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753Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005Disponvel em

Dalila Andrade Oliveira

REGULAO DAS POLTICAS EDUCACIONAIS NAAMRICA LATINA E SUAS CONSEQNCIAS PARA OS

TRABALHADORES DOCENTES*

DALILA ANDRADE OLIVEIRA**

RESUMO: O artigo procura discutir a atual regulao das polticaseducativas na Amrica Latina e suas conseqncias sobre os trabalha-dores docentes. Parte da premissa de que um novo modelo deregulao de polticas educativas emergiu muito recentemente emconseqncia do ciclo de reformas que muitos pases conheceram nosseus sistemas educacionais a partir dos anos de 1990. As reflexestrazidas neste artigo so resultantes de pesquisa em desenvolvimentosobre o tema, mais especificamente de levantamento documental ereviso bibliogrfica realizados em estgio ps-doutoral no Laborat-rio de Polticas Pblicas da Universidade Estadual do Rio de Janei-ro. O artigo procura caracterizar sumariamente o que seria o debateem torno de uma nova regulao das polticas educativas na Amri-ca Latina e suas conseqncias para os trabalhadores docentes, a par-tir de alguns elementos que permitem conhecer a especificidade des-te subcontinente, porm buscando interpretar tais elementos luz decontribuies de autores que vm se debruando sobre o assuntopartindo de diferentes contextos nacionais.

Palavras-chave: Trabalho docente. Poltica educacional. Educao.Regulao. Amrica Latina.

* As discusses apresentadas neste artigo resultam de pesquisa realizada em estgio de ps-doutoramento no Laboratrio de Polticas Pblicas da Universidade Estadual do Rio de Ja-neiro (UERJ), sob a superviso do prof. dr. Emir Sader, durante o primeiro semestre desteano, com o financiamento do CNPq.

** Sociloga, doutora em educao pela Universidade de So Paulo (USP) e professora do Pro-grama de Ps-Graduao em Educao e do Departamento de Administrao Escolar da Fa-culdade de Educao da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); pesquisadora doCNPq. E-mail: [email protected]

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Regulao das polticas educacionais na Amrica Latina e suas conseqncias para...

Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005

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REGULATION OF EDUCATIONAL POLICIES IN LATIN AMERICAAND ITS CONSEQUENCES FOR TEACHING WORKERS

ABSTRACT: The present paper discusses the current regulation ofthe educational policies in Latin America and its consequences forteaching workers. It assumes that a new model of regulation of edu-cational policies has recently emerged as a consequence of the cycleof reforms experienced by many countries since the 1990s. The con-siderations brought here are the result of a research, more preciselyof a document survey and bibliographic revision, on this theme thatI developed as part of a post-doctorate scholarship at the Laboratoryof Public Policies of the Universidade Estadual do Rio de Janeiro(UERJ). This text tries to characterize the debate on a new regulationof the educational policies in Latin America and its consequences forthe teaching workers based on some elements allowing us to knowthe specificities of this subcontinent, although seeking to interpretsuch elements in the light of the contribution of authors who havestudied the subject in various national contexts.

Key words: Teaching work. Educational policy. Education. Regulation.Latin America.

s discusses sobre o atual modelo de regulao das polticas edu-cativas emergiram muito recentemente, em conseqncia do ciclode reformas que muitos pases conheceram nos seus sistemas edu-

cacionais, a partir dos anos de 1990. No Brasil, at muito pouco tempoatrs essa discusso, assim nomeada, inexistia. Os primeiros trabalhos queempregam a expresso regulao das polticas educativas comeam aaparecer s na presente dcada e ainda so muito poucos.1 Neste senti-do, a iniciativa deste dossi, organizado pela revista Educao & Socieda-de, traz importante contribuio a esse debate. O presente artigo preten-de contribuir nessa discusso trazendo mais indagaes do que formulaesconclusivas e apresentando parte do que tm sido as reflexes surgidasno desenvolvimento desta pesquisa, ainda por concluir. As questes aquiapresentadas se baseiam em levantamento documental e reviso biblio-grfica realizados no primeiro semestre deste ano e, por esta razo, care-cem de melhor tratamento e maior aprofundamento. Portanto, a inten-o, por ora, tentar caracterizar sumariamente o que seria o debate emtorno de uma nova regulao das polticas educativas na Amrica Latinae suas conseqncias para os trabalhadores docentes, a partir de algunselementos que permitem conhecer a especificidade deste subcontinente,

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porm buscando interpretar tais elementos luz de contribuies de au-tores que vm se debruando sobre o assunto partindo de diferentes con-textos nacionais.

Uma primeira e relevante tarefa buscar uma melhor definiodo que se entende por regulao das polticas educativas. Para tanto,exige-se o conhecimento dos sentidos atribudos ao termo regulao.Embora tal termo seja amplamente utilizado como conceito no mbitoda economia e da sociologia, desde os primrdios dessas disciplinas, elecomea a vulgarizar-se a partir dos processos de privatizao de empre-sas pblicas, que ocorreram com as reformas de Estado implementadasnas ltimas duas dcadas do sculo passado e, no caso brasileiro, maisespecificamente durante o governo do presidente Fernando HenriqueCardoso. Com a privatizao de empresas estatais responsveis por ser-vios prioritrios, tais como energia eltrica, gua, gs, telefonia, entreoutros, so criadas as agncias de regulao, que tm por objetivo jus-tamente controlar a oferta e o atendimento s demandas da populaopor esses servios.

