PERENCANAAN DAN PELAKSANAAN ANGGARAN DAERAH …

Perencanaan dan Pelaksanaan Anggaran Daerah Berbasis Kinerja

:: Abdul Rahman

244Jurnal Ilmu Administrasi Volume VII No. 4 Desember 2010

PERENCANAAN DAN PELAKSANAANANGGARAN DAERAH BERBASIS KINERJA

Abdul RahmanSTIA LAN Bandung, Jl. Cimandiri 34-38 Bandung 40115

Email: [email protected]

Planning and Implementation of Performance-Based Local Budgeting

AbstractLocal governments have the authority to regulate and administer their internal affairs based upon the economic principle

and task assignment as stated in Law 32/2004 about Local Government as the replacement of Law 22/1999 as well as stated inLaw 33/2004 about Fiscal Balance between Central and Local Government as the replacement of Law 25/1999. The localgovernance administration is financed by local budget within one fiscal year.

Law 17/2003 about State Budget, article 19 (1) and (2) state that, in local budget planning, local government agencies as theusers of local budget should design their work plan and budget based on the performance to be achieved. To do this, localgovernment of course needs competent human resources. For this purpose, Board of Finance and Development Control (BPKP)actively assists local governments in designing Performance-Based Local Budgeting.

Keywords: Perencanaan, Pelaksanaaan, Penganggaran, Kinerja.

A. PENDAHULUANUndang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuanganantara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerahmembuka peluang yang luas bagi daerah untukmengembangkan dan membangun daerahnya sesuaidengan kebutuhan dan prioritasnya masing-masing.Dengan berlakunya kedua undang-undang tersebutdi atas membawa konsekuensi bagi daerah dalambentuk pertanggungjawaban atas pengalokasiandana yang dimiliki dengan cara yang efisien danefektif, khususnya dalam upaya peningkatankesejahteraan dan pelayanan umum kepadamasyarakat. Hal tersebut dapat dipenuhi denganmenyusun rencana kerja dan anggaran satuan kerjaperangkat daerah (RKA-SKPD) seperti yang disebutdalam Undang- Undang Nomor 17 Tahun 2003tentang Keuangan Negara pasal 19 (1) dan (2) yaitu,pendekatan berdasarkan prestasi kerja yang akandicapai.

Dengan membangun suatu sistem penganggaranyang dapat memadukan perencanaan kinerja dengananggaran Tahunan akan terlihat adanya keterkaitanantara dana yang tersedia dengan hasil yangdiharapkan. Sistem penganggaran seperti ini disebutjuga dengan Anggaran Berbasis Kinerja (ABK).Undang-Undang Nomor 17 menetapkan bahwaAPBD disusun berdasarkan pendekatan prestasi kerjayang akan dicapai. Untuk mendukung kebijakan iniperlu dibangun suatu sistem yang dapatmenyediakan data dan informasi untuk menyusunAPBD dengan pendekatan kinerja. APBD berbasiskinerja yang disusun oleh pemda harus didasarkanpada SPM yang telah ditetapkan oleh pemerintah.Untuk dapat membuat APBD berbasis kinerja pemdaharus memiliki perencanaan stratejik (Renstra).

Renstra disusun secara obyektif dan melibatkanseluruh komponen yang ada di dalam pemerintahan.

Dengan adanya sistem tersebut pemda akan dapatmengukur kinerja keuangannya yang tercermindalam APBD. Agar sistem dapat berjalan dengan baikperlu ditetapkan beberapa hal yang sangatmenentukan yaitu, standar harga, tolok ukur kinerjadan SPM yang ditetapkan berdasarkan peraturanperundang-undangan. Pengukuran kinerjadigunakan untuk menilai keberhasilan ataukegagalan pelaksanaan kegiatan/program/kebijakan sesuai dengan sasaran dan tugas yangtelah ditetapkan dalam rangka mewujudkan visi danmisi pemerintah daerah.

Salah satu aspek yang diukur dalam penilaiankinerja pemerintah daerah adalah aspek keuanganberupa ABK. Untuk melakukan suatu pengukurankinerja perlu ditetapkan indikator-indikator terlebihdahulu antara lain indikator masukan (input) berupadana, sumber daya manusia dan metode kerja. Agarinput dapat diinformasikan dengan akurat dalamsuatu anggaran, maka perlu dilakukan penilaianterhadap kewajarannya. Dalam menilai kewajaraninput dengan keluaran (output) yang dihasilkan,peran ASB sangat diperlukan. ASB adalah penilaiankewajaran atas beban kerja dan biaya yangdigunakan untuk melaksanakan suatu kegiatan.

Untuk memenuhi pelaksanaan otonomi di bidangkeuangan dengan terbitnya berbagai peraturanpemerintah yang baru, diperlukan sumber dayamanusia yang mampu untuk menyusun APBDberbasis kinerja. Dalam usaha meningkatkan sumberdaya manusia tersebut, BPKP berusaha berperan aktifmembantu pemerintah daerah dengan menyusunPedoman Penyusunan APBD Berbasis Kinerja.Dengan adanya pedoman ini diharapkan pemerintah


:: Abdul Rahman

245 Jurnal Ilmu Administrasi Volume VII No. 4 Desember 2010

3. Sumber daya yang cukup untuk usahapenyempurnaan tersebut (uang, waktu, danorang).

4. Penghargaan (reward) dan sanksi (punishment)yang jelas.

5. Keinginan yang kuat untuk berhasil.

C. PENYUSUNAN ANGGARAN BERBASISKINERJADalam menyusun ABK perlu diperhatikan prinsip-

prinsip penganggaran, aktivitas utama dalampenyusunan ABK, peranan legislatif, siklusperencanaan anggaran daerah, struktur APBD, danpenggunaan ASB.

