus, şe-hirleşme, sanayileşme, teknolojinin yay-gınlaşması ve refah artışına paralel olarak yükselmesini sürdürmektedir.

Türkiye'de elektrik tüketimi, geçmiş kırk yılda, yıllık ortalama % 10 gibi bir hızla büyümüştür. Bu artış hızı son yirmi yılda % 8,5 düzeyine gerilemiştir. Azalan artış hı-zına rağmen ülke elektrik talebinin, tüke-timde doyuma ulaşılıncaya kadar daha uzun bir süre yüksek oranlarda artmaya devam etmesi beklenmektedir. Yapılan tahmin hesaplamalarında bu durum açık-lıkla ortaya çıkmaktadır.

Türkiye'nin 100. Yıl Stratejisi ve VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı için yapılan

O. Olcay GÜNEĞİ (*)

elektrik sektörü arz-talep çalışmalarında, 2000 yılında 128,3 milyar olan kW saat elektrik talebinin, ortalama % 1,5 nüfus artış hızı ve % 6 ekonomik büyüme senar-yosu ile 2005 yılında 195 milyar kW saate ve 2010 yılında 285 milyar kW saate ulaş-ması beklenmektedir. Ancak, bu projeksi-yon Plan döneminin daha ilk yılında, yaşa-nan kriz dolayısıyla, büyük ölçüde sapma göstermiştir. Bununla beraber, uzun dö-nemde ortalama talebin seyrini ileriye yö-nelik bu hesaplamalara uygun şekilde sür-düreceği kabul edilmektedir. Sözkonusu tahminlerin, gerçekçi veri ve varsayımlarla abartılmadan yapılmasının, Türkiye'nin gereksiz külfetler altına sokulmaması açı-sından hayati önemi bulunmaktadır.

Enerji Sektöründe Özelleştirmenin Geçmişi

Elektrik talebini karşılamak amacıyla kurulması gerekli üretim tesislerinin, iletim ve dağıtım şebekeleri ile birlikte finanse edilmesi, kamu finansman imkanlarının üzerinde bir yatırım zorunluluğu getir-mektedir. Gerekli yatırımlar zamanında ya-pılmadığı takdirde enerji açığı oluşması tehlikesi uzun süredir bulunmaktadır. Devlet Planlama Teşkilatınca alınması ge-rekli tedbirler Yüksek Planlama Kurulu gündemine sürekli getirilmektedir. Bu kap-samda, son yirmi yıldır yerli ve yabancı özel sermayenin elektrik sektörüne çekil-mesi ihtiyacı önemini artırarak sürdür-mektedir.

Elektrik sektöründe, 1984 yılından başlayarak bugüne kadar 3096 sayılı Ka-nun çerçevesinde sürdürülen özelleştirme (*) DPT, Altyapı ve Hizmetler Dairesi Başkanı

255

Planlama Dergisi

çalışmaları, değişik nedenlerle istenen so-nuçlara ulaşamamıştır. Dağıtım ve yatırım konularında bazı bölgesel özelleştirme an-laşmaları yapılmıştır. Yap-İşlet (Yİ) ve Yap-İşlet-Devret (YİD) gibi farklı modellerle gündeme getirilen yeni enerji santralı kurma projeleri tasarlandığı şekilde yürü-tülememiştir.

Sektörde özel kesim için istikrarlı ve güven verici bir ortam oluşturulamamış, uygulamada Plan ilke ve politikalarından sapılarak özel şirketleri sektöre çekmek amacıyla aşırı yüksek tarifelerle elektrik alım-ödeme garantileri, yakıt temin güven-cesi, Hazine garantisi, uluslararası tahkim gibi aşırı güvenceler verilmek yoluna gidil-miştir.

VII. Plan metninde gündeme getiri-len, sektörde uzun vadede rekabete açık bir serbest piyasa oluşturulması amacı, yürütülen uzun vadeli, yüksek tarifeli ve alım-ödeme güvenceli proje uygulamala-rıyla çelişir duruma düşmüştür. Bunun yanı sıra, tarife oluşumunda rekabet olmaması nedeniyle, uzun dönemde sanayiyi ve ge-nel ekonomiyi olumsuz şekilde etkileyeceği düşünülen yüksek maliyetli bir düzene dö-nüşme başlamıştır. Yapılan analizlerde, arz-talep dengesi ve ihtiyacının üzerinde kapasitelerde gündeme getirilen alım ga-rantili projelerin uzun dönemde TEAŞ'ın ve bilahare Hazine'nin üzerine büyük ödeme yükümlülükleri getireceği tespit edilmiştir.

Bu tespit çerçevesinde, 1998 yılından başlayarak yeni Yap-İşlet-Devret projeleri-nin onaylanması aşamasında yeni ek öl-çütlerle daha seçici değerlendirme yapıl-masına geçilmiş; proje seçiminde öncelik-ler, yeterince kısıtlı bir proje paketi içinde, elektrik üretimi kaynaklarına göre yerli ve temiz, yenilenebilir, hidrolik ve rüzgar projeleri lehine geliştirilmiştir. Buna rağ-men ilgili Bakanlık elindeki YİD proje pa-

keti büyümeye, müracaatlar da aynı hızla akmaya devam etmiş, özel projelerin ge-liştirilmesinde ciddi bir karmaşaya sürükle-nilmiştir.

Koordinasyonsuz uygulamanın ve ge-lişimin önüne geçilmesi bir şart haline gel-miştir. Bu sırada, Dünya Bankası'nın da girişimiyle, İstikrar Programı çerçevesinde ekonomi için öngörülen düzenlemelerin yanı sıra elektrik sektöründe de yeniden yapılanmaya gidilmesi gündeme getirilmiş-tir. 2000 yılı içinde sektörün rekabete açık hale getirilmesi amacıyla bir süredir sür-dürülen çalışma, yeni bir Kanun kapsa-mında ve fazla tartışılmadan hızla ele alın-mıştır. 3 Mart 2001 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak uygulamaya giren 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu bu girişimin yasal sonucu olmuştur.

Elektrik Piyasası Kanunu, özel hukuk hükümlerine göre çalışacak, çok sayıda satıcısı ve alıcısıyla rekabete açık bir ser-best elektrik piyasasının temel çerçevesini çizmektedir. Kanun aynı zamanda piyasada düzenleme ve denetim sağlayacak, tarife-leri onaylayacak bağımsız bir Kurul'un ve buna bağlı bir Kurum'un oluşturulmasını içermektedir.

Yasa iyi bir başlangıç olmakla bera-ber, sistemin işler hale getirilmesi için takip edilmesi gereken uzun ince bir yol bulun-maktadır. Bu yolda, Enerji Piyasası Ku-rulu'nun ve bilahare Kurumu'nun oluştu-rulması, Kanun'un uygulamasına yönelik yönetmeliklerin ve ikincil düzenlemelerin hazırlanarak yürürlüğe konması ilk aşama olacaktır. Asgari iki yıl alması beklenen bu çalışmalarla ilgili dönemde, serbest piyasa uygulaması için bir ön şart olarak görülen "elektrik dağıtım sisteminin varlık satışı

Elektrik Sektöründe Yeniden Yapılanma Girişimi

256

Planlama Dergisi

yoluyla özelleştirilmesi" gündeme gelecek ve sonuçlandırılması gerekecektir. Böylece üreticiler ile tüketiciler arasında serbest anlaşmaların gerçekleştirilebileceği bir köp-rü kurulmuş olacaktır.

Bu safhadan sonra, özel yatırımcı ve üretici şirketlerin, yeni özel dağıtım şirket-leriyle uzun vadeli alım-satım anlaşmala-rına girerek veya serbest olarak, yönetme-liklerle ortaya konan kurullar çerçevesinde Kurul'dan lisans almak suretiyle yeni üre-tim yatırımlarına girmeleri düzenlenmesi gelecektir.

Sektörün mevcut yapısından hare-ketle, Kanun'da öngörülen amaçlara ulaşa-bilecek bir serbest piyasa düzenine geçiş, üzerinde ciddiyetle durulması ve en uygun şekilde düzenlenmesi gereken bir süreç olarak görülmektedir. Kanun, bir yasal belge olarak, geçiş döneminde yaşanabile-cek sorunlara ve bu sorunların nasıl çözü-lebileceği konusuna bir açıklık getirme-mekte, bu sorunların çözümünü Kurul'a ve zamana bırakmaktadır. Bu açıdan Kurul'un; sektörde yetişmiş, deneyimli, meslekli, ko-nusuna hakim, siyasi ve kişisel bağımsız-lığa sahip, piyasayı tarafsız temsil yeterliliği olan üyelerden oluşması, Kurul'un gerçek bir piyasa kuruluşu olarak oluşması açısın-dan şarttır. Kurum'un da aynı doğrultuda nitelikli ve deneyimli bir kadroyla teşkili sektörün sorunlarının çözümü ve özerk ve tarafsız bir şekilde yönetimi için büyük önem taşımaktadır. Aksi takdirde yeni bir bürokrasi üretilmiş olacaktır. Nitekim, bu-nun ilk işaretleri Kurum'a 400 kadro veril-mesiyle görülmektedir.

Enerji Bakanlığı ile Kurul ve Kurum arasındaki işbölümünün açıklığa kavuşması kamuoyu açısından gereklidir. Bakanlık de-neyiminin değerlendirilmesi faydalı olur.

Yeni piyasanın, rekabetin yaygınlaş-

masını sağlamak ve eşit taraflar arasında tarafsız ve şeffaf bir piyasa düzenini ger-çekleştirmek üzere mevcut alım güvenceli projeleri nasıl uyarlayarak emeceği, yeni yatırımların başlatılacağı tarihe kadar ya-şanacak geçiş döneminde enerji açığına meydan verilmemesi için alınması gereken tedbirlerin ne olacağı, sistemin kendini fi-nanse edebilir ve yatırımların istikrarlı ve sürekli şekilde gerçekleştirilebilir bir yapıya ne yolla dönüştüreceği hususları tartışma konusudur.

Kanun, bugüne kadar elektrik siste-minin planlanmasında, kamu yatırım pake-tinin oluşturulmasında ve yürütülmesinin koordinasyonunda önemli görevler yürüten Devlet Planlama Teşkilatı'nın ve Yüksek Planlama Kurulu'nun rollerinin yeni dü-zende oldukça sınırlı bir düzeye gerile-mekte olduğu şeklinde yorumlanabilir.

Kanun'un, elektrik enerjisi planlama işlevini piyasanın kendisine bırakmakta, proje ve yatırım kararlarının serbest özel girişimcilerce, arz-talep dengeleri ve paza-rın iç ve dış ilişkileri çerçevesinde en sağ-lıklı şekilde alınacağı kabulüne dayandığı söylenebilir. Talep öngörüleri çok kısa va-deli olan bir piyasada, çok uzun vadeli ön-görü ve karar gerektiren bir konunun sa-dece piyasaya ne gerekçe ile bırakıldığı açıklanmamıştır.

Kanun, yatırım kararı özel şirketlerce alınacak projelerin, ülkenin ileriye yönelik tahmin edilir elektrik üretim kapasitesi ve enerji ihtiyaçlarını karşılamaması halinde kamu üretici ve yatırımcı kuruluşu olan Elektrik Üretim A.Ş.'nin görevlendirileceğini ifade etmektedir. Kamunun ancak bu tak-dirde tekrar üretim yatırımına girmesi sözkonusu olabilecektir. Ne var ki, şirket konuya sadece kendi ilgi alanı çerçeve-sinde bakabilir. Kalkınmakta olan bir ül-kede, enerji ihtiyacı tahminlerinin, sadece

257

Planlama Dergisi

eldeki rakamların ileriye uzatılması yoluyla yapılması mümkün değildir. Bu hesaplar çok boyutlu ekonomik ve sosyal modellemelerle yapılmalıdır. Nitekim, 2000 yılında DPT ile Enerji Bakanlığı rakamları arasındaki fark ve DPT'ninkilerin doğru çıkmasının nedeni bu kurumsal birikim farkı olmuştur.

Halen, sektörün bir başka önemli oyuncusu olan Devlet Su İşleri Genel Mü-dürlüğü'nün de bundan böyle çok amaçlı (enerji, sulama, içmesuyu) hidrolik santral projelerinin geliştirilmesinde nasıl bir rol oynayacağı, eğer amaç elektriği kamu ka-rar süreçleri dışına çıkarmaksa, yeni hidro-lik santral yatırım kararlarının nasıl alına-cağı ve nasıl finanse edileceği hususları da Kanun'da belirsizdir.

Diğer yandan, kamu elinde kalan tek faaliyet alanı olan elektrik iletimindeki ya-tırımların, kamu kuruluşu konumundaki Türkiye Elektrik İletim Anonim Şirketi tara-fından sürdürülmesi beklenmektedir. Yine, varlığını sınırlı ölçüde ve bir süre daha sür-dürecek olan Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi (TEDAŞ), elinde kalan da-ğıtım bölgeleri ile işletme devri yoluyla özel şirketlere devredilmiş bölgelerde yapılacak yatırımların finansmanını üstlenmiş olacak-tır.

üretim kapasitesinin, düşük hidrolik su se-viyesinin kısmen devam edeceği varsayı-mıyla, yaklaşık 200 milyar kW saat, kurulu gücünün ise 40 000 MW civarında olması gerekmektedir.

2001 yılında devam eden ekonomik kriz ve sanayi üretimindeki önemli geri-leme nedeniyle Türkiye'de, tarihinde ilk defa ciddi bir düşüş yaşayan elektrik talebi nedeniyle elektrik arzındaki yetersizlik gündeme ciddi bir sorun olarak yansıma-mıştır. Ekonomideki gerileme enerji arzın-daki yetersizliği perdelemiş, enerji üreti-mindeki sorunların çözümü açısından bir fırsat ve ciddi bir zaman süresi ortaya koymuştur. Zaman geçirmeden bu imkanın en iyi şekilde değerlendirilmesi gerekmek-tedir. Bununla beraber Devlet Planlama Teşkilatı'nca, yeni sistem oturtuluncaya, sektördeki faaliyetler ve yeni projeler özel şirketlerce üstlenilinceye kadar yaşanacak geçiş döneminde bir enerji açığıyla karşıla-şılmaması için tedbir alınması gerekli gö-rülmektedir. Zira, enerji açığının ekono-miye maliyetinin, fazla enerji için verilmiş alım güvenceleri çerçevesinde TEAŞ'a veya Hazineye olası maliyetinin yaklaşık on katı olarak hesaplanmaktadır.

Yeni Dönemde Eneıji Yatırımları Politikası

Geçiş Döneminde Elektrik Talep-Arz Dengesi

Türkiye'nin içinde bulunduğu mevcut krizin uzaması dikkate alınarak tedbir ola-rak gözden geçirilen ileriye yönelik elektrik talep tahmini, elektrik talebinin 2005 yı-lında, tahmini nüfus ve ekonomik gelişme beklentileri doğrultusunda 180 milyar kW saate (bu değer VIII. Plan'da 195 milyar kW saattir), puant güç talebinin 28 500 MW'a ulaşacağını göstermektedir. Bu talebi yedekli bir şekilde karşılayacak sistemin

VIII. Plan hazırlık çalışmalarında, be-lirli sosyo-ekonomik hedefler çerçevesinde ortaya çıkması beklenen enerji talebinin kesintisiz bir şekilde karşılanması için ya-pılması gereken yatırımlar tespit edilmiş, mali ihtiyaçlar hesaplanmıştır.

Sektörde süren yeniden yapılanma çalışmaları ve Kanun'un getirdiği yatırım ve finansman modelleri nedeniyle, halen yatı-rımların hangi yaklaşımlarla ve kimler tara-fından gerçekleştirileceği kesin olarak ön-görülememektedir. Elektrik üretim ve da-

258

Planlama Dergisi

ğıtım yatırımlarının hangi oranlarda kamu kuruluşlarınca veya özel kesim şirketlerince gerçekleştirileceği de bilinememektedir. Ancak, kaynak ne olursa olsun, önemli olan bu yatırımların istikrarlı ve yeterli bir şekilde sürdürülmesi gereğidir. Bu aşa-mada zaman unsurunun dikkatlice ele alındığı söylenemez.

Elektrik sektöründe ve tüm ekono-mide önemli yapısal değişiklikler yaşan-maktadır. İçinde bulunduğumuz ekonomik kriz nedeniyle elektrik tüketim değerlerinin tahminlerin altında değerlere indiği bir gerçektir. Ancak, üretim kesiminde yaşa-nan mevcut darboğazların kısa süre içinde aşılması beklenmekte ve bu nedenle Plan'ın ekonomik hedeflerinin ve enerji tahminlerinin değiştirilmesine gerek du-yulmamaktadır.

4628 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve 4646 Sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu ile getirilen yeni düzenlemelere, bağlı ola-rak şu politikaların uygulanması sözkonu-sudur. Bu sektörlerde, geçmişte kamu ku-ruluşları eliyle yapılan birçok yatırımın ve işletme faaliyetinin bundan böyle özel şir-ketlerce gerçekleştirilmesi beklenecektir. Bu çerçevede, yeni üretim (santral) proje-leri ile dağıtım yatırımlarının önemli bir bölümünün özel şirketlerce gerçekleştirile-ceği kabul edilmektedir. Dolayısıyla, yeni dönemde elektrik sektöründe halen TEAŞ ve DSİ gibi kamu kuruluşlarınca yatırımları sürdürülen üretim projeleri dışında, kamu yatırım programlarına yeni santral projesi alımı asgari düzeye düşürülecektir.

Yeni elektrik üretimi projelerinin ta-mamen özel şirketlerce veya kuruluşların kendi enerjilerini üretme yöntemiyle ger-çekleştirilmesi beklenmektedir. Ancak, sözkonusu bu yatırımların yetersiz kalması durumunda kamu kuruluşları tekrar dev-reye girebilecektir.

Yeni dönemde de iletim, kamu elinde kalmaya devam edecektir. İletim yatırım-ları, Türkiye Elektrik İletim A.Ş. eliyle kamu tarafından finanse edilecektir.

Elektrik dağıtımında üç farklı yapı-lanma görülecektir: TEDAŞ'ın varlık satışı şeklinde özelleştirilecek bölgelerinde yatı-rımlar özel şirketlerce planlanıp finanse edilerek gerçekleştirilecektir. TEDAŞ'ın iş-letme hakkı devri yoluyla özel şirketlere 30 yıl süreyle devredilen bölgelerinde yatı-rımlar özel şirketlerce planlanıp gerçekleş-tirilecek, ancak mülkiyet TEDAŞ'ın elinde kalacaktır. TEDAŞ'ın elinde kalan dağıtım bölgelerinde ise yatırımlar eskisi gibi kamu eliyle yürütülmeye devam edilecektir.

Yapılan ileriye yönelik talep ve arz tahminleri, yapımı süren ve yapım kararı alınmış kamu, Yap-İşlet ve Yap-İşlet-Dev-ret projelerinin planlandığı gibi gerçekleşti-rilmesi halinde, 2002 ile 2005 yılları ara-sında elektrik talebinin karşılanmasında büyük bir sorun yaşanmayacağını göster-mektedir. Bu nedenle, bu projeler dışında özel şirketlerce ele alınacak yeni santral projelerinin ve Devletçe yapılacak satın almaların 2005 yılı ve sonrası elektrik tale-binin karşılanmasına dönük olarak plan-lanması gerekmektedir.

Bu doğrultuda ve yeni Elektrik Piya-sası Kanunu'na göre özel şirketlerce, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'ndan lisans al-mak suretiyle gündeme getirilebilecek projelerin ancak 2003 yılı sonrasında ele alınabileceği düşünülmektedir.

Belirsizliklerin ve sıkıntıların kaçınıl-maz olarak yaşanacağı bu geçiş dönemin-den en kısa sürede ve enerji açığı yaşan-madan geçilmesi ve gelecek dönemde hızla artacak elektrik talebi için dikkatli ve yeterli düzeyde yatırım tedbiri alınmış ol-

259

Planlama Dergisi

ması, yeni sistemin ilk önemli aşaması ve başarısı olacaktır.

Enerji Maliyetlerinin Ekonomi Üzerindeki Olumsuz Etkisi

Son yılların uygulamaları ile artan oranda, ülke enerji talebinin yaklaşık % 60'lık bölümü petrol, doğal gaz ve taşkö-mürü gibi ithal kaynaklarla karşılanmakta-dır. Elektrik üretiminde ithal kaynakların payı da 2001 yılı itibariyle % 50 düzeyine ulaşmıştır. Bu nedenle, ekonomideki istik-rarsızlıklar, TL'nin değer kaybı dolayısıyla ithal enerji kaynak maliyetlerindeki artışlar, yurtiçi enerji maliyetlerini ve enflasyonu doğrudan ve olumsuz olarak etkilemekte-dir. Nitekim, 2001 yılı ekonomik krizinin ve TL.'nin dolar karşısındaki aşırı değer kaybı-nın elektrik ve doğal gaz fiyatlarına yansı-ması, halkı ve sanayiciyi ciddi şekilde etki-lemiştir.

Dalgalı kur politikası doğrultusunda, TL değer kaybederken artan enerji fiyatla-rının, daha sonraki tarihlerde TL. değer kazanırken düşürülmemesi neticesinde, özellikle elektrik fiyatları dolara göre yük-selmiş, bu da sanayicinin ve tüccarın reka-bet gücünü zedelemiştir.

Diğer yandan, elektrik üretiminde barajlardaki su yetersizliği nedeniyle de ucuz hidrolik enerji payı düşerken, pahalı ithal kaynak payının yükselmesi, elektrik maliyet ve fiyatlarının önemli ölçüde yük-selmesine neden olmuştur.

Doğal gaz fiyatındaki aşırı artışlar, vatandaşın alım gücünü ve doğal gaza olan talebi ciddi şekilde zedelemiştir. Doğal gazın yaygınlaştırılmasına dönük planlar, artan fiyatlar nedeniyle olumsuz şekilde etkilenmiştir.

Diğer yandan, kamu yatırım maliyet-lerinde ihale düzeninden kaynaklanan yük-seklik, işletme maliyetlerinin yüksekliği, enerji kaçak ve kayıpları, dolaylı vergiler ve bütçe açıklarının devletçe belirlenen enerji fiyatlarıyla dengelenmesi sorunları, bu enerji fiyatlarıyla üretim kesimini rekabet edemez duruma sokmaktadır. Bugün buna eklenen, yüksek fiyatlı alım güvenceleri yeni bir tehdit oluşturmaktadır.

Enerji maliyetlerindeki artışların ve bu artışların üretici, sanayici, tüccar, vatandaş ve Türk ekonomisinin rekabet gücü üze-rindeki olumsuz etkileri, yeni enerji piya-sası sistemi geliştirilirken fiyat istikrarının sağlanması konusuna verilmesi gereken önemi bir kez daha ortaya koymuş bulun-maktadır.

Sektörde bazı özelleştirmelerin yapıl-masına ve piyasa düzenine geçmeye ihti-yaç vardır. Ancak, Türkiye bu tür düzenle-meleri yaparken, dışarıdaki örnekleri yo-rumsuz aktarmak yerine, kendi gelişmişlik düzeyi ve yapısını öncelikle dikkate alan çözümleri getirmeye önem vermek duru-munda olan bir ülkedir. Gelişmiş ülkelerin yaptıkları özelleştirmeler ve piyasa kurul-ları; gelişmiş piyasalarda piyasa mekaniz-malarının işlediği bir iklimde altyapının kamu tarafından yapılmasının ve işletilme-sinin faydalarından milli sanayiin ve eko-nominin güven verici bir ortamda yarar-lanmasını tamamladığı, bilişim ekonomi-sine geçişin eşiğinde, kalkınma açıkları bulunmadan, büyük enerji açıkları sözko-nusu olmaksızın, özelleştirilen tesislerin büyük çoğunluğunu satınalmaya veya iha-leleri yüklenmeye iç piyasa şirketleri ve bankaların gucunun bulunduğu bir or-tamda kamunun geri çekilmesi şeklindedir.

Değerlendirme

260

Planlama Dergisi

Burada amaç, bundan sonraki gelişmeyi özel kesim işletmecilik ve yatırımcılık ilke-lerinden yararlanarak verimli ve kârlı bir şekilde yürütmektir. Türkiye'de ise, özgün yöneltme politikaları gerektiren büyüklükte enerji ve kalkınma açıklarının bulunduğu, yerel sermaye ve bankaların gücünün ye-tersiz olduğu bir ortamda, piyasaya açılma tesislerin değil, tüm bir sektörün dış piya-saya açılması şeklinde oluşmaktadır. Bu-nun arkasındaki neden, piyasa endişeleri değil, planları öngörülen şekilde uygulama disiplini gösteremediği için borç yönetimini yapamayan kamunun, temel bir kalkınma yükünü üzerinden atma ihtiyacı içinde ol-ması sonucu, önerilen modellere razı ol-masıdır. Sağlıklı yapıya kavuşulması için tüm seçeneklerin kamuoyunu tatmin ede-cek şekilde tartışıldığı ve tüketildiğini söy-lemek mümkün değildir.

Kalkınma, ekonomik talep olarak pi-yasada oluşan bir talep değildir. AB ülkele-riyle arasındaki açığı çok boyutlu sinerji üreten kalkınma yaklaşımıyla hızla kapat-mak durumunda olan Türkiye, enerji tale-binin belirmesini sadece piyasa talep ve arzından bekleyemeyeceği gibi, çok bo-yutlu hesaplamalara dayanmayan ileriye dönük enerji talebi rakamı uzatmalarıyla da bu sektörü ileriye güç götürebilir. Talep tahmini ile kalkınma ihtiyacı ve hedefi aynı kavramlar değildir. Sadece piyasa talebine dayalı kalmak, uzun vadeli ilave kalkınmayı dışarıda bırakmak anlamı taşır.

Enerji yatırımlarını karşılayacak ser-maye Türk özel teşebbüsünde sınırlı ol-duğu için, bu arzı yapmak üzere yabancı sermaye piyasayı ve kalkınmanın gelece-ğini şekillendirmek isteyecektir. Hem stra-tejik, hem teknolojik, hem en uygun enerji kaynakları bileşimi açısından, hem de satınalma güvencesi zorunlulukları nede-niyle, Türkiye yeni Elektrik Piyasası Ka-

nunu'nun uygulaması için geçerli bir stra-teji belirlemek zorundadır.

Devlet Planlama Teşkilatı, kalkınma planlaması ağırlıklı geleneksel dönemin enerji altyapısı konusundaki başarısının bir neticesi olarak, kalkınma sürecinin devam etmesi için bu ısrarın kaybedilmemesi ge-rektiği, arz fazlasına ve açığına kesinlikle tahammülü olmayan, uzun yatırım süreleri gerektiren projeleriyle yatırımlarını istikrarlı bir şekilde sürdürülme ihtiyacı bulunan ve yılda 4-5 milyar dolar mertebesinde büyük finansman ihtiyaçları gösteren elektrik sektöründe, özel bir kalkınmacı-ivmeci fa-kat savurgan olmayan planlama yaklaşımı-nın gerekli olduğunu düşünmektedir. Nite-kim bu sektörde;

• Elektrik talebi, bölgesel olarak mevsim-lik, günlük ve saatlik farklılıklar gös-termektedir. Talebin kendine özgü bu yapısı ve elektrik enerjisinin depolana-maması nedeniyle, yük-talep eğrisine en iyi şekilde cevap verecek optimal bir üretim sistemi arayışı, yatırım ve iş-letme maliyetlerini aşağıya çekmeye, birim enerji maliyetini en aza indirmeye yarayacak bir çözüm olarak görülmeye devam edilmektedir.

• Elektrik üretimi için, hidrolik, nükleer, yenilenebilir ve yerli ve/veya ithal yakıt kullanan termik gibi seçenekli farklı ya-tırım maliyetlerine ve işletme özellikle-rine sahip üretim kaynak ve teknoloji-leri bulunmaktadır. Bunların, gelen şir-ketlerin yapılarının, hesaplarının ve it-tifaklarının ötesinde stratejik, teknolojik ve alternatif maliyetleri ile incelenme-leri ve yönlendirmeye tabi tutulmaları gerekmektedir.

• Santrallerin kendine özgü bu işletme özellikleri ve değişken emre-amade sü-

261

Planlama Dergisi

releri nedeniyle üretim sisteminin talebin üzerinde, belirli bir yedek kapa-site ile kurulma ihtiyacı bulunmaktadır. Diğer yandan, ülkeyi yükümlülük al-tına, uluslararası tahkim zorunlulukla-rına, yüksek fiyat veya fazla satınalma güvenceleri yükümlülüğü altına soka-cak şekilde gereksiz kapasitelerin ku-rulmaması gerekmektedir.

İfade edilen bu gerekçeler doğrultusunda, yeni sistemde de elektrik enerjisi sektörü-nün kapsamlı analiz ve çalışmalarla yön-lendirilmesi, sektör politikaları, proje se-çimi, yatırım, finansman ve hakların aidi-yeti kararlarının bu çalışmalar doğrultu-sunda verilmesinde yarar görülmektedir.

Elektrik üretimi alt sektöründe dü-zenlemeler yapılırken yatırımların, ülke ih-

tiyaçlarını en uygun maliyetlerle, yeterli ve güvenli şekilde karşılayacak düzeyde, is-tikrarlı ve sürekli biçimde gerçekleştirilmesi esas alınmalıdır.

Elektrik dağıtımı alt sektörü yeniden yapılandırırken, rekabetin sağlanması ve tüketicilerin korunması amacıyla büyük tü-keticilere kendi elektrik üreticilerini seçme serbestisinin verilmesi, dağıtım şirketlerinin elektriği doğrudan üreticilerden alma hak-larının olması, rekabet sonucu üreticilerden daha düşük fiyatlarla satın alınabilecek enerjinin maliyeti üstünlüğünün dağıtım şirketlerince sanayiciye, özellikle küçük kullanıcılara yansıtılmasının güvence altına alınması gibi hususların dikkate alınması gerekli görülmektedir.

262

TÜRKİYE'NİN ONCULUK ETTIGI ULUSLARARASI BÖLGESEL İŞBİRLİĞİ GİRİŞİMLERİ

Fatih ÜNLÜ i (*) Ebübekir MEMİŞ (**) Orhan ÖZTAŞKIN (*)

Özet; Türkiye, küreselleşme sürecine aktif olarak katılırken, çok yönlü dış eko-nomik 'ilişkiler, hedefi doğrultusunda birçok bölgesel işbirliği girişimine kurucu ve öncü üye olarak iştirak etmektedir Avrupa Birli-ğine tam üyelik çalışmalarına paralel olarak yürütülen bu girişimlerin başında İslam Konferansı Teşkilatı Ekonomik ve Ticari İşbirliği Daimi Komitesi (İSEDAK), Ekono-mik İşbirliği Teşkilatı (EİT/ECO), Karadeniz. Ekonomik İşbirliği (KEİ) ve D-8 hareketi gelmektedir; Türkiye'nin 140'rn üzerinde ülke ile de ikili, ticaret ilişkisi mevcuttur.

Bu girişimler Ülkemize ekonomik> sos-yal ve kültürel birçok fayda sağlamakta ve yeni pazarlara açılmamızı kolaylaştırmak-tadır. Türkiye'nin ürün profili, coğrafi ko-numu ve ortak tarihi ve kültürel değerleri itibarıyla son derece avantajlı olduğu komşu ülkeler, Ortadoğu bölgesi, Orta Asya Cumhuriyetleri ve Balkanları da kap-sayan bu girişimlere özel önem verilmesi ve işbirliğinin daha da etkinleştiri/mesiyle Türkiye'nin önemli bir bölgesel ticaret,\ ya-tırım ve re-eksport merkezi olabileceği dü-şünülmektedir. Yazıda, bu işbirliği girişim-lerindeki mevcut durum ortaya konularak işbirliğinin daha da etkinleştirilmesi için bazı öneriler, geliştirilmeye çalış/İm/ştın

Küreselleşme sürecinin yoğunlaşması, dış ekonomik ilişkilerin milli kalkınmaya ve

(*) DPT, Sözleşmeli Personel (**) Planlama Uzmanı

toplumların refahına olan katkısını önemli ölçüde artırmıştır. Küreselleşmeye doğru bir adım olarak son dönemde "bölgesel-leşme" de uluslararası ekonomik ilişkileri etkileyen önemli bir süreç olarak ortaya çıkmıştır. İlk bakışta küreselleşme ile çelişir görünen "bölgeselleşme", kimi zaman kü-reselleşmeyi tamamlamakta ve devletlerin küreselleşme sürecine daha güçlü ve etkin katılımının bir aracı olabilmektedir. Bölge-sel ekonomik ve ticari işbirliğine kayıtsız kalan ülkeler, güçlü bir ekonomiye sahip de olsalar küreselleşme süreci karşısında önemli zorluklar yaşayabilmektedirler.

Türkiye, böylesi bir uluslararası or-tamda, bir yandan AB'ne tam üyelik için adaylık sürecini yaşarken, küreselleşme ve dünya ticaretinin serbestleştirilmesi süre-cine aktif olarak katılmakta, diğer yandan da birçok bölgesel işbirliği girişimine ku-rucu ve öncü üye olarak iştirak etmektedir. Ayrıca, Türkiye'nin 140 ülke ile de anlaş-malara dayalı ikili ticaret ilişkisi mevcuttur. Avrupa Birliğine üyelik sürecine paralel olarak yürütülen bu çalışmalar, Ülkemizin küresel ve bölgesel ekonomik, siyasi ve kültürel etkinliğini artırmaktadır.

Bu bağlantılarımızdan pek çok pazar, ticari kazanç, Türk teknoloji ve ürünlerini kullanan üretim bağlantıları elde edilmek-tedir. Uygulamaya daha fazla ağırlık veri-lerek bu tür kazançlar artırılabileceği gibi, bu girişimlerin bölge ve dünya barışına

263

Planlama Dergisi

hizmet etme potansiyeli yüksek bulun-maktadır. Ülkemizin öncülük ettiği bölgesel işbirliği girişimleri olan İslam Konferansı Teşkilatı Ekonomik ve Ticari İşbirliği Daimi Komitesi (İSEDAK), Karadeniz Ekonomik İşbirliği (KEİ), Ekonomik İşbirliği Teşkilatı (EİT/ECO) ve D-8 hareketi gibi çok yönlü bölgesel ilişkilerin faydalarını ve geliştiril-mesine yönelik bazı önerileri ortaya koy-mak bu yazının amacıdır.

İSLAM KONFERANSI TEŞKİLATI EKONOMİK VE TİCARİ İŞBİRLİĞİ DAİMİ KOMİTESİ (İSEDAK)

İslam Konferansı Teşkilatı (İKT), nü-fusunun tamamı veya bir kısmı Müslüman olan 57 ülkenin üye olduğu ve bu ülkeler arasında siyasi, iktisadi, kültürel, bilimsel ve sosyal dayanışmayı ve işbirliğini amaç-layan uluslararası bir kuruluştur. Teşkilatın kurulmasında, Filistin sorunu dolayısıyla İsrail'e karşı duyulan tepki önemli bir rol oynamıştır. Mescid-i Aksa'nın kundaklan-ması üzerine 1959 Eylül ayında toplanan I. İslam Zirvesiyle, Teşkilatın temelleri atıl-maya başlanmış ve zaman içinde Teşkilat faaliyetlerini çeşitli alanlara yayarak ör-gütlenmesini tamamlamıştır. Teşkilatın en önemli karar organları sırasıyla; İslam Zirve Konferansı, Dışişleri Bakanları Kon-feransı ve Daimi Komitelerdir. Cidde'deki Genel Sekreterliğin yanı sıra, çeşitli ihtisas kuruluşları da oluşturulmuştur. Bunlardan en önemlisi, 1974 yılında kurulan Cidde'de yerleşik İslam Kalkınma Bankası (İKB)'dır.

İKT'nin Türkiye'de yerleşik kuruluşla-rından en önemlileri ise, Ankara'daki İslam Ülkeleri İstatistik Ekonomik ve Sosyal Araştırma ve Eğitim Merkezi (SESRTCIC) ile İstanbul'daki İslam Tarih, Sanat ve Kültür Araştırma Merkezi (IRCICA)'dir. İs-lam Ülkeleri Müşavirler Federasyonu (FCIC) ile İslam Kalkınma Bankasına Üye

Ülkelerin Kalkınma Finansmanı Kurumları Birliği (ADFIMI)'nin merkezleri İstanbul'da, Oşinografi Merkezi (INOC) ise İzmir'de bu-lunmaktadır.

Faaliyetlerine siyasi bir zemin oluş-turma şeklinde başlayan İKT bünyesinde, ekonomik işbirliği konuları zamanla giderek ağırlık kazanmış ve 1981 yılında Mekke'de yapılan III. İslam Zirvesinde, Ekonomik İşbirliğinin Güçlendirmesine Yönelik Eylem Planı kabul edilmiş ve Ekonomik ve Ticari İşbirliği Daimi Komitesi (İSEDAK)'nin ku-rulması kararlaştırılmıştır.

Türkçe kısaltmasıyla İSEDAK, İngilizce ve Fransızca kısaltmasıyla COMCEC olarak anılan Daimi Komite, 1984 Ocak ayında Kazablanka'da yapılan IV. İslam Zirvesinde Türkiye Cumhurbaşkanının Komitenin baş-kanlığına seçilmesiyle faaliyetlerine başla-mıştır.

Üçüncü İslam Zirvesinde kabul edilen karar gereğince İSEDAK'ın görevi özetle, üye ülkeler arasında ekonomik ve ticari işbirliğini geliştirmek ve üye ülkelerin işbir-liği kapasitelerini artırmaktır.

En son 17. İSEDAK Toplantısı 18-21 Ekim 2001 tarihlerinde İstanbul'da yapıl-mıştır. Toplantıda, dünyadaki ve İslam Konferansı Teşkilatı üyesi ülkelerdeki eko-nomik gelişmeler, Yeni Eylem Planı'nın uy-gulanma durumu, üye ülkeler arasında ti-caretin artırılması için İslam Kalkınma Ban-kası raporu, Dünya Ticaret Örgütü faali-yetleri çerçevesinde İKT üyesi ülkeler ara-sında işbirliği ve Sekizinci Özel Kesim Top-lantısının sonuçları görüşülmüş ve "Tarife Dışı Engellerin Üye Ülkelerin Dış Ticaretle-rine Etkileri" konusunda görüş alışverişi oturumları düzenlenmiştir.

Türkiye Cumhurbaşkanı halen süresiz olarak İSEDAK başkanlığı görevini yürüt-

264

Planlama Dergisi

mektedir. 2002 yılında onsekizincisi dü-zenlenecek olan yıllık İSEDAK toplantıları düzenli olarak Türkiye'de yapılmaktadır.

İSEDAK çalışmalarının ülkemizdeki koordinasyonu DPT Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü tarafından gerçekleştiril-mektedir. Genel Müdürlük aynı zamanda İSEDAK'ın uluslararası koordinasyon bü-rosu olarak da görev yapmaktadır.

4 kıtada 57 üye ülkesi, 1 milyar üçyüz milyon civarında nüfusu, 32 milyon metre-karelik yüzölçümüyle bazı temel hammad-delerin bilinen rezervinde yüzde 50'den fazla payı olan İslam Konferansı Topluluğu önemli bir işbirliği potansiyeline sahiptir.

İslam Ülkelerinin 1999 yılında 30 tril-yon 574 milyar dolar olan toplam dünya hasılası içindeki payı 1 milyar 328 milyon dolarla % 4.3'tür. Yine aynı yıl dünyada kişi başına milli gelir 5.184 dolar iken, bu rakam İslam Konferansı Topluluğunda or-talama 1.091 dolar olarak gerçekleşmiştir (SESRTCIC's Statistical Data Base). İslam ülkelerinin dünya ticareti içindeki payı da yüzde 7'ler civarındadır. Bu göstergelerden İslam Ülkelerindeki büyük potansiyelin ha-len tam olarak harekete geçirilemediği ve İKT topluluğunun toplam hasılasının ABD Japonya ve Almanya gibi ülkelerin milli ha-sılalarından daha geride olduğu görül-mektedir. Başlangıcından beri durumun düzeltilmesi hedefleri mevcut olmuştur.

İSEDAK'ın kuruluş yıllarında daha çok ticari ışDirııgını geliştirmeye yönelik projeler ele alınmıştır. Bu projelerden Orta Vadeli Dış Ticaret Finansmanı Mekanizması (şim-diki adı, İhracat Finansmanı Mekanizması) İslam Kalkınma Bankası bünyesinde 1989 yılından beri faaliyetlerini sürdürmektedir. Türkiye, bu mekanizmadan 110 milyon ABD dolarının üzerinde fiili kullanımla en çok yararlanan ülkelerden biridir.

Bir diğer İSEDAK projesi olan İslam Yatırım ve İhracat Kredi Sigortası Şirketi yine İslam Kalkınma Bankasına bağlı bir kuruluş olarak 1995 yılında faaliyete geç-miştir. İslam Ticaret Bilgi Ağı Projesi (TINIC) de Kazablanka'da yerleşik İslam Ticareti Geliştirme Merkezi bünyesinde gerçekleştirilmiş olup internet üzerinden kullanıcılara hizmet vermektedir.

İSEDAK çerçevesinde, İKT Tercihli Sistemi Çerçeve Anlaşması (TPSOIC), İs-lam Ülkeleri Çok Taraflı Takas (Kliring) Bir-liği, İslam Ülkeleri Standardlar ve Metroloji Enstitüsü gibi projeler de nihai hale geti-rilmiştir. Bu projelerin uygulamaya konul-ması için yeterli sayıda üye ülkenin imza ve onayı beklenmektedir.

Türkiye'nin İslam ülkelerine olan ihra-catın, 2000 yılında 3.915 milyon dolar iken, 2001 yılında yüzde 7,1 artarak 4.196 mil-yon dolara çıkmıştır. İslam Ülkelerinden it-halatımız ise, 2000 yılında 7.353 milyon dolar seviyesinden, 2001 yılında yüzde 24,6 azalarak 5.539 milyon dolara düş-müştür. Fark petrolden, kaynaklansa da, görüldüğü gibi, Türkiye'nin bu ülkelerle de dış ticaret açığı bulunmaktadır. Bunun mal ve hizmet ihracı ile kapatılması gerekmek-tedir.

İSEDAK, her yıl düzenli olarak yapıl-makta olan toplantılarıyla ve gündemindeki konu ve projelerin bir kısmını gerçekleştir-miş, önemli bir kısmını da gerçekleşme safhasına getirmiş olmasıyla, İKT içinde saygın bir zemin olarak kendini kabul et-tirmiş bulunmaktadır. Bununla birlikte, İSEDAK'ın, amaçlarının belirginliği ve ka-rarların bağlayıcılığı açısından "gevşek" bir işbirliği yapısı taşıdığı söylenebilir. Bunun temelinde İslam Ülkeleri arasında ekono-mik işbirliğinin siyasal ve yapısal güçlükleri vardır.

Değerlendirme ve Öneriler

265

Plartlanta Dergisi

• Başlatılan Projelerin Canlandırılması; 1984 yılında yapılan Birinci İSEDAK toplantısı gündemine alınan projeler-den üçü gerçekleşmiştir. Bunlar, İs-lam Kalkınma Bankası tarafından ku-rulan Orta Vadeli Ticaret Finansmanı mekanizması, Yatırım ve İhracat Kredi Sigortası Kurumu ile internet üzerin-den kullanıcılara hizmet veren Ticaret Bilgi Ağı'dır (TINIC). Diğer projelerin teknik düzeydeki çalışmaları tamam-lanmış olmasına rağmen uygulama safhasına henüz geçilememiştir.

Tümü ticaretin geliştirilmesine yönelik olan bu projelerle ilgili düşünce ve öneriler aşağıda belirtilmektedir.

Her şeyden önce işbirliğine yönelik güçlü bir siyasi iradenin oluşması gerek-mektedir. Üye ülkelerin geniş bir coğrafi alana yayılmış olmaları, farklı kalkınma ve gelişmişlik düzeyleri, çeşitli bölge ülkeleri-nin çıkarlarının birbiriyle uyuşmaması, iş-birliğinden farklı beklentiler ve mevcut iş-birliğinin etkin bir faydaya dönüştürüle-memesi gibi etkenler siyasi iradenin belirli bir yetkinliğe kavuşmasına engel olabil-mektedir.

Başlangıçta proje ağırlıklı olan İSEDAK gündeminde son yıllarda, Görüş Alışverişi Oturumları, Yeni Ekonomik İşbirliği Eylem Planının Uygulanma Durumu, Özel Kesim Toplantıları, Dünya Ticaret Örgütü gibi daimi izleme ve değerlendirme niteliğin-deki konular ağırlık kazanmıştır. Gündemin içeriğinin değişmesiyle İSEDAK toplantıları daha çok istişari niteliğe bürünmektedir.

Türkiye'nin başkanlığı ve denetiminde üye ülkeler nezdinde saygın bir yere sahip olan İSEDAK, Türkiye'nin gerek çok taraflı, gerekse ikili ekonomik ilişkilerinin daha da geliştirilmesi için uygun bir zemin oluştur-maktadır. İSEDAK'ta, üye ülkeler arasında özellikle ticarette yaşanan günlük ve uy-gulamaya dönük sorunların ve tıkanıklıkla-rın bakanlar düzeyinde ele alınarak çözüm yolları üretilmesi ve üye ülkeler arasındaki ikili ekonomik ve ticari ilişkilerin etkinleşti-rilmesi mümkün ve işlevsel görünmektedir.

Somut işbirliği projelerine yeniden ağırlık verilmesi, çalışmalara önemli bir iv-me kazandıracaktır. Bu maksatla İSEDAK'ın yeni Eylem Planı çerçevesinde yapılan Uzmanlar toplantılarında önerilen önemli projelerin bizzat İSEDAK tarafından ele alı-narak sonuçlandırılabileceği düşünülmek-tedir. İSEDAK'ın etkinliğini artırmaya yöne-lik bazı öneriler:

(i) Tercihli Ticaret Sistemi: Türkiye'nin desteği ile hazırlanıp üye ülkelerin imza ve onayına açılmış olan Tercihli Ticaret Sistemi Çerçeve An-laşması, İslam ülkeleriyle ticaretimizin artırılması için önemli bir imkandır. Türkiye AB ile istişarelerde bulunarak söz konusu tercihli ticaret sisteminde yer alabilecektir. Anlaşmayı şimdiye kadar 23 ülke imzalamış ve bunlardan 9'u onaylamıştır. Anlaşma 10 üye ül-kenin onaylamasından 3 ay sonra yürürlüğe girecektir.

(ii) İslam Ülkeleri Çok Taraflı Takas (Kliring) Birliği: Teknik düzeydeki çalışmaları İslam Kalkınma Bankası tarafından tamamlanmış olan proje,

Türkiye'nin öncelikle AB ile istişare-lerde bulunarak söz konusu tercihli ti-caret sistemine, alt-bölgesel gruplar ve özellikle Orta Asya Cumhuriyetleri, Türkiye'nin komşuları ve Orta Doğu bölgesinde hayatiyet kazandırma yö-nünde çalışmaların başlatılabileceği düşünülmektedir.

266

Planlama Dergisi

uygulamaya hazır bir model halinde beklemektedir.

Birlik kapsamında, ticarete konu ola-cak mallar içinde petrole yer verilme-mesi nedeniyle proje yararlı bulun-mamıştır. Suudi Arabistan ve Körfez Ülkelerinin petrolü Takas Birliği kap-samına alma yönünde ikna edilebil-meleri için görüşmeler ve kulis ge-rekmektedir. Bu durumda, projeye ilgi artacak ve hayata geçirilebilecektir.

Projeye petrol üreticisi olmayan nis-peten geri kalmış üye ülkeler daha fazla ilgi göstermektedir. İSEDAK'ın tüm üye ülkelerin ortak zemini olduğu düşünülürse, projenin ilgi duyan ül-keler tarafından uygulanması için uy-gun ortam oluşturulması yararlı olabi-lir.

(iii) Ticaret Bilgi Ağı (TINIC) ve OIC ISfNET: Kazablanka Merkezi tarafın-dan başlatıldıktan sonra İslam Kal-kınma Bankasının daha geniş kap-samlı bir bilgi ağı OIC IS-NET projesi ile birleştirilen TINIC'in etkin bir şe-kilde uygulanması, İslam ülkeleriyle olan ticaretimizin geliştirilmesi açısın-dan yararlı görülmektedir. İslam ül-keleri arasında iş imkanları, sektör iti-barıyla firma bilgileri, ülke raporları vs. Kazablanka Merkezinin internet sitesinde (www.icdt.org) kullanıcıların istifadesine sunulmuş bulunmaktadır. Sözkonusu veri tabanında Ülkemizle ilgili daha kapsamlı ve güncel bilgile-rin yeralması amacıyla Dış Ticaret Müsteşarlığı, Odalar Birliği, İhracatı Geliştirme Merkezi (İGEME) ve Devlet İstatistik Enstitüsü gibi kuruluşlarımı-zın katılımıyla bir "görev gücü" oluş-turulmalıdır.

(iv) Standardların Uyumlaştırılması: Standartlar ve Metroloji Enstitüsü Kuruluş Anlaşmasının yeterli sayıda ülke tarafından imzalanarak Enstitü-

• Görüş Alış-verişi Oturumları: İSEDAK'ı uluslararası bir tartışma zemini haline getirmeyi amaçlayan ve 1995 yılında başlatılan görüş alış-verişi oturumla-rında Uruguay Görüşmelerinin sonuç-ları, Özelleştirme, Bölgesel İşbirliği Gi-rişimleri, İKT-İçi Ticaret ve Yatırımlar ve Ekonomik İstikrar ve Yapısal Re-formlar, İnsan Kaynakları, KOBİ'lerin Güçlendirilmesi, Tarife Dışı Engeller başlıkları ile birçok güncel konu ele alınmıştır. Oturumlara, uluslararası saygın kuruluşların üst düzey temsil-cilerinin ve uzmanlarının yanısıra, ilgili alanda dünya çapında bilim adamları-nın ve uzmanların faal katılımlarının sağlanması ve ele alınan konularda İslam ülkeleriyle ilgili uygulamaya yö-nelik çalışmalar yapılması, yaptırılması yararlı olacaktır. Genel oturumlar sonrasında ele alınan konularda ikili görüşmeler için özel bir düzenleme de düşünülebilir.

• Özel Kesim Toplantıları: İslam Ülkeleri özel kesimleri arasında şimdiye kadar sekiz toplantı yapılmıştır. Son olarak, İslam Ülkelerinde özel kesimin teşvik edilmesi için İslam Kalkınma Bankası bünyesinde kayıtlı sermayesi 1 milyar dolar, taahhüt edilen sermayesi 500 milyon dolar olan "Özel Kesimi Des-tekleme Kurumu (ICD)" kurulmuştur. Özel kesim toplantıları işadamları ve yatırımcılar için uygun bir işbirliği ze-mini oluşturmaktadır. Bu Toplantıların daha verimli geçmesi için, iki yılda bir

nün faaliyetlerine başlaması için ge-rekli çaba harcanmalıdır.

267

PlaHlama Dergisi

düzenlenen İslam Ticaret Fuarlarının, her yıl özel kesim toplantıları ile bir-likte ve aynı mekanda düzenlenmesi, İslam ülkeleri tacir ve yatırımcılarına, ikili görüşmeler, mevcut finansman ve işbirliği imkanlarının tanıtılmasının yanısıra, dünya ekonomisindeki son gelişmeler ve eğilimler, yeni sektörler /iş kolları, uzun vadeli yatırım strate-jileri, küresel ticaret imkanları, bu or-tamda İslam ülkelerinin kendi arala-rındaki ve üçüncü ülkelerle ticaretinin artırılması için strateji ve projeler gibi konularda seminerler verilmesi Top-lantıların sonuca yönelik verimini ar-tıracaktır.

Eylem Planının Uygulanması: 1994 yılında kabul edilen yeni Eylem Planı-nın uygulanması çerçevesinde yapılan üç sektörel uzmanlar grubu toplantı-sında önerilen projeler henüz uygu-lamaya konulamamıştır. Eylem Planı-nın uygulanmasının hızlandırılması için muhtemel yöntem ve araçları görüş-mek üzere 2001 yılında bir Uzmanlar Grubu Toplantısı yapılmıştır. Bu Top-lantıda yapılan öneriler arasında, iş-birliği konusunda siyasi iradenin güç-lendirilmesi, işbirliği faaliyetlerinde özel kesime daha ağırlıklı rol veril-mesi, KOBİ'ler için bir pazarlama ağı kurulması, üye ülkeler arasında güm-rük işlemlerinin basitleştirilmesi, stan-dardların uyumlaştırılması gibi ticareti kolaylaştırıcı adımların atılması, İKB bünyesindeki özel kesime yönelik im-kanların daha etkin kullanılması, İs-lam Ülkeleri Ticaret Bilgi Ağı'nın (TINIC) etkinleştirilmesi, üye ülkeler arasında mal ve ürünlerin nakliyesinin kolaylaştırılması ve İslam Ülkeleri Ter-cihli Ticaret Çerçeve Anlaşmasının yeterli sayıda (10) ülke tarafından onaylanarak yürürlüğe girmesi için çalışmalar yapılması da yeralmaktadır.

Devlet Planlama Teşkilatı, Eylem Planı çerçevesinde önerilen projelerin uy-gulanması için bir mekanizma üze-rinde çalışmaktadır. Öngörülen Meka-nizma ile, özel sektörün katılımına da açık projelerin, İslam Kalkınma Ban-kası, İslam Ülkeleri İstatistik, Ekono-mik ve Sosyal Araştırmalar ve Eğitim Merkezi, İslam Ticaret ve Sanayi Oda-sı, İslam Ticareti Geliştirme Merkezi gibi İKT kuruluşlarının aktif katılımı ve katkılarıyla yürürlüğe konulması he-deflenmektedir.

Gerçekleşen İSEDAK Projelerinin ve İslam Konferansı Teşkilatının Diğer İmkanlarının Türkiye'de Daha Etkin Tanıtılması: Bu amaçla DPT, Dışişleri Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, TOBB, İGEME, EXIMBANK ve ilgili özel kesim kuru-luşlarının katkılarıyla tanıtım kampan-yaları düzenlenmelidir.

Bu kapsamda, özellikle İslam Kal-kınma Bankasının sunduğu bazıları çok avantajlı imkanlardan, özel kesi-min ve kamu kesiminin daha etkin kullanması için gayret gösterilmelidir. Kuruluşundan itibaren İslam Kalkınma Bankası kaynaklarından Ülkemizin al-dığı toplam finansman miktarı 2,5 milyar dolara ulaşmıştır. Bu perfor-mansıyla Türkiye, İKB kaynaklarından en çok yararlanan ikinci ülke konu-mundadır.

İSEDAK Toplantıları Sırasında İkili Te-mas ve Tanıtım İmkanı Düzenlen-mesi: Her yıl İstanbul'da yapılan İSEDAK toplantılarına katılan İslam Ülkeleri ekonomi ve ticaret bakanları ve yetkilileriyle Türk meslektaşları arasında ikili görüşmelerin düzenlen-mesi ve ülkemizin imkanlarını tanıt-mak ve iş bağlantıları kurmak ama-

268

Planlama Dergisi

cıyla özel kesim yetkilileri ile de ben-zer görüşmeler için imkan hazırlan-masının faydalı sonuçlar vereceği dü-şünülmektedir. Aynı şekilde katılımcı üye ülkeler için de kendi aralarında ikili görüşme imkanı oluşturulmalıdır.

• İSEDAK'ın İslam Dünyasının OECD'si Haline Dönüştürülmesi: İSEDAK'ın OECD'ye benzer fonksiyonlar üstlenen bir uluslararası sekreterya haline dö-nüştürülmesi yeniden gündeme gel-diği takdirde, Karadeniz İşbirliğinde olduğu gibi, İstanbul'da, masrafları sadece ilk yıllarda Türkiye tarafından karşılanan, bir sekreterya kurulması düşünülmelidir.

• İslam Ülkelerinde yeni teknolojiler ile muhtelif ekonomik, sosyal ve kültürel konularda nitelikli insan yetiştirilmesi için burs vs. gibi yöntemlerle özel programlar yürürlüğe konulabilir.

• İslam Ülkelerinde kişi, sermaye ve mal dolaşımın kolaylaştırılması ama-cıyla bir program başlatılabilir.

EKONOMİK İŞBİRLİĞİ TEŞKİLATI (ECO / EİT)

Türkiye'nin, kuruluşunda öncü rol oy-nadığı ECO, Türkiye, İran ve Pakistan ara-sında bölgesel ekonomik işbirliğini geliştir-mek amacıyla 1964 yılında tesis edilen Kalkınma İçin Bölgesel İşbirliği (RCD) Teşkilatı'nın devamı olarak 1985 yılında kurulmuştur.

Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birli-ği'nin dağılması ECO'ya yeni bir boyut ka-zandırmış ve 1992 yılında İslamabat'ta ya-pılan ECO Bakanlar Konseyi Olağanüstü Toplantısında Afganistan, Azerbaycan, Kazakistan, Kırgızistan, Tacikistan, Türkmenistan ve Özbekistan'ın katılmala-

rıyla ECO'nun üye sayısı 10'a çıkmıştır. Aynı toplantıda alınan karar uyarınca Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti ECO'nun ekonomik, teknik ve kültürel faaliyetlerine "Kıbrıs Türk Müslüman Toplumu" adı altında üye sıfatı olmaksızın katılmaktadır.

ECO, 350 milyonluk nüfus ve 7 milyon kilometrekarelik alanı ve tabii kaynaklarıyla önemli bir bölgesel işbirliği teşkilatı haline gelmiştir. ECO, Türkiye'nin diğer Türk Cumhuriyetleri ile beraber olduğu tek böl-gesel işbirliği teşkilatıdır.

ECO'nun temel organları, Bakanlar Konseyi, Daimi Temsilciler Konseyi, Bölge-sel Planlama Kurulu, Sekreterya ve belli işbirliği alanlarında kurulan ihtisas kuru-luşlarıdır. Ayrıca, Teşkilatın Bakanlar Ku-rulu kararıyla Bölgesel Kurumlar ve geçici komiteler kurulabilmektedir. 1992 yılından itibaren, iki yılda bir zirve toplantıları dü-zenlenmesi de benimsenmiştir.

1992 yılındaki genişlemesinden sonra, ECO uluslararası alandaki yerini değişik bölgesel ve uluslararası kurumlarla işbirli-ğine giderek pekiştirmiştir. BM ve İslam Konferansı Teşkilatında gözlemci konu-muna sahiptir. ECO'nun UN-ESCAP, UNI-CEF, UNDP, UNDCP, UNESCO, UNFPA, UNIDO, AB, ASEAN ve IDB gibi uluslararası ve bölgesel kuruluşlarla ilişkileri gittikçe daha da güçlenerek sürmektedir.

ECO üyesi ülkeler arasında Ulaştırma ve Haberleşme; Ticaret ve Yatırım; Enerji, Maden ve Çevre; Tarım, Sanayi ve Sağlık; Ekonomik Araştırma ve İstatistik, Proje Araştırma; Eğitim, Bilim, Kültür; ve Uyuş-turucuların Denetimi alanlarında işbirliği çalışmaları yürütülmektedir.

1996 yılında kabul edilen ECO Eko-nomik İşbirliği Stratejisi ile ticaret, ulaş-

269

Planlama Dergisi

tırma-haberleşme ve enerji öncelikli işbir-liği alanları olarak belirlenmiştir.

Ulaştırma ve Haberleşme İşbirliği Alanı çerçevesinde, üye ülkeler arasında her alanda işbirliğini artıracak sağlam bir altyapının kurulması amacıyla çeşitli faali-yetler yürütülmektedir. Özellikle, denize çıkışı olmayan teşkilat üyelerinin ihtiyaçla-rına cevap verecek, uluslararası limanlara ve pazarlara ulaşmalarını mümkün kılacak şekilde bölgenin altyapısının geliştirilmesi, eksiklerin tamamlanması, ayrıca iletişim ağının günümüz ihtiyaçlarına cevap vere-cek şekilde geliştirilip yaygınlaştırılması he-deflenmektedir.

Bu çerçevede, ECO demiryolu, kara-yolu ve havayolu ağı oluşturulmaya çalı-şılmaktadır. Transit Ulaştırma Çerçeve An-laşması imzalanmıştır. Trans - Asya De-miryolu Güzergahı Almatı-Taşkent-Tahran-İstanbul hattı yolcu trafiğine ve yük taşı-macılığına açılmıştır.

Ticaret ve yatırım işbirliği çerçeve-sinde, ECO bölgesinde ticaretin geliştiril-mesi için çeşitli işbirliği çalışmaları yürü-tülmektedir. Merkezi İstanbul'da olacak ECO Ticaret ve Kalkınma Bankası'nın ku-rulma çalışmaları son aşamaya getirilmiştir. ECO Transit Ticaret Anlaşması imzalanmış ve yürürlüğe girmiştir. Son olarak, 2000 yılında ECO Ticari İşbirliği Çerçeve Anlaş-ması imzalanmıştır.

Türkiye, ECO bölgesinde ticaretin ge-liştirilmesi için tarife ve tarife dışı engelle-rin azaltılması, serbest pazar ekonomisinin işlemesi, ticaret rejimlerinin şeffaflaştırıla-rak Dünya Ticaret Örgütü kural ve stan-dartları ile uyumlaştırılması ve özel kesimin bölge içinde etkin biçimde faaliyet göster-mesine önem vermekte ve bu amaca yö-nelik olarak çaba harcamaktadır.

Enerji, Maden ve Çevre İşbirliği Alanı çerçevesinde bölgenin çok zengin enerji kaynaklarının akılcı bir şekilde kullanılması için çalışmalar yapılmaktadır.