A regulao tem sido objeto de grandes discusses nos meios pol-ticos, mais especificamente governamentais, envolvendo os poderes cons-titudos, os empresrios e as organizaes de usurios de servios regula-dos, bem como outros setores da sociedade. So exemplos do crescimentodesse debate a realizao de congressos nacionais sobre o tema, frunsmundiais e a criao da Associao Brasileira de Agncias de Regulao(ABAR). O principal debate nesses meios parece girar em torno do papeldas agncias reguladoras como entes de Estado e das relaes entre os pres-tadores de servios pblicos e seus usurios. As tenses surgem na definiodo papel primordial dessas agncias reguladoras e no estabelecimento docontrole social sobre os servios que pretendem regular, bem como namaior ou menor autonomia e independncia dessas agncias, em relaoao governo e s concessionrias/prestadoras do servio pblico. O termoregulao, amplamente conhecido e debatido na rea econmica, ga-nha, assim, maior vigor no Brasil a partir do processo de reforma do Es-tado, conforme j comentado. A idia alcana todos os setores, envolven-do desde a regulao da energia, dos meios climticos, dos alimentos, dosmeios de comunicao, entre outros servios essenciais, at a imprensa.Contudo, importante observar que, no mbito educacional, esta dis-cusso ainda se encontra restrita aos meios acadmicos. Tal observaovem no sentido de ressaltar que no nos encontramos em face de um pro-

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cesso de retirada explcita do Estado da oferta educacional, como nosexemplos anteriormente referidos, ainda que tenhamos alguns indciosdesse tipo de orientao poltica, como o caso do Programa Universida-de para Todos (PROUNI),2 em que o Estado financia o atendimento pbli-co pela via privada, mantendo-se como elemento regulador do processo.

A regulao na economia em geral vista como algo necessrio srelaes de mercado, no sentido de coibir os monoplios, de controlarpreos e condies de oferta e atendimento aos usurios. Esse processo,conhecido no Brasil a partir de ento, tambm foi vivido por muitos pa-ses que tiveram seus Estados reformados. As reformas de Estado que amaioria dos pases ocidentais conheceu a partir dos anos de 1980 vieramcomo corolrio do processo de globalizao. Na realidade, trata-se de umprocesso mais amplo de mudana econmica, poltica e cultural a que omundo assistiu nas ltimas dcadas e que tem forjado novas formas degesto econmica e controle social. As noes de governabilidade e gover-nana nunca estiveram to em voga como no momento em que as tradi-cionais instituies de poder sofrem presses no sentido de se desterrito-rializarem. A assuno de novas formas de organizao dos mercados, denovas institucionalidades, como a Comunidade Europia, o Mercosul,Davos, Seattle, exemplo da nova acomodao de poder que d lugar aformas pluricentradas de formulao e deciso polticas a novos modosde regulao.

Nesse contexto, o que se vem entendendo por regulao social soos aspectos relacionados proteo dos interesses pblicos, tais como sa-de, segurana, meio ambiente, educao, ou seja, aqueles que podem prem risco a coeso social.

Neste sentido, a regulao do trabalho um importante foco, jque o modelo de regulao social at ento em vigor estava centrado naregulamentao do trabalho, na sua transformao em emprego e, conse-qentemente, em promessa de futuro e condio permanente e estvelna vida para os que no detm propriedades. A emergncia de novos mo-delos de regulao da vida social tem resultado em desregulao do mer-cado de trabalho, maior flexibilizao das relaes de emprego, perda daestabilidade em alguns setores, bem como terceirizao e precarizao dascondies de trabalho. Ou seja, para a maioria da populao, esses novosprocessos de regulao tm representado a perda da estabilidade, daseguridade e, principalmente, da expectativa de futuro.

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Robert Castel (1999), discutindo as transformaes sociaisadvindas do processo anteriormente mencionado, caracteriza-as como umquestionamento da funo integradora do trabalho hoje na sociedade.Para ele, o sistema de protees e garantias sociais vinculadas ao trabalhotem sido gradativamente desmontado, chegando a um processo deprecarizao que atinge as situaes do trabalho, no sentido da sua re-mercantilizao e de solues na ordem do mercado, como efeito parti-cular da globalizao (p. 166-167).

Tal contexto interfere significativamente na educao: os sistemasescolares, que durante o sculo XX se organizaram em torno das deman-das apresentadas pelo mercado de trabalho, pelas exigncias produtivas epela lgica de uma sociedade estruturada entre os que trabalham e osque exploram o trabalho, vem-se ameaados em sua prpria raciona-lidade. A mobilidade social, at ento garantida por meio da escolarida-de, como condio para o emprego formal e regulamentado, tem sua efic-cia comprometida na medida em que a confiana no futuro estremecida.Ao mesmo tempo observa-se uma adequao dos discursos educativos aesse novo contexto, apresentando a importncia da educao na busca porsolues alternativas sobrevivncia nesta sociedade em que j no hempregos para a maioria.3 Os sistemas escolares passam a sofrer mudan-as consoantes nova regulao social, a despeito do pouco que se sabe aesse respeito. Tais mudanas repercutem tambm sobre a regulao daspolticas educativas.

A escola pblica como agncia estatal, to presente em todos osespaos geogrficos nos meios urbanos e rurais, nos grandes centros enas periferias, constituindo-se muitas vezes como a nica presena do Es-tado entre determinadas populaes, na maioria dos pases latino-ameri-canos, reveste-se de importante papel nesse contexto.

Nova regulao capitalista e crise de paradigmas

A referncia primordial deste estudo, com relao ao conceito deregulao, buscada no trabalho de Aglieta (1979), que nos ensina queestudar um modo de produo colocar a descoberto quais so as rela-es determinantes que se reproduzem nas e pelas transformaes soci-ais, verificar as formas sob as quais se realizam e discutir as causas em queessa reproduo se v acompanhada de rupturas em diferentes pontos do

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sistema social. Por isso, considera que falar sobre a regulao de um modode produo tentar expressar, mediante leis gerais, como se reproduz aestrutura determinante de uma sociedade (Aglieta, 1979, p. 4).