1. Prinsip-Prinsip Penganggarana. Transparansi dan akuntabilitas anggaran

APBD harus dapat menyajikan informasi yangjelas mengenai tujuan, sasaran, hasil, dan manfaatyang diperoleh masyarakat dari suatu kegiatanatau proyek yang dianggarkan. Anggotamasyarakat memiliki hak dan akses yang samauntuk mengetahui proses anggaran karenamenyangkut aspirasi dan kepentinganmasyarakat, terutama pemenuhan kebutuhan-kebutuhan hidup masyarakat. Masyarakat jugaberhak untuk menuntut pertanggungjawaban atasrencana ataupun pelaksanaan anggaran tersebut.

b. Disiplin anggaranPendapatan yang direncanakan merupakanperkiraan yang terukur secara rasional yangdapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan,sedangkan belanja yang dianggarkan pada setiappos/pasal merupakan batas tertinggipengeluaran belanja. Penganggaran pengeluaranharus didukung dengan adanya kepastiantersedianya penerimaan dalam jumlah yangcukup dan tidak dibenarkan melaksanakankegiatan/proyek yang belum/tidak tersediaanggarannya dalam APBD/perubahan APBD.

c. Keadilan anggaranPemerintah daerah wajib mengalokasikanpenggunaan anggarannya secara adil agar dapatdinikmati oleh seluruh kelompok masyarakattanpa diskriminasi dalam pemberian pelayanankarena pendapatan daerah pada hakekatnyadiperoleh melalui peran serta masyarakat.

d. Efisiensi dan efektifitas anggaranPenyusunan anggaran hendaknya dilakukanberlandaskan azas efisiensi, tepat guna, tepatwaktu pelaksanaan, dan penggunaannya dapatdipertanggungjawabkan. Dana yang tersediaharus dimanfaatkan dengan sebaik mungkinuntuk dapat menghasilkan peningkatan dankesejahteraan yang maksimal untuk kepentinganmasyarakat.

daerah dapat menyusun ABK berdasarkan SPM yangtelah ditetapkan oleh pemerintah.

B. ANGGARAN BERBASIS KINERJAPenganggaran merupakan rencana keuangan

yang secara sistimatis menunjukkan alokasi sumberdaya manusia, material, dan sumber daya lainnya.Berbagai variasi dalam sistem penganggaranpemerintah dikembangkan untuk melayani berbagaitujuan termasuk guna pengendalian keuangan,rencana manajemen, prioritas dari penggunaan danadan pertanggungjawaban kepada publik.Penganggaran berbasis kinerja diantaranya menjadijawaban untuk digunakan sebagai alat pengukurandan pertanggungjawaban kinerja pemerintah.

Penganggaran berbasis kinerja merupakanmetode penganggaran bagi manajemen untukmengaitkan setiap pendanaan yang dituangkandalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasilyang diharapkan termasuk efisisiensi dalampencapaian hasil dari keluaran tersebut. Keluarandan hasil tersebut dituangkan dalam target kinerjapada setiap unit kerja. Sedangkan bagaimana tujuanitu dicapai, dituangkan dalam program diikutidengan pembiayaan pada setiap tingkat pencapaiantujuan.

Program pada anggaran berbasis kinerjadidefinisikan sebagai instrument kebijakan yangberisi satu atau lebih kegiatan yang akandilaksanakan oleh instansi pemerintah/lembagauntuk mencapai sasaran dan tujuan sertamemperoleh alokasi anggaran atau kegiatanmasyarakat yang dikoordinasikan oleh instansipemerintah. Aktivitas tersebut disusun sebagai carauntuk mencapai kinerja tahunan. Dengan kata lain,integrasi dari rencana kerja tahunan (Renja SKPD )yang merupakan rencana operasional dari Renstradan anggaran tahunan merupakan komponen darianggaran berbasis kinerja. Elemen-elemen yangpenting untuk diperhatikan dalam penganggaranberbasis kinerja adalah :1. Tujuan yang disepakati dan ukuran

pencapaiannya2. Pengumpulan informasi yang sistimatis atas

realisasi pencapaian kinerja dapat diandalkandan konsisten, sehingga dapat diperbandingkanantara biaya dengan prestasinya.

Penyediaan informasi secara terus menerussehingga dapat digunakan dalam manajemenperencanaan, pemrograman, penganggaran danevaluasi. Kondisi yang harus disiapkan sebagai faktorpemicu keberhasilan implementasi penggunaananggaran berbasis kinerja, yaitu :1. Kepemimpinan dan komitmen dari seluruh

komponen organisasi.2. Fokus penyempurnaan administrasi secara terus

menerus.