Geniş petrol ve doğalgaz kaynaklarına sahip ECO bölgesinde İran ve Pakistan üzerinden güneydeki denizlere, Türkiye üzerinden Akdeniz ve Avrupa'ya enerji kaynaklarının aktarılmasına yönelik petrol ve doğalgaz boru hatları güzergahları üze-rinde durulmaktadır.

ECO esas itibariyle bir ekonomik işbir-liği örgütü olmakla birlikte eğitim, bilim, kültür ve uyuşturucuların denetimi konula-rında da işbirliği çalışmaları sürdürülmek-tedir. Merkezi Tahran'da olan Kültür Ens-titüsü faaliyetlerini sürdürmektedir. Mer-kezi İslamabat'ta olan ECO Bilim Vakfının Kurucu Belgesi onaylanmış ve yururıuğe girmiştir. Türkiye'de kurulması öngörülen ECO Eğitim Enstitüsü'nün Kuruluş Anlaş-ması 1998'de imzalanmış ancak, kurulması için gerekli işlemler henüz tamamlanama-mıştır.

ECO Bölgesi, Türkiye'nin ihtiyaç duy-duğu kaynaklar bakımından zengindir ve Türk özel kesimi için büyük bir pazardır. ECO Bölgesinde özellikle ticaret engelleri-nin kaldırılması ile özel iş kesimimiz önemli imkanlara kavuşacaktır.

Yeni üye olan ülkeler için ECO, ba-ğımsız ve egemen birer devlet olarak katıl-dıkları bir örgüttür ve birtakım beklentileri vardır. Ulusal ekonomi politikalarını bölge ve küresel ekonomik sistemle uyumlaştır-mak ve geliştirmek istemektedirler. ECO, onların uluslararası toplumla pürüzsüz bü-tünleşmesini sağlamanın yanısıra onlara bölge içinde ve dünya ile karşılıklı fayda sağlayan ekonomik işbirliği mekanizması sağlamaktadır. Bu ülkeler zengin doğal

270

Planlama Dergisi

kemizde kurulacak olan ECO Eğitim Enstitüsünün en kısa sürede faaliyete geçirilmesi bir programa bağlanmalı-dır.

kaynaklarını ECO aracılığıyla dünya paza-rına çıkarmak, açık denizlere ulaşmak ve dünya ekonomisine uyum sağlamak iste-mektedirler.

ECO ülkelerine olan ihracatımız, 2000 yılında 873 milyon dolardan 2001 yılında yüzde 11,2 artarak 971 milyon dolara çık-mıştır. ECO ülkelerinden ithalatımız ise, 2000 yılında 1.543 milyon dolar seviyesin-den, 2001 yılında yüzde 19,8 azalarak 1.237 milyon dolara düşmüştür. Burada da bir dış ticaret açığı sözkonusudur.

Değerlendirme ve Öneriler

Ekonomik İşbirliği Teşkilatının bugüne kadar yeterli verimle çalışamadığı gözlem-lenmektedir. ECO, ülkemizin diğer Türk Cumhuriyetleri ile beraber olduğu tek böl-gesel işbirliği Teşkilatı olması dolayısıyla, ekonomik işbirliği için özel bir öneme sa-hiptir. Ekonomik İşbirliği Teşkilatının daha verimli çalışabilmesi için bazı öneriler aşa-ğıda sunulmaktadır:

• Merkezi İstanbul'da olacak ECO Tica-ret ve Kalkınma Bankası'nın en kısa süre içerisinde faaliyete geçirilerek, Teşkilatın ve üye ülkelerin mali kay-nak sorununa destek olunması ge-rekmektedir.

• ECO bölgesinde, ticaretteki tarife dışı engeller azaltılmalıdır.

• ECO'ya sonradan üye olan Orta Asya Cumhuriyetlerinin petrol ve gaz gibi doğal kaynaklarının, diğer ECO üyesi ülkeler üzerinden Batı'ya aktarımı sağlanmalıdır.

• Üye ülkelerin halklarının birbirlerini daha iyi tanımalarını sağlayacak, ha-len çalışmakta olan Kültür Enstitüsü-nün yanısıra, ECO Bilim Vakfı ve Ül-

• Ortak yatırım konuları ve ortak yatırım bölgeleri tesis edilmesine girişilmeli-dir.

• Tüm bölgeyi kapsayan demiryolu ve otoyol projelerinin bitirilmesi bir programa bağlanmalıdır.

Sonuç olarak ECO, üye ülkelerin bek-lentilerine şimdiye kadar gereken ölçüde cevap verememiş olmakla birlikte, son yıl-larda hız kazanan ECO çerçevesindeki iş-birliği, büyük bir potansiyele sahip bulun-maktadır. Üye ülkeler arasındaki işbirliği iradesi yeterli ölçüde güçlendiğinde ECO, çok daha önemli bir örgüt haline gelebile-cektir.

KARADENİZ EKONOMİK İŞBİRLİĞİ (KEİ)

Karadeniz Ekonomik İşbirliği (KEİ), 1990 yılında Türkiye'nin öncülüğünde baş-layan çalışmalar neticesinde 25 Haziran 1992 tarihinde İstanbul'da düzenlenen Zirve Toplantısında KEİ Bildirgesinin imza-lanması ile resmen işlerlik kazanmıştır. KEİ Teşkilatı Kurucu Anlaşması tüm üye ülkeler tarafından onaylanmış ve KEİ 1 Mayıs 1999 tarihi itibariyle tam teşekküllü bir ör-güt haline gelmiştir. KEİ'de Türkiye'nin yanısıra Arnavutluk, Azerbaycan, Bulga-ristan, Ermenistan, Gürcistan, Moldova, Romanya, Rusya, Ukrayna ve Yunanistan kurucu üye; Polonya, Tunus, İsrail, Mısır, Slovak Cumhuriyetleri, İtalya, Avusturya, Almanya ve Fransa da gözlemci devlet ko-numunda yer almaktadırlar.

KEİ'nin amacı, anılan Zirve Toplantı-sında yayımlanan Zirve Bildirgesi ve Boğa-

271

Plartlama Dergisi

ziçi bildirisinde, KEİ üyesi ülkelerin potan-siyellerinden, coğrafi yakınlıklarından, eko-nomilerinin birbirlerini tamamlayıcı özellik-lerinden yararlanarak aralarındaki ikili ve çok taraflı ekonomik, teknolojik ve sosyal ilişkilerini çeşitlendirmeleri ve daha da ge-liştirmeleri, böylelikle Karadeniz havzasının bir barış, istikrar ve refah bölgesi olmasını sağlamak olarak belirtilmiştir.

KEİ, eski Yugoslavya'da kurulan dev-letlerin dışında kalan, Balkanlardan Kaf-kaslara kadar uzanan, 20 milyon kilomet-rekarelik alanı kapsayan, petrol, doğalgaz, kömür, çeşitli maden ve minaraller ve or-mancılık gibi doğal kaynaklar yönünden zengin olan, 350 milyonu aşkın insanın ya-şadığı bir coğrafyadır. Konumu itibariyle de Batı Avrupa ile Orta Asya ve Orta Doğu ülkelerine bir geçiş noktası teşkil etmekte-dir.

KEİ'nin organları; KEİ Zirvesi, KEİ Dı-şişleri Bakanları Toplantısı, KEİ Parlamen-terler Asamblesi, KEİ Konseyi ve KEİ Sekreteryasından oluşmaktadır.

KEİ Zirvesi, üye ülkelerin Devlet ya da Hükümet Başkanlarından oluşmaktadır. Şimdiye kadar altı Zirve Toplantısı yapıl-mıştır.

Dışişleri Bakanları Toplantısı, KEİ'nin en yüksek karar alma organı olup altı ayda bir yapılmaktadır. Şimdiye kadar 16 top-lantı yapılmıştır.

1-2 Ekim 1998 tarihlerinde Kortu'da (Yunanistan) KEİ İçişleri Bakanları 3. Toplantısı yapılmış ve "KEİ Katılımcı Dev-letlerin Hükümetleri Arasında Suçla, Özel-likle Örgütlü Şekilleriyle Mücadele Anlaş-ması" imzalanmıştır.

Parlamenterler Asamblesi'nin amacı, KEİ üyesi ülkelerin Devlet ya da Hükümet

Başkanları ile Dışişleri Bakanları toplantıla-rında alınan kararların uygulanabilmesi için gerekli yasal düzenlemelerin yapılmasını sağlamak, KEİ'nin hedef ve amaçlarını üye ülkelerin halklarına benimsetmek, parla-menter demokrasinin gelişmesine katkıda bulunmak, uluslararası ve diğer kuruluş-larla KEİ ülkeleri arasındaki işbirliğini ge-liştirmek şeklinde özetlenmektedir. Asamb-le şimdiye kadar 16 toplantı yapmıştır.

KEİ İş Konseyi, KEİ'ye katılan devlet-lerin iş çevrelerini temsil etmektedir. Özel kesimler arası işbirliğini geliştirmeyi he-deflemektedir. Şimdiye kadar üç toplantı düzenlenmiştir.

İstanbul'da bulunan KEİ Uluslararası Sekretaryası, 10 Aralık 1992 tarihinde ku-rulmuştur. Ülkemizde KEİ çalışmalarıyla ilgili koordinasyon Dışişleri Bakanlığınca yürütülmektedir. DPT, ilgili konularda ge-rekli uzmanlık desteğini sağlamaktadır. Çe-şitli işbirliği alanlarında oluşturulan Çalışma Grupları da faaliyetlerini sürdürmektedir.

KEİ ülkeleri ile Türkiye'nin ticari ilişki-leri 1991 yılından 1997 yılına kadar düzenli bir artış göstermektedir. KEİ ülkelerine olan ihracatımız, 2000 yılında 2.368 milyon dolardan 2001 yılında yüzde 20,3 artarak 2.851 milyon dolara çıkmıştır. KEİ ülkele-rinden ithalatımız ise, 2000 yılında 6.699 milyon dolar seviyesinden, 2001 yılında yüzde 17,2 azalarak 5.545 milyon dolara düşmüştür. Burada da Türkiye için bir dış ticaret açığı sözkonusudur.

KEİ'nin halihazırda faal olan ticaret ve kalkınma, bankacılık ve finans, ulaştırma, enerji, elektrik ağlarının birbirine bağlan-ması, haberleşme, bilim ve teknoloji, çevre koruma, sağlık, turizm ve doğal afetler ça-lışma gruplarında çeşitli projeler görüşül-mektedir. KEİ çerçevesinde ele alınan baş-lıca işbirliği proje ve konuları şunlardır:

272

Planlama Dergisi

Karadeniz Bölgesi. Ulaşım Şebe-kesi Ana Planı: Karadeniz Bölgesi Ulaşım Şebekesi Ana Planının yapılarak Avrupa ve Asya Ulaşım Şebekelerine bağlantılarını tespit etmeye ve KEİ üyesi ülkeler arasında iletişim bağlantıları kurmaya yönelik çalış-malar sürdürülmektedir. Bu bağlamda, üye ülkeler mevcut ulaşım şebekelerini KEİ boyutunu dikkate alarak gözden geçirmiş-ler ve harita teatisinde bulunmuşlardır.

KEİ Ticaret ve Kalkınma Bankası: KEİ Ticaret ve Kalkınma Bankasının kurul-masına ilişkin onay ve ödemelerle ilgili gerekli şartlar tamamlanmış, Banka Gu-vernörler Kurulu oluşturulmuş ve merkezi Selanik'te olan banka 1 Haziran 1999 tari-hinde faaliyete geçmiştir.

KEİ Serbest Ticaret Alanı Kuru İr ması: AB ile KEİ arasında Serbest Ticaret Alanı kurulması amacına yönelik ilk görüş-meler Türkiye'nin dönem başkanlığı ve et-kinliği ile başlatılmış bulunmaktadır. 7 Şu-bat 1997 tarihinde İstanbul'da yapılan Özel Dışişleri Bakanları Toplantısında kabul edi-len bir bildirge ile KEİ üyesi ülkelerin kendi aralarında ve KEİ üyesi ülkelerle Avrupa Birliği (AB) arasında serbest ticaret anlaş-maları akdedilebilmesine imkan tanınmakta ve KEİ bünyesinde Serbest Ticaret Alanı kurulmasına yönelik uygulanabilir adımların tedricen atılması hedeflenmektedir.

KEİ İstatistik Veri. ve Ekonomik. Bilgi. Değişimi Eşgüdüm Merkezi: Lo-jistik ve mali desteği Türkiye Devlet İsta-tistik Enstitüsü tarafından sağlanmaktadır.

Teleiletişim: İtalya, Türkiye, Ukray-na ve Rusya Federasyonu arasında tesis edilen İTUR Denizaltı Fiberoptik Kablo Sistemi, Ağustos 1996'da, Karadeniz'e kıy-ısı olan ülkeler arasında deniz altından te-lekomünikasyon bağlantısı kurulmasına yönelik KAFOS denizaltı fiberoptik kablo

sistemi ise 1996 sonlarında tamamlan-mıştır.

Enerji: KEİ elektrik şebekelerinin bir-birine bağlanması konusunda yapılabilirlik etüdleri sürdürülmektedir.

Türkiye açısından KEİ, dünyada mey-dana gelen değişimler ve küreselleşme eğilimlerine paralel olarak, ülkemizin dü-nya ile daha çok yönlü bütünleşmesine katkıda bulunabilecek ve ayrıca Avrupa Birliği ile bütünleşmesini öngören temel tercih ve politikalarına alternatif oluştur-mayan, ancak kendi coğrafi konumunun meydana getirdiği imkanlardan da yarar-lanmayı hedefleyen bir oluşumdur.

Bu işbirliği, soğuk savaş sonrasında, bölgede daha istikrarlı ve siyasi diyaloğa hazır bir ortamın oluşmasına katkıda bulu-nabilecektir. Nitekim, KEİ'nin vurgulanan amacı ekonomik olmakla birlikte kısa va-dedeki işlevi siyasidir. Bu bağlamda KEİ, bölgedeki anlaşmazlıkların yumuşatılması ve siyasetçilerin birbirleriyle diyaloglarının artırılması ve Türkiye'nin öncülüğü için el-verişli bir zemin oluşturmaktadır. Diğer yandan, Türkiye'nin ticaret açığını kapat-maya yönelik bir atılım gerekmektedir.

• Kurumsal yapısını tamamlamış ve BM nezdinde gözlemci konumu kazanmış olan KEİ'nin AB, WTO, UNDP vb. gibi bölgesel ve uluslararası kuruluşlarla işbirliğinin artırılması,

• KEİ üyesi ülkelerin dış ticaret rejim-lerinin DTÖ kural ve disiplinleriyle uyumlu hale getirilmesi, serbest pi-yasa ekonomisine uyarlanmış politi-

Değerlendirme ve Öneriler

KEİ'nin Etkinliğini Artırmaya Yönelik Öneriler

273

Planlama Dergisi

kaları benimsemeye ve uygulamaya yönlendirilmesi için Türkiye'nin bir ça-lışma grubu ile çalışmalara öncülük etmesi,

• Üye ülkelerin temsilcileri arasındaki ticari ortamın iyileştirilmesi, güvence altına alınması, firma ve işletmelerin bireysel ve ortak girişimlerinin teşvik edilmesi,

• Türkiye'nin bölgeye yönelik bir ihacat stratejisi ve programını harekete ge-çirmesi,

• Devlet Planlama Teşkilatınca hazırla-nan Doğu Karadeniz Bölgesel Kal-kınma Planı (DOKAP)'nın hayata geçi-rilmesi ile birlikte kurulacak bağlantı-larla Doğu Karadeniz Bölgesi'nin böl-geye komşu KEİ ve ECO ülkeleri için bir çekim merkezi haline getirilmesi gerekmektedir.

D - 8 : KALKINAN SEKİZLER

D-8 İşbirliği (Developing Eight / Kalkı-nan Sekizler), Türkiye'nin daveti üzerine ve İran, Pakistan, Bangladeş, Malezya, Endo-nezya, Mısır ve Nijerya'nın katılımıyla 22 Ekim 1996 tarihinde İstanbul'da düzenle-nen "Kalkınmada İşbirliği Konferansı" ve bilahare düzenlenen bir dizi hazırlık top-lantısından sonra, 15 Haziran 1997 tari-hinde İstanbul'da yapılan Devlet ve Hükü-met Başkanları Zirvesi'nde resmen kurul-muştur.

D-8'in temel amaçları, gelişmekte olan ülkelerin dünya ekonomisindeki ro-lünü güçlendirmek, ticaret alanında özgün işbirliği konuları ve yeni açılımlar sağla-mak, uluslararası karar alma mekanizma-larına daha etkin katılım ve üye ülkelerde yaşam standardının yükseltilmesi olarak belirlenmiştir.

D-8'in İstanbul'daki Zirve toplantı-sında işbirliği ve proje geliştirilmesi için on sektör saptanmış ve üye ülkeler arasında işbirliği alanları belirlenmiştir. Üye ülkelerin üstlendikleri sektörler ve Çalışma Grupları şu şekildedir:

Sanayi ve Sağlık Çalışma Grupları Ticaret Çalışma Grubu Kırsal Kalkınma Çalışma Grubu İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi Çalışma Grubu Teleiletişim ve Teknoloji Çalışma Grupları Finans, Bankacılık ve Özelleştirme Çalışma Grubu Enerji Çalışma Grubu Tarım Çalışma Grubu

Bu faaliyet kolları çerçevesinde, bir Uluslararası Pazarlama ve Ticaret Şirketinin kurulması; yoksullukla mücadele; D-8 ül-keleri arasında Sınaî ve Teknolojik Veri Bankası Ağı'nın kurulması; D-8 Şirketleri Arasında Ortak Girişimleri de kapsayacak tekafül/kefillik modelinin geliştirilmesi; kıyı ve iç sularda kültür balıkçılığının geliştiril-mesine yönelik işbirliği; bir tarım uçağının üretilmesi; Ortak İş Konseyleri ve Ticaret Odaları'nın kurulması ve uluslararası kuru-luşlarla sıkı ilişkilerin oluşturulmasına karar verilmiştir.

25 Şubat 2001 tarihinde Mısır'ın baş-kanlığında Kahire'de Üçüncü Zirve düzen-lenmiştir. Sağlanan gelişmeler ışığında, birinci Zirve'den bu yana gerçekleştirilmiş olan 30'dan fazla toplantı, seminer, eğitim programı, vb'nin, 2001/2002 döneminde aşağıdaki alanlarda sürdürülmesinin yara-rına dikkat çekilmiştir: Nijerya'da Enerji Çalışma Grubu toplantısı; Malezya'da özel-leştirme konulu eğitim programı; Tür-kiye'de balık ambalajlaması çerçevesinde

Türkiye

Mısır

Bangladeş

Endonezya

İran

Malezya

Nijerya Pakistan

274

Planlama Dergisi

atık gözetim sistemleri ve sağlık kural-ları/kalite kontrol süreçleri konulu eğitim kursu; Pakistan'da tarımsal verimliliğin ar-tırılması - ikincil/organik gübreleme - çiftlik hayvanı gen kaynaklarının korunmasına yönelik biyo-teknoloji girişimi konulu üç çalışma; Endonezya'da kırsal kesimin güç-lendirilmesi konulu çalışma; Bangladeş'te kırsal kalkınma konulu çalışma; İran'da çevrenin teknik yönleri konulu çalışma grubu toplantısı ve Türkiye'de KOBİ'ler ko-nulu çalışma.

Sanayi alanında, Ülkemizin öncülü-ğünde yapılan çalışmalar neticesinde D-8 Ziraat Uçağının prototipi üretilmiş durum-dadır. Deneme uçuşu yapılmış olan zirai uçağın ticari üretimi için çalışmalar sürdü-rülmektedir. Söz konusu uçağın yangın söndürme vs. gibi işlerde de kullanılabile-cek çok-amaçlı bir uçağa dönüştürülmesi de düşünülmektedir. Ziraat Uçağı pazarın-daki sınırlılık ve daha güvenli yeni ilaçlama yöntemlerinin gelişmiş olması göz önüne alınınca, çok amaçlı bir uçağın tasarlanıp üretilmesi daha makul görünmektedir.

Dördüncü Zirve'nin, 2003 yılında En-donezya'nın başkenti Jakarta'da yapılma-sına karar verilmiştir.

Değerlendirme ve Öneriler

D-8, Ülkemiz için yeni ışoınıgı imkan-ları sunan ve küresel bir nitelik de taşıyan önemli bir girişimdir. D-8, G-20 ve benzeri zeminlerle birlikte Türk Ekonomisinin dün-ya ekonomisiyle bütünleşme ve dünya ekonomisini yönlendirme imkanlarını artır-manın yanısıra, faaliyet alanları boyutunda somut işbirliği projeleriyle ilave imkanlar sunmaktadır.

D-8 ismi ve ortaya konan bazı hedef-ler, Girişimin, gelişmekte olan ülkelerin

küresel zeminlerde temsilcisi olması hare-ketinin başlatılabileceğini göstermektedir. D-8'in küresel özelliğinin ve istişari ve yönlendirme işlevlerinin güçlendirilmesi Girişimin başarısına önemli bir katkı sağla-yacaktır. Bu çerçevede, Girişimin üye ül-keler arası işbirliğinin yanı sıra gelişmekte olan ülkelerin ortak sorunları ve çözüm yollarıyla ilgili çalışmalar yapması da düşü-nülmelidir.

25 Şubat 2001'de Üçüncü Zirve'de Cumhurbaşkanımızın sunduğu bildiride, aşağıda sunulan hedeflere ulaşılmasında uygulanacak politikalara Türkiye'nin destek verdiği belirtilmiştir:

• Önümüzdeki 5 yıl içinde D-8 içi ticare-tin ikiye katlanması;

• Mısır tarafından Uluslararası Pazar-lama ve Ticaret Şirketi'nin kurulması sürecinin, İKB'nin mali katkılarıyla sürdürülmesi;

• İşadamları için D-8 üyesi ülkelerde vize işlemlerinin kolaylaştırılması;

• İş çevreleri, gemicilik şirketleri ve Ar-matörler Birliği arasında yapıcı ilişkile-rin sürdürülmesi;

• Bankacılık işlemlerinin basitleştirilmesi ve uyumlaştırılması amacıyla merkez bankaları/maliye bakanları ya da ilgili makamların temsilcilerinden oluşacak bir komitenin oluşturulması;

• Ticaret verileriyle ilgili çalışmanın so-nuçlandırılabilmesi amacıyla üye ül-kelerin, ticaret bilgilerini düzenli bi-çimde sunmaları;

• Gümrük/ticaret işlemleriyle ilgili çalış-maların yoğunlaştırılması ve ticaret tercihleri ile engellerinin incelenerek,

275

Planlama Dergisi

üye devletlerin uluslararası yüküm-lülüklerine uygun bölgesel bir düzen-lemenin gerçekleştirilmesi;

• Tarımsal amaçlı uçağın, ticarî bakım-dan yapılabilirliğinin, üye ülkelerin ih-tiyaçlarının, bu projenin finansmanına her birinin muhtemel katkısının belir-lenmesi;

• İran tarafından oluşturulan Sınaî ve Teknik Veri Bankası Ağı'nın, üye ül-kelerce düzenli olarak beslenmesi ve ardından bölgesel bir hizmet sunucu üzerinden, elektronik ticaret projesi-nin hayata geçirilmesi.

SONUÇ

İSEDAK , ECO/EİT, KEİ ve D-8'in bu değerlendirmesinden de görülebileceği gibi, ilişkiler ağı ve artan Türkiye'nin faali-yetini ve faydalı sonuçları artırması bakı-mından elverişlidir.

Türkiye'nin çok yönlü dış ekonomik ilişkiler hedefi çerçevesinde birçok ulusla-rarası bölgesel girişimde öncü rol oyna-

ması, Ülkemize gerek ekonomik, gerek si-yasal, gerekse sosyal ve kültürel birçok fayda sağlamaktadır. Bu faydaların en yük-sek düzeye çıkarılması açısından, Tür-kiye'nin dış ekonomik ilişkilere bölgesel ve alt bölgesel ölçeklerde hedeflerle başta Türkiye'nin ihracatını artırma, Türk ürün ve hizmetlerine kalıcı pazarlar sağlama strate-jisiyle bir ana plan çerçevesinde yaklaş-ması faydalı olacaktır. Bu planda, uygun ürün profilimiz, coğrafi konumumuz ve ortak kültürel değerlerimiz göz önüne alı-narak, Ülkemizin özellikle üstünlüğü bulu-nan konularda komşu ülkeler, Ortadoğu bölgesi, Orta Asya Cumhuriyetleri ve Bal-kanlarla ilişkilere özel önem verilmelidir. Türkiye'nin gerekli tedbirlerle önemli bir bölgesel ticaret, yatırım ve re-eksport merkezi olabileceği ve Ülkemizin öncülük ettiği ekonomik işbirliği girişimlerinin bu açıdan etkin bir şekilde değerlendirilebil-mesi mümkündür. Bunda, özel kesimin ilgili tüm ortak kuruluşlarıyla yer alması, hatta başı çekmesi, uygulamanın başarıya ulaşması bakımından elzemdir.

276

AVRUPA TOPLULUĞUMUN MÜNHASIR YETKİSİNİN KAPSAMI ve SONUÇLARI

M. Emin ZARARSIZ (*)

Özet: Belirli alanlarda sınırlı düzen-leme yapma yetkisi bulunan uluslararası kuruluşların aksine, Avrupa Toplulukları, kuruluşu, hukuki statüsü ve amaçları ba-kımından ne bu gibi uluslararası (internationai) kuruluşlara ne de federal veya konfederai yapıya benzemektedir Avrupa Birliği, yapmış olduğu bütün dü-zenlemeleri ve uluslararası ilişkileri ile üye devletlerini doğrudan etkileyebilme, üye devletlerinin hukuk düzeninde doğrudan değişiklikler gerçekleştirebilme yetkisine sahip ulusal-üstü (supranational) bir kuru-luştun A vrupa Topluluklarının, kendine özgü kişiliği, organları, yasama yetkisi, üye devletlerin hukukunu denetleme yetkisi de bulunan yargı organı ve üye devletlerin hukuk sisteminin ayrılmaz parçası olan kendi hukuk sistemi bulunmaktadır Top-luluk hukukunun önemli özelliklerinden birisi, Topluluk, hukukunu oluşturan dü-zenlemelerin üye devletler ve vatandaşları üzerinde doğrudan etkili (direct, effect) ol-ması, diğeri ise bu hukukun ulusal hukukr iar üzerinde üstünlüğü (supremacy of Community la w över national iaw) ilkesinin geçerli olmasıdır,

Avrupa Birliği, sadece ekonomik ve siyasi bütünleşmeyi değil, aynı zamanda bunların temelini oluşturan hukuki bütün-leşmeyi de amaçlamıştın Bu nedenle, sınır-sız bir süre için ekonomik, siyasi ve hukuki bütünleşmeyi kapsayacak, ulusalüstü bir kuruluş oluşturmak, bu kuruluşun egemen-

lik hakkından kaynaklanan bir güce sahip olmasını da gerektirir. Diğer bir ifade ile, bu kuruluşa üye olacak, devletlerin ege-menlik hakklarının bir kısmının üye devlet-lerden Topluluğa aktarılması ve üye dev-letlerin güçlerinin ve egemenlik haklarının sınırlandırılması gerekir. Bir devletin ege-menlik hakkının bir Topluluğa aktarılması ise, bu zamana kadar sadece o devletin imtiyazında olan bazı konuların bundan böyle kendi yetkilerinden ve denetiminden çıkması anlamına gelmektedir

Bütün bu hususların gerçekleştirile-bilmesi için yukarıda sözü edilen iki temel ilkenin yanında, Topluluğun yetkilerinin bazı alanlarda münhasır (exdusive competence) olması büyük önem taşı-maktadır.

Bazı durumlarda yasama ve eylem-lerde bulunma yetkisi hem Topluluk hem de üye devletler tarafından muhafaza edilmektedir. Bu durumlarda Topluluğun yetkisi, Topluluk ile üye devletler arasında paylaşılmış yetkidir (shared, competence). Buna karşılık, eğer bu yetki üye devletler-den Topluluğa tamamen devredilmiş ve teorik olarak, üye devletlerin yetkisi devam etmiyorsa, bu durumda Topluluğun mün-hasır yetkisinden (exciusive competence) söz edilecektir

Topluluk hukukunun oluşumunda ve Topluluğun dış dünya ile ilişkilerinde çok büyük önemi olan münhasır yetkinin önemli sonuçlarından birisi, oluşumunda herhangi bir katkısı olmayan üye devletle-(*) DPT, Planlama Uzmanı, Dr.

277

Planlama Dergisi

rin bu yetki kapsamında oluşan düzenleme ve ilişkilere taraf olmak zorunda olmaları-dır. Diğer bir sonuç ise, üye devletler bu alanlarda kendilerinin de yetkili oldukları iddiasında bulunamazlar; Diğer bir ifade ile, Toplulüğun münhasır yetkisi bütün ve kesindin Bu alanlarda üye devletlerin tek başlarına veya birlikte dahili veya harici eylemlerde bulunmaları hukuk dişidir,

Avrupa Birliği, altılar olarak bilinen Fransa, Almanya, İtalya, Belçika, Lüksemburg ve Hollanda arasında 1951 yılında Paris Antlaşması ile kurulan Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT/ECSC), 1957 yılında Roma Antlaşması ile kurulan Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (AAET/Euratom) ve yine 1957 yılında im-zalanan ikinci bir Roma Antlaşması ile ku-rulan Avrupa Ekonomik Topluluğu'ndan (AET/EEC) oluşmaktadır. Böylece, Av-rupa'da yeni bir savaşı önlemek amacıyla harp sanayiinin en önemli girdileri olan çe-lik, kömür ve atom enerjisi ortak bir yöne-time kavuşturularak, sanayinin emrine ve-rilmiştir. Daha sonraki yıllarda bu antlaş-malarda önemli değişiklikler yapan yeni antlaşmalar akdedilmiştir. Bu süreçte yola çıkış amacı ekonomik ortaklığı, ekonomik amaçlı sosyal düzenlemeleri, hukuki ve siyasal bütünleşmeyi kapsayacak şekilde genişlemeye devam etmiştir. Üye sayısı altıdan 15'e yükselmiş ve halen 13 devlet aday ülke statüsünde bulunmaktadır.

Belirli alanlarla sınırlı düzenleme (kural koyma) yetkisi bulunan uluslararası organizasyonların (mesela Avrupa Konseyi, Uluslararası Çalışma Teşkilatı vb.) yapmış oldukları düzenlemeler, genelde sözleş-meler şeklinde olmakta ve bu organizas-yonlara üye devletlerde bu düzenlemelerin hüküm ifade edebilmesi için devletlerin bazı ek tasarruflarda bulunması, diğer bir deyişle bu sözleşmeleri iç hukuklarının par-çası haline getirmeleri (onama, düzenle-me kanunu çıkarma vb.) gerekmektedir.

Avrupa Toplulukları ise kuruluşu, hukuki statüsü ve amaçları bakımından ne sözü edilen uluslararası (international) organi-zasyonlara ne de federal veya konfederal yapıya benzemektedir. Hukuki statüsü iti-bariyle ulusalüstü (supranational) bir orga-nizasyon olup, gerek organizasyonu oluş-turan antlaşmalar, gerekse yetkili organlar aracılığı ile yapılan daha alt düzeydeki hu-kuki tasarrufların üye devletler üzerindeki etkisi, uluslararası organizasyonlara göre farklılıklar ve özellikler arzetmektedir.

Bilinen uluslararası antlaşmaların ak-sine, Toplulukları kuran antlaşmalar, Top-luluğun kendi kişiliğini, organlarını, yasama yetkisini ve üye devletlerin hukuk sistemi-nin de ayrılmaz parçası olarak addedilen kendi hukuk sistemini oluşturmaktadır. Topluluk hukukunun önemli bir özelliği bu hukuku oluşturan düzenlemelerin çoğunun üye devletler ve vatandaşları üzerinde doğrudan etkili (direct effect) olması ve Avrupa Topluluğu hukukunun ulusal hu-kuklar üzerinde üstünlüğü (supremacy of Community law över national law) ilkeleri-nin bulunması gelmektedir.

Ulusalüstü bir kuruluş olan Avrupa Birliği, sadece ekonomik ve siyasi bütün-leşmeyi değil, aynı zamanda bunların te-melini oluşturan hukuki bütünleşmeyi de amaçlamıştır. Topluluğun temel amaçların-dan birinin, üye devletlerin hukuku ile Topluluk hukukunu bütünleştirmek olduğu söylenebilir. Bu amacın gerçekleştirilme-sinde, kuşkusuz, Topluluk, hukukunun doğrudan etkisi() ve Topluluk hukukunun ulusal hukuk üzerindeki üstünlüğü pren-sipleri, özellikle Topluluk hukuku ile ulusal hukukun entegrasyonunu sağlamada başat

O Topluluk hukukunda doğrudan etki ilkesi ve bunun Türk hukukunda muhtemel sonuçları konusunda bkz. ZARARSIZ, M. Emin, "Avrupa Topluluğu Hukukunun 'Doğrudan Etkisi' Prensibi ve Türk Hukukunda Muhtemel Sonuçları", YENİ TÜRKİYE, Yıl 6, Sayı 35, Eylül-Ekim 2000, Avrupa Birliği Özel Sayısı I, s. 713-731.

278

Planlama Dergisi

rol oynamaktadır.(2) Aynı şekilde, Toplulu-ğun bazı alanlarda münhasır yetkiye sahip olması da bu iki ilke ile birlikte üye devlet-lerin hukuk sisteminin Topluluk hukukuna yakınlaştırılmasında önemli bir görev ifa etmektedir.

Sınırsız bir süre için ekonomik, siyasi ve hukuki bütünleşmeyi de kapsayacak ulusalüstü bir topluluk oluşturmak, ege-menlik hakkından kaynaklanan bir güce sahip olmayı gerektirmektedir. Diğer bir deyişle, yukarıda belirtilen amaçların ger-çekleştirilmesi bakımından böyle bir Top-luluğa üye devlet olmak, bazı güçle-rin/erklerin (özellikle egemenlik hakkının bir kısmının) üye devletlerden Topluluğa transfer edilmesini ve üye olan devletlerin güçlerinin ve egemenlik hakkının sınırlan-dırılmasını gerektirmektedir. Topluluğa egemenlik hakkının transfer edilmesi, bu zamana kadar sadece üye devletin imtiya-zında olan bazı konuların, bundan böyle kendi denetiminde olmaması anlamına gelmektedir. Bu anlamda, üye devletler sınırlandırılmış bir egemenlik hakkına sa-hiptirler.

Topluluğun hukuki bir kişiliğe sahip olması, onun üçüncü devletler ve ulusla-rarası organizasyonlarla akdî ilişkiler kurma kapasitesine sahip olmasını da gerektirir. Yaygın bir şekilde kabul edildiği gibi, Top-luluk yasama gücüne ve uluslararası ant-laşmalar yapma ve yapılmış antlaşmalara katılma yetkisine sahiptir. Antlaşmaların niteliğine göre, Topluluğun bu yetkisi, bazı durumlarda münhasır, bazı durumlarda ise üyeleri ile paylaşılmıştır. Bazı durumlarda yasama ve bazı eylemlerde bulunma yet-kisi hem Topluluk hem de üye devletler tarafından muhafaza edilmektedir. Bu gibi durumlarda Topluluğun yetkisi, Topluluk ile üye devletler arasında paylaşılmış, yetki (shared competence) olarak tanımlan-

(2) SHAVV, Jo, Law of the European Union, 2nd edn., Macmillan, 1996, s. 252.

maktadır. Buna karşılık, eğer bu yetki üye devletten Topluluğa tamamen transfer edilmiş ve teorik olarak üye devletlerin yetkisi devam etmiyorsa, bu zaman Top-luluğun münhasır yetkisinden (exdusive competence) söz edilmektedir.

Topluluğun münhasır yetkisi, özellikle Topluluk hukukunun oluşumunda ve Top-luluğun dış dünya ile (üçüncü devletler ve uluslararası organizasyonlarla) ilişkilerinde büyük önem arzetmektedir. Üye devletler, Topluluğun, münhasır yetki kapsamında oluşturduğu hukuk ve ilişkilere, oluşu-munda bir katkıları bulunmaksızın taraf olmak durumundadırlar.

Türkiye ile AB arasındaki ilişkilerinin tarihi 1950'li yılların ikinci yarısına kadar geriye gitmektedir. Bu ilişkiler sonucunda 12 Eylül 1963 tarihinde Ankara (Ortaklık) Antlaşması akdedilmiş, 1970 yılında Katma Protokol (Additional Protocol) imzalanmış, 14 Nisan 1987 tarihinde tam üyelik müra-caatında bulunulmuş, 1 Ocak 1996 tari-hinde Gümrük Birliği yürürlüğe girmiş ve nihayet 12-13 Aralık 1999 Helsinki zirve-sinde Türkiye'nin aday üyelik statüsü kabul edilmiştir. Türkiye, üyelik için öngörülen şartları (özellikle Aralık 1997 Lüksemburg zirvesi ile Türkiye açısından daha da önemli hale gelen ve Haziran 1993'te ya-pılan AB Konseyi Kopenhag zirvesi sonuç bildirisinde kabul edilen ve literatüre Ko-penhag kriterleri olarak geçen şartları) yerine getirebilirse, Avrupa Birliği'nin bir üye devleti olacaktır.

Üyelik sadece ekonomik ve siyasi bütünleşmeyi değil, aynı zamanda hukuki bütünleşmeyi de gerektirdiğinden, Toplu-luk hukuku üyelik sonrası dönemde Türkiye açısından daha önemli hale gele-cektir. Topluluğun kabul etmiş olduğu dü-zenlemelerin bazıları, ülkemizde de her-hangi bir onama işlemine gerek olmaksızın doğrudan yürürlüğe girecek ve Topluluk

279

Planlama Dergisi

vatandaşları bu düzenlemelere dayanarak haklar iddia edebileceklerdir.(3) Ayrıca, üyeliğin gerçekleşmesi halinde, Türkiye, bağımsız bir devlet olmaktan kaynaklanan bazı konulardaki yetki ve güçlerinin bir kısmını Topluluğa devretmek durumunda olacaktır. Diğer bir deyişle, egemenlik hak-kından doğan yetkilerin bazılarının tamamı, bazılarının ise bir kısmı Topluluğa devredi-lecek, düzenin oluşumunda Türkiye'nin herhangi bir katkısı olmayan hukuk sistemi ve uluslararası ilişkilerin Türkiye tarafı haline gelecektir. Dolayısıyla Topluluğun münhasır yetkisinin kapsamı ve sonuçları, "aday ülke" statüsü kazanıldıktan sonra Türkiye için daha da aktüel hale gelmiştir. Yetki ve güçlerin hangi alanlarda sadece Topluluğa, hangi alanlarda hem Topluluğa hem de üye devletlere ait olduğunun bilinmesi, Türkiye için de önemli bir sorun haline gelmiştir.

Bu çalışma da ise Topluluğun münha-sır yetkisinin kapsam ve sonuçlarının kısa bir analizinin yapılması amaçlanmaktadır. Bir sonuca ulaşabilmek için öncelikle, Topluluğun yetkisinin kapsamı teorik ve içtihat hukuku açısından analiz edilmelidir. Bu çerçevede, Topluluğun yetkisinin türleri kısaca belirlenecek, bundan sonra Toplulu-ğun münhasır yetkisinin hukuki temelleri, Topluluk Adalet Divanı (TAD) içtihat hu-kuku ışığında değerlendirilecektir. Bu yapı-lıyorken, münhasır yetkinin anlamı ve kay-nağı, bu yetkinin kapsamı ve sonuçları kı-saca değerlendirilecektir.

I. TOPLULUK YETKİLERİNİN KAPSAMI

bazı temel noktaların hatırlatılması yararlı olacaktır.

Başlangıç olarak belirtelim ki, Top-luluk, uluslararası hukuk bakımından ulus-lararası antlaşma niteliğindeki antlaşma-larla "üç sütun" (three pillars) üzerine inşa edilmiştir: Topluluklar (AKÇT, AAET ve AT), Müşterek Dışilişkiler ve Güvenlik Poli-tikası (MDGP) (Common Foreign and Security Policy -CFSP-) ve Adalet ve İçişleri Alanında İşbirliği (AİAİ) (Co-operation on Justice and Home Affairs -CJHA-). Bu ant-laşmalar, sadece Toplulukların organlarını değil, aynı zamanda gücünü (yetkisini) ve prosedürlerin de temelini dizayn etmekte-dir. Bilindiği gibi, Topluluğun yapısı, üye devletler ile Topluluk organları arasında gücün (yetkinin) özenli bir şekilde dağılımı üzerine kurulmuştur.(4) Topluluğu kuran antlaşmaların, Topluluk hukukunun esas kaynağı olarak, diğer bir deyişle Toplulu-ğun "anayasası" olarak değerlendirilme-sinde bir kuşku bulunmamaktadır.

EC Antlaşmasının 210, 228 ve 238'inci maddeleri, Euratom Antlaşmasının 184'üncü maddesi ve ECSC Antlaşmasının 6'ncı maddesine göre, Topluluk hukuki anlamda kişiliğe (tüzel kişilik) sahip olup, üçüncü devletler ve uluslararası organizas-yonlarla uluslararası antlaşmalar akdet-meye yetkilidir.(5) Bunun doğal sonucu olarak, Divan, dış ilişkiler bağlamında, Topluluğun, EC Antlaşmasının birinci bö-lümünde tanımlanan konuların tamamı üzerinde üçüncü devletlerle akdî bağlar kurma kapasitesine sahip olduğunu kabul etmektedir.

Konu ayrıntılı bir şekilde incelenme-den önce, Topluluğun dış ilişkiler (external relations) bakımından yetkisi konusuyla ilgili hukukun daha iyi anlaşılabilmesi için

(3) Türkiye'nin üyeliğinin gerçekleşmesi halinde Topluluk hukukunun Türk hukukundaki muhtemel sonuçlan için bkz. ZARARSIZ, s. 724 vd.

(4) PESCATORE, Pierre, "External Relations in the Case-Law of the Court of Justice of the European Communities", (1979) 16 CMLRev. 615, s. 622.

(5) Dava/Case 22/70, Commission v. Council (the AETR or ERTA case), [1971] ECR 263, para. 13-14.

280

Planlama Dergisi

İkinci husus, Adalet Divanına göre,(6)

[sjınırsız bir süre için bir topluluk oluşturmak, egemenliğin sınırların-dan kaynaklanan bir güce ... sahip olmayı veya devletten Topluluğa bir güç transfer etmeyi gerektirmekte-dir. Üye devletlerin, sınırlanmış (belirli) alanlarda(7) da olsa, ege-menlik hakları sınırlandırılmıştır, (italikler eklenmiştir)

Sıradan uluslararası antlaşmaların ak-sine, Topluluk antlaşmaları, bir yandan Topluluğun kişiliğini, organlarını, yasama yetkisini ve üye devletlerin hukuk sistem-lerinin ayrılmaz bir parçası haline gelen ve ulusal mahkemelerin uygulama konusunda bağlı olduğu hukuk sistemini oluşturmak-tadır^8) Diğer taraftan, üye devletten Top-luluğa egemenliğin transferi demek, sa-dece üye devletin imtiyazında olan bazı meselelerin, bundan böyle onun kontro-lünde olmayacağı demektir. Üye devletin egemenlik hakkının sınırlandırılması ise ge-çici bir süre için değildir.(9) EC Antlaşması, bir uluslararası antlaşma formunda akde-dilmiş olmasına rağmen, hukuk devleti anlayışı üzerine oluşturulan Topluluğun Anayasal Şartı'nı oluşturmaktadır.(10)

Üçüncü nokta, Topluluğun tüzel ki-şiliğe ve yetkilere (güc'e) sahip olduğu ko-nusunda bir şüphe bulunmamaktadır. Ger-çekte, Topluluğun yetkileri antlaşmalar aracılığı ile üye devletlerden zımnî olarak doğmaktadır. Diğer bir deyişle, bu yetkiler

(6) Dava/Case 6/64, Flamino Costa v. ENEL, [1964] ECR 585, S. 593, [1964} CMLR 425.

(7) Kanaat/Opinion 1/91'e göre ise "... geniş bir alanda ...", Kanaat/Opinion 1/91 (First EEA Agreement Opinion), [1991] ECR 6079, para. 21.

(8) Dava/Case 6/64; Case 26/62, Van Gend and Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen, [1963] ECR 1, [1963] CMLR 105; Kanaat/Opinion 1/91.

(9) Dava/Case 6/64, s. 594.

(10) Kanaat/Opinion 1/91, para. 21.

üye devletler tarafından Topluluğa atfedil-miş olup, yetkilerin kaynağı esasta üye devletlerdir. Topluluğun yetkileri sadece antlaşmaların açıkça bahşetmesinden de-ğil, aynı zamanda diğer hükümlerden de zımnî olarak doğmaktadır.(n) İç ilişkilerde Topluluğun yetkisinin uygulanması, ço-ğunlukla Topluluğun yetkili organları tara-fından yasa şeklinde yerine getirilmektedir. Dış ilişkiler alanında ise genel olarak ulus-lararası antlaşmaların akdedilmesi veya bu antlaşmalara girilmesi şeklinde görülmek-tedir.

Bilindiği gibi, Topluluğun uluslararası antlaşmalar akdetme ve bu anlaşmalara girme yetkisi sınırlıdır.(12) EC Antlaşması, sadece üçüncü devletlerle veya uluslara-rası organizasyonlarla tarife ve ticaret an-laşmaları (m. 113) veya ortaklık anlaşma-ları (m. 238) akdetme gibi bir kaç tür ant-laşmayı saymaktadır. Bu durumda, Toplu-luğun yetkisinin birer birer sayılmış (tadadî/tüketilmiş) yetkiler olup olmadığı sorusu doğmaktadır. Diğer bir deyişle, Topluluk, bu anlamda açıkça bir hüküm olmamasına rağmen, Antlaşmada belirtil-meyen diğer konular hakkında uluslararası antlaşmalar akdetme yetkisine sahip midir? Bu konu uzmanlar arasında tartışmalıdır. Bununla birlikte, Adalet Divanı, konuyla ilgili ilk belirleyici kararı olan ERTA dava-sında, (13) Topluluğun sınırlandırılmış yetki-

( " ) Dava/Case 22/70, para. 16; Kanaat/Opinion 2/91 (Re ILO Convention 170), [1993] ECR 1-1061, para. 7.

(12) EMILIOU, Nicholas, "Towards a Clearer Demarcation Line? The Division of External Relations Power betvveen the Community and Member States", (1994) 19 ELRev. 76, s. 78.

(13) Dava/Case 22/70, s. 274-276. Divanın bu kararı üzerine sayısız yorumlar yapılmıştır. Mesela bkz. EMILIOU, Tovvards, (1994) 19 ELRev. 76; PESCATORE, (1979) 16 CMLRev. 615; MACLEOD, I., I. D. HENDRY & Stephen HYETT, The External Relations of the European Communities: A Manual of Law and Practice, Oxford: Clarendon Press, 1996, özellikle 3. Bölüm; HARTLEY, T. C., The Foundations of European Community Law: An Introduction to the Constitutional and Administrative Law of the European Community, 3rd edn., Oxford: Clarendon Press, 1994, 6. Bölüm.

281

Planlama Dergisi

sini reddetmiştir. Divan, ERTA davasın-da,(14) Topluluğun yetkisi ile ilgili dört önemli prensibi; 'genel yetki', 'zımnî yetki', 'münhasır yetki' ve 'paralellik/koşutluk' il-kelerini oluşturmuş ve sonraki kararlarında ise bunları detaylandırmış ve genişletmiş-tir.(15)

Bu çalışmada sadece Topluluğun münhasır yetkisi ile uğraşılacağından, ge-nel olarak Topluluğun yetkisinin kapsamı hakkındaki detaylar ve tartışmalar diğer yazarlara bırakılacaktır.(16) Bununla bir-likte, genel olarak söylenebilir ki, Topluluk, dış ilişkileri anlamında üçüncü devletlerle veya uluslararası organizasyonlarla akdî bağlar kurma kapasitesine sahiptir.(17) Bu yetki sadece Antlaşmaların açıkça düzen-lemesinden (açık yetki/expressed povvers) değil, "buna denk olarak Antlaşmaların di-ğer hükümlerinden ve bu hükümler çerçe-vesinde Topluluk organlarının kabul ettiği tedbirlerden de" doğmaktadır (zımnî yetki/implied povvers).(18)

Topluluğun yetkisi bazı konularda münhasır (exclusive) nitelikte, bazı konu-larda ise paylaşılmış, (shared) nitelikte ola-bilir. Eğer yetki üye devletlerden Topluluğa tamamen transfer edilmişse, teoride, üye devletler için devam eden bir yetkiden söz edilemez ve burada Topluluğun münhasır yetkisi vardır.(19) Buna karşılık, bazı konu-

(14) Dava/Case 22/70.

( ı s) Mesela bkz. Birleştirilmiş Davalar/Joined Cases 3, 4 and 6/76, Cornelis Kramer and Others, [1976] ECR 1279, para. 19-20; Dava/Case 41/76, Donckervvolke and Schou v. Procureur de la Republique, [1976] ECR 1921, para. 32; Dava/Case 804/79, Commission v. UK, [1981] ECR 1045, para. 17-18; Kanaat/Opinion 1/75, (Re OECD Local Cost Standard) [1975] ECR 1355; Kanaat/Opinion 1/76 (Re the Draft Agreement for a Laying-up Fund for Inland Waterway Vessels) (Rhine Navigation Case), [1977] ECR 741, [1977] 14 CMLR 561, para. 3.

(16) Konuyla ilgili geniş bilgi için bkz. dn. 13'de belirtilen yazarlar.

(17) Dava/Case 22/70, para. 14.

(18) Dava/Case 22/70, para. 16.

(19) MACLEOD/HENDRY/HYETT, s. 56.

larda Topluluk ve üye devletler yetkiyi bir-likte elinde bulundurmaktadırlar. Bu du-rumda Topluluğun yetkisi Topluluk ile üye devletler arasında paylaştırılmış olarak tanımanmaktadır.(20) Diğer bir deyişle, ne zaman ki sorun konusu kısmen Topluluğun yetki alanında, kısmen de üye devletin yetki alanında olursa, bu durumda Toplu-luk ile üye devlet arasında bölüşülmüş yetki vardır ve Topluluk yetkisini üye dev-let ile paylaşmıştır.

Bu genel bilgilerden sonra, Toplulu-ğun hangi alanlarda münhasır yetkiye sa-hip olduğu ve bunun sonuçlarının neler olabileceği konusuna daha detaylı bir şe-kilde girilebilir.

KAPTEYN/van THEMAAT'ın da belirt-tiği gibi, münhasır yetki demek, dış dünya ile ilişkilerde, üye devletler istisna tutularak yetkiyi kullanma hakkının sadece Toplu-lukta olması demektir.(21) NEUVVAHL ise Topluluğun münhasır yetkisinin öneminin altını şu şekilde çizmektedir: "münhasırlaş-tırmak, Topluluk hukuk düzeninin doğru-dan etki prensibi ve ulusal hukukla çatışma halinde Topluluk hukukunun üstünlüğü prensipleri kadar önemli temel direklerin-den biridir".(22)

Topluluğun, bütün diğer yetkileri gibi, münhasır yetkisi de esas olarak üye dev-

(20) Ibid.

(21) KAPTEYN, P. J. & Verloren van THEMAAT, Introduction to the Law of European Communities after the Corning into Force of the Single European Act, 2nd edn., Laurence W. GORMLEY (ed.), Deventer: Kluvver Law and Taxation Publishers, 1989, s. 773.

(22) NEUVVAHL, Nanette A., "Shared Povvers or Combined Incompetence? More on Mixty", (1996) 33 CMLRev. 667, s. 669.

II. MÜNHASIR YETKİNİN HUKUKİ TEMELLERİ

1. Münhasır Yetkinin Anlamı ve Kaynakları

282

Planlama Dergisi

letlerden kaynaklanmaktadır. Topluluk ve onun organları, üye devletlerin Antlaşmalar ile bahşettiği güç veya yetkilere sahiptir. Bu nedenle, Topluluk, atfedilmiş güç ilkesi üzerinde işlemektedir.(23) Dahası, müşte-rek ticaret politikası veya müşterek balıkçı-lık politikası gibi belirlenmiş alanlarda üye devletler antlaşma yapma yetkilerini ta-mamen Topluluğa devretmişlerdir.(24)

Topluluğun münhasır yetkisi, mantıki olarak Antlaşma hükümlerinden doğmakla birlikte, EC Antlaşmasında yer almamakta olup, Divanın oluşturduğu bir durum-dur^25) Topluluğun münhasır yetkisi ilk olarak Adalet Divanı tarafından ERTA da-vasında(26) oluşturulmuştur. Divanın ERTA davasında kararlaştırdığı gibi:

Özellikle, Topluluk her zaman, Ant-laşma tarafından tasavvur edilen bir müşterek politikanın uygulanması görüşü ile birlikte, müşterek kurallar bulunan hükümler kabul eder. Bunlar kabul edilmekle, üye devletlerin bun-dan böyle bireysel veya toplu olarak davranmak, bu kuralları etkileyecek şekilde üçüncü ülkelerle yükümlülük-ler altına girmek hakları bulunma-maktadır.

Bu gibi müşterek kurallar yürürlüğe girdiğinde, Topluluk tek başına bütün Topluluk hukuk sistemini etkileyecek şekilde üçüncü devletlerle akdî yü-kümlülükleri üzerine alır ve yerine ge-tirir.

Bu hükme göre, sorun konusu müş-terek politikalar alanında olduğunda, Top-

(23) Gücün atfedilmesi ilkesi, ulusal gücün kural, Topluluk gücünün istisna olduğunu ifade etmektedir. Ayrıca, yetkinin kesin olmadığı alanlarda yetkinin üye devletlerde olduğunu da kapsamaktadır.

(24) NEUVVAHL, Shared, s. 670.

(25) Ibid.

(26) Dava/Case 22/70.

luluk üçüncü devletlerle ve uluslararası or-ganizasyonlarla antlaşma akdetmek ve yö-netmek münhasır yetkisine sahip olur.

Münhasır Yetkinin Kapsamı

Adalet Divanı kararları ışığında, Top-luluğun yetkisi, aşağıda belirtilen alanlarda münhasır niteliktedir.

Topluluğun yetkisi, müşterek ticaret politikası (common commercial policy) ve müşterek balıkçılık politikası (common fisheries policy) alanlarında münhasırdır. Diğer bir deyişle, Topluluğun bu alanlar-daki yetkisinin münhasır niteliği, Divan ta-rafından EC Antlaşmasının 113 ve Katılım Antlaşması (Act of Accession) 102'nci maddelerine dayanılarak tanınmıştır.

Kanaat/Opinion 1/75Ğe{27) Divana göre, ortak ticaret politikası 113'üncü maddede Ortak Pazar'ın yürütülmesi kap-samında değerlendirilmiş, üye devletlerin özel çıkarları ile birlikte Topluluğun müş-terek çıkarlarının savunulması için her biri-nin diğerini kabul etmesi için çalışılması gerektiği belirtilmiştir. Divana göre:

Gayet açıktır ki, bu kavram, dış ilişki-ler alanında kendi çıkarlarının ayrı ayrı tatmin edilmesini sağlayacak şekilde ve Topluluğun ortak çıkarlarını etkili bir şekilde savunmaktan fedakârlıkta bulunarak üye ülkelerin birlikte yetki iddiasını ileri sürmeleri özgürlüğü ile bağdaşmamaktadır.

Üye devletlerin yetkilerini hem Top-luluk kapsamında hem de uluslararası kapsamda Toplulukla birlikte kullana-bilecekleri kabul edilemez. 113 ve 114'üncü madde hükümleri ... açıkça göstermektedir ki, yetkinin üye dev-

(27) Kanaat/Opinion 1/75.

283

Planlama Dergisi

letler ve Topluluk tarafından birlikte kullanılması ... mümkün değildir.

... Ortak ticaret politikası alanında Topluluk tarafından kabul edilen 'da-hili' ve 'harici' tedbirler...

Adalet Divanı, ortak ticaret politikası ile ilgili 113 ve 114'üncü maddeler bakı-mından Topluluğun münhasır yetkisi oldu-ğunu açıkça kabul etmektedir.(28) Diğer bir deyişle, Divan, içtihat hukuku yoluyla, Topluluğun ortak ticaret politikası alanında münhasır yetkiye sahip olduğunu oluştur-muştur. Divanın bu kararı, daha sonraki kararlarında da teyit edilmiştir.(29) Sonuç olarak, 1975 yılından bu yana, ortak ticaret politikalarının uygulanması konusunda Topluluğun yetkisi münhasırdır ve bu an-lamda üye devletler "birlikte yetkiye" (concurrent povver) sahip değillerdir.(30)

Adalet Divanı, benzer bir sonucu müşterek balıkçılık politikası alanında da kabul etmiştir. Divan, Topluluğun hem iç hem de dış ilişkiler bakımından balıkçılık politikaları üzerinde münhasır yetkiye sahip olduğuna karar vermiştir. Ancak bu sonuç EC Antlaşmasından değil, Katılım Antlaş-

(2S) Müşterek ticaret politikasının kapsamı hakkında bkz. KAPTEYN/van THEMAAT, s. MACLEOD/HENDRY/HYETT, s. 266-295.

788-828;

(29) Mesela bkz. Kanaat/Opinion 1/94 (Re WTO Agreement), [1994] ECR 1-5267, [1995] 1 CMLR 205, para. 22-34; Kanaat/Opinion 1/78 (Re Draft International Agreement on Natural Rubber), [1979] ECR 2871; Dava/Case 41/76, para. 32; Dava/Case 174/84, Bulk Oil v. Sun International Trading, [1986] ECR 559, [1986] 2 CMLR 732; Birleştirilmiş Davalar/Joined Cases 21-24/72, International Fruit, [1972] ECR 1219. Ayrıca belirtelim ki, ortak ticaret politikasının kapsamı Divan tarafından Kanaat/Opinion 1/94'de genişletilmiştir.

(30) CREMONA, Marise, "The Common Foreign and Security Policy of the European Union and the External Relations Povvers of the European Community" in David O'KEEFFE (ed.), Legal Issues of the Maastricht Treaty, London: Wiley Chancery Law, 1994, s. 247-258, s. 249.

ması'ndan (Act of Accession) kaynaklan-maktadır^31)

Topluluğun müşterek balıkçılık politi-kası alanındaki yetki sorunu, ilk olarak Kramer Davasında Divan'ın önüne gelmiş-tir^32) Adalet Divanı, Kramer Davasında, üye devletlerin dış balıkçılık sorunları ala-nındaki yetkisinin Katılım Antlaşması tara-fından belirlenen geçiş süresince geçici olduğunu kararlaştırmıştır.(33) Bu demektir ki, üye devletlerin yetkisi, en geç Katılım Antlaşmasından (Act of Accession) sonraki altı yıl sonunda sona erecektir. Geçiş dö-neminden sonra ise Topluluk bu alanda münhasır yetkiye sahip olacaktır.(34)

Adalet Divanı Dava/Case 804/79da(35) geçiş süreci dolduğu için ortak balıkçılık politikasının bir parçası olan deniz kaynak-larının korunması ile ilgili tedbirleri alma yetkisinin tamamen ve kesinlikle, Topluluğa ait olduğunu vurgulamıştır. Topluluğa yetki devrinin bütün ve kesin olduğunu ve Top-

(31) Topluluğun balıkçılık politikaları alanındaki yetkisi ile ilgili geniş bilgi için bkz. KAPTEYN/van THEMAAT, s. 701-705, MACLEOD/HENDRY/HYETT, s. 241-252 ve buralarda zikredilen literatür.

(32) (33) n

Birleştirilmiş Davalar/Joined Cases 3, 4 and 6/76.

Ibid, para. 40-45.

Ibid, para. 41. Bu dava göstermektedir ki, "Act of Accession" tarafından belirlenmiş olan geçiş sürecinde üye devletler uluslararası yükümlülüklere girme yetkisine sahip olup, Topluluk kendi dış ilişkiler yetkisini kullanamaz, bkz. para. 34-39; TIMMERMANS, C. W. A., "Division of External Povvers betvveen Community and Member States in the Field of Harmonization of National Lavv - A Case Study" in C. W. A. TIMMERMANS & E. L. M. VOLKER (eds.), Division of Povvers betvveen the European Communities and their Member States in the Field of External Relations, Deventer: Kluvver, 1981, s. 15-28, s. 19. Üye devletlerin balıkçılıkla ilgili geçici yetkisi ile ilgili Divan tarafından verilmiş çeşitli kararlar bulunmaktadır, mesela bkz. Birleştirilmiş Davalar/Joined Cases 185-204/78, Firma J. Van Dam en Zonen and others, [1979] ECR 2345, [1980] 1 CMLR 350; Dava/Case 141/78, France v. UK, [1979] ECR 2923, [1980] 1 CMLR 6; Dava/Case 32/79, Commission v. UK, [1980] ECR 2403, [1981] 1 CMLR 219.

(3S) Dava/Case 804/79.

284

Planlama Dergisi

luluğun yetkisinin münhasır olduğunu da belirtmiştir. Bu davada Divana göre,

Katılım Antlaşması'nın 102'nci maddesinde belirtilen geçiş süreci 1 Ocak 1979'da dolduğu için ortak ba-lıkçılık politikasının bir parçası olan deniz kaynaklarının korunması ile ilgili tedbirleri alma yetkisi tamamen ve kesinlikle Topluluğa aittir.

Bu sebeple, üye devletler kendi hukuk sistemlerine göre su sahalarında kendi koruyucu tedbirleri ile ilgili sorunlarda yetki kullanmaya bundan böyle yetkili değillerdir. Bu gibi tedbirleri almak, ba-lıkçılık faaliyetlerini de kapsayan sınır-lamalarla birlikte belirtilen tarihten iti-baren Topluluk hukukunun bir sorunu-dur. ... Üye devlet balıkçıları kaynak-larda eşit haklara sahiptir ve bundan böyle Topluluk hukukunun kurallarına tabidirler.