Boaventura de Sousa Santos (2005), em livro recentemente publi-cado, aborda o tema da mudana nos padres de regulao e as perspec-tivas (ou a ausncia delas) de contraposio a esses processos, rumo emancipao social. O autor identifica uma tenso atual entre regulaosocial e emancipao social. Nas suas palavras:

Tenho vindo a afirmar que o paradigma da modernidade se baseia numatenso dialctica entre regulao social e emancipao social, a qual estpresente, mesmo que de modo diludo, na divisa positivista ordem e pro-gresso. Neste final de sculo, esta tenso deixou de ser uma tenso criati-va. A emancipao deixou de ser o outro da regulao para se tornar noduplo da regulao. Enquanto, at finais dos anos de 1960, as crises deregulao social suscitavam o fortalecimento das polticas emancipatrias,hoje a crise da regulao social simbolizada pela crise do Estado regula-dor e do Estado-Providncia e a crise da emancipao social simboli-zada pela crise da revoluo social e do socialismo como paradigma datransformao social radical so simultneas e alimentam-se uma da ou-tra. A poltica dos direitos humanos, que foi simultaneamente uma polti-ca reguladora e uma poltica emancipadora, est armadilhada nesta duplacrise, ao mesmo tempo em que sinal do desejo de a ultrapassar. (Santos,2002, p. 1)

O autor considera que a cincia em geral e as cincias sociais emespecial atravessam hoje uma profunda crise de confiana epistemolgica.As promessas que legitimaram o privilgio epistemolgico do conheci-mento cientfico a partir do sculo XIX as promessas da paz e daracionalidade, da liberdade e da igualdade, do progresso e da partilha doprogresso no s no se realizaram, nem sequer no centro do sistemamundial, como se transformaram, nos pases do Terceiro Mundo, na ide-ologia legitimadora da subordinao ao imperialismo ocidental. Observaque em nome da cincia moderna destruram-se muitos conhecimentose cincias alternativas e humilharam-se os grupos sociais que neles se apoi-avam para prosseguir as suas vias prprias autnomas de desenvolvimen-to (Santos, 2002, p. 2).

Para o autor hoje, mais do que nunca, evidente que o universa-lismo da cincia moderna um particularismo ocidental cuja peculiari-dade consiste em ter poder para definir como particulares locais, contex-

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tuais e situacionais os conhecimentos que com ela rivalizam. Daqui de-corre a constatao de que houve e h outras cincias e outras moder-nidades no-ocidentais e muitos outros conhecimentos que se validampor outros critrios que no o de serem cientficos ou de serem moder-nos. Fredric Jameson (2005), em uma perspectiva bastante distinta daapresentada por Boaventura de Sousa Santos, vai nos trazer importantescontribuies anlise do que poderamos considerar a atual crise deparadigma nas cincias sociais trazida com a crise (ou o suposto fim) damodernidade, demonstrando como a crtica ps-moderna em si mo-derna. Para Jameson, o ressurgimento, na filosofia poltica, de certos t-picos que no so do nosso tempo, tais como: a Constituio e a cidada-nia, a Sociedade Civil e a representao parlamentar, que foram tpicosmarcantes no sculo XVIII, indicam-nos que nada foi aprendido dos de-safios do sculo revolucionrio, que confrontou o pensamento burgussobre o Estado com as ressentidas contradies de classe e do ser socialcoletivo (Jameson, 2005, p. 10).

O que o autor parece nos apontar que a crtica ps-moderna,que se apresenta como a ruptura com uma forma racional, hierrquica epadronizada de pensar, emerge ao mesmo tempo em que uma antigaeconomia poltica avana aos tropeos, como uma sombra, e nos ofereceum prodigioso desenvolvimento novo, ou seja, a reinveno do mercado,algo to excitante quanto a reinveno da roda (Idem, ibid., p. 11). Otom irnico do autor demonstra sua crtica e intolerncia ao que consi-dera a retrica da ps-modernidade que se afirma na defesa do carterdescentralizado, aleatrio, heterogneo e mltiplo das relaes, narevalorizao das particularidades, na mistura de estilos, no reconheci-mento s diferenas. Para Jameson, trata-se de uma retrica, no sentidode que h ausncia de correspondncia com o real, operando ao nvel dofetiche. Para ele, o fetiche da diferena no ps-modernismo confundeseus limites com o fetiche do novo, caracterstico da modernidade. Oconceito de modernidade est intimamente relacionado idia de novoe de presente, conseqentemente, de ruptura e periodizao. O termomoderno, historicamente, passa a ser utilizado como referncia ao momen-to presente, diferenciando-se do passado e, neste sentido, indicando sem-pre uma idia de periodizao. Faz parte da narrativa modernista ahistoricidade e a noo de periodizao. Ainda segundo Jameson, amodernidade significa sempre estabelecer e postular uma data e um co-meo, por isso as noes de ruptura e histria sempre estiveram presen-

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tes no pensamento moderno. As crticas periodizao, racionalizao,tomadas como caractersticas modernas, pem em questo uma crise deparadigma, segundo afirma o mesmo autor:

Todos os temas requisitados, geralmente, como modos de identificar o mo-derno a autoconscincia ou a reflexividade, a ateno maior linguagem,ou representao, a materialidade da superfcie pintada, e por a afora , to-dos esses aspectos constituem em si mesmos meros pretextos para a operaoda reescritura e para assegurar o efeito de assombro e de convico adequa-do ao registro de uma mudana de paradigma. Isso no quer dizer que aque-les aspectos ou temas sejam fictcios ou irreais; o que se afirma, simplesmen-te, a prioridade da operao da reescritura sobre as supostas intuies daanlise histrica. (Idem, ibid., p. 48)

Por que falar em crise de paradigma para referenciar analiticamentea discusso em torno da regulao das polticas educacionais? Por que umrecuo to distante para se chegar a um tema de aparncia to trivial e coti-diana? Uma abordagem da nova regulao das polticas educativas, quebusque apresentar novos elementos e trazer luz aspectos que possam fu-gir do lugar-comum da descrio dos fatos e da lamria freqente sobre asmazelas do desenvolvimento capitalista perifrico que couberam aos pasesdo Terceiro Mundo e em especial realidade latino-americana, exige situ-la epistemologicamente. Relacionar tal processo ao debate em torno dasnovas formas de pensar o mundo, de estruturar o pensamento e discutirem que medida as evidncias empricas desta nova regulao nos permi-tem identificar o que h de concreto e de retrica nesses processos, pareceessencial. Isso vlido para a Amrica Latina e para todo o Ocidente. Aeducao como processo facilitador de coeso social no s objeto de novaregulao nas polticas que definem novas estruturas de funcionamento,como tem seus contedos transmutados por esses processos.