:: Abdul Rahman


e. Disusun dengan pendekatan kinerjaAPBD disusun dengan pendekatan kinerja, yaitumengutamakan upaya pencapaian hasil kerja(output/outcome) dari perencanaan alokasi biayaatau input yang telah ditetapkan. Hasil kerjanyaharus sepadan atau lebih besar dari biaya atauinput yang telah ditetapkan. Selain itu harusmampu menumbuhkan profesionalisme kerja disetiap organisasi kerja yang terkait. Selain prinsip-prinsip secara umum seperti yang telah diuraikandiatas, Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003mengamanatkan perubahan-perubahan kuncitentang penganggaran sebagai berikut :1) Penerapan pendekatan penganggaran dengan

perspektif jangka menengahPendekatan dengan perspektif jangkamenengah memberikan kerangka yangmenyeluruh, meningkatkan keterkaitan antaraproses perencanaan dan penganggaran,mengembangkan disiplin fiskal, mengarahkanalokasi sumber daya agar lebih rasional danstrategis, dan meningkatkan kepercayaanmasyarakat kepada pemerintah denganpemberian pelayanan yang optimal dan lebihefisien. Dengan melakukan proyeksi jangkamenengah, dapat dikurangi ketidakpastian dimasa yang akan datang dalam penyediaandana untuk membiayai pelaksanaan berbagaiinisiatif kebijakan baru dalam penganggarantahunan agar tetap dimungkinkan, tetapi padasaat yang sama harus pula dihitung implikasikebijakan baru tersebut dalam kontekskeberlanjutan fiskal dalam jangka menengah.Cara ini juga memberikan peluang untukmelakukan analisis apakah perlu melakukanperubahan terhadap kebijakan yang ada,termasuk menghentikan program-programyang tidak efektif, agar kebijakan-kebijakanbaru dapat diakomodasikan.

2) Penerapan penganggaran secara terpaduDengan pendekatan ini, semua kegiataninstansi pemerintah disusun secara terpadu,termasuk mengintegrasikan anggaran belanjarutin dan anggaran belanja pembangunan.Hal tersebut merupakan tahapan yangdiperlukan sebagai bagian upaya jangkapanjang untuk membawa penganggaranmenjadi lebih transparan, dan memudahkanpenyusunan dan pelaksanaan anggaran yangberorientasi kinerja. Dalam kaitan denganmenghitung biaya input dan menaksir kinerjaprogram, sangat penting untukmempertimbangkan secara simultan biayasecara keseluruhan, baik yang bersifatinvestasi maupun biaya yang bersifatoperasional.

3) Penerapan penganggaran berdasarkan kinerjaPendekatan ini memperjelas tujuan danindikator kinerja sebagai bagian dari

pengembangan sistem penganggaranberdasarkan kinerja. Hal ini akan mendukungperbaikan efisiensi dan efektivitas dalampemanfaatan sumber daya dan memperkuatproses pengambilan keputusan tentangkebijakan dalam kerangka jangka menengah.Rencana kerja dan anggaran (RKA) yangdisusun berdasarkan prestasi kerjadimaksudkan untuk memperoleh manfaatyang sebesar-besarnya dengan menggunakansumber daya yang terbatas. Oleh karena itu,program dan kegiatan Kementerian Negara/Lembaga atau SKPD harus diarahkan untukmencapai hasil dan keluaran yang telahditetapkan sesuai dengan Rencana KerjaPemerintah (RKP) atau rencana KerjaPemerintah Daerah (RKPD).

2. Aktivitas Utama dalam Penyusunan AnggaranBerbasis KinerjaAktivitas utama dalam penyusunan ABK adalah

mendapatkan data kuantitatif dan membuatkeputusan penganggarannya. Proses mendapatkandata kuantitatif bertujuan untuk memperolehinformasi dan pengertian tentang berbagai programyang menghasilkan output dan outcome yangdiharapkan. Perolehan dan penyajian data kuantitatifjuga akan menjelaskan bagaimana manfaat setiapprogram bagi rencana strategis. Sedangkan prosespengambilan keputusannya melibatkan setiap leveldari manajemen pemerintahan. Pemilihan danprioritas program yang akan dianggarkan tersebutakan sangat tergantung pada data tentang targetkinerja yang diharapkan dapat dicapai.

3. Peranan Legislatif dalam Penyusunan AnggaranAlokasi anggaran setiap program di masing

masing unit kerja pada akhirnya sangat dipengaruhioleh kesepakatan antara legislatif dan eksekutif.Prioritas dan pilihan pengalokasian anggaran padatiap unit kerja dihasilkan setelah melalui koordinasidiantara bagian dalam lembaga eksekutif danlegislatif. Dalam usaha mencapai kesepakatan,seringkali keterkaitan antara kinerja dan alokasianggaran menjadi fleksibel dan longgar namundengan adanya ASB, alokasi anggaran menjadi lebihrasional. Berdasarkan kesepakatan tersebut padaakhirnya akan ditetapkanlah Perda APBD.

4. Siklus Perencanaan Anggaran DaerahPerencanaan anggaran daerah secara

keseluruhan yang mencakup penyusunan KebijakanUmum APBD sampai dengan disusunnyaRancangan APBD terdiri dari beberapa tahapanproses perencanaan anggaran daerah. BerdasarkanUndang-Undang No. 17 Tahun 2003 serta Undang-Undang No. 32 dan 33 Tahun 2004, tahapan tersebutadalah sebagai berikut :


:: Abdul Rahman


a. Pemerintah daerah menyampaikan kebijakanumum APBD tahun anggaran berikutnya sebagailandasan penyusunan rancangan APBD palinglambat pada pertengahan bulan Juni tahunberjalan. Kebijakan umum APBD tersebutberpedoman pada RKPD. Proses penyusunanRKPD tersebut dilakukan antara lain denganmelaksanakan musyawarah perencanaanpembangunan (musrenbang) yang selain diikutioleh unsur-unsur pemerintahan jugamengikutsertakan dan/atau menyerap aspirasimasyarakat terkait, antara lain asosiasi profesi,perguruan tinggi, lembaga swadaya masyarakat(LSM), pemuka adat, pemuka agama, dankalangan dunia usaha.

