UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE TECNOLOGIA DEPARTAMENTO DE ARQUITETURA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ARQUITETURA E URBANISMO PARÂMETROS URBANÍSTICOS PARA HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL: UMA ANÁLISE CRÍTICA PARA AS ROCAS EM NATAL/RN Lílian Pantoja NATAL 2006
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTECENTRO DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ARQUITETURAPROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ARQUITETURA E URBANISMO
PARÂMETROS URBANÍSTICOS PARA HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL: UMA ANÁLISE CRÍTICA
PARA AS ROCAS EM NATAL/RN
Lílian Pantoja
NATAL2006
LÍLIAN PANTOJA
PARÂMETROS URBANÍSTICOS PARA HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL : UMA ANÁLISE CRÍTICA
PARA AS ROCAS EM NATAL/RN
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, comorequisito para obtenção do grau de mestre emArquitetura e Urbanismo.
Orientador:Professor Doutor Marcelo Bezerra de Melo Tinôco
NATAL2006
LÍLIAN PANTOJA
PARÂMETROS URBANÍSTICOS PARA HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL : UMA ANÁLISE CRÍTICA
PARA AS ROCAS EM NATAL/RN
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, comorequisito para obtenção do grau de mestre emArquitetura e Urbanismo.
Orientador:Professor Doutor Marcelo Bezerra de Melo Tinôco
Data de Aprovação:
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Marcelo Bezerra de Melo Tinoco (Orientador)Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo, UFRN
Prof. Dr. Amadja Henrique BorgesPrograma de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo, UFRN
Prof. Dr. Luis de La MoraMestrado em Desenvolvimento Urbano, UFPE
A todos que cooperaram, seja com apoio, conselhos, colaboração, participação, seja
com pensamentos positivos, torcendo para que este trabalho desse certo.
AGRADECIMENTOS
Este momento o qual estou vivendo, acredito que só quem já experimentou pode
realmente avaliar, o ponto final de uma jornada de dedicação, permeada por conquistas,
alegrias, aprendizado, mas também angústia e insegurança. Principalmente por que a “vida
profissional” não espera a “vida acadêmica” de forma paciente e compreensiva, mas sim de
forma concorrente e egoísta. O que fica ressaltado quando analiso todo o processo, é o apoio
das pessoas queridas que estão a minha volta, as quais a dedicação foi fundamental para esta
conquista.
Devo agradecimentos ao professor Marcelo Tinoco, quem sempre acreditou neste
trabalho, desde término da minha graduação, quando este era ainda apenas uma vontade
abstrata, e vem desde então me acompanhando e orientando.
Ao professor Flávio Henrique Araújo Miranda, pela disponibilidade e empenho
através de orientação pela Consulest, a quem a presteza e dedicação devo agradecer.
Aos moradores das Rocas, que de forma surpreendente receberam a mim e minha
equipe de levantamento com muita atenção e colaboração, facilitando meu trabalho
imensuravelmente.
À equipe do levantamento, Marina, Cláudio, Giovanni e Iguatemy, pela seriedade,
responsabilidade e comprometimento que encararam meu trabalho.
À minha mãe pelo apoio sempre carinhoso, algumas vezes preocupado porém alegre, e
a presteza em todos os momentos da minha vida. Ao meu pai pela base e estrutura que me
permitiu mais esta conquista e a quem devo dedicar a coragem e poder de concretização que
me acompanhou mesmo nos momentos mais difíceis.
Às minhas irmãs por todo carinho, atenção e dedicação, mas também pelo respeito ao
meu trabalho. Ambas estudantes ainda da graduação, mas com competência para me ajudar de
forma plena sempre que senti necessidade. Binha que dedicou toda sua visão crítica,
consciente e ponderada, ao ler o trabalho diversas vezes, me acompanhando em toda sua
produção, e Jen que dedicou sua imensa energia e capacidade de concretizar coisas, produzir,
fazer, cooperar, sendo peça fundamental no levantamento de campo, e na conclusão deste
trabalho.
SUMÁRIO
LISTA FIGURAS
LISTA DE MAPAS
LISTA DE GRÁFICOS
LISTA DE TABELAS
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
RESUMO
ABSTRACT
1 INTRODUÇÃO 16
2 AS ORIGENS DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS 21
3 O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO DA CIDADE DO NATAL E AS POLÍTICAS URBANAS 36
3.1 URBANIZAÇÃO E ADENSAMENTO DA CIDADE COMO PROMOTORESDA EXCLUSÃO SOCIAL E SEGREGAÇÃO ESPACIAL 36
3.2 A BUSCA PELA FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE E O RECONHECIMENTODA NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO DOS ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS
52
4 PARÂMETROS URBANÍSTICOS, CONCEITUAÇÃO E CONTEXTUALIZAÇÃO 63
4.1 PRESCRIÇÕES URBANÍSTICAS NO IDEÁRIO DE PLANEJAMENTO URBANO NA HISTÓRIA 63
4.2 CONCEITOS E APLICABILIDADE DOS PARÂMETROS URBANÍSTICOS65
4.2.1 Taxa de ocupação 65
4.2.2 Densidade Populacional 66
4.2.3 Altura máxima das edificações 67
4.2.4 Dimensões máximas dos lotes 68
4.2.5 Dimensões mínimas dos lotes 69
4.2.6 Os afastamentos Construtivos 70
5 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ANÁLISE DOS ÍNDICES URBANÍSTICOS EXISTENTES NAS ROCAS 75
5.1 ANÁLISE GERAL DO BAIRRO DAS ROCAS 76
5.2 INVESTIGAÇÃO DOS ÍNDICES URBANÍSTICOS EXISTENTES NO BAIRRO DAS ROCAS 77
5.3 TRATAMENTO DOS DADOS 81
6 ANÁLISE URBANA DO BAIRRO DAS ROCAS 83
6.1 HISTÓRICO DE OCUPAÇÃO 84
6.1.1 Aspectos Históricos 84
6.1.2 Evolução da mancha urbana 87
6.2 CARACTERIZAÇÃO DO BAIRRO 92
6.2.1 Aspectos Sócio-Econômicos 92
6.2.2 Infra-Estrutura 95
6.2.3 Aspectos Físico- Ambientais 97
6.2.4 Legislação 100
6.3 PADRÃO DE OCUPAÇÃO URBANA: MORFOLOGIA E TIPOLOGIA 114
6.3.1 Traçado e Parcelamento 114
6.3.2 Sitema Viário 117
6.3.3 Cheios e Vazios 117
6.3.4 Uso do solo 120
6.4 ZONEAMENTO 124
6.4.1 Sub-Zona 1: De ocupação Restrita 126
6.4.2 Sub-Zona 2: Adensável 126
6.4.3 Sub-Zona 3: De Valor Histórico 127
6.4.4 Sub-Zona 4: De Habitação de Interesse Social 128
6.5 ÍNDICES URBANÍSTICOS 129
6.5.1 Área dos lotes 129
6.5.2 Recuos 130
6.5.3 Taxa de Ocupação 133
6.5.4 Gabarito 133
6.5.5 Índice de Aproveitamento 134
6.5.6 Densidade 134
6.5.7 Índice de irregularidade urbanística no bairro das Rocas 135
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS 136
REFERÊNCIAS 139
APÊNDICES 142
ANEXOS 276
LISTA DE FIGURAS
FIGURAS PÁG.1 Foto da Praça André de Albuquerque em 1904. 372 Foto da casa de veraneio do governador Alberto Maranhão. 413 Plano Geral de Obras de 1935. 454 Conjunto residencial Cidade da Esperança. 495 Foto aérea do Passo da Pátria. 546 Relação entre largura de ruas e afastamento de edifícios 727 Maquete eletrônica sobre fotografia simulando a nova ponte
sobre o Rio Potengi, a Ponte Redinha-Santos Reis ou Redinha-Forte.
83
8 Um trecho alagadiço de Rocas. 859 Foto da Igreja Sagrada Família. 8610 Vista aérea de parte da Zona Leste de Natal, com a Cidade Alta,
Ribeira e Rocas, o Rio Potengi à esquerda e o Oceano Atlântico em cima.
97
11 Foto do setor onde incide maior inclinação no relevo. 9812 Simulação dos recuos mínimos em um lote de 200m² no bairro
das Rocas.107
13 Simulação do índice de ocupação máxima em um lote de 200m²no bairro das Rocas.
107
14 Simulação de uma edificação com 3 pavimentos em um lote de 200m² no bairro das Rocas.
108
15 Simulação de uma edificação com 4 pavimentos em um lote de 200m² no bairro das Rocas.
109
16 Simulação de uma edificação com 5 pavimentos em um lote de 200m² no bairro das Rocas.
110
17 Simulação de uma edificação com 6 pavimentos em um lote de 200m² no bairro das Rocas.
111
18 Vista aérea das praias nas proximidades do bairro das Rocas até o forte Reis Magos
113
19 Foto de uma das esquinas do bairro. 11720 Foto aérea do bairro das Rocas com delimitação das Subzonas. 12421 Foto da tipologia dominante na Subzona 1. 12622 Foto do loteamento do Jacó. 12723 Foto de uma residência multifamiliar. 12724 Foto da escola estadual José M. de Albuquerque. 12725 Foto de um galpão no bairro das Rocas. 12726 Foto geral de uma rua com vários exemplares da tipologia
dominante.128
27 Foto geral de uma rua com exemplares da tipologia dominante. 12828 Foto de um exemplar da tipologia dominante encontrada em
Rocas.128
LISTA DE MAPAS
MAPAS PÁG.1 Limites Urbanos de Natal em 1844. 362 Distribuição geográfica das principais atividades econômicas na
província do Rio Grande do Norte, na segunda metade do século XIX.38
3 Mapa representando o plano Polidrelli 1901 a 1904. 404 Plano Geral de Sistematização de 1930. 435 Mapa AEIS do município de Natal. 556 Bolsões de interesse social na orla marítima. 567 Mapa de localização das cinco áreas tipo. 598 Mapa Social de Natal 619 Numeração das quadras para pesquisa. 8010 Santos Reis e Redinha, bairros a serem inter-ligados pela nova ponte. 8311 Representação esquemática da topografia da área de estudo e entorno. 8512 Bairros no entorno das Rocas 8713 Limite sul do bairro das Rocas em 1984 8814 Limite sul do bairro das Rocas em 2005 8815 Mapa Nolli da ocupação do bairro das Rocas em 1978. 8916 Mapa Nolli da ocupação do bairro das Rocas em 1984. 9017 Mapa Nolli da ocupação do bairro das Rocas em 2005 9118 Setores censitários no bairro das Rocas 9419 Mapa topográfico do bairro das Rocas. 9920 Inserção do bairro das Rocas na legislação urbanística municipal. 10221 Áreas Especiais definidas na legislação urbanística municipal. 10622 Mapa Nolli com parcelamento do solo destacando as quadras das
Rocas.115
23 Mapa Nolli com parcelamento do solo destacando as ruas das Rocas. 11624 Hierarquia do sistema viário principal do bairro das Rocas 11825 Mapa Nolli cheios e vazios em 2005. 11926 Mapa localizando equipamentos e serviços nas Rocas. 12127 Mapa de uso do solo do bairro das Rocas em 2005. 12228 Mapa com gabarito das edificações no bairro das Rocas em 2005. 12329 Proposta de subzonas para regulamentação do bairro das Rocas. 125
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICOS PÁGINAS1 Metodologia de análise para Redefinição do conceito de
AEIS.61
2 Percentual das áreas dos lotes encontrados. 1293 Percentual da existência de recuos. 1304 Percentual da distribuição dos recuos. 1305 Percentual dos recuos frontais. 1316 Percentual dos recuos nas laterais direitas dos lotes. 1317 Percentual dos recuos nas laterais esquerdas dos lotes. 1328 Percentual dos recuos nos fundos dos lotes. 1329 Percentual das taxas de ocupação. 13310 Percentual dos gabaritos. 13311 Percentual dos coeficientes de aproveitamento. 13412 Percentual do número de pessoas residentes por domicílio. 134
LISTA DE TABELAS
TABELAS PÁGINAS1 Categorização de áreas-tipos. 582 Quantificação e espacialidade da amostragem. 793 Percentual da população por sexo. 924 Condição de ocupação dos domicílios existentes em Rocas. 925 Estrutura etária da população do bairro das Rocas. 936 Renda dos chefes de família do bairro das Rocas. 957 Forma de abastecimento de água dos domicílios de Rocas. 958 Forma de esgotamento sanitário dos domicílios de Rocas. 969 Escolas e Creches localizadas no bairro das Rocas. 9610 Instituições de Saúde existentes nas Rocas. 9711 Regiões Administrativas na legislação urbanística municipal 10012 Prescrições Urbanísticas para Rocas, Mãe Luiza e Passo da
Pátria.112
13 Percentual dos tipos de uso de solo nas Rocas 12014 Tabela descrevendo as Praças existentes nas Rocas. 121
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
AEIS Áreas Especiais de Interesse Social
AMPLA Acessoria Municipal de Planejamento
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNH Banco Nacional da Habitação
CAERN Companhia de água e esgotos do Rio Grande do Norte
CASOL Companhia de águas e Esgotos
CECAP Caixa Estadual de Casas para o povo
CED Conselho Estadual de Desenvolvimento
CEF Caixa Económica Federal
CIAM Congresso Internacional de Arquitetura Moderna
COHAB Companhia de Habitação Popular
CONPLAN Conselho de Planejamento Urbano do Município do Natal
COSERN Companhia de Serviços elétricos do Rio Grande do Norte
CURA Comunidade Urbana para Recuperação Acelerada
DSE Departamento de Saneamento do Estado
FCP Fundação da Casa PopularFGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FICEM Programa de Financiamento de Ampliação e melhoria da Habitação de Interesse Social
FUNDHAP Fundação da Habitação Popular
HIS Habitação de Interesse Social
lAPs Institutos de Aposentadoria e Pensões
lAPI Institutos de Aposentadoria e Pensões dos Insdustriários
lAPC Institutos de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INOCOOPs Institutos de Orientação a Cooperativas Habitacionais
IPLANAT Instituto de Planejamento Urbano de Natal
MNRU Movimento Nacional pela Reforma Urbana
ONGs Organizações não governamentais
ONU Organizações das Nações Unidas
PNCCPM Programa Nacional de Capitais e Cidades de Porte Médio
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PNDU Política Nacional de Desenvolvimento Urbano
PREZEIS Plano de regularização das Zonas Especiais de Interesse Social
PROFILURB Programa de financiamento de lotes urbanizados
PROMORAR Programa de erradicação da sub-habitação
SEMOV Secretaria Municipal de Obras e viação
SEMPLA Secretaria Municipal de Planejamento
SEMURB Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo
SERFHAU Serviço Federal de Habitação e Urbanismo
SFH Sistema Financeiro da Habitação
UFRN Universidade Federal do Rio Grande do Norte
ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social
ZET Zona Especial de Interesse Turístico
RESUMO
Através da análise crítica comparativa dos parâmetros urbanísticos exigidos na legislação e dos índices urbanísticos encontrados no bairro das Rocas, tendo como objeto de estudo as edificações já consolidadas de uso residencial, pretendeu-se demonstrar que o bairro das Rocas precisa de normas específicas e que os limites estabelecidos para reconhecimento de Áreas Especiais de Interesse Social pela legislação urbanística do Município de Natal deveriam ser revistos e atualizados, uma vez que deixam à margem ocupações como as do dito bairro.Num primeiro momento, foram feitas revisão bibliográfica e elaboração do referencial teórico, para em seguida, analisar a legislação urbanística para o bairro das Rocas, que determina parâmetros relativos a tamanhos de lote, coeficientes de aproveitamento, taxas de ocupação e recuos mínimos. Através da pesquisa de campo na área, foi feito, primeiramente, um estudo sobre o histórico de ocupação, caracterização do bairro através do estudo dos aspectos sócio-econômicos, da infra-estrutura existente no local, aspectos físico-ambientais, análise morfológica e tipológicado bairro como um todo. A partir do agrupamento das características encontradas, foram delimitadas sub-zonas, onde o objeto de estudo propriamente dito foi destacado para ser analisado.A partir do Sub-zoneamento, foi realizada uma amostragem estatística com o intuito de examinar quais os índices urbanísticos são encontrados nas habitações daquele local já concretizado. Essa amostragem, de cento e dezoitos residências, foi realizada através de medição dos lotes e construções existentes nestes. Através deste levantamento, para cada unidade habitacional, foram calculados área do lote, área construída, recuos e coeficiente de aproveitamento. A comparação entre os parâmetros orientados na legislação e os índices encontrados no local revela um índice expressivo de irregularidade urbanística e a necessidade de regulamentação especial para o bairro das Rocas devido sua específica característica sócio-espacial.