Muito j se discutiu sobre esse novo contexto. O processo deglobalizao e suas conseqncias para a educao tm sido exaustivamen-te debatidos. Trata-se de uma nova realidade, sem dvida, porm nomais to nova assim, apenas o suficiente para que ainda tenhamos poucoacmulo de experincia que nos permita um pouco mais de estabilidadee previso analtica. Boaventura de Sousa Santos procura assim descrevereste contexto de novidade, em que as dimenses de espao e tempo sogeradoras de novas relaes, resultando em uma difcil articulao entreo local e o global:



O que h, pois, de novo na situao em que nos encontramos? Em primeirolugar, a intensificao exponencial das relaes transfronteirias e as novastecnologias de comunicao e de informao produziram alteraes profun-das nas escalas espaciais e temporais da aco social. As longas duraes his-tricas das tendncias seculares esto hoje mais do que nunca sujeitas ao tem-po instantneo dos mercados financeiros, ao regresso do passado suposta-mente superado sob a forma de violncia intergrupal, ao curto-circuito dosciclos de aco poltica por via da exploso das unidades de deciso. A tur-bulncia nas escalas temporais a contrapartida da turbulncia nas escalas es-paciais. O local cada vez mais o outro lado do global e, vice-versa, o global cada vez mais o outro lado do local. E o espao nacional est a transformar-se na instncia de mediao entre o local e o global. Mas, acima de tudo, daexploso das escalas resulta tanto a interdependncia como a disjuno.Nunca foi to profundo o sentimento de desconexo e de excluso em rela-o s transformaes que marcam o espao e o tempo do mundo. Por ou-tras palavras, nunca tantos grupos estiveram to ligados ao resto do mundopor via do isolamento, nunca tantos foram integrados por via do modocomo so excludos. (Santos, 2002, p. 2)

Roger Dale (2001), ao analisar a relao entre globalizao e edu-cao, procura demonstrar que a globalizao um conjunto de disposi-tivos poltico-econmicos, para a organizao da economia global, con-duzidos pela necessidade de manter o sistema capitalista, mais do quequalquer outro conjunto de valores. A adeso aos seus princpios veicu-lada por meio da presso econmica e da percepo e do interesse nacio-nais prprios de cada pas. Neste sentido, sua abordagem diferencia-sede outras tantas que tratam essa relao como um reflexo da cultura oci-dental, baseada cognitivamente em torno de um conjunto particular devalores que penetram em todas as regies da vida moderna.

Assim, poderamos compreender essa globalizao hegemnica deque trata Boaventura de Sousa Santos como um processo de desenvolvi-mento do capitalismo que tem imposto ao mundo um ritmo mais intensode produo e reproduo da vida social. Quando esse autor destaca, comoum segundo fator novo, a voracidade com que a globalizao hegemnicatem devorado no s as promessas de progresso, de liberdade, de igualda-de, de no-discriminao e de racionalidade, como tambm a prpria idiada luta por elas, est falando de um tipo de desenvolvimento e acumula-o capitalista. Para Santos (2005), a regulao social hegemnica deixoude ser feita em nome de um projeto de futuro e, com isso, deslegitimoutodos os projetos de futuro alternativos antes designados por projetos de

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emancipao social. Aqui nos caberia indagar se no seria a promessa ou oprojeto de futuro para as populaes destitudas das condies materiaisde existncia que foi comprometido, se que em algum momento ele este-ve contemplado. A euforia do nacional-desenvolvimentismo conseguiucontagiar, por algumas dcadas, a maioria da populao refiro-me rea-lidade de alguns pases latino-americanos que viveram esse processo a par-tir dos anos de 1940 com a idia de progresso tcnico e evoluo econ-mica, e, sobretudo, com a idia de nao.

A grande pergunta de Boaventura de Sousa Santos se seria possvelunir o que a globalizao hegemnica separa e separar o que essaglobalizao une? Indaga tambm esse autor se reside apenas nisso aglobalizao contra-hegemnica? E ainda, se seria possvel contestar as for-mas de regulao social dominantes e, a partir da, reinventar a emancipa-o social? Talvez esse autor se encontre com Jameson, quando nos coloca oque pode vir a ser a principal questo: Se no ser essa reinveno apenasuma armadilha mais que a modernidade ocidental nos prepara no momen-to em que nos julgamos a sair dela? (Santos, 2002, p. 3).

Bauman (1999, p. 16), discutindo tambm os efeitos da globa-lizao sobre as dimenses de espao e tempo, procura demonstrar quesurge uma nova assimetria entre a natureza extraterritorial do poder e acontnua territorialidade da vida como um todo assimetria que o po-der agora desarraigado, capaz de se mudar de repente ou sem prvio avi-so, livre para explorar e abandonar as conseqncias dessa explorao.Para esse autor, livrar-se da responsabilidade pelas conseqncias o gan-ho mais cobiado e ansiado que a nova mobilidade propicia ao capitalsem amarras locais, que flutua livremente. Os custos de se arcar com asconseqncias no precisam ser contabilizados no clculo da eficcia dosinvestimentos. Com os espaos pblicos removidos para alm do alcanceda vida localizada, as localidades vo perdendo a capacidade de gerar enegociar sentidos e tornam-se cada vez mais dependentes de aes quedo e interpretam sentidos, que so aes que elas no controlam. Naspalavras desse autor, ser local num mundo globalizado sinal de priva-o e degradao social (Bauman, 1999, p. 8).

A nova regulao das polticas educativas

Essa grande tenso entre as dimenses locais e globais, referida pe-los autores anteriormente citados como caracterstica do processo de



globalizao, tem forjado uma nova regulao das polticas educativas. Asnovas formas de gesto e financiamento da educao que tiveram suaemergncia na dcada passada, nos anos de 1990, constituem medidaspolticas e administrativas de regulao dos sistemas escolares. Na reali-dade, tais medidas, implantadas em contexto de reformas que muitas ve-zes extrapolam o setor educacional, surgem como supostas solues tcni-cas e polticas para a resoluo de problemas de ineficincia administrativados sistemas escolares ou da busca por racionalizao dos recursos existen-tes para a ampliao do atendimento, vindo ainda acompanhadas da idiade transparncia (prestao de contas e demonstrao de resultados) e departicipao local. De uma maneira geral, tm acompanhado a tendn-cia de retirar cada vez mais do Estado seu papel executor e transferir paraa sociedade esta muitas vezes traduzida de forma simplificada como omercado a responsabilidade pela gesto executora dos servios, alteran-do a relao com o pblico atendido.