b. DPRD kemudian membahas kebijakan umumAPBD yang disampaikan oleh pemerintah daerahdalam pembicaraan pendahuluan RAPBD tahunanggaran berikutnya.

c. Berdasarkan Kebijakan Umum APBD yang telahdisepakati dengan DPRD, pemerintah daerahbersama DPRD membahas prioritas dan plafonanggaran sementara untuk dijadikan acuan bagisetiap SKPD.

d. Kepala SKPD selaku pengguna anggaranmenyusun RKA-SKPD tahun berikutnya denganmengacu pada prioritas dan plafon anggaransementara yang telah ditetapkan oleh pemerintahdaerah bersama DPRD.

e. RKA-SKPD tersebut kemudian disampaikankepada DPRD untuk dibahas dalam pembicaraanpendahuluan RAPBD.

f. Hasil pembahasan RKA-SKPD disampaikankepada pejabat pengelola keuangan daerahsebagai bahan penyusunan rancangan perdatentang APBD tahun berikutnya.

g. Pemerintah daerah mengajukan rancangan perdatentang APBD disertai dengan penjelasan dandokumen-dokumen pendukungnya kepadaDPRD pada minggu pertama bulan Oktober tahunsebelumnya.

h. Pengambilan keputusan oleh DPRD mengenairancangan perda tentang APBD dilakukanselambat-lambatnya satu bulan sebelum tahunanggaran yang bersangkutan dilaksanakan.

5. Struktur APBDBerdasarkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun

2003 dan Draft Standar Akuntansi Pemerintahan,struktur APBD merupakan satu kesatuan yang terdiridari :a. Anggaran Pendapatan.b. Anggaran Belanja.c. Pembiayaan.d. Tranfer.

Selanjutnya Draft Standar AkuntansiPemerintahan telah menyusun bentuk LaporanRealisasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

(LRA) yang membandingkan antara anggaran danrealisasi APBD dengan rincian sebagai berikut :

a. Pendapatan§ Pendapatan Asli Daerah

• Pendapatan Pajak Daerah• Pendapatan Retribusi Daerah• Pendapatan Bagian Laba BUMD dan

Investasi Lainnya• Pendapatan Asli Daerah Lainnya

§ Pendapatan Transfer• Transfer Pemerintah Pusat - Dana

perimbangana Dana Alokasi Umuma Dana Alokasi Khususa Dana Bagi Hasil Pajaka Dana Bagi Hasil Bukan Pajak

• Transfer Pemerintah Pusat - Lainnyaa Dana Otonomi Khususa Dana Penyesuaian

• Transfer Pemerintah Provinsia Pendapatan Bagi Hasil Pajaka Pendapatan Bagi Hasil Lainnya

§ Pendapatan Lain-Lain yang Sah• Pendapatan Hibah• Pendapatan Dana Darurat• Pendapatan Lainnya

b. Belanja§ Belanja Operasi

• Belanja Pegawai• Belanja Barang dan Jasa• Bunga• Subsidi• Bantuan Sosial• Hibah

§ Belanja Modal• Belanja Tanah• Belanja Peralatan dan Mesin• Belanja Gedung dan Bangunan• Belanja Jalan, Irigasi dan Jaringan• Belanja Aset Tetap Lainnya• Belanja Aset Lainnya

§ Belanja Tak Tersangka

c. TransferTransfer/Bagi Hasil Pendapatan ke Kabupaten/Kota atau Desa• Bagi Hasil Pajak ke Kabupaten/Kota/Desa• Bagi Hasil Retribusi ke Desa• Bagi Hasil Pendapatan Lainnya ke

Kabupaten/Kota/Desa

d. Pembiayaan§ Penerimaan Pembiayaan

• Penggunaan SiLPA• Penjualan Aset Daerah yang Dipisahkan• Penjualan Investasi Lainnya• Pinjaman dari Pemerintah Pusat


:: Abdul Rahman


• Pinjaman dari Pemerintah Daerah OtonomLainnya

• Pinjaman dari Perusahaan Negara/Daerah• Pinjaman dari Bank/Lembaga Keuangan• Pinjaman Dalam Negeri Lainnya• Pinjaman Luar Negeri• Pencairan Dana Cadangan

§ Pengeluaran Pembiayaan• Pembayaran Pokok Pinjaman kepada

Pemerintah Pusat• Pembayaran Pokok Pinjaman kepada

Pemerintah Daerah Otonom Lainnya• Pembayaran Pokok Pinjaman kepada

Perusahaan Negara/Daerah• Pembayaran Pokok Pinjaman kepada

Bank/Lembaga Keuangan• Pembayaran Pokok Pinjaman Dalam

Negeri Lainnya• Pembayaran Pokok Pinjaman Luar Negeri• Penyertaan Modal Pemerintah• Pemberian Pinjaman Jangka Panjang• Pembentukan Dana Cadangan

Menurut Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003pasal 20 (5), belanja daerah dirinci menurutOrganisasi, Fungsi, dan Jenis Belanja. Oleh karenaitu, pemerintah daerah dapat membuat LRA dengantiga klasifikasi belanja yaitu LRA yang merinci unsurbelanja berdasarkan Organisasi, Fungsi dan JenisBelanja. Klasifikasi belanja seperti yang telah dirincidi atas adalah menurut jenis belanja, sedangkanklasifikasi menurut organisasi disesuaikan dengansusunan perangkat daerah/lembaga teknis daerah.Klasifikasi fungsi diuraikan dalam penjelasanUndang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 pasal 16 (4)antara lain sebagai berikut :1) Pelayanan Umum.2) Ketertiban dan Keamanan.3) Ekonomi.4) Lingkungan Hidup.5) Perumahan dan Fasilitas Umum.6) Kesehatan.7) Pariwisata dan Budaya.8) Pendidikan.9) Perlindungan Sosial.