Bu konuda öncelikle belirtmek gerekir ki, yetkinin Topluluğa devri bu sorun alanında bütün ve kesindir. Dava ko-nusu olayda olduğu gibi Topluluğun eylemde bulunmaması, üye devletlerin yetki ve hürriyetini bu alanda tek ba-şına kullanmalarını yeniden doğurmaz.

Topluluk, AT/EC Antlaşmasının 238'inci maddesine göre ortaklık antlaşmalarını yürürlüğe koyma konusunda da münhasır yetkiye sahiptir.(36) Bu anlamda sadece Topluluk üçüncü devletlerle ve uluslararası kuruluşlarla ortaklık anlaşmaları akdedebi-lir. Bununla birlikte, Topluluğun bu alan-daki yetkisinin niteliği yazarlar arasında tartışmalıdır. Mesela, MAC-LEOD/HANDRY/

(36) EC Antlaşmasının 238'inci maddesi şu şekildedir: Topluluk bir veya birden fazla devletle veya uluslararası kuruluşlarla karşılıklı hak ve yükümlülükler, müşterek eylemler ve özel prosedürler oluşturan ortaklık anlaşmaları akdedebilir. Benzer bir yetki Euratom Antlaşmasının 206'ncı maddesi ile Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu'na da verilmiştir.

HYETT haklı olarak Topluluğun ortaklık anlaşmaları akdetmede münhasır yetkiye sahip olduğunu belirttikten sonra çok önemli bir noktayı eklemektedirler:(37)

Komisyon, Konsey ve üye devletler arasında rekabet politikalarının ortak tica-ret politikası kapsamında olup olmadığı konusunda anlaşmazlık olmasına rağmen ve bu sorunla doğrudan ilgili bir dava da bulunmamakla birlikte, Adalet Divanı Opinion 1/92 ile (38) Topluluğun rekabet alanında münhasır yetkiye sahip olduğunu ve bunun AT/EC Antlaşmasındaki rekabet ile ilgili kurallardan çıktığını belirtmiştir.(39) Ulaştırma alanında, genelde, eğer müşte-rek kurallar dahilî olarak alınmışsa Toplu-luğun münhasır yetkiye sahip olduğu kabul edilmektedir.(40) Gerçekten, ERTA Dava-

(37) MACLEOD/HENDRY/HYETT, s. 371-372. Ayrıca bkz. KAPTEYN/van THEMAAT, s. 829-830.

(38) Kanaat/Opinion 1/92, (Second EEA Agreement), [1992] ECR 1-2821, para. 32-33.

(39) Geniş bilgi için bkz. KAPTEYN/van THEMAAT, s. 784-785; MACLEOD/ HENDRY/HYETT, s. 271-273.

(40) KAPTEYN/van THEMAAT, s. 785-786; MACLEOD/HENDRY/HYETT, s. 256. Ayrıca bkz. Case 22/70; Opinion 1/94; Opinion 1/76; Opinion 2/92 (Re OECD National Treatment Instrument), [1995] ECR I-521.

... bu demek değildir ki ortaklık an-laşmaları ile ilgili bütün meseleler Topluluğun münhasır yetkisi alanın-dadır. Sorunun konusuna göre farklılık gösterir. Bir taraftan, sorun konusu ortak ticaret politikası alanına aitse, AETR ilkesine göre Topluluk bu alanda münhasır yetkiye sahip olduğundan Topluluğun münhasır yetkisi kapsamına girer. Buna karşılık, sorun konusu, mesela işçilerin, teşebbüslerin ve hizmet sağlayıcıların serbest dolaşımı ve ekonomik, sosyal ve kül-türel işbirliği gibi alanlarla ilgili ise Topluluğun münhasır yetkisi kapsamı dışında olur.

285

Planlama Dergisi

sına göre,(41) Antlaşmanın ilgili maddeleri (m. 74 ve 75) açıkça Topluluğa bu an-lamda yetki bahşetmemekle beraber, ulaş-tırma alanındaki ortak politikalar için Top-luluğun tartışma konusu ile ilgili olarak üçüncü ülkelerle anlaşmalar yururıuğe koyma yetkisinin olmasını sağlamaktadır.

KAPTEYN/van THEMAAT'ın da belirttiği gibi, eğer harici anlaşmalar harmaniz-asyon konularının gerçekleştirilmesi için gerekli ise Topluluk, hukukun harmanizas-yonu alanında da münhasır yetkiye sahip-tir. Eğer Topluluk harici ilişkileri harmaniz-asyon yönergeleri aracılığı ile düzenlemek için yetkili kılınmış ise, üye devletler, üçüncü devletlerle harici alanlarda anlaş-malar yürürlüğe koyma yetkisine sahip de-ğillerdir.(42)

Araştırma ve teknolojik gelişme, çevre ve nükleer olmayan enerji alanlarında, kural olarak, Topluluk yetkisinin üye dev-letlerle paylaşılmış olmasına rağmen, bu kurala bazı istisnalar da getirilmiştir. Me-sela, ortak kural Topluluk tarafından kabul edilmişse, kuralın kapsadığı alanlardaki Topluluk yetkisi münhasırdır.(43)

Ruling 1/7&44) çerçevesinde Euratom Topluluğu nükleer materyal alanında hem dahili hem de harici ilişkilerde Euratom Antlaşması'nın 52-76'ncı maddeleri ışığında anlaşmalar yururıuğe koyma münhasır yetkisine sahiptir. Bununla beraber, LANG'in de belirttiği gibi,(45) Divanın kara-

(41) Dava/Case 22/70.

(42) KAPTEYN/van THEMAAT, s. 784. Çevre hukukunun ve şirketler hukukunun uyumlaştırılması alanları ile ilgili bkz. TIMMERMANS, s. 15-26.

(43) Geniş bilgi için bkz. KAPTEYN/van THEMAAT, s. 780-788; MACLEOD/ HENDRY/HYETT, s. 314-315, 326-327 ve 387.

O Ruling 1/78, (Re the Draft Convention on the Physical Protection of Nuclear Materials, Facilities and Transport), [1978] ECR 2151, para. 14, 18 ve 27.

(45) LANG, John Temple, "The ERTA Judgement and the Court's Case-Law on the Competence and Conflict", (1986) 6 YBEL 183, s. 189.

rından, en azından teoride Topluluğun, münhasır yetkisinden bir kısmını üye dev-letlere devredebileceği görülmektedir.(46)

Münhasır yetkinin kapsamı konusunu kapatmadan önce ifade edelim ki, yetki sadece Antlaşmanın açıkça bu konudaki düzenlemesinden veya Antlaşmanın diğer hükümlerinden doğmamakta, ayrıca Top-luluk organlarının bu hükümleri uygulamak için kabul ettiği tedbirlerden de (ikincil/talî mevzuat) doğmaktadır.(47) Eğer bir Toplu-luk kuralı Antlaşmanın konularına ulaşmak için yürürlüğe konulmuşsa, üye devletler, Topluluk organlarının çerçevesinin dışında, bu kuralı etkileyecek veya kapsamını de-ğiştirecek yükümlülükler yüklenemez-ler^48) AT/EC Antlaşmasının 5'inci madde-sine göre, "üye devletler Antlaşmadan do-ğan yükümlülüklerin veya Topluluk organ-larının almış olduğu eylemlerden doğan sonuçların yerine getirilmesini sağlamak için her türlü uygun tedbirleri alma yü-kümlülüğü altındadır." Üye devletler, aynı zamanda Antlaşma konularının yerine ge-tirilmesini tehlikeye atıcı her türlü tedbir-den de kaçınmak zorundadırlar.(49)

Adalet Divanı, Kanaat/Opinion 2/91'de, ERTA hükmünde belirtildiği gibi, münhasır yetkinin kapsamını berraklaştırmıştır. Ka-naat/Opinion 2/91'e göre, münhasır harici yetki, Topluluğun müşterek politikalar kap-samında kabul ettiği kurallarla sınırlanamaz

O Bkz. Karar/Ruling 1/78, para. 34-36.

(47) Dava/Case 22/70, para. 16; Birleştirilmiş Dava/Joined Case 3,4 ve 6/76, para. 19-20; Kanaat/Opinion 1/76, para. 3; Kanaat/Opinion 2/91, para. 7 ve 9; Kanaat/Opinion 1/94. ERTA ilkesi olarak bilinen bu ilke tartışma konusudur, bkz. LANG, s. 189-203; MACLEOD/HENDRY/ HYETT, s. 58-61.

(48) Dava/Case 22/70, para. 22; Kanaat/Opinion 2/91, para. 9.

(49) Antlaşmanın bu maddesi, harici yetki ile ilgili tüm davalarda Divan tarafından daima hatırlatılmıştır, mesela bkz. Dava/Case 22/70, para. 21; Birleştirilmiş Dava/Joined Case 3, 4 ve 6/76, para. 42-43; Dava/Case 804/79, para. 28; Kanaat/Opinion 2/91, para. 10. Söz konusu madde ile benzer bkz. Eoratom Antlaşması m. 192 ve Ruling 1/78, para. 3.

286

Planlama Dergisi

ve Antlaşma konularına uygun olan bütün alanlarda uygulanabilir^50)

Divana göre, dahili tedbirlerin (ikincil mevzuatın) tamam veya tüketilmiş olması herhangi bir fark oluşturmaz. Topluluk, dahili tedbirler tamam olmasa veya tüke-tilmemiş olsa da münhasır yetkiye sahip-tir.(51) Hatta, dahili kurallar henüz kabul edilmemiş olsa dahi, Topluğun yine de münhasır yetkisi bulunmaktadır.(52)

Sonuç olarak, Divanın içtihat hukuku çerçevesinde, Topluluğun harici yetkisi, kullanılmış olup olmadığına bakılmaksızın, herhangi bir dahili topluluk tedbiri kabul edilip edilmese de münhasırdır.(53) Toplu-luğun münhasır yetkisi, önceden bir dahili yetkinin kullanılmasına ve üye devletlerin paralel/koşut yetkisinin hariç tutulmasına bağlı değildir.(54) KAPTEYN/van THE-MAAT'ın da belirttiği gibi, müşterek kurallar konsepti, sadece tüzükleri değil, yönerge gibi diğer tedbirleri de kapsamaktadır.(55)

3. Münhasır Yetkinin Sonuçları

Topluluğun harici münhasır yetkisi bulunmasının çok önemli bazı sonuçları bulunmaktadır. Birincisi ve en önemlisi, sorun konusu Topluluğun yetki alana giren bir konu olduğunda, üye devletler bu alanda kendilerinin de yetkileri olduğu veya herhangi bir birlikte yetki (concurrent

(50) Kanaat/Opinion 2/91, para. 10.

(51) Kanaat/Opinion 2/91, para. 25. Ayrıca bkz. LANG, s. 190-194.

(52) Kanaat/Opinion 1/76; Kanaat/Opinion 1/94, para. 85.

(53) Kanaat/Opinion 1/75; Dava/Case 41/76, para. 11 ve 32; Dava/Case 174/84; LANG, s. 185.

(M) Kanaat/Opinion 1/75; MAAŞ, H. H., "Case Analysis of the Opinion 1/75", (1976) 13 CMLRev. 375, s. 379; STEIN, Eric, "External Relations of the European Community: Structure and Process" in Andrevv CLOPHAM (ed.), Collected Courses of the Academy of European Law 1990, Vol. I, Book 1, Community Law, Dordrecht: Martinus Hijhoff Publishers, 1991, s. 115-188, s. 149.

(55) KAPTEYN/van THEMAAT, s. 774.

povver) veya paralel/koşut yetkinin (parallel povver) önceden yerine getiril-mesi gerektiği iddiasında bulunamazlar.(56) Diğer bir deyişle, Topluluğun münhasır yetkisinin bulunduğu alanlarda, üye dev-letler için herhangi bir hareket alanı bu-lunmamaktadır. Bu sonuç, Divan tarafın-dan münhasır yetki ile ilgili hemen bütün davalarda devamlı bir şekilde tekrarlan-mıştır.

Topluluğun münhasır yetkisinin bu-lunduğu alanlarda üye devletlerin yetkisi-nin olamayacağı veya Toplulukla birlikte yetki kullanamayacağına ilişkin içtihat hu-kukundan örnekler şu şekilde sıralanabilir:

(M) BARAV, Ami, "The Division of External Relations Povver betvveen the European Economic Community and the Member States in the Case-Law of the Court of Justice" in C. W. A. TIMMERMANS & M. VOLKER (eds.), Division of Powers between the European Communities and their Member States in the Field of External Relations, Deventer: Kluvver, 1981, s. 29-64, s. 46; MACLEOD/ HENDRY/HYETT, s. 61 ve 273.

(57) Dava/Case 22/70, para. 17.

(58) Kanaat/Opinion 1/75, s. 1364.

(59) Dava/Case 804/79, para. 17-18.

Üye devletler bundan böyle bireysel olarak, hatta toplu şekilde üçüncü ül-kelerle yükümlülükler altına girme hakkına sahip değillerdir.(57)

Üye devletlerin Toplulukla birlikte Topluluk çapında ve dahili alanda bir-likte yetki kullanmaları ... kabul edi-lemez. ... Üye devletler ve Topluluğun beraber yetki kullanmaları bu sorun-larda imkansızdır.(58)

Tedbirler ... kabul etme yetkisi ... ta-mamen ve kesinlikle Topluluğa aittir. Üye devletler, bu nedenle, [bu sorunla ilgili olarak] kendilerine ait herhangi bir yetkiyi bundan böyle kullanma yetki-sine sahip değillerdir.(59)

287

Planlama Dergisi

Dava/Case 804/79fa belirtildiği gibi, Topluluğun münhasır yetkisi, bütün ve ke-sindir^60) Bu demektir ki, Topluluğa yetki-nin transferi bir bütündür ve üye devletler Topluluğun kabul ettiği tedbirleri etkileye-cek veya bu tedbirlerin kapsamını değişti-recek uluslararası taahhütlere giremez-ler^61)

Topluluk bir kez [tedbirleri] kabul et-tiğinde, üye devletler bu tedbirleri za-yıflatacak veya bu tedbirlere istisnalar getirecek herhangi bir tedbir almak-tan sakınma yükümlülüğü altına gi-rerler^62)

İkinci olarak, Topluluğun yetkisinin münhasır olduğu yerlerde, prensip olarak üye devletlerin dahili veya harici tek taraflı eylemlerde bulunmaları hukuk dışı-dır/hukuka aykırıdır.(63) Topluluk tarafın-dan bir uluslararası anlaşma akdedildi-ğinde, Topluluk bu anlaşmanın tarafı olur. Üye devletler, bundan böyle Topluluğun görevlerinin başarılmasını kolaylaştıracak bütün uygun tedbirleri alma ve anlaşmanın konusunun yerine getirilmesini tehlikeye düşürecek herhangi bir tedbirden de ka-çınmak yükümlülüğü altındadır (AT/EC Antlaşması m. 5). Kuşkusuz, bu anlamda üye devletlerin tek taraflı eylemleri, Top-luluğun temel görevlerini etkileyecektir.(64) Üye devletler, bireysel veya toplu olarak, bundan böyle Topluluğa ait olan imtiyazla-rın yerine getirilmesi şartlarını zora soka-mazlar ve bunların ulusal egemenlik ala-

nına girdiğini iddia edemezler.(65) Üye dev-letler Topluluğun nüfuz alanındaki yüküm-lülüklerini zora sokamazlar.(66)

Üçüncü olarak, bir kez münhasır harici yetki oluşturulduğunda, zaman içerisinde bunun kapsamı değişmez.(67) MACLEOD/HENDRY/ HYETT'in de belirttiği gibi,

Topluluğun münhasır yetkisi bir kez oluşturuldu mu, ister kullanılsın, ister kullanılmasın bu yetki hatırda tutul-malı, üye devletlerin yetkisinin devam edip etmediği veya askıda olduğu dü-şünülmemelidir. Sadece eğer Topluluk eylemde başarısız olursa yetki yeni-den var olur. Topluluğun, müşterek kuralların alındığı belirli alanlarda yet-kisinin geri alınmasını, feshini sağla-yacak bir merci bulunmamaktadır.(68)

Dava/Case 804/79un da gösterdiği gibi, gücün Topluluğa devri bütündür ve kesindir, Topluluğun bu yetkisini herhangi bir olayda kullanmaması, üye devletin tek taraflı eylemde bulunma yetki ve hürriye-tini yeniden doğurmaz.(69)

Son olarak, Topluluk, müşterek çı-karların yed'i emini olarak, üye devletlerin bazı belirli durumlarda Topluluk içerisinde yetki kullanmasına izin verebilir. Diğer bir deyişle, Topluluk kendi münhasır yetkisinin bir kısmını, tekrar üye devletlere devretme yetkisine sahiptir.(70)

O Ibid., para. 20.

(61) Dava/Case 22/70, para. 22,

MACLEOD/HENDRY/HYETT, s. 61.

( " ) Dava/Case 237/79, Jongeneel Kaas v. Netherlands [1984] ECR 483, para. 12-16; Dava/Case 72/79, Commission v. Italy, [1980] ECR 1411, para. 17; Dava/Case 10/79, Toffoli, [1979] ECR 3301, para. 11-12; Dava/Case 166/82, Commission v. Italy, [1984] ECR 459.

( " ) MACLEOD/HENDRY/HYETT, s. 62 ve 232.

(64) Karar/Ruling 1/78, para. 33.

(6S) Ibid., para. 32.

(M ) LANG, s. 188.

(67) LANG, s. 186 ve 188; MACLEOD/HENDRY/HYETT, s. 62;

Kanaat/Opinion 1/78, Dava/Case 804/79.

(6S) MACLEOD/HENDRY/HYETT, s. 62.

H Dava/Case 804/79, para. 20. (70) LANG, s. 186 ve 189; MACLEOD/HENDRY/HYETT, s.

63; Karar/Ruling 1/78. "Üye devletler Topluluk hukuku tarafından başka türlü açıkça belirtilmedikçe, bu alanda yetki sahibi değillerdir", Dava/Case 16/83, Prantl, [1984] ECR 1299, [1985] 2 CMLR 238, para. 13.

288

Planlama Dergisi

SONUÇ

Bazı egemenlik haklarının sınırlanması ile ilgili olan, AB'ne tam üyelik üzerinde süren tartışmalara dayanak kazandırmak üzere, yetki devri yoluyla sınırlanan veya tamamen devredilen hakların neler olduğu temel kaynaklarına inilerek incelenmiş ve ortaya konulmuştur.

Avrupa Topluluğu, yetkinin üye dev-letler ile Topluluk organları arasında dik-katli bir şekilde dağıtılması üzerine kurulu-dur. Ayrıca, Topluluk tüzel kişiliğe sahip olup, üçüncü devletler ve uluslararası ku-ruluşlarla uluslararası anlaşmalar akdet-meye muktedirdir. Diğer taraftan, Toplu-luğa üye devlet olmak, egemenlik gücün-den doğan bazı yetkilerin üye devletten Topluluğa transferini gerektirir ve üye devletlerin egemenlik hakları sınırlanır.

Bütün üye devletler için Antlaşma eşit şekilde geçerlidir ve aynı şekilde uygulanır. Ülkelerin konumları, özel şartları v.b. ne-deniyle bu uygulamayı kabul etmekten oıurü bazı farklı etkilenmeler altında kal-maları olağandır.

Topluluğun yetkisinin dış ilişkiler ala-nında kullanılması, genel olarak uluslara-rası anlaşmalar akdetme ve bu anlaşma-lara girme şeklinde görünmektedir. Divanın içtihat hukukuna göre, Topluluğun ulusla-rarası anlaşmalar yapma ve bu anlaşma-lara girme yetkisi bulunmaktadır.

Topluluk, nitelikleri bakımından, iki tür yetkiye sahiptir: paylaşılmış ve münha-sır yetkiler. Sorun konusu kısmen Topluluk

yetkisinde kısmen de üye devletler yetki-sinde olduğunda, Topluluk ile üye devletler arasında paylaşılmış bir yetki vardır. Buna karşılık, sadece Topluluk dış dünya ile iliş-kilerde üye devletleri dışta tutarak yetkisini kullanma hakkına sahipse, Topluluğun münhasır yetkisinden söz edilir.

Gerçekte, Topluluğun bu yetkileri üye devletlerle yapılan Antlaşmalar aracılığı ile zımnî olarak üye devletlerden doğmakta-dır. Bu yetki, sadece Antlaşmanın açıkça bahşetmesinden değil, AT/EC Antlaşması-nın diğer hükümlerinden zımnî olarak ve Topluluk organları tarafından bu hükümler çerçevesinde kabul edilen tedbirlerden de kaynaklanmaktadır.

Divanın içtihat hukuku ışığında, Top-luluk, ortak ticaret politikası, ortak balıkçı-lık politikası ve rekabet politikası alanla-rında münhasır yetkiye sahiptir. Toplulu-ğun yetkisi, ortaklık anlaşmaları akdetme bakımından da münhasır niteliktedir.

Üye devletler, Topluluğun münhasır yetkisi alanında tüm yetkilerini Topluluğa tamamen devretmişlerdir. Diğer bir de-yişle, Topluluğun yetkisi bütün ve kesindir. Sorun konusu Topluluğun münhasır yetkisi alanında ise üye devletler için bireysel olarak veya kollektif şekilde anlaşmalara girme veya eylemde bulunma hakkı yok-tur. Ayrıca, Topluluğun yetkisi münhasır ise ilke olarak üye devletlerin tek taraflı eylemleri hukuka aykırıdır. Bir kez münha-sır yetki oluşturulduğunda, bunun kapsamı zaman içerisinde değişmez.

289

Planlama Dergisi

Kaynaklar

BARAV, Ami, "The Division of External Relations Povver betvveen the European Economic Community and the Member States in the Case-Lavv of the Court of Justice", in C. W. A. TIMMERMANS & E. L. M. VOLKER (Eds.), Division of Povvers betvveen the European Communities and their Member States in the Field of Externai Relations, Deventer: Kluvver, 1981, s. 29-64.

CREMONA, Marise, "The Common Foreign and Security Policy of the European Union and the External Relations Povvers of the European Community", in David O'KEEFFE (ed.), Legal Issues of the Maastricht Treaty, London: Wiley Chancery Lavv, 1994, s. 247-258.

EC; Documents Concerning the Accessions to the European Communities, "Act Concerning the Conditions of Accession and the Adjustments to the Treaties" (Katılma Koşulları ve Antlaşmalarda Yapılacak Değişikliklere İlişkin Senet); Brussels-Luxembourg: EC. 1987, s.25-113.

EMILIOU, Nicholas, "The Death of Exclusive Competence?" (1996) 21 ELRev. 294. (Emiliou, Death)

EMILIOU, Nicholas, "Tovvards a Clearer Demarcation Line? The Division of External Relations Povver betvveen the Community and Member States", (1994) 19 ELRev. 76. (Emiliou, Tovvards)

HARTLEY, T. C., The Foundations of European Community Lavv: An Introduction to the Constitutionai and Administrative Lavv of the European Community, 3. ed., Oxford: Clarendon Press, 1994.

KAPTEYN P. J. G. & Verloren van THEMAAT, Introduction to the Lavv of European Communities after the Corning into Force of the Singie European Act, 2nd edn., Laurence W. GORMLEY (ed.), Deventer: Kluvver Lavv and Taxation Publishers, 1989.

LANG, John Temple, "The ERTA Judgement and the Court's Case Lavv on Competence and Conflict", (1986) 6 YBEL 183.

MAAŞ, H. H., "Case Analysis of the Opinion 1/75", (1976) 13 CMLRev. 375.

MACLEOD, I, I. D. HENDRY, Stephen HYETT, The Externai Relations of the European Communities: A Manuai of Lavv and Practice, Oxford: Clarendon Press, 1996.

NEUVVAHL, Nanette A., "Shared Povvers or Combined Incompetence? More on Mixity", (1996) 33 CMLRev. 667. (Neuvvahl, Shared)

NEUVVAHL, Nanette A., "Case Analysis of the Opinion 2/91", (1993) 30 CMLRev. 1185. (Neuvvahl, Case)

PESCATORE, Pierre, "External Relations in the Case-Lavv of the Court of Justice of the European Communities", (1979) 16 CMLRev. 615.

SHAW, Jo, Lavv of the European Union, 2nd

edn., Macmillan, 1996.

STEIN, Eric, "External Relations of the European Community: Structure and Process", in Andrevv CLAPHAM (ed.), Coilected Courses of the Academy of European Lavv 1990, Vol. I, Book 1, Community Lavv, Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1991, s. 115-188.

TIMMERMANS, C. W. A., "Division of External Povvers betvveen Community and Member States in the Field of Harmonization of National Lavv - A Case Study" in C. W. A. TIMMERMANS & E. L. M. VOLKER (Eds.), Division of Povvers betvveen the European Communities and their Member States in the Field of Externai Relations, Deventer: Kluvver, 1981, s. 15-28.

ZARARSIZ, M. Emin, "Avrupa Topluluğu Hukukunun 'Doğrudan Etkisi' Prensibi ve Türk Hukukunda Muhtemel Sonuçları", YENİ TÜRKİYE, Yıl 6, Sayı 35, Eylül-Ekim 2000, Avrupa Birliği Özel Sayısı I, s. 713-731.

290

Konuyla ilgili olarak ayrıca aşağıdaki kaynaklara bakınız:

GOFFEY, P. H., The External Economic Relations of the EEC, London, 1976.

GROUX and MANIN, The European Communities in the International Order, European Perspectives, 1985.

HENING, S., Externai Relations of the European Community: Association and Trade Agreements, London, 1971.

TVVITCHETT, K. J., Europe and the Worid: The Externai Relations of the Common Market, London, 1976.

HARDY, Michael, "Opinion 1/76 of the Court of Justice: The Rhine Case and the Treaty-Making Powers of the Community", (1977) 14 CMLRev. 561.

House of Lords Select Committee on The European Communities, 16th Rep. (1984-1985), Externai Competence of the European Communities, (HL 236).

LEOPOLD, "External Relations Povver of EEC in Theory and in Practice", (1977) 26 ICLQ 54.

MAUNU, Antti, "The Implied External Competence of the European Community after the EG Opinion l/94-Towards Coherence or Diversity?", (1995) LIEI 115.

SIMMONDS, K. R., "The Evolution of the External Relations Law of the European Economic Community", (1979) 28 ICLQ 644.

VVEATHERILL, Stephen, "Beyond Preemption? Shared Competence and Constitutional Change in the European Community", in David O'KEEFFE (ed.), Legal Issues of the Maastricht Treaty, London: Wiley Chancery Law, 1994, s. 13-33.

Avrupa Topluluğu Adalet Divanı Kararları Dizini :

Case 26/62, Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen, [1963] ECR 1, [1963] CMLR 105.

Case 6/64, Fiamino Costa v. ENEL, 1964 ECR 585, 1964 CMLR 425.

Case 22/70, Commission v. Councii (AETR or ERTA Case), [1971] ECR 263.

Joined Cases 21-24/72, International Fruit, [1972] ECR 1219.

Joined Cases 3, 4 and 6/76, Cornelis Kramer andothers, [1976] ECR 1279.

Case 41/76, DonĞkervvolke and Schou v. Procureur de la Republiçue, [1976] ECR 1921

Case 141/78, France v. UK, [1979] ECR 2923, [1980] 1 CMLR 6.

Joined Cases 185-204/78, Firma J. van Dam en Zonen and others, [1979] ECR 2345, [1980] 1 CMLR 350.

Case 10/79, Toffoli, [1979] ECR 3301.

Case 32/79, Commission v. UK, [1980] ECR 2403, [1981] 1 CMLR 219.

Case 72/79, Commission v. Italy, [1980] ECR 1411.

Case 237/79, Jongeneei Kaas, v. Netherlands, [1984] ECR 483.

Case 804/79, Commission v. UK, [1981] ECR 1045.

Case 166/82, Commission v. Italy, [1984] ECR 459.

Case 16/83, Pranti, [1984] ECR 1299, [1985] 2 CMLR 238.

Case 174/84, Buik OH v. Sun International Trading, [1986] ECR 559, [1986] 2 CMLR 732.

Opinion 1/75 {Re OECD Locai Cost Standard), [1975] ECR 1355.

Opinion 1/76 (Re the Draft Agreement for a Laying-up Fund for Inland Waterway Vesseis) (Rhine Navigation Case), [1977] ECR 741, [1977] 14 CMLR 561.

Opinion 1/78 {Re Draft International Agreement on Natura! Rubber), [1979] ECR 2871.

291

Planlama Dergisi

Opinion 1/91 (First EEA 'Agreement Opinion), [1991] ECR 6079.

Opinion 2/91 {Re ILO, Convention 170), [1993] ECR 1-1061, [1993] 1 CMLR 800.

Opinion 1/92, (Second EEA Opinion), [1992] ECR 1-2821.

Opinion 2/92 {Re OECD National Treatment Instrument), [1995] ECR 1-521.

Opinion 1/94 {Re WTO Agreement), [1994] ECR 1-5267, [1995] 1 CMLR 205.

Ruling 1/78 (Re the Draft Convention on the Physical Protection of Nuclear Materials, Facilities and Transports), [1978] ECR 2151.

KISALTMALAR:

AET/EEC

AKÇT/ECSC

AT/EC

ATAD/TAD

CMLR

CMLRev

ECR

ed/eds

ELRev

Avrupa Ekonomik Topluluğu/ European Economic Community

Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu/ European Coal and Steel Community

Avrupa Topluluğu/ European Community

Avrupa Toplulukları Adalet Divanı/ Topluluk Adalet Divanı

Common Market Lavv Report

Common Market Lavv Revievv

European Court Report

Edit

European Lavv Revievv

AAET/Euratom Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu/ European Atomic Energy Community

ICLQ International and Comparative Lavv Quarterly

LIEI Legal Issues of Economic Integration

para. paragraf

s. sayfa \ /_. I VUI. Volume

YBEL Year Book of European Lavv

292

GÜNDEM 2000 ÇERÇEVESİNDE AB ORTAK TARIM POLİTİKASININ YENİDEN YAPILANDIRILMASI ve TÜRKİYE

Cemi/ ERTUĞRUL(*)

Özet: Türkiye-AB ilişkileri çerçeve-sinde Türk tarımının AB tarımına uyumu öngörülmektedir. Söz konusu uyum AB'nin tarım ile ilgili müktesebatının edinilmesini gerektirmektedir. AB bütçesinin, mevzuatı-nın ve bürokrasisinin yaklaşık olarak yarı-sını oluşturan ve yeniden yapılandırmalar ile sürekli bir değişim sürecinde bulunan AB tarım müktesebatı, çok ayrıntılı düzen-lemeleri içermektedir. Benzer düzenleme-lerin Türkiye tarafından da gerçekleştiril-mesi gerekmektedir.

Türkiye açısından, söz konusu uyu-mun gerçekleştirilmesinde asıl sorun, AB müktesebatının edinilmesinin de ötesinde, Türk tarımının verimlilik ve rekabet gücü-nün artırılması olarak ortaya çıkmaktadır. Özellikle, AB Ortak Tarım Politikasına (OTP) uyumda en önemli yere sahip olan ve AB tarım işletmeleri ile serbest piyasa koşullarında rekabete girecek olan Türk tarım işletmelerinin yapısının güçlendiril-mesi, Türk tarımının OTP'ye uyumunda en önemli unsurdur. Tarım işletmelerinin ya-pısında ve kırsal ve tarımsal alt yapıda gerekli iyileştirilmeler gerçekleştirmeden, teknolojinin verimli bir şekilde kullanımı ve etkin bir tarım politikası uygulanması im-kansızdır. Türk tarımı, gerek OTP'ye gerek serbest ticaretin giderek egemen olacağı dünya tarımına uyum için bu yönde yapıla-cak desteklemeler ile güçlendirilmeli ve kendi ayakları üzerinde durabilecek bir ya

pıya kavuşturulmalıdır. Aksi haide, Türk tarımı ve Türkiye gelecekte çok ciddi so-runlar ile karşılaşabilecektir.

Türkiye, 01-24 fasıllar arasında yer alan tarım ürünlerinin, yaklaşık beşte birini AB'den ithal etmektedir. AB, Türkiye'nin tarım ürünleri ihracatında ise, yaklaşık beşte iki oranı ile daha yüksek bir paya sahiptir. Tercihli rejim ve işlenmiş tarım ürünleri alanlarında ortaya çıkan gelişmeler yanında, Türk tarımının AB Ortak Tarım Politikasına (OTP/CAP)(1) uyumu ile Türkiye ile AB arasındaki ticaretin gelecek yıllarda daha da artması beklenmektedir.

Türkiye-AB ilişkilerinde Türk tarımı ile ilgili en önemli unsur Türk tarımının OTP'ye uyumudur. AB tarımını önemli ölçüde etki-lemesi beklenen Türk tarımı, tam üyelik durumunda Türkiye-AB ilişkilerinde en bü-yük sorunlardan biri ve üzerinde en fazla tartışmaların yapılacağı konu olacaktır.

OTP, Türkiye-AB ilişkilerinde sağlana-cak gelişmelere paralel olarak, gelecekte, Türk tarımını yönlendirmede temel unsur olabilecektir. Türkiye, dünya tarımında or-taya çıkan gelişmeler yanında, OTP'ye uyum zorunluluğu sonucu, OTP'de ortaya çıkan gelişmelerden de doğrudan etkilene-cektir.

(*) DPT, Planlama Uzmanı, Doç. Dr. CAP: the Common Agricultural Policy

293

Planlama Dergisi

OTP, AB bütçesinin ve mevzuatının yarısına yakın kısmını kapsaması yanında, AB bürokrasini en fazla meşgul eden ortak politikadır(2).

OTP, Topluluk çiftçisi için yararlı ol-makla beraber, Topluluk için maliyeti yük-sek bir politika olmuştur. Topluluk tarafın-dan, tarım kesimine yönelik harcamaları azaltma yönündeki bütün gayretlere rağ-men, harcamalar yıllarca artmaya devam etmiştir.

Büyük ölçüde fiyat ve pazar politikası yoluyla sağlanan gelir artışları daha çok büyük işletme sahipleri için yararlı olmuş, OTP'nin temel amaçlarından bir sapma olarak, tarımsal gelir dağılımında büyük ve küçük işletmeler arasında büyük farklılıklar ortaya çıkmıştır. Ürünlere göre farklı dü-zeyde desteklemeler gerçekleştirildiğinden, farklı ürün yetiştiricileri arasında ve bölge-ler arasında gelir farklılıkları ortaya çıkmış-tır. OTP'nin daha çok büyük üreticilere yaramış olması, üye ülkeler veya Toplulu-ğun çeşitli bölgeleri arasında haksız gelir aktarımına neden olması ve üreticiler des-teklenirken, tüketicilerin yüksek bir fiyat düzeyi ile karşılaşması söz konusu ortak

(2) OTP ekonomik olmaktan çok, toplumsal ve siya -sal yönü ağırlıklı olan bir tarım politikasıdır. AB, sanayi ürünlerinde gümrük birliği yoluyla gerçek-leştirdiği serbest dolaşımı, tarım ürünlerinde OTP ile gerçekleştirmiştir. Ancak OTP, sadece ticari de-ğil, bazı özel ekonomik ve toplumsal hedeflere de yönelmiştir. OTP üç temel ilkeye dayanmaktadır. Bunlar, tek pazar, Topluluk tercihi ve mali dayanışma ilkeleridir. Tek pazar ilkesi, tarım ürünlerinin üye ülkelerde serbest dolaşımını amaçlamaktadır. Topluluk tercihi ilkesi, tek pa-zarın oluşturulabilmesi için gerekli olan bir ilkedir. Bu ilkenin amacı, Topluluk içi piyasalarda ve Top-luluk sınırlarında, üye ülkeler tarafından üretilen ürünlere öncelikli bir rejimin uygulanmasıdır. Mali dayanışma ilkesi ise, tek pazar ve Topluluk ter-cihi ilkeleri çerçevesinde uygulanacak ortak politi-kanın, ortak bir bütçeden ve bütün üye ülkelerin katılımı ile karşılanmasını amaçlamaktadır.

politikanın toplumsal amaçlarını da tartış-malı bir duruma getirmiştir.

OTP, tarım kesiminde istihdam edi-lenlerin gelirinde belirli bir artış sağlamakla beraber, bu artış vergi mükellefleri ve tü-keticilerden kaynak aktarımı yoluyla ger-çekleştirilmektedir. Topluluk kaynaklarının daha verimli iktisadi faaliyetler yerine, ta-rım kesiminde kullanılması, refah kaybına neden olmaktadır.

OTP, uluslararası ilişkilerde de önemli sorunların ortaya çıkmasına neden olmuş-tur. Topluluğun, tarım ürünleri ithalatında koruyucu, ihracatında da destekleyici bir politika izlemesi, diğer tarım ürünleri ihra-catçısı ülkelerin, tarımını ve ekonomilerini olumsuz bir şekilde etkilemektedir. Bu uy-gulamadan tarım ürünleri ithalatçısı ülkeler ise yararlı çıkmaktadırlar.

Dünya piyasasında OTP'den en fazla etkilenen ABD ve Cairns Grubu ülkeler(3), dünya tarım ürünleri ticaretinde, fiyatlar-daki düşüş yanında, talepte ortaya çıkan yetersizliğin, büyük ölçüde OTP'den kay-naklandığını ileri sürmekte ve gerek ikili ilişkiler gerek Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT) yoluyla, koru-yucu-destekleyici politikalardan vazgeç-mesi için, Topluluğa sürekli olarak baskı yapmaktadırlar.

Topluluk tarafından tarım ürünleri ih-racatına sağlanan destekler, tarım ürünü ihracatçısı ülkeler tarafından, Topluluğun dünya tarım ürünleri ihracatından daha büyük pay almak için yaptığı bir destek-leme politikası olarak görülürken, bu du-rum, Topluluk tarafından, bir dış ticaret

(3) Cairns Grubu Ülkeler: Arjantin, Avustralya, Brezilya, Kanada, Şili, Kolombiya, Macaristan, Endonezya, Malezya, Filipinler, Yeni Zelanda, Tayland ve Uruguay.

294

Planlama Dergisi

politikası olmaktan çok, Topluluğun, çiftçi gelirini artırmaya yönelik politikasının bir yansıması olarak tanımlanmaktadır. OTP ayrıca, tarım ürünleri ihracatçısı ülkelerin Topluluğa ihracatını da azaltmıştır. Bu du-rum, uluslararası piyasada tarım ürünlerine duyulan talebin azalması ve fiyat seviyesi-nin düşmesi, dolayısıyla, ticaret hadlerinin tarım aleyhine gelişmesi üzerinde etkili ol-muştur.

Topluluğun tarım kesimindeki nüfu-sunun ve istihdamının her geçen yıl azal-ması tarım kesiminin siyasal önemini de azaltmakta ve tarım lobisi uygulanmakta olan tarım politikasının devamını sağlama-daki gücünü kaybetmektedir.

AB içi ve dışı çevrelerce çeşitli yönle-riyle sürekli eleştirilen, bazı çevrelerce AB'nin gelişim sürecinde en temel taşlar-dan bir olarak tanımlanan, bazı çevrelerce de ekonomik mantık dışı bir uygulama olarak tanımlanan OTP sürekli bir yeniden yapılandırılma süreci içerisinde olmuştur.

GÜNDEM 2000 ÇERÇEVESİNDE OTP'NİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI

OTP'nin yeniden yapılandırılması tar-tışmaları, OTP'nin oluşumuyla birlikte baş-lamış, gerek Topluluk çevrelerince gerek Topluluk dışı çevrelerce farklı yaklaşımlarla sürekli gündemde tutulmuştur. Bunun ilk örneği Manshold Planı olarak da adlan-dırılan ve OTP'nin oluştuğu yıllarda (1967) yayımlanan "Tarımın Yeniden Yapılan-dırılması ile İlgili Bir Memorandum" başlıklı bildiridir. Bu bildiri, fiyat destekle-rinden çok, kırsal ve tarımsal alt yapının ve tarım işletmelerinin yapısının iyileştirilme-sini amaçlamaktadır. Ancak, uygulamada bu hedefin çok gerisinde kalınmıştır.

OTP esasen, 50'li yılların sonlarındaki problemleri çözmek için oluşturulmuş bir politikadır. Bu yıllarda, Avrupa tarımındaki yapısal sorunlar ve çiftçi gelirlerinin dü-şüklüğü yanında, savaş yıllarında ve savaş sonrasında son derece ciddi bir sorun ola-rak ortaya çıkan gıda yetersizlikleri, Avrupa için stratejik bir düzenleme olarak OTP'nin oluşumunda etkili olmuştur.

OTP'nin oluşumunda diğer önemli bir unsur, tarım ürünlerinin fiyatlarının yaşama standartlarında etkili olması, bunun da ücretlere yansıması, ücretlerin ise sanayi girdisi olarak karşılaştırmalı üstünlükleri değiştirmesidir. Bu durum rekabet koşulla-rında dengesizliklere yol açmaktadır. OTP ile, tarım ürünleri fiyatları bütün üye ülke-lerde eşitlenerek, önemli bir sanayi girdisi olan ücretlerin üye ülkeler arasında haksız rekabete yol açmaması amaçlanmıştır(4).

OTP ile bu amaçlar büyük ölçüde ger-çekleştirilmiştir, ancak, 80'li yılların sonuna gelindiğinde, bu koşullar büyük ölçüde or-tadan kalkmış, OTP'nin kendisi önemli bir sorun olarak ortaya çıkmıştır.

Bu gelişmelere paralel olarak, 1985 yılında yayımlanan ve tarım politikalarında değişikliği öngören Yeşil Kitap esas alı-narak, OTP'nin yeniden yapılandırılması çerçevesinde çeşitli düzenlemeler öngö-rülmüştür. Bu düzenlemeler büyük ölçüde üretimin ve tarımsal harcamaların kısılma-sına yöneliktir. Ayrıca, ürün kalitesinin iyi-leştirilmesi, kırsal kalkınma ve çevrenin korunması ve geliştirilmesi konularına da artan bir önem verilmektedir.

OTP ile ilişkili diğer bir yeniden yapı-landırılma süreci GATT/Uruguay Görüş-

(4) DÜLGER, İlhan, Türkiye'nin AT'na Girişinin Gelir Dağılımı Üzerine Beklenen Etkileri, ATAUM, Ankara, 1989.

295

Planlama Dergisi

meleri (UG) ile aynı dönemde gerçekleşen MacSharry düzenlemeleridir. OTP, UG'de tarım kesiminin GATT kapsamına alınması ve tarım ürünleri ticaretinin serbestleştiril-mesi konusunda en önemli engel olarak ortaya çıkmıştır. Görüşmeler başladığında gerek ABD gerek Cairns Grubu ülkeler OTP'den memnun değillerdi ve daha ön-ceki GATT görüşmelerinde başarısız ol-dukları bu alanda aynı hatayı yapmak is-temiyorlardı. OTP'yi UG yoluyla değiştir-mek için kararlıydılar. Nitekim, UG sonu-cunda OTP'de önemli değişiklikler ortaya çıkmış, ancak, elde edilen sonuçlar ulaşıl-mak istenenlerin çok gerisinde kalmıştır. Diğer yandan, Topluluk, UG'nin tarım ile ilgili konularını kendi isteklerine göre yön-lendirmede başarılı olmuş ve UG'de alınan kararlara uyum için, OTP'de yapması ge-rekli düzenlemeleri, MacSharry düzenle-meleri ile, büyük ölçüde, önceden gerçek-leştirmiştir (1992).

OTP'deki 1992 düzenlemeleri ve UG sonucunda çiftçiye sağlanan destekler, fi-yat desteklerinden çok, çiftçinin mevcut gelir düzeyini sürdürmesine imkan sağla-yacak şekilde doğrudan yardımlar, çevre-nin ve kırsal peyzajın korunması ile ilgili ödemeler, kırsal kalkınma teşvikleri ve ge-çiş dönemi düzenleme yardımları şeklinde gerçekleşmektedir. Tarım politikalarında çevre ve kırsal kalkınma politikaları artan bir önem kazanmaktadır. Nitekim, yeni devreye konulan programlarla CAP (Common Agricultural Policy) terimi bile değişerek, CARPE (Common Agricultural and Rural Policy for Europe) şeklini al-maktadır. Diğer taraftan, yapısal fonlarla, tarım işletmelerinin yapısının iyileştirilmesi ile ilgili politikalara artan bir önem veril-mektedir.

OTP'nin yeniden yapılandırılmalarının önemli bir özelliği, düzenlemelerin çoğun-lukla yeni üye katılımlarının öncesinde ger-

çekleşmesi ve destekleme yoğunluğunun her yeniden yapılandırılma sürecinde biraz daha azaltılmasıdır. AB gerçekte, bütçe disiplini çerçevesinde, tarımsal harcamaları sınırlamayı amaçlamakta, dolayısıyla, yeni üye katılımlarında, tarımsal harcamalar için öngörülen tutarı, destekleme yoğunluğunu azaltarak gerçekleştirmektedir. Nitekim, Gündem 2000 çerçevesinde, OTP har-camaları 2006 yılına kadar hemen hemen sabitleştirilmiştir. Benzer bir yeniden yapı-landırılma uygulaması, Türkiye'nin AB'ye katılımı öncesinde de söz konusu olabile-cektir.

Topluluk Merkezi ve Doğu Avrupa Ül-kelerine (MDAÜ) yönelik genişleme süre-cine paralel olarak, Gündem 2000 çerçeve-sinde, destekleme fiyat politikası yoluyla yapılan tarımsal harcamaları daha çok kıs-mayı amaçlayan bir yeniden yapılandırılma sürecine girmiştir.

Topluluk, bu düzenlemelerin gerekçe-sini, MDAÜ'lere yönelik genişleme sürecin-den çok, küreselleşme koşullarında, tarım-sal faaliyetlerde verimlilik ve rekabet gü-cünü artırmak için böyle bir düzenlemeye gerek duyduğu şeklinde ifade etmektedir.

Topluluk uzun dönemde, sadece OTP'de değil, bütün alanlarda mali destek sağlamaktan çok, düzenleyici (mevzuat koyan) bir nitelik kazanma eğilimindedir. Dolayısıyla, Gündem 2000 çerçevesinde önem kazanan, harcamaları kısıcı uygula-malar, gelecekte daha yaygın bir nitelik alabilecektir.

Gündem 2000 ile öngörülen yeniden yapılandırılma çerçevesinde, Topluluk ta-rafından, tarım ürünleri müdahale fiyatları düşürülmekte ve fiyatın serbest piyasada oluşumu hedeflenmektedir. Topluluk, mü-dahale fiyatları yanında, telafi edici öde-melerle (doğrudan yardımlarla) çiftçi geli-

296

Planlama Dergisi

rini belirli ölçüde korumayı amaçlamakta-dır. Gündem 2000 ayrıca, çevrenin ve kır-sal peyzajın korunması, kırsal alanın istih-dam kapasitesini artıracak yönde ekonomik olarak güçlendirilmesi, gıda güvenirliliği, ürün kalitesinin iyileştirilmesi gibi amaçları da kapsamaktadır. Bu çerçevede şu dü-zenlemeler öngörülmektedir.

• Topluluk içi ve Topluluk dışı piya-salarda rekabet gücünün gelişti-rilmesi için daha düşük düzeyde kurumsal fiyatların uygulanması: Bu amaca uygun olarak destekleme fi-yatlarının 2001-2006 yıllarında, tahılda %15-20, sütte %15 oranında düşürül-mesi öngörülmüştür.

• Tarımsal nüfusa adil bir yaşam standardının sağlanması: Destek-leme fiyatlarındaki azalma, doğrudan yardım ödemeleriyle dengelenecektir. Destekleme fiyat sisteminden doğru-dan gelir desteğine geçiş, gelir politika-sının tarımsal üretimden daha bağımsız olarak uygulanması anlamına gelmek-tedir.

• AB'nin uluslararası ticaretteki ko-numunun güçlendirilmesi: Serbest rekabete uyumlu piyasa yapısının oluşturulması yeni üyelerin bütünleş-mesini kolaylaştıracak ve AB'yi yakla-şan Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) gö-rüşmelerinde daha güçlü kılacaktır.

• Kalite için yoğunlaşma: Yeni düzen-lemeler tüketicilerin ürün kalitesi ve güvenirliği konusundaki artan ilgilerini tamamen karşılamayı amaçlamaktadır. Piyasa desteklerinde ve yeni kırsal kal-kınma politikalarında, çevre, sağlık ve hayvan sağlığı konularında standartlara uyum sağlanacaktır.

• Çevre ile ilgili hedeflerin OTP ile bütünleştirilmesi: Üye ülkeler çevre ile ilgili gerekli önlemleri almalıdırlar. Üye ülkeler bu önlemleri gerçekleştirir-ken üç zorunluluğu da yerine getirme-lidir. Birincisi, kırsal kalkınma prog-ramlarında uyguladıkları tarımsal çevre önlemleri yeterli olmalıdır. İkincisi, doğrudan destek ödemeleri çevre poli-tikaları ile uyumlu olmalıdır. Üçüncüsü, bu ödemelerin yapılmasında çevre ile ilgili özel yükümlülükler getirilebilir.

• OTP'nin ikinci ayağı olan kırsal kalkınmanın yeni çerçevesi: Yeni kırsal kalkınma politikası, Avrupa'nın kırsal alanlarının geleceği için tutarlı ve sürdürülebilir bir çerçeve oluşturmayı amaçlamaktadır. Yeni kırsal kalkınma politikası sorumlulukları paylaşmayı ve üye ülkelerin özel amaçlarına göre uy-gulamalarını gerçekleştirilmesini ön-görmektedir. Bu önlemler aşağıdaki üç hedefi gerçekleştirmeyi amaçlamakta-dır;

Güçlü bir tarım ve ormancılık ke-siminin oluşturulması,

Kırsal alanların rekabet gücünün geliştirilmesi,

Çevrenin ve Avrupa'nın kırsal mirasının korunması.

Tarımsal çevre programı çiftçilerin çevre ve doğal kaynaklar ile uyumlu tarım teknikle-rini uygulamasını özendirecektir.

• Merkeziyetçi olmayan yönetim: Üreticilere yapılan doğrudan ödemeler 1992 yılındaki uygulamadan farklı ola-caktır. Dana eti ve sütçülük ile ilgili doğrudan ödemelerin bir kısmı, Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu

297

Planlama Dergisi

(EAGGF)(5) kanalıyla, Topluluk ölçütle-rine uygun ve rekabeti bozmayacak şekilde üye ülkelerce tahsis edilebile-cektir.

• Diğer basitleştirmeler: OTP yeniden yapılandırılması bazı basitleştirmeleri öngörmektedir. Örneğin, şarap ile ilgili 23 tüzük, kırsal kalkınma ile ilgili 9 tü-zük var iken, şimdi ikisi için de birer tü-zük vardır.

Tarım ürünlerine yüksek destekleme fiyatı uygulamasının ürün fazlalıklarına, toplumsal refah kaybına ve ortalama ve-rimlilikte düşüşe yol açtığı bilinen bir ger-çektir^).

Topluluk gerek OTP'den kaynaklanan ihtiyaçlardan, gerek küreselleşme çerçeve-sinde DTÖ'den kaynaklanan ihtiyaçlardan, kurumsal fiyatları düşük düzeyde tutmayı amaçlamaktadır.

Kurumsal fiyatların düşük tutulması verimliliğin ve Topluluğun Topluluk içi ve

(5) EAGGF: European Guidance and Guarantee Fund.

(6)Destekleme fiyat uygulamasında devlet destekleme alımları ile önemli bir mali yükü üstlenmektedir. Devlet destekleme alımları yanında, bu ürünlerle ilgili yükleme, taşıma, depolama, işleme ve pazarlama gibi çeşitli harcamaları da üstlenmektedir. Bu durum, fiyat yanında desteklemenin maliyetini artıran diğer önemli bir unsur olarak ortaya çıkmaktadır.

Diğer taraftan destekleme fiyat politikası ürün fazlalıklarına yol açabildiğinden, bu fazlalık devletin ihracat destekleri yoluyla ihracatı teşvik etmesi ve/veya tüketiciyi yardımları yoluyla eritilebilir. Ancak, bu politikalar da bir takım harcamaları gerektirebilmektedir.

Destekleme fiyat politikası yoluyla tarım kesimine kaynak aktarımı, düşük verimlilikteki işletmelerin varlıklarını korumalarına imkan sağladığından, ortalama verimlilik düşmektedir.

dışı piyasalarda rekabet gücünün arttırıl-masına imkan vermektedir. Bu yolla ser-best rekabete uyumlu piyasa yapısının oluşturulması, Gündem 2000 çerçevesinde Topluluğa katılacak olan yeni üyelerin bü-tünleşmesini kolaylaştırması yanında, AB'yi yeni DTÖ görüşmelerinde daha güçlü kıla-caktır.

OTP'nin yeniden yapılandırılması yo-luyla, kurumsal fiyatların düşük düzeyde tutulması, OTP harcamalarını kısmayı amaçlayan Topluluğun, özellikle, yeni üyelerin katılımı nedeniyle doğabilecek harcamaların azaltması bakımından önem-

Topluluk, kurumsal fiyatların düşük düzeyde tutulması yoluyla serbest reka-bete uyumlu piyasa yapısının oluşturulma-sını hedeflerken, üretici gelirlerinde ani düşüşlere yol açabilecek bir sonuçla karşı-laşmak istememektedir. Bu amaçla, doğ-rudan yardımlar yanında çevresel ve kırsal amaçlı politikalar çerçevesinde belirli ilave destekler öngörülmüştür. Bu destekler, özellikle, DTÖ kurallarına uygun olduğun-dan ve tarımsal üretimi artırıcı etkileri ol-madığından, Topluluğun bugünkü politika tercihleri ile uyum içerisindedir.

Doğrudan yardımlar, Topluluk üretici-sinin belirli bir gelir ve rekabet gücüne ulaşması durumumda uzun dönemde kal-dırılabilecektir.

Verimlilik ve rekabet gücü bakımından önemli yere sahip olan yapısal destekler ile çağdaş gelişmeler çerçevesinde artan önem kazanan çevresel ve kırsal amaçlı desteklerin önümüzdeki yıllarda da artarak devam etmesi beklenmektedir.

DTÖ çerçevesinde, tarım ürünleri dış ticaretinde korumacı engellerin kaldırılma sürecine girilmesi nedeniyle, dış ticarette

lidir.

298

Planlama Dergisi

yeni bir engelleme şekli olarak, bitki ve hayvan sağlığı kuralları, bu kapsamda gıda güvenirliği artan bir önem kazanmaktadır. Ülkeler artık, kendi piyasalarını dış reka-bete karşı korumada bitki ve hayvan sağ-lığı kurallarını daha etkili bir şekilde kul-lanmayı amaçlamaktadır.

Topluluk, bu nedenle OTP'nin yeniden yapılandırılmasında, gıda güvenirliliği ko-nusuna büyük ağırlık vermektedir. Böyle bir tercih, hem bitki ve hayvan sağlığı ku-rallarının tarım ürünleri dış ticaretinde Topluluk piyasasını koruyucu bir araç ola-rak kullanılmasına hem de dünyanın en büyük tarım ürünleri ihracatçısı olan Top-luluğun diğer ülkelerin uyguladıkları bitki ve hayvan sağlığı kurallarına takılmama-sına imkan sağlayacaktır.

Diğer taraftan Topluluk tüketicisi, ge-rek artan refah düzeyi gerek tarım ürünle-rinin miktar, çeşitlilik ve kalite bakımından ulaştığı düzey nedeniyle tarım ürünlerinin satın alınmasında son derece seçici dav-ranmaktadır. Tarım ürünlerinin, kimyasal-lar nedeniyle (gübre, ilaç, hormon gibi) insan sağlığını tehdit eder bir nitelik ka-zanması bu seçiciliği daha da önemli kıl-mıştır. Dolayısıyla Topluluk, OTP'nin yeni-den yapılandırılmasında gıda güvenirliliği konusunu öne çıkararak, kendi tüketicisinin tercihlerine de uygun bir politika izlemek-tedir.

Topluluk OTP'nin yeniden yapılandırıl-masında, kırsal politikalara ve çevre politi-kalarına ağırlık veren bir yaklaşım izle-mektedir. Böyle bir yaklaşım, OTP'den kaynaklanan ihtiyaçlar yanında, küresel-leşme koşullarında DTÖ kurallarına uyum için de uygun düşmektedir.

Bilindiği üzere, "kırmızı kutu" kapsa-mında olan fiyat destekleri yoluyla tarım kesiminde kaynak aktarımı, UG sonrasında

kısmen sınırlandırılmıştır. Seatle'de başla-yan görüşmeler sonucunda, bu kısıtlamalar daha da artırılabilir. Oysa, "yeşil kutu" kap-samına giren, kırsal politikalar ve çevre politikaları yoluyla tarım kesimine kaynak aktarımı DTÖ engeline takılmamaktadır. Dolayısıyla, kırsal ve çevresel politikalarla tarım kesimine kaynak aktarımını, hem OTP'nin kendi gelişim süreci hem de DTÖ kurallarına uyum bakımından, Topluluk için son derece elverişli bir durum yaratmıştır.

Topluluk, diğer taraftan, tarımsal üre-timi kısmak için çevre ve kırsal alan politi-kalarını bir araç olarak kullanmaktadır.

Kırsal politikalarda temel yaklaşım, kırsal alanda güçlü bir tarım kesiminin oluşturulması ve çevrenin ve kırsal peyza-jın korunmasıdır. Kırsal alanda tarım temel iktisadi faaliyet kolu olmakla beraber, diğer iktisadi faaliyetlerin de (tarıma dayalı sa-nayi, köy el sanatları, turizm gibi) çevre ile uyumlu bir şekilde geliştirilmesi amaçlan-maktadır. Bu amaca yönelik yaygın prog-ramlar (LEADER: Links betvveen actions for the development of the rural economy) geliştirilmektedir.

Topluluk tarafından, tarım ürünlerine, yıllardır uygulanmakta olan yüksek des-tekleme fiyatları nedeniyle, çevrenin tahrip edilmesi pahasına tarımsal üretim artırıl-mıştır. Orman alanları tarıma açılmış, yo-ğun tarımsal girdi kullanımı (özellikle gübre ve zirai mücadele ilaçları) çevreyi tahrip etmektedir. Günümüzde, ürün fazlalıkları, AB için önemli bir sorun olarak ortaya çık-tığından, orman alanları yeniden kazanıl-maya çalışılmakta, çevre dostu tarımsal üretim teknikleri özendirilmektedir.

Topluluk, Beşinci Çevre Eylem Prog-ramı çerçevesinde, 1995 yılında yapılan bir değişiklikle çevre konularını OTP'nin kap-samına almıştır. Amsterdam Anlaşması ile

299

Planlama Dergisi

"sürdürülebilir kalkınma" Topluluğun temel hedefleri arasında sayılmıştır. Avrupa Kon-seyinin 1998 yılındaki Cardiff Zirvesinde, bu eğilim daha da güçlenerek benimsen-miştir. Aynı yılda Viyana'da yapılan zirvede ise çevre konularının Gündem 2000 kap-samına alınması öngörülmüştür.

Topluluk, gerek OTP ile ilgili olarak gerek diğer alanlarda harcamaları kısma yanında, mevzuat ve bürokrasiyi de azaltıcı bir yaklaşım içerisindedir. Mevzuatlarla ilgili olarak basitleştirmeler ve birleştirmeler yapılarak, sayı ve sayfa olarak daha az bir mevzuat hedeflenmektedir. Bürokrasi ile ilgili olarak da, bazı bürokratik işlemlerin üye ülkelerce yerine getirilmesi öngörül-müştür. Böyle bir uygulama OTP'nin mev-cut yükünün azaltılması yanında, Gündem 2000 çerçevesinde yeni üyelerin katılımını da kolaylaştıracaktır.

YENİ KATILACAK ÜYELER VE GÜNDEM 2000

Topluluk, Gündem 2000 çerçeve-sinde, tarım kesimi ile ilgili olarak, bir ta-raftan OTP'nin yeniden yapılandırılmasını gerçekleştirirken, diğer taraftan yeni katı-lacak ülkeler ile ilgili özel programlar geliş-tirmiştir.

AB, MDAÜ'lerin Birliğe katılmaları sü-recinde, söz konusu ülkelerin tarımının Topluluk tarımına uyumunu kolaylaştırmak amacıyla 2000-2006 yıllarını kapsamak üzere, EAGGF kanalıyla yılda 520 milyon EURO tutarında, Tarım ve Kırsal Ge-lişme İçin Özel Katılma Programı (SAPARD) olarak tanımlanan bir mali destek programı geliştirmiştir.

SAPARD şu öncelik ve amaçlara yö-nelmiştir;

• Tarım işletmelerinde yatırım,

Tarım ve balıkçılık ürünlerinin iş-lenme ve pazarlamasının geliştiril-mesi,

Ürünlerde kalite yanında, bitki ve hayvan sağlığı koşullarının iyileşti-rilmesi,

Çevreyi korumayı amaçlayan tarım-sal üretim yöntemlerinin özendiril-mesi,

Kırsal alanlardaki ekonomik faaliyet kollarının farklılaştırılması,

Tarım işletmeleri için yönetim ve acil yardım hizmetlerinin oluşturul-ması,

Üretici gruplarının oluşturulması,

Köylerin onarımı ve kırsal mirasın korunması,

Arazi parselasyonunun iyileştiril-mesi,

Arazi kayıt sisteminin kurulması ve güncelleştirilmesi,

Mesleki eğitimin geliştirilmesi,

Kırsal alt yapının geliştirilmesi,

Su kaynaklarının yönetimi,

Ağaçlandırma, kişisel mülkiyet al-tındaki işletmelerde yatırım ve orman ürünlerinin işlenme ve pazarlanması dahil olmak üzere, ormancılığın geliştirilmesi,

Araştırmalar dahil olmak üzere, teknik yardımlar için mali kaynak sağlanması.