Observa-se, na literatura nacional e internacional sobre o tema dapoltica e administrao escolar, a evidncia de certa generalizao nosprogramas de reforma educacional da ltima dcada que focalizam a es-cola como unidade do sistema, transformando-a em ncleo da gesto edo planejamento.4 Programas em mbito nacional que se remetem dire-tamente s escolas, sem a mediao dos rgos intermedirios do siste-ma, tm sido uma constante nas reformas implementadas nas ltimasduas dcadas, tanto no sentido de financiarem aes quanto no sentidode sua avaliao dos resultados. O Programa Dinheiro Direto na Escola(PDDE), no Brasil, um exemplo desse tipo de iniciativa em nosso pas,acompanhado de programas similares na Argentina, no Chile e em ou-tros pases latino-americanos. Tais iniciativas vm associadas ao estmulo administrao por objetivos, ao incentivo pedagogia de projetos, cul-tura da eficincia e demonstrao de resultados, conformando o que Ball(2002), criticamente, denomina a performatividade escolar. Nos pasescentrais, verifica-se essa mesma tendncia, com nfase na exigncia de re-sultados e na transparncia.5

Essa realidade anteriormente mencionada tem sido demonstrada naproduo acadmica mais recente no campo da poltica educacional.6 Ob-serva-se que um nmero significativo de estudos e pesquisas, muitos pu-blicados em forma de artigos, livros e captulos de livros, tem trazido o de-bate sobre essas novas formas de regulao da educao no contexto atualde reforma do Estado, ainda que, no caso especfico do Brasil, empreguem

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pouco este termo. A gama de estudos e pesquisas nesse campo, no que serefere gesto a tenso entre descentralizao e centralizao; autonomiafinanceira e administrativa e sistemas nacionais de avaliao; a autonomiapedaggica requerida das escolas e as prescries curriculares, entre outros, pode ser considerada correlata problemtica da regulao educacional.O grande nmero de trabalhos dessa natureza publicados nos ltimos cin-co anos revela a necessidade de compreenso de uma realidade contradit-ria, em constante mutao. Os fenmenos retratados de maneira parceladanesses estudos apontam, ainda, a necessidade de novas abordagens que pro-curem compreender a complexidade dos fatores e processos que vm alte-rando significativamente essa realidade.

A nova regulao das polticas educativas interfere na organizao detodo o sistema escolar, passando por todas as mediaes at a escola. Umredesenho da organizao e gesto desses sistemas est sendo esboado e hmuita contradio nesse processo. Os sistemas escolares continuam a con-tribuir na regulao da sociedade, quer como agncias formadoras de forade trabalho, quer como disciplinadores da populao, papel que ganha re-levncia no que se refere aos pobres, em face das transformaes sociais atu-ais. Sendo assim, a funo da escola regular no se restringe qualificaopara o trabalho formal, mas deve contemplar, ainda e sobretudo, a divisodo trabalho com a complexidade recente trazida pelo crescimento dos se-tores informais. Por tais razes, no se pode pensar em uma nica orienta-o na regulao das polticas educacionais hoje em todo o mundo. Osprogramas de reforma que se propem a organizar a educao bsica, decarter geral, com o papel de formar a fora de trabalho adequada s exi-gncias ltimas do capitalismo, tambm objetivam disciplinar a pobreza.7

Assim, a educao pblica compreendida como um direito sociala que todos deveriam ter acesso, sendo ao mesmo tempo mecanismo dereproduo da fora de trabalho, constitui-se em importante espao dedisputa. Neste sentido, possvel compreender o processo de recupera-o das lutas dos trabalhadores da educao, por parte do Estado, envol-vendo a gesto, a organizao e o financiamento da educao, que acabapor forjar novos modelos de regulao das polticas educacionais, assen-tados na descentralizao da execuo e na centralizao da formulao edo controle sobre os resultados. A participao local, mediante criaode conselhos de controle e acompanhamento de polticas sociais, a ado-o de modelos de flexibilidade administrativa na gesto pblica, bemcomo a descentralizao financeira presente nos oramentos pblicos,



apelam para as noes de autonomia e participao oriundas dos movi-mentos reivindicativos, ainda que os envolvidos sejam, a rigor, meros con-tribuintes ou assistidos.

A defesa da escola pblica e gratuita para todos tornou-se um dis-curso hegemnico, portador de um falso consenso. As distines entreprojetos de escola pblica e, conseqentemente, programas educativos,que animaram um intenso debate nos primrdios do sculo XX, j noencontram lugar nos debates polticos atuais. O imediatismo, caracters-tico das lutas polticas das maiorias desprovidas das condies mnimasde sobrevivncia, no comporta o esforo reflexivo e a perseguio de ob-jetivos histricos.

Uma nova regulao nas polticas educacionais na Amrica Latina

Como j mencionado, nos ltimos anos o campo de pesquisa empoltica educacional tem trazido importantes contribuies compreen-so do cenrio em mudana no que diz respeito a uma nova regulaoeducativa, ainda que no Brasil tais contribuies no tenham adotado di-retamente o conceito de regulao. Os estudos mais recentes sobre osprocessos de descentralizao, privatizao e autonomia no setor educaci-onal demonstram a tenso entre regulao e desregulao das polticaseducativas. Ou, ainda, o que Ball (2002) considera um processo de re-regulamentao. Alguns autores vm se debruando sobre essas questesno plano internacional, desenvolvendo importantes estudos e pesquisasque procuram compreender as mudanas nas formas de regulao na po-ltica educacional; dentre eles, os trabalhos de Barroso (2003; 2004),Lessard & Tardif (2001; 2004) e Lessard (2004) merecem destaque.

Barroso (2003), com base em uma anlise realizada a partir da se-leo de seis estudos desenvolvidos em diferentes contextos geopolticos,cria uma tipologia que contribui na compreenso do que poderia ser de-signado como a problemtica emergente no domnio das polticas edu-cativas em nvel internacional. Os estudos os quais toma como referenciao autor foram desenvolvidos nos Estados Unidos, no Canad, em dife-rentes pases europeus e na Austrlia e apresentam uma convergncia naproblemtica sobre a evoluo dos processos de regulao. Ele identifica,com base nas anlises realizadas em diferentes realidades nacionais, trsmodelos de regulao que denomina: efeito contaminao, efeito hibri-dismo e efeito mosaico.