6. Penggunaan Analisis Standar Belanja dalamPenyusunan Anggaran Berbasis KinerjaSalah satu hal yang harus dipertimbangkan dalam

penetapan belanja daerah sebagaimana disebutkandalam Undang-Undangan Nomor 32 Tahun 2004pasal 167 (3) adalah ASB. Alokasi belanja ke dalamaktivitas untuk menghasilkan output seringkali tanpaalasan dan justifikasi yang kuat. ASB mendorongpenetapan biaya dan pengalokasian anggarankepada setiap aktivitas unit kerja menjadi lebih logisdan mendorong dicapainya efisiensi secara terus-menerus karena adanya pembandingan(benchmarking) biaya per unit setiap output dan

diperoleh praktek-praktek terbaik (best practices) dalamdesain aktivitas.

Dalam rangka penyusunan analisis biayadiperlukan prosedur-prosedur yang dapat menjawabpertanyaan berikut :§ Berapa yang harus dibebankan pada suatu

pelayanan sehingga dapat menutupi semua biayayang dikeluarkan untuk menyediakan pelayanantersebut?

§ Apakah lebih efektif jika kita mengontrakkanpelayanan kepada pihak luar daripadamelaksanakannya sendiri?

§ Jika kita meningkatkan/menurunkan volumepelayanan, apa pengaruhnya pada biaya yangakan kita keluarkan? Biaya apa yang akan berubahdan berapa banyak perubahannya?

§ Biaya pelayanan apa yang harus dibayar tahunini bila dibanding dengan tahun selanjutnya?

Untuk dapat menjawab pertanyaan-pertanyaantersebut di atas, maka diperlukan suatu alat/metodeyaitu ASB. Dalam pembahasan ASB ada beberapahal yang perlu diperhatikan : pertimbangan dalammembuat ASB, langkah-langkah untuk penghitunganbiaya output, dan formulasi ASB.

1. Beberapa Pertimbangan dalam Membuat ASBDalam membuat ASB terdapat beberapa

pertimbangan yang dapat dipergunakan, yaitu:(1) Pemulihan biaya (Cost recovery).

Pemulihan Biaya berhubungan denganpenetapan biaya (fee) kepada pengguna untukmenutupi sebagian atau seluruh biaya yang timbuldalam menghasilkan suatu produk atau jasa.

(2) Keputusan-keputusan pada tingkat penyediaanjasa.Keputusan ini adalah keputusan-keputusan yangdibuat oleh manajer pada tingkat penyediaan jasayang sesuai untuk diberikan kepada pengguna.Biaya-biaya yang relevan adalah biaya-biaya yangakan berubah ketika tingkat penyediaan jasadisesuaikan. Sebagai contoh, tingkat penyediaanjasa yang lebih rendah bisa mengurangi jumlahpenggunaan orang pertahun dan biaya-biayayang berhubungan. Hal ini akan mempunyaiimplikasi pada tingkat dan fungsi-fungsi biayaoverhead dalam mendukung program pemenuhanpersonil.

(3) Keputusan-keputusan berdasarkan benefit/cost.Keputusan manfaat-biaya (benefit/cost) termasukmengkaji alternative suatu tindakan sepertiapakah diluncurkan atau tidak suatu program.Biaya-biaya yang relevan untuk keputusan-keputusan ini adalah biaya yang akan berubahdiantara pilihan-pilihan yang bersaing.

(4) Keputusan investasi.Keputusan ini adalah keputusan yang menyangkut

perolehan aset, yang merupakan salah satubentuk dari keputusan benefit/cost. Keputusan ini


:: Abdul Rahman


biasanya didukung oleh siklus penghitunganbiaya (life cycle costing) yang mengambil ataumemprediksi seluruh biaya modal danoperasional dari suatu aset selama umurnya. Halini membantu para pembuat keputusan dalammenetapkan kapan dan dengan apa untukmengganti aset.

2. Langkah-Langkah untuk Penghitungan BiayaOutputAda enam langkah untuk penghitungan biaya-

biaya output/outcome, yaitu:a. Menetapkan tujuan akuntansi biaya.

Suatu langkah penting dalam setiap pelaksanaanakuntansi biaya adalah memahami mengapapelaksanaan akuntansi biaya ini dilakukan,keputusan apa dan dimana akuntansi biayadiperlukan. Tanggung jawab untuk menetapkanmengapa akuntansi biaya diperlukan terletakpada manajemen tingkat atas antara lain kepalabiro keuangan atau kepala bagian keuangan.Namun setiap keputusan yang akanmempengaruhi biaya dan metode penghitunganbiaya, agar dapat menyediakan informasi yanglebih baik, hal ini merupakan tanggung jawabseluruh level manajemen.

b. Menetapkan output untuk dihitung biayanya.Mendefinisikan output merupakan langkahpenting untuk menentukan pencapaian target-target dari aktivitas yang dibiayakan. Disainsystem akuntansi biaya akan mempengaruhipengalokasian biayanya. Manajer program padatiap unit kerja dan kepala biro/bagianperencanaan serta biro/ bagian keuangan palingberkompeten dalam langkah ini. Tindakan yangdiperlukan :§ Menetapkan kunci keberhasilan (key result area)

atas struktur aktivitas program.§ Menetapkan dan membebaskan tariff.§ Menyediakan harga satuan.

c. Menetapkan dasar biaya.Merumuskan biaya yang relevan dalamperhitungan biaya output untuk suatu aktivitasantara lain:§ Belanja program langsung.§ Belanja tidak langsung pendukung program.§ Belanja administrasi umum.§ Belanja dari produk dan jasa yang diterima

dari unit horisontal dan vertikal (termasuk daripemerintah pusat) dan digunakan dalamaktivitas untuk menghasilkan output.