300

Platilama Dergisi

Aday ülkeler yukarıdaki öncelik ve amaçları göz önünde bulundurarak, ken-dilerine ayrılan kota çerçevesinde birer kalkınma programı hazırlayacaklar ve bu program çerçevesinde mali yardım alacak-lardır.

şımı: Türk tarımının OTP'ye uyumu, (2) tarım ürünleri ticaretinde karşılıklı olarak tercihli bir rejim uygulanması (tarım taviz-leri) ve (3) işlenmiş tarım ürünleri, konuları olmak üzere üç yönlü bir gelişme göster-mektedir.

AB Komisyonu, 26 Ocak 2000'de SAPARD'ın mali yönetimi ile ilgili yeni bir karar almıştır. Bu karara göre, her bir aday ülke, katılım öncesi bir araç olarak, EAGGF'nin Garanti Bölümü kuralları çerçe-vesinde, ödeme ve uygulama örgütü ola-rak faaliyette bulunabilecek bir SAPARD oluşturabilecek ve AB'nin fiyat ve pazar sistemine de dahil olabilecekdir.

Bu uygulamanın finansmanı, Ulusal Fon (üye ülkelerin Maliye Bakanlıklarında PHARE programının yönetimi için oluştu-rulan fon) aracılığıyla AB tarafından sağla-nacaktır. Bu örgüt katılım sonrasında da, AB yardımını yönetmek için aday ülkelerin hazırlıklı olmalarına imkan sağlayacaktır.

TARIM ÜRÜNLERİNİN SERBEST DOLAŞIMI: TÜRK TARIMININ OTP'YE UYUMU

Tarım alanında Türkiye-AT ilişkileri büyük ölçüde, Ankara Anlaşması (AA), Katma Protokol (KP), 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı (1/80 sayılı OKK), 1/95 sa-yılı Ortaklık Konseyi Kararı (1/95 sayılı OKK), 1/98 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı (1/98 sayılı OKK) ve 8 Kasım 2000 tarihli Katılım Ortaklığı Belgesi (KOB) ve 24 Mart 2001 tarih ve 24352 (mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan (6 Nisan 2001 tarih ve 24365 sayılı Resmi Gazete düzelt-meleri yapılan) Avrupa Birliği Müktesebatı-nın Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı (Ulusal Program:UP) çerçeve-sinde yürütülmektedir. Anılan mevzuat çerçevesinde tarım alanında Türkiye-AT ilişkileri; (1) tarım ürünlerinin serbest dola-

Tarım alanında Türkiye-AT ilişkilerinde en önemli konu Türk tarımının OTP'ye uyumudur. Türk tarımının OTP'ye uyumu gerçekleştirildiğinde, Türkiye ile Topluluk arasında tarım ürünlerinin serbest dolaşımı sağlanacak, dolayısıyla, işlenmiş tarım ürünleri (tarım unsuru bakımından) ve kar-şılıklı tarım tavizleri ile ilgili rejim OTP kap-samına girerek sona erecektir.

KP'de, 22 yıllık dönem sonunda (1995), Türk tarımının OTP'ye uyumunun sağlanması için, Türkiye'nin gerekli OTP tedbirlerini alması öngörülmüştür (KP:32(1)). Bu dönem içerisinde Topluluk, tarım politikasının tespiti ve gelişmesi sıra-sında Türk tarımının çıkarlarını göz önünde tutacak ve Türkiye bu amaca yararlı bütün unsurları Topluluğa bildirecektir (KP:32 (2)). Topluluk ayrıca, OTP'nin tespit edil-mesi ve gelişmesi ile ilgili Komisyon teklif-lerini, bu tekliflere ilişkin görüşleri ve alı-nan kararları Türkiye'ye bildirecektir (KP:32(3)). Ortaklık Konseyi, Türkiye'nin yirmi iki yıllık dönem sonunda (1995 yılı sonunda), OTP tedbirlerini aldığını belirle-mesini takiben tarım ürünlerinin serbest dolaşımı ile ilgili hükümleri tespit edecektir (KP:34(1)). Ortaklık Konseyi uyum için ön-görülen tarihi değiştirebilecektir (KP:34 (3))-

Nitekim, Türkiye ile Topluluk arasında Gümrük Birliğini öngören 1/95 sayılı OKK (Madde 24) ile, bu sürenin, her hangi bir tarih belirtilmeden uzatılması öngörül-müştür. Ortaklık Konseyinin İlke Kararının tarımsal işbirliği ile ilgili hükümleri, tarafla-rın uyguladıkları tarım politikaları konu-

301

Planlama Dergisi

sunda düzenli danışmalarda bulunmasını ve Türkiye'nin Ortak Tarım Politikasına daha iyi bir şekilde uyum sağlanmasını teminen, AB'nin teknik yardımda bulunma-sını öngörmektedir.

Türk tarımının OTP'ye uyumu ile ilgili son ve en önemli gelişme KOB ile ortaya çıkmıştır. Katılım Ortaklığı Belgesi, bilindiği üzere Türkiye'nin AB'ye üyeliğinin yol ha-ritasını ve tam üyeliğin gerçekleşebilmesi için Türkiye tarafından yerine getirilmesi gerekli asgari koşulların AB tarafından be-lirlendiği bir belgedir.

Katılım Ortaklığı Belgesine göre Türkiye Orta Dönemde tarım alanında şu hususları yerine getirmelidir:

• Tarımsal ve kırsal kalkınma politika-ları ile ilgili müktesebat için hazır-lıkların tamamlanması.

• Gıda işleme kuruluşlarının (et, süt işleme tesisleri) AB sağlık ve kamu sağlığı standartlarına göre yenilenmesi ve test ve teşhis imkanlarının daha ileri düzeyde tesis edilmesi.

Katılım Ortaklığı Belgesi, diğer konu-larda olduğu gibi tarım alanında da Kısa Dönem (2001) ve Orta Dönem (2001-2003) olarak iki dönem belirlemiştir.

Katılım Ortaklığı Belgesine göre Türkiye Kısa Dönemde tarım alanında şu hususları yerine getirmelidir:

• İşleyen bir arazi kayıt sistemi, hay-van kimlikleri sistemi, bitki geçiş izinleri sistemi oluşturulması ve ta-rım piyasalarının izlenmesi ve yapı-sal ve kırsal kalkınma önlemlerinin uygulanması için idari yapının iyi-leştirilmesi.

• Topluluğun veterinerlik ve bitki sağlığı mevzuatı için uygun bir uyum stratejisinin oluşturulması ve laboratuar testleri, denetim düzen-lemeleri ile kuruluşları başta olmak üzere uygulama yeteneğinin üst düzeye çıkartılması.

Katılım Ortaklığı Belgesi Kısa Dö-nemde balıkçılık ile ilgili olarak ise; denet-leme önlemleri yoluyla balıkçılık piyasasının yapısal gelişmesini izleyecek idari yapının kurulmasını ve balıkçılık filosu kayıtlarının iyileştirilmesini öngörmektedir.

Katılım Ortaklığı Belgesi Orta Dö-nemde balıkçılık ile ilgili olarak ise; Ortak Balıkçılık Politikasının uygulanabilmesi için hazırlıkların tamamlanmasını ve balıkçılık ürünlerinin kalite standartlarının ve güve-nirliliğinin iyileştirilmesini öngörmektedir.

Yukarıdaki açıklamalardan da görüle-ceği üzere Türkiye, OTP'ye uyum süre-cinde, kısa dönemde veterinerlik ve bitki sağlığı koşulları başta olmak üzere gerekli yasal ve kurumsal düzenlemeleri yerine getirecek, orta dönemde ise uyum için gerekli bütün şartları tamamlayacaktır. Ba-lıkçılık için de benzer bir süreç öngörül-müştür.

Türkiye, KOB ile öngörülen yol harita-sına uyum için gerekli düzenlemeleri UP ile belirlemiştir. Türkiye, UP ile diğer alanlar yanında tarım alanında, KOB göz önünde bulundurularak, AB müktesebatına nasıl bir uyum gerçekleştireceğini ortaya koymuş-tur. UP tarım sektörü ile ilgili olarak büyük ölçüde Türk tarımının OTP'ye uyumu ile ilgili konuları içermektedir. Söz konusu uyum için gerekli politika değişiklikleri ile gerçekleştirilecek yasal ve kurumsal dü-zenlemeler UP'de yer almaktadır.

302

Planlama Dergisi

UP'de Türk tarımının temel özellikleri ile Türk tarımının OTP'ye uyumunun Türkiye ve AB'ye muhtemel etkileri özet-lenmekte ve Türk tarımının bu uyumdan olumsuz bir şekilde etkilenmemesi için ve-rimlilik ve rekabet gücünün artırılması ge-rekliliği vurgulanmaktadır. UP'de ayrıca, Türk tarımının OTP'ye uyumu için ürün gruplarına göre yapılması gerekli düzenle-meler ile, bitki sağlığı, hayvan sağlığı, hay-van kimlik sistemi, arazi kayıt sistemi ve kırsal kalkınma konusunda yapılması gere-ken düzenlemeler farklı başlıklar altında açıklanmaktadır.

11 Nisan 2000'de Lüksemburg'da top-lanan AT-Türkiye Ortaklık Konseyinde, Türkiye'nin AB adaylığı sürecinde mevzua-tın yakınlaştırılmasında sağlanan gelişme-lerin izlenmesi amacıyla, Tarım ve Balıkçılık Komitesi de dahil olmak üzere sekiz alt komite oluşturulmuştur^).

Tarım ve Balıkçılık Alt Komitesi kendi faaliyetlerini yürütebilmek amacıyla sekiz Çalışma Grubu kurmuştur(8).

UP Cilt II, AB Müktesebat Listesinde yer alan ve yakınlaşma sağlanacak mev-zuat sayısı toplam 5367 kadardır. Söz ko-nusu mevzuatın 2251 kadarı Tarım ve Ba-lıkçılık Alt Komitesinin sorumluluğundadır.

(7) 1. Tarım ve Balıkçılık, 2. İç Pazar ve Rekabet, 3. Ticaret, Sanayi ve AKÇT Ürünleri, 4. Ekonomik ve Parasal Konular, Sermaye Hareketleri ve İstatis-tikler, 5. Yenilikçilik, 6. Ulaşım, Çevre ve Enerji (Avrupa Ötesi Ağlar), 7. Bölgesel Politika, İstih-dam ve Sosyal Politika, 8. Gümrükler, Vergileme, Uyuşturucu Trafiği ve Para Aklama.

(8) 1. Veterinerlik Çalışma Grubu, 2. Hayvan Kimlik Sistemi Çalışma Grubu, 3. Bitki Sağlığı Çalışma Grubu, 4, Kontrol Çalışma Grubu, 5. Balıkçılık Ça-lışma Grubu, 6. Arazi Kayıt ve Çiftçi Kayıt Çalışma Grubu, 7. Ortak Piyasa Düzenlerine Uyum Ça-lışma Grubu ve 8. Oluşturulması Gereken Başlıca Sistemler ve Kırsal Kalkınma Çalışma Grubu.

Bunların 1967'si OTP, 284'ü ise balıkçılık konuları ile ilgilidir.

Topluluğun teknik yardım programı çerçevesinde, veterinerlik, bitki sağlığı, gıda kontrol, arazi kayıt ve çiftçi kayıt, or-tak piyasa düzenlerine uyum ve kırsal kal-kınma konuları öncelikli olmak üzere, Topluluk müktesebatının edinilmesine yö-nelik olarak, Tarım ve Hayvancılık Komi-tesi'nin ilgi alanına giren bütün konuları kapsayacak şekilde, ilgili kamu ve sivil toplum kuruluşlarının katılımı ile çeşitli eği-tim programları başlatılmıştır. Bu prog-ramların aşama aşama önümüzdeki dö-nemlerde de devam etmesi beklenmekte-dir.

AB, Türkiye ile işbirliği içerisinde her yıl Türkiye'nin Katılım Yönünde İlerlemesi Üzerine Düzenli Rapor yayımlamaktadır. Düzenli Raporda diğer alanlar yanında ta-rım alanında katılım yönünde gelişmeler, Türkiye-AB ilişkilerinde gelişmeler ve ya-pılması gereken düzenlemeler ile ilgili hu-suslar yer almaktadır.

Türk tarımının OTP'ye uyumu muhte-melen 2003 yılı sonrasında, tam üyelik çerçevesinde uyum veya tam üyeliğin hemen gerçekleşememesi durumunda ortaklık ilişkisi çerçevesinde uyum olmak üzere iki şekilde gerçekleşebilir.

Türk tarımının OTP'ye uyumu; Türk tarımı, Türk ekonomisi, toplumsal ve siya-sal yaşamı yanında, AB'yi de çeşitli yönleri ile önemli ölçüde etkileyebilecektir.

Türkiye'nin büyük bir tarım ülkesi ol-ması ve Türk tarımının AB tarımından önemli farklılıklar göstermesi nedeniyle, OTP'ye uyum önemli sorunlar yaratabile-cektir. AB'ye daha önceki katılmalarda ol-duğu gibi, Türk tarımının OTP'ye uyumu-

303

Planlama Dergisi

nun da, aşamalı bir şekilde sonuçlandırıl-ması beklenmektedir.

Ortaklık ilişkisi çerçevesinde ger-çekleştirilecek bir uyumun kuralları bir ta-kım belirsizlikleri içermektedir. Ortaklık iliş-kisi çerçevesinde; bütün tarımsal ürünlerde uyumun gerçekleştirilip gerçekleştirilmeye-ceği, uyumun aşamaları, AB'nin ne ölçüde mali destek sağlayacağı gibi konular belir-sizdir. Bu konular, ancak, uyum öncesinde tarafların yapacakları görüşmelerle belirle-nebilecektir.

Ortaklık ilişkisi çerçevesinde gerçek-leştirilecek bir uyum süreci AB'nin yapısal fonlarını kapsamayacağından veya Türk tarımının OTP'ye uyumu için AB'nin Türkiye'ye yeterli miktarda bir mali kaynak sağlaması beklenmediğinden, Türk tarımı-nın rekabet gücü sınırlı olacaktır. Ulusal kaynaklardan sağlanacak desteklerin AB destekleri düzeyinde olması mali neden-lerle son derece güçtür ve Türk tarımının rekabet gücünü yeterli düzeye yükseltebi-lecek ölçüde olması beklenemez.

Ancak, AB tarafından, yeni genişleme sürecinde, aday ülkeler için henüz gerçek-leştirilmekte olan SAPARD kapsamına Türkiye'nin de alınması veya SAPARD ben-zeri bir uygulamanın Türkiye için de geliş-tirilmesi durumunda Ortaklık koşullarında uyum için elverişli bir ortam oluşturabilir. Bu uyumun koşulları da, büyük ölçüde Türkiye'ye sağlanacak mali desteğin özel-liklerine bağlı olacak ve yapılacak görüş-melerle belirlenebilecektir.

SAPARD veya benzeri bir uygulama çerçevesinde elverişli uyum imkanları sağ-lanamadığı takdirde, Türkiye için OTP'ye uyum, en elverişli şekilde, AB imkanlarının en etkili şekilde kullanılmasını mümkün kılacak tam üyelik koşullarında olabilecek-tir.

Tam üyelik çerçevesinde gerçek-leştirilecek uyum koşullarında, Türkiye ile Topluluk arasında yapılacak Katılım Anlaş-ması ile uyumun bütün kuralları belirlene-cektir. Ancak, Topluluğa sonradan katılan ülkelerin Katılım Anlaşmaları göz önüne alındığında, Türkiye'nin OTP'ye uyumu durumunda Topluluk mevzuatını benim-semesi beklenmektedir. Başka bir ifade ile, tam üyelik koşullarında uyumun kuralları büyük ölçüde bellidir.

Türk tarımının OTP'ye uyumunda en önemli sorunlardan biri mali konulardır. Türkiye, OTP'ye uyum ile Türk tarımına AB kaynaklarından yeterli desteği sağlayıp sağlayamayacağı endişesi içerisindeyken, AB, bu uyumun kendine nasıl bir mali yük getireceği hesabı içerisindedir. Türk tarı-mının OTP'ye uyumunun, desteklemenin azaldığı bir dönemde gerçekleşmesi duru-munda, AB'nin bütçesine büyük bir yük getireceği söylenemez. OTP'nin yeniden yapılandırılmasına ve yapısal fonlarla ilgili ortaya çıkabilecek gelişmelere bağlı olarak, uzun dönemde, Türk tarımı için, EAGGF'nin Garanti Bölümünden çok Yönlendirme Bö-lümü önem kazanabilecektir.

Nitekim Gündem 2000 çerçevesinde, yeni genişleme sürecinde destekleme fiyat politikası yoluyla gerçekleştirilen destekle-rin azaltılması, kırsal, yapısal ve çevre so-runları ile ilgili desteklerin artırılması ön-görülmektedir.

Türk tarımının OTP'ye uyumu Türkiye ve Toplulukta; genel ekonomik ve toplum-sal yapı yanında, tarım ile doğrudan ilgili olarak işletme yapısı, üretim, tüketim, fiyat ve pazar politikası, dış ticaret, tarıma bağlı ve dayalı sanayiler, rekabet politikası, tek-noloji kullanımı, verimlilik, üretici gelirleri, kendine yeterlilik, mali politikalar, bölgesel ve sosyal politikalar, mevzuat ve kurumsal yapı olmak üzere pek çok konu üzerine

304

Planlama Dergisi

etkili olacaktır. Ancak, bu uyum en çok, tek pazar ilkesi (malların serbest dolaşımı) çer-çevesinde, Topluluk tarım işletmeleri ile serbest piyasa koşullarında rekabete gire-cek olan Türk tarım işletmeleri üzerinde etkili olacaktır.

Türk tarımı, Topluluk tarımı ve dünya tarımı hızlı ve sürekli bir değişim içerisin-dedir. Bu nedenle, muhtemel bir uyumun sonuçları, büyük ölçüde uyumun ne zaman gerçekleşeceğine de bağlıdır. Destekleme-nin yoğun bir şekilde uygulandığı bir dö-nemde uyumun gerçekleşmesi ile, destek-lemenin azaltıldığı veya tamamen kaldırıl-dığı bir dönemde uyumun gerçekleştiril-mesi Türk tarımı için çok farklı sonuçlar doğurabilecektir. Topluluğun bugünkü destekleme düzeyinde Türk tarımının OTP'ye uyumu, Türk tarımına bazı imkan-lar sağlayabilecektir. Ancak, OTP'nin yeni-den yapılandırılması çerçevesinde önü-müzdeki yıllarda tarıma sağlanan destekle-rin azaltılması nedeniyle, OTP Türk tarımı için yeterli ölçüde destekleyici-koruyucu olmayacaktır.

Bilindiği üzere, AB, bütçe disiplini çer-çevesinde, üye olacak ülkelerin tarımsal potansiyelini göz önünde bulundurarak, her yeni üyenin kabulünden önce tarımsal harcamaları kısma yoluna gitmektedir. Böyle bir uygulama Türkiye'nin tam üyeliği öncesinde de ortaya çıkabilecektir. Top-luluk ayrıca, son yıllarda tarım da dahil ol-mak üzere, bütün alanlarda, mali destek sağlamaktan çok düzenleyici bir rol alma yoluna girmektedir. DTÖ çerçevesinde or-taya çıkan gelişmeler tarımsal harcamala-rın kısılması yönündeki süreci daha da hızlandırmaktadır.

Bu gelişmeler göz önüne alındığında Türkiye'nin OTP çerçevesinde AB'den sağ-layacağı mali destek çok sınırlı bir düzeyde olabilecektir.

Türkiye; tarım işletmelerinin yapısın-daki bozukluk, teknoloji kullanımındaki yetersizlik, düşük verimlilik gibi sorunlara bağlı olarak doğal kaynakları nedeniyle üstün durumda olduğu ve meyve-sebze, tütün, pamuk gibi, Topluluk tarımını ta-mamlayıcı nitelikte olabilecek ürünler dı-şında, çoğu tarım ürününde, özellikle bü-yükbaş hayvancılıkta Topluluk ile rekabet edemeyecektir. Tarımsal üretimde ve üre-tici gelirlerinde beklenen artış sağlanama-yacak, hatta azalmalar ortaya çıkabilecek-tir. Ayrıca Türkiye çoğu stratejik tarım ürü-nünde dışa bağımlı bir hale gelecektir.

Bu nedenle Türkiye, özellikle verimlilik ve rekabet gücünün artmasına imkan ve-recek, etkin teknoloji kullanımı, kırsal ve tarımsal alt yapının ve tarım işletmelerinin yapısının iyileştirilmesi gibi tarım ürünleri fiyatlarının-maliyetlerinin Topluluk fiyatla-rına yaklaştırılmasına imkan verecek politi-kalarına ağırlık vermelidir. Bu durum sa-dece Topluluk tarımına uyum için değil, küreselleşme çerçevesinde, serbest ticare-tin giderek daha egemen olacağı dünya tarımına uyum için de zorunludur. Aksi takdirde, Türk tarımı, gerek AB gerek dünya tarımı karşısında ciddi bir rekabet sorunu yaşayacak, tarım kesimi kısa dö-nemde telafisi imkansız yaralar alacaktır. Türk tarımı, uzun dönemde, yukarıda be-lirtilen iyileştirmelerin sağlanması ile an-cak, AB ve dünya tarımı ile belirli bir reka-bet gücüne ulaşabilecektir.

Topluluğa aday diğer ülkeler için oluş-turulan SAPARD benzeri bir uygulamanın, Türkiye için de hızla gerçekleştirilmesi, Türk tarımının OTP'ye uyumunu kolaylaştı-rıcı bir unsur olabilecektir. Ancak, Türkiye ile AB tarımı arasındaki önemli yapısal farklılıklar nedeniyle kapsamlı bir uyumu gerçekleştirmenin güçlüğü bilinmektedir. Ayrıca, Türkiye ile AB arasındaki ilişkilerin, özellikle AB'nin mali yardımını öngören iliş-

305

kilerin, sürekli aksaması bu konuda fazla iyimser olmayı güçleştirmektedir.

Türk tarımı ve Tarım alanında Türkiye-AB ilişkileri bakımından önemli bir gelişme, Türkiye'nin IMF ve Dünya Bankası ile son yıllardaki ilişkileri çerçevesinde or-taya çıkmıştır. IMF ile yapılan "2000 Yılı Enflasyonla Mücadele Programı" ve Kasım 2000 ve Şubat 2001'de ortaya çıkan eko-nomik kriz nedeniyle, IMF ve Dünya Ban-kası ile belirlenen istikrar programları ile ekonomi politikaları yanında, tarım politi-kalarında da liberalleşme yönünde köklü değişiklikler ortaya çıkmıştır. Bunun tarım sektörü bakımından anlamı, tarımsal KİT'lerin tamamen özelleştirilmesi ve ta-rımsal desteklerin, özellikle fiyat ve girdi desteklerinin azaltılması, hatta tamamen ortadan kaldırılmasıdır. Tarım sektöründeki liberalleşme sürecinde, bir geçiş dönemi destekleme aracı olarak Doğrudan Gelir Desteği (DGD) başlatılmıştır.

IMF ve Dünya Bankası ile birlikte yapılan tarımda yeniden yapılanma dü-zenlemelerinde, Türk tarımının sorunları ve çözüm yolları doğru algılanamamıştır. Ör-neğin, söz konusu yeniden yapılanma dü-zenlemeleri, Türk tarımının gelişmesini amaçlamaktan çok, ulusal düzeyde mali dengenin sağlanmasına yöneliktir. Tarım politikaları, mali politikanın bir aracı olarak kullanılmıştır. Burada, tarım desteklerinin azaltılması ile tarımın kamu maliyesine yü-künün hafifletilmesine öncelik verilmiştir. Oysa, verimliliğin ve ürün kalitesinin artı-rılması, üretici gelirlerinde istikrar sağlan-ması, gıda güvenliğinin korunması, kırsal ve tarımsal gelişmenin hızlandırılması ve ihracatın artırılması gibi amaçlar, tarım po-litikalarımızın öncelikli amaçları olmalıdır. Bu amaçlara ulaşmada başarı sağlanırsa, sektörün desteklemelere gereksinimi ken-diliğinden azalacaktır. Destekleme fiyatla-rının azaltılması (veya kaldırılması) ve

özelleştirme tarımda yeniden yapılanmada çıkış noktası değil, diğer kırsal ve tarımsal iyileştirmelerden sonra ulaşılabilecek son nokta olarak görülseydi daha doğru bir yaklaşım olacaktı. Nitekim, AB ve ABD böyle bir yaklaşımı benimsemişlerdir. Dola-yısıyla, IMF ve Dünya Bankası ile birlikte yapılan tarımda yeniden yapılanma dü-zenlemelerinde işe tersinden başlandığı söylenebilir.

Söz konusu düzenlemelerde OTP'ye uyum yükümlülüklerimiz de dikkate alın-mamıştır. Örneğin, IMF'ye verilen niyet mektuplarında, tarım ürünleri fiyat des-teklerinin kaldırılması ve özelleştirme prog-ramı çerçevesinde, TMO'da dahil olmak üzere bütün destekleme kuruluşlarının özelleştirilmesi öngörülmüştür. Oysa AB ile ilişkilerimiz çerçevesinde Türk tarımının OTP'ye uyumu gerçekleştirildiğinde, TMO gibi bir köklü bir kamu destekleme kurulu-şuna ihtiyaç duyulabilir. Diğer taraftan, Türkiye'de uygulanan DGD, AB'de ve diğer bazı ülkelerdeki başarılı örneklerinden farklıdır ve Türk tarımının özellik ve ihti-yaçlarına cevap vermekten çok uzaktır. Hatta, Türk tarımı üzerine olumsuz etkileri bile söz konusudur.

ÖNERİLER

Türk tarımın OTP'ye uyumunun başa-rılı bir şekilde gerçekleşmesi için, şu dü-zenlemeler yapılmalıdır:

• Bir proje çerçevesinde, Topluluk ta-rım mevzuatı ve Türk tarım mevzu-atı derlenmeli ve Türk tarım mev-zuatının Topluluk tarım mevzuatına uyumu için gerekli hazırlıklar ta-mamlanmalıdır.

• Kurumsal yapı OTP'ye uyumu sağ-layacak ve uygulayabilecek şekilde güçlendirilmelidir. Bu kapsamda;

306

• Devletin sorumluluğunda olan kırsal ve tarımsal faaliyetler, OTP göz önünde bulundurularak tek ve merkezi bir kuruluş (Tarım ve Köyişleri Bakanlığı) tarafından ye-rine getirilmelidir. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı çalışanlarına OTP'ye uyum konusunda özel eği-tim imkanları sağlanmalı ve Bakan-lık yetişmiş işgücü ile güçlendiril-melidir. Çalışanların, zamanın bü-yük kısmını uygulamaya yönelik olarak sahada kullanmaları sağlan-malıdır.

• Kırsal ve tarımsal sivil örgütlenme (kooperatifler, birlikler, meslek ku-ruluşları, şirketler vb.) OTP yü-kümlülüklerini yerine getirebilecek şekilde güçlendirilmelidir. Bu kuru-luşlar, yönetim ve finansman bakı-mından daha bağımsız bir yapıya kavuşturulmalı ve devletin bu alan-daki müdahaleci rolü azaltılmalıdır. Halen kamu kuruluşları tarafından gerçekleştirilen bazı hizmetlerin (girdi temini, kredi temini, işleme, pazarlama, yayım gibi) yerine geti-rilmesinde ve tarım politikalarının oluşturulmasında sivil örgütlerin (şirketler de dahil olmak üzere) katkısı artırılmalıdır.

• Tarım işletmelerinin yapısı ve kırsal ve tarımsal alt yapı iyileştirilmesi, DPT, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü başta olmak üzere ilgili kamu ku-ruluşların ve sivil örgütlerin ortak çalışmasıyla yeni bir programa bağlanmalıdır. Bu programın hedefi tarımsal verimlilik ve rekabet gücü-nün artırılması olmalıdır.

• Tarımsal üretim yanında, tarıma dayalı sanayiler ve pazarlama ka-

Planlama Dergisi

nalları, özellikle, tarım borsaları sistemi ve haller geliştirilmeli, ulu-sal pazarlarda ve Topluluk pazarla-rında rekabet gücü artırılmalıdır. Tarım ürünlerinin işlenmesi ve pazarlanmasında, Topluluk kural ve standartlarına uygun bir yapı oluş-turulmalıdır.

• Doğal kaynaklar ile çevre ve kırsal peyzaj, Gündem 2000 göz önünde bulundurularak ülke, bölge ve havza ölçeğinde, korunmalı ve ge-liştirilmelidir. Kırsal alanda tarıma dayalı sanayiler ve tarım dışı eko-nomik faaliyetler desteklenmelidir.

• Tarım kesiminin bütün özellikleri hakkında doğru ve yeterli bilgi edi-nilmesine imkan sağlayacak bir "Bilgi Bankası", "Kayıt Düzeni"ne geçişi de sağlayacak şekilde oluş-turulmalıdır. Piyasa bilgi sistemi, daimi bitkilerin kayıt ve kadastro kayıtları ve hayvan kimlikleri ve ka-yıtlarını da kapsamak üzere, Bilgi Bankasına geçişte, Topluluğun Ta-rımsal Bilgi Sistemine (Bütünleşmiş Yönetim ve Denetim Düzeni: integrated Administrative Control System - IACS) uyum için gerekli yasal ve kurumsal düzenlemeler gerçekleştirilmelidir.

• Gıda güvenirliliği, bitki ve hayvan sağlığı ve kalite denetimi konula-rında Topluluk sistemine uyum hızla sağlanmalıdır.

• Ciddi verimlilik ve rekabet sorunları içerisinde bulunan hayvancılık, özel projelerle güçlendirilmelidir.

• Çay, tiftik keçisi gibi OTP'ye uyum-dan son derece olumsuz etkilene-cek ürünler için Toplulukla yapıla-

307

Planlama Dergisi

cak işbirliği ile özel destekleme ve koruma sistemleri geliştirilmelidir.

• Tam üyelik gerçekleştiğinde, taze ve işlenmiş meyvelerde hemen, di-ğer bitkisel ürünlerde 1-5 yıl, hay-vansal ürünlerde de 5-10 yıl içeri-sinde uyumu gerçekleştirecek bir strateji izlenmelidir.

• Yukarıdaki hususlar çerçevesinde, Türk tarımının OTP'ye uyumu için gerekli mali ve teknik desteğin, Topluluk tarafından, Türkiye'ye sağlanması imkanları aranmalıdır.

Kaynaklar

ANANIA, Giovanni, CARTER, Colin A., McCALLA, Alex F., Agricultural Trade Conflicts and GATT, Boulder, 1994.

AVERY, VVilliam P., World Agriculture and the GATT, Boulder; 1993.

COHN, Theodore H., "The Changing Role of the United States in the Global Agricultural Trade Regime", AVERY, VVilliam P., World Agriculture and GATT içinde makale, Boulder, 1993.

DÜLGER, İlhan, Türkiye'nin AT'na Girişinin Gelir Dağılımı Üzerine Beklenen Etkileri, ATAUM, Ankara, 1989.

DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, 2000.

EGE, Aylin, ERTUĞRUL, Cemil, "Tarım Alanında Türkiye - AB İlişkileri" T.C. Ziraat Bankası -TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası -TÜBİTAK, Cumhuriyet'in 75. Yılında Türkiye Tarımı Sempozyumu, 1998, Ankara.

ERAKTAN, Gülcan, 'Türkiye'de Tarım Politikası Uygulamaları", Türk Ziraat Mühendisleri Birliği Teknik Tarım Kongresi Tebliği, Ankara, 1988.

ERAKTAN, Gülcan, Türkiye'de Tarım ve Tarım Kesimine Yönelik Politikalar ve AT Karşısındaki Durumu, Ankara, 1988.

ERTUĞRUL, Cemil, "Küreselleşme Koşullarında Tarım Politikalarında Gelişmeler ve Türkiye," ERC/ODTÜ Uluslararası Ekonomi Kongresi II, 1998, Ankara.

ERTUĞRUL, Cemil, "Türk Tarım Politikası ve Tarımsal Destekleme için Yeni Bir Model," Türkiye Sorunlarına Çözüm Konferansı -II, Ankara, 1998.

ERTUĞRUL, Cemil, "Türk Tarım Politikası ve Yeni Tarım Politikalarına Uyum Sorunları", TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası Tarım Haftası 93 Sempozyum içinde makale, Ankara, 1993.

ERTUĞRUL, Cemil, "Türkiye ve Dünyada Tarım Ürünleri Üretim ve Ticaret Eğilimleri", TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası Tarım Haftası 92 Sempozyum içinde makale, Ankara, 1992.

ERTUĞRUL, Cemil, "Türkiye'de Tarımsal Üre-timin Desteklenmesi", TMMOB Ziraat Mühen-disleri Odası Tarım ve Mühendislik Dergisi içinde makale, Sayı 17, Aralık 1984.

ERTUĞRUL, Cemil, "Türkiye-Avrupa Topluluğu Tarım İlişkilerinin Tarihi Gelişimi", TMMOB-TZMO Tarım ve Mühendislik Sayı:47/1994, Ankara.

ERTUĞRUL, Cemil, "Planlı Dönemde Üretim Hedefleri ve Gerçekleşme Oranları", TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası, IV. Türkiye Ziraat Mühendisliği Teknik Kongresi, Ankara, 1995,

ERTUĞRUL, Cemil, Türk Tarımının AT Ortak Tarım Politikasına Uyumu, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara, 1992.

ERTUĞRUL, Cemil, Türkiye - Avrupa Topluluğu İşlenmiş Tarım Ürünleri Ticaretinde 1/95 Sayılı Ortaklık Konseyi Kararı Sonrası Gelişmeler, Devlet Planlama Teşkilatı, Ankara, 1999.

ERTUĞRUL, Cemil; "Tarım Politikalarının Çiftçilerin Siyasal Tercihleri Üzerine Etkisi", Tarım ve Mühendislik Sayı:39, Ankara,1999.

308

Planlama Dergisi

ERTUĞRUL, Cemil; YALÇIN, İsmet, Consulatancies on Agricultural Institutions, Interim Report, The Ministry of Agriculture and Rural Affairs/FAO, Project Symbol: TCP/TUR/4552 A, Ankara, 1996.

İNAN, İsmail Hakkı, Tarım Ekonomisi ve İşletmeciliği, Tekirdağ, 1998.

KARKOSH, Alan, "A Producer's Perspective on Changing Farm Programs" USDA-Agricultural Outlook Forum '97, Speech Booklet, 1997.

McCALLA, Alex F., Agricultural Trade Liberalization:The Ever-Elusive Grail, American Journal of Agricultural Economics, Vol.75, Number 5, San Diego, 1993

MUTTO, Maharaj K. and ONUL, Taylan, Agriculture in Turkey, FAO Office in Turkey, Published by T.C. Ziraat Bankası, 1996.

ÖREN, Necat, "Cumhuriyet Dönemi Tarım Politikaları", T.C. Ziraat Bankası - TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası - TÜBİTAK, Cumhuriyet'in 75. Yılında Türkiye Tarımı Sempozyumu, 1998, Ankara.

Tarım ve Köyişleri Bakanlığı 1. Tarım Şûrası Sonuç Raporu, Ankara, 1997.

TMMOB/ZMO, Cumhuriyetin 75. Yılında Türkiye Tarımı Sempozyumu, 15-16 Ekim 1998.

The International Agricultural Trade Research Consortium, The Uruguay Round Agreement on Agriculture: An Evaluation, Davis, 1994.

USDA, Agricultural Provision of the Uruguay Round, Washington D.C., 1994 ve The International Agricultural Trade Research Consortium, The Uruguay Round Agreement on Agriculture: An Evaluation, Davis, 1994.

USDA, Managing Risk in Farming: Concepts, Research, and Analysis, An Economic Research Service Report, Number 774, 1999.

USDA, "VVorld Agriculture: Trends and Indicators, 1970-91, Statistical Bulletin No.861, 1993.

WTO, "Statements by Ministers", Ministerial Conference 30 Nov.-3 Dec. 1999.

www.die.Qov.tr. Devlet İstatistik Enstitüsü (DİE), Ankara, 2002.

www.dpt.qov.tr. Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), Ankara, 2002.

www.europa.eu.int, European Commission, Luxembourg, 2002.

www.fao.org. United Nations Food and Agricultude Organization (FAO), Rome, 2002.

www.wto.org. VVorld Trade Organisation (WTO), 2002.

309

DEPREM YÖNETİMİNDE ARAZİ KULLANIM PLANLAMASININ ÖNEMİ

Özet: Türkiye'nin coğrafi konumu, hidrojeoiojik ve jeolojik özellikleri, engebeli yapısı ve benzeri özelliklerinden dolayı deprem, heyelan, toprak aşınması (eroz-yon), su baskınları, çığ düşmesi gibi doğal afetlere sık sık rastlanmaktadır.

Depremler, arz kabuğunun zayıf böl-gelerinde, dengenin birdenbire bozulması sonucu oluşurlar Deprem dalgalarının şid-deti, hm ve dalga uzunlukları arz kabuğu-nun o bölgedeki stratigrafik, tektonik, iito-iojik ve hidrojeoiojik özelliklerine bağlı olarak değişiklik göstermektedir.

Depremlerin oluşumuna; Yerkürenin katmanları, plaka tektoniği ve arz kabuğu-nun jeolojik ve hidrojeoiojik özellikleri ne-den olmaktadır

Türkiye'nin zemin etüdieri mevzii alanlara inhisar etmiş, değişik ölçekte ze-min haritaları hazırlanmamış, normal, sıcak ve mineralli su kaynaklarının fay kırıklarıyla ilişkileri büyük oranda etüd< edilmemiş, fi-ziksel ve kimyasal özellikleri henüz tesbit edilmemiştir

Arazi kullanım kararlarını belirleyen Arazi Kullanım Planlaması (Çevre Düzeni Planları); Türkiye çapında sanayi ve yerle-şim alanları, tarım ve ağaçlandırma bölge-leri, dinlenme ve turizm sahaları, maden ve diğer tabii kaynakların değerlendirilmesi ile ilgili faaliyet alanlarının tesbitinde, bü-yük bir önem taşımaktadır.

Nihal A TUK (*)

Arazi Kullanım Planlarının hazırlan-ması; ön şart olarak Türkiye'nin jeolojik ve hidrojeoiojik şartlarının iyi bilinmesini, di-siplinler arası çalışmayı, bilgi ve belgelerin çok iyi değerlendirilmesini, mevcut uygu-lamaların dikkate alınmasını arazi çatışma-larına önem verilmesini, kurum ve kuru-luşlar arasında koordinasyonun sağlanma-sını gerekli kılmaktadır.

Türkiye'nin genel coğrafi konumu, hidrojeoiojik ve jeolojik özellikleri, engebeli yapısı ve benzeri özelliklerinden dolayı deprem, heyelan, toprak aşınması (eroz-yon), su baskınları, çığ düşmesi gibi doğal afetlere sık sık rastlanmaktadır.

Doğal afetlerden korunmak için, doğal afetlere neden olan sebeplerin iyi bilinmesi zorunlu olmaktadır. Doğal afetlerin sebep-lerinin bilinmesi; bu alanda alınacak ted-birlerin daha sağlıklı olmasını, mal ve can kaybının önlenmesini, yatırımların isabetli yapılmasını ve ülkeye büyük ekonomik ka-zanç sağlanmasını mümkün kılmaktadır. Yanlış arazi kullanımı, bugün ve yarın için telafisi imkansız zararlara neden olan se-beplerin başında gelmektedir.

Bu makalenin amacı, doğal afetler arasında yer alan ve ülkemizin %96'sının deprem kuşağında bulunması sebebiyle depremleri hidrojeoiojik ve jeolojik bakım-dan incelemek ve "Deprem Afeti Yöneti-minde Arazi Kullanım Planlaması"nın öne-mini ortaya koyarak Türkiye için öneriler geliştirmektir.

(*) DPT, Planlama Uzmanı, Dr.

311

Planlama Dergisi

"Dış Merkez", Episantr veya Merkez Üssü denilmektedir. (Şekil-1)

Sığ depremlerde odak derinliği 0-70 km, orta depremlerde 71-300 km, derin depremlerde 301-700 km olarak sınıflandı-rılmaktadır. Türkiye'de depremler genel-likle sığ odaklı depremler olup, derinlikleri 0-30 km.dir. Antalya, Ege, Bodrum, Mar-maris arasında ise odak derinlikleri 100 km.yi bulabilmektedir.

Depremin büyüklüğü, deprem sıra-sında açığa çıkan enerji ile ilişkili bir de-ğerdir ve aletsel olarak ölçülür. Ölçümler Richter ölçeği ile yapılmaktadır. (Richter ölçeği Charles Richter'in geliştirdiği bir yöntemdir).

Deprem şiddeti, deprem kayıt alet-lerinin mevcut olmadığı bir dönemde geliş-tirilen ve deprem bölgesindeki hasara göre belirlenen bir değerdir. Ülkemizde Mercalli şiddet cetveli kullanılmaktadır. Bu ölçeğe göre şiddet I ila XII arasında değişmekte-dir. I şiddetindeki deprem ancak duyarlı sismograflar tarafından kaydedilebilmekte-dir. XII şiddetindeki deprem yok edici ola-rak kabul edilmektedir. İnsanlar ancak 3.5 (kadınlar) - 4.0 (erkekler) şiddetindeki depremleri hissetmektedirler.

DEPREMLERİN OLUŞUMU

Depremlerin oluşumuna, Yerkürenin katmanları, plaka tektoniği ve arz kabuğu-nun jeolojik ve hidrojeolojik özellikleri ne-den olmaktadır.

Bilim adamları arz kabuğunun deprem kuşaklarını üç büyük grupta toplamışlardır.

• Büyük Okyanus'u çevreleyen plakaların sınır bölümleri boyunca uzanan ve sis-mik açından son derece etkin olan And

Dağları ve San Andreas fayını (kırık hattı) içeren Büyük Okyanus Deprem Kuşağı,

• Akdeniz'in Cebelütarık Boğazından baş-layan, Cezayir, İtalya, Yunanistan, Türkiye, İran, Afganistan, Pakistan ve Hindistan'dan Büyük Okyanus'a uzanan Alp-Himalaya veya Avrasya Deprem Kuşağı,

• Dünya çapında kesintisiz bir çöküntü sistemi oluşturan Orta Okyanus Sırtları Deprem Kuşağı.

Bugün depremlerin nerelerde olacağı %90 bilinmektedir. Ancak depremlerin ne zaman olacağı hususunda yoğun araştır-malar yapılmasına rağmen halen kesin bir sonuç alınamamıştır.

Dünya'nın katmanları İç ve Dış Çe-kirdek, Manto ve Arz Kabuğu'ndan ibarettir. İç Çekirdeğin yoğunluğu 17-18 gr/cm3 olup katı özelliğe sahiptir. Dış Çe-kirdeğin yoğunluğu 7-8 gr/cm3 olup sıvı haldedir. Manto'nun yoğunluğu 3.3 gr/cm3

olup sıvı haldedir ve Dış Çekirdeği sar-maktadır. Manto'nun Arz Kabuğu sınırına yaklaştığı yerin yapışkan bir özelliğe sahip olduğu belirtilmektedir. Arz Kabuğu'da Manto'yu sarmaktadır (Şekil:2). Arz Kabuğu 5-60 km.lik bir kalınlığa sahiptir ve yoğunluk farkından dolayı Manto üzerinde yüzmektedir. Arz Kabuğu kalınlığı okyanus tabanlarında incelmektedir.

Arz kabuğunun Manto'ya yakın ke-simlerinde sıcaklık ve basıncın artması so-nucu meydana gelen ısı akımları Arz Kabu-ğunu meydana getiren Plakaların hareke-tine neden olmaktadır. Arz Kabuğundan derine inildikçe, yaklaşık her 100 metrede sıcaklık 3°C, her 4 metrede ise atmosfer basıncı 1 atmosfer artmaktadır.

DÜNYA'NIN KATMANLARI

313

Şekil 2-Dünya'nın Katmanları

314

Planlama Dergisi

PLAKA TEKTONİĞİ

Deniz jeologları tarafından 1960'lı yıl-larda ortaya atılan Plaka Tektoniği Teori-sine göre, Arz Kabuğunun 7 adet ana pla-kadan oluştuğu, bu plakaların birbirlerine bağlı olarak yılda 1-15 cm.lik hızlarla Manto üzerinde hareket ettikleri kabul edilmektedir. Yine bu teoriye göre, yakla-şık 200 milyon yıl önce Arz Kabuğunun farklı bir durum gösterdiği, mesela Ural, Alp ve Himalaya dağlarının bulunduğu alanların evvelce okyanuslarla kaplı ol-duğu, halen Arz Kabuğunda plaka hare-ketlerinin devam ettiği, bu hareketler so-nucu depremlerin ve volkanik faaliyetlerin meydana geldiği bilinmektedir (Şekil:3).

Plakalar sınır bölgelerinde birbirlerini etkilemektedirler. Bazen birbirlerinden uzaklaşmakta, bazen yaklaşmakta, bazen birbirleri üzerine sürüklenmekte, bazen de çarpışmakta veya sürtünen yanal hareket-ler içinde olmaktadırlar.

Plakaların birbirlerinden uzaklaşmaları durumunda, okyanus tabanlarında açılan faylar, Manto'dan gelen mağma ile dol-makta ve okyanus sırtları meydana gel-mektedir. Deniz tabanlarındaki fayların yarattığı deprem enerjisinin, su kütlesine yansıması ile etkinliği azalmaktadır. Ancak okyanus ve deniz tabanlarında meydana gelen bu fayların kıtalara uzanması duru-munda, depremin şiddeti karalarda hisse-dilmektedir.

• Tsunami (Okyanus Dalgaları): Deniz tabanında mey-dana gelen farklı doğal afetlerin denizde oluşturduğu büyük su dalgalarının kıyılarda yarattığı tahribata de-nilmektedir.

• Deprem Magnitüdü: Deprem sonucu açığa çıkan veya harcanan toplam enerji miktarı olup, çoğunlukla Richter ölçeğine göre belirlenmektedir.

• Sismik Dalga: Deprem, Patlama veya benzeri etkiler sonucu oluşan ve Arz Kabuğunun iç kesimlerinde veya yüzeyde yayılan titreşimdir. Bu titreşimleri ölçen ci-hazlara Sismograf denilmektedir.

Plakaların birbirine yaklaşması duru-munda, bazen bir plaka öbürünün üzerine sürüklenmektedir. Bu takdirde şartlara bağlı olarak bazen sıradağlar oluşmakta, Alp ve Himalaya dağları gibi, bazen de Fili-pin ve Endonezya'daki gibi yanardağlar meydana gelmektedir.

Plakaların yanal yönde hareket etme-leri durumunda, sürtünme sonucu sür-tünme kuvvetleri meydana gelmektedir; sürtünmeyi yenecek miktarda biriken enerjinin boşalması durumunda depremler meydana gelmektedir.

Türkiye'de ilk jeolojik çalışmalar 1839 yılında Hamilton ve Ainsvvorth tarafından yapılmıştır. 1896 yılında E.Nauman tekto-nik kuşakların sınıflandırılması çalışmalarını başlatmıştır. Daha sonraki yıllarda tektonik sınıflandırmalar Türk ve yabancı jeologlar tarafından birlikte geliştirilmiştir. 1923 yı-lına kadar münferit etüdler şeklinde yürü-tülen çalışmalar daha sonra sistematik ça-lışmalara dönüşmüştür.

Türkiye Alp deprem kuşağı üzerinde bulunmaktadır. Genel anlamda iki dağ sil-silesi Anadolu'ya hakim olmuştur. Bunlar-dan biri Kuzey Anadolu'da Karadeniz'e paralel olarak, diğeri Güney Doğu Ana-dolu'da yer almıştır. İki dağ silsilesi ara-sında da yüksekliği ortalama 1000 m. Olan Anadolu Platosu yer almıştır. Bu iki dağ silsilesinin oluşumu Kretase devrinde (Y. 165-65 milyon yıl önce) başlamış ve Eosen devrinde (Y.54-38 milyon yıl önce) devam etmiştir.

Karadeniz sıradağları Oligon-Miyosen döneminde, Toroslar Eosen sonunda, İç Anadolu platosu üst Kretase-Paleosen dö-neminde bugünkü şekillerini almışlardır.

TÜRKİYE'DE TEKTONİK OLAYLAR

315

Planlama Dergisi

Dağların oluşumundaki hareketler ku-zeyde, kuzeyden güneye, güneyde güney-den kuzeye doğru olmuştur. Bu iki kuvvetli ve tesirli orojenik hareket (dağ oluşumu), önce kuzeyde başlamış, bilahare Ana-dolu'ya ve oradan da güneye yayılmıştır. Anadolu'da en şiddetli kıvrılmalar ve bin-dirmeler Miyosen (Y.26-7 milyon yıl önce), devri sonunda meydana gelmiştir. Bu tek-tonik hareketler sonucu Anadolu'da birçok fay ve bindirmeler meydana gelmiş, bunun sonucu Anadolu'da iki büyük fay grubu oluşmuştur. Bunlardan biri Kuzey Ana-dolu Fay grubu, diğeri Doğu Anadolu Fay grubudur.

Türkiye hidrojeolojik haritası üzerine, bugüne kadar yapılan jeolojik, jeofizik ve hidrojeolojik etütler ve sondajlarla satıhta ve gömülü olarak tesbit edilen bütün faylar uzay görüntülerinin yorumu da dikkate alı-narak tarafımızdan işaretlenmişlerdir (Şekil:4).

Genellikle bazalt, andezit ve ikisinin karışımı tüflerle örtülü olan kuzeydoğu, Doğu Anadolu'da mevcut fayları sıhhatli olarak tesbit etmek mümkün olamamakta-dır. Doğu Anadolu'da deprem geçirmeyen hemen hemen yok gibidir.

Doğu Anadolu'nun Ağrı ve Van Gölü çevresinde Kaledoniyen (Alt Paleozoik), Hersiniyen (Üst Paleozoik) ve Alp (Kretase sonu) dönemlerinde büyük tektonik olaylar meydana gelmiştir. Alp döneminin Miyosen devrinde bölgede büyük volkanik püskür-meler sonucu Ağrı, Süphan, Nemrut gibi büyük ve tali volkanlar meydana gelmiştir.

Tersiyer'de (Y.65-2.5 milyon yıl) Van ve Muş arasında mevcut olan büyük çö-küntü, lav püskürmeleri sonucu çıkan lav-lar Muş ve Van çöküntüsünü ikiye ayırmış-tır. Ayrıca Van Gölü'nün doğu yarısı 50 m. Derinliğinde bir sağlığa, batı yarısı 450 m.

Derinliğe (Anlat-Adilcevaz arasında) ulaş-mıştır.

Dışa akışı olmayan Van Gölü'nün su-ları sodalı olup yüksek oranda NaCI ihtiva etmektedir.

Horasan, Pasinler ve Erzurum civarın-daki fayların düşey hareketleri bazen 1000 metreyi bulmaktadır.

Oligo-Miyosen yaşlı Karadeniz sıra dağları arasında yeralan Rize Dağları (So-ğanlı Dağı) granit ve granadiyoritlerden ibaret olup bölgede sağlam zeminleri oluşturmaktadırlar.

Doğu ve güneydoğu Anadolu'da yeralan ve doğu formasyonlarını devamlı kuzey yöne doğru iten Arap Plakası, Rize Dağları güneyindeki formasyonlarda birçok antiklinal, senklinal ve fayların meydana gelmesine neden olmuştur.

Sözkonusu tektonik hareketler dep-rem yönünden büyük bir mahzur teşkil etmekle birlikte, petrol, maden, mineralli sıcak su ve benzeri oluşumlarda önem arzetmektedirler.

Miyosen öncesi bölgede son bulan büyük tektonik olaylarla Horasan, Erzu-rum, Pülümür, Erzincan, Suşehri istikame-tinde batıya yönelen Kuzey Anadolu Fay grubu içinde yeralan 130 km.lik Kelkit fa-yında depremler hemen hemen hiç eksik olmamaktadır.

1939 Erzincan depreminde meydana gelen yarık Kelkit fayını takip etmiş, 1942 depreminde yarık Niksar ovasının güney ucundan Kelkit fayını takip ederek Deliçay vadisine ve bilahare Erbaa ovasına geç-miştir (Şekil:5).

317

Planlama Dergisi

Şekil 4- Türkiye Hidrojeoloji Haritası Üzerinde Gösterilen Ana Faylar

318

319

Planlama Dergisi

MARMARA BÖLGESİNDE FAYLAR VE DEPREMLER

Yunanistan ile birlikte Üst Tersiyer'e kadar jeolojik evrimler geçirmiş olduğunu ve bu-nun sonucu olarak Batı Anadolu'da bir ta-kım horst ve greaben (çökme ve yük-selme) lerin meydana geldiğini göster-mektedir.

Kerme, Büyük Menderes, Küçük Men-deres, Gediz, Bakırçay, Simav Çayı, Edre-mit grabenleri Batı Anadolu'yu kaplamış durumdadırlar. Menderes grabeni ve Men-deres Masifinde meydana gelen faylar ve bu fayların sıcak mineralli sular ile ilişkiler bölgede önem arzetmektedir.

Menderes Masifi Mezozoik döneminde metamerfize olmuş ve bilahare Alp hare-ketlerine maruz kalmıştır.

Masifin çekirdeğini guays, mikaşist ve mermerler teşkil etmektedir. Graben Mio-Pliosen yaşlı kalınlıkları 1100 metreye ula-şan göl sedimanları ile örtülmüştür.

Menderes grabeninde en önemli ter-mal alanı, Denizli-Sarayköy ve Çubukdağ arası teşkil etmektedir. Bu alandaki meta-morfik seriler sıcak yeraltısuyu taşımakta, faylarla bu sıcak yeraltısuları açığa çık-maktadırlar. Ancak bu sıcak sulardan son-daj kuyuları ile de faydalanılabilmektedir.

Kızıldere'de 438 metre derine inilen sondajlarda 185 °C'lik sıcak suya rastlan-mıştır. Sıcak su 32-375 ton/saat kapasiteli ve 6 Atmosfer basıncına sahip bulunmak-tadır.

Teke Hamamı grabeninde açığa çıkan sıcak su kaynakları bol miktarda traverten ve Sülfüf çökerten bol gazlı sulardır.

17 Ağustos 1999 Büyük Marmara Depremi, 12 Kasım 1999 Düzce Depremi, Marmara Bölgesinde büyük can ve mal kaybına neden olduklarından, Marmara bölgesi faylarından ve depremlerden kı-saca bahsedilmelidir.

Marmara Bölgesi, denizi, körfezleri, boğazları, gölleri, ovaları, kaplıcaları, iklimi ve tarihi özellikleri ile dünyanın sayılı gü-zelliklerine sahiptir. Bunun sebebi, topog-rafyaya bu hareketliliği bahşeden tektonik olaylardır.

Marmara Bölgesi; Kaledoniyen, Hersiniyen ve Alp Orojenizinin etkisinde kaldığından başta Kuzey Anadolu Fay Hattı olmak üzere değişik boy ve istikametlerde kırılmıştır. Bunun sonucu olarak Marmara Bölgesinde üç büyük Çöküntü (Graben) teşekkül etmiştir. Bunlar; Bursa Grabeni, Gemlik Grabeni, Marmara Denizi Grabeni'dir.

Marmara Denizi Grabeni ile birlikte, Çınarcık, Yalova, Gölcük, İzmit Körfezi, Sa-panca Gölü, Adapazarı, Hendek, Düzce ve Bolu,

Gemlik Grabeni ile birlikte; Gemlik Körfezi, İznik Gölü ve Kaynarca,

Bursa Grabeni ile birlikte; Gönen, Karacabey, İnegöl, Manyas Gölü, Apolyont Gölü, Bursa tali çöküntüleri meydana gel-miştir.

Bölgede volkanik kayaçların yayılımı ve mevcut fay sistemleri bu alanlarda bü-yük sıcak mineralli kaynakların (Kaplıcalar) açığa çıkmasına neden olmuştur. Bunların başlıcaları; Yalova fayında Yalova Kaplıcası,

320

Planlama Dergisi

Denizine uzanması sonucu derinliği 1000 metreyi geçen Marmara Denizi Grabeninin tabanında tali çöküntülerin meydana gelmesine,

• Muhtemelen büyük bir kalınlığa sahip olan Marmara Denizi Grabeni taban sedimanları, 1000 metreyi geçen deniz suyu kalınlığı ve deniz tabanındaki fayların kısa, birden fazla ve irtibatsız olmalarına neden olmuştur. Bu ne-denle, Marmara Denizinde meydana gelecek depremlerin İstanbul ve çevre-sinde etkinliğini azaltmaktadır.

Gönen Fayında Gönen Kaplıcası, Apolyon Bursa Fayında Bursa Kaplıcası, Çan-Biga Fayında Tepeköy Kaplıcası'dır.

İstanbul Boğazı'nın iki tarafında yer alan oluşumlar yaş, litoloji ve faylanmalar yönünden, Marmara Bölgesindeki oluşum-lara benzememektedir.

Muhtelif tarihlerde meydana gelen ve muhtemelen denizde oldukları için büyük-lükleri ve merkez üsleri belli olmayan depremler; İstanbul'un çukur bölgeleri olan Yeşilköy, Bakırköy, Üsküdar ve Kadı-köy bölgelerinde etkili olmuşlardır. 17 Ağustos 1999 tarihli ve merkez üssü Göl-cük, büyüklüğü 7.4 olan Büyük Marmara Depremi yine İstanbul'un şukur ve sahile yakın Avcılar bölgesini etkilemiştir. Çünkü;

• Marmara Bölgesinin kuzeybatı kesi-minde yeralan granit, granadiorit ve gnayslarlan müteşekkil Istranca Masifi ve çevresinde yer alan metamorfik se-riler, Çatalca, Gebze, Balçık, Beykoz, Alemdağ granitleri, İstanbul Boğazının iki yakasında geniş alanlara yayılan Paleozoik yaşlı formasyonlar ile Kuzey Anadolu Fay Grubunun İzmit Körfezi istikametinde uzanması, İstanbul Bo-ğazı iki yakasının olabilecek deprem tahribatlarından korunmasına,

• Marmara bölgesinin güneydoğusunda yeralan Uludağ Masifinin sağlam ze-minleri oluşturan granit, granadiorit ve Paleozoik yaşlı metamorfik serilerden meydana gelmesi ve Kuzey Anadolu fay Grubunun Uludağ ile İzmit Körfezi arasına kanalize olması, fayların İzmit Körfezi ve İznik Gölü güney sınırından doğu-batı istikametinde Marmara Deni-zine uzanması, farklı özellikler ve farklı istikametlere sahip Trakya, Çekmece, Şarköy ve Gönen faylarının Marmara

Kuzey Anadolu Fay Grubu ve tali faylarla çevrelenen Düzce, Adapazarı, İz-mit, Yalova, Gölcük, Çınarcık, Bolu çöküntü ovalarının yeraltısuları ile doygun, formas-yonların çok gevşek ve taneli olması dep-rem tahribatının bu alanlarda artmasına neden olmaktadır (Şekil:6).

Karadeniz'de bilimsel araştırmaların büyük bir kısmı SSCB tarafından, jeolojik, jeokimyasal ve biyolojik araştırmalar ABD tarafından, Doğu Akdeniz ve Güney Ege denizi bilimsel araştırmalar İngiltere; Ege Denizi denizaltı jeolojik araştırmaları Al-manya ve Fransa tarafından yapılmıştır. Türkiye çevre denizlerinin oşinografik araştırmaları ise Türkiye'nin Seyir, Hid-rografi ve Oşinografi Dairesi tarafından yapılmıştır.

MTA Sismik-I Gemisi ve yabancı pet-rol şirketleri Türkiye çevre denizlerinde hidrokarbon potansiyelini tesbit amacıyla sismik, gravite ve manyetik araştırmalar yapmışlardır. Bu amaçla, Karadeniz, Mar-mara, Ege ve Akdeniz'de petrol sondajları yapılmıştır. Denizaltı jeolojik harita örneği (Şekil: 7)'de verilmiştir.

DENİZ ALTI ARAŞTIRMALARI

321

Planlama Dergisi

Şekil 7- Japonya'ya Ait Denizaltı Jeolojik Haritası

DEPREM AFET YÖNETİMİNDE KARŞILAŞILAN ANA SORUNLAR

1987 ve öncesi yıllarda hazırlanan 1/500000 ölçekli jeolojik haritalar ve bir kısmına ait izahnameler güncelleştirilme-miş ve tamamlanmamışlardır. Bu nedenle Türkiye'yi kapsayan 1/500000 ölçekli hid-rojeolojik haritalardan yeterince faydala-nılmamaktadır.

1/100000 ölçekte birçok ova ve havza için hazırlanan rapor ve haritalar Türkiye'nin büyük bir bölümünün ova ve havzalarını kapsamakla birlikte zaman za-man ilave çalışmalar ve teknolojik geliş-meler dikkate alınmak suretiyle gözden geçirilmeleri gerekmektedir. Büyük ölçekli

Halen hazırlanmakta olan 1/25000 öl-çekli jeolojik haritalarla ilgili çalışmalar ise henüz tamamlanmamıştır.

Türkiye'nin zemin etüdleri mevzii alanlara inhisar etmiş, değişik ölçekte ze-min haritaları hazırlanmamış, normal, sıcak ve mineralli su kaynaklarının fay kırıklarıyla ilişkileri büyük oranda etüd edilmemiş, fi-ziksel ve kimyasal özellikleri henüz tesbit edilmemiştir.