PALAVRAS-CHAVE: Habitação de Interesse Social. Parâmetros Urbanísticos.Assentamentos irregulares.
ABSTRACT
Through the comparative critical analysis of the demanded urbanistic parameters in the legislation and of the urbanistic index found in the Rocas neighbourhood, having as study object the already consolidated constructions of residential use, intended to demonstrate that the neighbourhood needes specific norms and that the limits established for recognition of Special Areas of Social Interest for the urbanistic legislation of the City of Natal would have to be reviewed and to be brought up to date, once they show occupations like the ones of the reffered neighbourhood. At a first moment, bibliographical revision and elaboration of the theoretical referencial had been made, , to analyze afterwards the urbanistic legislation for the neibourhood of Rocas, that determines relative parameters for the sizes of land lots, coefficients of exploitation, minimum taxes of occupation and retreat. Through a field research in the area, a study on the occupation description was done at first, characterization of the neibourhood through the study of the social-economic aspects, of the existing infrastructure in the place, environmental aspects, morphologic and tipolgic analysis of the neibourhood as a whole. From the grouping of the found characteristics, sub-zones had been delimited, where the real object of study was detached to be analyzed. From the Sub-zoning, a statistic sampling was carried through with the intention to examine which of the urbanistic index is found in the dwellings of that already materialized place. This sampling, of one hundred and eighteen residences, was carried through by measurement of the lots and existing constructions in these places. Through this survey, for each habitacional unit, area of the lot, constructed area, retreats and coefficient of exploitation had been calculated. The comparison between the legislation parameters and the index found in the place reveal an expressive index of urbanistic irregularity and the necessity of special regulation for the Rocas neibourhood due to its specific social-space characteristic.
KEY WORDS: Habitation of Social Interest. Urbanísticos Parameters. Irregular Nestings.
16
1 INTRODUÇÃO
Através da análise crítica comparativa dos parâmetros urbanísticos exigidos na
legislação e dos índices urbanísticos encontrados no bairro das Rocas, tendo como objeto de
estudo as edificações já consolidadas de uso residencial, pretendeu-se demonstrar que o bairro
das Rocas precisa de normas específicas e que os limites estabelecidos para reconhecimento
de Áreas Especiais de Interesse Social pela legislação urbanística do Município de Natal
deveriam ser revistos e atualizados, uma vez que deixam à margem ocupações como as do
dito bairro.
No Brasil, o debate mais recente em torno da problemática urbana e habitacional tem
se pautado, de forma predominante, pelos princípios do Movimento Nacional pela Reforma
Urbana incorporados pela atual Constituição brasileira (1988), que assinalam o
desenvolvimento de um novo padrão de política pública no país regulado pela busca de maior
equidade e justiça social no espaço urbano. Dessa forma, buscou-se introduzir esses novos
dispositivos constitucionais relativos à política urbana no arcabouço jurídico e urbanístico dos
municípios brasileiros, a partir da década de 1980 e, sobretudo 1990, aparecendo, no entanto,
apenas como recomendação genérica nas Leis Orgânicas Municipais, do mesmo modo como
era a Constituição de 1988. Poucos municípios, como Natal, conseguiram avançar e inserir,
nesse momento, esses princípios no seu Plano Diretor, alçados à posição de principal
responsável pela política urbana.
Nesse contexto os instrumentos urbanísticos e jurídicos foram propostos pela
Constituição de 1988 e somente regulamentados pelo Estatuto da Cidade (2001), no intuito de
se ter meios para reverter a lógica desigual de acesos à terra urbana e à moradia. Assim, a
base legal foi sendo gradativamente estabelecida no país, porém, ao se verificar as
experiências em alguns municípios, constata-se a existência de diversos entraves e obstáculos
para a aplicação desses instrumentos e para a efetivação de uma ação concreta.
A cidade do Natal incorporou tais instrumentos através do seu Plano Diretor (Lei
07/94), elaborado à luz das novas disposições constitucionais, que contemplou esse modelo de
gestão e planejamento urbano, além de procurar envolver uma significativa participação
social. Porém verifica-se que sua implementação e regulamentação vem se dando de forma
bastante lenta, sem alcançar os objetivos propostos e sem influenciar de forma significativa no
17
processo de exclusão social e segregação espacial que tem caracterizado a cidade
principalmente a partir do século XX.
Dentre esses instrumentos presentes no Plano Diretor de Natal, as Áreas de Interesse
Social, constitui uma das importantes referências da reorientação do modelo de planejamento
incorporado ao Plano.
Em Natal, desde 1994 as ocupações irregulares passaram a fazer parte do Plano
Diretor através da inclusão das favelas, vilas e loteamentos irregulares como objeto de
programas especiais no âmbito da lei. Durante o processo de elaboração do Plano Diretor de
Natal foi realizado o Diagnóstico Habitacional de Natal, que classificou os assentamentos
habitacionais ocupados por população de baixa renda. Das áreas apontadas pelo Diagnóstico
Habitacional, hoje, são regulamentados como área de Interesse Social apenas o bairro de Mãe
Luiza, Passo da Pátria e Jardim Progresso.
A definição na legislação de áreas na cidade como Áreas Especiais de Interesse Social
evidenciou a necessidade de tratamento diferenciado dessas porções no que se refere à adoção
de padrões de ocupação de acordo com as suas especificidades, ao mesmo tempo em que
atentaram para a necessidade de definir com maior precisão os conceitos subjacentes ao
interesse social, sobretudo quando apoiados em parâmetros como nível de renda, propriedade
da terra e padrões de ocupação.
O bairro das Rocas foi enquadrado como área adensável no macrozoneamento do
município de Natal, apesar de, assim como Mãe Luiza, encontrar-se ocupado por uma
população cuja faixa de renda situa-se, predominantemente de 0 a 3 salários mínimos, e sua
ocupação apresentar uma relevante irregularidade.
O bairro das Rocas localizado na região administrativa leste do município de Natal, é
limitado ao norte por Santos Reis, a leste pela Praia do Meio, ao sul por Petrópolis, e a oeste
pela Ribeira e pelo Rio Potengi, possui uma localização privilegiada em relação aos aspectos
físico-ambientais por sua proximidade com o mar e com o rio Potengi.
Está em construção uma nova ponte que ligará a região leste ao litoral norte do
município de Natal, o que tem causado preocupações no sentido da aceleração do processo de
especulação imobiliária no local e como conseqüência a provável expulsão da população
residente na região.
Como objeto de estudo, a Habitação Social, tem suas raízes no Brasil a partir da crise
habitacional do final do século XIX ocasionado pela explosão do crescimento populacional
em grandes cidades brasileiras. Bonduki (1998) coloca que na cidade de São Paulo a
18
população era de 23.243 habitantes em 1872 e passou para 239.820 habitantes em 1900, o que
ocasionou um grande déficit quantitativo habitacional.
Folz (2003) periodiza o problema habitacional no Brasil em fases que marcam
diferentes iniciativas importantes para enfrentar a carência de Habitação de Interesse Social
sendo essas: do final do século XIX até a década de 1930, marcada pela explosão demográfica
de que fala Bonduki; da década de 1930 a 1964 onde o capital privado dominava a construção
de habitação para a classe operária, enquanto o poder público só interferia no setor com a
legislação e o controle da especulação imobiliária por intermédio da compra de terrenos e da
alta taxação dos lotes não edificáveis; de 1964 a 1986 com o BNH e de 1986 até o presente
marcada pelo fim do BNH e pela reforma urbana acontecidas pontualmente.
Souza (2000) trata da questão da segregação e exclusão na configuração urbana
contemporânea e do problema não mais quantitativo da habitação, mas qualitativo, como
também da importância da integração das Áreas Especiais de Interesse Social na cidade
formal.
A discussão, atual diz respeito à pouca efetividade do Plano Diretor de Natal. Tinoco
(2001) acredita que os entraves para a regulamentação das Áreas Especiais de Interesse Social
em Natal encontram suas raízes na disparidade entre os conceitos estabelecidos pelo Plano
Diretor e a real situação dos assentamentos populares da cidade. Aponta que a abrangência do
conceito de Habitação de Interesse Social e a própria definição das Áreas Especiais de
Interesse Social, contidas no Plano Diretor de Natal, quando aplicadas sobre os assentamentos
habitacionais da cidade, extrapolam os limites físicos das áreas identificadas pelo Diagnóstico
Habitacional do município como favelas, vilas e loteamentos irregulares.
Leal (2005) conclui que o instrumento urbanístico do município de Natal, em relação
às Áreas de Interesse Social, apesar de ser bastante avançado em relação à maioria dos
municípios brasileiros, não foi capaz no decorrer do tempo de minimizar os índices de
informalidade e irregularidade urbana presentes em Natal. Apontando a ausência de revisão e
atualização do conceito de AEIS, evidenciando os limites e lacunas uma vez que não
incorpora significativas parcelas da população de baixa renda e/ou que ocupam assentamentos
precários, mas que não se incluem nos conceitos de favela, vilas e loteamentos irregulares.
Coloca ainda que a falta de uma definição clara entre os diversos espaços da pobreza, ou seja,
as dificuldades quanto à delimitação dos perímetros e abrangência dos assentamentos,
prejudica a identificação e o enfrentamento da problemática por parte do poder público.
Da mesma forma, a Política Habitacional de Interesse Social para o município de
Natal (2005) destaca a fragilidade do conceito de AEIS adotado no Plano Diretor (Lei 007/94)
19
e recomenda a revisão conceitual das AEIS e apresenta uma metodologia para redefinição do
conceito de AEIS bem como para sua nova classificação e delimitação, priorizando a
dimensão social da população e urbanística dos assentamentos.
Uma vez instituindo-se uma área como de Interesse Social, ela deverá ser alvo de
regulamentação diferenciada das demais áreas da cidade. Esta regulamentação orientará a
ocupação do solo no local, porém ela deverá estar de acordo com as necessidades sócio -
espaciais específicas existentes lá.
O tema da pesquisa proposta está inserido na Área de Concentração I, “Urbanização,
Políticas e Projetos Territoriais”, estando vinculado a Linha de Pesquisa 2, “Política e Projeto
da Habitação Social”, por tratar de Parâmetros de Projeto para habitação de Interesse Social
em Natal.
Em termos operacionais, foram utilizadas como técnicas de coleta de dados, a pesquisa
bibliográfica, a pesquisa documental e a pesquisa de campo. A pesquisa bibliográfica teve
como objetivo principal adquirir e complementar conhecimento sobre questões gerais
relacionadas à compreensão do problema habitacional do país bem como do processo de
instituição e regulamentação de Áreas de Interesse Social, além do estudo dos conceitos e da
aplicabilidade dos parâmetros urbanísticos utilizados como ferramenta reguladora do uso e
ocupação do solo. Esta etapa foi realizada através da leitura de livros, artigos, monografias,
dissertações e teses, a partir da consulta do acervo do orientador, acervo pessoal, biblioteca da
UFRN, Livrarias e Órgãos Públicos, como a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e
Urbanismo.
A pesquisa documental objetivou caracterizar o bairro das Rocas, através dos dados
sobre a infra-estrutura existente, aspectos sócio-econômicos e legislação urbanística incidente
na área, através dos resultados dos Censos do IBGE e legislação urbanística para o município
de Natal, disponibilizados pela Semurb.
Por fim, a pesquisa de campo aconteceu através de observações, visitas, levantamentos
fotográficos, e medições dos lotes e construções existentes nestes, previamente delimitadas
através de amostragem estatística.
Após o desenvolvimento das pesquisas descritas, as informações foram sistematizadas,
e o trabalho foi estruturado em sete capítulos. O primeiro trata da introdução que apresenta o
objetivo da pesquisa, a problematização através de justificativas e relevância, além da
descrição do universo estudado e contexto específico. O segundo capítulo trata das origens
das políticas habitacionais, que parte das primeiras grandes crises habitacionais ocorridas
através do rápido e desordenado processo de urbanização das cidades como provedor da
20
exclusão social e segregação especial, tendo como exemplo as cidades pioneiras do Brasil,
Rio de Janeiro e São Paulo, chegando ao princípio da garantia do direito à cidade, proposto
pelo Movimento nacional pela Reforma Urbana.
O terceiro capítulo aborda como este processo de urbanização veio a ocorrer no
contexto de Natal, tratando da urbanização e processo de adensamento da cidade, da
problemática da insuficiência de habitação, das políticas urbanas na tentativa de resolver o
problema, passando pelo contexto da Reforma Urbana, chegando a discussão atual da
necessidade de revisão e atualização do Plano Diretor de Natal como instrumento de garantia
do direito à cidade.
Para melhor análise dos parâmetros e índices urbanísticos, o quarto capítulo trata das
prescrições urbanísticas, através do ideário de planejamento urbano na história, chegando à
análise dos conceitos e a aplicabilidade dos mesmos.
O capítulo quinto descreve os procedimentos metodológicos para análise do bairro das
Rocas e o modo como foram levantados os índices urbanísticos encontrados nas Rocas. O
sexto capítulo versa sobre da análise urbana do bairro, descrevendo o histórico de ocupação,
caracterização, e analisando o padrão de ocupação urbana, chegando a um zoneamento que
aponta a concentração do objeto de estudo, as edificações residenciais, da população de baixa
renda.