§ Belanja modal berhubungan dengan assetyang digunakan langsung maupun tidaklangsung.

§ Pengeluaran untuk pajak.

Tanggung jawab untuk mengembangkan dasarbiaya terletak pada staff biro/ bagian keuangan,khususnya bagian akuntansi. Sedangkan manajerprogram/ bagian perencanaan mengidentifikasikategori biaya yang sesuai untuk setiap output danmendefinisikan relevansi dari biaya tersebut.Seluruh dasar biaya tersebut aktivitasnyadialokasikan dalam administrasi umum, programpendukung dan biaya langsung.

d. Menetapkan proses alokasi.Langkah berikutnya adalah mendefinisikanproses alokasi apa yang diperlukan untukmengalokasikan sumber dana ke unit-unit kerjadimana biaya tersebut diperlukan. Terdapat tigajenis alokasi biaya yang akan diperlukan untuksuatu penghitungan total biaya yaitu:• Alokasi belanja operasional ke program.• Alokasi belanja operasional ditambah dengan

biaya yang mendukung program, ke kegiatanyang rinci.

• Merealisir kedua jenis belanja tersebut di atasmenjadi biaya keseluruhan output/outcome.

Pada umumnya dalam akuntansi biaya,overhead adalah masalah yang komplek. Padaawalnya, organisasi mendefinisikan danmengategorikan overhead secara berbeda-beda.Ada yang berpendapat sebagai suatu biayaoverhead, ada juga yang berpendapat sebagai biayalangsung. Beberapa biaya overhead dapatdianggap sebagai biaya administrasi umum ataubiaya pendukung program (biaya tidak langsung),tergantung bagaimana fungsi overhead dikeloladan dimana dilaporkan (yang bervariasi dari satuorganisasi ke organisasi lain). Pengalokasianoverhead adalah suatu seni yang membutuhkanjustifikasi yang signifikan. Namun asumsi yangwajar seharusnya menghasilkan praktek-praktekpenghitungan biaya yang adil. Pengalokasiandana akan memerlukan konsultasi dengan biro/bagian perencanaan, terutama atas metode yangdigunakan untuk mengalokasikan biaya-biaya keoutput/outcome.

Kegiatan untuk menetapkan proses alokasisebagai berikut :§ Memilih dan menentukan apakah overhead

langsung dialokasikan ke sub-sub aktivitasatau melalui tahap distribusi dengan melihatapakah ada kesesuaian antara indikator-indikator output-input.

§ Mengkaji hubungan sub aktivitas denganoutput apakah ada hubungan langsung antarinput-output (beberapa diantaranyamenggunakan dasar pertimbangan untukdasar alokasi).


:: Abdul Rahman


e. Menyeleksi dasar-dasar alokasi.Definisikan dasar-dasar yang mewakili hubungan

antara biaya yang sedang dialokasikan denganprogram, kemudian kepada aktivitas yangmenghasilkan output yang ditetapkan tersebut.Tanggung jawab menyeleksi dasar-dasar alokasipada bagian keuangan dengan berkonsultasi padastaf program untuk dapat mengidentifikasi faktorpemicu pengalokasian biaya-biaya. Kegiatan untukmenyeleksi dasar-dasar alokasi sebagai berikut:§ Mengalokasikan belanja operasional ke program-

program dengan cara:• Memperoleh komponen utama administrasi

umum• Menetapkan kebijakan pemicu biaya (cost

driver) untuk biaya tidak langsung (overheadcost)

• Mengidentifikasikan tingkat materialitaskomponen biaya overhead dan abaikan yanglainnya jika tidak material

• Menentukan dasar alokasi overhead yangberbeda pada setiap program (kenalikarakteristik indikator input )

• Menggunakan metode perhitungan antarabiaya dengan manfaatnya (cost benefit) untukmemilih dasar alokasi yang sesuai.

§ Mengalokasikan belanja administrasi umum danbelanja pendukung program ke sub aktivitasdengan cara:• Dapatkan anggaran langsung pada setiap

aktivitas di mana alokasi biaya overhead-nyadiperlukan.

• Tetapkan indikator input atas biaya variabeljika biaya langsungnya sangat bervariasimungkin pendekatan total anggaranoperasional atau anggaran kapital lebih baik.

§ Mengalokasikan biaya sub aktivitas ke outputdengan cara :• Tetapkan indikator output, apakah keluaran

suatu sub aktivitas atau lebih• Jika lebih dari satu aktivitas maka indikator

efisiensi menggunakan perbandingan input keoutput, atau sebaliknya output ke input.

f. Melakukan penghitunganIkhtisarkan langkah-langkah di atas ke dalam

penghitungan dengan pendekatan akuntansi biayadan dasar alokasi yang telah ditetapkan. Perhitunganbiaya memperlihatkan tingkat materialitas biayasehingga yang tidak material bisa diabaikan. Tugasmenghitung dan menyediakan pedoman fungsionalini terletak pada bagian akuntansi. Kegiatan untukmelakukan penghitungan sebagai berikut:§ Rincikan biaya ke dalam kategori biaya tidak

langsung (overhead) dan biaya langsung padamasing-masing sub aktivitas.