Bu bilgiler yetersiz olduğu ve bilinen-lerde dikkate alınmadığı için, genellikle faal fay hatları, tarım alanları ve kırıklarla çevrili çöküntü alanlar, yerleşim ve sanayi alanı olarak kullanılmıştır. Ağaçlandırma alanı olması gereken alanlar tarıma açılmıştır.

323

Planlama Dergisi

6. Deprem Afet Yönetimi ile ilgili kararla-rın alınmasında öncelikle; Bayındırlık Bakanlığı, Devlet Su İşleri Genel Mü-dürlüğü, Maden Tetkik Arama Ensti-tüsü ve Belediyeler İşbirliği içinde ol-malı, bu kuruluşlardan biri araların-daki koordinasyon, işbölümü ve bilgi akışını sağlamalıdır.

7. Depremleri kaydetmek üzere yeterli sayıda ve mümkün mertebe aktif fay hatları üzerinde sismografi ağı kurul-malıdır.

8. Arazi kullanım kararlarını belirleyecek olan Arazi Kullanım Planlama çalış-malarında mevcut mevzuattaki aksak-lıkları giderecek düzenlemeler yapıl-malıdır.

Genelde, arazinin tektonik yapısı (faylar, bindirmeler v.b.) dikkate alınma-dan, inşaatlar için zemin etütleri yapıl-maktadır. Bu tip etütler ise yetersiz ol-makta ve deprem anında tehlikeli durumlar yaratmaktadır.

ÖNERİLER

1. Türkiye'nin %96 sının deprem riskiyle karşı karşıya kaldığı ülkemizde, bütün bölgeleri riskli alan kabul etmek ye-rine, büyük ölçekli haritalar üzerinde kırık (fay) hatları işlenmeli, kırıkların çevresindeki sağlam zeminler belirtil-mek suretiyle arazilerden azami öl-çüde faydalanılmalı, arazi kontrolleri yapılmalıdır.

2. Çeşitli ölçeklerdeki haritaların hazır-lanması bir bütünlük içinde belirlene-cek bir program dahilinde yürütülme-lidir. Disiplinlerarası çalışmak duru-munda olan DPT bunu bir uzman grubu ve ilgili bir özel ihtisas komis-yonu ile ele almalıdır.

3. Uzaktan algılama tekniklerinden fay-dalanmalı, arazi çalışmalarına ağırlık verilmelidir.

4. Çevre denizlerimizin denizaltı jeoloji-sini belirlemek için, uluslararası kuru-luşların desteğini almak suretiyle kısa sürede modern araç ve gereçlerle do-natılmış gemilerin kiralanması yoluna gidilmelidir.

5. Öncelikli alanlarda zemin etüdleri ya-pılmalı, büyük ölçekte zemin haritaları hazırlanmalı, inşaatların sağlamlığı bu esaslar altında hesaplanmalıdır.

9. Arazi kullanım planlama çalışmaları esas alınmak kaydıyla İmar Planları hazırlanmalıdır.

10. Faal faylar boyunca oluşan sıcak, mi-neralli kaynaklar ve gazlar etüd edil-melidir.

11. Türkiye ve çevresine ait mevcut ulusal ve uluslararası jeolojik ve hidrojeoiojik bilgi ve belgeler dikkate alınmak su-retiyle; arazi çalışmalarına gereken önem verilmelidir.

12. Halkın deprem konusunda bilinç-lendirilmesine ve eğitimine önem ve-rilmeli, deprem anı ve sonrası için şimdiden en uygun plan ve program-lar hazırlanmalı, arazi kullanım plan-lamasının her safhasındaki uygula-malarda denetime ağırlık verilmelidir.

324

Planlama Dergisi

KAYNAKLAR

AMERICAN GEOLOGICAL INSTITUE-Glossary of Geology- Washington, D.C. 2005.

ADAMS, F. George and VVYCKOFF, Jerome-Landforms, Golden Press, New York.

ATUK, Nihal-Türkiye Hidrojeoiojik Harita İşaret-leri-1970 ANKARA

ATUK, Nihal-Hava Fotoğrafları El Kitabı-1977 DSİ ANKARA

ATUK, Nihal-Avrupa Hidrojeoloji Haritası E6 Paftası, 1977- ANKARA.

CHAMBELL, S. Angus-Geology and History of Turkey-1971. Libya -TRİPOLİ

DSİ, Yeraltısuları-1/500000 ve 1/100000 Ölçekli Hidrojeoiojik Harita ve Raporları, ANKARA.

DEMİRTAŞ, R.-ERKMEN, C.-Deprem ve Jeoloji, Jeoloji Mühendisleri Odası, 2000 ANKARA

DPT Müsteşarlığı- Depremin Ekonomik ve Sosyal Etkileri. Eylül 1999, ANKARA.

DPT Müsteşarlığı- Marmara Bölge Planı Ön Çalışmaları, Kocaeli-Sakarya-Yalova Alt Bölge Planı Hazırlık Raporu, Mart 2000, ANKARA.

ERSOY, Uğur- Deprem, ODTÜ'lüler Bülteni, Eylül-Ağustos 1999, ANKARA.

EMMONS ALLISON STAUFFER STHIEL-Geology-McGraw-Hill Book Company, Inc. 1960, NEVVYORK TORONTO LONDON.

JAPAN MARITIME SAFETY AGENCY-Oceanographic Observation-TOKYO.

NASA ERTS-Türkiye'ye ait False Colour LANDSAT Görüntüleri (1972-1975).

MTA Enstitüsü-Remote Sensing, ANKARA. 1/500000 Ölçekli Türkiye Jeoloji Haritaları.

SERİM, Arda-Kocaeli Afet Sonrası Coğrafi Bilgi Paylaşım Sistemi Projesi www.sayisalgrafik.com.tr/Kocaeli, Eylül 2000.

PAMİR, H. Nafiz-Dinamik Jeoloji-İst. Üniver-sitesi, 1937.

PARMAKERLİ, M. EROL-17 Ağustos 1999 Depremi- www.sanalgazete.com.tr, Eylül 1999.

RICHARD S. VVILLIAMS, JR. and VVİLLİAM D. CARTER, EDITORS-ERTS-1, A New Window on Our Planet-USGPO. WASHİNGTON, 1976.

UNESCO-Earthquake Risk Reduction in the Balkan Region (PER/79/014). Athens, December 1982.

U.S. Department of the Interior/Geological Survey-The Exclusive Economic Zone.

U.S. Department of the Interior/Geological Survey-Marine Geology.

ATLAS OF LANDFORM, Wiley, John and Sons Inc.-U.S. Military Academy.

YALÇINLAR, İsmail- Struktürel Morfoloji Cilt 1-1968, İSTANBUL.

ZIM, S. HERBERT, SHAFFER R. PAUL-Kayaçlar ve Mineraller-Illinois Uni.

325

TÜRKİYE'DE BÖLGELERARASI İKTİSADİ GELİŞMİŞLİK FARKLARININ GSYİH (İLLER ENDEKSİ) ESAS ALINARAK KARŞILAŞTIRILMASI

Özet: Bu çalışmada, kişi başı GSYİH değişim katsayıları kullanılarak, ülke gene-linde, yedi coğrafi bölgemizin kendi arala-rındaki ve herhangi bir bölge içinde ise, illerin kendi aralarındaki iktisadi gelişmişlik farkları belirlenmeye ve bu gelişmişlik farklarının artma ve azalma eğilimleri ir-delen mey e çalışılmıştır. Ayrıca bölgeler arası gelişmişlik farklarının azaltılabilmesi için bazı öneriler geliştirilmiştin

Ülke, bölge, il, hatta ilçelere göre ge-lişmişlik düzeyleri, seçilen tanım ve kap-sama göre farklı yöntem ve değişkenler kullanılarak belirlenebilmektedir. Gelişmiş-lik düzeylerinin belirlenmesinde tek bir de-ğişken kullanılabildiği gibi birden fazla ekonomik ve sosyal gösterge birlikte kulla-nılabilmektedir.

Ülkemizde bölge, il ve ilçelerin geliş-mişlik düzeyleri, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından Temel Bileşenler Analizi yöntemi ile farklı sosyal ve ekono-mik değişkenlerle bileşik endeks oluşturu-larak tespit edilmektedir. Bu yöntemle be-lirlenen illerin sosyo-ekonomik gelişmişlik sıralaması Kalkınmada Öncelikli Yörelerin belirlenmesinde bir ölçüt olarak kullanıl-maktadır.

(*) DPT, Kalkınmada Öncelikli Yöreler Dairesi Başkanı

Lütfi ELVAN (*)

Avrupa Birliği ise gelişmişlik seviyele-rini, GSYİH ve işsizlik oranlarını esas alarak tespit etmekte ve elde edilen sonuçlara göre üye ülkelere yapısal fonlardan gerekli tahsisat yapmaktadır.

İktisadi gelişmişlik farklarının belirlen-mesinde ise bölgeler ve alt bölgeler itiba-rıyla GSYİH'nın varyasyon katsayıları yay-gın olarak kullanılmaktadır. Bu çalışmada, bölgelerarası gelişmişlik farkları, bazı temel veriler (GSYİH, kamu yatırım harcamaları, teşvik belgeli yatırımlar) kullanılarak ince-lenmiştir. Ayrıca bölgeler ve bölge içinde yer alan iller için kişi başına GSYİH varyas-yon katsayıları kullanılarak belirli bir dö-nemde gelişmişlik farklarında bir düzelme olup olmadığı belirlenmeye çalışılmıştır. Bunun için, önce bütün illerin GSYİH de-ğerleri ve endeksleri üretilmiş, daha sonra varyasyon katsayıları hesaplanmıştır.

Türkiye'de Bölgesel Gelişme

Ülkemizde iller ve bölgeler arası ge-lişmişlik farkları AB ve OECD ülkelerine göre çok daha fazladır. Nitekim, kişi başına GSYİH endeks değeri 1983-98 döneminde Türkiye ortalaması 100 iken; Marmara Bölgesi 156, Ege Bölgesi 125, Akdeniz Bölgesi 95, İç Anadolu Bölgesi 91, Karadeniz Bölgesi 68, Güneydoğu Anadolu Bölgesi 56 ve Doğu Anadolu Bölgesi 41 olmuştur.(Şekil 1)

327

328

Planlama Dergisi

Kişi başına kamu yatırım harcaması en düşük bölgelerimiz sırasıyla Karadeniz (65) ve Doğu Anadolu (74)'dur. Akdeniz (94) ve Marmara'nın (98) endeks değerleri de ortalamaya yakın olmakla beraber bunun altındadır.

Diğer taraftan, 1983-1997 dönemi için kişi başına genel bütçe gelirlerinin bölgelerarası dağılımına bakıldığında, sa-dece Marmara (238) ve İç Anadolu (104) bölgelerinin ortalamanın üstünde olduğu, diğer bölgelerin ise ortalamanın altında kaldığı görülmektedir. Ancak, Doğu (16) ve Güneydoğu Anadolunun (17) endeks de-ğerleri çok daha belirgin bir şekilde düşük çıkmaktadır. Ege, Akdeniz ve Karadeniz bölgelerinin endeks değerleri ise sırasıyla 82, 54 ve 34'tür. (Şekil 4)

ŞEKİL 4: COĞRAFİ BÖLGELERE GÖRE YILLIK ORTALAMA KİŞİBAŞI GENEL BÜTÇE GELİRİ

ENDEKSLERİ (1983-1997)

GENEL BÜTÇE GELİRLERİ

cc UJ

£ «*> ç? o v UJ O -—|

100 İ V ' uJ I o I \ v z I I m— rS> UJ ı ~

Genel olarak bakıldığında Marmara Bölgesi, kamudan aldığı yatırım harcama-ları hariç diğer göstergeler itibariyle Türkiye ortalamasının üzerinde endeks de-ğerlerine sahiptir. İç Anadolu, Ege ve Akdeniz Bölgeleri ise Türkiye ortalamalarını

en iyi temsil eden bölgelerimizdir. Karade-niz, Doğu Anadolu ve Güneydoğu Anadolu Bölgeleri ise Türkiye ortalamalarının al-tında endeks değerlerine sahiptir. Ancak, kamu yatırım harcamaları ve teşvik belgeli yatırımlar açısından Güneydoğu Anadolu Bölgesi'nin ülke ortalamalarının üzerinde endeks değerlerine sahip olması, terör dö-nemine rağmen Hükümetlerin, bölgenin sosyo-ekonomik kalkınmasını sürdürmeye ve uzun vadede bölgeye katkısı fazla ola-cak büyük yatırımları devam ettirmeye dik-kat ettiklerini göstermektedir.

1983-1998 döneminde bölgelerin yıllık ortalama büyüme hızları değerlendirildi-ğinde; Marmara, Ege ve Akdeniz Bölgeleri Türkiye ortalamasının üzerinde, İç Anadolu Bölgesinin Türkiye ortalamasına yakın bir büyüme hızına sahip olduğu, Güney Doğu Anadolu Bölgesinin (GAP dahil) ise yıllık ortalama % 6.9 ile en hızlı büyüyen bölge konumunda olduğu görülmektedir. Kara-deniz ve Doğu Anadolu Bölgeleri ise Türkiye ortalamasının oldukça altında bir büyüme hızına sahip olup, nüfus artışı gözönüne alındığında bu bölgelerin bü-yüme hızlarının çok düşük olduğu söylene-bilir. Dolayısıyla, kamuoyunda mevcut, "Güneydoğu Anadolu Bölgesi'nde kalkın-manın durakladığı" izleniminin yanlış ol-duğu, bunun bilgi eksikliğinden kaynak-landığı düşünülmektedir. (Şekil 5)

1983-1998 döneminde, yani GAP'ın uygulama döneminde Güneydoğu Anadolu Bölgesi; katma değerin gerek bölgesel ar-tış oranı, gerekse kişi başı büyüme hızı ba-kımından, tüm bölgeler arasında en yüksek büyüme hızına sahip tek bölge olmuştur.

Ancak bütün bu olumlu gelişmelere rağmen bu bölge; hala kişi başına düşen GSYİH değeri bakımından Türkiye ortala-masının oldukça altında ve Doğu Ana-dolu'dan sonra son sırada yer almaktadır.

329

330

331

332

333

Planlama Dergisi

ŞEKİL 14: KİŞİ BAŞINA GSYİH VARYASYON KATSAYILARI (MARMARA BÖLGESİ)

Marmara Bölgesinde iller arası farklı-lıklar için 1983 yılında varyasyon katsayısı Türkiye geneli ve diğer bölgeler ile kıyas-landığında çok yüksek olmasına rağmen, katsayı 1989 yılına kadar düşüş eğilimine girerek 0,35 varyasyon katsayısına ulaş-mış, 1989-97 döneminde iller arası geliş-mişlik farkında önemli bir değişiklik olma-mış, 1998 yılında ise katsayı 0,30'a düş-müştür. (Şekil 14) 1983 yılında bölgeler arasında en kötü konumda olan Marmara Bölgesi, 1998 yılında Akdeniz ve Güney-doğu Anadolu bölgelerinden sonra en iyi konuma ulaşmıştır.

Sonuç

Türkiye'nin yedi coğrafi bölgesi ara-sında Marmara Bölgesi hemen bütün gös-tergeler itibarıyla Türkiye ortalamasının üzerinde gelişmişlik düzeyine sahiptir. Bu bölgemizi, sırasıyla Ege, Akdeniz ve İç Anadolu bölgeleri takip etmektedir.

Güneydoğu Anadolu bölgesi için ise farklı bir durum söz konusudur. Bu böl-gemizin gelir düzeyi ülke ortalamasının al-tında olmasına rağmen, GAP dolayısıyla katma değer açısından bölgenin büyüme hızı diğer bölgelere göre daha yüksektir. Önümüzdeki yıllar bu imkan halka yansımış olacaktır. Diğer taraftan, kamu yatımlarına yapılan tahsisler ve öngörülen teşvik bel-

geli yatırımlar kişi başına değerlendirildi-ğinde bölgenin ülke ortalamasının üzerinde olduğu görülmektedir. GAP ile altyapı yatı-rımlarında önemli gelişmenin sağlandığı ve özel kesim için uygun bir yatırım ikliminin oluşturulduğu bu bölgemizin; özellikle te-rörün de son bulmasıyla birlikte yeni bir ekonomik ivme kazanarak, gelişmesini hız-la sürdüreceği düşünülmektedir.

Doğu Anadolu ve Karadeniz Bölgeleri diğer bölgelerden farklı bir durum sergile-mekte, ekonomik göstergeler itibarıyla ülke ortalamasının oldukça altında değerlere sahip bulunmaktadırlar. Yanısıra, katma değer büyüme hızları ülke ortalamasının oldukça altındadır. Bu iki bölgemizde kö-tüye giden mevcut eğilimi değiştirmek amacıyla DPT Müsteşarlığınca bölgesel ge-lişme ana planları hazırlanmıştır. Doğu Anadolu ve Karadeniz Bölgelerimizin, he-nüz tamamlanmış olan bölgesel gelişme planlarının uygulamaya konmasıyla, özel-likle 2005 yılından itibaren Türkiye ortala-masının üzerinde büyüme hızlarına ulaşa-cağı ve belli bir süre sonra da böylece böl-geler arası gelişmişlik farklarının azalacağı tahmin edilmektedir.

1983-98 döneminde yedi coğrafi böl-gemiz arasındaki bölgeler arası gelişmişlik farkı oldukça yüksek olup, bu dönemde gelişmişlik farklarında bir iyileşme görül-

334

Planlama Dergisi

memiştir. Bölgeler itibarıyla incelendiğinde ise Akdeniz ve Marmara Bölgeleri illeri arası gelişmişlik farklarının azaldığı görül-mektedir. Diğer beş bölgemizde ise, iller arası gelişmişlik farklarında bir azalma görülmemektedir.

Akdeniz Bölgesinde iller arası gelişmiş-lik farkının azalmasının büyük ölçüde tüm bölgeye yayılan turizm yatırım ve faaliyet-lerinin artmasından kaynaklandığı düşü-nülmektedir. Marmara bölgesindeki azalma ise, bu bölgede metropol merkezlerde yı-ğılmış olan özel kesim kuruluşlarının artan olumsuz ekonomik dışsallıklar nedeniyle, üretim merkezlerini yakın komşu illere ta-şımasından kaynaklandığı düşünülmekte-dir.

Bölgeler arası gelişmişlik farklarının azaltılmasında sadece bölgesel gelişme projeleri hazırlamak yeterli değildir. Bu projelerin uygulanması, yatırım programı hazırlıklarında dikkate alınması, izlenmesi de önem arzetmektedir.

Bölgeler arası gelişmişlik farklarının azaltılmasında önem arzeden diğer bazı hususlar aşağıda sunulmuştur.

1. Yukarıdan aşağı ve aşağıdan yukarı Planlama çalışmalarının yapılarak bu çalışmaları bütünleştirecek bir planlama yaklaşımının benimsen-mesi önem arzetmektedir.

2. Küreselleşme sürecinde bölgesel gelişme alanındaki yaklaşımlarda önemli değişiklikler olmuştur. Her (alt) bölgenin, yörenin rekabet ede-bilecek bir potansiyelinin olabile-ceği, önemli olan bu potansiyelin belirlenerek harekete geçirilmesi olduğu düşüncesi yaygın olarak benimsenmektedir. Bu nedenle, geri kalmış yörelerimize yönelik

potansiyellerin belirlenerek, bunları harekete geçirecek yaklaşımların benimsenmesi ile uygulama, izleme ve değerlendirme mekanizmaları-nın bütünsel bir yapı içinde olması gerekmektedir.

3. Bilindiği gibi bir çok gelişmiş ül-kede, bölge düzeyinde, yöre potan-siyelini harekete geçirmeye yönelik Kalkınma Kurumları (ajansları) bu-lunmakta ve bu her geçen gün daha da artmaktadır. Ülkemizde de bölgesel düzeyde benzer yapılan-malara gidilmesinin yöre potansiye-linin harekete geçirilmesi açısından önemli olduğu düşünülmektedir.

4. Sektörel bazda yapılan kamu yatı-rım programları (tahsisleri) mekan-sal yapı ile bütünleştirilmelidir. Be-lirli bir sektörde, belirli bir mekana yönelik hazırlanan proje, sektörel açıdan optimal olabilir, ancak böl-gesel boyut ve diğer sektörlerle olan etkileşimleri dikkate alındı-ğında optimal olmayabilir. Bu ne-denle, projelerin değerlendirilme-sinde Proje Döngüsü Yönetimi il-keleri çerçevesinde bütünsel bir yaklaşım olmalıdır.

5. Kamu yatırım projelerinin değerlen-dirilmesinde kullanılmak üzere her sektör için objektif kriterler belir-lenmelidir. Örneğin, kırsal alanda yeterli içme suyu oranı ülke gene-linde yüzde 70 ise, köy içme suları için ayrılan ödeneğin ağırlıklı bir bölümü (örneğin yüzde 80'i) Türkiye ortalamasının altında bulunan illerin projelerine tahsis edilmelidir. Belirlenecek olan bu kriterler, hem DPT uzmanları hem de ilgili kamu kurum ve kuruluşları

335

336

GÜNEYDOĞU ANADOLU PROJESİ'NE BAKIŞ (1988-2001)

Özet: GAP Ana Planı'nın ilk aşama-sında öngörülen sulama ve enerji amaçlı baraj ve hidroelektrik santral inşaatlarında, enerji üretimi ve dağıtımı açısından prog-ram hedeflerine ulaşılmıştır Ancak, tarım-sal sulamalarda, baraj ve şebeke yatırım-ları ile su kaynaklarını geliştirmeye yönelik münferit projelerde plan hedeflerine ulaşı-lamamıştır Gerçekleşme oram, enerji pro-jelerinde yüzde 64 iken, sulama projele-rinde bu oran, ancak yüzde 12 olabilmiştir.

Adıyaman, Batman, Diyarbakır, Gazi-antep, Mardin, Siirt, Şanlıurfa, Şırnak ve Kilis illerini kapsayan Güneydoğu Anadolu Bölgesi, ülkemizin en büyük projesi olan Güneydoğu Anadolu Projesi de bu illeri kapsadığından, "GAP Bölgesi" olarak anıl-maktadır.

Güneyde Suriye, güneydoğuda ise Irak'la sınırı bulunan bu Bölge'nin yüzöl-çümü 75.561 km2 olup, 1997 yılı nüfus tespitine göre nüfusu 6.128.973 dür. Ülke topraklarının yüzde 9,69'u, nüfusun da yüzde 9,75'i bu bölgede bulunmaktadır. Ülke genelinde de Bölgede de km2 başına 81 kişi düşmektedir. Ortalama yıllık nüfus artış hızı Bölge'de yüzde 2,42, ülke gene-linde ise yüzde 1,51 olup, Bölge'nin yıllık nüfus artış hızı ülke ortalamasından yük-sektir.

Nevin SORGUÇ (*)

Türkiye'deki 8,5 milyon hektar sula-nabilir arazinin yüzde 20'si Aşağı Fırat ve Dicle Havzalarındaki geniş ovalardan olu-şan GAP Bölgesi'nde bulunmaktadır.

Bölge'nin su kaynaklarının geliştiril-mesi ile sulamaların sağlayacağı sosyo-ekonomik değişimin büyüklüğü, bu deği-şimi bir bölgesel kalkınma projesi çerçeve-sinde ve bütüncül bir yaklaşımla ele alma gereğini ortaya çıkarmıştır. Bu gerekçe ile, 1988 yılında, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca başlatılan çalışmalar sonu-cunda GAP Ana Planı hazırlanmıştır.

GAP Ana Planı'nın ana hedefi; "Gü-neydoğu Anadolu Bölgesi'ni tarıma dayalı ihracat bölgesi"ne dönüştürmektir.

GAP Ana Planı'nda; mali ve teknik kapasiteler dikkate alınarak, özellikle su ve toprak kaynaklarının geliştirilmesi politika-larıyla bir gelişme sürecine bağlanmıştır. Plan'da, bölgede kalkınmanın ekonomik ve sosyal alanlarda yaratacağı değişme ve istihdam, nüfus büyüklüğü ile bu nüfusun kır-kent ayırımında dağılımı saptanmıştır. Ayrıca, 1990-2000 dönemi için eğitim ve sağlık hizmetleriyle konut ve kentsel alt-yapı ihtiyacı makro düzeyde, yıllara göre mali kaynak ihtiyacı sektör ölçeğinde ve proje öncelikleriyle belirlenmiştir.

Güneydoğu Anadolu Projesi; Fırat ve Dicle nehirleri üzerinde yapımı öngörülen barajlar, hidroelektrik santrallar ile sulama (*) DPT, Sözleşmeli Personel

337

Planlama Dergisi

tesislerinin yanısıra kentsel ve kırsal alt-yapı, tarımsal altyapı, ulaştırma, sanayi, eğitim, sağlık, konut, turizm ve diğer sek-törlerdeki yatırımları da içeren, sadece Gü-neydoğu Anadolu Bölgesi'ni değil, tüm ül-keyi etkileyecek değişimleri de beraberinde getirecek çok yönlü bir bölgesel kalkınma projesidir.

GAP Ana Planı'nda, belirlenen he-deflere ulaşmak için dört temel strateji be-lirlenmiştir.

1. Su ve arazi kaynaklarını gerek su-lama, gerekse kentsel ve sanayi kullanımı amaçları için geliştirmek ve yönetmek,

2. Daha iyi tarımsal işletme yönetimi, tarım uygulamaları ve bitki desen-leri uygulayarak arazi kullanımını geliştirmek ve yönetmek,

3. Tarımla ilişkili ve yerel kaynaklara dayalı üretime özel ağırlık vererek imalat sanayiini teşvik etmek,

4. Yöre halkının ihtiyaçlarını daha iyi karşılamak, nitelikli insangucunu Bölge'ye cezbetmek ve Bölge'de kalmasını temin etmek için sosyal hizmetleri ve kentsel altyapıyı iyi-leştirmek.

GAP'ın Finansman Boyutu

Dolar olarak toplam yatırım tutarı 32 milyar dolar olan Güneydoğu Anadolu Projesi'ne (GAP) 1999 yılı sonu itibariyle 14 milyar dolar tutarında bir harcama yapıl-mıştır. Gerek iki İstikrar Programı dönemi geçirilmesi, gerekse dış kaynak ihtiyacının karşılanamaması nedeniyle, yatırımların nakdi gerçekleşme oranı yüzde 44 olmuş-tur.

Bu harcamanın büyük bir bölümü ulusal kaynaklardan karşılanmıştır. Çeşitli uluslararası finans kuruluşlarından ya GAP'a doğrudan, ya da fiziki tesislerin ya-pımını üstlenen firmalara kredi temin edilmesi yoluyla dış kaynak sağlanmıştır.

Dünya Bankası, bölgedeki baraj, santral ve sulama projeleri için kredi ver-memiş, ancak GAP sulamalarında etkinliği artıracak ve sosyal koşulları iyileştirecek projelere kaynak sağlamıştır.

Uluslararası finans kurumlarından ABD Eximbank, Almanya-İsviçre Bankalar Konsorsiyumu, Avrupa Yatırım Bankası ile Avrupa Konseyi Sosyal Kalkınma Fonu, Al-man KFW ve Commezbank ile çeşitli hü-kümetler ve uluslararası kalkınma kurum ve fonlarından çeşitli yardım, hibe ve kre-diler temin edilmiştir.

GAP Ana Planı'nda, 1990-2005 dönem sonu itibariyle belirlenen hedef ve büyük-lüklere ulaşılabilmesi için, öngörülen kamu yatırımlarının finansman ihtiyacı, 2000 yılı fiyatlarıyla, 14 katrilyon 865 trilyon 753 milyar TL'dir.

GAP Kapsamındaki Başlıca Projeler

GAP kapsamında enerji ve sulama amaçlı 13 adet büyük proje ile Fırat Nehri ve kolları üzerinde 14 baraj, 11 HES; Dicle Nehri ve kolları üzerinde 8 baraj, 8 HES olmak üzere toplam 22 baraj ve 19 HES'nın yapımı planlanmıştır. Ayrıca sulama amaçlı 4 adet baraj ile enerji amaçlı 1 adet HES ve 12 adet depolamasız sulamadan oluşan münferit projeler ile hizmetler sektöründe yeralan içme ve kullanma suyu teminine yönelik olarak geliştirilen projeler de GAP kapsamında yer almaktadır. Bu projeler ve 2000 yılı itibariyle durumları aşağıda verilmektedir.

338

339

340

Planlama Dergisi

GAP kapsamında bugüne kadar sulama ve enerji amaçlı 4 adet baraj, 5 adet hidroelektrik santralı, sulama amaçlı 7 adet baraj (Atatürk Barajı ve HES, Karakaya Barajı ve HES, Kralkızı Barajı ve HES, Karkamış Barajı ve HES, Çağ Çağ HES, Hancağız, Derik-Dumluca, Hacı-hıdır, Devegeçidi, Çınar-Göksu, Garzan-Kozluk, Çamgazi, Barajları) ile 7 adet sulama projesi (Silvan I.ve II.Kısım, Silopi-Nerdüş, Akçakale YAS, Ceylanpınar YAS, Şanlıurfa Ovası, Nusaybin, Suruç YAS Sulamaları) tamamlanmıştır.

Yatırım programında yer alan ve GAP'ın başlıca projeleri olan sulama, enerji ve içme suyu ortak amaçlı projele-rinin toplam yatırım tutarı 7,1 katrilyon TL.dır. Bu projelere 1999 yılı sonu itiba-riyle 3,1 katrilyon TL. harcanmış olup, 2000 yılında 139,5 trilyon TL. ödenek tahsis edilmiştir.

a. Sulama Projeleri : GAP'ın su-lama projelerinin, uygulama programında öngörüldüğü şekilde tamamlanması ile Fırat Havzasından 1.134 bin hektar ve Dicle Havzasından 628 bin hektar olmak üzere toplam 1.762 bin hektarı büyük projelerden, geri kalanı münferit proje-lerden olmak üzere toplam 1,8 milyon hektar alan sulu tarıma açılacaktır. Plan-lanan sulama alanı Türkiye genelindeki ekonomik olarak sulanabilir toplam alanın yüzde 19'udur.

GAP kapsamında bugün için sulana-bilen toplam alan yaklaşık olarak, 190 bin hektarı Fırat Havzasında, 26 bin hektarı da Dicle Havzasında olmak üzere toplam 216 bin hektardır. Bugüne kadar Fırat ve Dicle Havzasında yeralan sulama potan-siyelinin yüzde 12'si işletmededir. Sulama projelerinin yüzde 9'u daha inşa halinde olup, yüzde 22'si ihale programında, yüzde 21'inin de projesi hazırdır. Hazırlık

aşamasındaki diğer projeler ise yüzde 36'dır.

2000 Yılı Yatırım Programında yer-alan Fırat Havzasındaki projeler tamam-landığında 215.880 hektar alan, Dicle Hav-zasındaki projeler tamamlandığında ise 167.512 hektar alan daha sulamaya açıla-caktır. Böylece, Fırat ve Dicle Havzasındaki toplam sulama potansiyelinin yüzde 21,8'i kullanıma alınmış olacaktır.

Kayacık Barajında bugüne kadar derivasyon tüneli ve ulaşım yolları ta-mamlanmıştır. Barajın fiziki gerçekleşme oranı yüzde 80'dir. Kayacık Barajı işlet-meye açıldığında 13 680 hektar alanı sula-yacaktır.

GAP Sulama Projelerinin yatırım tu-tarı 8,6 milyar dolar olup, 2000 yılı sonuna kadar yaklaşık toplam 1,5 milyar dolar har-cama yapılmış olacaktır.

2000 Yılı Yatırım Programında bulu-nan GAP sulama projelerinin (14 adet) toplam yatırım tutarı 3,1 katrilyon TL. olup, 1999 yılı sonu itibariyle 815 trilyon TL. harcanmıştır. Bu projelere 2000 yılı için 40,7 trilyon TL. ödenek tahsis edilmiştir.

b. Enerji Projeleri : GAP'ın enerji projelerinin uygulama programında öngö-rüldüğü şekilde tamamlanması sonucu Fı-rat Havzasında 5.318 MW kurulu güç ka-pasitesiyle yılda ortalama 20.140 GWh/yıl ve Dicle Havzasından 2.172 MW kurulu güç kapasitesiyle yılda ortalama 7.244 GWh/yıl olmak üzere toplam 7.490 MW kurulu güç kapasitesiyle yılda ortalama 27.384 GWh/yıl enerji üretilecektir. Bu, Türkiye'nin ekonomik olarak gerçekleştiri-lebilir elektrik enerjisi potansiyelinin yüzde 22'sine denktir.

GAP'ın enerji projelerinin yüzde 64'ü tamamlanmış, işletmede, yüzde 10'unun

341

Planlama Dergisi

yatırımı sürmekte, yüzde 29'unun projesi hazır ve yüzde 7'si ise planlama aşamasın-dadır.

Tamamlanan Karakaya, Atatürk, Kralkızı ve Karkamış Barajları hidroelektrik santrallerinden 15 Ağustos 2000 tarihi itibariyle toplam 169,05 milyar kwh enerji elde edilmiştir.

Karkamış Barajı ve hidroelektrik santralı, anahtar teslimi esasına göre ger-çekleştirilmekte olup, 192 milyon dolar tutarındaki yatırım maliyetinin tamamı Avusturya Konsorsiyumu tarafından karşı-lanmaktadır. Baraj'da 15.10.1999 tarihinde su tutulmaya, 15 Aralık 1999 tarihinde de ilk iki birimde ticari elektrik enerjisi üreti-mine başlanmış ve 15 Mayıs 2000 tarihi itibariyle altı birimde ticari üretime geçil-miştir. 15 Ağustos 2000 tarihi itibariyle Karkamış Barajında toplam 224,50 milyon kwh enerji üretilmiştir.

Kralkızı Barajı'nda Kasım 1999'dan itibaren üretime başlanmış olup 15 Ağus-tos 2000 tarihi itibariyle toplam 112,21 milyon kwh enerji üretilmiştir.

Dicle Barajı'nda 25 Ekim 1997 tari-hinde su tutulmaya başlanmış, Aralık 1999'da da enerji santralında deneme üretimine geçilmiştir.

Batman Barajı'nda da su tutulmaya başlanmıştır. Enerji santralının montaj ça-lışmaları devam etmektedir.

Yap-İşlet-Devret Modeli ile gerçek-leştirilmekte olan Birecik Barajı için 1,5 milyar dolar eşdeğerinde finansman katkısı sağlanmıştır. Baraj'da 2 Kasım 1999 tari-hinde su tutulmaya başlanmıştır. İnşaat işlerinin yüzde 99,2'si, proje işlerinin yüzde 97,1'i ve hidroelektromekanik işlerin de yüzde 95,6'sı tamamlanmıştır. Enerji ve

sulama amaçlı olan baraj, işletmeye açıldı-ğında yılda 2,5 milyar kwh elektrik üretimi ile 92.700 hektar tarım arazisinin sulan-ması sağlanacaktır.

Bu projelerin toplam yatırım tutarı 11,4 milyar dolar olup, 2000 yılı sonu iti-bariyle birikimli olarak 6 milyar doları aşan bir harcama yapılmış olacaktır.

2000 Yılı Yatırım Programındaki GAP enerji projelerinin toplam yatırım tutarı 3,7 katrilyon liradır. 1999 yılı sonu itibariyle bu projelere 2,26 katrilyon lira harcanmış olup, 2000 yılında 75,3 trilyon lira (45 tril-yon lirası Kamu Ortaklığı Fonu'ndan) öde-nek tahsis edilmiştir.

c. İçmesuyu Projeleri: Fırat ve Dicle Havzasında bulunan yerleşim mer-kezlerinin içme, kullanma ve sanayi suyu ihtiyaçları için yılda toplam 1,6 milyar metreküp suya ihtiyaç bulunmaktadır.

GAP Bölgesi kırsal kesiminin yıllık içmesuyu ihtiyacı Dicle Nehrinden 2000 yılında 1,8 bin İt/sn.den, 2020 yılında 3,5 bin İt/sn.ye, Fırat Nehrinden ise 2000 yı-lında 0,8 bin İt/sn.den, 2020 yılında 1,6 bin İt/sn.ye ulaşması beklenmektedir.

Devlet Su İşleri Gn.Md.lüğü tarafın-dan yürütülmekte olan Gaziantep Acil İçmesuyu Projesi 94,6 hm3/yıl, Diyarbakır İçmesuyu Projesi 158,6 hm3/yıl, Şanlıurfa İçmesuyu Projesi 207,8 hm3/yıl ve Kilis İçmesuyu Projesi 11,1 hm3/yıl olmak üzere toplam 472,1 hm3/yıl içmesuyu ka-pasitesi sağlanacaktır.

Gaziantep İçmesuyu Projesi kapsa-mında şehre iki ayrı kaynaktan su bağla-nacaktır. Birinci proje ile Mizmilli yeralt-ısuyu kaynağından alınan su isale edile-cektir. İkinci proje ile Çataltepe regü-

342

Planlama Dergisi

latöründen alınan su ile Kartalkaya Bara-jına ilave su getirilecektir.

Şanlıurfa İçmesuyu Projesi ile Atatürk Barajının Urfa tünelleri çıkışından alınacak su şehre iletilecektir.

Diyarbakır İçmesuyu Projesi ile De-vegeçidi Barajındaki kirlenmenin tespit edilmesinden sonra kaynak olarak seçilen Dicle Barajından alınacak su şehre iletile-cektir.

2000 Yılı Yatırım Programında GAP İçmesuyu projelerinin (4 adet) toplam ya-tırım tutarı 250,7 trilyon TL.'dır. Bu proje-lere, 1999 yılı sonu itibariyle 79,1 trilyon TL. harcama yapılmış olup, 2000 yılında 23,5 trilyon TL. ödenek tahsis edilmiştir.

GAP Ana Planı Uygulaması İçin İdari Örgütlenme

GAP'ın buyuKiugu ve çok yönlü bü-tüncül bir kalkınma projesi olması; yönlen-dirilmesi, gerçekleştirilmesi ve izlenmesini gerektirmiştir. Bu amaçla, 6 Kasım 1989 tarih ve 20334 sayılı Resmi Gazete'de ya-yınlanan 388 sayılı Kanun Hükmünde Ka-rarname çerçevesinde ve on beş yıl süreyle Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kal-kınma İdaresi Teşkilatı kurulmuştur.

GAP Bölge Kalkınma İdaresi Teşkilatı, GAP kapsamına giren yörelerin hızla kal-kındırılması, yatırımların gerçekleştirilmesi için; plan, altyapı, ruhsat, konut, sanayi, maden, tarım, enerji, ulaştırma ve diğer hizmetleri yapmak veya yaptırmak, yöre halkının eğitim düzeyini yükseltmek için gerekli tedbirleri almak veya aldırmak, kurum ve kuruluşlar arasında koordinas-yonu sağlamakla görevlendirilmiştir.

GAP Bölge Kalkınma İdaresi Teşkilatı; Başbakan, GAP'tan sorumlu Devlet Bakanı,

DPT'den sorumlu Devlet Bakanı ile Bayındırlık ve İskan Bakanı'ndan oluşan GAP Yüksek Kurulu ile merkez ve taşra teşkilatlarından oluşan GAP Bölge Kal-kınma İdaresi Başkanlığı'nı içermektedir.

GAP Bölge Kalkınma İdaresi'nin ge-lirleri; 388 sayılı Kanun'a göre, Bakanlar Kurulunca tespit edilen oranlarda, Kamu Ortaklığı Fonu ile Toplu Konut Fonu'ndan karşılanırken, 1997 yılından itibaren 4314 sayılı Kanun'a göre; Başbakanlık bütçesine konulan ödenekler, her türlü yardım kredi, hibe ve bağışlar ile faiz, hizmet, kira gelir-leri ile diğer gelirlerden karşılanmaktadır.

GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başkan-lığı, görevi gereği bazı projeleri doğrudan kendisi yaptığı ve uyguladığı gibi, bazı projeleri de Devlet Su İşleri Genel Müdür-lüğü ile İller Bankası Genel Muaurıugu'ne kaynak aktarmak sureti ile yaptırmaktadır. Ancak, 1999 yılından itibaren GAP kapsa-mında farklı sektörlerde yürütülmekte olan projeler, ilgili kuruluşların yıllık yatırım programında yer almakta ve proje tahsis-leri bu kuruluşların bütçelerinden karşılan-maktadır.

tarihinde aldığı karar gereğince, Güney-doğu Anadolu Projesi'nin 2010 yılında ta-mamlanması için, gerekli koordinasyon ve planlamaları yapma görevi GAP Bölge Kal-kınma İdaresi Başkanlığı'na verilmiştir.

Milli Gelir : GAP Ana Planı hazırlanır-ken, 1987-2005 yılları arasında GSYİH'nın; yıllık ortalama yüzde 6,8 hızında bir artış göstermesi varsayılmış olmasına rağmen, 1987-1998 döneminde yıllık ortalama yüz-de 4,2'lük bir artış gerçekleşmiştir. Kişi ba-şına GSYİH'da 1987-2005 döneminde yıllık ortalama yüzde 3,7 oranında bir gelişme

Bakanlar Kurulu'nun Haziran 1998

GAP'ın Bölgeye Etkisi

343

Planlama Dergisi,

göstermesi varsayılmış, ancak, 1987-1998 döneminde yıllık ortalama gelişme hızı yüzde 1,4 olmuştur.

1987-1998 döneminde yıllık ortalama büyüme hızı Türkiye genelinde tarımda yüzde 1,8, sanayide yüzde 5,2 iken, GAP Bölgesinde, tarımda yüzde 5,1, sanayide de yüzde 4,6 olmuştur. Bölgenin tarım sektöründeki büyüme hızı Türkiye ortala-masının çok üzerindedir.

1987-1998 döneminde Bölge illerin-den Şanlıurfa, Diyarbakır, ve Adıyaman illerinde tarımda yıllık ortalama büyüme hızı, Şanlıurfa ve Adıyaman illerinde de yıl-lık ortalama sanayi büyüme hızı Türkiye ortalamasının üzerindedir.

Bölgede 1987-1998 döneminde, Şanlıurfa ve Adıyaman ilinde hem sanayi

hem tarımda, Diyarbakır ilinde de tarımda Türkiye ortalamasının üzerinde bir gelişme olmuştur. Gaziantep ili sanayide Türkiye ortalamasına eşit bir gelişme göstermiştir (Bölgede Batman, Şırnak ve Kilis illeri sonradan il olduklarından, 1987-1998 dö-nemi için bu illere yönelik yorum yapıl-mamıştır.)

Bölge'nin sulu tarıma açılmasıyla bir-likte, Bölge'nin Türkiye sanayii katma de-ğeri içindeki payı yüzde 2'den yüzde 4'e yükselmiştir.

Sanayi: GAP Bölgesi'nde Diyarbakır, Gaziantep (2 adet), Mardin ve Şanlıurfa illerinde faal olarak 5 adet Organize Sanayi Bölgesi (OSB) ile bu OSB'ler içinde toplam 543 fabrika bulunmakta ve 34.400 kişi çalışmaktadır. Bölgede 10 adet OSB'nin de yapımı sürmektedir.

GAP İllerinde 1987-1998 Döneminde GSYİH'nın Ana Sektörlerde Yıllık Ortalama Büyüme Hızı (%)

(1987 yılı üretici fiyatlarıyla)

1987 - 1998 iller Tarım Sanayi Hizmetler Toplam Adıyaman 3,2 5,8 3,5 4,0 Batman * 3,0 -0,4 8,4 3,1 Diyarbakır 6,0 1,9 2,3 3,1 Gaziantep -2,6 5,2 3,0 2,7 Kilis ** -27,6 3,3 10,9 -3,8 Mardin 0,8 -0,6 2,1 1,4 Siirt -8,0 -10,7 -4,9 -7,8 Şanlıurfa 9,8 25,3 3,7 8,3 Sırnak* 12,4 0,4 12,7 12,0 Güney Doğu Anadolu Böl. 5,1 4,6 3,6 4,2 Türkiye 1,8 5,2 4,2 4,1

Not: Siirt İlinde değerlerin eksi değerde olması; Siirt'in ilçeleri olan Batman ve Şırnak'ın 1990 yılında il olmasından kaynaklanmaktadır.

* Yeni il olması nedeniyle 1991-1998 dönemini kapsamaktadır. ** Yeni il olması nedeniyle 1996-1998 dönemini kapsamaktadır.

Kaynak: DPT Çalışmaları

344

Bölge'de Batman (1), Diyarbakır (6), Gaziantep (6), Mardin (1), Siirt (1) ve Şanlıurfa (3) illerinde toplam 18 adet Kü-çük Sanayi Sitesi (KSS) tamamlanmıştır. Bu KSS'lerde toplam 5.514 iş yerinde yak-laşık 33.000 kişiye istihdam olanağı yara-tılmıştır. Ayrıca, 4.527 iş yeri içeren 19 adet KSS'nin yapımı da devam etmektedir. Bu KSS'lerin açılmasıyla yaklaşık 27.000 kişiye daha istihdam olanağı yaratılmış ola-caktır.

GAP Bölgesi'nde biri Mardin'de, diğeri de Gaziantep'te olmak üzere iki Serbest Bölge kurulmuştur.

Adıyaman, Batman, Diyarbakır, Gaziantep, Mardin, Siirt ve Şanlıurfa'da bulunan bulunan 7 adet stol havaalanına ek olarak Şanlıurfa'da GAP Uluslararası havaalanı inşaatı sürmektedir.

Ülke genelinde verilen devlet yardım-larına ek olarak Bölge için özel devlet yar-dımları uygulanmaktadır.

Toplumsal Yaklaşım: GAP Bölgesi -nin sosyal yapısına ve sorunlarına çözüm amacıyla sürdürülebilir kalkınmaya yönelik GAP Sosyal Eylem Planı hazırlanmıştır.

Sosyal Eylem Planı çerçevesinde; GAP Bölgesi'nde yatırım yapmak isteyen yerli ve yabancı yatırımcıya danışmanlık hizmeti vermek amacıyla, Adıyaman, Diyarbakır, Gaziantep, Mardin ve Şanlıurfa illerinde Girişimci Destekleme ve Yönlendirme Mer-kezleri (GİDEM) açılmıştır.

Bölge'de kadının statüsünün yüksel-tilmesi ve kalkınma sürecine entegrasyonu amacıyla Adıyaman (1), Batman (2), Gazi-antep (1), Kilis (1), Mardin (5), Siirt (4), Şanlıurfa (3) ve Şırnak (5) illerinde toplam 22 adet Çok Amaçlı Toplum Merkezleri (ÇATOM) kurulmuştur.

GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başkan-lığınca yürütülmekte olan diğer projeler ise;

• Tarım ve Ormancılık Projeleri;

- Sulama Kanallarındaki Suyun Re-gülasyonu ve İşletilmesi İle Su Tasarrufu Sağlayan Sulama Metod ve Teknolojileri,

- Sulama Dışı Alanlarda Yürütülen Gelir Getirici Faaliyetler,

- GAP Bölgesi'ndeki Sulama Sis-temlerinin İşletme, Bakım ve Yöne-timi (MOM) Projeleri,

- Tarımsal Araştırma ve Geliştirme Projeleri,

- GAP Bölgesi'nde Tarımsal Mek-anizasyon İhtiyaçları Etüdü,

- Ağaçlandırma ve Erozyon Kont-rolü,

- Sözleşmeli Hayvancılık Projesi,

- Yeni Sulama Metod ve Teknoloji-lerinin Tanıtılması ve Demonstras-yonlarının Kurulması,

• Birecik Barajı'ndan Etkilenecek Nü-fusun Yeniden Yerleşimi, İstihdamı ve Ekonomik Yatırımları İçin Plan-lama ve Uygulama (Halfeti Projesi),

• Ilısu Barajı'ndan Etkilenecek Nü-fusunun Yeniden Yerleşimi, İstih-damı ve Sosyo-Ekonomik Yatırım-ları İçin Destek,

• Diyarbakır Kentinde Sokakta Çalı-şan Çocukların Rehabilitasyonu,

345

PlaHlama Dergisi

• Gençten Gence Sosyal Gelişim,

• Türkiye'de Sıtma Birimlerinin Güç-lendirilmesi,

• Kırsal Alanlarda Okul Servis Hiz-metleri Uygulaması ve Eğitim Ku-rumlarının Güçlendirilmesi,

• Kentsel Enformel Sektörde İstih-dam ve İş Potansiyelinin Artırılması,

• Türkiye'de Sıtma Birimlerinin Ulusal Kapasitesinin Güçlendirilmesi,

• Köye Dönüş ve Rehabilitasyon,

• Çevre,

• Fiziksel ve Mekansal Gelişme,

• Araştırma Pojeleridir.

Bu projelerin yanı sıra GAP İdaresi Başkanlığı'nın uluslararası kuruluşlarla yü-rüttüğü projeler, kırsal kalkınma projeleri ile fiziksel ve mekansal gelişime, altyapı, çevre, kültür ve turizme yönelik projeleri de bulunmaktadır.

Sonuç

GAP Ana Planı'nın uygulamasının ilk aşamasında, enerji amaçlı baraj ve hidro-elektrik santral inşaatları, enerji üretimi ve dağıtımı açısından program hedeflerine ulaşılmıştır. Ancak, ana amaç olan tarımsal sulamalarda, baraj ve şebeke yatırımları ile su kaynaklarını geliştirmeye yönelik mün-ferit projelerde plan hedeflerine ulaşıla-mamıştır. Gerçekleşme oranı, enerji pro-jelerinde yüzde 64 iken, sulama projele-rinde bu oran ancak yüzde 12 olabilmiştir.

Kaynak yetersizliği nedeniyle, gecik

meli olarak devam etmekte olan GAP pro-jeleri için, bugüne kadar yıllık ortalama 350 milyon dolar tahsis edilebilmiştir. Proje'nin 2010 yılında tümleşik olarak tamamlana-bilmesi için yılda ortalama 1,6 milyar dolar kaynak gerekmektedir. Bunun sadece 800 milyon doları DSİ Gn. Md.lüğü'nün ihtiya-cıdır.

GAP yatırımlarının 2010 yılında ta-mamlanabilmesi için, kamu yatırımlarına tahsis edilen ödenek tutarlarının, kısıtlı bütçe olanakları içerisinde artırılması mümkün olamamaktadır. Bu nedenle Proje'nin zamanında tamamlanabilmesi için yeni finansman kaynakları bulunmalıdır.

GAP Ana Planı'ndaki eğitim ve sağlık hedeflerine yaklaşılmasına rağmen, hızla değişen dünya ve ülke koşulları çerçeve-sinde ihtiyaçların gerisinde kalınmıştır. Başta eğitim, sağlık gibi sosyal konularda yeni bir politika ve strateji oluşturulup bi-ran önce uygulamaya konulması gerek-mektedir.

GAP'taki tarımsal üretim artışı, Böl-ge'deki sanayiyi sürükleyici nedenlerden biri olmuştur.

Değişen dünya ve ülke koşulları, öde-nek yetersizliği gibi nedenlerle geciken GAP Projesi'nin, Bakanlar Kurulu'nun Ha-ziran 1998 tarihinde aldığı karar gereğince 2010 yılında tamamlanması için, GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı'nca yü-rütülmekte olan, Bütünleştirilmiş GAP Ana Planı'nın gözden geçirilmesi çalışmaları sürmektedir.

Dünyanın en büyük ve kapsamlı böl-gesel gelişme projesi olan Güneydoğu Anadolu Projesi, sosyo-ekonomik özellikleri ve uygulamaları ile dünya ülkelerinin ilgi odağı olmaya devam etmektedir.

346

347

BÖLGE PLANLAMASINA YENİ BİR YAKLAŞIM: Güneydoğu Anadolu Bölgesi Kalkınma Planı (2002-2010)(*)

Yavuz EGE (**) Mehmet POLA T, Zeynep ARA T. (***)

Ahmet SALTIK, Vedat ÖZBİLEN, Saffet ATİK, Haşim ÖĞÜT.(****)

Özet: Türkiye'de 1960'ta demokratik planlı kalkınma düzenlenirken, planlama sürecine mümkün olduğu ölçüde katkı ve katılımın sağlanmasını öngören bir düzen-leme yapılmıştır. Türkiye, tam bir yukardan aşağı planlama yaklaşımını hiçbir zaman kullanmamış, "etkileşimli planlama"yı çeşitli tarzlarla ele alan plan hazırlığı yaklaşımla-rını kullanmıştır. Bu makale, GAPrBöige Kalkınma İdaresi'nce yaptırılan, Güneydoğu Anadolu Bölgesi Kalkınma Planı (2002-2010) hazırlığının dayanaklarını ve faali-yetlerini açıklamaktadır. "Aşağıdan yukarıya doğru planlama" yaklaşımı için bir Türkiye uygulaması örneği üretilmiştir. İnsan'm yaşayan odak olarak merkeze alındığı, katı-lımcılığın azami ölçüde kullanılması için yeni etkileşim yöntemlerinin geliştirildiği, karar-ların halkla tartışılarak, alınıp bunların plan-landığı, beklenen bu demokratik işleyiş için halkın eğitilerek daha etkin katılımının talep edildiği bir süreç, tanımlanmaktadır.

PLAN VE KARAR ÇERÇEVESİNDE DEĞİŞEN KOŞULLAR: KÜRESELLEŞME VE BÖLGE PLANLAMAYA BAKIŞ AÇISI

Son yirmi yılda yaşanan ve özellikle son on yıldır ivme kazanan bilgi ve iletişim

(*) Projenin başlangıcındaki durum değerlendirmesidir. (**) DPT Eski Müsteşar Yardımcısı, Dr. (***) DPT Eski Genel Müdürleri (****) GAP Bölge Kalkınma Planı Proje Yöneticileri

Özellikle, bilgi sınır tanımayan bir yayılma göstermiş, sonuçta bilginin üretim ve dağı-lımı ulusal sınırları aşmış, bilişim uluslara-rası nitelik kazanmıştır. Benzer bir desen, sermaye birikimi ve dağılımında görül-müştür. Uluslararası organizasyonlar ve anlaşmalar yolu ile de örgütlenmeler gi-derek, daha büyük mekanlara yansımış ve daha fazla kitleyi ya da ülkeleri kapsamış-tır. Sermayenin uluslararası niteliği, ulusal niteliğinden baskın olmuştur.

Planlamada Yerel Özelliklere ve Farklılıklara Getirilen Yeni Anlayış ve Yorumlar: Küreselleşmenin bu derece yaygınlaştığı dönemde, yerelliğin de aynı derecede önem kazanması ilk bakışta çe-lişkili gibi görülmekle birlikte; her iki süreç de aslında aynı hedefe ulaşmanın yön-temleridir: "Sürdürülebilir kalkınma". Küre-selleşme ve yerelleşme eğilimleri, 1987 Birleşmiş Milletler (BM) "Ortak Geleceği-miz" raporu ile güçlenmiş ve 1992 yılında, Rio de Janerio'da BM "Çevre ve Kalkınma" toplantısı ile kurumsallaşmıştır. Sürdürüle-bilir kalkınma anlayışı, küresel ölçekte ül-kelerin ortak kalkınma politikaları benim-semesini öngörmektedir. Bu işbirliği çerçe-vesinde, bireyden başlayarak tüm toplum örgütlerinin, yerel ve bölgesel yönetimle-rin, giderek hükümetlerin ve uluslararası örgütlerin sorumluluğu vardır. Bu yakla-şıma göre, yerel özelliklerin ve kimliğin ön plana çıkarılması, evrensel değerlerin yerel kültürel motiflerle zenginleştirilmesi, yerel üstünlüklerin kalkınma sürecinde kullanımı

349

Planlama Dergisi

plana çıkarılması, evrensel değerlerin yerel kültürel motiflerle zenginleştirilmesi, yerel üstünlüklerin kalkınma sürecinde kullanımı ile yerelleşme; küreselleşme ile bütünleşti-rilmektedir.

Özetle, uluslararası platformda eko-nomik ve politik bütünleşme hareketleri ve daha alt ölçekli mekansal kesimlerde ise yerelliklerin ön plana çıkarılması ile varıl-mak istenen hedef "sürdürülebilir kal-kınmadır. Diğer bir deyişle, küreselleşme ve yerelleşme süreçleri, birbiriyle çelişen değil, birbirlerini tamamlayan eğilimlerdir (TMMOB).

Aslında, ulusal sınırların ötesinde bir kalkınma ve gelişme anlayışının ilk aşama-ları, II. Dünya Savaşı sonrası döneme uzanmaktadır. Savaş sonrası dönemde, ülkeler arası bütünleşme hareketleri ortaya çıkmıştır. Türkiye, coğrafi konumu itibarı ile, ortak hedeflere ulaşmak için oluşturu-lan bu örgütlerin özellikle ikisiyle yakın ilişki halindedir: 1949 yılında kurulan Av-rupa Konseyi (CE) ve 1951 yılında oluşumu başlatılan Avrupa Birliği. 20. Yüzyılın orta-larında ekonomik ve sosyal gelişme he-deflerine ulaşmak amacıyla başlayan bu etkileşim, 1990'lı yıllarda Türkiye'nin de yukarıda sözü edilen sürdürülebilir kal-kınma anlayışını vurgulayan Gündem 21'i kabul etmesiyle derinleşmiştir.

Türkiye Avrupa Konseyi'ne kurulduğu tarihten üç ay sonra üye olmuştur. Kon-sey'in genel amaçları sürdürülebilirlik ilkesi ile örtüşmektedir. Konsey'in bir üyesi ola-rak, Türkiye de, bu amaçlara uyum sağla-mak durumundadır (CE).

Öte yandan; 1951 yılında ekonomik kalkınma hedefi ile oluşumu başlatılan Avrupa Ekonomik Topluluğu, giderek ulus-lar arası işbirliği konularını derinleştirmiştir. Avrupa'da 1950'lerin başlangıcında ekono-

mik alanda ortaya çıkan, giderek toplumsal ve siyasal alanları da kapsayan değişiklik-ler, Topluluğun, sürdürülebilir kalkınma hedefine uygun şekilde, "yeni kalkınma ölçütleri" tanımlamasını zorunlu kılmakta-dır. Ülkeler ve bölgelerarası dengeli gelişi-min sağlanması, "bölgesel gelişme" politi-kalarının sürdürülebilirlik ilkeleri ile uyumlu olmasını gündeme getirmiştir (GAP-AB).

Türkiye'nin "bölgesel planlama" yak-laşımında, üyesi olduğu Avrupa Konseyi'nin ve üyesi olmak istediği Avrupa Birliği'nin benimsediği, tüm dünyada etkisini sürdü-ren sürdürülebilir kalkınma hedefinin or-taya koyduğu gelişme ilke ve ölçütleri göz önünde bulundurulmaktadır (BB-TMK).

Küresel ölçekte benimsenen sürdürü-lebilirlik anlayışına göre, "bölgesel ge-lişmedin belirleyici ölçütü sadece ekono-mik büyüme değildir. Bu anlayış, bölgesel gelişmede ekonomi boyutunun; sosyal, kültürel, mekansal ve çevre korumaya iliş-kin boyutlar ile bütünleşmiş halde olmasını öngörmektedir. Tüm bu boyutlar, insani gelişme ve katılımcılık ilkesine uygun şe-kilde düşünülmektedir.

Türkiye'de Bölge Planlamasından Beklenenler: Türkiye bölge planlama uy-gulaması da bu gelişmelerden etkilenmiş-tir. Gerek Devlet Planlama Teşkilatı tara-fından yaptırılan ve gerekse GAP Bölge Kalkınma İdaresi (GAP-BKİ) tarafından sür-dürülen çalışmalarda bu yeni yaklaşımın izleri görülmektedir. Nitekim, son yıllarda-ki, bölge planlama çalışmalarında bölge tanımlamaları, her ne kadar yine coğrafi endişelerle ve il sınırları kullanılarak yapıl-makta ise de, planların içeriği; gündemde olan; yerel üstünlüklerin kullanımı, yerel inisiyatife bağlı gelişme modellerinin ku-rulması, özel kesimin dinamizminden ola-bildiğince yararlanılması gibi kavramlarla donatılmıştır.

350

Planlama Dergisi

Bu yaklaşımın, geleneksel karmaşık bütüncül ve kapsamlı planlama anlayışı yerine, mekansal olarak ortak özellikleri olan kesimlere çözüm arayıcı öneriler ge-liştirdiği ve bunları programladığı, mekan-sal biçimlenmenin ise geleneksel kademeli yada çok düzeyli sistemler yerine, ağsal ilişkileri ön plana çıkaran bir kurgu ile ta-sarlandığı söylenebilmektedir.

Değişen Planlama Yaklaşımı ve Planlamaya Egemen Olan Anlayış: Yukarıda açıklanan planlama anlayışı deği-şiklikleri; tarihsel olarak değerlendirildi-ğinde; 1960'lı yılların bütüncül, 1970'lerin ithal ikameci, 1980'lerin ihracata dayalı ve 1990'ların stratejik planlama anlayışların-dan gelerek bugüne ulaşmıştır. Türkiye, her dönemde halkla temas arayan etkile-şimli planlama yöntemlerini gündeminde tutmuştur. Günümüzde, yukarıda açıklanan yerelleşme ve demokratikleşme yönündeki değişikliklere koşut olarak, "iletişimci ve uzlaşmacı" bir yaklaşımın benimsendiği söylenebilmektedir.

Bu yeni anlayış, planlamaya yeni gö-revler yüklemektedir. Planlama kadrosu, Plandan etkilenen tüm kesimler arasında iletişimi sağlayan, ortak çözüm arayan ve farklı karar ve beklentileri rasyonalize eden bir göreve sahiptir. Plan'ın benimsenmiş bir ortak yön gösterici belge olarak algılan-ması ve hazırlanması gerekmektedir. Bu katılımcı anlayış, planın uygulama olasılı-ğını baştan artırmaktadır.