A partir do Sub-zoneamento foi realizada uma amostragem estatística com o intuito de
examinar quais os índices urbanísticos são encontrados nas habitações daquele local já
concretizado. Essa amostragem foi realizada através de medição dos lotes e construções
existentes nestes, de cento e dezoito residências. Através deste levantamento, para cada
unidade habitacional, foram calculados, área do lote, área construída, recuos e coeficiente de
aproveitamento.
A comparação entre os parâmetros orientados na legislação e os índices encontrados
no local, revela um índice expressivo de irregularidade urbanística e a necessidade de
regulamentação especial para o bairro das Rocas devido sua específica característica sócio-
espacial.
21
2 AS ORIGENS DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS
O texto parte do desenvolvimento urbano das cidades, relacionando a exclusão social e
segregação espacial das cidades brasileiras pioneiras Rio de Janeiro e São Paulo, resgatando
como o problema da moradia foi tratado, destacando três períodos marcados por diferentes
posturas. Higienismo, do final do século XIX e inícios do século XX, em que a postura é de
adequação ou remoção da habitação pobre. A partir da fundação da casa popular, BNH e
Caixa, o populismo, período marcado pela produção, em massa, de casas para os pobres.
Enfim o princípio da garantia do direito à cidade, proposto pelo movimento Nacional pela
Reforma Urbana.
“A reflexão sobre as origens das políticas habitacionais no Brasil permite assentar
sobre terreno mais firme novos caminhos para enfrentar o desafio da moradia e da cidade do
século XXI (BONDUKI, 1998, p. 322).”
A primeira grande crise habitacional ocorreu nos países pioneiros da revolução
industrial, Inglaterra e França, no final do século XVIII, quando grandes levas da população
rural foram atraídas para a cidade formando as novas camadas do proletariado urbano.
A precária qualidade da moradia dos trabalhadores, com problemáticas condições de
higiene e grande adensamento nos pequenos cômodos, foi causa de epidemias como a cólera,
a peste bubônica e o tifo, que dizimaram boa parte da população dos maiores centros.
Como as epidemias se alastravam não somente por conta das péssimas condições das
moradias, mas sobretudo pela falta de infra-estrutura das cidades, que tinham grandes
dificuldades de eliminar seus dejetos, as autoridades começaram a se preocupar com as
condições sanitárias das cidades. Ao longo do século XIX, na Inglaterra, surgiram leis para
disciplinar as características das moradias.
1844- definiu requisitos mínimos de higiene para os alojamentos de aluguel
1846 – proibiu o uso dos compartimentos subterrâneos como habitação.
1848 – The public Health Act- é uma lei mais ampla que introduz o controle público
em áreas até então não reguladas, como o abastecimento de água, os esgotos, as drenagens, a
limpeza urbana, as pavimentações e a regulamentação das casas de aluguel.
1851 – a primeira lei que contempla a construção subsidiada.
1890 – Housing of the Working Classes Act- é uma unificação das leis que tratam da
construção subsidiada.
22
Na segunda metade do século XIX, na Europa, os imóveis mistos, onde a classe
dominante dividia o mesmo prédio com a classe operária, começaram a desaparecer. A
separação ficou mais evidente em Paris com o plano de Haussmann, modelo seguido por
muitas outras metrópoles (FOLZ, 2003).
Começaram a surgir também, próximo às indústrias, as vilas operárias, tanto de
iniciativa privada como pública. Porém, a resistência do proletariado foi muito grande, por
acharem que a disciplina da fábrica estaria invadindo a vida doméstica. Assim, muitos
preferiram continuar vivendo em habitações precárias, mas com total liberdade de uso das
casas. Portanto o cortiço continuou sendo a forma de habitar mais comum em todas as cidades
industriais. Os bairros anárquicos se proliferavam, desrespeitando qualquer regulamentação
ou medidas elementares de higiene enquanto os especuladores construíam cortiços operários
interessados no lucro. (FOLZ, 2003).
As mazelas sofridas pelos trabalhadores europeus já haviam cruzado o oceano, e os
Estados Unidos, como nova nação industrial, também sofria as conseqüências da escassez
habitacional. Os cortiços de Nova York e de outras grandes cidades industriais norte-
americanas se assemelhavam aos cortiços alemães, no sentido de serem concebidos e
realizados de maneira científica e racional, de acordo com os interesses imobiliários. Era uma
resposta à demanda habitacional de uma mão-de-obra em constante expansão (FOLZ, 2003).
No início do século XX surgiram diversas leis em vários países com a finalidade de
dar amparo à política habitacional.
As diversas leis baixadas pelos governos europeus para apoiar iniciativas particulares
na construção de casas para a população trabalhadora não foram suficientes para suprir a
escassez que se agravou no início do século XX com a Primeira Guerra Mundial. Assim,
grandes planos apoiados por enormes subsídios concedidos pelo Estado foram postos em
prática.
Nas Américas, além da criação de leis e de órgãos públicos que lidavam com a
habitação popular, ocorreu em 1939 em Buenos Aires, Argentina, o primeiro Congresso Pan-
Americano de Vivenda Popular, que sintetizou as diretrizes e orientações que, a respeito,
podia se traçar “destacando a colaboração que deveria haver entre os governos e os
particulares, sobretudo as instituições de crédito, para o fomento destas medidas tão benéficas
para a coletividade, uma vez que as condições de vida das classes trabalhadoras são condição
necessária para a harmonia social”. (Primeiro Congresso Panamericano de Vivenda Popular,
1940, p. 221).
23
No final do século XIX, os problemas enfrentados pelas grandes metrópoles
industriais européias começaram a ocorrer no Brasil, principalmente em grandes cidades
como Rio de Janeiro e São Paulo.
O final do século XIX foi marcado por uma explosão do crescimento populacional em
muitas cidades brasileiras, principalmente de algumas capitais. Na cidade de São Paulo, por
exemplo, segundo Bonduki (1998), a população era de 23.243 habitantes em 1872 e passou
para 239.820 habitantes em 1900. Esse quadro esteve associado principalmente ao complexo
cafeeiro e agravado pela abolição da escravatura e pela Proclamação da República, que
provocou intensas mudanças com o florescimento das atividades comerciais e industriais,
tornando as cidades o principal centro de atividades econômicas. Ocasionando uma
problemática pelo fato da infra-estrutura das cidades não ter acompanhado esse crescimento
populacional, o que provocou vários problemas como a falta de saneamento e de habitação
para grande parte da população. Surgiram, então, diversas formas de suprir a carência
habitacional, como a ocupação indevida de alguns porões e de algumas construções,
formando-se cortiços.
O modo precário de moradia ocasionou sérias doenças e epidemias na população,
tornando-se uma preocupação para o poder público que elaborou leis para melhorar as
condições de higiene das casas.
Ao final do ano de 1882, o Segundo Império iniciou uma sucessão de decretos
concedendo favores às empresas relativos à construção de habitações para operários e classes
pobres. Os novos decretos exigiam que as casas construídas pelas empresas competentes
respeitassem as prescrições da Junta Central de Higiene Pública. Ou seja, além do governo, os
projetos precisariam ser aprovados pela Inspetoria Geral de Higiene, mostrando que a
preocupação com a higiene regia os regulamentos, fazendo frente às epidemias que assolavam
os principais centros urbanos.
Em 1886 foram oficializadas algumas medidas através dos Códigos de Posturas
Municipais de São Paulo e em 1889 no Rio de Janeiro, ambas preocupavam-se com as casas
coletivas, as estalagens e os cortiços, pois se considerava que o tratamento sanitário da cidade
não podia excluir a unidade urbana. Assim, essas leis estabeleciam os tipos e as
especificações das habitações operárias, bem como, determinavam quais soluções de
alojamento eram proibidas.
Posteriormente, o Código Sanitário de São Paulo (1894) invocando o problema da
saúde pública, indicava uma clara intenção de eliminar os cortiços e os trabalhadores da área
central e de regiões ocupadas por setores sociais privilegiados.
24
Segundo Leal (2005), apesar do surgimento dessas leis de acordo com a postura
higienista, essas normas nem sempre eram cumpridas, e já no final do século XIX, o fosso
entre os padrões legais e a atividade de construção de moradias populares começou a se
ampliar, uma vez que os cortiços e as casas coletivas eram essenciais para a reprodução da
força de trabalho a baixos custos, não poderiam ser reprimidos na escala prevista pela lei e
desejada pelos higienistas.
Na década de 1920, durante o governo de Epitácio Pessoa, se iniciou uma política
oficial de construção de casas para aluguel. O empreendedor particular, que via na carência de
habitação uma oportunidade de bons negócios, partiu para a construção de diferentes tipos de
habitação destinados ao mercado de aluguel. Vale ressaltar aqui que naquela época não havia
nenhuma forma de financiamento da casa própria, o que dificultava a compra do bem imóvel
para moradia, restando aos trabalhadores se sujeitarem aos aluguéis cobrados, maiores ou
menores, conforme o tipo de habitação escolhida.
Até a década de 1930, o capital privado dominava a construção de habitação para a
classe operária, enquanto o poder público só interferia no setor com a legislação e o controle
da especulação imobiliária por intermédio da compra de terrenos e da alta taxação dos lotes
não edificáveis.
A decisão do estado de intervir no mercado de produção de habitação de interesse
social tomou impulso a partir da década de 1930, diante da recessão econômica e da
mobilização de diferentes segmentos sociais. As três facetas da intervenção estatal no
problema habitacional que se desenvolveram a partir do governo Vargas (1930-1945) foram a
produção direta ou financiamento de moradias, a regulamentação no mercado de locações e a
complementação urbana da periferia. Essas representavam uma clara interferência do poder
público no setor que até então era produzido e comercializado pela iniciativa privada, com
restrições apenas de ordem sanitária.
Desde então, a moradia passou a ser vista como símbolo da valorização do trabalhador
e se tornou um tema multidisciplinar, além de médicos e sanitaristas, engenheiros, arquitetos e
outros profissionais considerando-se os aspetos físicos, institucionais, urbanísticos,
econômicos, jurídicos, sociais e ideológicos da questão.
A partir de 1930, quase todos os governos chegaram a admitir a possibilidade de
extinção, substituição ou remoção dos núcleos de favelados nas grandes cidades brasileiras.
Em 1942, o governo interferiu no mercado de locação, congelando todos os aluguéis
por meio da Lei do Inquilinato. A polêmica jurídica e econômica, alimentada pelas condições
concretas de locação e habitação, prosseguiu durante praticamente todo o período de vigência
25
da lei, ou seja, até 1964. Além de reduzir a rentabilidade dos investidores que viviam de renda
imobiliária, a Lei do Inquilinato estimulou a difusão da pequena propriedade urbana e da casa
própria.
As primeiras instituições públicas que passaram a tratar da questão habitacional foram
os Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs), criados em 1930 para reorganizar o setor
previdenciário. Esses institutos eram organizados por categorias profissionais. Essa atuação
foi seguida, em 1946, no governo Dutra, pela instituição de um primeiro órgão criado no
âmbito federal com a atribuição exclusiva de solucionar o problema habitacional, a Fundação
da Casa Popular – FCP (Decreto Lei n° 9.218 de 01/05/46). Propunha-se a financiar não
apenas casas, mas também infra-estrutura urbana, produção de materiais de construção,
estudos e pesquisas. Na mesma época surgiram também órgãos estaduais e municipais com a
mesma preocupação, como a Caixa Estadual de Casas para o Povo em São Paulo (CECAP) e
o Departamento de Habitação Popular no Rio de Janeiro.
O nascimento da habitação como uma questão social significou também a formulação
de uma nova postura de arquitetura e urbanismo e, sobretudo, de produção, incorporando os
pressupostos do movimento moderno como a edificação em série, a padronização e a pré-
fabricação como meios de atender a grande demanda existente. Havia a preocupação de se
criar um novo modo de vida, mais socializado, entendendo habitação como um serviço
público. Assim, a arquitetura moderna brasileira articulava-se com o modelo de
desenvolvimento nacional em implantação entre os anos 1930 e 1950, através do projeto e
construção de novas cidades ou grandes empreendimentos e demonstrava a articulação entre a
habitação social no Brasil e o embrião de um projeto de sociedade.
Entre 1937 e 1964, a produção conjunta dos IAPs e da Fundação da Casa Popular foi
de 143 mil unidades habitacionais (BONDUKI, 1998), um número considerado baixo diante
da enorme demanda habitacional. Porém, segundo Folz (2003), passa a ser significativo
quando se leva em conta as condições das cidades antes da intervenção estatal na década de
1930.
Com a criação do BNH em 1964, após o golpe militar, os Institutos de Aposentadorias
e Pensões foram extintos, promovendo a venda das unidades habitacionais dos conjuntos, que
até então eram em sua maioria, imóveis para locação. Defendia-se a idéia de moradia como
propriedade estatal. As propostas da arquitetura moderna, presentes em alguns conjuntos
habitacionais dos IAPs, foram gradativamente desativadas, mostrando preferência pelo padrão
mais conservador com ênfase no espaço privado.
26
Com o BNH, a intervenção do governo no campo da habitação passa a ter nova
coordenação e sistematização.
O regime de 1964 assumia a tese da construção intensiva de casas para a venda. (...) mantendo uma nítida recusa em articular a questão habitacional com a problemática urbana. Essa posição ficou evidente quando algumas emendas ao projeto de lei, visando essa articulação, foram propostas pelas entidades de classe, aprovadas pelo Congresso Nacional e, posteriormente, vetadas pelo Presidente Castelo Branco. A nova política contemplava a necessidade de estimular um importante setorindustrial, o da construção civil, e com isso absorver significativo número de desempregados sem qualificação profissional, amenizando as possíveis pressões contra o desemprego que o controle da inflação ameaçava provocar. Não se tratava mais, de construir moradias para assegurar condições mínimas de vida ao operariadomas, sim, de prover empregos para uma considerável parcela da população, sem alternativas de obter trabalho (FINEP-GAP, 1983).
A partir de 1965, o sistema formado pelo BNH passou a atuar através dos Institutos de
Orientação a Cooperativas Habitacionais (INOCOOPS), produzindo habitações para faixas
até 12 salários mínimos, e a nível estadual pelas Companhias de Habitação Popular
(COHABS), que atendiam as faixas entre 3 e 5 salários mínimos. Em fins de 1966, o governo
decidiu utilizar um dos organismos do BNH como gestor de um fundo de financiamento de
planos de desenvolvimento municipal. Nascia assim, a fase dos Planos Diretores de
Desenvolvimento Integrado do SERFHAU. O BNH também passou a financiar obras de
abastecimento de água e sistemas de esgotos que, mais tarde, se consubstanciaria no Plano
Nacional de Saneamento.