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A referncia primordial do referido autor o prprio projeto deinvestigao do qual participa, intitulado Reguledunetwork (Changes inregulation modes and social production of inequalities in educations systemas:an European comparison), que abrange Inglaterra, Blgica (comunidadefrancesa), Frana, Hungria e Portugal. A tipologia desenvolvida por Bar-roso leva ainda em considerao outros estudos desenvolvidos em pasesperifricos.

Na sua tipologia, o modelo denominado contaminao seria aque-le em que alguns pases, por meio de funcionrios e membros de gover-no, na busca por solues rpidas, tendem a adotar, em seus sistemaseducativos, solues aplicadas em outras realidades nacionais. Tm sidorecorrentes estudos e pesquisas sobre a realidade educativa dos pases la-tino-americanos que demonstram a influncia dos organismos internaci-onais pertencentes ONU, mais expressivamente o Banco Mundial e oBanco Interamericano de Desenvolvimento (BID), na conduo de pro-gramas educacionais nesses pases, organismos que acabam por recomen-dar o mesmo modelo em distintas realidades nacionais. Alguns estudostm inclusive demonstrado que muitos desses acordos, que envolvem fi-nanciamento em forma de emprstimos, muitas vezes a juros altos, soefetuados a partir de demandas geradas pelos prprios funcionrios dosreferidos organismos e por funcionrios ligados aos governos contratan-tes.8 Alguns desses funcionrios se revezam em postos que alternam en-tre os governos de seus pases e assentos em diferentes organismos inter-nacionais.

O modelo de hibridismo resulta da sobreposio ou mestiagemde diferentes lgicas, discursos e prticas na definio e aco de polti-cas, o que refora o seu carter ambguo e compsito (Barroso, 2003, p.24-25). As diferentes interpretaes de determinadas recomendaes des-ses organismos internacionais, bem como de acordos firmados entre go-vernos, constrangidos s vezes por suas dvidas e compromissos externos,exemplificam tal hibridismo. No caso brasileiro, nota-se com certa fre-qncia aes resultantes de polticas traduzidas e adequadas realidadenacional, como, por exemplo, a prpria noo de educao bsica que,no Brasil, difere do que a Conferncia de Jomtien estabeleceu para os pa-ses do EFA,9 do qual o Brasil membro.

O terceiro tipo que Barroso apresenta em sua classificao o efei-to mosaico, que resulta do processo de construo dessas mesmas polti-cas que raramente atingem a globalidade dos sistemas escolares e que, na



maior parte das vezes, resultam de medidas avulsas de derrogao dasnormas vigentes, visando a situaes, pblicos ou clientelas especficas(Barroso, 2003, p. 25).

O que se observa que esses autores que vm se dedicando ao temada regulao das polticas educativas procuram compreender se estamosem face de novas polticas de regulao que passam por diferentes formasde institucionalizao, em que os ideais de livre mercado e de economiaauto-organizadora das relaes sociais e comerciais a mo invisvel quecontribui no autodisciplinamento do mercado imperam, ou se estamosdiante de uma nova organizao nas relaes entre Estado e sociedadeem que os tradicionais papis so revistos. Neste sentido, discutir o quetem sido a compreenso usual dos conceitos de pblico e privado, de es-tatal e mercantil torna-se indispensvel.

Em texto mais recente, Barroso (2004), discutindo as transforma-es mais significativas da regulao das polticas de ao pblicas emeducao no quadro europeu, identifica aumento da regulao transna-cional, hibridismo da regulao nacional e fragmentao da regulao lo-cal. Certamente, as anlises desse autor, a despeito de focarem-se no con-texto europeu, lanam luzes em outras realidades, como o caso do Brasile de outros pases da Amrica Latina, o que merece ser considerado, ain-da que se tenha aqui as especificidades de uma regulao social tardia,como nos observa Sposati (2002).

Lessard & Tardif (2001; 2004), em estudos relativos realidadecanadense, com algumas referncias ao contexto norte-americano, dis-cutem o atual modelo de regulao das polticas educacionais e suasconseqncias para os trabalhadores docentes. Esses autores identificamquatro foras de mudanas nesse contexto: a orientao atual das pol-ticas educativas; a transformao do papel do Estado; a evoluo parauma lgica de mercado e as novas tecnologias de informao e de co-municao. Observam, a partir da leitura de numerosos trabalhos con-temporneos que tratam sobre o tema, que para o trabalho docente es-ses fenmenos, somados massificao da educao e burocratizaodos sindicatos, tm trazido conseqncias ambguas e contraditrias.Esses autores concentram a literatura em duas tendncias de anlise:por um lado, estudos que identificam um processo de proletarizao eprecarizao da profisso docente e, por outro, os que percebem umareestruturao do trabalho pedaggico e a emergncia de uma novaidentidade.

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Com o objetivo de apresentar uma reflexo sobre a evoluo atualdo ensino, com base em trabalhos empricos por eles realizados sobre aprofisso docente e em uma releitura de vrios trabalhos contemporne-os, Lessard & Tardif (2004) identificam na atualidade um movimentogeneralizado de reestruturao escolar ao qual alguns pases esto subme-tidos. Tal movimento caracteriza-se pela descentralizao de decises epela introduo de uma participao intensiva dos pais e da comunida-de, dentro do esprito da gesto em parceria, responsabilizao pelas de-cises, profissionalizao do ensino e prescrio de um programa nacio-nal comum, centrado sobre os saberes de base. No interior deste vastomovimento, os autores destacam quatro ingredientes particularmente im-portantes que induzem aos novos modos de regulao da educao: a ten-so entre uma poltica educativa neoliberal e uma poltica humanista-igualitria; a transformao do papel do Estado; a ascenso de ummodelo mercantil; e a mundializao e o desenvolvimento de tecnologiasde informao e de comunicao.