Değişen Planlama Anlayışı Bağ-lamında GAP Ana Planı'nın Gözden Geçirilmesi ve Yeni Güneydoğu Ana-dolu Bölge Kalkınma Planı Yaklaşımı-nın Değerlendirilmesi: GAP Ana Planı değişikliği çalışmasının "İş Tanımı"nda yukarıda sıralanan tüm özelliklerin yer aldığı söylenebilmektedir. Gerçekten de; bölge mekânının, türdeş özelik gösteren alt

planlama bölgeleri itibarı ile farklılaştırıl-ması ve bu kesimler için farklı kalkınma stratejilerinin üretilmesi, planlama süreci-nin katılımcı bir yaklaşımla kurgulanması, yerel üstünlük alanlarının ve inisiyatifin öne çıkartılması, özel kesimin dinamizminden olabildiğince yararlanılması ve sürdürülebi-lirlik ilkesinin tüm planlamayı çevrelemesi gibi temel beklentiler bu yeni yaklaşımın izlerini taşımaktadır.

Bu özelikleri ile yeni planlama yakla-şımı, mevcut planın gözden geçirilmesi anlamını aşmaktadır. Bu nedenle de ça-lışma yeni "Güneydoğu Anadolu Bölgesi Kalkınma Planı" olarak adlandırılmıştır.

Yukarıda özetlenen gelişmelerin 2000'li yıllara taşındığı günümüzde; 1989 yılında onaylanan GAP Ana Planı yaklaşık 10 yılını doldurmuştur.

1989 GAP Ana Planı'nın ilk çıkış nok-tası, Fırat ve Dicle havzalarındaki hidrolik kaynakların sulama ve enerji amaçlı kulla-nımını ve bunun diğer sektörlere etkilerinin gözetilmesi ve hesaplanması iken, 1980'li yılların sonuna yaklaşıldığında kapsam Devlet Planlama Teşkilatı'nca projenin çok boyutluluğunu kavrayacak biçimde zen-ginleştirilmiş, nihai ürün "Çok Sektörlü Entegre/Tümleşik Bölge Kalkınma Planı" olarak tanımlanmış ve yaklaşıma gelenek-sel bölge planlamanın hemen tüm boyut-ları eklenmiştir. Kısaca, 1989 Ana Planı'nın başlangıçtaki çıkış noktası kaynakları hare-kete geçirmek olarak belirlenmiş iken, daha sonra tümleşik bir bölgesel kalkınma planı elde edilmiştir. Öte yandan, bu plan çalışması tamamlanması sonunda Türkiye'de ilk kez bir "Bölge Kalkınma İda-

GAPTA PLANLAMA İHTİYACININ NEDENLERİ VE PLANLAMANIN ÇIKIŞ NOKTALARI

351

Planlama Dergisi

resi" kurulmuştur. Temel amaç Plan uygu-lamasının mahallinde yakından yönetilme-sidir. Böylece, planlı dönemde Devlet Planlama Teşkilatı tarafından yürütülen bölge planlama faaliyetleri, buna çok ay-rıntılı uygulama yetkileri de eklenerek, ilk kez yeni bir kurumsal yapılanmayla, Baş-bakanlığa bağlı, belli bir bölge ile görevli yeni bir birim tarafından sürdürülmeye başlanmıştır.

GAP-BKİ, son on yıldır özellikle uygu-lamaya dönük çalışmalarına, yukarıda açık-lanan yeni plan anlayışını yansıtmaya ça-lışmış, toplumsal kalkınma amaçlı çabalara girmiş ve nihayet 2000'li yılların başında da, 1989 Planını tümüyle gözden geçir-meye geçmiştir. Bakanlar Kurulu, Güney-doğu Anadolu Projesi'nin 2010 yılında biti-rilmesi kararını almış ve ekonomik, sosyal vb. önlemlere ilişkin planlama çalışmalarını yapmakla GAP-BKİ'yi görevlendirmiştir (GAP-BKİ 2000a).

Bugün tamamlanmaya yaklaşan faali-yetin özelliği, Güneydoğu Anadolu Bölgesi için yapılan planlamanın ilk kez Bölge Kal-kınma İdaresi'nce yapılıyor olmasıdır. Bu iş için planlama deneyimi olan bir grup oluş-turmuş bir sivil toplum kuruluşu ile plan hazırlığı yürütülmüştür. DPT yanında başta DSİ olmak üzere uygulamacı kuruluşlarla koordinasyon yapılmıştır.

Bölgedeki Yeni Koşulların Kal-kınma Planı Gereksinimini Artırması: Ana Plan'ın 1989 yılında onaylanmasını ta-kip eden yıllardaki iki olumsuzluk, planın uygulama olasılığını büyük ölçüde zedele-miştir. Bunlar; 1990'ların hemen başındaki Körfez Savaşı ve bunu takip eden Irak am-bargosu ile Bölge'de yaşanan terör soru-nudur.

Her şeyden önce; güvenlik sorunları

nedeni ile kamu kaynakları tahsisinde önemli değişiklikler ve özelikle sulama başta olmak üzere altyapı yatırımlarında önemli aksamalar olmuştur. Irak ambar-gosu ise başta ulaştırma ve ticaret sektör-leri olmak üzere; özel kesimin kan kaybını nedenlemiştir.

Günümüzde Irak ambargosu sür-mekle birlikte; terör sorunu çözülmüş ve Bölge'nin ekonomik olarak canlandırılması ve onarılması gündeme gelmiştir.

1989 GAP Bölge Ana Planı'nın Son On Yıldaki Gelişmelere Göre Sayısal Boyutunun Güncelleştirilmesi: Yukarıda açıklandığı gibi; planın gerçek-leşmesindeki olumsuzlukların sayısal olarak ifade edilmesi, bölgesel kalkınma ve ona-rım sürecinin sayısallaştırılması ve plan di-line dökülmesi gerekmektedir.

1989 Ana Planı, bölgesel gelişmeyi büyük ölçüde sulamaya bağlı olarak tarım-sal üretimdeki artışa ve bunun diğer sek-törlere yapacağı etkilere bağlamıştır. Plan, nihai ekonomik yapıyı "tarımsal ürün dış-satım üssü" olarak betimlemiştir. Planı tümleşik hale getiren tüm ulaştırma ve sosyal boyutlar kapsanmıştır. Bununla bir-likte; 2000'li yıllarda kamu kesimi tarafın-dan yapılan sulama altyapısı 2002 yılı için öngörülenin sadece % 14'ü düzeyine gele-bilmiştir. 1990'lı yılların sonunda, Böl-ge'deki 9 ilin toplam dışsatımı ise, Türkiye dışsatımının sadece % 2'sini oluşturabil-miştir. Bu oranı da büyük ölçüde Gaziantep ili yaratmıştır.

Güneydoğu Anadolu Bölgesi ile ilgili sektörel gelişmişlik ölçümleri, farklı sek-törlerde değişiklik göstermekle birlikte; gerçekleşen değerler, Bölge'de genel ola-rak ülke ortalamasının yarısı civarındadır (GAP-BKİ 2000b).

352

Planlama Dergisi

Yeni Egemen Planlama Anlayışı-nın Güneydoğu Anadolu Bölgesi Kal-kınma Planı'na Yansıtılması İstemi: Ana Plan'ın gözden geçirilmesinde, diğer-leri ile birlikte; yukarıdaki yeni ve çağdaş planlama anlayışının etkisi olduğu söylene-bilir. Nitekim, konuya ilişkin GAP-BKİ ta-rafından hazırlanan "İş Tanımı"; İdarenin bu husustaki beklenti ve taleplerini ortaya koymaktadır. GAP-BKİ kalkınmanın oda-ğına insanı yerleştirmiştir. Bunun anlamı yörenin insan kaynaklarının beceri düzeyi-nin geliştirilmesi; halkın eğitim düzeyinin yükseltilmesi; insan ve kurumsal kapasite-nin artırılması; yaşam kalitesini sosyal, kültürel, ekonomik ve çevresel açılardan artırmayı hedefleyen proje etkinliklerinin mümkün olduğunca yerel toplulukların ka-tılımıyla planlanması ve uygulanmasıdır. Bu yaklaşım, yerel halkın gerçek sorunlarına, gereksinimlerine, tutumlarına ve öncelikle-rine duyarlı yeni bir planlama, projelen-dirme ve uygulama gerektirmektedir. Plan-dan etkilenen tüm kesimlerin görüş ve katkıları ile gerçekleşecek bir planlama, anılan iş tanımının ana felsefesi olmuştur. Bu bağlamda; kamu ve özel kesimin eko-nomik olanaklarının, plan hedefleri doğ-rultusunda harekete geçirilmesi ve kal-kınma sürecine kamuoyu desteği ve katılı-mın sağlanması yapılmakta olan yeni "Güneydoğu Anadolu Bölgesi Kalkınma Planı"nın temel çıkış noktalarını oluştur-maktadır.

PLANLAMA YAKLAŞIMI VE TEMEL ANLAYIŞIN PLANLAMA SÜREÇ VE AMAÇLARINA YANSIMASI

Güneydoğu Anadolu Bölgesi Kalkınma Planı, kuramsal olarak açıklanan yeni planlama anlayışının pratiğe dönüştürül-mesi olarak kurgulanmaktadır. Bu anlayış, planlama çalışmalarının başında ortaklaşa bir çaba ile oluşturulan plan vizyo-

nunda/ufku net olarak ifade edilmiştir. Buna göre Plan'ın vizyonu/görüş ufku,

"...Refahın arttığı ve yaygınlaştığı ve bunun herkese ekonomik faaliyetlere katılma fırsatı vererek sağlandığı; böl-genin diğer bölgelerle olan gelişmişlik farklarının ortadan kalktığı; bölgedeki kaynakların etkin kullanıldığı, sürdü-rülebilir büyüme ve toplumsal istikra-rın bir gereği olarak verimlilik ve is-tihdamın arttığı; guçiu, özgüvenli, do-nanımlı, eğitilmiş bireylerden oluşan ulusal ekonomiyle bütünleşmiş, dışa açık, fırsat eşitliğinin olduğu, demok-ratik bir toplumsal yapımın gerçekleş-tiri/mesidir... "(GAP-BKİ 2000b, 8).

Bu vizyon/görüş ufku/hedef, planın hemen tüm bileşenlerine yansıyan ve plan çerçevesini oluşturan ilkelerle olgunlaştı-rılmış ve desteklenmiştir. Bunlar kısaca aşağıda açıklanmıştır:

• Katılımcı bir yaklaşımla hazırlanacak planın; plandan etkilenen tüm ke-simlerce olabildiğince benimsenir ve gerçekçi olması,

• "Sürdürülebilirlik" ilkesinin tüm planlama bileşenlerine yansıtılması, bölge kaynakları ve mekanı ile in-sani yerleşim alanlarının bu ilke doğrultusunda kurgulanması ve ta-sarlanması,

• Bölge mekansal yapısını sadece ey-lemlerin fiziki yansıması ve biçim-lenmesi olarak değerlendirilme-mesi, ayrıca yığılımiarın oluştur-duğu "dışsal ekonomilerin, planda etkin olarak kullanılması",

• Bölgesel kalkınmanın kaynakları ha-rekete geçirme süreci olduğu kadar "caadas ve donatı mlı birevleı"\ n

353

Planlama Dergisi

oluşturacağı " toplumsal kalkınma" ve "kapasite artırımı"eylemi olarak da algılanması,

• Sürdürülebilir gelişme altyapısının oluşturulması ile su, toprak ve bi-yolojik kaynakların verimli kullanıl-ması,

• İnsan kaynaklarının geliştirilmesi ile yerel inisiyatifler öncülüğünde Bölge'nin kurumsal kapasitesinin güçlendirilmesi,

• Çevresel duyarlılığın ön plana çıka-rılması ve bölge mekanının çevresel değerleri koruyan ve geliştiren bir anlayışla düzenlenmesi,

• Kalkınma sürecinin, ulusal ve ulus-lararası ekonomilerle bütünleşir bi-çimde kurgulanması, bölge ekono-misinde "pazar kurallarının etkin kıiınmasl',

• Bu bağlamda; Bölgenin, ülkenin di-ğer bölgeleri ile "gelişmişlik farkının azaltılması' için önlemlerin alın-

• Kültürel varlık ve birikimlerin, plan-lamada bir zenginlik olarak değer-lendirilmesi ve korunması, bu biri-

Planlanma ilkeleri, planlama sürecinin başlangıç aşamasında oluşturulan, "Amaç, Hedef, Strateji Dizisi"ne açık olarak yansı-tılmıştır. Bu aşamada 16 önemli planlama amacı üzerinde durulmuştur. Bölge plan-lamasının karmaşık ve çok sektörlü kuram-sal içeriği, doğal olarak, bazı hedeflerin farklı sektörler itibarı ile örtüşmesine yol açmıştır. Anılan amaç, hedef ve stratejiler dizisi, Ankara ve GAP illerinde yapılan top-lantılarda tüm taraflarla tartışılmış ve özel-likle Bölge halkının görüşleri doğrultu-sunda, anılan set içeriğinde öncelikler yer değiştirmiştir (GAP-BKİ 2000c, GAP-BKİ 2000d).

• Bölgelerarası, Bölge içi gelişmişlik farkının azaltılması, dezavantajlı kesimlerin desteklenmesi ile me-kansal kullanımın işlevsel kılınması,

• Çevre yönetim yapılarının oluşturul-ması ve güçlendirilmesi ile tarih ve kültür varlıklarının korunması ve değerlendirilmesi,

• Kamu kuruluşlarının koordinasyo-nunun sağlanması; özel kesim ve yerel sivil örgütlenmelerle işbirliği-nin artırılması

olarak özetlenebilecek amaçlar dizisi ile planlama çalışmalarının ana çerçevesi oluşturulmuştur. Kuşkusuz, anılan ilkeler ve amaçlar dizisi, Bölge'nin özgün koşulları gözetilerek üretilmiş olmakla birlikte, ge-nellik düzeyi yüksek önermeleri içermekte-dir. Planlamanın ilerleyen aşamalarında, bu dizinin somut biçime dönüştürülmesi, sayı-sal ifadelerle zenginleştirilmesi ve dinamik bir süreç içinde geliştirilmesi söz konusu olmak durumundadır.

Planın Kurgusu ve Planlama Süreci: Güneydoğu Anadolu Bölgesi Kal-kınma Planı, ardışık ve farklı aşamalardan oluşan bir süreç içinde tamamlanmıştır. Bir anlamda kurgusal gelenekselliği taşıyan bu planlama süreci şemada gösterilmiştir (Şema 1).

Bu katılımcı çalışma süreci sonunda;

ması,

kimlerden potansiyel güç olarak yararlanılması.

354

ULUSAL PLAN 8. PLAN VE

2023 PERSPEKTİFİ ULUSLARARASI GELİŞMELER

89 PLANININ DEĞERLENDİRİLMESİ KALKINMA İHTİYAÇLARI

VE VİZYON/UFUK İLGİLİ KAMU KURULUŞLARI,

SİVİL TOPLUM KURULUŞLARI ÜNİVERSİTELER,

DİĞERLERİ

SOSYAL EYLEM PLANININ DEĞERLENDİRİLMESİ

2010 PLANININ AMAÇ, VE HEDEFLERİ

DURUM TESBITI

FİNANSMAN MODELLERİ KALKINMA VERİ TOPLAMA

VE GÜNCELLEŞTİRME KAYNAKLAR

KALKINMA PLANI VE UYGULAMA PROGRAMI

İZLEME DEĞERLENDİRME DÜZENİ

Planlama Dergisi

"Veri Toplama ve Veri Tabanının Ol-uşturulması" aşamasını, "Mevcut Plan ve Programların Değerlendirilmesi", "Kalkınma İhtiyaçları ve Sınırları" ve bu faaliyetleri de "Amaç, Hedef, Strateji ve Politikalar" dizi-sinin oluşturulması izlemektedir. Görüldüğü gibi ilk aşama; daha çok planlanacak ol-guyu kavrama ve ortaya konulan amaç ve hedefler seti gözetilerek eylem alanlarının sınırlarını tanımlama alt-sürecinden oluş-maktadır.

"Makroekonomik Modelin Kurulması" ve "Kalkınma Seçeneklerinin Hazırlanması ve Taslak Bölge Planı'nın Oluşturulması" aşamalarını "Bölge Kalkınma Planı ve Uy-gulama Programlarının Tamamlanması ve Tanıtımı" aşaması izlemiştir. Plan'ın resmi nitelik kazanması ile birlikte etkin bir "İz-leme/Değerlendirme Sisteminin Kurulması" faaliyeti de tamamlanmaktadır. Görüldüğü gibi bu ikinci alt-süreç daha çok geleceğin kurgulanması olarak tanımlanabilmektedir.

Faaliyetlerin son aşamasını ise sektör-el projelerin üretilmesi oluşturmaktadır. Projeler, planın sürükleyici sektörleri için ivedi yapılması gerekenleri; teknik, mali ve örgütsel boyutları ile birlikte ayrıntıya in-dirmeyi amaçlamıştır.

Bu noktada vurgulanması gereken bir husus, gerek ilk alt planlama süreci sonun-da tüm çalışmaları çerçeveleyecek amaçlar setinin ve gerekse sonraki alt-süreçte kal-kınma senaryolarının, özellikle plandan et-kilenenlerin görüş ve katkılarına sunulmuş olmasıdır. Her iki ürünün de, bu katkılar sonucu olgunlaşması esas alınmıştır.

Planlamanın Örgütlenmesi ve Planlama Yaklaşımı ile Plan Örgüt-lenmesi Arasındaki Uyum: Güneydoğu Anadolu Bölgesi Kalkınma Planı'nın çalışma grupları, plan ilkeleri ve amaçları doğrultu-sunda ve bunları gerçekleştirmek üzere her bir planlama bileşenine göre oluştu-

rulmuştur. Örgütlenme şeması ekte su-nulmaktadır (Şema 2).

Bu noktada önemli olan, planlama yaklaşımı ile örgütlenmesinin uyum içinde olmasıdır. Daha önce sıralanan ve planla-mayı çevreleyen ilkelere göre takımların oluşturulmaları dikkat çekicidir:

Önemli bir diğer husus; GAP-BKİ'nin planlama çalışmalarında aktif olarak görev alması ve her bir planlama bileşeni için, danışmanlarla, İdare çalışanları ile birlikte görev yapmasıdır.

Plan yaklaşımı ile plan hazırlığı uy-gulaması arasındaki uyuma özen gösteril-miştir. Planlama sürecinde katılımcı yakla-şımın tüm unsurları görülmektedir. Örne-ğin; belirli sektörlerdeki çalışmalar aşağıda sıralanan katılım yöntemleri ile gerçekleşti-rilmiştir.

Bu bağlamda; özellikle yetki devri yöntemi ile farklı bileşenlerdeki toplam 19 çalışma, konusunda uzman sivil toplum örgütlerine, üniversitelere ve diğer kuru-luşlara yaptırılmıştır.

Benzer bir çaba, ortak çalışma ve iş-birliği modellerinde yaşanmış; bu konu-larda sayıları yüzden fazla kuruluşla ilişki kurulmuştur.

• Yetki Devri • İşbirliği • Ortak Çalışma • Bilgilendirme • Yönetişim

• Bölge Planlama/Mekansal Gelişmeler • İktisadi Planlama • Kırsal ve Tarımsal Kalkınma • Sosyal Planlama • Çevre ve Altyapı • İletişim ve Halkla İlişkiler

356

ŞEMA 2: ÖRGÜT ŞEMASI

00 Ol -J

5 6 a S" a S <5

£

Planlama Dergisi

GUNEYDOGU ANADOLU BÖLGESİ KALKINMA PLANI'NIN YENİ PLANLAMA YAKLAŞIMLARINDAN ÖRNEKLER

Planlanacak olgunun algılanması ve kavramsallaştırılması ağırlıklı aşamalardan ilk planlama alt-sürecini oluşturan faali-yetlerin hepsi sonuçlandırılmıştır. Veri top-lanması ve güncelleştirilmesi çalışmaları ile 1989 Ana Planı ve günümüzdeki mevcut yapının değerlendirilmesi çalışmaları ta-mamlanmıştır. Bu çalışmaların doğal so-nucu olarak, 2010 plan hedef yılı itibarı ile kalkınma alt ve üst sınırları farklı planlama bileşenleri ile ortaya çıkmaktadır. Öte yan-dan; amaç, hedef ve stratejiler dizisi ha-zırlanmış, ilgili taraflarla tartışılmış ve göz-den geçirilmiştir. Tüm gelişmeler rapor edilmiş ve taraflara iletilmiştir.

Öte yandan; ağırlıklı olarak bölgenin geleceğinin kurgulanmasını içeren diğer alt-planlama sürecinde çeşitli yaklaşımlar denenmiştir. Kalkınma senaryoları çalış-maları tamamlanmıştır. Bu bağlamda; mevcut eğilimin devamı senaryosu modellenmiş ve sonuçları tartışılmıştır. So-nuçlar, planlamanın yönleneceği sayısal hedefleri de ortaya koymuştur. Mevcut eğilimin devam etmesi durumunda; GAP illerinin, toplam Türkiye GSYİH içindeki paylarının giderek azalacağı ortaya çıkmış ve planlı müdahalelerin gereği belirlenmiş-tir. Benzer bir alt-modelleme, sektörleri itibariyle istihdam, nüfus tahminleri ve bunların mekansal dağılımı için yapılmıştır. Bu bağlamda, bölgesel ulaşım sistemi modellemesi hazırlanmıştır. Özetle, gele-ceğin kurgulanması çalışmalarında model-leme çalışmaları ile büyük ilerleme sağ-lanmıştır.

Planlama çalışmalarının başlangıcın-dan bu yana geçen sürede; ülke planlama

uygulamasına bir çok ilklerin kazandırılma-sıdır. Farklı planlama bileşenleri itibarı ile özellikle Bölge'de gerçekleştirilen çalışma-ların konularından bir kısmı şöyledir:

1. Güneydoğu Medyası Eğitim Projesi

2. "Kentsel Yönetim Modeli İle Belediyele-rin Kurumsal Kapasitelerinin Geliştiril-mesi Model Etüdü"

3. "Güneydoğu Anadolu Bölgesi Kalkınma Planı'nda Bilişim Sektörü"

4. "Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Hiz-metleri için Seçenekli Modellerin Araş-tırılması"

5. "Önder Çiftçi Yayım Projesi'nin GAP Bölgesi'nde Uygulama Olasılıklarının Değerlendirilmesi"

6. "Arazi Ofisi ve Arazi Edindirme Fonu'nun GAP Bölgesi İçin Uygulanabi-lirlik Model Etüdü"

7. "GAP Bölgesi'nde Ağaçlandırma ve Erozyon Kontrolü İçin Havza Yönetimi Model Etüdü"

8. "Hayvancılıkta Sözleşmeli Üretim Mo-dellerinin Uygulama İmkanları"

9. "Toprak ve Su Kaynakları Kirliliğinin Boyutları, Nedenleri ve Çözüm Yolla-rına İlişkin Çalışma"

10. "Pazarlama Olanakları"

11. "GAP Turizm Yatırım ve Pazarlama Etüdü"

12. "KOBİ'lere Yönelik Destek Politikaları-nın Değerlendirilmesi ve Öneriler"

13. "Bölge'nin Sağlık Profili"

358

Planlama Dergisi

Kaynaklar 14. "Özel Kesim Kapasitesi ve Yeni Yatırım Olanaklarının Tespiti ve Finansman Olanakları"

15. "Bölge'nin Esnaf ve Sanatkarlarının Toplumsal Değişme Süreciyle Bütün-leştirilmesi"

16. "Bölge'nin Yaygın ve Örgün Eğitim Ya-pısı"

17. "Bölge'deki Sivil Toplum Örgütlerinin Kapasitelerinin Artırılması ve Kalkınma Süreciyle Bütünleştirilmesi"

18. Güneydoğu Anadolu Bölgesi Kalkınma Planı Sürecine Ülke Çapında Sivil Toplum Örgütlerinin Katılımı"

19. "Tarihi ve Kültürel Varlıkların Saptan-ması, Korunması ve Değerlendirilmesi ve Hasankeyf Danışma Sürecinin Baş-latılması"

Bu çalışmalar ve benzer diğerleri, plan bütünlüğü içinde değerlendirilmiş ve Bölge Kalkınma Planı'nın oluşumuna katkı sağla-mışlardır.

Çalışmaların bundan sonraki ağırlığı, geleceğin tasarımı ve planın sayısal boyu-tunun oluşturulması olacaktır. Plan, ayrıl-maz bir parçası olarak, "Uygulama Prog-ramlandı da içermektedir.

Planın sürekliliğini sağlayacak olan "İzleme/Değerlendirme/Yönlendirme" sü-reci ise süreklilik gösterecektir.

Bölge Bilimi Türk Milli Komitesi (BB-TMK). 1995. "Bildiriler". Beşinci Ulusal Bölge Bilimi/Bölge Planlama Kongresi. Bölge ve Bölge Planının Değişen Anlamı. Ankara.

Birleşmiş Milletler (BM). 1987. Ortak Geleceği-miz, Ankara: Çevre Koruma Vakfı.

DPT; Bölgesel Gelişme Özel İhtisas Komisyonu Raporu, 2000, Ankara.

GAP Bölgesel Kalkınma İdaresi Başkanlığı, AB Koordinasyon Birimi (GAP-BKİ-AB). 2000. "AB Bölgesel Politikaları Bilgi Notu". Ankara.

GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı (GAP-BKİ). 2000a. GAP Bölge Kalkınma Planı Çalışmaları. Ankara.

GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı (GAP-BKİ). 2000b. Mevcut Durum ve 1989, Master Planı Değerlendirme Raporu. Ankara.

GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı (GAP-BKİ). 2000c. Güneydoğu Anadolu Bölgesi Kalkınma Planı Çalışmaları. Ankara.

GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı (GAP-BKİ). 2000d. Güneydoğu Anadolu Bölgesi Kalkınma Planı - Amaçlar Setinin Topluluğa (Paydaşlara) Dayalı Analizi. Ankara.

The Council of Europe (CE). 2000. Activities and Achievements. Strasbourg.

Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği (TMMOB). 1996. Sürdürülebilir Kalkınma Sempozyumu. Ankara.

359

KAMU SABİT SERMAYE YATIRIM STRATEJİLERİ ve 2002 YILINDA KAMU PROJE STOKU

Özet: Türkiye'de 1960-1980 ara-sında; karma ekonomi kuralları içinde, kamu ve özel kesimlerin bir arada ve birbi-rini destekleyerek faaliyet gösterdiği, ithal ikamesi ile sanayileşmeye dayalı dengeli kalkınma 'politikası benimsenmiştir. 1980 sonrası ise ekonomide, ithal ikameci ve içe dönük, yapıdan ihracata dönük, ve dışa açık yapıya geçildiği dönem olmuştur. Bu doğr ruituda, kamu kesimi giderek imalat sana-yii yatırımlarından çekilerek, ekonomik ve sosyal altyapı yatırımlarına yoğunlaşmıştır. Ancak, bu dönem aynı zamanda kamuya yatırım yaptırma talebinin çok yükseldiği ve farklılaştığı bir dönem de olmuştur. Türkiye, VIII. Beş Yıllık, Kalkınma Planı dö-nemine, pek çok yatırım ihtiyacı olmasına rağmen, mevcut kamu kaynaklarıyla yü-rütülmeyecek, boyutlarda proje stokuna sahip bir Kamu Yatırım Programı ile gir-miştir. 2001 yılında başlatılan kamu yatırım programının yürütülebilirlik çalışmalarının bundan sonra da sürdürülmesi ihtiyacı de-vam etmektedir Kamu yatırım programının yürütülebilir bir yapıya kavuşturulması ihti-yacının gerekçeleri bu yazı ile özetlen-mektedir.

1960'lı yılların başında planlı kalkınma modelini benimseyen Türkiye'de, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) tarafından 1960'dan bu yana, 1963-1977, 1973-1995 ve son olarak ta 2001-2023 dönemlerini kapsayan üç ayrı uzun vadeli plan ve bu uzun vadeli planlar kapsamında, sonun-

Yılmaz ILGIN (*)

cusu 2001-2005 dönemini kapsayan VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı olmak üzere sekiz ayrı beş yıllık kalkınma planı hazırlanmıştır. Bu çalışmada, söz konusu dönem boyunca izlenen ve önümüzdeki dönemde izlenecek olan kamu yatırım stratejileri özetlenerek, 2002 yılı itibariyle kamu yatırımları proje stokunun durumu ortaya konulmaya çalı-şılmıştır.

I- PLANLI DÖNEM BOYUNCA KAMU YATIRIM STRATEJİLERİ

1-1. Uzun Vadeli Plan (1963-1977)(1)

Türkiye, 1960'lı yılların başında planlı kalkınma modelini benimsemiş ve 1961 yı-lında, 1963-1977 dönemini kapsayan 15 yıllık bir uzun vadeli plan hazırlanmıştır. Söz konusu uzun vadeli planda, karma ekonomi kuralları içinde, devlet ve özel sektörün bir arada ve birbirini destekleye-rek faaliyet gösterdiği, ithal ikamesine yö-nelik sanayileşmeye dayalı dengeli kal-kınma politikası benimsenmiştir. Bu çerçe-vede, kamu yatırımlarının yapılmasında, uzun süreli gelişme için gerekli yatırımları, stratejik yatırımları ve özel teşebbüsün gerçekleştiremediği yatırımları yapmak esas ilke olarak benimsenmiştir. Yatırımla-rın coğrafi dağılımının dengeli olması da stratejide dikkate alınmıştır. 15 yıllık dö-nem sonunda, toplam yatırımların

O DPT, 1963, Kalkınma Planı-Birinci Beş Yıl (1963-67), Ankara, s.527

(*) DPT, Planlama Uzmanı

361

Planlama Dergisi

GSMH'ya oranının yüzde 21 olması hedef-lenmiştir. İthal ikameci sanayileşme politi-kası çerçevesinde, yatırım önceliklerinin tespitinde, maliyet mukayeseleri uzun vade açısından değerlendirilmiş, sektörlerin ge-lişme hedefleri dinamik bir karşılaştırmalı maliyet yapısı göz önünde tutularak tespit edilmiştir.

I. Beş Yıllık Planda (1963-1967) "en geniş anlamda temel yapı" yatırımlarına ağırlık verilirken, II. Beş Yıllık Kalkınma Planında (1968-1972) özellikle sanayi iş-kollarının ekonomide sürükleyici sektör ni-teliğini kazanması ilkesi benimsenmiş ve plan stratejisinde, geniş bir teşkilatlan-mayı, üstün teknolojileri ve büyük serma-yeyi gerektirecek stratejik yatırımların ya-pılması konusunda doğrudan doğruya ya-tırımcı olarak kamu kesimine büyük gö-revler düştüğü belirtilmiştir.(2)

2- II. Uzun Vadeli Plan (Yeni Strateji) (1973-1995)(3)

1972 yılında, dünyada meydana gelen değişmeler karşısında Türk Ulusunun yarı-nını görme ve ona hakim olma, I. ve II. Beş Yıllık Planlar ile ulaşılan sonuçlar, ka-zanılan tecrübeler, karşılaşılan sorunlar, kalkınma potansiyelinin daha belirgin hale gelmesi, ortaya çıkan yeni durumlar, özel-likle Ankara Anlaşması çerçevesinde Av-rupa Ekonomik Topluluğuna katılmaya ge-çişi düzenleyen Katma Protokol, kalkınma politikasının yeniden gözden geçirilmesini ve 1995 yılı sonunda Gümrük Birliğine gi-rişi hedef alan yeni açının hakim kılınma-sını gerektirmiştir. III. Beş Yıllık Kalkınma Planının yeni bir bakış açısı ile hazırlanması

(2) DPT, 1972, Plan Modeli Uluslararası Kolokyumu, Ankara, s.22

(3) DPT, 1972, Yeni Strateji (1973-1995), Ankara

lüzumu doğmuştur. "Uzun Dönemli Kal-kınmanın ve III. Beş Yıllık Kalkınma Planı-nın Temel Hedefleri ve Stratejisi" ortaya konulmuştur. Söz konusu Yeni Strateji 1973-1995 dönemindeki 22 yılı kapsa-maktadır.

Yeni Stratejide de, sanayileşme; mali ve maddi kaynakları hızla artıran, geniş istihdam yaratan bir iktisadi gelişme yolu olarak belirlenmiş ve kaynakların toplana-cağı "ağırlık merkezi" olarak tespit edilmiş-tir. Daha ağır sanayi ve rekabet gücü ka-zanma öncelik almıştır. Ekonominin dış ekonomik ilişkilerden olumsuz yönde etki-lenmemesi ve dış kaynaklara bağlılığın azaltılması amacı doğrultusunda, kendi kendine yeten otarşik bir ekonomi yaratma amaçlanmıştır. Kısaca, ithal ikameci sana-yileşme modeli yeni stratejide de benim-senmiştir. Devletin, özellikle büyük serma-yeyi, yüksek ve ileri teknolojiyi gerektiren yeni, riskli ya da savunma ile ilgili sanayi-lerin geliştirilmesi teşebbüslerinde bulun-ması ilkesi Yeni Stratejide de benimsen-miştir.

Kamu Yatırımları ile ilgili olarak, sek-törler itibariyle;

• Tarımda, sulama ve toprak muhafaza yatırımlarına ağırlık verilmesi, • Madencilikte, işletmeciliğin milli olması ve özellikle enerji hammaddelerinin ve stratejik madenlerin zamanında ve emni-yetle sağlanması için devlet eliyle işletil-mesi, • Sanayide, ekonomik ve teknik yönden dış etkenlere duyarlılığın azaltılması ve önemli ölçüde ithal ikamesi sağlanması, sanayileşmenin sağlam temellere oturtul-ması gereği nedeniyle, başta kimya, petro-kimya, makine imalat, madeni eşya, metal ve elektronik sanayileri olmak üzere ara malları ve yatırım mallarına öncelik veril-mesi,

362

Planlama Dergisi

• Enerjide, sanayileşmenin ve yükselen yaşam düzeyinin gerektirdiği enerjinin sağlanmasında devlet tekelinin olması ve yurt kaynaklarının değerlendirilmesi, • Ulaştırmada, ihtiyaçların karşılanması-nın planlara bağlanarak talebin asgari ma-liyetle karşılanması, • Haberleşmede, darboğazlara yol aç-mayacak bir hızda ihtiyaçların karşılanması ve radyo-televizyon yayıncılığının yurt dü-zeyine yaygınlaştırılması, • Turizmde, özel sektör esas alınmakla beraber özel sektör için öncü ve örnek ola-cak tesislerin yapılması veya özel sektörün kifayetsiz olduğu ölçüde ona eşlik edilmesi, • Konutta, etkili politika önlemleri ile ge-rekli yönlendirmelerin yapılması ve kamu-nun bu konuda önderlik yapması, • Eğitimde, fırsat eşitliğinin sağlanması açısından bölgesel farklılıkların giderilmesi, ilk öğretimde yüzde 100 okullaşma oranı-nın gerçekleştirilmesi, orta öğretimin birinci devresinde yüzde 50, ikinci devresinde yüzde 25, yüksek öğretimde yüzde 9 okullaşma oranlarının hedef alınması, • Sağlıkta, hizmetlerin tek elden yönetil-mesi ilkesi doğrultusunda yataklı tedavi kurumlarının kurulması, standartları ve yö-netimi, kaynakların etkin kullanımını sağla-yacak şekilde yeniden düzenlenmesi, 10 bin nüfusa bir sağlık ocağı ve 3 bin nüfusa bir sağlık evi standardı ile sosyalizasyon programının ülkenin üçte ikisine yaygınlaş-tırılması, 10 binde 26 yatak standardının en düşük ilden başlanarak her ilde ger-çekleştirilmesi, • Hizmetlerde, il ve ilçelerin gelişmişlik düzeylerinin objektif yöntemlere göre tes-pit edilerek kamu hizmetlerinden yararlan-dırmada gelir farklarını gözetici bir yöntem izlenmesi, kent ve kır ölçeğinde ana yer-leşme dokusunun kalkınmaya uyumunun; kamu sanayi yatırımlarının ve organize sa-nayi bölgelerinin çevresinde belediye disip-lininin kurulması, kamu yatırımlarının et-kinliğinin artırılmasına imkan verecek mer-

kezi köylerin seçilip geliştirilmesi, kentlerde altyapının çevre koşullarında sorun yarat-mayacak biçimde ve ileri aşamalara geçişi sağlayacak standartta yapılması, konut, sağlık ve sosyal hizmet ihtiyaçlarının bir bütün olarak ele alınarak gerçekleştirilmesi temel politika ilkeleri olarak benimsenmiş-tir.C)

Ekonomide, ithal ikameci ve içe dö-nük yapıdan ihracata dönük ve dışa açık yapıya geçişin başladığı 1980 yılından sonra hazırlanan ilk plan olan V. Beş Yıllık Kalkınma Planında, kamu yatırımlarında ekonomik ve sosyal altyapı ihtiyaçlarının karşılanmasına öncelik tanınmasının esas olması benimsenmiştir. Bu doğrultuda, devletin prensip olarak sınai ve ticari alt-yapı yatırımlarını yapacağı, istisnai olarak ta kalkınmada öncelikli yörelerde (KÖY) sanayi yatırımları yapabileceği, kamu ikti-sadi teşebbüslerinin (KİT) özel sektörün kendi gücüyle veya makul teşvik tedbirleri ile gerçekleştirebilecekleri yatırımlara zaruri haller dışında girmeyecekleri belirtilmiştir. Kamu yatırımlarıyla ilgili olarak, VI. ve VII. Beş Yıllık Kalkınma Planlarında da V. Plan-daki kamu yatırım politikası benimsenmeye devam edilmiştir.

Makro ekonomik istikrarsızlık, eğitim ve sağlık hizmetlerinin yeterince geliştiri-

(4) DPT, 1972, Yeni Strateji, Ankara, s 30-37

(5) DPT, 1985, Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989), Ankara

(6) DPT, 2000, Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara

3- V. Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989) (5)

4- Uzun Vadeli Strateji (2001- 2023) ve

VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005)(6)

363

Planlama Dergisi

lememesi, ekonomide düşük verimlilik, iş-gücünün niteliğindeki yetersizlik, işsizlik ve tarımdaki atıl işgücü, gelir dağılımındaki dengesizlikler, üretim, yatırım ve ihracatta geleneksel sektörlerin ağırlığı, teknolojinin üretimi, kullanımı ve yayılmasındaki yeter-sizlik, bilgi ve iletişim altyapısındaki eksik-lik, enerji ve diğer altyapı hizmetlerindeki aksaklıklar ile kamu hizmetlerinde verim düşüklüğü ve doğrudan yabancı yatırımla-rının azlığının başlıca sorunlar olarak belir-lendiği Uzun Vadeli Gelişmenin (2001-2023) ve VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planının (2001-2005) Temel Amaçları ve Strateji-sinde, kamu yatırımlarının 2001-2023 dö-neminde giderek eğitim, sağlık ve teknolo-jik araştırma alanlarında yoğunlaştırılması, enerji, ulaştırma ve haberleşme sektörleri-nin yatırım paylarının 2010 yılına kadar düzeylerini koruması ve 2010 yılından iti-baren tedricen düşürülmesi öngörülmüş, kamu kesimi yatırımlarının ağırlıkla eko-nomik ve sosyal altyapı alanlarında yo-ğunlaştırılması, eğitim, sağlık, teknoloji alt-yapısı, enerji, sulama, kentsel altyapı yatı-rımlarına ve ulaştırma alt sektörleri ara-sında dengeyi sağlayıcı yatırımlara bölgesel gelişme stratejileri dikkate alınarak öncelik verilmesi benimsenmiştir.

Planda, Kamu Yatırım Programının temel sorununun, Programın sınırlı kamu kaynaklarına göre çok sayıda ve öncelikleri iyi belirlenememiş projelerden oluşmasının olduğu, bu durumun, öncelikli projelere uygun zamanda yeterli ödenek tahsis edi-lememesine, projelerin yapım sürelerinin uzamasına, maliyetlerin artmasına ve elde edilecek faydaların gecikmesine yol açtığı, kamu yatırım stokunun daha etkin bir ya-pıya kavuşturulması amacıyla, proje fikir-lerinin geliştirilmesi, "yapılabilirlik etüt-lerinin hazırlanması, projelerin değerlen-dirilmesi, seçimi ve uygulanması konu-sunda kurumlar ve birimler arası görev, yetki ve sorumlulukları tanımlayan, bütün taraflarca benimsenen bir Proje Döngüsü

Yönetimi yaklaşımının gerektiği belirtilmiş-tir. Temel amacın kamu yatırımlarının planlanması ve uygulanmasında etkinlik sağlamak suretiyle, projelerin ekonomik büyümeye ve buna bağlı olarak toplumsal refaha sağlayacağı katkının en yüksek dü-zeye çıkarılması olduğu, bu amaca yönelik olarak büyük ölçekli kamu yatırım projele-riyle ilgili karar alma sürecinde VIII. Plan hedef ve stratejileri çerçevesinde, genel olarak fayda-maliyet analizi yaklaşımının esas alınacağı, etkin bir proje yönetimi oluşturulacağı, mevcut proje stokunun gözden geçirilerek daha rasyonel ve yürü-tülebilir bir hale getirileceği belirtilmiştir.

Planlı dönem boyunca, toplam kamu sabit sermaye yatırımlarının toplam sabit sermaye yatırımları içindeki payı yüzde 17,5 (1995 yılı) ile yüzde 45,5 (1981 ve 1985 yılları) arasında değişmekle beraber, planlı dönemler ortalaması olarak bakıldı-ğında yüzde 25,9 (VII. Plan) ile yüzde 41,7 (IV. Plan) arasında değiştiği görülmektedir. Toplam kamu sabit sermaye yatırımlarının GSMH içindeki payı da, planlı dönem bo-yunca plan ortalamaları olarak yüzde 5,5 (I. Plan) ve yüzde 9,2 (V. Plan) arasında değişmektedir. Kamu kesiminin büyük öl-çüde altyapı yatırımlarını gerçekleştirdiği 1980'li yıllarda, kamu sabit sermaye yatı-rımlarının gerek toplam sabit sermaye ya-tırımları, gerekse GSMH içindeki payının diğer dönemlere göre nispeten yüksek ol-duğu, 1990 sonrasında ise birçok altyapı yatırımının gerçekleştirilmiş olması, kamu kesiminin imalat sanayiinden çekilmesi ve özelleştirme uygulamaları yanında, kamu kesimi açıkları ve açıkların finansmanındaki zorluklar gibi nedenlerle, 1980'li yıllara göre gerileme olduğu görülmektedir (Bkz. Tablo-1, Grafik-1, Grafik-2).

II- PLANLI DÖNEM BOYUNCA KAMU YATIRIMLARI PROJE STOKU

364

Planlama Dergisi

Tablo-1: Türkiye'de Planlı Dönemde Kamu Sabit Sermaye Yatırımları

I. PLAN (Ort.)

II. PLAN (Ort.)

III. PLAN (Ort.)

IV. PLAN (Ort.)

V. PLAN (Ort.)

VI. PLAN (Ort.)

VII. PLAN (Ort.)

Kamu SSY/ Toplam SSY (%)

33,9 31,9 33,3 41,7 39,6 28,3 25,9

Kamu SSY/ GSMH (%)

5,5 6,7 7,9 8,5 9,2 6,8 6,2

Kaynak: DPT, 2002, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler (1950-2001), Ankara, Tablo-2.4'den (s.28) hesaplanmıştır.

Grafik-1: Kamu ve Özel Kesim Sabit Sermaye Yatırımlarının Toplam Sabit Sermaye Yatırımları İçindeki Payı

(Toplam Sabit Sermaye Yatırımları=100,0)

YÜZDE

66,1 6 8 1 66.9 68,3 60,4 6 9 i 68.3 72.8 79.8 8 2 6 79,7 76,9 74.2 70,4 69.4 69,1 7 0 5

33.» 31.9 33.1 41.7 38.6 30* 31.7 31.6 27.4 2 0 i 17.5 20.3 23.1 25.6 29.6 30.6 30,9 29.8

0.0

1 I 3 ? i 2 X

ÖZEL KAMU

TOPLAM 31.9

100.0 33.1

100,0 100,0

60.4 39,6

100,0

69.2 30,8

100,0 100,0 31,5

100.0 27,4

100,0 100,0 17.5

100.0 20,3

100,0 23.1

100,0

74.2

100.0

70.4 29.6

100.0 30.6

100.0 30,9

100,0 100.0

E l KAMU M Ö Z E L )

Kaynak: -DPT, 2002, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler (1950-2001) Ankara, Tablo 2.4'den (s. 28) hesaplanmıştır. -DPT, Yıllık Programlar (2001, 2002)

365

Planlama Dergisi

Grafik-2: Sabit Sermaye Yatırımlarının GSMH İçindeki Payı

YÜZDE

z 3 ü .

ıo m (O Ol

19

68

-72

(II P

LAN

)

z 3

CL

r -

o ı

1979

-83

(IV.P

LAN

)

z 3 CL £ o ı co ıj l Ol

1990

1991

1992

1993

1994

1995

ID Ol Ol

1997

a ı Ol a ı

a ı a ı a ı

2000

2001

(T

AH

MİN

)

20

02

(PR

OG

RA

M)

ÖZEL 10,8 14,3 15,8 12,0 14,1 15,7 16,2 16.0 19,1 19,6 19,8 20,0 20,2 18.1 15,6 15.6 12.7 12,5

KAMU 5,5 6,7 7.9 8,5 9,2 7,0 7 , 5 7.4 7 , 2 4,9 4,2 5,1 6,1 6.3 6,6 6,9 5.7 5,3

TOPLAM 16,3 21,0 23,7 20,5 23,3 22,6 23,7 23.4 26,3 24,5 24,0 25,1 26,3 24.3 22,1 22,5 18.4 17,8

(sKAMU SÖZEL)

Kaynak: -DPT, 2002, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler (1950-2001) Ankara, Tablo 2.4'den (s. 28) hesaplanmıştır. -DPT, Yıllık Programlar (2001, 2002)

1985-2002 Döneminde, mahalli idare yatırımları ve yatırım işçiliği hariç olmak üzere kamu sabit sermaye yatırım gerçek-leşmelerinin GSMH içindeki payının ise yüzde 9,1 (1985 yılı) ile yüzde 3,0 (1995 yılı) arasında değiştiği, altyapı yatırımları-nın kamu yatırımları içindeki payının 1985 yılındaki yüzde 63,7'lik düzeyinden, 2001 yılında yüzde 83,8'lik düzeyine çıktığı gö-rülmektedir (Bkz. Grafik-3).

Yatırımcı kamu kuruluşları tarafından yıllık yatırım programlarını yürütmek üzere teklif edilen ödenek miktarlarının giderek daha düşük oranda karşılanabildiği görül-mektedir. 1990 yılında yatırımcı kamu ku-ruluşları tarafından teklif edilen yatırım ödeneği miktarının yüzde 67,8'i tahsis edi-lirken, 1999 yılında ancak yüzde 22,6'sı, 2001 yılında ise yüzde 28,4'ü tahsis edile-bilmiştir (Bkz. Grafik-4). Bu husus göz önüne alınarak, yatırımcı kamu kuruluşları tarafından 2002 Yılı Yatırım Programı için

teklif edilebilecek ödenek miktarı sınırlan-dırılmış ve 2001 yılı başlangıç ödenekleri-nin en fazla yüzde 45 oranında artırılması ile bulunacak tavan içinde kalarak teklifle-rini yapabilecekleri 2001/30 sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararı ile kararlaştırılmış-tır.

1990-2002 döneminde Konsolide Büt-çe içinde kamu yatırımlarının payı düş-müştür. 1990 yılında tahsis bazında yüzde 11,6, gerçekleşme bazında yüzde 10,0 olan söz konusu pay, 2000 yılında tahsis bazında yüzde 5,0, gerçekleşme bazında yüzde 5,3 düzeyine gerilemiştir. 2001 yı-lında ise, bazı fonların bütçe kapsamına alınmasının da etkisiyle tahsis bazında yüzde 7,2'ye çıkan yatırımların konsolide bütçe içindeki payı, yaşanan krizin etkisiyle gerçekleşme bazında yüzde 4,7'ye kadar düşmüştür. Söz konusu payın 2002 yılında yüzde 5,6 olması programlanmıştır (Bkz. Grafik-5).

366

367

368

Planlama Dergisi,

III-VIII. PLAN İÇİN PROJE STOKU YÜRÜTÜLEBİLİRLİK ÇALIŞMALARI

Ülkemiz, VIII. Plan dönemine, verile-rin de gösterdiği üzere, mevcut ekonomik koşullarda kamu finansman imkanlarının üzerinde bir proje stokuyla girmiştir. Ye-tersiz olan kamu kaynaklarının aynı anda birçok projeye tahsis edilmeye çalışılması, projelerin zamanında tamamlanarak eko-nomiye kazandırılamamasına ve böylece programlanan bitiş sürelerinin ve maliyet-lerinin çok fazla artmasına ve bazı projele-rin yapılabilirlik özelliklerinin kaybolmasına sebep olmakta, üretim ve fayda aşamasına geçilemediği için de kamu yatırım harca-maları enflasyonist etki yapmakta idi. Di-ğer yandan, İhale Kanunu yatırım mali-yetlerini şişirici uygulamalara fırsat veren bir yapıya dönüşmüştü. Bu açıdan, mevcut kamu yatırım programının yapılabilirlik ve öncelikler açısından yeniden gözden geçi-rilerek 3. Uzun Vadeli Stratejinin ruhuna uygun bir yapıya kavuşturulması ve ayrıca öncelikli ve faydası yüksek kamu yatırımla-rına ayrılan kaynakların artırılması önem taşımakta idi.

VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planının ilk

yılı olan 2001 yılına gelindiğinde, Yatırım Programında toplam maliyeti yaklaşık 105 Katrilyon TL. olan 5.047 adet proje bulun-duğu, 2000 yılı sonu itibarıyla bu projeler için gerçekleştirilen birikimli toplam har-camanın yaklaşık 34 Katrilyon TL. olduğu ve 2001 yılında yaklaşık 7 Katrilyon TL. ödenek tahsis edilebildiği görülmektedir. Bu şartlar çerçevesinde, kamu yatırımları için sonraki yıllarda da 2001 yılı düzeyinde ödenek ayrılması ve programa yeni proje alınmaması varsayımlarıyla, mevcut yatırım stokunun tamamlanması için gereken süre 9,4 yıl olmaktadır.

Sektörler itibarıyla aynı yöntemle he-saplanan ortalama tamamlanma sürele-rinde ise önemli farklılıklar mevcuttur. 2001 Yılı Yatırım Programında eğitim ve madencilik sektörlerindeki ortalama ta-mamlanma süreleri sırasıyla 1,1 ve 1,5 yıl olurken, enerji, ulaştırma ve tarım sektör-lerinde ise söz konusu süreler sırasıyla 9,3, 13,0 ve 32,9 yıla ulaşmaktadır.

Görüldüğü gibi, kamu yatırımlarının önemli bir kısmını oluşturan tarım, ulaş-tırma ve enerji gibi altyapı sektörlerindeki ortalama tamamlanma süreleri çok uzun-dur (Bkz. Tablo-2).

Tablo-2: 2001 Yılı Kamu Yatırımları (*)

2001 YıLı PROJE PROJE 2000 SONU PROGRAM ORTALAMA

SEKTÖRLER SAYıSı TUTARı TOPLAM HAR. ÖDENEK TAMAMLANMA (ADET) (MILYAR TL.) (MILYAR TL) (MILYAR TL.) SURESI (YıL)

TARıM 513 23 474 863 6 445 026 503 060 32,9 MADENCILIK 100 329 838 30 671 121 650 1,5 IMALAT 241 2 974 533 842 870 469 590 3,5 ENERJI 109 22 426 220 6 280 913 1570 200 9,3 ULAŞTıRMA 442 35 942 935 14 292 635 1 543 450 13,0 HABERLEŞME 23 153 165 35 404 35 100 2,4 TURIZM 74 496 978 165 706 41 000 7,1 KONUT 32 80 474 29 586 12 900 2,9 EĞITIM 1 560 4 055 298 1 619 697 1 152 650 1,1 SAĞLıK 662 3 244 935 881 110 400 700 4,9 DıGER HIZMETLER 1 291 12 026 249 3 152 924 1 036 700 7,6

-IKTISADI 211 3 155 714 661 025 450 200 4,5 - SOSYAL 1 080 8 870 535 2 491 899 586 500 9.9

IKTISADı SEKTÖRLER TOPLAMı 1 713 88 954 246 28 754 250 4 734 250 11,7 SOSYAL SEKTÖRLER TOPLAMı 3 334 16 251 242 5 022 292 2 152 750 4,2 G E N E L T O P L A M 5 047 105 205 488 33 776 542 6 887 000 9,4

(*) Mahalli İdare Yatırımları Hariç

369

Planlama Dergisi

Yaşanan ekonomik kriz, Yatırım Programı ile ilgili sorunları daha da ağırlaş-tırmıştır. Nitekim, 2001 Yıiı Programında GSMH deflatörü artış hızının yüzde 18 ol-ması öngörülmüşken, krizin etkisiyle yüzde 60,3 olarak gerçekleşmiştir. Aynı şekilde döviz kuru hedeflerinde de önemli sapma-lar olmuş, 2001 yılında ortalama 1 ABD Doları=714.000 TL. olması öngörülmüş-ken, kriz sonrası ortalama 1 ABD Do-lardı.233.000 TL. olmuştur. Bu gelişmeler sonrasında, yatırımlar için tahsis edilen ödenek miktarının reel değeri düşerken, tamamlanması gereken yatırım stokunun parasal değeri artmış, yatırımlar için 9,4 yıl olarak programlanan ortalama tamam-lanma süresi ise 12,5 yıla çıkmıştır (Bkz. Tablo-3).

Bu bağlamda yapılan ilk çalışmalardan birisi, kamu proje maliyetlerinin yüksek olmasına yol açan Devlet İhale Kanunu ve uygulamasının değiştirilmesiyle ilgili çalış-madır. 8.9.1983 tarihli ve 2886 sayılı Dev-let İhale Kanunu 4.1.2002 tarihi itibariyle değiştirilerek 4734 sayılı Kamu İhale Ka-nunu halini almıştır.

VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planında ve 2001 Yılı Programında da öngörüldüğü üzere, Yatırım Programı ile ilgili sorunları gidermeye yönelik olarak 2001 yılında hızlı bir yürütülebilirlik çalışması başlatılmıştır.

Söz konusu çalışma ile temel olarak proje-lerin ortalama tamamlanma sürelerinde belirli bir azalma sağlanması amaçlanmış-tır. Bu çalışmalar kapsamında yapılanlar aşağıda özetlenmiştir.

Yürütülebilirlik Çalışmaları İçin Çizilen Ön Çerçeve

Kamu kesiminde mali disiplinin sağ-lanması ve kamu harcamalarında etkinliğin ve verimliliğin artırılması amacına yönelik olarak 2001/30 sayılı YPK Kararı alınmıştır. Kararda 2002 yılı yatırımlarına ilişkin olarak özetle; kamu projelerinin yeterli ödenek sağlanarak kısa sürede tamamlanması, projelerin gerçekleşme sürelerinin uzama-sından doğan maliyet artışlarının önüne geçilmesi, bu suretle mevcut kısıtlı kay-nakların etkin kullanımı ile projelerin bir an önce ekonomiye ve topluma kazandırılması hedeflerine dönük olarak kamu yatırım programında bir gözden geçirme faaliyeti başlatılması öngörülmüştür.

Söz konusu YPK Kararı ile yatırım programında yer alan projelerin yeniden önceliklendirilerek, ortalama tamamlanma süresinin yüzde 20 oranında azaltılması için gerekli düzenlemelerin yapılması is-tenmiştir. Bu düzenlemeler kapsamında DPT Müsteşarlığı ile kamu kuruluşlarının işbirliği içinde;

Tablo-3: 2001 Yılı Kamu Yatırımlarının Kriz Sonrası Durumu (*)

2001 YILI (Cari Fiyatlarla)

PROJE SAYISI (ADET)

PTOJE TUTARI

(MİLYAR TL)

2000 SONU TOP. HAR.

(MİLYAR TL)

PROGRAM ÖDENEK

(MİLYAR TL)

ORTALAMA TAMAMLANMA SÜRESİ (YIL)

GENEL TOPLAM 5 047 142 918 981 45 884 574 7 167 000 12.5

(*) Yıl içinde Ek Bütçe İle Tahsis Edilen Ödenekler Dahil, Mahalli İdareler Yatırımları ise Hariçtir.

370

Planlama Dergisi

1) 2001 Yılı Yatırım Programında yer al-dığı halde hem önceliğini hem de yapılabilirliğini yitirmiş veya ödenek yetersizliği nedeniyle çok yakın gele-cekte başlanılması mümkün görül-meyen 353 adet ana proje ile 649 adet alt proje belirlenmiştir. Bu pro-jelerin, proje tutarlarının toplamı 2001 yılı program fiyatlarıyla 12,4 Katrilyon TL. dir.

2) Yürütülebilirlik çalışmalarına 2001 Yılı Yatırım Programından proje çı-karılması yanında, 2002 Yılı Yatırım Programı hazırlıkları çerçevesinde gerçekleştirilen çeşitli iyileştirme iş-lemleriyle devam edilmiştir. Bu kap-samda; bazı kuruluşların çok yıllık projeleri yıllık hale getirilmiş, bazı projelerin kapsamındaki biten işler ile çok yakın bir gelecekte ihale edi-lemeyecek alt kısım ve işler kapsam dışına çıkarılmış, tamamlanan kı-sımlarının hizmet için yeterli olduğu düşünülen projeler Programdan çı-karılmış ve bazı projeler yapım aşa-masından çıkarılarak yapılabilirlik etütleri gözden geçirilmek üzere etüt-proje kapsamına alınmıştır.

a) Yatırım Programında yer alarak de-vam eden projelerin gözden geçiri-lerek, yapılabilirliği devam eden bi-rinci derecede öncelikli projelerin belirlenmesi ve verilen kuruluş ta-vanı içinde kalınarak mevcut öde-neklerin öncelikle bu projelere ayrıl-ması,

b) Yatırım Programında yer alan ve ya-pılabilirliği devam eden ancak önce-liğini yitirmiş projelerin ikinci dere-cede öncelikli proje paketi olarak daha sonraki yıllarda devam ettiril-mek üzere iz ödenekle bırakılması,

c) hem önceliğini hem de yapılabilirli-ğini yitirmiş projelerin ise Yatırım Programından çıkarılmak üzere Yük-sek Planlama Kuruluna sunulması kararlaştırılmıştır.

2002 Yatırım Programı Hazırlık ve Yürütülebilirlik Çalışmaları

DPT Müsteşarlığı, konu ile ilgili teknik çalışmaları yürütmek ve koordine etmek üzere, yatırımcı sektörlerden sorumlu bi-rimlerin yöneticilerinden oluşan bir Komis-yon kurmuş, gözden geçirme çalışmalarını yapabilmek için genel ve sektörel öncelik-lendirme ölçütleri belirlenmiştir.

Söz konusu YPK Kararında yer alan usul ve esaslar ile genel ve sektörel önceliklendirme ölçütleri 2002 Yılı Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazır-lama Esaslarında da yer almış ve bütün yatırımcı kamu kuruluşları buna göre ça-lışmaya başlamışlardır.

Yürütülebilirlik Çalışmalarının Sonuçları

Komisyonun çalışmaları neticesinde;

Sonuç olarak, 2002 Yılı Yatırım Prog-ramının daha akılcı bir yapıya kavuşturul-ması için, 2001 Yılı Yatırım Programında yer aldığı halde yapılabilirliğini ve/veya ön-celiğini yitirmiş olduğu tespit edilen 353'ü ana proje ve 649'u alt proje olmak üzere toplam 1.002 proje, Yüksek Planlama Ku-rulunun 2001/126 sayılı ve/veya Bakanlar Kurulunun 3458 sayılı Kararı ile Yatırım Programından çıkarılmıştır. Yapılan bu dü-zenlemeler sonunda 2002 Yılı Yatırım Programındaki proje sayısı 4.414'e indiril-miş, proje stokunun ortalama tamam-lanma süresinde yüzde 32 gibi önemli bir oranda kısalma sağlanarak 8,5 yıla düşü-rülmüştür.

371

Planlama Dergisi

2002 Yılı Yatırım Programı ve İlk Aşama Sınırlandırma

Tamamlanan yürütülebilirlik çalışma-ları sonrasında hazırlanan 2002 Yılı Yatırım Programında toplam maliyeti 166,8 Katril-yon TL. olan 4.414 adet proje bulunduğu, 2001 yılı sonu itibarıyla bu projeler için ya-pılan birikimli toplam harcamanın 66 Kat-rilyon TL. olduğu ve 2001 yılında BESV ve otoyol gelirleri dahil olmak üzere 10,6 Kat-rilyon TL. ödenek tahsis edildiği görül-mektedir. Bu şartlar çerçevesinde kamu yatırımları için sonraki yıllarda da 2002 yılı düzeyinde ödenek ayrılması ve Programa yeni proje alınmaması varsayımlarıyla mevcut yatırım stokunun tamamlanması için gereken süre 8,5 yıl olmaktadır.

Aynı konuya bütçe türleri itibariyle bakıldığında; 2002 yılı toplam proje tutarı-nın yüzde 77'sine, ödenek itibariyle ise yüzde 61,3'üne sahip genel ve katma bütçe yatırımları için 11,2 yıla, döner ser-maye yatırımları için 2,2 yıla, KİT yatırım-ları için 4,3 yıla, İller Bankası yatırımları

için 3,8 yıla, özelleştirme kapsamındaki kuruluşların yatırımları için ise 6,8 yıla daha ihtiyaç bulunduğu görülmektedir (Bkz. Tablo-4).