No final dos anos de 1960, ficou claro que o Governo não poderia financiar casas para
a população com menos de 3 salários mínimos, e até mesmo para aqueles com rendimento
entre 3 e 5 salários mínimos. Sendo assim, a necessidade de investir de forma rentável forçou
o BNH a buscar clientes com capacidade para fazer frente às dívidas corrigidas com os juros e
correção monetária fixados pelos bancos, tendo financiado, entre 1969 e 1973, principalmente
apartamentos de classe média e alta. Com a saturação desse mercado, a partir de meados da
década de 1970, os investimentos em desenvolvimento urbano, especialmente em
saneamento, começam a crescer bastante, e o BNH começou a se transformar num Banco de
Desenvolvimento Urbano.
Antecipando em alguns anos as medidas de fixação das populações faveladas, numa
visão contraditória à predominante da época, o Governo de São Paulo, através do Decreto-Lei
n° 235 de 1970, estabeleceu condições para urbanização da área denominada Pae-Cará e a
venda de lotes a seus moradores, no Guarujá. Nos anos de 1980, os altos custos de
investimentos do SFH levaram diversas administrações de diferentes níveis (estadual e
27
municipal) a retomar esse exemplo de São Paulo, e a buscar caminhos independentes do
Sistema, atraindo fontes de recursos e soluções técnicas até então inexploradas.
Foi durante o regime militar que o planejamento urbano no campo da habitação se
desenvolveu no Brasil, através das diretrizes dadas pela Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano (PNDU), prevista no Plano Nacional de Desenvolvimento (PND)
de 1974, elaborado pelo o governo do general Geisel. Nesse período, vários Planos Diretores
foram elaborados. Para Maricato (2000, p. 139), o planejamento “foi tomado como solução
para o caos urbano e o crescimento descontrolado. Essas idéias dissimulavam os conflitos e
os reais motores desse caos”.
O período que se inicia em 1974 foi marcado por mudanças na conjuntura política
nacional, que acarretou uma revisão do modelo de desenvolvimento do país. Esse momento
coincidiu com o redirecionamento das linhas de financiamento dos organismos internacionais.
O Banco Mundial, desde 1974, passou a explicitar interesse para o financiamento de projetos
destinados para o combate à pobreza e a regularização dos “assentamentos subnormais”. Foi
seguindo essa linha que o governo federal redirecionou suas ações no campo da política
social.
A política urbana assumiu um caráter mais abrangente, incorporando, além da política
habitacional, as políticas de saneamento básico, transportes e outras. Segundo Ataíde (1997,
p. 62), “a noção de interesse social reaparece com outra roupagem, sendo estendida aos
chamados programas alternativos, e incorporada aos projetos de serviços de infra-estrutura
urbana e aos Instrumentos de parcelamento do solo urbano, através da edição da lei 6.766/79
– Lei de Parcelamento do Solo Urbano”.
A Lei de Parcelamento do Solo Urbano, além de explicitar regras sobre a elaboração e
aprovação dos projetos de loteamento urbanos, incorporou o sentido social da terra urbana,
orientando para a proteção dos componentes ambientais significativos, bem como a adoção de
parâmetros diferenciados para a produção da habitação de Interesse Social. Representou,
ainda, o primeiro passo para o rompimento com a lógica do planejamento racional e
homogêneo, que vigorava até então.
Em meados da década de 1970, o BNH adotou programas alternativos direcionados
para setores da população até então não inseridos em nenhum dos subsistemas de
financiamento: o PROFILURB e o PROMORAR. O programa de financiamento de lotes
urbanizados (PROFILURB), 1975, permitia que o trabalhador que recebesse até cinco salários
mínimos adquirisse um lote de terreno urbanizado, isto é, já dotado de serviços de água, luz, e
instalações de esgoto sanitário. O Programa de Erradicação da Sub-Habitação
28
(PROMORAR), 1979, tinha por finalidade erradicar as habitações destituídas de condições
mínimas de serviços e salubridades, através da construção de outras moradias, do estímulo ao
desenvolvimento comunitário e do apoio a melhoria de infra-estrutura urbana. O
PROMORAR era o único programa que atuava no próprio espaço onde se localizava as sub-
habitações, propiciando a permanência da população na área. A partir dos anos 1980,
começavam a surgir experiências inovadoras em diversas cidades, tais como a urbanização de
favelas e os mutirões habitacionais.
A posse do general João Batista Figueiredo, em 1979, marcou a fase de “abertura
política” e de aprofundamento da crise da economia brasileira, configuradas por uma recessão
econômica, pelo desemprego crescente e pela redução drástica das taxas de crescimento da
economia. A violência urbana, decorrente do empobrecimento da população, assumiu caráter
nacional a partir da expansão incontrolável dos assentamentos precários, sem que os governos
tivessem recursos para atender ao mínimo de infra-estrutura.
Finalmente, podemos afirmar que o BNH marcou o início de uma nova etapa não só
na história da habitação, mas da própria história econômica do país, caracterizada pela
penetração do capital financeiro (industrial e bancário) no setor da moradia. Desde 1967, foi
atribuída ao BNH a gestão do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), formado
pela contribuição obrigatória, efetuada pelas empresas, de 8% dos salários mensais dos
trabalhadores, o qual passou a constituir a principal fonte de recursos financeiros do Banco.
Além do FGTS, o BNH passou a contar com recursos adicionais através da captação da
poupança popular por meio de Cadernetas de Poupança e Letras Imobiliárias. (FINEP-GAP,
1983).
Por outro lado, esse modelo de política habitacional, baseado no financiamento ao produtor, e não ao usuário final, e no equilíbrio financeiro do sistema, excluiu grandes parcelas da população, que não dispunham de renda mínima para ter acesso ao programa. Para fazer frente aos elevados custos atingidos pelo sistema financeiro e à necessidade de se colocar produtos compatíveis com o poder aquisitivo da população, a área construída das unidades habitacionais e a qualidade de seus acabamentos foram utilizados. No entanto, não se alterou o processo de gestão e produção que, se fato, encareciam o produto final e, assim, as unidades continuaram inacessíveis à população de baixa renda (LEAL, 2005, p. 22).
O atendimento insuficiente da população de baixa renda pelo mercado privado e pelo
poder público teve como conseqüência a ampliação da produção informal da habitação, à
margem de programas oficiais e da legalidade institucional, provocando o aumento da
favelização e a incorporação de glebas nas periferias, parceladas clandestinamente como
alternativa de loteamentos populares. Assim, a “casa própria” foi viabilizada para uma grande
29
parte da população por processos informais, com graves problemas de condições de qualidade
habitacional.
Diante do processo de urbanização intenso e da falta de alternativas habitacionais,
foram ocupadas, sobretudo, áreas ambientalmente frágeis como beira de córregos, rios e
reservatórios, encostas íngremes, mangue, áreas alagáveis e fundos de vale que, por serem
objeto de legislação específica e não interessarem ao mercado legal, foram as que restaram
para a moradia dessa parcela da população. Essa ocupação predatória e irracional, na maioria
dos casos ignorada pelo poder público, é a causa de uma série de problemas e males urbanos
como enchentes e desmoronamentos.
Segundo Bueno (2000), pode-se dizer que, no processo de urbanização brasileiro, três
formas específicas de provisão habitacional para a população mais pobre passaram a coexistir:
o cortiço de grande densidade e mais próximo das áreas centrais, a favela com a invasão
paulatina de terras públicas, privadas ou devolutas sem interesse imediato por parte do setor
imobiliário, muitas vezes em terrenos de difícil ocupação por sua alta declividade ou por
serem áreas alagadiças; e o loteamento precário da periferia, onde as moradias são construídas
pelos próprios trabalhadores em lotes baratos e longínquos sem infra-estrutura e serviços
públicos.
O quadro da problemática habitacional foi se agravando e pressionando os governos
municipais a apontar soluções para os assentamentos precários, diante da baixa oferta de
moradias resultantes das políticas sociais públicas, da progressiva retração do Governo federal
na oferta de financiamento à aquisição da moradia e do restrito financiamento oferecido pelo
mercado privado legal (bancos).
Até o fim dos anos 1980, o Banco Nacional de Habitação e, posteriormente, a Caixa
Econômica Federal, o Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco Mundial
seguiam os seguintes princípios de formulação de políticas habitacionais: propriedade privada
da moradia e a renda como requisito único para acesso aos programas habitacionais.
Porém, em virtude de uma maior participação popular, sobretudo dos movimentos
sociais urbanos articulados com ONGs e entidades profissionais, podemos identificar uma
mudança de postura, expressa pelas diferentes experiências implementadas pelos municípios,
muitas vezes com o apoio de tais Bancos, que vão desenvolver e sistematizar as políticas
alternativas, as quais serão adotadas a partir da década de 1980, como políticas públicas
oficiais, que ao invés do simples acesso à moradia, buscam garantir o direito à cidade para
todos os cidadãos, através de instrumentos como as Áreas de Interesse Social.
30
No Rio de Janeiro, através do Decreto n° 3.303 de 1980, desapropriou-se, sob a
denominação de “interesse social”, a área ocupada pelas favelas do Vidigal e Tambá, visando
a fixação de seus moradores. O mesmo ocorreu em Recife-PE, através do Decreto n° 11.670
com a delimitação de “áreas especiais” para aplicação de programas de melhoramento de
áreas precárias. Em 1983, o Governo Federal enviou ao Congresso Nacional um projeto de lei
sobre Desenvolvimento Urbano (n° 775/83), procurando equacionar a questão da propriedade
urbana. Esse documento já continha alguns instrumentos jurídicos e urbanísticos que estão
presentes na atual Constituição e no Estatuo da Cidade, tais como: direito de superfície,
direito de preempção e transferência do direito de construir. (FINEP-GAP, 1983).
Os números insuficientes de construção de unidades habitacionais, o crescimento
populacional, o contínuo processo de urbanização e a pressão popular em torno da habitação
forçaram, no final da década de 1980, uma revisão da política, dos programas e das linhas de
financiamento do BNH. Assim, na década de 1980, o modelo institucional centralizado entrou
em decadência com a crise do SFH e a extinção do BNH em 1986, abrindo a possibilidade
para novas estratégias de intervenção governamental no campo do urbano no Brasil.
Com o processo de redemocratização do país e a mudança do poder militar para o
civil, entraram em cena novos atores sociais e forças políticas, os quais exigiram uma maior
participação nas decisões das ações governamentais.
O período que assinala o início da Nova República, a partir do ano de 1985, foi
marcado por uma série de indefinições, tanto no âmbito da reorientação estatal, como das
estratégias de desenvolvimento urbano e econômico social. As sucessivas reformas
administrativas e ministeriais ocorridas na segunda metade da década de 1980, contribuíram
para uma descontinuidade na elaboração e implantação dos programas urbanos no âmbito
federal, o que acentuou ainda mais a crise institucional, tanto por falta de recursos como de
poder decisório. A extinção do BNH, em 1986, provocou instabilidade e fragmentação
institucional na condução da política habitacional. A Caixa Econômica Federal (CEF),
herdeira das funções do BNH referentes à política habitacional e do desenvolvimento urbano,
não apresentou, de imediato, nenhum projeto alternativo para enfrentar a falência do modelo
centralizador.
Diante do contexto de crise social e recessão econômica, a idéia de Reforma Urbana,
que já havia despontado durante os anos 1960, ganhou ênfase impulsionada pela pressão dos
movimentos urbanos, particularmente dos movimentos pela moradia e pelas indicações dos
agentes financeiros internacionais para o fortalecimento do poder local. Apesar do núcleo da
idéia de se alcançar maior justiça social no espaço urbano através da reforma urbana já se
31
encontrar presente, as reflexões sobre os instrumentos só se constituíram a partir da década de
1980.
A recomposição do campo da reforma urbana, baseada em novas questões e
possibilidades, se deu com a perspectiva da elaboração de uma nova Constituição para o país.
A mobilização se fortaleceu até a constituição do Movimento Nacional pela Reforma
Urbana (MNRU), onde o ideário tem como núcleo uma cidade justa, democrática e auto-
sustentada, que seria construída a partir de uma política urbana universalista e redistributiva.
A noção de interesse social, ampliada pela adoção dos conceitos de justiça e eqüidade
social no acesso a terra e a moradia, ganhou destaque na política urbana e se refletiu nas
novas Leis Orgânicas Municipais e Planos Diretores elaborados a partir de então, os quais
acolheram os dispositivos desenhados pela Constituição Brasileira que tratava as políticas
sociais de forma mais universalista e igualitária, inspirado no ideário de Reforma Urbana,
trazendo os artigos 182 e 183 relativos a política urbana.
A Conferência da ONU para os Assentamentos Humanos (Istambul, 1996) resultou na
Agenda Habitat II, um texto em defesa ao direito à cidade para todos e contra a exclusão
social urbana. Apesar da participação de diferentes setores e atores, com interesses também
diversos, alguns paradigmas estavam fortemente presentes, entre eles, a descentralização e
fortalecimento do poder local, co-gestão ou parcerias com entidades sociais, participação da
sociedade, sustentabilidade, qualidade ambiental, e combate à pobreza e ao desemprego,
reconhecimento da moradia como Direito Humano, destacando-se o conceito da
habitabilidade como compreensão de uma habitação adequada como moradia sadia, segura,
protegida, acessível, disponível, com serviços, instalações e comodidades básicas, e o gozo de
liberdade frente a discriminações de moradia e segurança jurídica da posse.
Desse modo, Bonduki (2000) destaca a formação de um novo ideário em políticas
urbanas, desde a década de 1980, que se caracteriza por uma nova postura de enfrentamento
dos problemas urbanos, permitindo a emergência de programas e projetos habitacionais, de
preservação do meio ambiente e de gestão das políticas públicas que inovam
significativamente em relação ao que se vinha produzindo no País. Ele denomina como
ambiental essa nova postura, que se baseia na participação, desenvolvimento sustentável,
qualidade de vida e do ambiente e destaca suas principais características como gestão
descentralizada e democrática, com ênfase no poder local e na articulação das políticas
setoriais; criação de canais institucionais de participação popular; inversão de prioridade para
garantir o direito à habitação e à cidade; parceria entre poder público e ONGs; busca do
barateamento da produção habitacional; regularização fundiária e urbanização das áreas
32
ocupadas espontaneamente segundo padrões e índices urbanísticos compatíveis com os
valores culturais e o modo de vida das populações; compatibilização entre o meio ambiente e
os projetos urbanos; busca de reaproveitamento dos dejetos urbanos; e prioridade para o
transporte coletivo e segurança no tráfego.
Nesse contexto, os novos dispositivos legais da Reforma Urbana passaram a ser
instrumento de intervenção das administrações municipais para enfrentar um quadro de
carência, caracterizado pela segregação espacial e exclusão social. Esses instrumentos legais
disponíveis aos governos municipais têm diversos objetivos e finalidades, tais como: ampliar
a arrecadação para o financiamento das cidades; regular o mercado, visando baratear o custo
da terra e da moradia; captar a valorização fundiária e imobiliária; recuperar os investimentos
em infra-estrutura; regularizar e urbanizar áreas irregulares; e constituir estoque de terras para
promoção pública de moradia popular e garantir a promoção pública de moradia popular e
preservar os patrimônios ambiental, histórico e arquitetônico.
