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Índice
Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Implicações da despesa pública nas políticas nacionais . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . 84
Repercussão regional das despesas do Estado . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . 87
Política fiscal e PIB regional . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Política de desenvolvimento regional nos Estados-membros . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . 96
Anexo Estatístico da Parte 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Introdução
O primeiro objectivo da presente secção é, antesde mais,
discutir a incidência regional das políticasnacionais relacionadas
com a despesa pública e aforma como são financiadas em diferentes
locaisda União. Em segundo lugar, é analisar as medidaslevadas a
cabo em diferentes países na redistri-buição dos rendimentos entre
as várias regiões ena redução das disparidades no
desempenhoeconómico regional. Um terceiro propósito, tendoem conta
o efeito potencialmente marcante do in-vestimento directo
estrangeiro (IDE) no reforço daseconomias locais, é rever a sua
escala relativa noespaço da UE e nos países candidatos e
perceberaté que ponto os governos nacionais e regionaisterão
capacidade para influenciar a sua aplicação.
Implicações da despesa pública
nas políticas nacionais
Praticamente todas as funções do governo relacio-nadas com a
despesa pública têm repercussões noequilíbrio regional, na medida
em que a despesa écanalizada para uma determinada região sem
quehaja necessariamente uma intenção política de di-reccionar os
gastos para um local específico. Domesmo modo, importa salientar
que também se re-percutem em áreas específicas dessas regiões,uma
vez que os mecanismos autónomos empre-gues a este nível são os
mesmos que operam nospaíses, como um todo.
As verbas empregues nestas políticas são consi-deravelmente
superiores às despesas financiadaspelos Fundos Estruturais, sendo
que o seu efeitopotencial ao nível da coesão económica e
socialdentro dos Estados-membros é substancialmentemaior. Como
adiante se verá, as políticas nacionaisrelativas à despesa pública
e a forma como os gas-tos são financiados têm uma grande influência
namanutenção dos níveis de rendimento nas áreasmais desfavorecidas.
Contudo, na maior parte doscasos, estas políticas não estão
directamente vol-tadas para as regiões, ainda que possam
repercu-tir-se no equilíbrio regional. Tendem a estar
maisvocacionadas para problemas sociais imediatos epara apoios ao
rendimento do que para o reforço dacompetitividade.
Há, assim, uma complementaridade entre estas polí-ticas e a
política de coesão da UE, que centra a suaatenção em fragilidades
estruturais mais profundas, enão uma incompatibilidade entre ambas.
De facto,apesar de relativamente diminutos, os Fundos Estru-turais
desempenham um papel fundamental no com-bate às assimetrias
regionais e no reforço da coesão.
Despesa pública e coesão
Mesmo as políticas que não envolvem encargos di-rectos, tendem a
repercutir-se nas despesas e,através disso, na coesão. No seio da
UEM, en-quanto o Banco Central Europeu é responsável pe-las
políticas monetárias, os governos nacionaissão responsáveis pelas
políticas fiscais. Um dosobjectivos das políticas fiscais é o
auxílio à manu-tenção da estabilidade económica, apoiando apolítica
monetária para que esta possa suportar ocrescimento. A filosofia
subjacente ao Pacto deEstabilidade e Crescimento (PEC),
implementadoaquando da unificação monetária, é permitir que
osestabilizadores automáticos operem livremente nociclo económico,
mantendo em simultâneo umadisciplina orçamental noutras áreas, como
umamarca característica da UEM.
Na parte do orçamento respeitante à despesa, aocontrário do que
sucede com as receitas, apenasse espera uma reacção imediata às
flutuaçõescíclicas por parte dos gastos relacionados com
odesemprego. Ao longo das próximas décadas, oenvelhecimento
progressivo da população terá umimpacto muito significativo na
despesa pública.Uma vez que mantém o aumento da despesa geral-mente
controlado, a contenção financeira é umaforma de garantir a
sustentabilidade fiscal nospróximos anos.
O comportamento macroeconómico geral não é umaquestão fulcral
desta Parte do relatório, ainda que es-teja na base das tendências
recentes na globalidadedas despesas e receitas públicas nos
Estados--membros, bem como das alterações à composiçãoda despesa
pública. Não há um conhecimento pro-fundo acerca dos efeitos da
consolidação fiscal nasdiferentes regiões ou em diferentes grupos
sociais.Se por um lado a consolidação fiscal conduziu a re-duções
no pagamento de juros de dívida à medidaque os empréstimos
diminuíram, libertando recursosfinanceiros para programas mais
vantajosos numa
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vertente social e económica, por outro aliviou a press-ão no
nível global das despesas.
Ainda que, de uma forma geral, a despesa tenha sidoreduzida
relativamente ao PIB como consequênciadesta pressão, uma maior
contenção poderá tradu-zir-se num maior incentivo para melhorar a
qualidadedos programas de investimento. Contudo, o saber setal se
tem repercutido em políticas mais eficazes paraa coesão regional
continua a ser uma questão emaberto. Além disso, o reajustamento
orçamental po-derá ter restringido a actividade económica a
curtoprazo, com prejuízo das regiões mais desfavoreci-das. Não
obstante, mesmo a curto prazo, a consoli-dação fiscal pode
revelar-se benéfica para o cresci-mento, se for convenientemente
conduzida eacompanhada por uma reforma estrutural. A longoprazo, um
ambiente macroeconómico estável propor-cionado pela UEM e políticas
afins, poderá ser favorá-vel ao crescimento. Todas as regiões
esperam bene-ficiar com esta situação, ainda que, até ao
momento,com o abrandamento actual, esta não se tenha tradu-zido em
taxas de crescimento mais elevadas.
Nos últimos anos, a totalidade das despesas do Esta-do decresceu
significativamente em toda a UE. Entre1995 e 2002 caiu, em média,
de cerca de 51% do PIBdos Estados-membros para apenas cerca de
47%,sendo Portugal o único país onde se registou um au-mento (de
apenas um ponto percentual) (Gráfico 2.1e Quadro A2.1). Este
decréscimo ultrapassou em lar-ga medida a redução nos pagamentos de
juros dedívida em toda a UE (em 2 pontos percentuais). NaItália,
onde estes pagamentos atingiram os 12% doPIB em 1995 e onde o
decréscimo foi particularmente
notório (quase 6 pontos percentuais), toda a reduçãose reflectiu
numa menor despesa.
Enquanto que as despesas do Estado sofreram umdecréscimo
considerável em toda a UE, as receitasdo Estado provenientes dos
impostos e de outras fon-tes caíram apenas ligeiramente em relação
ao PIB, oque implicou a manutenção global das taxas de im-posto. À
excepção da Irlanda, onde o crescimento doPIB foi excepcionalmente
elevado, em nenhum outroEstado Membro se registou uma redução das
recei-tas superior a 2% do PIB e, em seis outros países,
re-gistou-se um aumento. Os défices orçamentais fo-ram, portanto,
reduzidos em toda a União e, emalguns casos, convertidos em
excedentes.
Alterações na composição
das despesas do Estado
Para além do decréscimo no pagamento de juros dedívida, as
despesas do Estado em transferências afavor de pessoas individuais
ou empresas tambémbaixaram nos últimos anos em relação ao PIB.
Entre1995 e 2002, os gastos com a segurança social (cer-ca de 16%
do PIB do conjunto da UE) sofreram umaredução média de quase 1% do
PIB, apesar do enve-lhecimento demográfico e do número crescente
depensionistas. Este decréscimo ficou a dever-se, emparte, à
diminuição do desemprego, reflectindo tam-bém a tendência
generalizada para limitar, sempreque possível, os aumentos em
benefícios sociais.Contudo, a redução nos benefícios sociais não
semanifestou, de forma alguma, em toda a UE, sendo
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Fonte: Eurostat, contas do sector da administração pública
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que a Alemanha, a Grécia e Portugal registaram au-mentos
significativos e que a Itália registou uma ligei-ra subida.
Enquanto a parcela dos encargos em benefícios so-ciais
canalizados para pensões de reforma na UE temvindo a aumentar nos
últimos anos à medida que onúmero de reformados sobe, a parcela
destinada aosdesempregados tem, de uma forma geral, registadoum
decréscimo, uma vez que o seu número tambémdiminuiu
consideravelmente. De acordo com os últi-mos dados disponíveis
(para o ano 2000), as pensõesde reforma (neste caso, as que incluem
prestaçõesde sobrevivência) correspondem a pouco mais de46% do
total das transferências sociais na UE e a va-lores
significativamente inferiores aos 40% apenasnos três países
nórdicos, onde a protecção social émais abrangente do que em
qualquer outro local, e naIrlanda, onde o número de pessoas acima
da idade dereforma é relativamente baixo (Quadro A2.2). A Itáliaé,
ainda assim, o único país onde estes valores ultra-passam os 50%
(63%). Por outro lado, os subsídiosde desemprego representam apenas
pouco mais de6% do total das transferências sociais na UE e menosde
10% em todos os Estados-membros, com excep-ção da Bélgica, da
Espanha, da Finlândia e da Dina-marca, sendo que nos primeiros três
países reflectemo número relativamente alto de desempregados e
nosúltimos reflectem os níveis elevados de gastos percapita.