A partir de tais referncias, possvel identificar nas reformas edu-cacionais mais recentes no Brasil e em alguns pases da Amrica Latina,tais como Argentina e Chile, processos similares de busca por novas for-mas de regulao educacional e perceber conseqncias similares s apon-tadas pelos autores anteriormente referidos sobre o trabalho docente.Dentre esses processos, destacam-se a centralidade que os programas dereforma tm atribudo administrao escolar, elegendo a escola comoncleo do planejamento e da gesto; o financiamento per capita, presen-te no ensino fundamental no Brasil (FUNDEF, com a Lei n. 9.424/96) eno Chile, bem como na Argentina; a regularidade e ampliao dos exa-mes nacionais de avaliao; a avaliao institucional e de desempenho(tema amplamente debatido hoje no Chile e na Argentina); e outros me-canismos de gesto escolares que insistem na participao da comunida-de (sobretudo auxiliando nas questes administrativas), bem como a pro-liferao de conselhos com funes consultivas.

Os trabalhadores docentes no centro das reformas educacionais: adefasagem entre o texto e o contexto

Muito se tem discutido sobre a centralidade dos professores, nosprogramas governamentais, como agentes responsveis pela mudana noscontextos de reforma. So eles, em geral, considerados os principais res-



ponsveis pelo desempenho dos alunos, da escola e do sistema. Diante des-se quadro, os professores vem-se, muitas vezes, constrangidos a respon-sabilizarem-se pelo xito ou insucesso dos programas de reforma, bemcomo a se vitimarem diante das precrias condies objetivas para a reali-zao das suas novas tarefas.

O professor, diante das variadas funes que a escola pblica assu-me, tem de responder a exigncias que esto alm de sua formao. Emcontexto de demasiada pobreza, como o caso dos pases latino-america-nos, os professores vem-se obrigados a desempenhar funes que estoalm da tarefa educativa, do ato de ensinar. So compelidos, em dadascircunstncias, a assumirem os papis de agente pblico, assistente soci-al, enfermeiro, psiclogo, entre outros. Tais exigncias contribuem paraum sentimento de desprofissionalizao, de perda de identidade profissi-onal, de constatao de que ensinar s vezes no o mais importante.Essa situao ainda mais reforada pelas estratgias de gesto j menci-onadas, que apelam participao comunitria e ao voluntariado, na pro-moo de uma educao para todos. Nesse contexto, identifica-se umprocesso de desqualificao e desvalorizao sofrido pelos professores quetem provocado mudanas significativas em sua identidade. As reformas emcurso tendem a retirar desses profissionais a autonomia, entendida comocondio de participar da concepo e da organizao de seu trabalho.

Algumas pesquisas recentes demonstram como esse quadro de mu-danas trazidas com os programas de reformas educacionais das ltimasdcadas tem afetado significativamente a condio dos docentes latino-americanos. Dentre esses estudos destaca-se um exaustivo trabalho, re-centemente publicado (Cf. Fonseca, 1997; Cobarln, 2002), sob a coor-denao de Emlio Tenti Fanfani, que traz dados significativos de quatrorealidades nacionais: Argentina, Brasil, Peru e Chile. Outro trabalho quemerece destaque, neste caso um estudo especfico sobre as novas formasde regulao do trabalho docente,10 o de Alejandra Birgin, que, a des-peito de estar centrado na experincia argentina, traz importantes con-tribuies anlise do tema para a realidade latino-americana.

Apesar das especificidades de cada pas, explicada por tantos fato-res tais como cultura, histria, modelo de colonizao e at mesmo a ln-gua, observam-se muito mais semelhanas que diferenas entre os distin-tos contextos nacionais no que se refere realidade educacional. Talvezisso explique a maneira quase padronizada com que os organismos inter-nacionais pertencentes ONU tm tratado esses pases, buscando exercer,

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sem dvida, influncia sobre os novos desenhos de regulao social des-ses pases por meio de suas orientaes, extradas de estudos e pesquisasproduzidos por esses mesmos organismos, e por meio de outras formasde constrangimentos econmicos.11 Contudo, o que se observa que,embora essas orientaes sejam as mesmas para o subcontinente, resul-tam em diferentes processos de assimilao nos distintos pases. Tais fa-tores podem ser atribudos ao grau de mobilizao do movimento sociale em especial ao movimento sindical docente, s diferenas culturais e deconstituio da identidade nacional desses pases.

Neste sentido, vale mencionar duas pesquisas recentemente reali-zadas no contexto latino-americano, que trazem subsdio a essa interpre-tao. A primeira foi uma pesquisa realizada por uma equipe intersindical(Fanfani, 2005), ou seja, composta por representantes de sindicatos dosdiferentes pases objetos da pesquisa: Argentina, Brasil, Chile e Uruguai.Tal pesquisa buscou levantar o quadro educacional de cada um desses pa-ses a partir das principais mudanas ocorridas nos ltimos anos. A par-tir da caracterizao desse quadro de reformas, buscou destacar os im-pactos que tais reformas tiveram sobre as condies de trabalho eformao dos docentes, bem como sobre a organizao sindical e a capa-cidade de resistncia desses trabalhadores. Uma outra pesquisa que me-rece destaque um levantamento realizado em 5 pases latino-america-nos: Argentina, Brasil, Peru, Equador e Mxico, sobre os conflitos docentesocorridos entre os anos de 1998 e 2003. Foram produzidos uma crono-logia dos principais protestos ocorridos em 18 pases latino-americanosno perodo delimitado pela pesquisa e 5 relatrios nacionais (dos referi-dos pases) abordando os diferentes tipos de protestos (e seus protago-nistas) registrados no perodo, e analisando a natureza, as motivaes eos desdobramentos de tais protestos, buscando assim compreender a ori-gem desses conflitos (Birgin, 2000).