§ Aplikasikan persentase standar manfaat kepadabelanja pegawai (Basic Pay) ke dalam biaya-biayasub aktivitas.

§ Dapatkan biaya historis, nilai buku dan unit pakaidari aset tetap yang berhubungan dengan subaktivitas tersebut.

§ Dapatkan biaya modal atas aset tetap dariinvestasi yang pendanaannya melalui pinjaman

§ Dapatkan nilai beban (input) atas biaya gratis yangmerupakan output dari unit kerja lain dan nilaialokasi beban output dari output unit kerja tersebutyang digunakan oleh unit kerja lain.

§ Jumlahkan seluruh biaya untuk menentukanbiaya output keseluruhan (implisit cost dan exsplisitcost).

Penjumlahan biaya yang ditetapkan pada setiapoutput aktivitas per unit kerja tidak sama denganpenjumlahan biaya pada pusat biaya karena adanyabiaya implisit dan perhitungan ganda yaitu outputpada satu unit kerja menjadi input pada unit kerjalain. Metode perhitungan biaya tersebutmengharuskan kita membuat analisis biaya padasetiap output dan dengan pendekatan aktivitasmanajemen, efisiensi dari tahun ke tahun akan dapatdilakukan. Metode perhitungan biaya ini merupakanaktivitas untuk penyusunan anggaran berbasiskinerja, disebut sebagai ASB. Enam langkah tersebutdiatas tidak seluruhnya dapat diterapkan dan dapatdisesuai dengan kondisi pemerintah daerah yangada.

3. Formulasi Analisis Standar BelanjaUntuk melakukan perhitungan ASB, unit kerja

terkait perlu terlebih dahulu mengidentifikasi belanjayang terdiri dari:a. Belanja Langsungb. Belanja Tidak Langsung

TOTAL BELANJA =

BELANJA LANGSUNG +

BELANJA TIDAK LANGSUNG

Karakteristik belanja langsung adalah bahwainput (alokasi belanja) yang ditetapkan dapat diukurdan diperbandingkan dengan output yangdihasilkan. Sedangkan belanja tidak langsung, padadasarnya merupakan belanja yang digunakan secarabersama-sama (common cost) untuk melaksanakanseluruh program atau kegiatan unit kerja. Oleh karenaitu dalam penghitungan ASB, anggaran belanja tidaklangsung dalam satu tahun anggaran harusdialokasikan ke setiap program atau kegiatan yangakan dilaksanakan dalam tahun anggaran yangbersangkutan. Pengalokasian belanja tidak langsungdapat dilakukan dengan dua cara yaitu:


:: Abdul Rahman


a. Alokasi rata-rata sederhana adalah metode alokasianggaran belanja tidak langsung ke setiapkegiatan non investasi dengan cara membagijumlah anggaran yang dialokasikan denganjumlah kegiatan non investasi.Metode Alokasi Rata-Rata Sederhana:Jumlah Belanja Tidak Langsung Jumlah Program/Kegiatan

b. Alokasi bobot belanja langsung adalah metodealokasi anggaran belanja tidak langsung ke setiapkegiatan non investasi berdasarkan besarnyabobot (nilai relatif) belanja langsung dari kegiatannon investasi yang bersangkutan.Metode Alokasi Bobot Belanja Langsung:Jumlah Anggaran Belanja Langsung KegiatanNon Investasi bersangkutan = Y %Jumlah Anggaran Belanja Langsung SeluruhKegiatan Non InvestasiY % x Jumlah anggaran Belanja Tidak Langsung= Alokasi Belanja Tidak Langsung ke setiapKegiatan Non Investasi

Program atau kegiatan yang memperoleh alokasibelanja tidak langsung adalah program atau kegiatannon investasi. Program atau kegiatan investasi yangmenambah aset daerah tidak menerima alokasianggaran tahunan belanja tidak langsung, karenaoutput program atau kegiatan investasi adalah berupaaset daerah yang dimanfaatkan lebih dari satu tahunanggaran.

ASB merupakan hasil penjumlahan belanjalangsung setiap program atau kegiatan denganbelanja tidak langsung yang dialokasikan padaprogram atau kegiatan yang bersangkutan. Secararingkas, seluruh uraian dalam pedoman ini padadasarnya menjelaskan bagaimana ABK disusun danketerkaitan tahapan secara menyeluruh. PenyusunanABK dimulai dengan penetapan renstra yangmenjelaskan visi, misi dan tujuan dari unit kerja, sertapendefinisian program yang hendak dilaksanakanbeserta kegiatan-kegiatan yang mendukung programtersebut (UU 25/2004 pasal 7 (1)).

Selanjutnya ditetapkan rencana kinerja tahunanyang mencakup tujuan/sasaran, program, kegiatan,indikator dan target yang ingin dicapai dalam waktusatu tahun. Penetapan target kinerja pada programterlihat dari indikator outcome, sedangkan penetapantarget kinerja kegiatan terlihat dari indikator outputnya. Kegiatan-kegiatan tersebut mencakup kegiatantugas Belanja Langsung setiap program/kegiatan +Alokasi Belanja Tidak Langsung ke setiap program/kegiatan Output dari program / kegiatan besangkutan= Belanja Rata-Rata per Output pokok dan fungsi(pelayanan, pemeliharaan, administrasi umum) dankegiatan dalam rangka belanja investasi.