Noutro tipo de transferências, que não os benefíciossociais,
incluindo os subsídios e apoio às empresas,registou-se uma maior
descida, na ordem dos 2,5%do total do PIB, verificando-se um
declínio particular-mente acentuado na Alemanha (de quase 7% do
PIB)e nos Países Baixos (de mais de 4% do PIB). Por ou-tro lado, na
maioria dos restantes países, ou se regis-tou um decréscimo muito
mais ligeiro ou não se regis-tou qualquer alteração, ao passo que
na Áustria e emPortugal os gastos nesta área aumentaram.
Pelo contrário, as despesas correntes em bens e ser-viços
permaneceram, em média, praticamente inalte-radas relativamente ao
PIB (pouco abaixo de 21% doPIB). Neste cenário, diminuiu a parcela
das despesasdestinada aos salários e ordenados dos trabalhado-res
do sector público, o que em parte se deve ao re-gime de
subcontratações — ou à privatização — dealguns serviços. Apesar de
a redução dos fundospara salários do sector público relativamente
ao PIBnão se ter verificado em todos os Estados-membros,
registaram-se reduções significativas (superiores a1% do PIB) na
Alemanha, na Espanha, na Irlanda, naÁustria e na Finlândia. Por
outro lado, em Portugal, osfundos para salários do sector público
tiveram um au-mento significativo em relação ao PIB.
Em comparação com a escala de despesas com oemprego no sector
público e com aquisições corren-tes, o montante da despesa pública
em investimen-tos, na construção de infra-estruturas de diversa
or-dem, é relativamente baixo por toda a UE. Em 2002situava-se, em
média, pouco acima dos 2% do PIB naUE e era superior a 4% do PIB
apenas na Irlanda e noLuxemburgo. Para além disso, nos últimos
anos, estemontante tem vindo a decrescer em relação ao PIB.Entre
1995 e 2002, apenas registou um aumento si-gnificativo na Grécia,
na Irlanda e nos Países Baixos.Não obstante, a parcela da despesa
total canalizadapara o investimento fixo permaneceu
virtualmenteinalterada durante este período. Este quadro
podesugerir que, na maior parte dos Estados-membros,
ainfra-estrutura do sector público não conheceu umgrande
desenvolvimento nos últimos anos e que asreservas de capital
público podem não ter crescidoconforme o pretendido. Todavia, ao
longo deste pe-ríodo, registou-se um investimento crescente na
in-fra-estrutura pública, através de uma acção concerta-da de
cooperação entre os sectores público e privadoem vários
Estados-membros. A substituição do inves-timento privado pelo
público, que tal cenário pode im-plicar, poderá não transparecer
necessariamente nascontas do sector público.
A repartição da despesa pública por todas estas cate-gorias é o
reflexo das funções desempenhadas pelosEstados, dos serviços que
disponibilizam e do tipo desistemas em curso utilizados para os
garantir, que va-riam de país para país de acordo com as
conjunturasnacionais. Deste modo, muitos dos gastos em bens
eserviços são canalizados para o ensino e para asaúde e para os
serviços sociais. A forma como aprestação destes serviços se
encontra organizada —quer seja através do emprego directo de
pessoal ouatravés da compra de serviços — reflecte-se no valorda
massa salarial no emprego público em relação aoutras aquisições
correntes públicas de bens eserviços.
Encargos do Estado e Coesão Social
Uma parcela considerável da despesa pública nosEstados-membros,
nomeadamente a que se destina
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à protecção social e aos serviços sociais, está relacio-nada com
o Modelo Social Europeu e, de forma inten-cional ou não, contribui
grandemente para restringir adesigualdade dos níveis reais de
rendimento e dasoportunidades. Em 2001 (os dados de 2002 aindanão
se encontram disponíveis), cerca de 40% dasdespesas totais do
Estado em toda a União foram ca-nalizadas para a protecção social,
enquanto outros24% se destinaram ao ensino e aos cuidados desaúde.
Como adiante se verá, todas estas despesastambém se repercutem numa
repartição mais eficazda despesa pública entre as regiões, uma vez
que omontante gasto numa determinada região é quasesempre
determinado em função do número de habi-tantes, da sua estrutura
demográfica e das suas ne-cessidades de apoio social.
Nos últimos anos, paralelamente à quebra da despe-sa pública
global, também se registou uma quebranas despesas em grande parte
das funções e servi-ços do Estado, incluindo nos programas
sociais.Entre 1995 e 2001, a despesa com a protecção socialna UE
(englobando os custos administrativos e os be-nefícios sociais)
caiu, em média, cerca de 1% relati-vamente ao PIB, enquanto que os
gastos com asaúde e com o ensino se mantiveram
praticamenteinalterados (Quadro A2.3). Ainda assim, estes
dadoscontinuam a reflectir que a parcela da despesa desti-nada a
estas três áreas sofreu um aumento nos últi-mos 6 anos, passando de
59% a 64% do total dosgastos, sendo que a fatia aplicada na
protecção socialregistou por si só um aumento dos 38% para os
40%.
Apesar da quebra generalizada nos gastos com a pro-tecção social
relativamente ao PIB entre 1995 e 2001, apercentagem que ocupam no
total das despesas regis-tou uma subida em todos os
Estados-membros, comexcepção dos Países Baixos, da Finlândia e da
Suécia,sendo que nos dois últimos países o nível dos gastos
foisignificativamente superior à média em 1995.
Ao longo deste período, as despesas com os cuida-dos de saúde
aumentaram relativamente ao PIB namaioria dos Estados-membros,
sendo que apenas oLuxemburgo, a Áustria e a Finlândia registaram
umadescida. Ainda assim, a parcela da despesa canaliza-da para os
cuidados de saúde aumentou em todos ospaíses mencionados, à
excepção da Áustria.
Houve uma quebra mais generalizada na despesacom a educação
relativamente os PIB nos últimos 6anos, o que reflecte, em parte, o
menor número de
crianças em idade escolar, ainda que a despesa te-nha aumentado
na Dinamarca, na Suécia, na Itália,em Portugal e no Reino Unido. No
entanto, uma vezmais, a fatia da despesa destinada à educação
aolongo deste período aumentou em quase todos osEstados-membros, à
excepção da Irlanda e da Fin-lândia, onde diminuiu
ligeiramente.
O aumento da parcela das despesas do Estado canali-zadas para a
educação, para os cuidados de saúde epara os serviços sociais tem
como contrapartida uma di-minuição da quota-parte destinada aos
serviços geraisdo Estado (administração, por exemplo) e de
outrasdespesas, incluindo o pagamento de juros de dívida,subsídios
e transferências fora do âmbito dos benefí-cios sociais, que
incluem gastos com o apoio industrial eregional, cujas reduções já
foram mencionadas.
Repercussão regional
das despesas do Estado
A maior parte da despesa do Estado aplicada a nível re-gional ou
local é consequência directa de decisões polí-ticas nacionais
relacionadas com a prestação de servi-ços ou com a atribuição de
subsídios de rendimento apessoas carenciadas. Tal verifica-se
independente-mente do sistema de governo vigente, quer seja
federalou unitário. Ainda que o grau de desconcentração
dasresponsabilidades para as entidades locais ou regio-nais, no que
respeita à prestação de serviços, sejasubstancialmente variável no
espaço da União, reflec-tindo o grau de descentralização do poder
político — oque pode demonstrar, mas não em todos os casos, se
osistema de governo é federal ou unitário — os Estados--membros
partilham a preocupação de assegurar que aqualidade da prestação
desses serviços não é muitodiscrepante nas diferentes
localidades.
No que toca à protecção social, este objectivo é nor-malmente
atingido através da fixação, a nível central,do valor dos
benefícios e dos critérios de atribuiçãodos subsídios, mesmo no
caso de sistemas com ad-ministração local, para que o direito ao
subsídio e aquantia atribuída não dependam, ou não tenham
dedepender, da zona do país em que a pessoa reside1.
Da mesma forma, na maior parte dos serviços, tanto naeducação,
como nos cuidados de saúde e no policia-mento, os padrões mínimos
tendem a ser estabelecidosa nível central, mesmo nos casos em que a
responsabi-lidade operacional e o fornecimento de serviços está
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cargo das entidades locais ou regionais. Em
váriosEstados-membros, também se procuram ter em consi-deração as
diferenças respeitantes à composição de-mográfica e a outros
factores que possam influenciar asnecessidades de determinada área
devido a uma pres-tação inadequada de serviços públicos, quando se
pre-tendem alcançar padrões comuns na segurança social.Isto
aplica-se sobretudo à educação, onde a percenta-gem da população em
idade escolar ou universitária éclaramente relevante, e também à
saúde e aos serviçossociais, onde o número relativo de idosos é um
dado im-portante para a determinação das necessidades.