Mahalli idareler hariç toplam kamu yatırımları sektörel olarak değerlendirildi-ğinde, ulaştırma sektörünün proje tutarı açısından 58.078 Trilyon TL.'lık proje stoku ile ilk sırayı aldığı, bunu 39.051 Trilyon TL. ile enerji, 33.629 Trilyon TL. ile tarım, 16.234 Trilyon TL. ile diğer hizmetler sek-törlerinin izlediği görülmektedir. 2001 yılı sonu itibariyle yapılan birikimli toplam har-camaya ilaveten, 2002 yılı ödeneklerinin de tamamen harcanacağı, 2002 yılı sonra-sında da aynı düzeyde ödenek tahsis edilip harcanacağı ve Programa yeni proje alın-mayacağı varsayımıyla sektörel olarak mevcut stokun tamamen bitirilebilmesi için, 2002 yılı sonrasında, tarım sektörü için 25,3, ulaştırma sektörü için 12,1, enerji sektörü için 10,9, turizm sektörü için 9,7 yıllık süreler gerekecektir. Diğer sek-törler için ise nispeten daha düşük süreler söz konusudur (Bkz. Tablo-5).

Tablo-4: 2002 Yılı Kamu Yatırımlarının Kaynaklara Göre Dağılımı (*)

K A Y N A K L A R PROJE SAYıSı (ADET)

PTOJE TUTARı

(TRILYON TL)

PTOJE TUTARıNıN

DAĞıLıMı (%)

2001 SONU TOPLAM

HARCAMA (TRILYON TL)

2002 YıLı PROGRAM ÖDENEĞI

(TRILYON TL)

TOPLAM ÖDENEĞIN DAĞıLıMı

(%)

ORTALAMA TAMAMLA.

SÜRESI (YıL)

GENEL-KATMA BÜTÇE+FON (**) 3.601 128.480 77,0 49.516 6.495 61,3 11,2

DÖNER SERMAYE 134 1.636 1,0 398 390 3,7 2,2

KIT 278 24.223 14,5 9.401 2.811 26,5 4,3

ILLER BANKASı 241 4.376 2,6 2.438 405 3,8 3,8

ÖZELLEŞTIRME KAPSAMıNDAKI KURULUŞLAR 160 8.081 4,8 4.268 489 4,6 6,8

T O P L A M 4.414 166.796 100,0 66.021 10.590 100,0 8,5

(*) Mahalli İdare Yatırımları Hariç (**) BESV ve Otoyol Gelirlerinden Yapılması Planlanan Tahsisat Dahildir.

372

Planlama Dergisi

Tablo-5: 2002 Yılı Kamu Yatırımları (*)

2001 YıL ı PROJE PROJE 2000 SONU PROGRAM ORTALAMA

SEKTÖRLER SAYıSı TUTARı TOPLAM HAR. ÖDENEK TAMAMLANMA (ADET) (MILYAR TL.) (MILYAR TL) (MILYAR TL.) SURESI (YıL)

TARIM 402 33 629 019 11 942 556 823 710 25,3 MADENCİLİK 76 615 013 38 033 192 800 2,0 İMALAT 212 5 554 148 1 314 283 640 700 5,6 ENERJİ 108 39 051 043 14 505 777 2 060 000 10,9 ULAŞTIRMA 380 58 077 579 27 450 970 2 332 500 12,1 HABERLEŞME 28 217 996 90 542 48 200 1,6 TURİZM 73 1 046 749 327 442 67 000 9,7 KONUT 36 101 189 50 159 20 000 1,6 EGITIM 1 396 6 618 119 2 808 797 2 166 430 0,8 SAĞLIK 525 5 652 349 1 961 206 690 502 4,3 DIGER HİZMETLER 1 178 16 233 623 5 531239 1 548 158 5,9

-İKTİSADI 194 4 573 791 970 211 663 658 4,4 - SOSYAL 984 11 659 832 4 561 028 884 500 7,0

İKTİSADI SEKTÖRLER TOPLAMI 1473 142 765 338 56 639 814 6 828 568 11,6 SOSYAL SEKTÖRLER TOPLAMI 2 941 24 031 489 9 381 190 3 761 432 2.9 G E N E L T O P L A M 4 414 166 796 827 66 021 004 10 590 OOO 8,5

(*) Yıl içinde 3418 Sayılı Kanun ve Otoyol gelirlerinden Verilecek Ödenekler Dahil, Mahalli İdare Yatırımları ise hariçtir.

2002 Yılı Yatırım Programında yer alan 166.797 Trilyon TL. tutarındaki 4.414 adet projenin tutar olarak yüzde 2,5'i 1963-1970, yüzde 6,7'si 1971-1975, yüzde 5,3'ü 1976-1980, yüzde 8,6'sı 1981-1985, yüzde 14,8'i 1986-1990, yüzde 23,2'si 1991-1995, yüzde 33,11 1996-2000 yılla-rını kapsayan VII. Plan döneminde, yüzde 5,9'u ise 2001-2005 yıllarını kapsayan VIII. Plan döneminin ilk iki yılı olan 2001 ve

2002 yıllarında başlatılan projelerden oluşmaktadır. Buna göre, söz konusu pro-jelerin tutar olarak yüzde 10,0'u 2002 yı-lında, yüzde 21,4'ü 2003 yılında, yüzde 20,2'si 2004 yılında ve yüzde 19,4'ü 2005 yılında olmak üzere toplam yüzde 71'inin VIII. Plan döneminde, yüzde 29'unun ise 2006 ve sonrasında bitirilmesi öngörülmüş olmaktadır (Bkz. Grafik-8).

Grafik-8: 2002 Yılı Kamu Yatırım Proje Tutarlarının Dağılımı (*) (Yüzde)

B a ş l a m a Y ı l l a n n a G ö r e B i t i ş Y ı l l a r ı n a G ö r e

1986-1990 %14,S 1981-1985 %8,6

1976-1980 %5,3 1991-1995 %23,2

Hj y İİİİÜİ 1963-1970 %2,5

!001-2002 %5.9

2004 %20,2 2003 %21,4

2002 %10,0

2005 % 19,4

1996-2000 %33,1 2006 ve Sonrası %29,0

(*) Mahalli İdare Yatırımları ve Yatır ım Programında Toplam Dışı Tutulan Diğer Yatır ımlar Hariç.

373

Planlama Dergisi

DEĞERLENDİRME VE ÖNERİLER

Türkiye'de mali kaynakların fazla merkezileşmiş olması, en küçük yatırımlara kadar her şeyin doğrudan veya dolaylı olarak devlet bütçesinden karşılanmasını gerektirmektedir. Bu durum kamu yatırımı talebini ve bunun için kullanılan baskıyı artırmaktadır. Getirilen Yap-İşlet-Devret modeli yaygınlaştırılamamış, mahalli idare yatırımları ise dolaylı yönden kamuya daha fazla yük yükler hale gelmiştir.

Sıkça değişen koalisyon hükümetleri dönemlerinde daha küçük, daha çeşitli ve çok sayıda yatırım projesinin gündeme gelmesi, yatırım sırası bekleme sürecini sıkıştırmakta; kabul edilen projeler ara-sında dengesizlik veya tutarsızlık ihtimalini artırmakta, eldeki yatırım ödeneğinin kü-çük ve çok sayıda projeye dağılmasına, dolayısıyla her birinin tamamlanma süresi-nin uzamasına yol açmaktadır.

Türk kamu sabit sermaye yatırım stratejileri altyapı ağırlıklı sürmüş olup, halkın üretici gücünü destekleyici düzen-lemelere ayrılan kaynaklar oransal olarak düşük kalmıştır. Bunun başlıca nedeni, ta-sarruf oranının yeterince yüksek olmaması nedeniyle yatırım miktarının yüksek seyre-dememesi, başlamış altyapı yapımlarının devamının öncelik almasıdır.

Altyapı yatırımlarının toplam kamu sabit sermaye yatırımları içindeki payının son yıllarda artmasının bir diğer sebebi de, 1980'den sonra imalat sanayii yatırımları-nın özel kesime kaydırılması sonucu kamu yatırımları arasında ortaya çıkan denge değişiklikleridir. Ne var ki, özel kesim ima-lat sanayii yatırımları, teşviklere rağmen, beklenen düzeyde artmamıştır. Buna rağ-men, hem kamu imalat sanayii hem mev-cut özel imalat sanayii teşvikleri büyük sa-nayii desteklemekte olduğundan, halkın

üretim gücünü destekleyici yatırımlar için kaynak aktarılması ihtiyacı had safhadadır. Altyapı yatırımlarının nihai amacı üretim ve verimlilik artışının sağlanmasıdır. Yatırım teşviklerinin ağırlıklandırılmasında KOBİ'ler yönündeki değişim düşük oranlarda kal-mıştır. Ayrıca, teşviklerin Plan ve kamu ya-tırımları ile koordinasyonunun fiilen kop-muş olması, yatırım kaynaklarının verimlili-ğini düşürücü bir diğer hususu oluştur-maktadır. Türkiye planlı dönemde altya-pıda önemli aşamalar elde ettiğinden, bundan böyle küçük ve orta boy işletmeleri ve bölge üretim kapasitelerini geliştirmeye yönelik yatırımların artması gerekmektedir.

Diğer yandan, fiziki altyapı yatırımla-rının kaynak kısıtlılığına bağlı olarak uzayan süreleri ve büyük miktarlar kullanması, çok uzun zamandır sosyal yatırımların düşük düzeylerde devam etmesine yol açarak, Planlarda öngörülen dengenin bozulmasına sebep olmaktadır. Bunun olumsuz sonuç-ları tüm göstergelere yansımaktadır.

Daha önemlisi, Planların uygulanma-sında gösterilen titizliğin azaldığı dönem-lerde iç ve dış borçlanmanın arttığı görül-mektedir. Bu durum, Plan disiplinini boz-duğu gibi, borçlanılan kaynakların kısa ve uzun vadede üretken yatırıma yönelme-mesi gibi tehlikeli uygulamalara da yol açabilmektedir. Nitekim, borç yönetiminin bozulmasıyla doğrusal orantılı olarak Tür-kiye'de yatırımlara ayrılan kaynaklar da düşmektedir. Bu durum, proje stokunun artmasına, proje bitiş sürelerinin uzama-sına, topluma sunulan hizmetlerin düşük seviyede seyretmesine yol açmaktadır.

Bugün Türkiye'nin kamu proje sto-kunda köklü bir düzenleme yürütülürken, bunun, Türkiye'nin fazla yatırım projesi ile yüklenmesinden kaynaklanmadığı bilin-mektedir. Türkiye gibi büyük ve dinamik bir ülke için bu proje stoku yetersizdir.

374

Planlama Dergisi

Sorun, kamu borç yönetiminin iyi yapıla-mamış olması nedeniyle yatırıma ayrılabi-len kaynakların çok daralmış olmasıyla ilgi-lidir. Yatırımları sınırlandırma ve yürütüle-bilirlik çalışmalarının, VIII. Plan dönemi başında, İstikrar Programından olumlu so-nuç alabilmeye yardımcı olmak amacıyla yapıldığı unutulmamalıdır. Kısa ve orta va-deli amaç, bu kıt kaynaklarla projeleri ta-mamlayarak ekonomiye ve topluma azami katkıyı sunmaktır. Ancak, orta ve uzun va-dede aynı etkinlik ölçütleriyle artan oran-larda yatırım ve artan sayılarda hizmet projesi Türkiye'nin hayati ihtiyaçlarıdır. Amaç, Türkiye'nin kalkınmasına hızla de-

vam edebilmesi için sağlıklı bir proje stoku ve artan oranlarda yatırım olmalıdır. Tür-kiye, bugün düştüğü bütçe içindeki yüzde 5 oranındaki yatırım seviyeleri ile yoluna devam edemez. Türkiye'nin dünyayı bu kadar yatırımla karşılaması ve rekabet et-mesi güçtür. Bu nedenle, borç yönetimi endişeleriyle yatırımların katlanabilmesine olan tahammül süresi ülkemizde sınırlı ola-caktır. Yatırım kaynaklarının artırılması için tedbir alınması gerekmektedir. Bu tedbir-ler, sadece para miktarı üzerinden değil, yapısal ve idari yeniden düzenlemelerle birlikte ele alındığı takdirde pek çok katkılı çözüm üretme imkanı mevcuttur.

TÜRKİYE'DE PROJE PLANLAMA ve PROJE DÖNGÜSÜ YÖNETİMİ

Özet: Ülkemizde çok aşamalı plan-lama yaklaşımının benimsendiği planlı dö-nemde makro ve sektör aşamalarının yanısıra temel bir planlama aşaması olarak, proje kabul edilmiştir DPT'nin yönlendir-mesiyle kamu projelerinde ve kamu kay-nağı kullanan projelerde çeşitli proje de-ğerlendirme teknikleri kullanılmıştır Bu makalede tarihi gelişimi içinde projecilik sürecinin butununu sistematik olarak ele alan Proje 'Döngüsü Yönetimi (PDY) kavr ramı incelenmekte, tam üyelik için aday olduğumuz AB'nin uyguladığı PDY olan Mantıksal Çerçeve ve Bütüncül Yaklaşım ayrıntılı olarak, tanıtılmakta, ülkemizde projecilik sürecinin işleyişi irdelenmekte ve VIII. Plan'da belirlenen yaklaşım uyarınca ülkemiz kaynaklarının daha etkin kullanımı için bir PDY yönetmeliği hazırlanması ko-nusuna katkıda bulunulmaya çalışılmakta-dır Bu kapsamda, yönetmelik hazırlanma-sının yanısıra proje ile ilgili olan tüm ke-simleri hedef alan tanıtım ve eğitim faali-yetlerinin önemi de vurgulanmaktadır

Çok aşamalı planlama sürecinde makro ve sektörel planlamaya ilave olarak proje planlaması veya mikro düzeyde planlama yer almaktadır. Ülkemizde de planlı dönemin başlangıcından itibaren çok aşamalı planlama modeli benimsenmiş ve bu kapsamda proje planlamasına büyük önem atfedilmiştir. Projeler, hazırlanan makro planların, yıllık programların ve sektörel planların hayata geçirilmesinde

Cevdet YILMAZ (*) Halil İbrahim AKÇA (*)

temel yapı taşları olarak görülmüş, soyut düzeyde ifade edilen hedeflere somut olarak ulaşma konusunda en etkili araçlar arasında yer almıştır. Sadece kamu proje-leri için değil değişik şekillerde kamu kay-nağı kullanan projeler için de proje değer-lendirme konusu son derece önemli bir araç olarak DPT tarafından kullanılmış ve çeşitli kuruluşlar tarafından uygulanması yönlendirilmiştir. Projeciiik ve projecilikte yaşanan sorunlar DPT tarafından büyük bir dikkatle izlenmiş, IV. Plan (1973, s.960-967) örneğinde olduğu gibi zaman zaman projeciiik süreci konusunda kapsamlı öne-riler geliştirilmiştir.

1980 sonrasında ülkemizin ithal ika-meci kalkınma stratejisinden dışa açık ve piyasa mekanizmalarına dayanan bir kal-kınma stratejisine geçmesiyle birlikte kamu kesiminin rolü yeniden tanımlanmış ve bu çerçevede kamunun yatırım stratejisi de değişmiştir. Bu değişiklik bir yandan ka-munun toplam yatırımlar içindeki payını azaltırken, diğer yandan kamu yatırımları-nın bileşiminde önemli değişiklikler doğur-muştur. Kamu yatırımları içinde imalat sa-nayinin payı azalırken, fiziki ve sosyal alt-yapı yatırımları ön plana çıkmıştır. Bu deği-şiklikler kamuda imalat sanayine dönük projelerin sayısında ve dolayısıyla bu ko-nuda hazırlanan yapılabilirlik raporlarında bir azalmaya yol açmış; buna karşılık, ulaştırma, enerji, haberleşme, eğitim, sağ-lık, kentsel altyapı, sulama, vb. alanlardaki projeler sayıca ağırlıklı konuma gelmiştir.

(*) DPT, Planlama Uzmanı

377

Planlama Dergisi

Yatırım stratejisinde meydana gelen değişim yapılabilirlik raporlarının önemini azaltmamış, sadece yeni şartlara uyarlan-masını zorunlu kılmıştır. Daha çok imalat sanayii projeleri için yapılan karlılık analiz-leri bugün artık fiziki ve sosyal altyapı projelerine de yaygın olarak uygulanır hale gelmiştir^). Ayrıca, bu teknikler sadece ka-munun doğrudan yürüttüğü projeler için değil, çeşitli şekillerde (teşvik, Yap-İşlet-Devret, kredi garantileri, vb.) kamu kay-nağı kullanan yatırım projelerinin değer-lendirilmesinde de son derece önemli bir yer işgal etmişlerdir.

Kolayca görülebileceği üzere kamu-nun rolünün yeniden tanımlanması ve pi-yasa ağırlıklı bir ekonomik karar alma sü-recinin vurgulanması kamu yatırım proje-lerinin ve dolayısı ile kamuda proje yöne-timinin önemini azaltmamakta, aksine ka-munun etkin çalışma gereğini daha belirgin hale getirerek karar alma sürecinde nesnel ölçütleri daha fazla önemli kılmaktadır. Esasen projeciliğin ve proje analiz yön-temlerinin gelişmiş piyasa ekonomilerinde ortaya çıkan ve zaman içinde olgunlaşan teknikler oldukları dikkate alındığında pro-jeciliğin geçerliliğini yitirmeyecek bir teknik olduğu rahatlıkla ifade edilebilir.

C1) Örneğin, AB Komisyonu projeleri yapılan analizler açısından ikiye ayırmaktadır. Birinci grupta somut çıktı elde edilenler, ikinci grupta ise somut çıktı üretmeyen projeler (sağlık, eğitim, kurumsal reform ve çevre koruma gibi) yer almaktadır. Birinci grup kendi içinde ticari nitelikli çıktı üreten projeler (imalat, enerji, tarım ve turizm projeleri gibi) ile ticari nitelikli çıktı üretmeyen projeler (yol yapımı, sulama, arazi toplulaştırma gibi) olarak tekrar ikiye ayrılmaktadır (CEC 1997). Bu sınıflandırma baz alınarak bakıldığında ülkemizde yaşanan değişimler kamu projelerinde somut çıktı üretmeyen projeler ile somut ancak ticari nitelikte çıktı üretmeyen projelerin ağırlığını artırmıştır. Ancak, bu projeler de tıpkı somut çıktı üreten ticari projeler gibi analiz edilmek zorundadır.

Kamunun altyapıya dönük olarak da olsa kamu yatırım projeleri aracılığıyla doğrudan kaynak kullanması, altyapı yatı-rımlarında özel sektöre çeşitli garantiler ve sözleşmeler ile olanak tanıması (yap-işlet-devret, vb.) ve doğrudan özel sektör yatı-rımlarına kamu kaynaklarını kullanarak destek vermesi (teşvikler), kamunun ob-jektif kıstaslarla proje konusunda karar oluşturma ihtiyacını devam ettirmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde kıt mali kaynak-ların etkin kullanımı gereğinin daha çok önem kazandığı düşünüldüğünde ülkemiz açısından kamu proje yönetiminin değeri kendiliğinden ortaya çıkmaktadır.

Proje planlaması, ekonomik etkinlik dışında dünyadaki yeni eğilimler ışığında kesimler ve bölgeler arası gelir dağılımına, çevreye ve kadının konumuna etkiler gibi çeşitli açılardan da ele alınmakta ve kamu politikalarının aracı olarak kullanılmaktadır. Ayrıca, proje planlamasında ve proje süre-cinin değişik aşamalarında katılımcılık bo-yutu da her geçen gün daha fazla vurgu-lanmaktadır. Bu çerçevede, kamu kaynak tahsisinin nesnel ölçütler temelinde etkinlik sağlayacak ve çeşitli toplumsal hedeflere hizmet edecek bir şekilde kurumsallaştırıl-ması önem taşımaktadır. Bu kurumsallaş-tırma çabası içinde değişik sektörlerde ve kamu kaynağının kullanımının söz konusu olduğu değişik durumlar için projeciliğin muhtelif aşamalarında hangi standartların kullanılacağı ve hangi katılımcılık meka-nizmalarının devreye sokulacağı hazırlana-cak yönetmelikler, el kitapları veya reh-berler ile netleştirilmelidir.

Projecilik konusunda uzun ve köklü bir deneyime ve yetişmiş insangücüne sa-hip olan Devlet Planlama Teşkilatı birçok alanda olduğu gibi projecilik alanında da görev tanımı gereği daha etkin, kapsamlı ve tam üyelik için aday olduğumuz AB normlarına uygun bir çerçeve oluşturmak

378

Planlama Dergisi

Proje temel olarak bir yatırım önerisi-dir. Proje, ekonomik ve teknik yapılabilir-liğe sahip minimum yatırımdır. Proje, yatırıma yönelik her hangi bir tasarının analiz edilebilen ve değer-lendirilebilen en küçük birimidir.

- Proje, başlıbaşına değerlendirilebilen her hangi bir yatırım unsurudur. (Dikley ve Miller 1984; Little ve Mirrlees 1974; Adler 1971)

konusunda öncü olacaktır. Nitekim VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planında (2000, s.201-202) kamu hizmetlerinde etkinliğin artırıl-ması kapsamında "yatırım projelerinin proje geliştirilmesi, hazırlanması, analizi, seçimi ve finansman temini ile uygulama ve tamamlama sonrası izleme-değerlen-dirme aşamalarını kapsayan kurumsallaş-mış etkin bir proje yönetimi" oluşturulması politikası benimsenmiş ve bu kapsamda "proje planlama ve uygulama sürecini yönlendirmek üzere bir Proje Döngüsü Yö-netmeliği çıkarılacaktır" hükmüne yer ve-rilmiştir.

Esasen proje sürecinin birçok unsuru adı konmamış şekilde uygulanmaktadır. Yapılması gereken bu süreci daha net bir şekilde ifade etmek, eksik görülen nokta-ları tamamlamak, katılımcılık boyutunu güçlendirmek ve AB normları ile diğer uluslararası standartlara uyumunu sağla-maktır. Bu kapsamda VIII. Plan metni ve Plan çalışmalarına baz oluşturan "Kamu Yatırımlarının Planlanması ve Uygulanma-sında Etkinlik Özel İhtisas Komisyonu Ra-poru" gerekli çerçeveyi sağlamaktadır. Bu veriler ışığında hazırlanan makalede ama-cımız proje döngüsü kavramını tarihi arkaplanı ile birlikte sunmak, özel olarak AB formatını ortaya koymak ve Türkiye'de mevcut uygulamayı açıklayarak kurumsal-laşmış bir proje döngüsü yönetiminin ana hatlarını oluşturma yönünde yapılacak ça-lışmalara katkıda bulunmaktır.

1. Proje Döngüsü Kavramı ve AB'nin Proje Döngüsü

1.1 Proje ve Proje Döngüsü Kavramı

"Proje" konusunda değişik tanımlama-lar yapılmıştır. Bu tanımlamalardan bazıları aşağıda verilmektedir:

Görüldüğü gibi bu tanımlamalar genel olarak proje ile yatırım kavramlarının ya-kından ilişkili olduklarını ortaya koymakta-dır^).

Projelerin genel özelliklerinden hare-ket edildiğinde ortak bazı noktalar tespit edilebilmektedir: - Proje, bir gereksinimden (talep) doğar

ve bu gereksinimi karşılamaya yönelik olarak tasarımlanır.

- Proje, belli bir zaman aralığında ve me-kanda gerçekleşir.

- Proje, belli girdiler (kaynak) tüketir ve çıktılar (mal veya hizmet) üretir. Proje, alternatif projelerin kullanabile-ceği kaynakları tüketir.

Özellikle son olarak belirtilen husus proje kararının (seçiminin) önemini ortaya koy-maktadır. Proje seçimi esas olarak proje alternatifleri arasında bir seçimdir ve bu seçim sonucunda alternatif projelerden (en azından belli bir süre için) vazgeçilmesi söz konusudur. Tek bir proje olduğunda da projeyi yapma veya yapmama alternatifi arasında bir seçim sözkonusudur.

(2) Yatırım dışında da proje kavramının yer yer kulla -nıldığı görülmektedir. Örneğin, yatırım boyutu dı-şında cari harcamaları ve yasal düzenlemeleri de içeren bazı politikalar, satınalımlar veya yeniden yapılanma çalışmalarına da proje olarak atıfta bulu-nulmaktadır ("sağlık reformu projesi," "silah alım projesi," gibi).

379

Planlama Dergisi

Proje kavramı ele alınırken unutul-maması gereken en önemli noktalardan biri proje kavramının statik ve tek aşamalı bir olay olarak değil, dinamik ve çok aşa-malı bir süreç olarak anlaşılmasıdır. Man-tıksal bir dizin oluşturan bu aşamalara veya sürecin bütününe "proje döngüsü" veya "proje çevrimi" denmektedir. Klasik anlamda bir proje döngüsü;

Proje geliştirme, Proje hazırlama,

- Proje analizi, - Proje uygulama ve

Proje değerlendirme aşamalarından oluşur. Birbiriyle yakından ilişkili olan ve bütünsel olarak ele alınması gereken bu aşamaların karar alma süre-cinde dikkate alınması gerekir. Bu aşama-lardan birinden diğerine geçiş kesin ve açık bir karar gerektirir. Yatırım projeleri bu aşamalardan ve aşamalar arasında geri beslemelerden geçerek olgunlaşır (Ayanoğlu, vd. 1996).

Her aşama için gerekli karar, bu ka-rarda kimlerin sorumluluk üstleneceği, karar almaya baz teşkil eden bilgiler, ya-pılması gereken çalışmalar ve karar al-mada kullanılacak ölçütler ana hatlarıyla önceden belirlenmelidir. Her aşama bir sonraki aşamanın başarısı için önemli bir temel oluşturmaktadır. Başarılı bir proje, fikir düzeyinden tamamlama sonrası de-ğerlendirmeye kadar uzanan bütün sürecin dikkate alınması ile gerçekleştirilir.

1.2. Proje Döngüsü Kavramının Gelişimi

Projelerin karlılık analizi şeklinde baş-layan çalışmalar daha sonra geliştirilerek projenin tüm aşamalarını kapsayacak şe-kilde Proje Döngüsü Yönetimi (Project Cycle Management, PCM), kısaltılmış ola-rak PDY, kapsamında ele alınmaya baş-lanmıştır. Proje döngüsünün ilk modeli

Baum tarafından 1970'lerde Dünya Ban-kası için geliştirilmiş olup, bu modelde PDY'in dört evresi bulunmaktadır; Proje Oluşturma, Proje Hazırlama, Proje Analizi ve Uygulama. Daha sonra bu döngüye Uy-gulama Sonrası Değerlendirme evresi de eklenmiştir (Baum, 1978). Şekil-l 'de geliş-tirilen son model yer almaktadır.

Dünya Bankası Proje Döngüsü Yönetimi

Şekil-1

Baum'un ortaya koyduğu bu model üç yönden eleştirilmiştir; basitlik, Dünya Ban-kasına özgü oluşu ve tam bir çevrim oluş-turmaması. Bu eksiklikleri gidermek ve di-ğer bazı noktaları da vurgulamak için pek çok başka model geliştirilmiştir. Bunlardan bir kısmı oldukça karmaşık modellerdir. Örneğin, Rondinelli (1977) Baum'un mo-deline ilaveler yaparak yeni bir proje dön-güsü oluşturmuştur. Rondinelli'nin mode-lindeki en belirgin farklılık döngüdeki ana-lizi müzakere ve onaylamadan ayırması; ayrıca modele izleme ve kontrol, tamam-lama ve bitirme evrelerini de eklemesi ol-muştur.

1979 yılında Kalkınma Projesi Yönetim Merkezi (Development Project Management Centre, DPMC) tarafından geliştirilen model üç evre üzerinde vurgu

380

Planlama Dergisi

Baum'un son modelinin biraz değişti-rilmiş halini Avrupa Birliği Komisyonu (CEC 1993) kabul ederek Topluluk tarafından kullanılmak üzere el kitabı şeklinde yayın-lamıştır. Bu modelin Baum'un modelinden farkı Yol Gösterici Programlama evresinin de döngüye ilave edilmiş olmasıdır (bakınız Şekil-3). Ayrıca, AB modeli katılımcılık bo-yutunu daha sistematik olarak ele almış ve modele entegre etmiştir. Daha sonra ol-dukça karmaşık ve bir projede karşılaşıla-bilecek tüm durumları içerecek şekilde bir model MacArthur (1994) tarafından ortaya konulmuştur. Bu modelin özelliği diğer tüm modelleri içermeye çalışması ve proje fikri-nin kaynaklarını da göstermesidir.

AB Proje Döngüsü Yönetimi

Yo l Gos tenc ı P rog ramlama ^ ^

X Proje

Tan imlama/Oluşturma

t Proje Haz ı r l ama ve

Anal iz i

rot© F inansman ı

Şek i l -3

Diğer taraftan, 1994 yılında Picciotto ve Weaving Dünya Bankası için yeni bir model daha geliştirmişlerdir. Dört evreden oluşan bu modelde katılımcılık ve risk ön plana çıkarılmaktadır. Modelin evreleri; dinleme (listening), pilot uygulama (pilot-ing), olgunlaştırma ve sunma (demost-rating) ile yaygınlaştırma (meanstreaming) evrelerinden oluşmaktadır. Bu döngü tek proje yönetim döngüsünden ziyade 1980 sonrası Dünya Bankasının yöneldiği prog-

ram kredileri uygulaması için elverişli bir çerçeve oluşturmaktadır.

Yukarıda goruıdügu üzere proje dön-güsü süreci değişik ülkeler ve uluslararası kurumlar tarafından kendi koşullarına uyarlanarak tarif edilmekte, zaman içinde geliştirilmekte ve karar alma süreçleri buna göre sistematik bir hale sokulmaktadır. Tam üyelik için aday olduğumuz AB'nin benimsediği modeli daha ayrıntılı bir şe-kilde ortaya koymak ülkemiz için oluşturu-lacak PYD açısından önem taşımaktadır.

Avrupa Toplulukları Komisyonu tara-fından geliştirilen ve uyulması istenen "Proje Döngüsü Yönetimi" anlayışı, bazı ayrıntılar dışında yukarıda sözedilen proje döngüsü ile aynıdır. Bütünsel Yaklaşım ve Mantıksal Çerçeve olarak isimlendirilen bu yönteme göre; projelerin "bütünsel yakla-şım" anlayışıyla ele alınması, ilk fikirden, projenin tamamlanmasını izleyen birkaç yıl içinde yapılan son değerlendirmeye kadar geçen tüm proje döngüsü aşamalarında vazgeçilmez olan faktörlerin göz önünde bulundurulması ve karar vericiler, uygula-yıcılar ve projeden yararlananların etkin katılımının sağlanmasıyla proje başarısının ve sürdürülebilirliğinin güvenceye alınması istenmektedir. Bütünsel yaklaşım anlayı-şına göre; proje döngüsünün altı aşama-dan oluştuğu kabul edilmiştir (CEC, 1993). Bu aşamalar şunlardır:

1. Yol Gösterici Programlama 2. Proje Oluşturma 3. Proje Hazırlama ve Analiz

1.3. AB'nin Proje Döngüsü -Mantıksal Çerçeve ve Bütüncül Yaklaşım

1.3.1. AB Proje Döngüsü Yönetimi

382

Planlama Dergisi

edilir. Bu analizler sonucunda projenin resmi bir dokümana dönüştürülmesi ve finansman aranması konularında karar

4. Projenin Finansmanı 5. Uygulama 6. Son Değerlendirme

Proje döngüsünün bu altı aşaması şu şekilde açıklanabilir (CEC 1999a): 1. Programlama aşamasında ulusal ve

sektörel düzeyde yapılan "durum ana-lizleri" sonucunda kalkınma için sorun-lar, kısıtlar ve fırsatlar belirlenir. AB bu çalışmaları yaparken kendi öncelikleri ile muhatap olduğu ülkenin öncelikle-rini uzlaştırmaya çalışır. Bu çalışmalar yapılırken geçmişte yürütülen projeler-den alınan dersler de dikkate alınarak gerçekçi ve ihtiyaçlara dönük bir çer-çeve sağlanmaya çalışılır. Gelecekte yürütülecek projeler bu genel çerçeve içinde belirlenir ve hazırlanır.

2. Proje oluşturma aşamasında proje fikirleri ve diğer kalkınmaya dönük ey-lemler belirlenir ve daha fazla çalışma gerektiren fikirler seçilir. Bu seçim sü-recinde projeden yararlanacak olan ke-simlerin fikirleri de dikkate alınır. Pro-jeden yararlanacak olan kesimlerin sorunları ve potansiyelleri değerlendiri-lir. Bu çalışmalar sonrasında gerek projeden yararlanması beklenen hedef kitlenin ihtiyaçları gerekse yol gösterici çerçeve dikkate alınarak her bir proje fikri için daha ayrıntılı bir çalışma ya-pılmasına gerek olup olmadığına karar verilir.

3. Proje hazırlama ve analizi aşama-sında seçilmiş proje fikirleri uygula-maya dönük proje planları haline geti-rilir. Bu aşamada proje fikrinin ayrıntılı olarak şekillendirilmesinde yine proje-den yararlanacak olan hedef kitlenin ve diğer etkilenen tarafların katılımına önem verilir. Daha sonra projenin ya-pılabilirliği (başarılı olup olmayacağı yönüyle) ve sürdürülebilirliği (hedef kitleye uzun vadeli olarak fayda sağlayıp sağlamayacağı yönüyle) analiz

verilir. Bu kapsamda yapılması gereken çeşitli analizler ekte yer alan Tablo-l 'de açıklanmaktadır.

4. Finansman aşamasında fon sağlaya-cak olan kurum projeyi inceleyerek finasman sağlama konusunda karar verir. Olumlu değerlendirilen projeler için fon sağlayan kurum ile ilgili ülke uygulama alternatifleri konusunda uz-laşmaya varır ve bu uzlaşmayı yasal bir doküman haline getirirler. Bu dokümanda projenin nasıl fonlanacağı ve uygulanacağı yer alır.

5. Uygulama aşamasında proje hayata geçirilir. Bu aşamada teknik yardım, tedarik veya yapım faaliyetleri için iha-leye çıkılması gerekebilir. Projenin he-def kitlesi ve etkilenen tarafların gö-rüşleri alınarak projenin planlanan he-deflere doğru başarılı bir şekilde ilerle-yip ilerlemediği proje yönetimi tarafın-dan izlenir. Proje devam ederken ya-pılan bu izleme-değerlendirme sonu-cunda gerekli görüldüğü taktirde proje gözden geçirilerek hedeflerle uyumlu hale getirilir. Proje hazırlama sonrası önemli bazı değişikliklerin gözlendiği hallerde projenin bazı hedeflerinin gözden geçirilmesi ve yeni koşullara uyarlanması da mümkündür.

6. Değerlendirme aşamasında fon sağlayan kurum ile bu fondan yararla-nan ülke projeyi değerlendirerek başa-rıyı ölçer ve yapılan çalışmalardan bazı dersler çıkarır. Değerlendirme sonuçları gelecekte hazırlanacak proje ve prog-ramlarda kullanılır. Değerlendirme projenin tamamlanmasından sonra ifade edilen bir aşama olsa da uygula-mada projenin yarılandığı dönemde de yapılır ve bu çalışmanın sonuçları pro-jenin geriye kalan süresinde dikkate alınır.

383

Planlama Dergisi

Bütün bu sürecin temel hedefi proje dön-güsü ile ilgili tarafların tamamının katılımı-nın sağlanması ve sağlıklı bir karar oluş-turmaya temel teşkil edecek bilgi tabanının genişletilmesidir.

Proje oluşturma ve hazırlama aşama-ları arasında yapılan ayrım son derece önemlidir. Herhangi bir fikrin ayrıntılı ça-lışmalara geçilmeden önce değerlendiril-mesi ve gereksiz görülmesi halinde erken aşamada elenmesi için proje oluşturma aşaması etkili bir yöntemdir. Yapılan bu işlem ön-eleme olarak da adlandırılmakta-dır. Bu aşama atlanarak proje hazırlamaya geçildiği taktirde toplumsal beklentiler oluşmakta ve sonuçta olumsuz çıkan pro-jeleri elemek son derece güç hale gel-mektedir. Süreçte katılıma önem verilmesi ise gerek bilgi temelinin sağlamlaştırılması ve gerçek ihtiyaçlara dönük projeler yapıl-ması gerekse projelerin uygulama aşama-sında "sahiplenilmesi" bakımından önem taşır.

1.3.2. Mantıksal Çerçeve Yaklaşımı

1970'lerde geliştirilen ve çeşitli alan-larda uygulaması bulunan "mantıksal çer-çeve" yaklaşımı 1993 yılında AB Komis-yonu tarafından yayımlanan el kitabında PDY ile birleştirilmiştir. Mantıksal Çerçeve esas itibariyle PDY'nin tutarlı ve etkin bir şekilde yürütülmesinde kullanılan bir araç-tır(3).

Yöntem, bir analitik süreç ile bu süre-cin sonuçlarının nasıl sunulacağından olu-şur. Mantıksal çerçeve, bir eylemin (proje)

en önemli yönlerinin matriks biçiminde özetlendiği ve uygulamaya dönük olarak tanımlandığı, birbiriyle bağlantılı bir dizi kavramdan oluşur. Çerçeve projenin iyi planlanıp planlanmadığının kontrol edilme-sini sağladığı gibi izleme ve değerlendir-mede yapılan düzeltmeleri de kolaylaştırır. Bu çerçevenin genel amacı, proje hedefleri ile projenin sonuçları arasındaki nedensel-lik ilişkisini açık olarak görmek ve projeyi daha rahat bir şekilde analiz etmektir. Mantıksal çerçeve, projeleri hazırlayanların ve uygulayanların fikirlerini daha iyi bir bi-çimde düzenlemelerine, tasarımlamalarına ve bunları belirgin ve standartlaşmış bir biçimde ortaya koymalarına yardım eder.

Mantıksal çerçeve, proje ya da prog-ramın hazırlanması, uygulanması ve de-ğerlendirilmesi sırasında uygulanır. Bir mantıksal çerçeve çizilmeden önce yeterli miktarda güvenilir veri toplanmış ve bir durum analizinin yapılmış olması gerekir. Proje döngüsünün her aşamasında bilgiyi toplar ve çözümlerken mantıksal çerçeve-nin uygun bir biçimde uygulanmasına özel bir özen gösterilmelidir.

Mantıksal Çerçeve Matriksi ve temel kavramların açıklaması aşağıda verilmiştir.

Mantıksal Çerçeve Matrisi

(3) Mantıksal çerçeve ilk olarak ABD ordusunda kullanılmış olup 1970'li yıllarda ABD Teknik Yardım Teşkilatı tarafından projeciliğe uyarlanmıştır. Daha sonra çeşitli uluslararası teşkilatlar tarafından benimsenerek kullanılan mantıksal çerçevede zaman içinde çeşitli gelişmeler olmuştur.

Müdahale Mantığı

Nesnel Olarak Doğrulanabil ir

Göstergeler

Göstergelerin Doğrulanacağı

Kaynaklar Varsayımlar

Genel Amaçlar

Projenin Hedefi

Sonuçlar

Faaliyetler Araçlar Maliyetler

On Koşullar

Genel Amaçlar projenin doğrudan hedefini aşan daha geniş kapsamlı amaç-

384

Planlama Dergisi

lardır. Örneğin; geri kalmış bir yörede ku-rulacak bir demir-çelik tesisi ile belirli bir miktarda çelik üretimi hedeflenirken genel amaç bölgesel kalkınma olabilir. Diğer projeler ve faaliyetler de bu genel amaç-lara erişilmesinde yardımcı olur. Projenin Hedefi Projenin gerçekleştirilmesiyle eri-şilecek olan ve hedef kitle üzerindeki fay-dalı etkileri proje bittikten sonra da sür-mesi beklenen hedeflerdir. Sonuçlar veya Çıktılar bir araya geldiklerinde pro-jenin hedefinin gerçekleştirilmesini sağla-yan faaliyetlerin "ürünleri"dir. Faaliyetler sonuçları elde etmek için yapılması gere-ken işlerdir.

Müdahale Mantığı genel amaçlara katkıda bulunulması için proje çerçeve-sinde atılması gereken bütün adımları kapsayan ve projenin temelinde yatan stratejidir. Nesnel Olarak Doğrulanabi-lir Göstergeler genel hedefler, proje ve projenin sonuçları ayrı ayrı zaman ve yer belirtilerek hedef kitlenin miktar ve nitelik olarak elde edeceği faydaları ifade eder. Bu sütunun en alt satırında ise planlanan faaliyetleri yürütmek için gerekli fiziksel ve fiziksel olmayan araçlar (girdiler) gösteri-lir. Göstergelerin Doğrulanacağı Kay-naklar nesnel olarak doğrulanabilir gös-tergelerin kontrol edilme ve doğrulanma kaynaklarını belirtir. Bu sütunun son satı-rına da girdiler için öngörülen maliyetler ve finansman kaynakları yazılır. Varsa-yımlar (tersinden ifade edilirse Risk-ler) ise projenin doğrudan denetimi dı-şında bulunan, ancak projenin başarısını önemli ölçüde etkileyecek hususlardır. Var-sayımlar, yapılacak faaliyetler, sonuçlar, projenin amacı ve Hükümet tarafından ön koşulların yerine getirilmesi ve destekleyici önlemlerin alınması ile ilgilidir. Bütün bu kavramların içeriği hedef kitle ve proje ile ilgili diğer tarafların görüşleri alınarak ve katılımları sağlanarak şekillendirilir.

Bütün bu unsurlar birarada düşünül-düğünde Mantıksal Çerçeve ve Bütüncül Yaklaşımın mikro düzeyde katılımcı yöntem kullanılarak yürütülen stratejik bir plan-lama anlayışına dayandığı söylenebilir.

Mantıksal Çerçeve Yaklaşımı (MÇY)'nin kullanılmasıyla tarafların belir-lenmesi, problemlerin analizi ve bu prob-lemlerin çözülmesi için yapılması gereken işlerin tespiti daha tutarlı bir biçimde or-taya konabilmekte; uygulama sırasında projenin sahiplenilmesi ve proje tutarlılığı-nın korunması sağlanmakta; ayrıca, uygu-lama sırasında ve sonrasında projenin he-defleri açısından izlenmesi ve değerlendi-rilmesi mümkün olmaktadır.

MÇY, Proje Oluşturma evresinde Problem Analizi, Amaç Analizi ve Strateji Analizi yardımıyla proje fikrinin uygun olup olmadığını test etmek amacıyla kullanıl-maktadır. Proje Hazırlama ve Analizi evre-sinde ise projelerin yapılabilirliği ve sür-dürülebilirliğinin test edilmesinde yararla-nılmaktadır. Bu amaçla Mantıksal Çerçeve Matrisi, İş Planı ve Kaynak Planı kullanıl-maktadır. Mantıksal Çerçeve Matrisi'nin son sütununda yer alan varsayımlar ise, yapılan politik, teknik, kurumsal, ekono-mik, finansal, sosyo-kültürel ve çevresel analizlere dayandırılmaktadır.

MÇY, uygulama ve uygulama sonrası değerlendirme evrelerinde de etkin bi-çimde kullanılmaktadır. Uygulama aşama-sında Mantıksal Çerçeve Matrisi yardımıyla faaliyetlerle ilgili olarak termin ve harcama planları hazırlanmaktadır. Aynı planlar uy-gulamanın izlenmesinde de kullanılmakta-dır. Uygulama ve uygulama sonrasında Mantıksal Çerçeve Matrisi yardımıyla Proje Uygunluk, Proje Hazırlama ve Tasarımı,

PDY'de Mantıksal Çerçeve Yaklaşımının Kullanımı

385

Planlama Dergisi

Etkinlik, Etkililik, Etki ve Sürdürülebilirlik testlerine tabi tutulabilmektedir. Bu kap-samda Faaliyetlerden sonuçlara geçiş Et-kinlik, sonuçların proje amacına katkısı Et-kililik, projenin gerçekleşmesinin genel amaçlara katkısı Etki, projenin tamamlan-dıktan sonra hayatta kalabilmesi Sürdürü-lebilirlik, projenin tutarlı ve bütünsel bir biçimde hazırlanması ve gerçekleştirilmesi Proje Hazırlama ve Tasarımı, projenin or-tadan kaldırmayı amaçladığı sorunu çöze-bilme gücüne de Uygunluk denilmektedir (CEC 1999b).

2.Türkiye'de Kamu Yatırım Projelerinde Uygulanan Proje Döngüsü Yönetimi (PDY)'nin Mevcut Durumu

Bilindiği gibi Türkiye'de 1960 yılından beri Kalkınma Planları yapılmaktadır. Kal-kınma Planları, bireyin ve toplumun refah düzeyini artırmak için kıt kaynakların opti-mum kullanımını sağlayan birer toplumsal anlaşma, siyasi birer belgedir. Plan kapsa-mında bireysel tercihler ile toplumsal ter-cihleri belirli bir zaman perspektifi içinde uzlaştırmak, gerçekleştirilmesi istenen toplumsal ve ekonomik yapının esas yön-lerini ve bu yapıya erişmek için devletin yapacağı müdahalenin esaslarını belirleyen siyasi belgeye ise "plan stratejisi" denil-mektedir.

Türkiye'de uygulanan planlı kalkınma düzeninde Kalkınma Planları, plan stratejisi göz önünde bulundurularak aşamalı plan-lama süreciyle hazırlanmaktadır. Aşamalı süreçte planlama işlemi, makro planlama, sektörel planlama ve proje planlaması ol-mak üzere üç aşamada tamamlanmakta-dır. Aşamaiı plan genel olarak "yukarıdan aşağıya doğru", yani makro planlama, sektörel planlama, proje planlaması yö-nünde yapılmaktadır. AB modeli ile karşı-laştırıldığında makro planlama, yıllık prog-

ramlama, çeşitli sektörel ve bölgesel plan-lar "yol gösterici programlama" evresine tekabül etmektedir.

Birinci aşama olan makro planlama çalışmalarında bir matematiksel model bütünü içerisinde, hedeflenen büyümeyle tutarlı tüketim, yatırım, tasarruf, ithalat, ihracat gibi makro ekonomik büyüklükler belirlenmekte, nüfus, istihdam ve benzeri sosyo-ekonomik yapılarla ilgili tahminler yapılmakta, elde edilen sonuçlar hem kendi içinde, hem de diğer aşamaların so-nuçlarıyla karşılaştırılarak tutarlılık testleri uygulanmakta ve belirlenen hedeflerin gerçekleştirilebilmesi için izlenecek politi-kaların makro-ekonomik çerçevesi çizil-mektedir (Ayanoğlu vd, 1996).

İkinci aşama olan sektörel planlama çalışmaları, makro ekonomik planlama ile mikro ekonomik planlama, yani proje planlaması, arasında köprü görevi gör-mektedir. Bu aşamada; tarım, madencilik, imalat, enerji, hizmetler vb. temel sektör-lerde üretilecek mal ve hizmetlerin arz-talep dengeleri, ithalat, ihracat, kapasite, üretim teknolojilerinin durumu, sektörde yürütülen yatırımlar, rekabet edebilirlik, vb. konular ayrıntılı olarak incelenmektedir. Sektör analizleri, sektörlerarası ve sektöriçi öncelikler ile sektörlerle projeler arası iliş-kilerin belirlenebilmesi için titizlikle yapıl-ması gereken çalışmalardır. Aksi taktirde bunu izleyen proje planlaması süreci de aksamakta ve yanlış yatırım kararları olu-şarak kıt kaynakların boşa harcanmasına ve plan hedeflerinden sapılmasına neden olabilir (Ayanoğlu vd, 1996; Barutçu 1989).

Üçüncü aşama olan proje planlama çalışmalarında ise projeler ele alınmakta-dır. İlk iki aşamada; makro büyüklükler arasında denge ve sektörlerarası tutarlılık gözetildiği halde, bu aşamada gözetilen en

386

Planlama Dergisi

önemli husus etkinliğin maksimize edilme-sidir. Diğer bir ifade ile, planların bütün-lüğü, tutarlılığı ve uygulama aşamasındaki başarısı, yapılan tercihlere en uygun ve etkin projelerin seçimine bağlıdır. Proje planlama aşamasında plan yada prog-ramda hangi projelerin yer alacağı, her sektörde hangi projelere yer verileceği ve sektörel planlama aşamasında belirlenen sektörel yatırım tutarlarının projeler ara-sında nasıl bölüştürüleceği kararlaştırıl-maktadır (Barutçu 1989).

Öncelikle makro düzeyde çalışmaların yapıldığı planlamada projeler plan hedefle-rine göre seçilir. Bu sistemde kamu proje-leri, planla saptanan politikaları uygulama-nın ve önceden belirlenen amaçlara ulaş-manın araçları olarak görülmektedir. Diğer bir ifade ile projeler, kalkınma planlarının ve dolayısıyla kalkınmanın "yapı taşları"nı oluşturmaktadır (Dickey ve Miller 1984; Little ve Mirrless 1974). Kamu yatırım programına proje alırken amaç plan he-deflerini gerçekleştirmektir. Bu amacı ger-çekleştirecek proje fikirleri muhtelif kay-naklardan gelmektedir. Master planları, bölge planları, kaynak araştırmaları, sektör araştırmaları, eski projeler, ülke çapında hizmet yürütmekte olan kuruluşların ihti-yaç tespitleri, uluslararası kuruluşların ve politikacıların önerileri gibi pek çok kaynak söz konusudur.

Ortaya çıkan proje fikirleri hangi ku-ruluşun ilgi alanına giriyor ise o kuruluş tarafından incelenir ve gerekli ön-etüd, etüd ve projelendirme çalışmaları yapılır. Gerekliliği ve yapılabilirliği bulunan projeler çeşitli aşamalardan geçerek DPT'na sunu-lur. Bu aşamada proje oluşturma ile proje hazırlama ve analizi evreleri içiçe girmekte ve net bir ayrım yapılmamaktadır. Bu ay-rımın yapılmaması PDY'nin etkinliğini azaltmakta, proje oluşturma aşamasından proje hazırlama ve analiz aşamasına ge-

çişte netlik bulunmadığı için projelerin ar-kasında kamuoyu desteği oluşmakta ve uygun olmayan projelerin elenmesi güç-leşmektedir.

Benzer şekilde çok sayıda proje or-taya çıkması nedeniyle projelerinin analiz edilip uygun olanlarının seçilmesi, yani ya-tırım kararının doğru şekilde alınması, bü-yük önem arzetmektedir. Projelerin yatırım programına alınma aşaması öncesinde projelerin revizyonu, yeniden hazırlanması gibi uygulamalar da gündeme gelebilmek-tedir. Bunun bir nedeni hazırlıkların yeterli olmaması iken diğer önemli bir nedeni de makro planlamanın yukarıdan aşağıya, proje planlamasının ise aşağıdan yukarıya bir süreç olması nedeniyle plan ve projeler arasında uyum sağlanması gereğidir.

Projelerin yatırım programına girme-sine kadar geçen süre, politikacıların, planlamacıların, uygulayıcı kamu kurum ve kuruluşlarının teknisyen ve yöneticilerinin pratik sorunlarla karşı karşıya gelip birlikte çözüm aradıkları bir aşamadır. Bu aşa-mada, hangi projenin nerde ve ne boyutta uygulanacağı, hangi talebi karşılayacağı, nasıl finanse edileceği, ne kadar insana iş olanağı sağlayacağı, ne kadar mal ve/veya hizmet üreteceği ve bunların nasıl pazarlanacağı gibi konulara karar verilir (Ayanoğlu vd. 1996). Bu süreçte AB mo-deline göre katılımcılık boyutunun yete-rince vurgulandığı ve uygun katılım meka-nizmalarının yeterince kurumsallaştığını söylemek güçtür.

Kalkınma Planları Yıllık Programlarla uygulama alanına konulmaktadır. Bir son-raki yıl için Kamu Yatırım Programı oluş-turulması çalışmaları, içinde bulunulan yılın Haziran ayında DPT tarafından hazırlanan "Yatırım Programı Hazırlama Esasları" ki-tapçığının Başbakan genelgesi ekinde tüm ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına gönde-

387

Planlama Dergisi

rilmesiyle başlamaktadır. Kuruluşlar, söz konusu kitapçıkta yer alan öncelikler, kı-sıtlar, yatırım deflatörleri, vb. temel esaslar dahilinde hazırladıkları yatırım tekliflerini 15 Temmuz tarihine kadar DPT'na gön-dermektedirler. Kuruluşlar, belli büyüklük-teki yeni proje teklifleri ve proje revizyonu teklifleri ile birlikte ilgili yapılabilirlik etüdlerini de DPT'na iletmek zorundadırlar.

Kuruluşların gönderdikleri yatırım tek-lifleri ve yapılabilirlik etüdleri DPT tarafın-dan incelendikten sonra kuruluş temsilcileri ile DPT sektör uzmanları arasında Ağustos ve Eylül aylarında teknik düzeyde görüş-meler yapılmaktadır. Bu arada eş zamanlı olarak bütçe büyüklüklerinin ve kamu den-gelerinin belirlenmesi amacıyla Maliye Ba-kanlığı, DPT Müsteşarlığı, Hazine Müste-şarlığı ve Merkez Bankası'nın katıldığı ça-lışmalar yürütülmektedir.

Bu çalışmalar sonucunda DPT tarafın-dan oluşturulan ve Yıllık Programlarda yer alacak olan makro hedefler ve politikalar Yüksek Planlama Kuruluna sunulur, gere-kirse öneriler doğrultusunda revize edilir ve onaylanır. Yıllık Programla makro eko-nomik hedeflerin ve izlenecek politikaların belirlenmesini takiben, DPT tarafından ha-zırlanan Yatırım Programı ile kamu yatırım projelerine bu hedef ve politikalarla uyumlu olarak sektörler, kuruluşlar ve bütçe türleri itibariyle kaynak tahsisi yapı-lır.

Bu süreçte DPT projelere sadece tek-nik ve mali bir bakış açısıyla değil, esas itibariyle ulusal açıdan yaklaşır. Bilindiği üzere mali olarak karlı olan bir proje ulusal açıdan yeterince karlı olmayacağı gibi, bu-nun tam tersi de mümkün olabilmektedir. DPT ulusal veya ekonomik analiz yaparken Plan ve Program öncelikleri, sektörel ana-lizler, projelerin parasallaştırılabilir olan veya parasallaştırılamayan dışsal faydaları

ve maliyetleri, vb. hususları dikkate alır. Kuruluşlar tarafından hazırlanan yapılabilir-lik raporları gerekli görüldüğü taktirde kap-samlı bir şekilde gözden geçirilerek "Proje Analiz Raporları" hazırlanır.

Süreci bir bütün olarak düşündüğü-müzde yapılabilirlik raporlarının hazırlanma aşamasında belli bir standart tutturama-maları halinde analiz aşamasında en ge-lişmiş tekniklerin kullanılması bile sağlıklı karar alma konusunda sınırlı bir etkide bulunmaktadır. Son yıllarda projecilik ala-nında ortaya çıkan eğitim boşluğunun da etkisi ile uygulayıcı kuruluşlardan gelen yapılabilirlik raporlarının kalitesinde bir dü-şüş gözlemlemiş, bu sorunu belli ölçüde gidermeye dönük olarak DPT tarafından kamu kuruluşlarına yönelik kısa süreli eği-tim seminerleri düzenlenmeye başlanmış-tır. Bu eğitim seminerlerinde teknik, mali ve ticari boyutların da kapsandığı ulusal bakış açısı ile proje hazırlama yaklaşımı anlatılmaktadır. Ulusal açıdan yaklaşıldı-ğında çevre, gelir dağılımı, parasal olma-yan etkiler, vb. hususların proje hazırla-mada önemi ortaya konmaktadır.

Analiz aşamasından sonra finansman temini ve uygulama aşamasına geçilmek-tedir. Bu aşamada en önemli çalışma Yatı-rım Programıdır.Yatırım Programı, Yüksek Planlama Kurulu tarafından onaylanıp Ba-kanlar Kurulu Kararı eki olarak Resmi Ga-zetede yayımlanmak suretiyle işlerlik ka-zanmaktadır. Yatırım programına ayrıca, Bütçe yasa taslağının TBMM Plan-Bütçe Komisyonunda görüşülmesi sırasında veri-len önergelerle yeni proje alınabildiği gibi, Yüksek Planlama Kurulu ve Bakanlar Ku-rulu Kararlarıyla yıl içinde de proje dahil edilebilmektedir.Yıllık programların uygu-lanmasının mevzuat boyutunu ise "Yıllık Programın Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair" Bakanlar Kurulu Karar-namesi oluşturmaktadır.

388

Planlama Dergisi

Yatırımcı kuruluşlar tarafından uygu-lanan projelerin denetim ve izlenmeleri çeşitli yöntemlerle yapılmaktadır. İlk olarak yatırımcı kuruluş bünyesinde bulunan tek-nik elemanlar aracılığıyla işlerin teknik bazda uygunluğu denetlenmekte, finansal veya önemli revizyonlar gerekmesi duru-munda ise yine ilgili kuruluş ve DPT tara-fından sorun çözümlenmektedir. Bunun yanında yatırımların gerçekleşme durumları gerek ilgili kuruluşlar ve gerekse DPT tara-fından sürekli izlenmekte ve izleme sonuç-ları "Önemli Projeler Raporu" ve "Kamu Yatırımları Raporu" isimleriyle periyodik olarak yayınlanmaktadır (Şekil- 4). Ancak, yapılan bu çalışmalarda hedef kitle ve di-ğer ilgili kesimlerin katılımı yeterince(4) sağlanamamaktadır. Ayrıca, tamamlama sonrası değerlendirme boyutu zayıf kal-maktadır.

3. Sonuç ve Öneriler

Yukarıda açıklanan projecilik süreci tabiatı itibariyle bir döngü oluşturmaktadır. Bu döngü AB Proje Döngüsü Yönetimi ile aşağıdaki şekilde eşleştirilebilir.

1. Yol Gösterici Programlama: Kalkınma Planı, Yıllık Program ve Bölgesel Planlar, Sektörel Master Planlar

2. Proje Oluşturma: Yatırımcı ku-ruluşlar tarafından yapılan ön-etüd ve etüd çalışmaları

(4) Proje düzeyinde katılımcılık konusunda son yıl-larda DPT uzmanları tarafından "Hedefe Yönelik Proje Planlaması" (ZOPP) tekniği kullanılarak konsensüs oluşturmaya dönük olarak projeyle veya sektörle ilgili tüm tarafların biraraya getirildiği ve bir "moderatör" tarafından kart tekniği kullanılarak idare edilen toplantılar aracılığı ile çeşitli çalışmalar yapıldığı bilinmektedir. DPT'nin VIII. Plan çalışmaları çerçevesinde bazı Özel İhtisas Komisyonu toplantı-larında da kullanılan bu tekniklerin yaygınlaştırılması sonucunda proje düzeyinde katılımcılık sorunu geniş ölçüde çözülmüş olacaktır.

3. Proje Hazırlama ve Analizi: Ya-tırımcı kuruluşlar tarafından hazırlanan ya-pılabilirlik raporları ve destek çalışmaları ile DPT tarafından yapılan proje analizleri

4. Proje Finansmanı: DPT tarafın-dan projelerin yatırım programına alınarak kaynak tahsis edilmesi

5. Uygulama :Yatırımcı kuruluşlar tarafından projelerin gerçekleştirilmesi

6. Uygulama Sonrası Değerlen-dirme: Hemen hemen hiç yapılmamakta-dır.

Yukarıda yapılan karşılaştırmalarda 6. Madde hariç diğerlerinin Türkiye'de de bir karşılığı bulunmaktadır. Ancak yapılan ça-lışmaların niteliği açısından bir proje dön-güsü kapsamında yapılması gereken çalış-malara göre bazı eksiklikler bulunmaktadır.

VIII. Plan'da da dile getirildiği gibi bir yanda; proje geliştiren birimlerin bulun-maması, proje hazırlayan birimlerin insan kaynakları açısından yetersiz oluşu, hazır-lanan proje yapılabilirlik raporları için ya-yınlanmış standart formatların bulunma-yışı, programa alınacak projelerle ilgili olarak önceden belirlenmiş karlılık kriterle-rinin ilan edilmemesi ve ekonomik ve sos-yal analiz yapmaya olanak veren milli pa-rametrelerin üretilmemiş olması gibi teknik sorunlar diğer tarafta kurumlar arası yetki karmaşası, uygulama sürecinde ihale ve denetimlerin etkin yapılamayışı gibi ku-rumsal ve mevzuattan kaynaklanan so-runlar bulunmaktadır. Bu duruma yatırım-lara ayrılan finansman kaynaklarının za-man içinde dalgalı bir seyir izlemesi de eklenince etkin yürümeyen bir PDY ortaya çıkmaktadır.

Türkiye'nin AB sürecindeki konumu ve PDY'nin mevcut durumu göz önüne alındı-

389

Planlama Dergisi

TÜRKİYE'DE KAMU YATIRIM PROGRAMININ HAZIRLANMASI SÜRECİ

Şekil-4

390

Planlama Dergisi

ğında sürecin aksayan yönlerinin ortadan kaldırılması ve AB'ye uyumunun sağlan-ması için biran önce ilgili tüm tarafların katılımıyla PDY Yönetmeliğinin çıkarılması gerekmektedir. Çıkarılacak bu yönetmelikle Türkiye'nin şartları da dikkate alınarak PDY'nin her evresinde yapılması gereken-ler; teknik tanımlamalar, sorumlu birimler, karar almada kullanılan kıstaslar, süreler ve hazırlanması gerekli raporlar belirtilerek ortaya konmalı ve yönetmeliğin ekleri ola-rak tüm iş tanımlarını kapsayan el kitapları hazırlanarak ilgili birimlerin hizmetine su-nulmalıdır. Bu konuda ilk adım DPT tara-fından zaten atılmış olup VIII. Plan'da önümüzdeki dönemde söz konusu yönet-meliğin çıkarılması hükmü yer almıştır. Bu çerçevede, yapılacak çalışmalara katkıda bulunması amacıyla Şekil-5'de yer alan döngü önerilmektedir.