O cumprimento da função social da cidade e da propriedade urbana foi reforçado pelo
Estatuto da Cidade através da Lei 10.257/2001, que estabelece normas de ordem pública e
interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da
segurança e do bem-estar dos cidadãos bem como do equilíbrio ambiental, soando como um
imperativo ético e, sobretudo, legal para as administrações e governos municipais
comprometidos com a incorporação de todos os cidadãos aos seus direitos fundamentais de
cidadania, e ainda reforça o papel central decisivo do Plano Diretor na política urbana, através
da aplicação dos instrumentos urbanísticos, e sobre a gestão democrática. O texto da lei
evidencia uma preocupação com a participação social em todos os processos, e ainda, obriga a
adoção do orçamento participativo pelas prefeituras municipais.
Foram instituídas, então, a partir da década de 1980 por algumas prefeituras do país, as
Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) ou Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).
A definição, na legislação, de áreas na cidade como Áreas Especiais de Interesse
Social evidenciou a necessidade de tratamento diferenciado dessas porções no que se refere à
adoção de padrões de ocupação, de acordo com as suas especificidades, ao mesmo tempo em
que provocou a necessidade de definir com maior precisão os conceitos subjacentes ao
interesse social, sobretudo quando apoiados em parâmetros como nível de renda, propriedade
da terra e padrões de ocupação.
Segundo Leal (2005), os principais objetivos do estabelecimento das AEIS/ ZEIS são
permitir a inclusão de parcelas marginalizadas da cidade à legalidade, introduzir serviços de
infra-estrutura urbana em locais desassistidos, regular o mercado de terras urbanas, introduzir
33
mecanismos de participação dos moradores na definição dos investimentos públicos para a
consolidação dos assentamentos, aumentar a arrecadação do município, pois as áreas
regularizadas passam a dever pagar impostos e taxas, aumentar a oferta de terras para os
mercados urbanos de baixa renda e inibir a “remoção branca” através de restrições
urbanísticas que impedem a substituição da população original, através da proibição de
remembramento, limite de gabarito entre outros.
As AEIS/ ZEIS se caracterizam por: terrenos públicos ou privados ocupados por
favelas, população de baixa renda ou por assentamentos similares; loteamentos irregulares; e
terrenos não edificados, subutilizados ou não utilizados.
O primeiro tipo de AEIS/ ZEIS, descrito acima como terrenos públicos ou privados
ocupados por favelas, população de baixa renda ou por assentamentos similares, é instituída
quando existe interesse público em se promover a urbanização e/ ou a regularização jurídica
da posse de terra, portanto uma vez delimitada a área, a propriedade fica garantida, se de
propriedade privada pelo Usucapião Urbano através da posse para fins de moradia, e se de
propriedade pública através da concessão de Direito Real de Uso nos termos do artigo 183 da
Constituição. Da mesma forma, serão tratados os loteamentos irregulares promovendo-se a
regularização jurídica do parcelamento, a complementação da infra-estrutura urbana ou dos
equipamentos comunitários e a recuperação ambiental.
As AEIS/ ZEIS definidas em terrenos não edificados, subutilizados ou não utilizados
são necessários para implantação de programas habitacionais de interesse social, com objetivo
de concretizar o atendimento da função social da propriedade. Se os proprietários dos terrenos
não respeitarem a destinação prevista no Plano Diretor, ficarão sujeitos à edificação ou
parcelamentos compulsórios, ao imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo, e à desapropriação mediante pagamento com títulos da dívida pública.
Por meio de leis municipais, seja através do Plano Diretor ou de uma lei específica,
são instituídas as AEIS/ ZEIS. Existem requisitos básicos para que uma ocupação possa ser
declarada como AEIS/ ZEIS, tais como: uma ocupação consolidada e predominantemente
residencial, a renda da população deverá ser baixa em relação aos padrões locais, e a área
deverá ser passível de urbanização, não podendo estar localizada em área de risco, ou áreas
non aedificandi. Uma vez instituída, a lei define o perímetro delimitador das áreas, os critérios
para estabelecimento das normas especiais de uso e ocupação do solo, e os instrumentos que
serão utilizados nos processos de regularização e urbanização dessas áreas.
Quanto aos resultados alcançados, a implantação de AEIS/ ZEIS pode trazer benefícios para toda a cidade, sob diferentes aspectos: urbanístico, integrando áreas
34
marginalizadas da cidade, diminuindo os riscos das ocupações, implantando infra-estrutura e projetando espaços e equipamentos públicos para os assentamentos; ambiental, melhorando o ambiente construído para os moradores e diminuindo a ocorrência de acidentes nas áreas de risco; jurídico, facilitando a regularização fundiária dos assentamentos e aplicando instrumentos como o usucapião e a concessão de direito real de uso; político, rompendo com práticas clientelistas e reconhecendo os direitos de cidadania das populações envolvidas; sociais, fortalecendo a auto-estima da população que vive em assentamentos precários e reconhecimento a diversidade de usos e ocupações que compõem a cidade; e econômico, pois possibilita ao município pleitear empréstimos junto aos organismosinternacionais, ampliar os mercados consumidores para a reativação da economiaurbana, incrementar o setor da construção civil e arrecadar impostos e taxas de transmissão de propriedade (LEAL, 2005, p. 37).
As cidades de Recife e Belo Horizonte foram pioneiras na instituição de AEIS/ ZEIS
no final da década de 1970 e início da década de 1980, mas a atitude logo se propagou em
outras cidades, que incorporaram essas áreas em Leis de Uso e Ocupação do Solo; e Planos
Diretores.
Segundo Leal (2005), a Lei de Uso e Ocupação do Solo da Cidade do Recife, n°
14.511/83, considerada pioneira e bastante avançada, classificou 27 áreas pobres da cidade
como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), com restrições urbanísticas que
desestimulavam a especulação imobiliária. Em seguida, a lei do PREZEIS (Lei n° 14.947/87),
objetivando a urbanização e a regularização das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)
do Recife, reconheceu a prioridade do direito de moradia sobre o direito de propriedade e a
necessidade de respeito às características sócio-espaciais particulares dos assentamentos
precários. Para tanto, previu a institucionalização de arenas de discussão e deliberação sobre
investimentos públicos direcionados para as ZEIS e definiu direitos e responsabilidades para
os segmentos envolvidos como representantes de comunidades, ONG’s e o Poder Público.
Algumas reformulações foram incorporadas ao Plano de Regularização das Zonas Especiais
de Interesse Social (PREZEIS), em 1995, respondendo a demandas diagnosticadas na prática
da organização do sistema. Apesar do seu protagonismo e dos inegáveis resultados
alcançados, o PREZEIS ainda não se transformou em instrumento prioritário para a efetivação
do direito a moradia e a cidade, tendo-se discutido diversas propostas a fim de consolidar e
aperfeiçoar esse instrumento, adaptando-o à conjuntura atual: aplicação do Estatuto da
Cidade, revisão do Plano Diretor, generalização das políticas de inclusão social e de
ampliação da gestão democrática.
Em Belo Horizonte, após aprovada a lei de zoneamento, definindo as áreas que
deveriam ser submetidas a formas especiais de urbanização em 1976, abriu-se espaço para o
Programa Municipal de Regularização de Favelas – PROFAVELA, aprovado em 1983, que
35
definiu os parâmetros necessários à regularização urbanística e jurídica das áreas ocupadas
irregularmente por população de baixa renda.
Apesar de grande evolução no que diz respeito à conscientização da necessidade de
inclusão de áreas especiais à cidade legal, os problemas no campo prático ainda restringem
eficácia das normas já existentes.
Observa-se que, apesar do avanço do aparato legal, as dificuldades de aplicação da lei
que sempre existiram, ainda permanecem, sobretudo, quando contraria interesses de
proprietários imobiliários ou quando se refere aos direitos sociais. Dessa maneira, as
legislações urbanísticas, os investimentos públicos e a gestão urbana permanecem
comprometidos com o mercado e os interesse privados, abrindo um fosso entre a lei e a
gestão, entre o arcabouço jurídico e a realidade social, e assim, a aplicação da lei serve como
instrumento de poder arbitrário, seguindo a lógica da cidadania restrita a alguns.
A estrutura político-administrativa, técnica e financeira dos poderes locais não se
desenvolveram ao passo que ampliaram suas atribuições e responsabilidades. Então, apesar
dos princípios de Reforma Urbana terem sido incorporados em boa parte das Leis Orgânicas e
Planos Diretores, tais instrumentos não foram efetivamente utilizados e aplicados em diversas
cidades brasileiras.
Os espaços ocupados por assentamentos precários configuram um ambiente construído
segmentado, diferenciado e complexo, marcado por grandes contrastes, desigualdades e
deficiências em relação ao restante da cidade.
36
Mapa 1: Limites Urbanos de Natal em 1844. Fonte: MIRANDA, 1999, p. 54.
3 O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO DA CIDADE DE NATAL E AS POLÍTICAS URBANAS
A partir da contextualização do processo de urbanização em Natal, buscou-se
investigar as intervenções governamentais passando pelos projetos urbanísticos até chegar na
instituição das Áreas Especiais de Interesse Social no município de Natal, chegando até o
discurso atual pela necessidade de revisão do conceito de AEIS.
3.1 URBANIZAÇÃO E ADENSAMENTO DA CIDADE COMO PROMOTORES
DA EXCLUSÃO SOCIAL E SEGREGAÇÃO ESPACIAL
De acordo com a descrição de Henry Koster, Natal, em 1810, consistia em uma praça
cercada por residências, três igrejas, o Palácio da Câmara e a prisão, dependendo
administrativamente da Capitania de Pernambuco e juridicamente da Capitania da Paraíba até
1818, não possuindo nenhuma atividade econômica significativa até então.
Um levantamento da população de Natal, dirigido pelo capitão-mor José Francisco de
Paula Cavalcanti de Albuquerque, datado de 31 de dezembro de 1805, registrava 6.393
habitantes. A lei provincial n° 118, de 9 de novembro de 1844, fixava os limites urbanos, que
começavam no baldo até a gamboa de João Costinha, hoje praça Augusto Severo, e da
margem direita do Rio Grande à Estrada Nova ou rua da Aurora, hoje avenida Rio Branco
(ver mapa 1).
Limites Urbanos de
Natal em 1844
Foz/Boca da Barra do Rio Potengi
Forte dos Reis Magos
Rio Potengi
37
Figura 1: Foto da Praça André de Albuquerque em 1904. Fonte: MIRANDA, 1999, p. 45.
Segundo MONTEIRO (2002, p. 156), a capital da província, até 1845, continuou
tendo por centro urbano a área em torno da atual Praça André de Albuquerque (ver figura 1),
a chamada Cidade Alta. Nela se situavam, além da Igreja Matriz, as outras únicas quatro
construções importantes da cidade, que abrigavam o Senado da Câmara de Natal, o Palácio do
Governo, a Fazenda Pública e o Quartel Militar. Algumas casas se espalhavam pelas atuais
ruas Santo Antônio, Princesa Isabel, Vigário Bartolomeu, João Pessoa e Conceição. Desta
última rua partia a ligação da Cidade Alta com a Ribeira, ou Cidade Baixa, onde, desde a
primeira década do século XIX, já havia aproximadamente 300 moradores, dentre eles os
comerciantes que faziam negócios de importação e exportação de mercadorias da província,
em seus armazéns situados na Rua da Alfândega, atual rua Chile.
A seca ocorrida em 1845 provocou grande impacto sobre a sociedade e a economia da
província do Rio Grande do Norte, além de incentivar o movimento de migração de parcelas
mais pobres da população que habitavam e trabalhavam no campo em direção as vilas e
cidades litorâneas. Até então, a principal atividade econômica da província era a pecuária (ver
mapa 2) que com a seca teve rebanhos dizimados, favorecendo a valorização da agricultura. O
cultivo do algodão e da cana de açúcar teve mais expressão no mercado, passando a ser
exportados em grande escala a partir da década de 1860.
38
Mapa 2: Distribuição geográfica das principais atividades econômicas na província do Rio Grande do Norte, na segunda metade do século XIX.Fonte: MONTEIRO, 2002, p. 171.
Natal foi consolidada como entreposto comercial, tendo seu crescimento marcado
pela expansão das atividades de comércio e serviço, através do trabalho dos estrangeiros com
importação de produtos manufaturados europeus e exportação de matérias-primas locais para
o mercado externo. Com o interesse em facilitar o escoamento das mercadorias, investiu-se na
infra-estrutura como ferrovias, portos, companhias de navegação, companhias de seguro,
bancos, entre outros.
Além disso, o crescimento das exportações gerou um aumento da renda arrecadada
pelo governo provincial, através de impostos sobre as mercadorias que entravam e saiam da
província.
Com esses recursos foram feitas ou iniciadas obras na capital, como o Hospital Público (em 1856), o Cemitério Público no bairro do Alecrim (1856), a iluminação pública com lampiões (1859), o Mercado Público (1860), a primeira Escola de Ofícios (1858), o prédio para abrigar a Assembléia Provincial, a Câmara Municipalde Natal, a Tesouraria Provincial e o Tribunal de Júri (1865), a Biblioteca Pública Municipal (1868), o prédio próprio do Atheneu Riograndense (1859), o calçamento da Ladeira da Cruz que ligava a Cidade Alta à Ribeira – atual Avenida JunqueiraAires, onde se localizavam as casas de comércio e a Alfândega (1870), e ainda a construção da Ladeira do Baldo, entre a Cidade Alta e a fonte pública de abastecimentos de água da cidade, existente no rio do Baldo (1866)(MONTEIRO, 2002, p. 176).
Com as epidemias de febre amarela (1850), cólera-morbo (1855) e varíola (1877 e
1882), Natal passou a ser palco de políticas públicas sanitárias, sendo os médicos os
responsáveis pelas principais propostas de intervenção, e o Estado, o promotor da construção
39
dos equipamentos de assistência à saúde coletiva e implementação de medidas pontuais na
área urbana
Após a instauração do regime republicano no Rio Grande do Norte em 1890, o quadro
administrativo local sofreu duas importantes modificações, a criação das intendências e a
dissolução das câmaras municipais. As intendências, que tinham caráter provisório, até a
constituição estadual ser aprovada, permaneceram como a única forma de administração
municipal até o final dos anos 1920, quando foram retomados os estatutos eleitorais e criados
os cargos de prefeito e de vereador.
Com uma estrutura de administração municipal incipiente e quase inoperante, era no
âmbito do poder estadual que se davam às propostas e regulamentações de uma ação pública
de enquadramento e reforma, tanto do espaço físico da cidade, quanto dos hábitos de sua
população, tendo como principal órgão de atuação a “Inspetoria de Higiene Pública”, criada
em 1892 durante o governo do médico e líder político Pedro Velho. A Inspetoria trazia um
ideário higienista para urbanização, assim como acontecia em outras cidades brasileiras do
século XIX. A polícia sanitária era o principal instrumento de controle para garantir a
integridade das construções, a conformidade das habitações ao “bem da saúde pública”, as
desinfecções, a aplicação de multas em relação ao que concernia à relação entre higiene,
habitação e cidade.