Diferenças nos sistemas de governo
Os sistemas de governo e o grau de descentralizaçãoda
responsabilidade política são marcadamente dife-rentes no espaço da
UE. Nos Estados federais, como aAlemanha, a Áustria ou a Bélgica,
as entidades regio-nais e estatais detêm uma grande parcela de
responsa-bilidade na implementação de políticas em diversasáreas.
Ainda que a formulação das políticas seja, regrageral, menos
descentralizada, ou ainda que seja umaresponsabilidade partilhada
entre diferentes níveis dogoverno, as entidades regionais desses
países tendema ter alguma autonomia relativamente às medidas
im-plementadas para a obtenção de objectivos comuns epoderão
decidir sobre o grau de prioridade a atribuir adiferentes metas. As
diferentes circunstâncias regionaise locais podem, deste modo, ser
tidas em conta aquan-do da repartição das despesas. Paralelamente,
comose verá adiante, há mecanismos activados nesses paí-ses cuja
função é prevenir o aumento das discrepânciasregionais ao nível dos
gastos nos serviços públicos.São padrões e normas estabelecidos a
nível central emecanismos estabilizadores que asseguram que os
re-cursos financeiros a que as regiões têm acesso não se-jam muito
discrepantes entre si.
Na sequência das medidas de descentralização dogoverno levadas a
cabo nos últimos vinte anos, as en-tidades regionais têm também
cada vez mais respon-sabilidades em diferentes áreas da política
emEspanha e Itália, sendo que em Itália estão a ser apli-cadas
alterações ainda mais profundas. Actual-mente, a sua capacidade de
gerar receitas é relativa-mente limitada se comparada aos Länder
daAlemanha ou aos países nórdicos, não se verificandoo mesmo na
comparação com a Bélgica, onde as trêsregiões financiam apenas uma
pequena parcela dassuas despesas com as receitas geradas a nível
local.As entidades locais têm responsabilidades políticas
acrescidas nos três países nórdicos, Dinamarca, Fin-lândia e
Suécia. Os impostos sobre o rendimento anível local representam uma
parcela significativa dasreceitas para o financiamento destas
regiões, emborasejam complementados através de planos nacionaiscuja
função é equilibrar a capacidade contributiva oufornecer recursos
complementares.
Por outro lado, na França, no Reino Unido e em
outrosEstados-membros, a elaboração das políticas é muitomais
centralizada, apesar de em ambos os países terhavido alguns
esforços no sentido da delegação depoderes. Ainda que as entidades
regionais e locaisestejam incumbidas de implementar políticas e de
for-necer serviços a nível local, a sua capacidade de ge-rar
receitas é limitada, bem como a sua autonomia re-lativamente à
forma como aplicam as verbas paraprestação de serviços cedidas pelo
governo central.
Ainda que se verifique uma tendência generalizadano sentido de
uma maior descentralização de respon-sabilidades para o nível
regional e local, na maiorparte dos casos verifica-se também um
reforço demedidas que garantam que as áreas menos desen-volvidas
não serão prejudicadas pelo facto de teremde disponibilizar mais
serviços. A única excepção étalvez a Itália, onde as entidades
regionais estão a tercada vez mais autonomia nas despesas que
con-traem, sem que até ao momento se tenha verificadoum aumento
proporcional das receitas com que as re-giões mais desfavorecidas
contam para financiar osseus gastos.
Variações regionais
nas despesas do Estado
Enquanto estas diferenças de sistemas de governono espaço da UE
se repercutem tanto na repartiçãoregional da despesa pública, como
na quantidade dasreceitas para financiamento dos gastos que são
obti-das a nível local em vez de central, na prática, as des-pesas
reais per capita apenas se revelam ligeira-mente discrepantes entre
as regiões no seio dospaíses. Do mesmo modo, como a seguir se verá,
nãoparecem haver diferenças significativas dentro dospaíses no que
respeita ao valor dos impostos e aosencargos a que estão sujeitas
as pessoas que viveme trabalham em regiões diferentes.
O facto de as políticas serem estabelecidas a nívelnacional
tendo em conta as necessidades das
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populações revela a tendência para uma maiorconcentração da
despesa do Estado nas regiões me-nos desenvolvidas relativamente
aos rendimentos aígerados, em detrimento das regiões mais
desenvolvi-das, tal como nas áreas mais pobres de
determinadaregião, em detrimento das mais ricas.
Infelizmente, tendo em conta os dados disponíveis, nãoé possível
estabelecer a escala relativa da despesapública em diferentes
regiões em todos os Estados--membros. Do mesmo modo, também não é
possívelestabelecer comparações a este nível entre os diferen-tes
países, uma vez que as informações existentes ten-dem a ser
parciais e específicas de um determinadopaís. Assim sendo, o que se
pretende aqui é demonstrara forma como a despesa pública e o regime
fiscal contri-buem de forma distinta para o PIB e, dessa forma,
man-têm o equilíbrio entre o rendimento nas regiões
menosdesenvolvidas e nas mais desenvolvidas, e ainda forne-cer
indicações acerca da escala de contribuição que talimplica. Para
tal, examinar-se-á a incidência regional dadespesa pública em
alguns países seleccionados, rela-tivamente aos quais há dados
disponíveis, e tomar-se-áem consideração a forma como as receitas
são geradasno espaço da União.
Reino Unido
No Reino Unido, bem como no resto da UE, a maiorparte da despesa
pública que é possível diferenciar anível local (cerca de 85% do
total) é canalizada para aprotecção social, para a saúde, para os
serviços so-ciais e para a educação. Estes sectores representa-ram,
em média, 75% dos encargos do Estado com asregiões no ano fiscal de
2000–01 (Gráfico 2.2 e Qua-dro A2.4). A despesa per capita nas
diferentes
regiões foi de um modo geral mais elevada nas regi-ões menos
desenvolvidas, tais como a Irlanda doNorte, a Escócia, o País de
Gales e o norte e noroestede Inglaterra, em parte devido aos gastos
elevadoscom a protecção social, o que reflecte o grande núme-ro de
desempregados e de população não activa, ain-da que tal também se
deva aos gastos adicionais comos cuidados de saúde e com a
administração nas pri-meiras três regiões. Também em Londres a
despesaper capita foi superior à média nacional, reflectindouma vez
mais os gastos com a administração devidoao elevado número de
organismos governamentaisaí existentes, a despeito do esforço que
se tem vindoa fazer ao longo dos anos para os descentralizar.
Ainda que se tenha observado uma certa variaçãoentre as regiões
no que respeita aos gastos per capitacom a educação e com os
cuidados de saúde, estavariação é limitada, pelo menos quando se
compa-ram regiões de Inglaterra, tal como também são limi-tadas as
variações das despesas com o ambiente ecom os transportes.
Os valores da despesa per capita implicam que os gas-tos em
relação ao PIB variem substancialmente nas di-ferentes regiões do
Reino Unido. Mesmo que não seconsidere o caso da Irlanda do Norte,
que se encontraem circunstâncias especiais devido à história
recente ea um cenário político conturbado, a despesa em2000–01
oscilou entre pouco mais de 41% do PIB noPaís de Gales e no norte
de Inglaterra e 21–22% emLondres e no sudoeste. Neste sentido, a
despesa públi-ca contribui quase duas vezes mais para o
rendimentonas primeiras duas regiões mencionadas, que são asmenos
prósperas do Reino Unido, do que para as últi-mas duas, o que se
deve sobretudo ao seu nível muitoinferior de PIB per capita e, de
certa forma, à sua maiornecessidade de investimento social.
Ao mesmo tempo, convém referir que uma parte si-gnificativa
destes encargos adicionais consistem emdespesas correntes e não em
despesas de capital —isto é, é canalizada para o consumo e não para
o in-vestimento — e que, como tal, muito provavelmenteapenas terá
um pequeno impacto no reforço da com-petitividade. Por exemplo, uma
média de apenas 1%do PIB foi aplicada em estradas e transportes, e
os va-lores não ultrapassaram o 1,5% do PIB em nenhumaregião. Por
outro lado, também se verifica que algumada despesa classificada
como corrente, como a quese destina ao ensino e à formação, ao
I&D ou ao apoioà criação de empresas se aproxima mais do
TERCEIRO RELATÓRIO SOBRE A COESÃO ECONÓMICA E SOCIAL
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North
N WestYorks
E MidsW MidsS West
EastLondonS East
England
Scotland
Wales
N Ireland
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35
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45
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55
20 25 30 35 4020
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35
40
45
50
55Despesa (% do PIB regional)
2.2 Despesa pública por região no Reino Unido, média
2000-2001
PIB per capita (EUR 000)
Fonte: ver Quadro A2.4
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investimento e pode, à partida, contribuir significativa-mente
para o aumento do potencial produtivo de de-terminada região.