Menghitung besarnya alokasi anggaran padasetiap kegiatan dimulai dengan menganalisis bebankerja pada setiap kegiatan. Analisis beban kerja dan

perhitungan biaya per unit menggunakan indikatorefisiensi dan input sebagai dasar dari perhitunganstandar biaya. Lingkup pengalokasian anggaran danperhitungan total biayanya merupakan suatu ASB.Beberapa contoh penerapan ASB dalampenghitungan anggaran program/kegiatan dapatdilihat pada Lampiran 3.

Sesuai dengan kondisi di Indonesia dan sesuaidengan peraturan perundangundanganyangberlaku, maka secara umum penerapan ASB dalamanggaran berbasis kinerja dapat dilihat pada baganyang disajikan pada halaman berikut ini:1. Berdasarkan RPJM Daerah yang disusun secara

simultan dengan penyusunan renstra PD, renstraSKPD ditetapkan dengan peraturan pimpinanSKPD setelah disesuaikan dengan RPJM daerah.Renstra SKPD memuat visi, misi, tujuan, strategi,kebijakan, program, dan kegiatan pembangunansesuai tugas dan fungsi SKPD dan bersifatindikatif.

2. Dengan perpedoman pada renstra SKPD di atasdan mengacu pada RKP, SKPD menyusun renjaSKPD yang memuat kebijakan, program, dankegiatan pembangunan baik yang dilaksanakanlangsung oleh pemda maupun denganmendorong partisipasi masyarakat. RKPD sendiridisusun secara simultan bersamaan denganpenyusunan renja SKPD.

3. Berdasarkan program dan kegiatan yang sudahditetapkan, SKPD kemudian menentukanindikator input, output, outcome, dan sepanjangdapat ditentukan, sampai pada benefit dan impact.

4. Berdasarkan output yang akan dihasilkan berupabarang atau jasa, dan indikator input (dana, sdm,perjalanan dinas, peralatan, dan bahan) SKPDkemudian melakukan perhitungan anggaran perjenis kegiatan dengan menggunakan ASB.

5. Berdasarkan perhitungan tersebut maka unit kerjamengajukan anggarannya. Penjumlahan darisetiap anggaran per jenis kegiatan merupakan totalanggaran untuk SKPD yang bersangkutan.

D. PENUTUPPenyusunan ABK adalah proses penetapan

ukuran atau indicator keberhasilan sasaran danfungsi-fungsi belanja. Oleh karena aktivitas danpengeluaran biaya dilaksanakan pada tiap SatuanKerja Perangkat Daerah (SKPD), maka kinerja yangdimaksud akan menggambarkan tingkat pencapaianpelaksanaan suatu kegiatan (program dankebijaksanaan) dalam mewujudkan sasaran, tujuan,visi dan misi unit kerja tersebut. Undang-UndangNomor 17 menyatakan bahwa rencana kerja SKPDdisusun dengan pendekatan berdasarkan prestasikerja. Untuk mendukung kebijakan ini perludibangun suatu sistem yang dapat menyediakan datadan informasi untuk penyusunan APBD denganpendekatan kinerja. Dengan adanya sistem tersebut


:: Abdul Rahman


pemerintah daerah akan dapat mengukur kinerjakeuangannya yang tercermin dalam APBD. Agarsistem dapat berjalan dengan baik perlu ditetapkanASB, tolak ukur kinerja dan standar biaya.

Dalam penyusunan APBD berbasis kinerjapemerintah daerah harus memperhatikan prinsip-prinsip penganggaran yaitu, transparansi danakuntabilitas anggaran, disiplin anggaran, keadilananggaran, efisiensi dan efektivitas anggaran.Anggaran disusun dengan pendekatan kinerja yangmengutamakan pencapaian hasil output/outcome.

Dengan disusunnya APBD berbasis kinerja berartipemerintah telah melakukan perubahan. Perubahanyang dilakukan mengarah pada bagaimanameningkatkan kualitas pelayanan kepadamasyarakat bersamaan dengan peningkatanproduktivitas. Kedua tujuan tersebut mendorongmanajemen pemerintah daerah untuk meningkatkankinerja instansi-instansi di pemerintah daerah.

REFERENSIElmi, Bachrul. 2002. Keuangan Pemerintah Daerah Otonom

di Indonesia. Jakarta: Penerbit Universitas Indonesia.Kelley, Josept T. 1984. Costing Government Service.

Washington DC: Government Finance ResearchCenter of The Government Finance OfficerAssociation.

Mardiasmo. 2002. Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah.Yogyakarta: Penerbit Andi.

Draft Revisi Kepmendagri No. 29 tahun 2002 tanggal 10Juni 2002 tentang Pedoman Penyusunan,Pertanggungjawaban dan Pengawasan KeuanganDaerah serta Tata Cara Penyusunan APBD,Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah danPenyusunan Perhitungan APBD.

Pedoman Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja(Revisi). 2005. Deputi Pengawasan BidangPenyelenggaraan Keuangan Daerah DirektoratPengawasan Penyelenggaraan Keuangan DaerahWilayah 3.

Bidang Akuntabilitas Pemerintah Daerah PerwakilanBPKP Provinsi Jawa Tengah, 2005. Makalah StandarAnalisa Belanja Dikaitkan dengan Sistem Penganggaran

Berbasis Kinerja.

PERENCANAAN DAN PELAKSANAAN ANGGARAN DAERAH …

Documents