Para Leal (2005), os discursos segregacionistas e elitistas que primavam pela
preservação estética da cidade e a inadequação das moradias aos termos do higienismo,
caracterizava um quadro onde a grande quantidade de retirantes perambulava e se
aglomeravam em condições precárias nas ruas da cidade.
Dantas (2006) afirma que a leitura do retirante como elemento de desordem era
evidenciada à medida que o processo de modernização da cidade fosse se tornando mais
consistente, seguido por um discurso higienista mais abrangente. Sendo num primeiro período
tematizado como elemento importante quando nos discursos políticos era usado como
desculpa para necessidade de recursos federais, recursos que na verdade tinham como
principal objetivo o incremento das obras de modernização do estado, em especial da capital.
Mas o retirante era ainda incorporado como mão-de-obra nas reformas de modernização tanto
do espaço quanto da infra-estrutura urbana.
Em 1904, com a continuidade da seca que começou em 1902, uma multidão de
retirantes se concentrou em Natal fugindo da pobreza que assolava o interior, das plantações e
rebanhos dizimados, e da morte pela fome, procurando as mínimas condições de trabalho na
40
Mapa 3: Mapa representando o plano Polidrelli 1901 a 1904.Fonte: MIRANDA, 1999, p. 64.
capital. Calcula-se que, no ano de 1905, estavam, em Natal, mais de 15 mil retirantes, em um
período cuja população fixa era de pouco mais de 20 mil habitantes, o que agravou a situação
sanitária da cidade, transformando a representação do retirante como elemento perigoso à
salubridade urbana, ao corpo físico, social e moral da cidade.
O agrimensor Antonio Polidrelli, através da contratação pela administração de
Joaquim Manoel, desenvolveu entre 1901 e 1904 o primeiro plano urbanístico da cidade do
Natal, o Plano Polidrelli ou Máster Plan. Tratava-se de uma proposta de expansão urbana na
forma de um tabuleiro de xadrez formada por eixos viários, organizando o bairro da Cidade
Nova, correspondente aos atuais bairros de Tirol e Petrópolis, ordenava o crescimento a partir
da avenida Deodoro do Fonseca no sentido leste/ oeste, e da rua Seridó até a rua Ceará Mirim,
no sentido norte/ sul (ver mapa 3). O plano foi responsável pela implantação do padrão de
avenidas largas para Natal, facilitando a penetração dos ventos dominantes e exigindo recuos
para iluminação e ventilação das habitações.
A área do bairro Cidade Nova caracterizava-se por dois tipos de ocupação:os sítios de
pessoas importantes da cidade, como a casa de veraneio do governador Alberto Maranhão
(ver figura 2), e a morada de posseiros e migrantes. A criação do bairro da Cidade Nova,
além de estimular a expansão urbana de Natal em direção às dunas e ao mar à leste,
consolidou uma área destinada às classes sociais mais elevadas, influenciando, dessa forma, a
direção social do espaço. O objetivo da elite dirigente, de expansão dos posseiros e
41
Figura 2: foto da casa de veraneio do governador Alberto Maranhão.Fonte: MIRANDA, 1999, p. 67.
valorização de suas propriedades, pôde ser confirmado em seguida com a expansão da infra-
estrutura urbana.
É também sintomático que para tanto tenha sido necessária a remoção e expulsão de mais de trezentas cabanas e choupanas para a abertura desse novo espaço de morar das elites, afastado da insalubridade da cidade antiga, do seu matadouro, fornos de incineração de lixo, fontes infectas e da gente rude e estranha que a habitava (DANTAS, 2006, p. 59).
Apesar do primeiro ciclo de reformas urbanas que constituiu a Belle Époque natalense,
principalmente entre 1908 e 1913, e da introdução de diversos melhoramentos, serviços e
equipamentos urbanos como o bonde, o telefone e o telégrafo, a iluminação elétrica, o
abastecimento de água e o serviço de limpeza pública, as chamadas condições sanitárias de
Natal pouco foram alteradas, permanecendo à mercê da irrupção das epidemias e das secas
que traziam levas de retirantes a cidade. Além disso, esses serviços e equipamentos urbanos
caracterizavam-se pela fragilidade e precariedade uma vez que aconteciam com freqüência a
quebra de bondes, inconstância no serviço de limpeza urbana, intermitência no fornecimento
de energia elétrica e inexistência do sistema de esgoto.
Essa situação exigiu um esforço de reestruturação administrativa e proposições
urbanísticas, tanto na esfera de poder municipal quanto estadual, perpassando as décadas de
1920 e de 1930, etapa decisiva no processo de desconstrução da cidade colonial e de
estruturação da cidade moderna. Isso se deu desde a organização da Repartição de Serviços
Urbanos em 1921, mas de forma decisiva, com a criação da Comissão de Saneamento de
Natal, em 1924, chefiada pelo engenheiro Henrique Novaes, e administrada pelo, também
42
engenheiro, Omar O’Grady, ente 1924 e 1930, além do Plano Geral de Sistematização (1929-
1930) e do Escritório de Saturnino de Brito (1935).
O governo estadual contratou empresas privadas e profissionais para estudar,
administrar e executar as obras de infra-estrutura, reunindo esforços principalmente para a
superação das condições sanitárias da cidade e da própria precariedade dos serviços e
equipamentos urbanos. A Diretoria Geral de Higiene e Saúde Pública, criada em 1921,
executou os serviços de fiscalização e inspeção das habitações e sugeriu, por meio de medidas
profiláticas, algumas modificações no meio urbano, normalizando de forma minuciosa as
construções.
Segundo a publicação do livro Como se higienizaria Natal, de autoria do médico
Januário Cicco, em 1920, a solução do problema de saúde pública seria a implantação de um
sistema eficiente de abastecimento de água e, sobretudo, de esgotamento sanitário.
Com a criação da Comissão de Saneamento de Natal em 1924, coube ao engenheiro
Henrique Novaes chefiar a dita comissão e projetar as redes de abastecimento d’água e de
esgoto, além de estudar e projetar a ampliação da cidade, configurando o Plano Geral de
Obras e Saneamento de Natal, no qual estava previsto um bairro operário. Foram prescritos
alargamentos de vias e novos traçados, aterro e aproveitamento de áreas inundáveis nas
proximidades de bosques e construção de articulações viárias para uma possível ligação entre
uma nova área e a cidade existente.
A proposta do bairro operário conduzia a expansão à leste da cidade, preocupando-se
com a salubridade e baixa densidade, condizendo com o “urbanismo Sanitarista”. Porém, do
Plano, executou-se apenas a perfuração de poços.
A política pública dos anos de 1920, voltada para realização de estudos e contratação
de profissionais e empresas destinadas à execução dos serviços urbanos, culminou em 1929,
no Plano Geral de Sistematização para Natal, elaborado pelo arquiteto Giacomo Palumbo,
como resultado das ações efetivadas pelo Intendente Municipal e engenheiro Omar O’Grady.
Durante sua gestão de 1924 a 1930, adotou-se uma série de normatizações específicas de
modo a reger ordenadamente as ações do espaço urbano público e fiscalizar a produção
privada no campo da construção.
O Plano compreendia desde o forte Reis Magos, ao norte, até a rua Jundiaí, ao sul. O
traçado urbano antigo não recebia nenhuma proposta de modificação, como também o novo
traçado de Polidrelli era mantido (ver mapa 4).
43
Mapa 4: Plano Geral de Sistematização de 1930.Fonte: MIRANDA, 1999, p. 71.
Partindo da rua Silva Jardim, o projeto era novo, sem preocupação de aproveitamento
de arruamentos já existentes, como o bairro das Rocas. Os pontos mais importantes do plano
eram os acessos entre a parte baixa e a cidade alta; o estabelecimento de um bairro jardim em
Santos Reis; a construção de um boulevard de contorno, partindo da cidade baixa, com dez
avenidas radiais. A avenida Deodoro descia contornando a lagoa do Jacob, seguindo pela rua
São João até o canto do Mangue e daí margeando o rio Potengi, passando pelo forte dos Reis
Magos, margeando o oceano até as praias do Meio e Areia Preta. O plano sugere uma avenida
partindo da praia de Areia Preta em direção ao sul, hoje implantada como via Costeira. A
avenida Duque de Caxias partia da praça Augusto Severo, ligava-se a uma rótula na rua São
João e seguia até o Canto do Mangue. Alguns monumentos são ressaltados e outros
projetados, mas sem identificação (MIRANDA, 1999).
Da esplanada Silva Jardim desde o cais do porto partia uma avenida, onde está
localizado o prédio da antiga alfândega, e que terminava no contorno Deodoro/ São João,
passando por uma praça com um prédio desconhecido. O mercado público da Ribeira era
protegido por um largo que se ligava à avenida Rio Branco para cidade alta ao sul e ao
bulevar de Santos Reis, ao Norte.
O advento da aviação comercial nas décadas de 1920 e 1930 colocou a cidade de Natal
como ponto principal de ligação entre a América do Sul, a América do Norte, África e
Europa, possibilitando a permuta de novas culturas e ideais, insuflando os anseios de
modernização da cidade, sempre preconizados pela elite local. Outro norteador para
44
modernização seria a introdução de uma inovação tecnológica no cenário da cidade: o
automóvel.
No ano de 1929, o Plano Geral de Sistematização da Cidade de Natal foi elaborado e
implantado parcialmente, tendo sido desenvolvido pelo arquiteto italiano Giacono Palumbo,
que conservava o traçado regular do Plano Polidrelli, priorizava as vias de circulação da
cidade, articulando os bairros comerciais da Ribeira e Cidade Alta aos bairros residenciais; e
criava espaços de recreação e previa equipamentos e serviços urbanos, demonstrando uma
preocupação com o embelezamento da cidade. Institucionalizou a segregação espacial das
funções urbanas (comercial, administrativa, residencial e bairro Jardim) e também sócio-
espacial, onde propunha uma localização especial para um bairro operário, em oposição ao
bairro residencial, destinado à outra classe social.
Em 02 de setembro de 1929, o prefeito Omar O’Grady sancionou a Lei N° 04, que
dispunha sobre construções, reconstruções, acréscimos e modificações de prédios
subordinadas a divisão da cidade em zonas: Central, Urbana, Suburbana e Rural. Seu artigo
80, com fim de fomentar edificações com valores estéticos, instituiu três prêmios anuais para
os autores e proprietários dos melhores prédios conhecidos anualmente. Além disso, através
do artigo 85, a prefeitura estabeleceu tipos padrões de casas de residências para vários
trechos, conservando, na diretoria de obras, os projetos Standard, que seriam franqueados aos
arquitetos, construtores e proprietários para o fim de serem seguidas suas linhas gerais
(MIRANDA, 1999).
As ações e propostas mostraram-se excludentes, na medida em que os decretos para a
homogeneização e regularização do espaço construído implicaram em formas no ambiente
material da cidade, bem como na cobrança de taxas à população residente nos bairros já
consolidados (Cidade Alta e Ribeira). Tal fato acarretou a segregação espacial das camadas
sociais menos favorecidas para o subúrbio, sem quaisquer melhorias ou serviços básicos de
infra-estrutura, uma vez que não puderam arcar com as despesas impostas (DANTAS, 2006).
Em 1935, o Escritório de Saturnino de Brito, foi contratado para elaborar e executar os
serviços de saneamento e abastecimento de água de Natal, que ampliou a questão da
organização do espaço urbano, articulando as várias partes da cidade e pensando a sua forma,
expansão e embelezamento em função da racionalidade das redes de saneamento. O Plano
Geral de Obras propunha melhoramentos urbanos, compreendendo edifícios para o governo,
aeroporto, bairro residencial, estação conjunta para as estradas de ferro, avenidas na encosta
do Taboleiro; além de projeto de abastecimento de água, para a cidade na época, e para o
45
Figura 3: Plano Geral de Obras de 1935.Fonte: MIRANDA, 1999, p. 72.
futuro, incluindo captações, reservatórios e distribuição; projeto de esgotamento sanitário,
compreendendo a rede coletora, tratamento e descarga. Ver representações do Plano Geral de
Obras, na figura 3.
Esse plano implantou, efetivamente, apenas as redes de água e esgoto de Natal no final
da década de 1930, além de prever as tendências de expansão da cidade, de modo que a
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ocupação futura não se desse de forma aleatória, vindo a prejudicar as obras de saneamento
executadas.
A implantação do bairro residencial, além de servir como eixo orientador da expansão
da cidade, preencheria o vazio existente entre o aeroporto proposto e o restante da cidade. Ao
ocupar o terreno dunar, contribuiria para a fixação das dunas, solucionando o problema da sua
movimentação em direção ao rio Potengi, o que levava aterramento do seu leito e dificultava
o acesso dos navios ao porto.
Natal sofreu forte impacto ao funcionar como ponto estratégico de apoio à aviação
norte-americana durante a Segunda Guerra Mundial.
A chegada de grandes contingentes militares desencadeou um processo de
modernização e dinamizou não só o setor militar, mas também a vida econômica da cidade
que teve uma expansão considerável no comércio, no setor imobiliário, nas casas de
diversões, dentre outros, atraindo centenas de pessoas para Natal.
Por sua vez, com o rápido aumento populacional, os problemas urbanos alastraram-se
por toda a cidade; numa crise marcada pelo agravamento das condições de higiene, transporte
e habitabilidade, sobretudo no que concerne ao acesso à terra e à habitação para a população
de baixa renda.
A Segunda Guerra também trouxe, como conseqüência, grandes modificações no
espaço urbano da cidade. A ligação entre Natal e a base aérea de Parnamirim bem como a
estrada de ferro permitiu a expansão na direção Sul e a fixação de população próximo do sopé
das dunas a leste. A partir de então, a ocupação dos bairros de Petrópolis e Tirol foi acelerada
como conseqüência das obras de infra-estrutura, do crescimento da população de Natal e do
aumento da demanda por moradias.
Na década de 1940, o mercado de terras foi impulsionado através da predominância da
produção de loteamentos na periferia da cidade, e o capital imobiliário ensaiou seus primeiros
passos para a construção de casas de aluguel e de loteamentos em função da grande demanda
por causa do crescimento populacional.
Em 1946, o governador Silvio Pedroza loteia, abre e pavimenta a avenida Circular,
hoje avenida Presidente Café Filho, em cima da duna em direção ao Forte Reis Magos. Esse
projeto veio em seguida induzir a ocupação desordenada, hoje conhecida como Brasília
Teimosa, gerando novos núcleos de população de baixa renda, marginalizada por falta de
emprego.
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Ao final da Guerra, a população aumentou muito, as atividades econômicas urbanas se
retraíram e o clima de progresso se esvaiu, com exceção do setor imobiliário.