Todavia, mesmo nesta perspecti-va, considera-se que a maior parte
da despesaregional tem mais objectivos de índole social do
queeconómica.
Itália
Na Itália passa-se praticamente o mesmo, ainda quea variação na
escala relativa da despesa pública dasdiferentes regiões se revele
um pouco menos sis-temática do que no Reino Unido e que as
diferençasno contributo real da despesa para o PIB sejam me-nores,
apesar de se registar uma maior variação re-gional no PIB per
capita. Contudo, importa referir queos dados referentes à despesa
pública são mais com-pletos do que os do Reino Unido, onde 15% da
despe-sa total não é distribuída pelas regiões, o que pode
in-fluenciar a comparação no caso desses gastos seconcentrarem em
Londres e noutras regiões maisprósperas. Não obstante, estes
factores são muitosemelhantes entre os dois países.
Se as despesas per capita com a protecção social va-riam entre
as regiões de Itália, isso deve-se menos àsdiferenças nas taxas de
desemprego do que à per-centagem da população acima da idade da
reforma,sendo que enquanto os desempregados recebemsubsídios
baixos, as pensões de reforma são subs-tancialmente mais elevadas.
Para além disso, a per-centagem de pessoas acima da idade da
reforma éconsideravelmente maior nas regiões mais desenvol-vidas do
norte da Itália do que nas regiões menos de-senvolvidas do sul, ao
contrário do que sucede noReino Unido, onde as diferenças regionais
em núme-ros são relativamente pequenas. Para além disso, aspensões
de reforma tendem a estar mais próximas dorendimento anterior na
Itália do que no Reino Unido,onde há um valor mínimo para as
pensões de reformaconcedidas pelo Estado. Assim, em 2000, a
despesaper capita com a protecção social foi quase 85% maiselevada
na Liguria, onde cerca de 25% da populaçãotem 65 ou mais anos, do
que na Campania, onde háapenas 14% da população nesta faixa etária
(Gráfico2.3 e Quadro A2.5). Enquanto que os gastos per capi-ta com
a protecção social foram superiores à médianacional na maioria das
regiões do norte, estes foramsignificativamente inferiores em todas
as regiões dosul (ainda que, como percentagem do PIB, tenhamsido
superiores à média neste último grupo, como severá adiante).
No que se refere à educação e aos cuidados desaúde, as
diferenças na despesa per capita forammenos notórias, ainda que em
todas as regiões dosul, com excepção da Sardenha, se tenha
verificadoque os gastos per capita com o ensino foram inferio-res à
média nacional e que na saúde todas estas regi-ões registaram
valores abaixo da média. No entanto,estas diferenças podem
reflectir salários mais baixose de um custo de vida diferente entre
o sul e o norte dopaís e não qualquer diferença ao nível dos
serviçosprestados.
A despesa per capita nos transportes, no ambiente enoutras áreas
também foi quase sempre inferior nasregiões do sul do que nas
regiões do norte. Não obs-tante, a diferença da despesa nestas
áreas, bemcomo na protecção social, na saúde e no ensino, foide um
modo geral inferior à do PIB per capita, sendoque os encargos
globais do Estado foram, na maiorparte das vezes — mas nem sempre,
como se verá —mais elevados em relação ao PIB per capita nas
áreasmais desfavorecidas de Itália do que nas regiões
maisdesenvolvidas. Assim sendo, a despesa em relaçãoao PIB oscilou
entre os 35% acima da média nacionalna Sardenha, os 30% acima da
média na Calábria, aregião com o mais baixo valor de PIB per
capita, e os25% abaixo da média em Veneto, uma diferença
ligei-ramente mais estreita entre os extremos do que noReino
Unido2.
Paralelamente, enquanto todas as regiões do sulapresentam uma
despesa pública acima da média re-lativamente ao PIB, nem todas as
regiões do norteapresentam um nível inferior a esta média, apesar
degozarem de valores superiores à média do PIB percapita. De facto,
em Vale d’Aosta e em Lazio, os
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a d o s - m e m b r o s n a c o e s ã o
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Sardegna
Sicilia
CalabriaBasilicata
PugliaCampania
Molise
Abruzzo
Lazio
Marche
Umbria
Toscana
Emilia Romagna
Liguria
Friuli Venezia Giulia
Veneto
Trentino Alto Adige
Lombardia
Valle d'Aosta
Piemonte
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60
70
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10 15 20 25 3040
50
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70
80Despesa (% do PIB regional)
2.3 Despesa pública* por região na Itália, 2000
PIB per capita (EUR 000)
* inclui empresas públicas e administração públicaFonte: ver
Quadro A2.5
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gastos em relação ao PIB foram superiores à médiaem mais de 20%
em 2000 e superiores aos de Pugliae Campania. Também na Liguria a
despesa foi consi-deravelmente alta em relação ao PIB, o que se
ficou adever, em grande medida, ao elevado nível de despe-sas com a
protecção social (dado o grande número depessoas em idade de
reforma), que perfez mais de23% do PIB regional em 2000, um número
superior aode todas as regiões do sul, à excepção da Calabria.
Assim, tanto em Itália como no Reino Unido, as des-pesas do
Estado contribuem, regra geral, para estrei-tar as disparidades no
PIB per capita, ainda que o seuefeito possa parecer menor (mas é
necessário ter emconta o que atrás foi dito). Também à semelhança
doReino Unido, a quantia despendida no apoio aoconsumo é muito
superior à do investimento, comoem estradas ou transportes,
perfazendo em médiapouco mais de 2% do PIB e menos de 5% do PIB
emtodas as regiões. Foi superior à do Reino Unido, mascontinuou
relativamente reduzida.
Espanha
Em Espanha, os factores que determinam a incidên-cia da despesa
regional são exactamente os mesmosdo Reino Unido e da Itália, ainda
que os dados exis-tentes relativamente aos gastos sejam mais
restritosdo que nestes dois países. Neste caso, tal como emItália,
não existe uma relação directa (em sentido in-verso) entre a
despesa per capita em serviços colecti-vos e o nível da
prosperidade regional, ou a falta dela,ainda que a intervenção dos
Fundos Estruturais, queé significativa e se concentra em grande
medida nasregiões mais pobres do Objectivo 1, possa servir
paraestreitar esta relação. Não obstante, o contributo da
despesa pública tende a ser mais significativo para oPIB nas
regiões mais desfavorecidas do que nas regi-ões mais prósperas, o
que se repercute num reforçoda coesão social.
Desta forma, em Espanha, entre 1992 e 1999, a des-pesa com a
saúde e com os serviços sociais foi maiselevada relativamente ao
PIB na maioria das regiõesdo Objectivo 1 do que nas restantes
(Gráfico 2.4 eQuadro A2.6) o que reflecte, em parte, o
elevadonúmero de desempregados3. Contudo, houve algu-mas excepções.
Por exemplo, a despesa com asaúde e com os serviços sociais foi
inferior à médianacional em Valencia, uma região do Objectivo 1,
esuperior à média em Navarra, que detém o segundovalor mais elevado
do PIB per capita entre todas asregiões de Espanha.
Os encargos em infra-estruturas também foram, deum modo geral,
relativamente elevados nas regiõesdo Objectivo 1, ainda que, uma
vez mais, algumas re-giões não Objectivo 1 também tenham
registadoníveis acima da média. Contudo, em Espanha, talcomo no
Reino Unido e em Itália, as verbas canaliza-das para o investimento
em infra-estruturas foram in-variavelmente baixas em relação ao
PIB, sendo queos únicos valores acima dos 3% do PIB, todos
elesmuito ligeiros, se registaram na Estremadura e emCeuta y
Melilla.
De um modo geral, considerando a despesa financia-da pela UE, a
média dos encargos neste período osci-lou entre os 31% do PIB na
Estremadura (a região deEspanha com o PIB per capita mais baixo) e
os 25%nas Canarias até aos 13% em Madrid e na Cataluña ea apenas
12% nas Baleares.
Política fiscal e PIB regional
Apesar de incompletos, os dados existentes relativosàs despesas
dos governos nos Estados-membrosmostram claramente que a despesa
pública tem, emtodas as regiões, um contributo diferencial para o
PIB,o que ajuda a reduzir as disparidades e promove acoesão
social.
A questão fundamental é saber até que ponto a des-pesa nas
regiões menos desenvolvidas, mais eleva-da relativamente ao PIB, é
acompanhada por uma tri-butação também mais elevada e por outros
encargosque financiem esse maior nível de despesas — ou,
TERCEIRO RELATÓRIO SOBRE A COESÃO ECONÓMICA E SOCIAL
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CanariasCeuta y Melilla
Murcia
Andalucia
Illes Balears
Valencia
Cataluña
Extremadura
Castilla-la Mancha Castilla y León
Madrid
Aragón
La Rioja
NavarraPais VascoCantabria
Asturias
Galicia
10
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20
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12 14 16 18 20 22 24 2610
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35Despesa (% do PIB regional)
2.4 Despesa pública por região em Espanha, média 1992-1999
PIB per capita (EUR 000)
Fonte: ver Quadro A2.6
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por outras palavras, em que medida o efeito dessasdespesas é
compensado através de uma maior de-dução sobre os rendimentos
nessas mesmasregiões.