A partir das contribuies anteriormente referidas e de muitas ou-tras, as quais, nos limites deste artigo, no seria possvel mencionar, pos-svel perceber que o movimento de reformas que toma corpo nos pasesda Amrica Latina nos anos de 1990, demarcando uma nova regulaodas polticas educacionais, traz conseqncias significativas para a organi-zao e a gesto escolares, resultando em uma reestruturao do trabalhodocente, podendo alterar, inclusive, sua natureza e definio. O trabalhodocente no pode mais ser definido apenas como atividade em sala deaula, ele agora compreende a gesto da escola, no que se refere dedica-



o dos professores ao planejamento, elaborao de projetos, discus-so coletiva do currculo e da avaliao.12

A flexibilidade, a descentralizao, o respeito diferena e o reco-nhecimento da alteridade, elementos da retrica ps-modernista e topresentes na nova regulao educativa que toma a escola como locus dosistema e lugar por excelncia da articulao entre o global e o local, exi-gem do trabalhador docente a capacidade de mobilizar-se nessas distin-tas dimenses. Contraditoriamente, os professores vem-se envolvidos emuma ideologia que cultiva e valoriza a diferena, a transdisciplinaridade,o trabalho coletivo, o desenvolvimento de competncias e habilidades,mas continuam a ser contratados por meio de contratos individuais detrabalho, para lecionarem disciplinas especficas e remunerados por hora-aula de 50 minutos.

Compreender, nesse conturbado contexto, at que ponto essas no-vas prticas so produtos ou produtoras de novas polticas pblicas edu-cacionais exige necessariamente que se discuta o papel dos trabalhadoresdocentes neste novo contexto de regulao.

Consideraes finais

A educao e, sobretudo, a educao escolar permanecem comoimportante instrumento de regulao social, exercendo a gesto do tra-balho e da pobreza. Contudo, as mudanas no modelo de regulao so-cial passam tambm por alteraes nas formas de regulao das prpriaspolticas sociais e, no caso latino-americano, a poltica educacional vemsendo orientada como poltica compensatria, focalizada nos mais pobres.Nos limites deste artigo, o que se pode constatar que as mudanas ocor-ridas no contexto poltico latino-americano, que estariam conformandouma nova regulao da poltica educacional, seguem uma tendncia in-ternacionalmente observada de centrar-se na performatividade da escola,o que tem trazido srias conseqncias para os trabalhadores docentes,provocando uma reestruturao de seu trabalho em um cenrio contra-ditrio e ambivalente.

Tais constataes so carentes de maiores confrontaes com a rea-lidade e indicam-nos a necessidade de maiores pesquisas. Talvez pudsse-mos dizer que a Amrica Latina, hoje, est em face do que Barroso (2003)denomina de um processo de regulao de hibridismo, em que se combi-

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nam diferentes elementos trazidos por certa contaminao, considerandoa forte influncia que os organismos internacionais ligados ONU tm tidona definio das polticas educacionais neste subcontinente, conforme jcomentado, e as formulaes locais. Nestas, contudo, inegvel a parti-cipao dos movimentos sociais e dos processos polticos autctones, almde elementos estruturais, manifestos nas diferentes culturas, que acabampor interferir de forma substantiva nos rumos das reformas educacionaisem curso.

Contudo, essa nova regulao traz, inegavelmente, nova aborda-gem sobre o trabalho docente. A retrica ps-modernista chega s esco-las por meio de um discurso que, a despeito da ausncia de sustentaoprtica, tem criado um sentimento de inadequao e de dvida muito fre-qente entre os professores. O fosso entre o discurso e as condies ma-teriais faz com que o trabalho coletivo seja reduzido muitas vezes somade trabalhos ou tarefas individuais e que outras noes, to caras ao mo-vimento social, no mais se somem luta pela emancipao social, pararecorrer tenso destacada por Santos (2002). neste contexto latino-americano, em que a democratizao da educao vem sendo confundidacom a massificao do ensino, em que a poltica educacional muitasvezes tomada por poltica social compensatria, que assistimos mais umavez importao de idias fora do lugar. Diante de uma realidade toetrea, to global, em que cada tentativa de extrapolao para dimensesmais amplas inibida pela atrao em sentido contrrio, exercida pelascondies objetivas, o sentimento reinante de que se est calado comsapatos de chumbo, que nos obrigam a permanecermos to locais.

Recebido e aprovado em agosto de 2005.

Notas

1. Baseio-me, para tal afirmao, em levantamento realizado no primeiro semestre deste ano emalguns portais e acervos latino-americanos (SCIELO, REDUC, CAPES, entre outros) com o objetivo deconhecer a literatura especfica produzida sobre o tema na Amrica Latina, em livros, captulosde livros, artigos em peridicos, teses e dissertaes.

2. Programa criado pelo governo federal, por meio da Medida Provisria n. 213, de 10 de se-tembro de 2004.

3. Os documentos produzidos para a educao na Amrica Latina pelos organismos internacio-nais vinculados ONU, tais como UNESCO, CEPAL, PREAL, trazem esse tom. Uma outra referncialargamente conhecida o Relatrio da Comisso Europia para a Educao (Delors, 1998).



4. A esse respeito, publiquei um estudo anterior que observava tal tendncia nos documentosda CEPAL da dcada de 1960 e nos resultados da Conferncia Mundial sobre Educao paraTodos, de Jomtien, realizada em 1990; ver Oliveira (1997).

5. Cf. Lessard (2004), com relao realidade canadense, e Barroso (2004), sobre a experin-cia dos pases europeus.

6. Utilizo aqui, como referncia para tal afirmao, reviso de literatura, em fase de concluso,englobando 40 anos de produo bibliogrfica sobre o tema. Essa reviso foi realizada nombito do projeto de pesquisa Gesto escolar e trabalho docente (CNPQ/FAPEMIG), sob mi-nha coordenao.

7. Cf. Oliveira (2000). Refiro-me a minha tese de doutorado, defendida em 1999, na USP,publicada em livro sob o ttulo: Educao bsica: gesto do trabalho e da pobreza.

8. Education for All: grupo criado no mbito da UNESCO, composto pelos nove pases mais po-bres e populosos do mundo.

9. Sobre a influncia desses organismos nos processos de reforma do Estado nos pases latino-americanos, ver Salama & Valier (1997).

10. Las reformas educativas en los pases del cono sur: un balance crtico (CLACSO, 2005).

11. Estudio de los conflitos en los sistemas educativos de la regin: agendas, actores, evolucion, manejoe desenlaces (LPP/UERJ/OREALC/UNESCO/SANTIAGO, 2004).

12. No caso do Brasil, ver especificamente os artigos 13 e 14 da LDB n. 9.394/96.

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