Türkiye Kamu Projeleri Proje Döngüsü * Yönetimi

Şekil-5

V

Bu çerçevede, PDY'nin değişik evrele-rinde projeden yararlanacak olan hedef kitlenin ve projeden etkilenecek olan diğer kesimlerin görüşlerine başvurulması ve ka-tılımlarının sağlanması ilkesi benimsenmeli bu ilkeyi hayata geçirecek mekanizmalar tanımlanarak sürecin hangi evrelerinde

kullanılacağı netleştirilmelidir. Ayrıca, yeni yönetmeliğin ruhuna uygun olacak şekilde hazırlık çalışmaları yapılırken ilgili tüm ta-rafların görüşleri alınmalı ve katılımları sağlanmalıdır.

PDY'nin etkin bir şekilde hayata geçi-rilmesiyle yukarıda sayılan bir kısmı Tür-kiye'ye özgü şartlardan diğer kısmı ise proje yönetiminde uygulanan geleneksel yaklaşımlardan kaynaklanan sorunların da ortadan kalkacağı beklenebilir. Bu çerçe-vede; belirsiz stratejik çerçeve yerine sektörel yaklaşım, arz taraflı proje yerine talep taraflı proje, zayıf durum analizi ye-rine geliştirilmiş analizler, faaliyet odaklı proje planlama yerine amaç odaklı proje planlama, ölçülemeyen etkiler yerine ölçü-lebilir etkiler, parasal ödenek vurgusu ye-rine kalite vurgusu, kısa dönem vizyonu yerine sürdürülebilirlik vurgusu ve karma-şık proje dokümanı yerine standart for-matlarla hazırlanmış proje dokümanlarının sağlanması yaklaşım farklılıkları da ger-çekleşecektir (CEC 1999a). Bu kapsamda Türkiye için gelecekte benimsenecek proje döngüsü konusunda ayrıntılı önerimiz ekte yer alan Tablo-l 'de özetlenmiştir.

DPT proje döngüsü sürecinde bütün aşamaları dikkate almak durumunda olan bir üst kurum kimliği ile yeni PDY'nin olu-şumunda hayati bir konumda bulunmakta-dır. Ancak, sürecin değişik aşamalarında yer alan diğer kuruluşlardan bağımsız ola-rak sadece DPT'nin çabaları toplam kaliteyi tam olarak sağlayamayacaktır. Öncü ve yönlendirici bir üst kurum olan DPT tara-fından benimsenmiş ve VIII. Plan met-ninde ortaya konmuş ve projecilik süreci-nin tamamında kaliteyi artırmaya dönük olan bu yeni yaklaşımın hazırlanacak yö-netmeliğin yanısıra tanıtım ve eğitim faali-yetleri yoluyla tüm kamu kuruluşlarına yaygınlaştırılması gerekmektedir.

391

Tablo-1: Türk i ve iç in Öner i len K a m u P ro ie D ö n a ü s ü Yöne t im i

Döngü Evresi Yapı lacak Çal ışmalar Çal ışmayı Yapacak Kuru luş lar Karar Kriterleri Karar Organları A l ınacak Kararlar ve Yapı lacak İşlemler

Katı l ımcıl ık Mekanizmaları1

1. Plan ve Program Kalkınma Planı ve ÖİK Raporları

Bölgesel Planlar

Master Planlar

Sektörel Planlar

DPT

Yatırımcı Kuruluşlar

Sivil Toplum örgütleri (STÖ)

.Üniversiteler

Teknik Açıdan Uluslararası Standartlara

Uygunluk

Siyasi Açıdan Belirlenen Stratejik

Hedeflere Uygunluk

TBMM, Bakanlar Kurulu YPK

DPT

Kanun Bakanlar Kurulu Kararı,

DPT Müsteşarlığı Onayı

Ekonomik ve Sosyal Konsey

, ÖİK'lar

2. Proje Oluşturma Proje Fikirleri Listesi Çıkarılması

Olanak.Etüdleri Yapılması

Ön Fizibiliteler Hazırlanması

DPT

Yatırımcı Kuruluşlar

Mühendislik Müşavirlik Büroları

Gerçek İhtiyaca Dönük Olması

Plan ve Programlara Uygunluk

Etkin Kaynak Kullanımı

vd

DPT

Yatırımcı Kuruluşlar

ö n Yapılabilirlik Etüdleri Yapılan

Projelerin Yatırım Programına

Etüd-Proje Olarak Alınması

Durum Analizi Toplantıları

3. Proje Hazırlama Destek Çalışmalar

Fizibilite Etüdü

Yatırımcı Kuruluşlar

Mühendislik. Müşavirlik Büroları

Üniversiteler

Uluslararası Proje/Fizibilite

Standartlarına Uygunluk

Sartnameve Uygunluk

Yatırımcı Kuruluşlar DPT'ye Uygulama Projesi

Olarak Teklif Edilmesi

Proje Planlama Toplantıları

4. Proje Anal iz i Makro, Teknik. Ticari, Ekonomik. Sosyal,

Çevresel, Kurumsal ve Mekansal Analizler

Proje Analiz Raporu (PAR) Hazırlanması

Yapılabilir Projeler Listesi Oluşturulması

DPT

ilgili Devlet Kurumları {Çevre Bak.,

Sanayi Bak, Turizm Bak vs )

Karlılık, Verimlilik. Etkinlik. Etkililik.

Uygunluk. Sürdürülebilirlik

DPT

İlgili Devlet Kurumları

Red Revize veya Onay Projeden Etkilenen Tarafların

Analiz Edilmesi

S. Proje Onayı ve

F inansmanı

Analiz Sonucu Olumlu Bulunan Projeler

Arasında Sektörel, Bölgesel vb. Kriterlere

aöre ödenek Tahsisi

DPT YPK Projenin Analiz Sonuçları

Sektör ve Bölgesel Analiz Sonuçları

Hazinenin Dış Finansmana İlişkin Görüsü

DPT {Proje Değerlendirme ve

Karar Kurulu)2

Yatırım Programına

Uygulama Projesi Olarak

Alma

Finansör Kuruluşların

Görüşlerinin Alınması

6.Uygulama ve İzleme Proje Yönetim Ekibinin Oluşturulması

iş Planın, İhalenin Yapılması vb.

Projenin Koordinasyonu

Projenin Denetimi

Proie izleme Raooru Hazırlanması

Yatırımcı Kuruluş (Proje Yönetim

Ekibi3)

DPT

Denetim Kuruluşları

İzleme Grubu4

İş Programına ve Mevzuata Uygunluk

Performans Ölçütleri

Yatırımcı Kuruluş, Maliye Bak.ve

Sayıştay ve Yüksek Denetleme K

DPT

Revizyon. Durdurma veya Devam Proje Uygulamasını İzleme

Toplantıları

7.Uygulama Sonras ı

Değer lendirme

Değerlendirme Raporu Hazırlanması ve

Çıkan Sonuçların Planlama Sürecine

Aktarılması

Değerlendirme Grubu5 Projenin Planlanan Hedeflere göre

Başarıyla Uygulanıp Uygulanmadığı

DPT ve Bakanlıklar Plan-Program ve Projeye Dönük

Dersler ve Tavsiyeler

Faaliyet Değerlendirme

Toplantıları

' Bu başlık altında belirtilen mekanizmalardan beklenen sadece bir bilgilendirme sürecini içermeyip aynı zamandapProjeden etkilenen taraflar arasında bir mutabakatın oluşmasına dönük sonuçlar üretmesidır.

2 DPT bünyesindeki ilgili Genel Müdürün başkanlığında, ilgili Daire Başkanları, Sektör Uzmanı Proje Değerlendirme Uzmanı ve Bölge Uzmanından oluşur.

3 Yatırımcı kuruluş bünyesinde proje için özel olarak oluşturulacak projenin yuıuıulmesi ve koordinasyonundan sorumlu ekip

4 Doğrudan ilgili Bakana bağlı; DPT Uzmanı. Yatırımcı Kuruluş Kontrolörü, Mühendislik Bürosu Temsilcisi, Bir Akademisyen. Projenin Etkilediği Kitlenin Temsilcisi vb. üyelerden oluşur

5 DPT Temsilcisi. Tesis Yöneticisi. Tesiste Çalışanların Temsilcisi, İlgili Bakanlık Temsilcisi Uzman Danışman. Projenin Etkilediği Kitlenin Temsilcisi vb. üyelerden oluşur

Planlama Dergisi

Kaynaklar

Adler, H.A., "Economic Appraisai of Transport Projects", EDI (IBRD), 1971.

Ayanoğlu, K., Düzyol, C., İlter, N., Yılmaz, C., "Kamu Yatırım Projelerinin Planlanması ve Analizi, "DPT Yayınları, Ankara, 1996.

Barutçu, Mahir, "Proje Kavramı ve Proje Çalışmaları", Yatırım Projelerinin Değerlen-dirilmesi-I, Türkiye Kalkınma Bankası, Ankara, 1989.

Baum, VVarren C., "The World Bank Project Cycle", Finance and Deveiopment 15 (4): 10-17, 1978.

Behrens, W., Hawranek, P.M., "Manuai for the Preparation of Industriai Feasibiiity Studies" Revised Edition, UNIDO, Vienna, 1991.

Commission of the EC, "Manuai for Project Cycie Management: Integrated Approach and Logicai Framevvork", Netherlands, 1993.

Commision of the E.C., "Manuai-Financiai and Economic Analysis of Development Projects, "Luxemborg, 1997.

Commision of the E.C., "Project Cycie Management Training Book, "West Sussex, 1999a.

Commision of the E.C., "Guideiines for Evaiuation Methodoiogy, Criteria & Suggested Layout for Evaiuation Reports" Brussels, 1999b.

Development Project Management Center (DPMC), "Elements of Project Management, "1979.

Devlet Planlama Teşkilatı, "IV, Beş Yıllık Kalkınma Planı" Ankara, 1973.

Devlet Planlama Teşkilatı, "VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı" Ankara, 2000.

Devlet Planlama Teşkilatı, "Kamu Yatırım-larının Planlanması ve Uygulanmasında Etkinlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu" Taslak Rapor, Ankara, 2000.

Dickey, J.W., Miller, L.H., "Road Project Appraisai For Deveioping Countries", Chichester: John Wiley and Sons., 1984.

Little, I.M.D., Mirrlees, A.J., "Project Appraisai and Planning for Deveioping Countries", New York, 1974.

Love, Ralph N., Goodman, Louis J. (Ed.) "Project Planning and Management: An Integrated Approach", New York, 1980.

McArthur, J.D., "The Project Sequence: A Composite View of the Project Cycle," Agriculture Projects and Development içinde Aldershot: Avebury, 1994.

Potts, D., "Project Pianning and Analysis for Development," Taslak Çalışma, 1999.

Rondinelli, D.A., "Pianning Development Projects," Dowden, Hutchinson & Ross, 1977.

VVeaving, R., Picciotto, R., "A New Project Cycie for the Worid Bank", Finance and Development, World Bank, 1994.

393

EKONOMİK KALKINMANIN SOSYO KÜLTÜREL TEMELLERİ

Mehmet SARITAŞ (*)

Özet: Ekonomik yapı He sosyal ve kültürel yapı ilişkisi pek çok düşünür tara-fından çok yönlü, olarak değerlendirilmiştir. Onlara göre, ekonomik gelişmenin pür ekonomik terimlerle tahlili mümkün değil-dir; ekonomik gelişme analizlerini soyut şemalar arkasındaki insan unsuruna ve onun tepkilerine kadar götürmedikçe so-nuç alınamaz; ekonomik büyümenin ana/i-zindeki gelişmeler, elle tutulur, ve sayılabilir unsurlardan, ele gelmez ve sayılamaz fe-nomenlere (olgulara) doğrudur; ekonomi-nin bir yüzü, madde ve servete dönükse, diğer yüzü, insan davranışına dönüktür. Demek ki, nerede ve hangi zamanda olursa olsun, ekonomik hayatın arkasında insan gerçeği ve onun yaşayış normları ile zihniyeti vardır.

Ekonomik unsurlarla sosyal unsurlar bir bütündür. Ekonomik faaliyet,) bir toplu-luğun içinde ortaya çıkmıştır ve bir sosyal düzen içinde sosyallik kazanmaktadır. Eko-nomik tedbir ve politikaların soyut bir du-rumdan somut bir zemine geçişi, sosyal ve kültürel yapı gerçeklerine kaydırılmasıyla mümkündür.

Gelişme, ekonomik işleyişin alışılmış yörüngesinden ayrılarak daha üst seviyede yeni bir denge alanına sıçraması olarak değerlendirilmektedir. Yeni denge duru-munda aksama olmaması için, ekonomik gelişme ve büyümenin sosyal bütünleşme politikalarıyla desteklenmesi zorunludur.

(*) DPT, Sözleşmeli Personel, Dr.

Kalkınma, çeşitli unsurların çok yönlü, etkileşimi sonucunda ortaya çıkmaktadır. Bu makalenin amacı, bu etkileşimin bo-yutlarını bilimsel çalışmalara dayanarak ortaya koymaktır. Makale iki bölümden oluşmaktadır. Önce, ekonomik yapının sosyal ve kültürel yapıya etkileri, sonra sosyal ve kültürel yapının ekonomik yapıya etkileri işlenmektedir,

Ekonomik yapının sosyal-kültürel ya-pıya etkileri konusunu, Kari Marx determi-nist bir yaklaşımla ele* almış, Max Weber de ona karşı çıkmıştır^1)

Max Weber, ekonomik yapının sosyal-kültürel yapıya etkilerini kabul etmekte, ancak o konunun determinist ve tek et-kenli bir yaklaşımla ele alınmasına karşı çıkmaktadır.

Weber, ekonomik düzenin dini haya-tın şekillenmesinde oldukça önemli etkide bulunduğunu, yazılarında çok sayıda bu çeşit bağlılıklar göstererek kanıtlamış, bunları, ahiret hesabına dünya hayatını tamamıyla değersizleştiren bir dini akımın sadece belirli sosyal düzenlerde kurulup taraftar kazanabildiği veya asketik din sis-temlerinin de kendi çıkış amaçlarına uyan sosyal düzen aradıkları gibi örneklerle or-

O Freyer, Hans, İçtimai Nazariyeler Tarihi, Çev.:Tahir Çağatay, Ankara, 1977, s. 190.

EKONOMİK YAPININ SOSYAL VE KÜLTÜREL YAPIYA ETKİLERİ

395

Planlama Dergisi

taya koymuştur; böylece o, ekonomik et-kenlerin dinin şekillenmesindeki etkilerini uygulamada göstermeyi mümkün ve hatta zorunlu kabul etmekle birlikte, geliştirdiği sistemin temel görevi, dinin ekonomik ha-yat üzerindeki etkilerini tesbit etmek ol-muştur.(2)

Bu konuyu Max Weber şöyle ortaya koymuştur: "Hiçbir iktisadi ahlak sistemini yalnız din belirlememiştir. (...) Yaşam bi-çiminin dinsel etkeni ise iktisadi ahlakın belirleyicilerinden-bunu not edelim-sadece bir tanesidir. Tabii ki, dinin belirlediği ya-şam biçimi de, belli coğrafi, siyasal, sosyal ve ulusal sınırlar içinde geçerli olan eko-nomik ve siyasal unsurlardan fazlasıyla et-k i lenir/ f)

Max Weber bir başka yerde de şu tesbitleri yapmaktadır: "Herhangi bir dinin en yüce değer olarak arkasından koştuğu mutluluk hali ya da yeniden doğuş anı açıkça ve zorunlu olarak o dini benimse-mekte en önde gelen tabakanın karakte-rine uygun oluyordu. Şövalye savaşçılar sınıfının, köylülerin, tüccar sınıfların, entellektüellerin dinsel eğilimleri tabii ki farklıydı. (...) Bu eğilimler kendi başlarına bir dinin psikolojik karakterini belirlemi-yordu; ama o din üzerinde çok uzun süreli bir etki yapıyordu. Savaşçı ve köylü sınıf-lar, aydınlar ve tüccar sınıflar arasındaki zıtlığın özel önemi vardı. Bu gruplar içinde aydınlar her zaman akılcılık yanlısı olmuş, onlarınki görece kuramsal bir akılcılık ol-muştur. İş çevreleri (tüccar ve zenaatkar) en azından, daha pratik (kullanışlı) bir akıl-cılığı savunma eğilimi göstermiştir. Arala-rındaki büyük farklılığa rağmen, her iki

(2) Freyer, Hans, A.g.e., s.190-191.

(3) VVeber, Max, Sosyoloji Yazıları, Çev.:Taha Parla, İstanbul, 1986, s.228.

akılcılık da, dinsel tutumları hep çok etki-lemiştir." O

Demek ki, Weber'e göre, ekonomik, siyasal veya dinsel tek bir öğeyle ve tek yanlı olarak belirlenmesi mümkün olmayan bir bütün olan toplumun nedensel ilişkileri, kısmi ve olası niteliktedirler. Gerçeğin bir öğesinin, gerçeğin öteki yönlerinin onlar-dan etkilenmeden değerlendirilmesini red-deden sosyolojinin bu kısmî ve çözümleyici nedensellik kuramı, tarihsel materyalizmin basit yorumunun çürütülmesi olmak is-ter.(5)

Marx'a göre ise, üretim ilişkilerinin tümü, toplumun ekonomik yapısını oluş-turur; bu, belirli toplumsal bilinç biçimlerin karşılık olduğu ve üstünde yasal ve siyasal üst yapıların yükseldiği gerçek temeldir.(6)

Marx, her toplumda alt yapı ve üst yapının ayırt edilmesi gerektiğini savunur. Ona göre, alt yapı ekonomik temeldir. Alt yapı, üretim güçleri ve üretim ilişkilerinden meydana gelir. Üst yapıda yasal ve siyasal kurumlar, düşünce biçimleri, ideolojiler ve felsefeler vardır.(7) Üretim biçimi, hayatın, toplumsal, yasal ve manevi süreçlerinin genel niteliğini belirler.(8) Fikir, kafa içinde düşünce haline dönüştürülmüş maddedir. Üst yapı kurumu olan dünya görüşlerinin ve ahlak anlayışlarının görevi, alt yapıda yer alan üretim araçları sahiplerinin çıka-

(4) VVeber, Max, A.g.e., s.238-239.

(5) Aran, Raymond, Sosyolojik Düşüncenin Evreleri, Çev.:Korkmaz Alemdar, Ankara, 1986, s.498-499.

(6) Bottomore, Tom, "Marksizm ve Sosyoloji", Çev.: Mete Tuncay; Bottomore, Tom - Nisbet, Robert, Sosyolojik Çözümlemenin Tarihi, Ankara, 1990, s.137.

(7) Aron, Raymand, A.g.e., s.151.

(8) Bottomore, Tom, A.g.y., s. 137.

396

Planlama Dergisi

rını, gerçeğin kendisiymiş gibi göstermek-tir.(9)

Marx'a göre, toplumsal gerçekliği be-lirleyen bilinç değildir; tam tersine, bilinci belirleyen toplumsal gerçekliktir. O ne-denle, insanların düşünce biçimleri, içinde bulundukları toplumsal ilişkilerle açıklana-bilire10)

Marx, insanların yaptıkları toplumsal üretimde girdikleri belirli ilişkilerin onlar için kaçınılmaz ve onların iradelerinden ba-ğımsız olduğunu ileri sürer.(n) Marx'a göre, tarihin hareketi, insanların düşünce biçimleri kaynak alınarak yorumlanamaz. Toplumların yapısı, üretim ilişkileriyle açıklanabilir^12)

Marx'ın ekonomi bilimi, belirli temel-lere dayanmaktadır; bunlar, düşen kâr oranı ve işçi sınıfının artan sefaletine ilişkin yasalar, emek-değer ve artık-değer konu-larındaki kuramlardır.(13) Marx'a göre, tari-hin evreleri, ekonomik rejim esas alınarak ayırt edilmelidir; üretim biçimi olarak dört rejim vardır; bunlar, Asya, antik, feodal ve burjuva adını taşırlar.(14) Gelişmelerin be-lirli bir aşamasında toplumdaki maddi üre-tim güçleri var olan üretim ilişkileriyle ça-tışmaya başlar ve bu da toplumsal devrim dönemini başlatır.(15) Tarihin diyalektiğini meydana getiren, üretim güçlerinin hare-ketidir. Üretim güçleri, mülkiyet ve gelir

(9) Ülgener, Sabri F., Zihniyet, Aydınlar ve İzmler, Ankara, 1983, s.99.

(10) Aron, Raymond, A.g.e., s.153.

( n ) Bottomore, Tom, A.g.y., s. 137.

(12) Aron, Raymond, A.g.e., s.151.

(13) Hughes, H. Stuart, Toplum ve Bilinç, Avrupa Toplumsal Düşüncesinin Şekillenişi, 1890-1930, İstanbul, 1985, s.62.

(14) Aron, Raymond, A.g.e., s.153.

(15) Bottomore, Tom, A.g.e., s. 137.

dağılımı açısından üretim ilişkileriyle çeliş-kiye düşer. Bu çelişki, devrimle aşılır. Dev-rimler, tarihsel bir zorunluluğun dışa vu-rumudur.(16)

Görüldüğü gibi burada bir determinist yaklaşımla karşılaşmaktayız. Bunun "ikti-sadi determinizm" olarak kavramlaştırıl-ması daha doğru görülmektedir.(17)

Ekonomik yapının sosyal-kültürel ya-pıya belirli etkiler yaptığını kabul eden Max Weber, Kari Marx'ın ekonomik yapıya ver-diği rolü ve ekonomik yapıya dayalı olarak kurduğu sistemi red eder ve bunun gerek-çelerini ortaya koyar.

Max Weber, öncelikle bilimsel neden-lerle Marksizme karşı çıkar; sıkı ekonomik indirgemeciliğin sadece ekonomik olguların bile kavranmasına yetmeyeceğini savunur. Ekonominin her etkinlik gibi kendi araçla-rıyla sınırlı olması nedeniyle evrensel kur-tarıcı rolünü oynayacak yeterlikte olma-ması, kollektivistleştirilmiş bir ekonominin ise piyasadakinden daha beter bir anarşiye yol açan bürokratik bir baskı ağına dönü-şebileceğini, savunucularının toplumu so-yut bir biçimde karşıt iki kampa bölme eği-liminde oldukları, görüşlerini, "inanç savaş-çıları" halinde hoşgörüsüz bir dayatmacı-lıkla ortaya koymaları gibi hususları, Mark-sizm'e karşı oluşunun gerekçeleri olarak aç ık la r .O

Ekonomik yapı ile sosyal-kültürel yapı ilişkisi pek çok düşünür tarafından çok yönlü olarak değerlendirilmiştir.

(16) Aron, Raymond, A.g.e., s. 152.

(17) Erkal, Mustafa E., Sosyal Meselelerimiz ve Sosyal Değişme, Ankara, 1984, s. 136.

( ) Freud, Julien, "Max VVeber Zamanında Alman Sosyolojisi", Çev.: Korkmaz Alemdar; Bottomore, Tom - Nisbet, Robert, Sosyolojik Çözümlemenin Tarihi, Ankara, 1990, s. 193-194.

397

Planlama Dergisi

Bunlardan Schumpeter, ekonomik ge-lişmenin, pür ekonomik terimlerle tahlilinin mümkün olmadığını belirtir. Keynes'e göre, iktisadi gelişme analizlerini, soyut şemalar arkasındaki insan unsuruna ve onun tep-kilerine kadar götürmedikçe sonuç alına-maz. Örnek olarak, yatırım kararı, insanın iç dünyasında şekillenen bir oluşum süre-cinin ürünüdür. Hirschman, ekonomik bü-yümenin analizindeki gelişmelerin, objektif, elle tutulur ve sayılabilir unsurlardan, ele gelmez ve sayılamaz olgulara doğru oldu-ğunu savunur. Marshall'a göre, ekonomi-nin bir yüzü madde ve servete dönükse, diğer yüzü insan davranışına dönüktür.(19)

SOSYAL VE KÜLTÜREL YAPININ EKONOMİK YAPIYA ETKİLERİ

Sosyal ve kültürel yapının ekonomik yapıya etkileri zihniyetin etkileri boyutla-rıyla açıklandığında, çok yönlü açıklama tüm gerekçeleriyle elde edilebilir. Uygu-lama için bir araç gerekmektedir. Burada, sosyal politika, ekonomik politika koordi-nasyonunda en etkili araç olan sosyal bü-tünleşme politikaları vurgulanacaktır.

Zihniyetin Ekonomik Faaliyetleri Şekillendirmesi

Zihniyet farklarının belirginleşmesi, antik çağlara kadar uzanmaktadır. Bu dö-nemde zihniyet farkları, kabileler arasında psikolojik ve ahlaki zıtlaşmalar yoluyla kendisini gösteriyordu. Birbirine zıt gruplar, kendilerini farklı kılan özelliklerinde ısrar edip farklılığı bir tutku haline getiriyorlardı. Kendini başkalarından ayırma merakı, pek çok dinsel kurumun ortaya çıkmasına yol açmıştı.(20) Nitekim Max Weber de ekono-

( ıg) Ülgener, Sabri F., Zihniyet, Aydınlar ve İzmler, Ankara, 1983, s. 16-18.

(20) Bouthoul, Gaston, Zihniyetler: Kişi ve Toplum Açısından Zihniyet Yapılarına Dair Psikososyal

mik zihniyetlerle dinsel kurumlar arasındaki bağları ortaya koymak istemişti(21) ve kapi-talist zihniyetin doğuş ve gelişiminde dinsel unsurun öncülük ettiğini savunmuştu.(22)

Werner Sombart, zihniyetin önemini ortaya koymak için, onun kapitalist düze-nin en önemli unsuru olduğunu belirtmiş-tir^23) Gerçi zihniyet de iklim, nüfus, siya-set, din gibi tek kümede toplanamayan pek çok unsurdan etkilenerek ortaya çık-mıştır;(24) fakat ortaya çıktıktan sonra et-kisi toplumun her alanında görülmektedir. Her toplumun dinamik ve canlı bileşimini meydana getiren zihniyet, toplumun üye-lerinin her birinde içkin olup onların dü-şünce ve davranışlarını yönetir, belirler ve biçimlendirir. Sosyal yapıyı meydana geti-ren unsurları, birbiri ardına ortadan kaldır-dıktan sonra, sonunda indirgenemez bir unsura ulaşılır; bu, zihniyettir.(25)

Her toplumun doğrudan doğruya (dolaysız) verileri vardır ve bunlar üç grupta toplanabilir: l.Toplum üyelerini gözlemleyenler, tipik davranışları tesbit edebilirler ve bu belli bir grupta birbirinin aynıdır; zihinde tartmaya bağlı bu davra-nışlar, şartlı reflekse dayanan yöntemlerle bile tamamen yok edilememiştir; ancak bunlar kişisel ayrılıklar imkanına yer verir-ler. 2. Zihinde tartmalar, bir atıf/referans

Bir İnceleme, Çev.: Selmin Evrim, İstanbul, 1975, s.l.

(21) VVeber, Max„ Sosyoloji Yazıları, Hazl.: H.H. Gerth ve C. VVright Mills, Çev.: Taha Parla, İstanbul, 1986, s.249-250.

(22) Freyer, Hans, İçtimai Nazariyeler Tarihi, Çev.: Tahir Çağatay, Ankara, 1977, s.200.

(23) Ülgener, Sabri F., Zihniyet, Aydınlar ve İzmler, Ankara, 1983, s . l l .

(24) Ülgener, Sabri F., Dünü ve Bugünü İle Zihniyet ve Din: İslam, Tasavvuf ve Çözülme Devri İktisat Ahlakı, İstanbul, 1981, s.14.

(25) Bouthoul, Gaston, A.g.e., s.5.

398

Planlama Dergisi

sistemine bağlıdır; insanda muhakemeler ve eylemler, belirli inançlar, ilkeler ve bil-giler bütününe dayanarak meydana gelir; bu nedenle davranışlar, zihniyetin elle tu-tulur belirtileri sayılmaktadır. 3. Bir toplu-mun kurumları, o toplumun üyelerinin, özellikle yönetici ve seçkinlerinin yaptırımcı kurallar koymak suretiyle kendi zihniyetle-rinin somutlaşması ve zorla kabul ettirilme-sini/empoze edilmesini temsil ederler.(26)

Zihniyet yapısı, bir takım sosyal ku-rumlarda yaşatılmaktadır.(27) Sosyal ku-rumların yaşatılması ise sadece eşyada var olmasıyla sağlanamaz; onların insanların düşüncelerinde de var olmaları gerekir. Yapıların ve kurumların, bunları yaşayan insanların düşünüşündeki yansımaları ne-deniyle, zihinsel yapılar, sosyal yapılara sıkı sıkıya bağlıdırlar.(28) Zihinsel yapılarla eko-nomik yapılar arasında da sıkı sıkıya bir bağlılık vardır. Nitekim, her toplumda eko-nomik gelişme, ekonomi dışı unsurlardan örülü bir yapı halindedir; buradaki ekonomi dışı unsurlar ise, dini, estetik, kültürel ve sosyal değerlerdir. Sermaye birikimi, ser-maye/hasıla oranı, yatırım hareketleri bizi o faaliyetlerin arkasındaki insanın zihniyet dünyasına götürür.(29)

Zihniyet değişimi, iki yolla olur; bun-lardan biri kendiliğinden, diğeri ise taklit yoluyladır.(30) Zihniyet değişimini sağlayan kendiliğinden ve taklit yollarından ikincisi zorunlu kabul ettirme şeklinde de görüle-bilmektedir. Batılılaşma, taklit edilebilir model/örnek alınacak zihniyet olarak seçil-

(26) A.g.e., s.7-8.

(27) Erkal, Mustafa E., Sosyoloji (Toplumbilimi), İstanbul, 1998, s.282.

(28) Bouthoul, Gaston, A.g.e., s. 19.

(29) Ulgener, Sabri F., Zihniyet, Aydınlar ve İzmler, Ankara, 1983, s.39.

(30) Bouthoul, Gaston, A.g.e., s.87.

diğinde, bunu sağlamak için benimsenen yol, zorunlu kabul ettirme şeklinde olabil-mektedir^31)

Bu değerlendirmelerden iki husus or-taya çıkmaktadır; birincisi insanın bütün düşünce ve davranışlarının zihniyet tara-fından belirlendiği, ikincisi ise her türlü ekonomik hareketin arkasında bir zihniyet dünyasının var olduğudur. O halde, eko-nomik varlığın kaderi, yüzeysel nitelikteki şekil ve kalıplarla birlikte, uzun dönemli olarak altta ve derinlerde bulunan zihni-yetteki gelişmenin yönüne bağlı kalacak-tır^32)

Ekonomi tarihini anlamak için, zihni-yet tarihini gözönüne almak gerekir. Top-lumların zihniyetlerinin, kültürel değerleri-nin ve inanç sistemlerinin izleri, onların ekonomik sistemlerinde görülmektedir. Demek ki, insanların ekonomik faaliyetleri ve tercihleri, bir zihniyetin damgasını taşı-maktadır. İnsanların hisse senedi ve tah-vile rağbeti, veya onun yerine altın ve gayrimenkule talebi, taşıdıkları iktisadi zih-niyetin şekliyle ilgilidir. İktisadi zihniyetin şekline göre, bir ekonomik faaliyet üretken veya spekülatif bir nitelik kazanmaktadır. Bütün ekonomik faaliyetler, onlara yön veren bir zihniyet dünyasının eseridir.(33)

İnsanlararası ilişkilerin bir kısmını oluşturan ekonomik hayatın biliminden in-san ve onun davranışları çıkarıldığında elde hiçbir şey kalmaz. Zihniyet araştırmaları, çağdaş felsefe akımlarıyla çok yakından il-gilidir. Nitekim, ilk ekonomi zihniyeti araş-tırmaları, ilgili felsefe akımlarının en geniş gelişme alanı bulduğu Almanya'da başla-mıştır. Böylece ekonomi tarihine geniş bir

(31) A.g.e., s.99.

(32) Ülgener, Sabri F., A.g.e., s. 159.

(33) Erkal, Mustafa E., Sosyal Meselelerimiz ve sosyal Değişme, Ankara, 1984, s.111-113.

399

Planlama Dergisi

ufuk açılmıştır.(34) İktisat tarihine ilişkin bi-limsel araştırmalarda, sadece reel-harici veriler yerine insan, ön plana konmak suretiyle önemli bir dönüm noktası ortaya çıkmış ve zihniyetle ilgili konuların önemi anlaşılmaya başlanmıştır. Teknik yapının ve hukuk düzeninin gerisinde, manevi ve fikri mahiyette bir zihniyet cephesi vardır. Ekonomi sistemleri maddi olmaktan daha çok manevi ve fikri bütünlerdir. Büyük teorik/kuramsal sistemlerle ekonomi zihni-yeti arasında yüzeysel bakışla fark edile-meyecek sıkı bağlar vardır. Bir ekonomik sistem, sözgelimi kapitalizm, sadece bir kapital yığını değil, düşünen ve irade sahibi olan insan zihniyetinin eseridir.(35) Sadece bu dünya için çalışmayı teşvik eden toplu-mun üyeleri, kazanç tutkunu bireyler ola-rak bu zihniyet yapısını uygun ekonomik sistemi kapitalizmi ortaya çıkarmışlar-dır^36) İktisadi yaşayış, dış verilerle oluşan bir madde dünyası değildir; onun arkasın-daki insan gerçeğidir. İktisadi sistemleri ortaya çıkaran, kendi çağının insanına has davranış normlarıdır.(37)

İki farklı ülkedeki, sektörü, teknolojisi, girdileri sayı ve kalite olarak aynı olan iki işletmenin yıl sonu karlılık ve verimlilik oranları farkı, insan unsurunun zihniyetin-den ortaya çıkmaktadır.(38) İktisadi analiz, insansız değil, insandan başlamak yoluyla yapılmalıdır. Rakamları, formülleri, mate-matik bağlantıları ruh ve anlam yönünden doldurup canlandıracak olan insan unsuru-dur. Ekonomik sayılar beşeri arzu, istek ve

(34) Ülgener, Sabri F., Darlık Buhranları ve İslam İktisat Siyaseti, Ankara, 1984, s.4-5.

(35) A.g.e., s.6-7.

(36) Çağatay, Tahir, Kapitalist İçtimai Nizam ve Bugünkü Durumu, İstanbul, 1975, s.34.

(37) Ülgener, Sabri F., İktisadi Çözülmenin Ahlak ve Zihniyet Dünyası, İstanbul, 1981, s.12-13.

(38) Erkal, Mustafa E., İktisadi Kalkınmanın Kültür Temelleri, Ankara, 1990, s.46.

tercihlerin hacim ve miktar dönüşmelerine uğramasından başka bir şey değildir.(39)

Demek ki, iktisadi sermaye kadar, be-şeri sermaye olan insan faktörü ve onun zihniyet dünyası, kültürel değerleri ve inançları da önem taşımaktadır. Beşeri sermaye, kişilerin ekonomik faaliyetin sevi-yesi ve bütünleşme derecesine katkı yapa-bilecek yeteneklerinden oluşmaktadır.(40) Beşeri sermaye olan insan unsurunun bu seviye ve yeteneklerini ortaya koyabilmesi için ikna olması gereklidir. Halkın ekonomik planlama ve politika konusunda ikna ol-ması, onlara destek olmasının ön-şartıdır; nelere katlanacağının ve bu katlandıkları-nın sonucunda neler elde edeceğinin bi-linmesi büyük önem taşımaktadır.(41)

Hem üretim faaliyetlerinde, hem tü-ketim faaliyetlerinde ve hem de tüketim-den sağlanan faydanın yarattığı ekonomik refah alanlarında kendini gösteren insan unsuru, ekonomik faaliyetlerin hem aktörü hem de hedefidir. Piyasa ekonomisi mo-deli, kurumları, mekanizması ve insan zih-niyeti ve davranışı ile bir bütündür.(42) Kenneth Boulding, iktisadi gelişme için, kalkınma iradesine sahip olanların iktidarı elde etmeleri gerektiğini belirterek insan ve onun zihniyetinin önemini ortaya koy-maya çalışır.(43) Ona göre, iktisadi kal-kınma için kaynakları sektörlere tahsis et-mek kolaydır; zor olan, kalkınmayla ilgili arzu ve iradedir; kişinin arzu ve iradesini tayin etmede, içinde yaşadığı toplumun

(39) Ülgener, Sabri F., Zihniyet, Aydınlar ve İzmler, Ankara, 1983, s. 15-17.

(40) Erkan, Hüsnü, Bilgi Toplumu ve Ekonomik Gelişme, Ankara, 1993, s. 18.

(41) Ülgener, Sabri F., A.g.e., s.48.

C2) Kılıçbay, Ahmet, Türkiye'de Piyasa Ekonomisi, İstanbul, 1985, s.205.

(43) Boulding, Kenneth, Yirminci Asrın Manası, Çev.: Erol Güngör, İstanbul, 1980, s. 114.

Planlama Dergisi

kültürel yapısı önemli rol oynamaktadır. İktisadi kalkınma için dini ve ahlaki fikirler ve onları temsil eden kurumlar dikkate alınmalıdır. Bilimdeki gelişmeler, insan un-surunun, ondaki arzunun, iradenin, zihni-yetin etkisini arttırmaktadır. Bilgi edinme tarzında büyük bir değişme olmuş, bu ise bilimin gelişmesini sağlamıştır.(44) Modern bilimsel zihniyet, spekülatif düşüncenin tarzında ve mahiyetindeki değişikliklerle ortaya çıkmıştır. Mekan, zaman madde ve hareketle ilgili yeni bilgilere ulaşmayı mümkün kılan bu değişikliklerle ortaya çı-kan bilimsel devrimin başlangıç tarihi, 16. Yüzyılın başına kadar uzanmaktadır. 16. Yüzyılın sonunda nüfus ve para konuların-daki araştırmalar, Avrupa'da bir zihniyet devrimi niteliği kazanmıştır.(45)

Max VVeber, zihniyetle ekonomik faa-liyetler arasındaki ilişkileri incelemiş ve bu-nun sonucunda zihniyetin ekonomik faali-yetleri şekillendirdiğini ortaya koymuştur. Max VVeber'e göre, her toplumun bir kül-türü vardır; kültür yoluyla toplum bir inançlar ve değer sistemine sahip olmak-tadır^46) Belirli bir dünya görüşü ile belirli bir ekonomik etkinlik arasında manevi bir ilişki vardır.(47) Dinsel anlayışlar ekonomik davranışların bir belirleyicisi ve ekonomik davranışın nedenlerinden biridir.(48) Din faktörü, kapitalist zihniyetin doğuşu ve ge-lişiminde öncülük etmiştir.(49) Kapitalizmin gelişmesinde vazgeçilmez öğe, nihai de-ğerlerde ve değer sistemlerinde yatmakta-

n A.g.e., s.41.

(45) Nef, John U., Sanayileşmenin Kültür Temelleri, Çev.: Erol Güngör, İstanbul, 1971, s.23-25.

(46) Aron, Raymond, Sosyolojik Düşüncenin Evreleri, Çev.: Korkmaz Alemdar, Ankara, 1986, s.493.

(47) A.g.e., s.515.

(48) A.g.e., s.509.

(49) Freyer, Hans, A.g.e., s.200.

dır.(50) Bu konudaki bilinç eksikliği, ise ka-pitalist gelişmenin en temel engelini oluş-turmuştur^51) Ekonomik ihtiyaçların karşı-lanması, davranışın akılcı olarak örgütlen-mesini gerekli kılmaktadır.(52)

Max VVeber, zihniyetle ekonomik faa-liyetler arasındaki ilişkileri, zihniyet olarak Protestanlığı, ekonomik faaliyetlerin sis-temi olarak da Kapitalizmi esas alarak in-celemiştir. VVeber, yeni doğan kapitalizmin önde gelen kahramanlarının değişik protestan mezheplere mensup olduklarını, bunların kazançlarını Latin bankerler gibi kutlamalarla, iyi yaşamakla, sanat koruyu-culuğu ile harcamadıklarını; inançlarına uygun çok katı bir aile ve özel hayatları olduğunu; işte kazanılan başarı dinsel bir seçilmişliğe işaret ettiği için kendi başlarına tadını çıkaramadıkları kârlarını tekrar yatı-rıma dönüştürüp büyütmekten başka ça-releri olmadığını, Ortaçağ'da manastırda keşişlerle sınırlı olan öte dünyalık çileciliği (asketizmi), toplumsal/ekonomik dünyanın göbeğinde keşiş gibi yaşayan kapitalist gi-rişimci olarak bu dünyalık yaptıklarını be-lirtmiştir^53)

VVeber'e göre "(...) protestanlık (...) mülk sahibi olmanın verdiği doğal zevke var gücüyle karşı çıkmış, tüketimi, özellikle lüks tüketimini sınırlamıştır. Buna karşılık, mal kazancını, psikolojik olarak geleneksel ahlakın yasaklarından kurtarmış, kazanç

(so) Hughes, H. Stuart, Toplum ve Bilinç: Avrupa'da Toplumsal Düşüncenin Şekillenişi, 1890-1930, Çev.: Güzin Özkan, İstanbul, 1985, s.274.

(51) VVeber, Max, Protestan Ahlakı ve Kapitalizmin Ruhu, Çev.: Zeynep Aruoba, İstanbul, 1985, s.45.

(52) Aron, Raymond, A.g.e., s.532.

(53) Freud, Julien, "Max VVeber Zamanında Alman Sosyolojisi", Çev.: Kubilay Tuncer; Bottomore, Tom-Nisbet, Robert, Sosyolojik Çözümlemenin Tarihi, Çev.derl.:Mete Tuncay, Aydın Uğur, Ankara, 1990, s. 189.

401

Planlama Dergisi

uğraşısının zincirlerini koparıp bunu yalnız yasal hale getirmekle kalmamış, ayrıca (...) doğrudan doğruya Tanrı'nın isteği olarak görmüştür. (...) Ve tüketimin sınırlandırıl-ması ile kazanç peşinde koşmanın serbest bırakılmasını birlikte ele aldığımızda ortaya çıkacak pratik sonuç çok açıktır: Çilecili-ğin/asketizmin tasarrufu zorlaması ile biri-ken sermaye. Kazanılmış olanın tüketilerek kullanılmasına karşı koyulan engeller, ser-mayenin üretken kullanımını sağlamış-tı r."(54)

Görüldüğü gibi Max Weber, kapitalizm anlayışı ile protestan ahlakı arasındaki iliş-kileri inceleyerek, dünyayı düşünme biçimi-nin davranışı yönlendirme biçimini anlaşılır kılmış, değerlerin ve inançların insan dav-ranışı üzerindeki etkilerinin pozitif ve bilim-sel olarak anlaşılmasını sağlamıştır.(55)

Demek ki, nerede ve hangi zamanda olursa olsun, sadece eşya ve mal yığınla-rından ibaret bir madde dünyası olmayan iktisadi hayatın arkasında, kendine has in-san gerçeği ve onun yaşayış normları, zih-niyeti vardır.(56) Böylece, zihniyet, ekono-mik faaliyetleri şekillendirmektedir.

Ekonomik Gelişme ve Büyüme Politikalarının Sosyal Bütünleşme Politikalarıyla Desteklenmesi

Ekonomik unsurlarla toplumsal un-surlar bir bütündür. Beşeri hayatın iktisadi didinme ile başlaması, iktisadi faaliyetin bir topluluğun içinde ortaya çıktığını göster-mektedir. Kendiliğinden sosyolojik niteiiğe sahip olmayan bir ekonomi birliği, bir sos-yal düzen içinde sosyallik/toplumsallık ka-

(54) Weber, Max, A.g.e., s.138-139.

(55) Aron, Raymmond, A.g.e., s.250.

(55) Ülgener, Sabri F., İktisadi Çözülmenin Ahlak ve Zihniyet Dünyası, İstanbul, 1981, s.12.

zanmaktadır. Sosyolojik bakımdan iktisadi faaliyetin yerinin tayin edilmesi önem ta-şımaktadır; bir işletmeye ekonomik nitelik kazandıran sadece teknik özellikleri değil, taşıdığı amaçtır. Biri kazanç dileği, diğeri ihtiyaç giderme zarureti olmak üzere iki esasa dayanan ekonomik fiil ile ilgili denge, bu iki kutup arasındaki çekişmenin sonucuna bağlıdır.(57) Ekonomik konuların sosyolojik incelemesi, ekonominin bir top-luluk ve onun düzeni içinde cereyan eden bir olay olduğunu ve bir fiilin ekonomik olabilmesi için böyle bir amaca dönük ola-rak oluşması gerektiğini ortaya koymuş-tur^58)

En basitinden en gelişmiş şekillerine kadar çeşitli tiplerdeki beşeri teşkilatlan-malar içinde ve bir sosyal zeminde ortaya çıkan iktisadi hayat, toplumun bütününe eğilen sosyolojinin kapsamında yer al-maktadır. Üretim, tüketim, mübadele, kıy-met, işbölümü ve dağılım gibi iktisadi olaylar, aynı zamanda toplumsal olaylardır ve bunlar insanları bir sosyal düzen içinde bulunmaya yöneltir.(59) Toplumdaki nüfu-sun maddi göstergeleri onun iktisadi refa-hını, sosyal ve kültürel seviyesi ise sosyal gelişmesini gösterir.(60) "Büyüme" sayı ve hacimdeki değişikliği, "gelişme" ise mahi-yet ve nitelikteki farklılaşmayı ortaya çıka-rır. Nüfusun çoğalması, işgücünün fazla-laşması üretim araçlarının artması büyüme kapsamındaki değişikliklerdir. Bünye ve çatıdaki farklılaşma ise, gelişme kapsa-mında yer alır.(61) İktisadi büyüme ölçü-

(57) Çağatay, Tahir, Kapitalist İçtimai Nizam ve Bugünkü Durumu, İstanbul, 1975, s.17-19.

(58) A.g.e., s.21.

(59) Erkal, Mustafa E., İktisadi Kalkınmanın Kültür Temelleri, Ankara, 1990, s.47.

(50) Erkal, Mustafa E., Sosyoloji (Toplumbilimi), İstanbul, 1998, s.253.

(61) Ülgener, Sabri F., Milli Gelir, İstihdam ve İktisadi Büyüme, İstanbul, 1970, s.406.

402

Planlama Der /

lebilir mahiyettedir; ancak bu durum onun rakamlara sığdırabileceği anlamına gelmez. Büyümenin arkasında rakamlarla ifade edilemeyen davranışlar ve kurumlar vardır. Bu davranış ve kurumlar, siyasal düzen, eğitim sistemi, halkın yenilikleri benim-seme derecesi, çalışmayı uyaran etkenler ve teşvik edici faktörlerdir.(62)

Demek ki, büyüme modellerinin uy-gulanmadaki geçerliliklerine şekil verecek olan, her ülkenin kendine has ekonomi dışı sosyal ve kültürel unsurlardır.(63) Esasen her türlü ekonomik tedbir ve politikaların soyut bir durumdan somut bir zemine ge-çişi, sosyal ve kültürel yapı gerçeklerine kaydırılmasıyla mümkün olur.(64) Bu ko-nuda pek çok örnek verilebilir. Sözgelişi, israfı yasaklayan bir değer hükmüne sahip İslamiyet'in hakim olduğu ülkelerde iktisadi hayat bu değer hükmü tarafından şekillen-dirilmektedir; bu alandaki sapmalar, kül-türel yapı ile sosyal yapı arasındaki farkın sonucudur.(65) Hindistan'da inek kesiminin yasak olması, müslüman ülkelerde domuz eti yemenin haram olması, ekonomik mal-ların dini ve kültürel değerlerden etkilendi-ğini göstermektedir. Mübadelenin müslü-man ülkelerdeki uygulamaları, onun eko-nomik olduğu kadar sosyolojik tarafları bulunduğunu ortaya koymaktadır. Müba-dele, gerek evlilik, sünnet ve doğum hedi-yeleri gibi, gerekse zekat, fitre, kurban, vakıf gibi konulurda sosyal niteliği ağır ba-san bir dayanışma şekli olarak ortaya çık-makta, temeli itibariyle her zaman iktisadi-rasyonel/akılcı bir düşünceye de dayan-mamaktadır. Geleneksel toplumlarda kişi-nin tasarrufundan ayrılmak istememesi,

(62) A.g.e., s.408.

(53) Erkal, Mustafa E., Bölge Açısından Azgelişmişlik, 101 Soru-101 Cevap, İstanbul, 1990, s.46.

(54) A.g.e., s.45.

(55) Erkal, Mustafa E., İktisadi Kalkınmanın Kültür Temelleri, Ankara, 1990, s.51-52.

onu yatırıma dönüştürerek rizikoya gir-mekten kaçınması, gelirdeki artışın tasar-ruftan daha çok tüketimi harekete geçir-mesi, sosyal gerçeklerin ekonomik bir ma-hiyet taşıyan tasarruftaki rolünü göster-mektedir.(66)

Görüldüğü gibi, ekonomik ve sosyolo-jik unsurlar iç içe geçmiş durumdadır. Bunu en belirgin şekilde ekonomik gelişme ve büyümenin toplumda yarattığı değişik-liklerin sosyal bütünleşme ile desteklenme-sine olan ihtiyaçta görmek mümkündür.

Sosyal bütünleşme, sosyal yapının çe-şitli unsurları arasındaki tamamlaşma ve kaynaşma olarak tanımlanabilir.(67) Sosyal bütünleşme, toplumu oluşturan bireylerin ve sosyal grupların dünya görüşleri itiba-riyle milli kültürden en alt düzeyde ayrıl-maları veya sosyal mesafenin toplumun işleyen bir bütün olmasını engel olmayacak şekilde sosyal gruplar arasında yer alması veya sosyal gruba ait mensubiyet bilincin-deki yoğunluğun toplumdaki bütünleşmeyi bozmayacak seviyede olması gibi çeşitli şekillerde ifade edilebilir.(68)

Schumpeter gelişmeyi, ekonomik akımın alışılmış yörüngesinden ayrılarak daha üst seviyede yeni bir denge alanına sıçraması şeklinde anlar. Karmaşık modern toplumlar, bir yeni dengeye gidiş kanalla-rını açmak zorundadırlar. Buradaki ak-sama, sosyal bütünleşme bakımından so-runlara yol açar. Sosyal bütünleşme ile desteklenmeyen gelişme ve büyüme, sis-temi aksatabilmektedir. Toplumlardaki fert ve sosyal gruplarda, maddi tatmine ka-

(65) A.g.e., s.53.

(57) Kurtkan, Amiran, Genel Sosyoloji, İstanbul, 1976, s.293.

(58) Erkal, Mustafa E., Sosyoloji (Toplumbilimi), İstanbul, Der Yayınları, 1998, s.264.

403

Planlama Dergisi

vuşmalarına rağmen, bunalım ortaya çık-maktadır^69)

Bir sosyal teşkilatlar ve ilişkiler ağın-dan, sürekli, dinamik, mesleki bakımdan farklılaşmış, fertlerden ve sosyal gruplar-dan oluşan bir yapı olan toplumun, dina-mik yapısı ondaki değişmeyi sürekli kılar-ken,(70) kültürün aktarılması da onun de-vamlılığını sağlamaktadır.(71)

Kurumlardaki değişme konusuna yaklaşıldıkça, ekonomik ve sosyolojik teo-rinin birbirlerini tamamladıkları goruıur. Ekonomik büyüme ve gelişmeyle birlikte, sosyal ve kültürel sorunlar da ortaya çık-mıştır. Anomi, dışa kapanma, cemaat-leşme, yoğun sapma davranışları, ideolojik sendikacılık, ahlak dışı davranışlar, uyuş-turucu alışkanlığı, sınıf veya grup bilincinin milli bilincin önüne geçmesi gibi sosyo-patolojik sorunların çözümlenmesi gerek-miştir. Bu da, sosyal bilimcileri ve bu arada iktisatçıları da toplumsal sorunlara eğil-meye zorlamıştır. Görüldüğü gibi, sosyal bütünleşme, statik/durağan, zora dayalı, değişmenin olmadığı bir denge durumu sanılmamalıdır; farklılaşmanın var olduğu yerde bütünleşebilme önem taşımaktadır. Demek ki, sosyal farklılaşma ve işbölümü, gelişme ve büyümeye paralel olarak art-mış, uygulanan ekonomi politikalarının sosyal ve kültürel politikalarla desteklen-mesine ihtiyaç duyulmuştur.(72)

Sosyal bütünleşme bakımından kül-türün önem taşıyan iki özelliğinden biri

(69) Erkal, Mustafa E., Bölge Açısından Azgelişmişlik, 101 Soru-101 Cevap, İstanbul, 1990, s.44.

(70) Erkal, Mustafa E., Sosyoloji (Toplumbilimi), İstanbul, 1998, s.260-261.

(71) Erkal, Mustafa E., Orta Teknik Eğitim ve Sanayi İlişkileri, İstanbul, 1978, s. 18.

(72) Erkal, Mustafa E., Sosyoloji (Toplumbilimi), İstanbul, 1998, s.257.

grup hayatının ürünü olması, diğeri öğre-nilmiş olmasıdır. Sosyal bütünleşmenin, birinci özelliği, tek bir birey tarafından ya-ratılamadığı gibi, tek bir birey tarafında da değiştirilemeyeceği, ikinci özelliği ise, de-vamlılık kazandığını, biyolojik veraset yo-luyla değil, toplumsal yolla devir alındığını ortaya koyar.(73)

Sosyal bütünleşme türleri; yersel bi-tişiklik, dış tesirlerle bir araya gelme, işlev-sel/fonksiyonel bütünleşme, mana etra-fında bütünleşme olarak tasnif edilebilir. Yersel bitişiklik, gruplar arasındaki bağın mekan birliğinden ibaret olmasıdır; burada kültür bütünleşmemiştir; toplum hayatı için, ortak çıkarlar ve amaçlar etrafında toplanış durumu olmalıdır; gelenek, milli-yet, din farkları gösteren siyasi birlik için-deki bir çok büyük grubun bir arada bulu-nuşu, yersel bitişikliğe örnek olarak göste-rilebilir. Dış tesirlerle bir araya gelme, ya-pay bir beraberlik durumudur; yabancı bir kültürün değer hükümlerinin alıştırma veya zorlama yoluyla yerleştirilmesi esas alın-maktadır; bu gibi ülkelerde görünüşteki bütünleşme gerçekte var değildir; özellikle komünist ülkelerde seçilen zorlama yolu bile, milli kültürlerin sağlam değerlere da-yanması nedeniyle başarılı olamamış, dış tesir ortadan kalktığı zaman görünürdeki bütünlük de kalmamıştır. İşlevsel bütün-leşme, gerçek anlamda sosyal bütünleşme şekillerinden biridir; burada kültür unsur-ları birer fonksiyonu yerine getirerek top-lum mekanizmasına işlerlik kazandırmakta-dırlar; bu ise sosyal normlara dayanmak-tadır ve bireyler, kendi davranışlarını bu sosyal normların yarattığı beklentilere göre yönlendirmektedirler.

Mana etrafında bütünleşme, en mü-kemmel bütünleşmedir; burada unsurlar,

(73) Kurtkan, Amiran, Genel Sosyoloji, İstanbul, 1976, s.293-294.

404

merkezi veya kaynaştırıcı nitelikteki bir veya birkaç mana etrafında bir araya gel-mekte, parçalardan biri çıkarıldığında top-lum mekanizması felce uğramaktadır.(74)

Sosyal bütünleşme açısından bakıldı-ğında toplumlar, tarihi bakımdan ve zama-nımızda farklıdır. Tarihi bakımdan, mesela ortaçağda toplumlar, Amiran Kurtkan'a göre, statik ve her türlü değişmeden uzak bir sosyal yapıya sahiptirler; bu da onların sosyal bütünleşmesine imkan veriyordu. Zamanımızda alet, vasıta ve teknikler gibi unsurların oluşturduğu maddi kültür çok hızlı değişmekte, değer hükümleri, ortak amaçlar gibi unsurlardan oluşan manevi kültür ise yavaş değişmektedir. Zamanı-mızda maddi kültür ile manevi kültürün değişme hızları arasındaki farklılık, sosyal bütünleşme sorunlarına kaynak teşkil et-mektedir.(75)

Sosyal bütünleşmeye konu olan so-runlar, her dönemde farklı olabilir; bunlar-dan çok önem taşıyan bazıları üzerinde durmak gerekir. Çok kültürlülük, anayasal vatandaşlık, fikri beraberlik, sosyal grup mensubiyeti, menfaat birlikleri, dengeli kalkınma ve sosyal sınıflar bu grupta de-ğerlendirilebilir.

Çok kültürlülük, homojen olmayan toplumlarda güç kaynağı olurken, homojen toplumlarda çatışma kaynağı olmaktadır. Sosyal bütünleşmeyi kültürel mensubiyet-ten ayırarak anayasal vatandaşlık seviye-sinde gerçekleştirmeye çalışmak çok kül-türlü ve homojen olmayan toplumlarda mümkündür; homojen toplumlarda milli birliktelik olarak ifade edilebilecek olan sosyal bütünleşme, insanların ortak bir milli kültürü paylaşabilmeleriyle sağlanabi-

lir^76) Sosyal bütünleşmede, fikri beraberli-ğin varlığı, sosyal normlara uymanın yay-gınlaştırılması, değer hükümleri tarafından beslenip davranışların bütünleşmiş sistemi olan kültürün eğitim yoluyla kazandırılması önem taşımaktadır.(77) Sosyal bir gruba dahil olma şuurunun topluma dahil olma şuuru ile yeknesak olmaması, sosyal bü-tünleşme kanallarının arızalı olduğunu gösterir; bir sosyal gruba dahil olmak, toplumun manevi kültüründen, ortak değer hükümlerinden ayrılmayı gerektirmez; bir çok sosyal grubun bütünü olan toplumda, bir grubun menfaati, diğer grupların men-faatine tercih edilemez. Menfaat birlikleri, sosyal kurumlar yoluyla sosyal bütünleş-meyi kolaylaştırırlar^78) Dengeli kalkınma modeli, azgelişmiş ekonomilerde, eş za-manlı yatırımları öngörmektedir; bu yatı-rımlar sektörler arasındaki tamamlaşmalar göz önünde tutularak yapılmalıdır.(79) Sos-yal sınıflar kendi içinde farklılaşmıştır; bu farklar, gelir seviyesinde, dünya görü-şünde, tüketim eğiliminde görülmektedir; böylece homojen bir sınıf ve sınıf şuurunun bulunduğunu iddia etmek zorlaşmıştır; ileri sanayi toplumlarında, sahip oldukları deği-şik toplumsal konumlar/statüler nedeniyle fertleri belirli bir sınıfa sokmak kolay değil-dir.(80)

Sosyal yapıyı değiştirici tedbirler, bir bütün olarak ele alınmalıdır; köy veya şe-hir, tarım veya sanayi konusunda olmaları onların ayrı değerlendirmesini gerektirmez; çünkü sosyal yapı bir bütündür ve tedbirler

(76) Erkal, Mustafa E., Sosyoloji (Toplumbilimi), İstanbul, 1998, s.259-260.

(77) A.g.e., s.261-263.

(78) A.g.e., s.264-265.

(79) Şanlı, Cemal, Bölgelerarası Dengesizlik ve Bölge Gelişme Teorileri, İstanbul, 1977, s.245.

(80) Erkal, Mustafa E., A.g.e., s.266-267.

(74) A.g.e., s.295-301.

(75) A.g.e., s.302-303.

405

Planlama Dergisi

de o bütünlük esas alınarak düzenlenmeli-dir^81)

Sonuç

Gelişme için ekonominin işleyişinin alışılmış yörüngesinden ayrılarak daha üst düzlemde yeni bir denge alanına sıçraması amacıyla tasarımlar, politikalar, planlama-lar uygulamalar yapılıyor, gayretler göste-riliyorsa, bunun geniş çevresi ile birlikte ele alınması önemlidir. Zira, insan davranışları kalkınmayı etkilemekte, davranışları ise zihniyet etkilemektedir. Bunun için ekono-mik kalkınmanın sosyal ve kültürel kal-kınma ile birlikte hızlı olarak sağlanabilmesi için, toplumsal bütünleşme politikalarıyla birlikte uygulanması gerekmektedir.

Türkiye'nin kalkınmasının, Devlet Planlama Teşkilatı koordinasyonunda, ikti-

sadi, sosyal, kültürel ve kurumsal bakım-dan aynı hedefe doğru bütünleştirilerek götürülmesinin Anayasa ve kanunlarla öngörülmüş olması, kanun koyucunun ekonomik kalkınmanın sosyo-kültürel te-mellerinin ve bu alandaki bilimsel arka pla-nın bilincinde oluşuyla açıklanabilir. Uygu-lama sırasında sadece tek bir unsura odaklanmanın veya büyümeye indirgen-menin ortaya çıkardığı toplumsal ve eko-nomik tablo dengesizlikleri göstermektedir.

Ekonomi alt sistemi, diğer alt sistem-lerden ve sosyal sistemin bütününden ayrı ve bağımsız değildir; o nedenle, bu alt sistemler birlikte düşünülüp ele alınmalıdır. Sözgelişi, ülkeyi belirli zeminlere ve ileriye taşıyacak ekonomi politikası, dış politika ve askeri alanlardaki optimal stratejilerle bir-likte de değerlendirilmelidir.

(81) Kurtkan, Amiran, Köy Sosyolojisi, İstanbul, 1968, s.236-237.

406