Ainda que com os dados disponíveis seja difícil en-contrar uma
resposta para esta questão, as informa-ções relativas à divisão dos
impostos entre os gover-nos central e regional ou local dão-nos uma
visão daincidência regional do sistema de financiamento utili-zado.
Assim, em princípio, quanto mais essas regiõesforem responsáveis
pela cobertura das despesascontraídas a nível regional ou local,
por meio da de-dução de impostos ou encargos aos habitantes locaise
às empresas aí estabelecidas, mais provável seráque uma despesa
maior relativamente ao PIB produ-za efeitos positivos4. Como é
óbvio, mesmo essa tri-butação mais elevada pode ser compensada
atravésde uma decisão política que vá no sentido de aumen-tar as
transferências dos governos centrais, ou de im-plementar fundos de
estabilização capazes de ate-nuar o grau das discrepâncias entre as
regiões no querespeita aos rendimentos disponíveis para
financia-mento das despesas.
Nos locais onde as taxas de tributação, ou as contri-buições
sociais, são estabelecidas a nível central, oproblema não é que os
habitantes das regiões maisdesfavorecidas — ou até mesmo os
habitantes dasáreas mais pobres dentro das regiões mais prósperas—
paguem automaticamente um menor volume deimpostos comparativamente
aos habitantes das ou-tras regiões pelo facto de terem um menor
rendimen-to total. Se há taxas de tributação comuns e
contri-buições que se aplicam às receitas e às despesas, ese, desta
forma, as receitas fiscais em relação ao PIBatingem nestas áreas
valores idênticos às restantesregiões, o sistema de impostos terá
um efeito nulosobre as receitas destinadas ao financiamento
dasdespesas e, logo, não poderá equilibrar a contribui-ção das
despesas e o PIB. Se as taxas de tributaçãoforem progressivas e não
proporcionais, ou seja, sesubirem à medida que o rendimento
aumenta, o siste-ma de impostos irá reforçar o efeito diferencial
da des-pesa do PIB a nível regional.
É difícil determinar até que ponto o sistema de im-postos nos
Estados-membros é progressivo ouproporcional, o que dependerá da
interacção dosimpostos sobre o rendimento, que normalmentesão
progressivos, dos impostos sobre a despesa,que são por norma
proporcionais, mesmo que
possam variar na composição dos gastos, e dascontribuições
sociais, que também são quasesempre proporcionais, pelo menos até
um certonível de rendimentos5. Os dados mostram que, namaioria dos
países da UE, os sistemas de impostossão ligeiramente progressivos
e que em outros paí-ses são amplamente proporcionais, ou
quandomuito, ligeiramente regressivos6. Como tal, em al-guns casos,
podem contribuir para o efeito diferen-cial das regiões como
consequência de políticaspara a despesa pública. Noutros casos,
muito pro-vavelmente não representarão uma
compensaçãosignificativa, ou até mesmo nenhumacompensação.
Na prática, na maioria dos Estados-membros daUE, quase todos os
impostos são deduzidos a nívelcentral e a receita proveniente dos
impostos regio-nais e locais apenas representa uma pequena par-cela
do total das verbas acumuladas para custear adespesa pública. Em
toda a UE, no ano de 2001,apenas 15% das verbas provieram de fontes
regio-nais e locais, sendo que apenas nos Estados fede-rais da
Alemanha e Áustria, nos três paísesnórdicos, onde as autoridades
locais contribuemsignificativamente para a despesa e em
Espanha,onde as regiões são importantes, se registaram va-lores
superiores (Gráfico 2.5 e Quadro A2.7). Paraalém disso, com
excepção de alguns países, a pro-porção da receita gerada a partir
de fontes regio-nais e locais permaneceu praticamente inalteradanos
últimos anos, pelo que a maior alteração nacomposição das receitas
do Estado tem consistidonuma mudança de contribuições sociais para
im-postos, em parte com o objectivo de se reduzir osencargos
fiscais sobre o emprego.
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SE UK UE
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Gov. regional+localSegurança socialGov. central
% das receitas totais
2.5 Receitas dos impostos e contribuições sociais por nível
administrativo, 2001
Fonte: Eurostat, Contas do sector público
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Os únicos países onde se tem observado um acrésci-mo
significativo no valor dos impostos regionais e lo-cais são a
Dinamarca, a Espanha e a Itália, sendo queno último a percentagem
das receitas quase duplicouentre 1995 e 2001. Este facto reflecte a
aplicação deuma política, em Itália, que delega mais
responsabili-dades às regiões na obtenção de receitas para cus-tear
as despesas do Estado, política esta que temsido contínua desde
então, contribuindo para um au-mento da quantidade de impostos
colectados a nívellocal, e não central, e criando cada vez mais
condi-ções para que as taxas de tributação efectivas pos-sam ser
mais elevadas nas regiões menos desenvol-vidas, onde há menores
capacidades contributivas.
Em Itália, tal como em outros países onde as entida-des
regionais e locais têm um grau de responsabili-dade acrescido na
criação de receitas fiscais, há ne-cessidade de criar um mecanismo
de transferênciasbem definido das áreas mais prósperas para as
maisdesfavorecidas, caso estas últimas não venham asair
prejudicadas, quer por terem de aplicar impostosmais elevados ou
por terem de aceitar níveis inferio-res da despesa pública e,
consequentemente, servi-ços de menor qualidade.
Contudo, na maioria dos Estados-membros, a per-centagem
relativamente baixa das receitas geradas anível regional e local,
aliada às características do sis-tema de impostos, fazem com que as
diferenças re-gionais na contribuição da despesa pública para oPIB
não sejam neutralizadas pela forma como a des-pesa é
financiada.
Medidas discricionárias para a canalizaçãode rendimentos para as
regiões
A conclusão a que se chegou acima pode ser reforça-da através da
observação de todos os meios utiliza-dos pelo governo central para
a gestão global da des-pesa contraída a nível regional ou local e
paradeterminar o valor das receitas empregues no seu
fi-nanciamento. Em todos os Estados-membros se têmfeitos grandes
esforços para aumentar as receitasdisponíveis nas áreas onde a base
dos impostos lo-cais é considerada insuficiente para fazer face a
to-das as despesas ou onde o custo dos serviços a pres-tar é mais
elevado do que o normal em consequência,por exemplo, das
características topográficas ou poroutros motivos. Para além disso,
podem conceder-seapoios específicos para fins de
desenvolvimentoeconómico a algumas regiões.
A escala das transferências do Estado para regiõesdistintas ou
áreas locais é estabelecida de forma li-geiramente diferenciada nos
vários países, aindaque todos eles tenham princípios de base
comuns,nomeadamente no que se refere à avaliação dasnecessidades e
das capacidades contributivas lo-cais. Para além disso, as
entidades regionais e lo-cais de todos os países, independentemente
daquantidade de fundos provenientes do governocentral e da forma
como as necessidades são ava-liadas, têm algum espaço de manobra
para decidircomo vão aplicar as transferências que lhescabem.
Na Alemanha, o processo de estabilização estáconcebido para
ajustar as receitas disponíveis paraos Länder, ainda que haja algum
espaço de manobrapara necessidades especiais, como no caso das
cida-des-estados. No entanto, uma vez que os Ländertêm um grau
elevado de autonomia, não gastamnecessariamente as mesmas quantias
nos diversosserviços públicos como se presume no cálculo dadespesa
média per capita. Na Áustria, a situação ésemelhante.
Nos três países nórdicos, tal como em vários
outrosEstados-membros, o sistema tem objectivos aproxi-mados aos da
Alemanha, ainda que tudo se processeentre entidades de menor
dimensão — nos municí-pios ou nos condados e não nos Länder.
Na Suécia, a principal fonte de receitas para as admi-nistrações
locais são os impostos sobre o rendimentoa nível local e o sistema
de transferências está orien-tado para levantar as receitas nos
municípios onde orendimento e a capacidade contributiva são
relativa-mente inferiores com transferências das regiões
maisdesenvolvidas. Para além disso, também tem havidouma política
de deslocação de determinados órgãosdo governo nacional para
municípios mais desfavore-cidos, como forma de monitorar o seu
desenvolvi-mento futuro — e de aumentar o valor base dos
seusimpostos.