Conseqüentemente, escassearam os empregos e as oportunidades de negócios, gerando uma
crise de desemprego generalizada consolidando as desigualdades sociais que já existiam antes
da Guerra. A população migrante que não encontrou trabalho nem lugar para morar, começou
a construir sua moradias nas franjas dos bairros, dando origem às favelas e às ocupações das
áreas periféricas.
Entre 1945 e 1955, os Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs) exerceram
importante papel na tentativa de solucionar a escassez de moradias, desprendendo, através de
seus associados, vultuosas verbas para aquisição de casas e/ou terrenos. O Instituto de
Aposentadoria e Pensão dos Industriários (IAPI) concebeu grande número de residências
populares na cidade, cuja maior parte era de taipa e de planta simples, sobretudo nos bairros
do Alecrim e Lagoa Seca; o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários (IAPC) se
destacou pelo grande número de vilas operárias construídas, principalmente no Alecrim; e a
Fundação da Casa Popular tem como destaque a construção, feita em 1948, de um conjunto
residencial constituído de setenta e quatro residências, no bairro das Quintas.
A ausência de um órgão específico de planejamento urbano em Natal permitiu um
crescimento da cidade sem quaisquer critérios ou diretrizes urbanísticas. Em 1952, foi criado
o Departamento de Saneamento do Estado (DSE) para coordenar modificações na estrutura
urbana e nas habitações da cidade, uma vez que os projetos de arruamento da prefeitura
deveriam ser realizados de acordo com os esquemas gerais projetados para as redes de água e
esgoto, e pelo fato de nenhum prédio novo ou reconstruído poder ser habitado sem o
certificado de que possuía novas instalações sanitárias.
O processo de industrialização passou a ocupar o cerne das políticas públicas,
justificando muitas das intervenções na cidade de Natal e, para a consolidação dessa
atividade, era necessário garantir condições básicas de saúde e moradia para a mão-de-obra,
tornando a habitação elemento de grande força e importância nos discursos e ações públicas
do período.
Por outro lado, as mudanças ocorridas na economia durante a guerra e a emergência de
necessidades urbanas em Natal trouxeram como resultado outro significado à relação entre o
capital comercial e a propriedade fundiária, e abriu espaço à questão fundiária urbana. A
concentração de riqueza nas mãos de alguns grupos e famílias fez surgir à figura dos
proprietários fundiários urbanos e loteadores, que, num segundo momento, criaram as
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empresas imobiliárias, transformando-se em verdadeiros latifundiários urbanos
(CLEMENTINO, 1990).
Desse modo, segundo Cascudo (1980), a ocupação urbana de Natal nas décadas
seguintes, 1950 e 1960, foi pautada pelas determinações do mercado fundiário e o resultado,
fruto dessa urbanização segregada , fez com que a população mais pobre, local ou que estava
chegando do interior, fosse morar em favelas, aumentando o número desses assentamentos
pelos bairros da cidade; destacando-se, nesse período o surgimento das favelas de Brasília
Teimosa, Mãe Luiza, Novo Mundo, Aparecida, Passo da Pátria, Nazaré e Dom Eugênio.
Vale ressaltar a atuação do Prefeito Djalma Maranhão, conhecido como o prefeito do
subúrbio, cuja primeira administração municipal (1956-1958) foi caracterizada por iniciativas
que primavam pelo desenvolvimento físico, econômico, social e cultural da cidade e ainda por
sua gestão de caráter participativo. Inseridas no conjunto de propostas e ações de Djalma
Maranhão no campo da habitação estavam: a urbanização dos novos bairros da Praia do Forte
e Mãe Luiza e das vilas de Parnamirim, Ponta Negra, Redinha e Igapó; a construção de
abrigos para mendigos e flagelados; a ampliação do sistema das linhas de ônibus e da rede
elétrica; a doação de terrenos do Patrimônio Municipal, em Mãe Luiza, Lagoa Seca, Alecrim
e Tirol, para os Institutos de Previdência Social e Pensão para a construção de vilas operárias;
além da elaboração de um plano de urbanização para Santos Reis.
Em seu segundo mandato o Prefeito Djalma Maranhão, junto ao Governador Aluízio
Alves (1961-1964), no intuito de solucionar a crise habitacional do período, tomou iniciativas
como a criação de bairros e loteamentos periféricos; incentivos, concessão de terrenos,
financiamento e construção de habitações populares; relocação e/ou melhorias em favelas; e
reforma de qualificação higiênica e estética das habitações. Em âmbito estadual, merecem
destaque os programas habitacionais implementados a partir de 1961 pelo Governador Aluízio
Alves, que buscou financiamentos junto a órgãos nacionais e internacionais como a USAID –
Aliança para o Progresso
Com o objetivo de combater a crise de moradias, foram realizados projetos de
reformas urbanas e regularização fundiária nas áreas de Mãe Luiza e Brasília Teimosa. Em 15
de Junho de 1962, o prefeito assinou um decreto declarando de utilidade pública e interesse
social os terrenos de Mãe Luiza e Brasília Teimosa, como conseqüência, a área de Brasília
Teimosa foi desapropriada e os quase dois mil lotes distribuídos às famílias de baixa renda.
As intervenções em favelas baseavam-se principalmente em incentivos a participação popular,
mutirões, doações em geral e no apoio dado pela Igreja Católica que, a partir da década de
49
Figura 4: Conjunto residencial Cidade da Esperança.Fonte: ALMEIDA, 2005, p. 60.
1940, mudara seu papel como agente social, intervindo junto ao poder publico em questões
que afetassem o bem estar da população, essencialmente a de baixa renda.
A prefeitura também demandou recursos para a construção de casas populares para o
funcionalismo municipal, possibilitando a construção, no bairro das Quintas, de cerca de dez
casas. Nesse período, os Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAPs) construíram e
financiaram habitações destinadas ao operariado e edificaram vilas militares.
Em 1963, o governo do Estado criou a Fundação da Habitação Popular (FUNDHAP)
com objetivo de atender parte do déficit habitacional, e contribuir para a estabilização dos
custos locativos; dentre suas realizações destaca-se o primeiro conjunto habitacional do Rio
Grande do Norte, “A Cidade da Esperança” (ver figura 4), tendo sido parcialmente inaugurada
em 1962, tornando-se um marco da ocupação mais intensa da periferia e do modelo de
estruturação urbana da cidade, por criar novas áreas de concentração demográficas.
Essa fundação elaborou o primeiro Plano Habitacional Popular do Rio Grande do
Norte, atuando em 1963 até 1971, quando foi substituída pela COHAB-RN. Nesse período, o
financiamento se caracterizou pela alocação temporária de recursos e pela inexistência de
indexação nos contratos imobiliários. Com a Política Habitacional implantada pelo Governo
Federal, em 1964, foram efetivadas reformulações que deram uma outra dinâmica as
propostas de intervenção. Assim, a política habitacional do Estado, ao longo dos anos 1960 e
1970, obedeceu essencialmente à orientação do Governo Federal, através da interveniência de
agentes que operavam com os programas do BNH (IPLANAT, 1994).
Na década de 1960, o Governador Aluízio Alves criou diversas companhias e
instituições, destacando-se a Companhia de Serviços Elétricos do Rio Grande do Norte
50
(COSERN), em 1961, a Companhia de Águas e Solos (CASOL), a Companhia Telefônica do
Rio Grande do Norte (TELERN) e ainda o Conselho Estadual de Desenvolvimento (CED) e a
Assessoria Municipal de Planejamento (AMPLA).
Em 1967, o arquiteto Jorge Wilheim, da empresa de planejamento de São Paulo-
SERETE, coordenou o que ficou conhecido como plano SERETE, que além de orientar os
processos de uso e ocupação do solo através da legislação, definia projetos de intervenções
urbanísticas para algumas áreas da cidade consideradas prioritárias do ponto de vista social ou
outras, identificadas como pólos geradores de desenvolvimento econômico do município.
A primeira parte do Plano, chamado de Situação, trazia uma análise dos aspectos
físico-urbanísticos, infra-estrutural, socioeconômico e tinha como sub-título “Populações
Marginalizadas na Vida Urbana”; descrevendo as áreas com casas em geral de taipa, com
difíceis acessos, e também se situando em dunas como o caso de Mãe Luiza, Aparecida e
Brasília Teimosa, com barracos de palha e madeira. Em geral as favelas localizavam-se em
terrenos municipais, perfazendo uma população entre 16 e 17 mil habitantes.
O Plano SERETE reconhecia as diferenças espaciais e socioeconômicas existentes,
mas ainda apresentava ideais de padrões gerais, uma vez que, para o bairro de Mãe Luiza,
apresentava propostas de urbanização, enquanto para comunidade de Brasília Teimosa,
indicava a remoção da comunidade lá residente para o conjunto habitacional da Cidade da
Esperança, justificando a precariedade da ocupação marcada pela alta densidade e ausência
de recuos frontais nas residências como impossível para uma remodelação segundo os
padrões definidos pelo Plano. Esse Plano não foi implementado, mas serviu de subsídio para
proposição dos planos seguintes bem como para a formação de um quadro técnico local de
planejadores.
Os anos de 1964 a 1985 foram caracterizados pelas políticas habitacionais dos
governos militares, e marcados pela produção de conjuntos habitacionais que tratam de
concretizar o processo de divisão sócio espacial da cidade e pela submissão do Estado ao
mercado fundiário. Na zona Sul, conjuntos foram feitos pelo INOCOOP destinados a uma
população de maior poder aquisitivo e na zona Norte, foram elaborados pela COHAB, para
uma população de baixa renda.
O processo de ocupação rarefeito e fragmentado se concretizava através do surgimento
de vazios urbanos entre os loteamentos, servidos de infra-estrutura. Estes, ao mesmo tempo
em que constituíram estoques de terras de empresas promotoras imobiliárias, em paralelo
51
proliferaram o número de invasões, favelas e vilas, dando um contorno mais nítido aos
espaços ocupados pela população pobre em Natal.
Com o crescimento do setor de serviços e a oferta de incentivos governamentais para o
desenvolvimento do turismo na segunda metade dos anos 1970, foi idealizado o Projeto Via
Costeira- Parque das Dunas com a proposta de ocupação das dunas a leste de Natal com um
conjunto de hotéis, restaurantes e Centro de Convenções, dentre outros equipamentos.
Em 1974, ocorreu a adaptação do Plano SERETE para se converter na Lei n° 2.221
que regulamentou o Plano Diretor do Município do Natal, coordenado pelo arquiteto Moacyr
Gomes da Costa. O Plano Diretor de 1974 manteve, do plano anterior, as propostas para o
desenvolvimento social e econômico e o esquema de zoneamento por predominância de
função, abandonando, portanto, o caráter de planejamento estratégico. Referia-se vagamente à
necessidade de intervir em ocupações “subnormais” remetendo a futura regulamentação.
A aplicação desse Plano cabia à Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLA) que
criou o Conselho de Planejamento Urbano do Município de Natal (CONPLAN), contribuindo
para a institucionalização do planejamento urbano em Natal. O Plano não foi implementado
mas marcou a transição do urbanismo para o planejamento urbano.
A partir de 1975, Natal foi incluída no Programa Nacional de capitais e cidades de
Porte Médio (PNCCPM), com ações de melhoria de infra-estrutura em áreas habitadas pela
população pobre, urbanização de assentamentos precários, legalização fundiária e
implementação de atividades produtivas, visando a geração de empregos e renda. Nesse
mesmo período, foram implantados o Programa de Financiamento de Ampliação e Melhoria
da Habitação de Interesse Social (FICEM), o Programa de erradicação de Favelas
(PROMORAR), o projeto Comunidade Urbana para Recuperação Acelerada (CURA),
Programa Crescer, o projeto Novo Teto, Programa de Mutirão Habitacional, o Morada Nova e
o Fala Favela.
Segundo Leal (2005), esses programas, sem envolver de fato a população na tomada
de decisões, restringiam-se apenas a buscar o engajamento e a mobilização dos moradores dos
conjuntos habitacionais, das favelas e das áreas periféricas em geral em projetos, atividades e
em diversos tipos de associações com o objetivo de transformá-los em eleitores cativos.
O crescimento urbano da cidade, no final da década de 1970 e início da década de
1980, prosseguiu no sentido norte com a implantação do Distrito Industrial e o surgimento de
conjunto habitacionais; ao sul se deu ao longo da BR 101 e do bairro de Pitimbu; a oeste
densificaram-se as favelas.
52
A partir da década de 1980, sobressaíram-se no processo de urbanização de Natal, a
construção de infra-estrutura e equipamentos voltados para a melhoria de sistema viário e para
o desenvolvimento do turismo, como também a ocupação das áreas limítrofes aos municípios
vizinhos deu início a um processo de metropolização.
O período final da década de 1980 e início da década de 1990 foi marcado pela
expansão e consolidação das favelas no espaço urbano de Natal, ocorrendo também, ao
mesmo tempo, a ação do Governo removendo favelas, na sua maioria, de áreas onde a
especulação imobiliária já era intensa, para conjuntos habitacionais, como o Vida Nova, Alto
do Farol, Guarapes, Promorar I, II e III.
O Plano Diretor de Organização Físico-Territorial do município de Natal (lei n°
3.175/84), elaborado pela Prefeitura, avançou no processo de institucionalização do
planejamento urbano e na formação do quadro de técnicos com a criação do Instituto de
Planejamento Urbano do Município de Natal (IPLANAT), além de ampliar o espaço de
participação da sociedade civil, através da reorganização do Conselho de Planejamento
Urbano do Município do Natal (CONPLAN).
Leal (2005) afirma que esse plano abandonou as preocupações socioeconômicas
presentes no plano SERETE e no Plano Diretor de 74 e se concentrou exclusivamente na
ordenação do espaço físico da cidade, sendo flexível em relação a densidades e coeficientes
de aproveitamento de determinadas zonas, e estimulando a especulação imobiliária nas zonas
passíveis de grande adensamento.
Para Queiroz (1998, p. 92), esse plano “ratificava um padrão de distribuição espacial
desigual, apoiando o modo de atuação do mercado imobiliário e, conseqüentemente
acentuando o processo de segregação sócio-espacial”.
3.2 A BUSCA PELA FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE E O RECONHECIMENTO
DA NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO DOS ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS
O Plano Diretor 007/94, elaborado no contexto do Movimento Nacional pela Reforma
Urbana e da Constituição de 1988, caracterizou-se pela busca da democratização do acesso à
terra, flexibilização da legislação urbana, distribuição eqüitativa dos benefícios gerados no
processo de urbanização e participação dos agentes que atuam na produção de espaço urbano,
tendo como diretriz básica a função social da cidade e da propriedade. O Plano Diretor de
1994 criou o sistema de planejamento e gestão urbana, consolidando a institucionalização do
53
planejamento de Natal e, através do macrozoneamento, classificou porções da Zona Urbana
com destinação específica ou normas próprias de uso e ocupação do solo como Áreas
Especiais.