Na Dinamarca podem observar-se mecanismos deestabilização
semelhantes, ainda que se cinjam a en-tidades locais de dimensões
ainda menores. Nestepaís há 14 condados, duas regiões com um
estatutoespecial (Copenhaga e Frederiksberg) e 271 municí-pios,
todos eles com impostos próprios sobre o rendi-mento e sobre a
propriedade e, logo, com um grau re-lativamente elevado de
autonomia7.
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Na Finlândia, os municípios contam com um valorbase de impostos
bastante elevado, mas não têm au-toridade para estabelecer as taxas
de tributação. Domesmo modo, as regiões mais prósperas geram
re-ceitas superiores às necessidades de despesa queapresentam, pelo
que estas são transferidas para asregiões menos desenvolvidas e com
receitas de im-postos inferiores.
Critérios de avaliação das necessidadesde despesas locais e
regionais
A necessidade de consumo a nível local e regional éestabelecida
essencialmente, em todos os Estados--membros, como forma de
determinar o montante detransferência que as entidades envolvidas
deveriamreceber. Conquanto haja diferenças na forma — e nograu de
sofisticação — como estas estimativas sãoefectuadas, os métodos
usados são bastante análo-gos, implicando, na maioria dos casos, a
estimativade um nível padronizado de serviços per capita
dapopulação.
Nos Países Baixos, por exemplo, as transferênciasdo governo
central para províncias e municípios re-presentam a maioria das
suas receitas e são determi-nadas por uma série considerável de
indicadores (taiscomo: a superfície, a densidade populacional, a
quali-dade do solo, a estrutura social e o grau de urbaniza-ção bem
como a capacidade contributiva local). Po-rém, o único intuito do
sistema consiste em equilibraras receitas de que cada local poderá
dispor, atenden-do às respectivas necessidades.
Em Portugal, um fundo geral atribui recursos às trêsregiões de
nível NUTS 1, geralmente numa base percapita, mas com critérios
adicionais que beneficiamas duas regiões insulares (ver adiante).
Este fundogeral aplica também uma série de critérios a fim
dedeterminar as atribuições para municípios no interiorde cada
região. Um outro fundo, cuja meta é clara-mente a coesão, é
limitado a municípios menos de-senvolvidos, enquanto dois fundos
adicionais visamassegurar a existência de recursos adequados
nosmunicípios. De um modo geral, as transferências
sãocorrelacionadas inversamente com o rendimento percapita. A
região de Lisboa e Vale do Tejo — a maisrica — recebe menos de um
terço do montante per ca-pita direccionado para o Alentejo — a
região maispobre (atendendo ao PIB, o primeiro montante
detransferências mal atinge os 1%, correspondendo oúltimo a
6%.).
Em vários Estados-membros, tal como sucede comos Länder alemães,
regiões específicas ou áreaslocais recebem um tratamento especial
no momen-to em que as transferências são atribuídas. Por mo-tivos
históricos ou culturais, a Itália, a Espanha e oReino Unido
chegaram a acordo relativamente aum estatuto especial para
determinadas regiões,provocando uma maior descentralização de
pode-res e, na maioria dos casos, diferentes fórmulas
definanciamento (para a Irlanda do Norte, a Escócia eo País de
Gales, no caso do Reino Unido). Esta étambém a situação vigente, a
uma menor escala,na Finlândia, onde a região Åland possui um
esta-tuto e um tratamento especiais relativamente aoresto do país;
em Portugal, no caso dos Açores e daMadeira; e em França, no caso
de Corse e dos“DOM-TOM”. Algumas destas regiões detentorasde um
estatuto especial recebem transferênciasmais avultadas, por parte
do governo central doque outras áreas, ainda que
proporcionalmentemais ricas. Exemplos disso são Trentino AltoAdige,
em Itália, e Åland, na Finlândia. Se, por umlado, estes pagamentos
não parecem justificáveisno que toca à coesão económica e social,
por ou-tro, eles podem desempenhar um papel preponde-rante na
preservação da coesão política.
Os orçamentos das entidades regionais francesassão financiados
sobretudo através de transferên-cias do Estado. Nos territórios
ultramarinos france-ses, as despesas públicas per capita rondam
trêsvezes a média da França metropolitana e emCorse, 3,5 vezes a
média. As transferências para amaior parte das restantes regiões
variam relativa-mente pouco. Muito embora as regiões mais po-bres
tendam, em média, a receber mais, de acordocom a população, existem
inúmeras irregularida-des e a correlação entre o rendimento per
capita eas despesas públicas mostra-se débil. A Ile deFrance, em
particular, recebe um bónus acima damédia nacional — possivelmente
devido a custosde distribuição de serviços mais elevados —
en-quanto em Lorraine o consumo per capita se en-contra muito
abaixo da média.
Alinhar as transferências como apoio comunitário
Em países que recebem montantes avultados dosFundos Estruturais,
algumas políticas nacionaisestão intimamente ligadas ao
financiamento daUE. Por conseguinte, em Espanha, o fundo de
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garantia interterritorial atribui um financiamentocomplementar
apenas a regiões do Objectivo 1(apesar de existir também um fundo
especial “Te-ruel”, que fornece apoio a essa parte da
RegiãoAutónoma de Aragão, embora Aragão não seja or-ganizado, na
sua totalidade, com base em regula-mentos comunitários).
Na Grécia, o principal instrumento nacional quevisa promover a
coesão económica e social é oPrograma de Investimento Público
(PIP), que fi-nancia projectos de grande envergadura nos ra-mos dos
transportes, da educação, da saúde, da
cultura e noutros ramos chave da economia a nívelnacional e
regional. Grande parte dos fundos atri-buídos pelo PIP passa pelo
Quadro Comunitário deApoio (QCA) III. Essas regiões que recebem
asmaiores transferências comunitárias per capita, deacordo com o
QCA actual (Dytiki Makedonia e Vo-reio Aigaio), recebem 5 a 6 vezes
mais do que a re-gião Attica. O mesmo acontece na Irlanda, onde
éatribuída uma fatia proporcionalmente maior do or-çamento nacional
às regiões fronteiriças, centraise ocidentais do que às regiões sul
e leste, de formaa alcançar a contrapartida nacional para
financia-mento dos programas dos Fundos Estruturais.
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Equilíbrio na Alemanha
Na Alemanha, o principal veículo de transferência deverbas,
tanto entre os próprios Länder como entre o Go-verno Federal e os
Länder, é o sistema de compensaçãofinanceira, o
Länderfinanzausgleich. No seu modelo ac-tual, estabelecido em 1995
aquando da fusão dos siste-mas independentes da Alemanha de Leste e
daAlemanha Federal sob o Solidarpakt, conjuga uma esta-bilização
horizontal pura e o apoio federal.
A avaliação das posições relativas a cada Land ba-seia-se na
capacidade contributiva relativa aos impos-tos, quer sejam
exclusivos do Land ou partilhados com ogoverno federal. A primeira
etapa consiste na atribuiçãode impostos sobre o rendimento, lucros
e volume denegócios. Cerca de 75% das receitas assim geradassão
distribuídos entre os Länder de acordo com a popu-lação, podendo
fazer-se alguns reajustamentos no casodos Länder mais “debilitados
a nível financeiro”. Assim,garante-se que as receitas de cada Land
registem umaumento até pelo menos 92% da média.
Há uma segunda etapa na consolidação financeira paracorrigir a
primeira distribuição dos impostos, no sentidode assegurar uma
distribuição per capita mais equilibra-da entre os Länder. Contudo,
uma vez que se consideraque as cidades Länder (Berlim, Bremen e
Hamburgo)têm necessidades especiais, acabam por receber mais35% per
capita. Uma etapa posterior consiste em trans-ferências do governo
federal concebidas para levantaras receitas disponíveis nos Länder,
que têm rendimen-tos abaixo da média ou que enfrentam
circunstânciasespeciais. Estas transferências são de três
tipos:
– subsídios de apoio (Fehlbedarfsbundesergänzung-szuweisungen)
que fazem subir as receitas nas regi-ões menos prósperas dos Länder
até pelo menos99,5% da média;
– compensação para encargos especiais
(Sonderbe-darfsbundesergänzungszuweisungen) que cobremos custos da
gestão política nos pequenos Länder eos custos da unificação nos
novos Länder (teilung-sbedingte Sonderkosten), concedendo também
re-ceitas adicionais a Bremen e a Hamburgo devido aosseus problemas
de endividamento;
– subsídios transitórios (Übergangsbundesergänzung-zuweisungen)
concedidos às regiões menos desen-volvidas dos Länder da Alemanha
ocidental desde1995, ainda que tenham sido concebidos com o
ob-jectivo de serem reduzidos gradualmente a uma taxade 10%
ano.
As transferências são consideráveis. Em 2000, Berlimrecebeu um
total de transferências equivalente a 6,4%do seu PIB, ao passo que
as transferências líquidaspara os Länder de leste rondaram em média
os 5% doPIB. Contudo, as transferências para Bremen atingemos 6,5%
do PIB, uma vez que beneficia largamente comum programa suplementar
para a recuperação. ParaHesse – o Land que, proporcionalmente, mais
contribuipara o Finanzausgleich – o efeito é a redução da
capaci-dade fiscal dos 126% da média nacional, para os 106%,uma
redução equivalente a 1,5% do seu PIB.
No entanto, estas transferências líquidas não podem
serdirectamente comparadas com os dados acima apre-sentados
relativamente à despesa pública das regiõesdo Reino Unido, de
Itália e de Espanha, uma vez quenão consideram um elemento
importante das despesassuportadas directamente pelo Governo Federal
ou peloplano de seguro para a protecção social. Estas
transfe-rências, como se viu no caso dos países referidos, po-derão
influenciar em larga medida a contribuiçãodiferencial das despesas
públicas para o PIB regional.
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Política de desenvolvimento
regional nos Estados-membros
Políticas que visam promover o desenvolvimentoeconómico são
aplicadas por todos os níveis de go-verno, nos Estados-membros,
através de uma sériede meios e com fins diversos. Estas abrangem,
entreoutras coisas, assistência para tecnologia e inova-ção, apoio
na reestruturação de indústrias que en-frentam dificuldades ou
contracções a longo prazo,apoio a PME e incentivos ao investimento
interno.Algumas destas políticas são explicitamente classifi-cadas
como auxílios estatais e, consequentemente,sujeitas a restrições
legais impostas pela UE a fim deevitar a competição desleal. (Esta
temática é retoma-da na Parte 3 do presente relatório).
Existem outras medidas que são controladas de for-ma diferente,
desde que não forneçam apoio financei-ro directo a empresas
específicas. Os subsídios pa-gos a indivíduos ou a organismos
públicos, ossubsídios gerais e a assistência fornecida de um
or-ganismo privado para outro, estão excluídos da pre-sente
definição. Além disso, algumas formas de as-sistência a entidades
privadas são permitidas aoabrigo do Tratado, especialmente para
serviços de in-teresse geral e visam estimular o desenvolvimentodas
regiões elegíveis.
A abordagem ao desenvolvimento territorial difere
deEstado-membro para Estado-membro, reflectindo emparte factores
institucionais, sobretudo o grau de des-centralização da
responsabilidade pelas políticas dedesenvolvimento económico, bem
como os panora-mas variáveis dos factores que determinam essemesmo
desenvolvimento.
Muito embora a descentralização tenha sido umtema corrente em
toda a UE, existem diferençasfulcrais entre países no respeitante à
autonomiaoutorgada nos patamares mais baixos do governo.Na Áustria,
na Dinamarca e na Bélgica, enquanto ogoverno central exerce alguma
fiscalização, osníveis infranacionais de governos são respon-sáveis
pelo planeamento e financiamento de políti-cas regionais. Deste
modo, o consumo estásobretudo ligado à capacidade financeira global
decada governo provincial, de modo a que a reduçãodas disparidades
entre regiões (províncias, conda-dos ou municípios) não represente
necessaria-mente um objectivo primordial.
Pelo contrário, no Reino Unido e em França, a atri-buição de
recursos é amplamente determinada deforma central, embora a
implementação de políticaseja, cada vez mais, responsabilidade de
organismosregionais como agências de desenvolvimento regio-nal em
Inglaterra e entidades competentes naEscócia, no País de Gales, na
Irlanda do Norte, e regi-ões em França.
Nem sempre se verifica uma boa correspondênciaentre as
designações nacionais e da UE de “territó-rios” para formas de
assistência a desenvolvimentoeconómico regionais e outras. Em
França, as regi-ões favorecidas pela política interna são
bastantediferentes daquelas que beneficiam da política
co-munitária, enquanto na Alemanha a correspondên-cia é aproximada.
Em Espanha, tal como nosoutros países da coesão, o quadro dos
FundosEstruturais é amplamente adoptado para a políticanacional.
Contudo, no Reino Unido e nos PaísesBaixos, as áreas urbanas —
sobretudo — são desi-gnadas, com base em diferentes critérios,
pelapolítica comunitária.
Nos Países Baixos, por outro lado, os assuntos re-lativos ao
desenvolvimento regional são dirigidoscom base nas necessidades
percepcionadas dopaís na sua globalidade. As despesas na
políticaregional mostram-se, por isso, modestas, assumin-do
especial relevância em pequenas áreas comproblemas económicos
específicos (mormente asáreas urbanas com uma elevada taxa
dedesemprego).
Nos últimos anos, o apoio à inovação e às novas tec-nologias
emergiu numa série de áreas como instru-mento primário. A região
flamenga, na Bélgica, foi es-pecialmente proeminente neste âmbito,
tal comosucedeu com os Länder austríacos, com o seu cres-cente
ênfase na inovação a fim de estimular o desen-volvimento regional
endógeno, e com o apoio federalpara o I&D. Tais estratégias são
frequentemente di-reccionadas para as PME e incluem políticas
horizon-tais que encorajem de cooperação entre institutos
deinvestigação e o sector comercial, no lugar de sub-sídios
explícitos.
O enfoque na criação de emprego e os atractivos deprojectos de
investimento de grande alcance têm sidocaracterística de uma série
de áreas nas quais a taxade desemprego é elevada. Wallonie é um
exemplodisso e a Irlanda centrou-se durante muito tempo no
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recurso ao IDE a fim de estimular o
desenvolvimentoeconómico.
A “nuclearização” é uma característica da política emdiversos
países. Em Steiermark, na Áustria, o gover-no provincial reformulou
a sua estratégia de desen-volvimento em 1996 e criou uma rede de
núcleos queunem uma série de ramos da indústria automóvel,que se
revelou eficaz. A Alta Áustria seguiu o exemploatravés de uma
estratégia provincial polivalente e deaumentos crescentes de
subsídios às tecnologias eàs redes.
Na Suécia, a política de governo foi alterada nos últi-mos anos
com vista a apoiar o desenvolvimento depólos e de núcleos de
crescimento em diferentes regi-ões, ao passo que antigamente ela se
centrava namanutenção de um nível elevado de actividade dosector
público das regiões pouco povoadas do norte afim de combater a
migração.
Em Itália, foram efectuadas recentemente reformassignificativas
nas políticas territoriais. Estas são geri-das e financiadas pelo
governo central e concen-tram-se agora grandemente na construção de
capaci-dade através de investimento público e não emincentivos
empresariais, como sucedia no passado.Embora os incentivos
regionais a empresas ainda se-jam desproporcionadamente
direccionados para osul, os programas de investimento público
favorecemfrequentemente as regiões do norte, dando azo a umeventual
conflito entre política nacional e política decoesão da UE.
Investimento Directo Estrangeiro
As políticas que visam atrair o Investimento DirectoEstrangeiro
(IDE) constituem, regra geral, umaparte importante da estratégia de
desenvolvimentoregional. De facto, um objectivo significativo
deapoio regional consiste precisamente em aumentara atractividade
das regiões problemáticas aosolhos dos investidores estrangeiros. O
IDE não sóacarreta receitas e emprego para as regiões, comotambém,
em muitos casos, representa um meca-nismo de transferência de
tecnologia e experiên-cia. Apesar dos efeitos induzidos, este
poderá terum impacto expressivo na produtividade e na
com-petitividade das empresas residentes na região emcausa. Por
conseguinte, uma fatia substancial doIDE assume a forma de
multinacionais que inves-tem na região, quer através da compra de
um
negócio existente e dos respectivos meios de pro-dução — e,
claro, da respectiva clientela — queratravés da introdução de novos
meios. De qualquermodo, especialmente quando investem em
regiõesmenos desenvolvidas, as multinacionais tendem atrazer
consigo técnicas actualizadas de produção emétodos de trabalho.
Muito embora os benefícios associados ao IDE as-sumam maiores
proporções nas regiões menos fa-vorecidas, as vantagens
comparativas para asmultinacionais de se investir em tais regiões
nemsempre são suficientes para induzir à sua implan-tação nesses
locais. Neste contexto, muito de-pende do principal motivo do
investimento no quetoca à multinacional, seja para abastecer o
merca-do local ou regional, ainda que amplamente defini-do
(confinado a uma área reduzida, num extremo, ea toda a UE, no
outro), seja para tirar proveito defactores de produção específicos
de que se dispõe— tais como o baixo custo da mão-de-obra,
capaci-dades específicas ou certos recursos naturais.
Se o motivo se prende com o abastecimento de umgrande mercado em
termos geográficos, então amultinacional pode estar aberta a
persuasão quan-do decide fixar-se num país específico ou numa
re-gião geográfica abundante. Um governo nacionalpoderá então ter
alguma dificuldade em persuadiruma multinacional a fixar-se numa
área menos fa-vorecida. Se o motivo se prende, porém, com
aatractividade específica de um local em particular,então pode ser
difícil para um governo nacionalpersuadir a multinacional em causa
a fixar-se nou-tro local se o local em questão não está de
acordocom a política de desenvolvimento regional na suaplenitude.
Neste caso, correr-se-á o risco de se de-sencorajar a multinacional
de investir no país emcausa. Trata-se de um dilema específico para
osgovernos nos países da coesão ou, ainda mais, nospaíses da
adesão, onde há um equilíbrio potencialentre a vontade de se
investir em regiões menosdesenvolvidas para lhes proporcionar um
estímuloe as ajudar a recuperar, e o facto de o investimentotender
a afluir naturalmente para as regiões maisdinâmicas.
Apesar de os dados acerca da localização regionalde investimento
directo para a UE estarem incom-pletos, estes sugerem que o afluxo
de IDE terá sidoconduzido de forma desproporcional para as regi-ões
economicamente mais fortes, tanto no seio dos
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países como no espaço da UE. A Irlanda represen-ta, de algum
modo, uma excepção, na medida emque atraiu afluxos de larga escala
ao longo da dé-cada de 90, apesar do seu baixo PIB per capita,pelo
menos inicialmente, ainda que os afluxos setenham dirigido de forma
desproporcional para osul do país — Dublin e zona circundante. À
medidaque o PIB aumentou, a Irlanda permaneceu umdestino primordial
para o investimento.
Ao longo dos três anos entre 1999 a 2001, o IDEnos 15
Estados-membros da UE representou, emmédia, cerca de 7% do PIB
(caso os afluxos de ou-tras partes da União estejam incluídos) e
menos de2% do PIB (caso não estejam). Porém, na Irlanda oafluxo de
investimento rondou, em média, os 20%do PIB no decorrer destes três
anos (Gráfico. 2.6).Os valores mais elevados de IDE imediatamente
aseguir, correspondentes a mais de 13% do PIB, fo-ram detectados na
Dinamarca, nos Países Baixose na Suécia, nos primeiros dois dos
quais o PIB percapita foi o terceiro e o quarto mais elevado na
UE,atrás da Irlanda e do Luxemburgo que, com a Bélgi-ca, também
apresentaram um nível de IDE relativa-mente ao PIB muito acima da
média da EU.
Nos países da coesão, com excepção da Irlanda, oIDE foi muito
mais baixo, correspondendo nesteperíodo a uma média de pouco mais
de 4% do PIBem Portugal, e apenas a 1,5% em Espanha, o nívelmais
baixo da UE, sem contar com a Itália, ondeeste correspondia a 1% do
PIB (não existem dadosdisponíveis para a Grécia).
De entre todos estes países, tal como no resto daUnião, os dados
disponíveis su-gerem que o investimento doexterior terá sido
desproporcio-nalmente conduzido para as regi-ões prósperas, tendo
sidodireccionado relativamente pou-co para as áreas mais
desfavore-cidas. Apesar de os dadosregionais não serem os
ideais,uma vez que os afluxos são fre-quentemente atribuídos na
regi-ão onde a sede de uma empresaestá fixada ao invés de o seremno
local para o qual o investimen-to efectivamente vai, os dadossão,
ainda assim, surpreenden-tes. Na Alemanha, o investimento
concentrou-se num número limitado de Länder,com a
Nordhein-Westphalia, Hesse e a Ba-den-Württemberg a representar 71%
de todos osafluxos de IDE nos anos 1998 a 2000, e a Bayern eHamburg
a representar mais 17% (Quadro 2.8).Por outro lado, as 5 regiões do
Objectivo 1 no lestedo país representaram cerca de apenas 2% do
totalde afluxos entre eles.
Em Espanha, cerca de 70% dos afluxos de IDE nosanos 1999 a 2001
direccionaram-se para Madrid eoutros 14% para a Cataluña, enquanto
as regiõesdo Objectivo 1 representaram muito menos de 10%entre elas
(e muito pouco fora de Valencia e dasCanarias). De forma idêntica,
em Itália, onde os da-dos dizem respeito ao emprego nas empresas
decapital estrangeiro e não aos afluxos de IDE, asmultinacionais
estão concentradas no norte dopaís e menos de 4% do emprego nos
países comcapital estrangeiro fixava-se, em 2000, nas regiõessul do
Objectivo 1.
IDE nos países candidatos
A mesma tendência torna-se evidente, tanto nospaíses candidatos,
como na UE, pelo menos paraas regiões destes países, muito embora a
distri-buição do investimento pelos países varie menosdirectamente
com o PIB per capita do que na UE,apesar de aparentemente ser o
contrário. De acor-do com os dados mais recentes, quase 70%
dosafluxos de IDE para estes países são direcciona-dos para apenas
três deles — a Polónia, que sozi-nha representa 35% do total, a
República Checa ea Hungria (Quadro A2.9) (Estes 70% incluem uma
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2.6 Afluxo de IDE para os Estados-membros e países da adesão,
média 1999-2001
BE/LU: dados de 1998; DK: dados de 1999-2000; ES: dados de
1998-1999; HU e SK: dados de 2000-2001; RO: dados de
1997-1999Fonte: Eurostat, Estatística sobre a balança dos
pagamentos
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estimativa para a Roménia, para a qual não exis-tem dados
relativos aos anos que subsequentes a1999.)
Todavia, quando relacionada com o PIB, esta apa-rente
concentração deixa de ser tão evidente. Poresse motivo, na Polónia,
o IDE representa uma médiade 4,5% do PIB nos três anos
compreendidos entre1999 e 2001, e na Hungria mais de 4 %, logo,
menosdo que na maioria dos países. Embora na RepúblicaCheca o IDE
tenha sido mais elevado do que em qual-quer outro local
relativamente ao PIB (acima dos 9%),com excepção de Malta (16%),
este também foi relati-vamente elevado na Estónia e na Hungria,
paísescom níveis de PIB per capita relativamente baixos,mesmo no
interior da região. Paralelamente, na Eslo-vénia, onde o PIB per
capita é relativamente elevado,o IDE mostrou-se algo baixo.
Porém, os dados disponíveis em todos estes paísesindicam um grau
de concentração do IDE relativa-mente elevado, dentro e fora das
capitais, como su-cede nos países da coesão. Assim, em 2001, na
Hun-gria, mais de dois terços do investimento do exteriorforam
direccionados para a região onde se localizaBudapeste. No mesmo
ano, na República Checa,60% do investimento foi conduzido para
Praga e a re-gião circundante (Støední Èechy). Na Eslováquia,cerca
de 63% do investimento foi canalizado paraBratislava (Quadro
A2.10). Por outro lado, na Polónia,onde existem várias metrópoles
para além de Var-sóvia, os afluxos de IDE estão menos
concentrados.Contudo, a região da capital (Mazowieckie)
represen-tou cerca de um quarto do total de afluxos em 1998, eduas
outras regiões (£ódzkie e Wielkopolskie), am-bas contendo grandes
cidades (Lodz e Poznan), so-maram mais um quarto do total.
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1 Contudo, importa referir que, nos países do sul, a atribuição
de um nível mínimo de rendimento é, regra geral, uma tarefa
deresponsabilidade regional e que o acesso ao mesmo é variável
entre as regiões.
2 Além disso, os dados em Itália referem-se a regiões NUTS 2,
mais pequenas, e não a regiões NUTS 1, maiores, como acontece
noReino Unido, o que por si só tenderia a acentuar as diferenças e
não a diminuí-las.
3 Ao contrário da Itália, não há uma tendência generalizada para
o número relativo de pessoas acima da idade da reforma ser
maiselevado nas regiões mais prósperas do que nas regiões mais
desfavorecidas, ou vice-versa.
4 Tal, claro está, não tendo em conta os benefícios que possam
advir do lançamento dos impostos a nível local, para
financiamentodas despesas locais, no sentido de uma maior
responsabilização fiscal e de uma repartição mais eficaz dos
gastos.
5 Na prática, em países onde é fixado um limite máximo nos
pagamentos as contribuições sociais têm um efeito regressivo sobre
onível de rendimentos, o que tende a equilibrar o plano progressivo
das taxas de tributação sobre o rendimento.
6 Paralelamente, importa referir que a tendência generalizada
para passar de impostos sobre o rendimento para impostos sobre
asdespesas tem normalmente como consequência a redução da natureza
progressiva da globalidade do sistema de impostos.
7 Na Dinamarca, o sistema sofrerá alterações a curto prazo
devido à possibilidade de se registarem grandes transformações
tanto naestrutura do sector público, como na repartição das
responsabilidades entre os diferentes níveis do governo.
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A n e x o E s t a t í s t i c o d a P a r t e 2
TERCEIRO RELATÓRIO SOBRE A COESÃO ECONÓMICA E SOCIAL101
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TERCEIRO RELATÓRIO SOBRE A COESÃO ECONÓMICA E SOCIAL
P a r t e 2 — I m p a c t o d a s p o l í t i c a s d o s E s t
a d o s - m e m b r o s n a c o e s ã o
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