Em Natal, as ocupações irregulares passaram a integrar o Plano Diretor, Lei 007/94,
através da incorporação das favelas, vilas e loteamentos irregulares como objeto de programas
especiais no âmbito da lei. Durante o processo de elaboração do Plano Diretor, foi realizado
um diagnóstico habitacional de Natal que resultou no Plano de Ação 1993/96, o qual
classificou os assentamentos habitacionais ocupados por população de baixa renda em quatro
tipos (favelas, favelas com melhorias, vilas e loteamentos irregulares), segundo critérios de
tipologia da habitação, serviços de infra-estrutura, renda familiar e situação fundiária.
Segundo o diagnóstico habitacional, as favelas foram consideradas como comunidades
que possuem situação total ou parcialmente ilegal, infra-estrutura precária e tempo de
existência igual ou superior a dois anos; a favela com melhoria como assentamentos que, em
sua maioria, ainda apresenta característica de favela, mas dispõe de alguns serviços básicos de
infra-estrutura, tendo sido objeto de intervenção do Poder Público, diferenciando-se
primeiramente pelas tipologias habitacionais e urbanísticas; as vilas definidas como conjunto
de casas contíguas, destinadas exclusivamente a habitação, caracterizadas por sua implantação
encravada no interior dos quarteirões, ou no fundo dos quintais, quando possui um acesso que
é feito por uma das laterais do lote onde implantado; e os loteamentos irregulares como
àqueles que não possuem registro em Cartório ou Alvará expedido pelo órgão público
competente.
Baseado no diagnóstico habitacional, o Plano de 1994, buscou a articulação entre o
planejamento urbano e a política habitacional, introduzindo os conceitos de Habitação de
Interesse Social (HIS), entendida como aquela destinada às famílias que vivem em favelas,
vilas ou loteamentos irregulares ou as que auferem renda inferior a 10 (dez) salários mínimos,
e o conceito das Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS), correspondendo àquelas porções
do território municipal que requerem tratamento específico e destinam-se primordialmente à
produção, manutenção e recuperação de habitações de interesse social.
Verificando a situação atual da cidade do Natal, é notória a ausência de revisão e
pouco emprego do instrumento de AEIS. O Plano Diretor foi aprovado em 1994 e logo após
instituiu-se a AEIS Mãe Luiza, regulamentada pela Lei n°4.663/95, processo iniciado desde
1992. Essa Lei, fruto de uma demanda das entidades comunitárias do bairro de Mãe Luiza,
54
contando com a articulação de vários setores (comunitários, acadêmicos e poder público),
tornou-se referência na regulamentação de outras áreas na cidade.
A segunda AEIS só foi demarcada em 2002, com a Lei Complementar n° 044/02,
instituindo a AEIS Passo da Pátria (ver figura 5), sem, no entanto, haver um movimento
social que sustentasse tal proposta que se deu em função da conveniência do financiamento do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para a Prefeitura.
A Lei n° 5.555/04 instituiu a terceira AEIS na comunidade Jardim Progresso (ver
mapa 5), definindo a Área em apenas três artigos, sem regulamentar a forma de atuação legal
e urbanística no assentamento. O terreno pertence ao governo do Estado, dessa forma, foi
escolhido para receber um projeto habitacional da Prefeitura, por não haver muitas áreas
livres no município e por ser ocupado por população de baixa renda.
Então, decorridos mais de dez anos da elaboração do Plano Diretor, pesquisas sobre a
habitação social em Natal e os trabalhos recentes sobre a Política Habitacional do Município
evidenciaram fragilidades no conceito de AEIS vigente. Assentamentos com situações de
irregularidades e informalidades diversas, encontram limites para serem consideradas e
priorizadas nas políticas habitacionais locais.
Tinoco, em 2001, através do seu estudo sobre o conflito entre a atividade turística e o
Interesse Social na área próxima a Zona Especial de Interesse Turístico 3 (ZET-3),
compreendendo os bairros Santos Reis, Rocas, Praia do Meio e Mãe Luiza, indica a existência
de bolsões de Interesse Social (ver mapa 06).
A partir dessa constatação, Tinoco (2001) acredita que os entraves para a
regulamentação das Áreas Especiais de Interesse Social em Natal encontram suas raízes na
disparidade entre os conceitos estabelecidos pelo Plano Diretor e a real situação dos
Passo da pátriaFigura 5: Foto aérea do Passo da PátriaFonte: MEDEIROS, 2002, p. 59.
57
assentamentos populares da cidade. Aponta que a abrangência do conceito de Habitação de
Interesse Social e a própria definição das Áreas Especiais de Interesse Social, contidos no
Plano Diretor de Natal, quando aplicadas sobre os assentamentos habitacionais da cidade,
extrapolam os limites físicos das áreas identificadas pelo Diagnóstico Habitacional do
município como favelas, vilas e loteamentos irregulares.
Leal (2005) avalia o processo de implementação e regulamentação das Áreas Especiais
de Interesse Social em Natal, através das dimensões sócio-espacial e político-participativa.
Para avaliar a dimensão sócio-espacial, foi selecionado um trecho da cidade e
correlacionado dados socioeconômicos do IBGE a uma análise morfológica e tipológica. Tal
postura baseia-se na premissa que as características espaciais são intrinsecamente
relacionadas com a composição sócio-econômica diversificada da população, essas devem ser
analisadas em conjunto a fim de se identificar os espaços homogêneos que deverão ser
tratados de forma específica.
Propõe a construção dos mapas sociais, definida por Ribeiro (2003) como
representações cartográficas construídas com base em informações obtidas dos censos que
pretendem estimar e localizar, da forma mais desagregada possível, as carências sociais dos
domicílios e a sua relação com certas características sócio-demográficas da população
moradora em cada unidade geográfica, associado aos padrões urbanísticos (morfologia e
tipologia) para redefinição da espacialização das Áreas de Interesse Social.
A unidade espacial de análise foram os setores censitários, enquanto a unidade social
de análise, as famílias residentes. Os dados brutos foram coletados no IBGE e sistematizados
e agrupados para cada setor censitário, obtendo-se então uma caracterização geral em termos
populacionais, educacionais, econômicos e de infra-estrutura.
A partir dessa análise, algumas variáveis foram selecionadas: a estrutura etária da
população, a educação, renda, e as condições de habitabilidade, descritas no quadro abaixo.
Correlacionando essas variáveis com a distribuição espacial da população, foram identificadas
áreas-tipo, caracterizadas como socialmente homogêneas, e através de análise estatística
classificaram-se hierarquicamente os grupos (ver tabela 1).
58
INDICADO RES G RUPO A G RUPO B G RUPO C G RUPO D G RUPO E
Para a execução dos novos levantamentos, a equipe anterior descrita, foi acrescida da
aluna da UFRN do curso de Nutrição, Marina Pantoja, e do aluno do curso de Geologia da
CEFET, Cláudio Lacerda.
Após todos os levantamentos prontos, foi elaborada uma ficha para cada edificação
contendo croqui do terreno e edificação (ver apêndice B), resultado dos cálculos das áreas e
foto da fachada do imóvel.
Com os dados contidos nas fichas individuais das amostras, uma tabela foi elaborada e
obteve-se uma planilha passível de tratamento dos dados e, posteriormente, a análise destes.
Com os dados tabelados foram verificados os seguintes índices: dimensões dos lotes,
recuos existentes, taxa de ocupação, número de pavimentos, coeficiente de aproveitamento e
número de pessoas por unidade.
Com base nos dados individuais, obteve-se as médias primeiramente por quadras e
posteriormente geral da pesquisa, além de análise percentual dos dados (ver apêndice C e D).
Tabela 2: Quantificação e espacialidade da amostragemFonte: Consulest, 2005
81
5.3 TRATAMENTO DOS DADOS
Os índices Urbanísticos levantados foram: área do lote, recuos, taxa de ocupação,
gabarito, índice de aproveitamento e densidade.
A tabela formatada para cálculo e análise dos dados apresenta as seguintes
informações:
Q = Numeração da quadra levantada;
UN. = Numeração do levantamento;
Endereço, com nome da rua e número da edificação;
DIM. LOTES = Dimensões dos lotes;
FRE = Medida da testada frontal;
LAT = Medida da testada lateral;
ÁREA DO LOTE;
ÁREAS CONSTRUÍDAS;
TÉRREO = Área construída do pavimento térreo;
SUP. 1 = Área construída do segundo pavimento;
SUP. 2 = Área construída do terceiro pavimento;
EDÌC. = Área construída da edícula;
RECUOS = Dimensão dos recuos;
FRONT. = Dimensão do recuo frontal;
L. DIR. = Dimensão do recuo na lateral direita do lote;
L. ESQ. = Dimensão do recuo na lateral esquerda do lote;
FUND = Recuo na testada posterior do lote;
ÍNDICES = Cálculo dos índices urbanísticos;
TX O = Taxa de Ocupação;
IA = Índice de Aproveitamento;
PES = Número de pessoas residentes no domicílio.
Após cálculo e finalização da tabela contendo os dados descritos acima, foram
instituídos intervalos para expor percentualmente a freqüência em que os valores aparecem
em cada classe.
No caso da área dos lotes, como a legislação urbanística municipal de Natal entende
como menor lote padrão 200 m², o maior interesse seria verificar o percentual de
irregularidade, ou seja, de lotes com área inferior a esta descrita acima. Mas, para melhor
82
compreensão do padrão de ocupação, foram criados intervalos a cada 50 m² até chegar aos
maiores de 200 m².
Para os recuos, primeiramente, foi demonstrada a existência de algum tipo de recuo e,
posteriormente, explanado sua distribuição em recuo frontal, laterais direita e esquerda, e de
fundo.
Para cada tipo de recuo foram designados intervalos sempre no intuito de investigar o
índice de irregularidade e o padrão de ocupação.
No caso do recuo frontal, já que a legislação urbanística impõe 3,00m, os intervalos
utilizados demonstraram o percentual de recuos frontais menores que 1,50m, entre 1,50m e
menores que 3,00m e igual ou maior a 3,00m.
A legislação não exige existência de recuo tanto para as laterais quanto para os fundos
do lote, porém foi verificado que estes, em algumas amostragens, apareciam; por isso também
tiveram seus intervalos definidos, e sua freqüência em forma percentual apresentada.
A taxa de ocupação máxima permitida é de 80%, e os intervalos definidos para análise
foram os valores existentes menores que 50%, entre 50% e 80%, e maiores ou iguais a 80%.
Na análise da altura das edificações, ou seja, gabarito, foi calculado percentualmente a
existência de edificações térreas, com dois pavimentos e com três pavimentos.
Em relação ao índice de aproveitamento para a adoção de intervalos, levou-se em
consideração o índice para as áreas de adensamento básico sendo de 1.8 e os maiores que este,
uma vez em nenhuma das amostras o valor chegou a 3,5 que é o valor permitido para área
adensável.
Para a análise da densidade, os intervalos foram menos de 3 pessoas por residência,
entre 3 e 4, de 4 a 8, e igual ou maior que 8 pessoas.
83
Figura 7: Maquete eletrônica sobre fotografia simulando a nova ponte sobre o Rio Potengi, a Ponte Redinha-Santos Reis ou Redinha-Forte. (Primeiro projeto)Fonte:MEDEIROS, 2002.
6 ANÁLISE URBANA DO BAIRRO DAS ROCAS
Referenciado por CASCUDO (1980) como o mais antigo dos bairros de Natal dos que
se instalou a população pobre em busca de moradia, o bairro das Rocas apresenta uma
configuração similar a outras regiões pobres e adensadas com uso primordialmente
residencial. Casas pequenas, sem recuos, edificadas sobre lotes menores que o padrão legal
não é uma característica peculiar do bairro das Rocas, mas de muitas localidades pobres
espalhadas por Natal e pelo Brasil.
A característica peculiar do bairro é o local onde está situado, em meios ao Rio
Potengi e ao Oceano Atlântico, sendo de imensa beleza e atrativos naturais o seu entorno.
Local de interesse turístico, que acaba por se tornar um agente de pressão sobre a população
pobre, uma vez que a atividade exige incrementações para acentuar seus atrativos. Soma-se a
este fator, o fato de estar inserida na legislação urbanística municipal em zona adensável, ou
seja, passível de abrigar grandes empreendimentos.
Ainda é relevante acrescentar a construção de uma nova ponte ligando o bairro Santos
Reis, entorno imediato ao bairro das Rocas, ao litoral da zona norte através da redinha (ver
mapa 10 e figura 7).
Mapa 10: Santos Reis e Redinha, bairros a serem inter-ligados pela nova ponteFonte: SEMURB - Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2003.
84
6.1 HISTÓRICO DE OCUPAÇÃO
6.1.1 Aspectos Históricos
Natal apresentou um peculiar processo histórico de estruturação urbana, que teve, da
sua fundação até o século XX, uma evolução lenta marcada pela falta de atrativos
econômicos.
A partir do final do século XIX e início do século XX, são elaborados os primeiros
planos urbanísticos. A cidade sofre algumas melhorias, porém com características elitistas,
buscando a modernização e embelezamento de determinadas áreas da cidade e direcionando
recursos a áreas específicas, enquanto outras se desenvolveram espontaneamente.
Essa organização espacial discriminatória resultou em uma segregação urbana clara,
que foi intensificada com o aumento da população, impulsionado pela Segunda Guerra
Mundial e pelos constantes movimentos migratórios do retirante que fugia da seca do interior
para a capital.
A falta de emprego e de políticas públicas que acolhessem a parcela da população
menos privilegiada, terminou por excluí-la da forma tradicional de obtenção de moradia,
situação que se agravava mediante a especulação imobiliária. A forma encontrada pela parte
excluída da população para suprir essa carência se deu através de invasões e da
autoconstrução das edificações.
A formação do bairro na cidade, divisão espontânea que determina posteriormente a forma oficial, é uma soma de elementos econômicos e sociais. Funda-se pela média crescente de profissões, pela razão entre elas, pelo nível aquisitivo, pela identidade social. Na proporção que o estado entre as famílias sobe de classe, com o aparecimento das exigências, despesas, aproximação com outros centros mais possuidores de conforto e, decorrente, sugestionadores para a imitação, o movimento de exosmose se acentua pela emigração ascencional dos mais dotados para o ambiente superior e maior densificação na massa que ficou (CASCUDO:1980, p. 226).
CASCUDO (1980) denomina como bairros exteriores, aqueles caracterizados por uma
aglutinação marginal fixada no cinturão da cidade pela primeira camada social que é formada
pela população pobre e produtora. É o local onde se fixam os lares dos trabalhadores em
constante evolução para melhoria dos materiais de construção, aformoseamento, retificação
de alinhamentos, que não se mistura, mas se articula na fusão urbana.
O mais antigo dos bairros exteriores da cidade do Natal é o bairro das Rocas, o qual,
em princípios do século XX, era povoado por poucos pescadores, que se estabeleciam em sua
maioria na parte mais alta do bairro, chamada de Areal. Nessa época, o atual bairro das Rocas
85
Figura 8: Um trecho alagadiço de Rocas Fonte: LIMA, 2003
Mapa 11: Representação esquemática da topografia da área de estudo e entorno.Fonte: MIRANDA (1999, p. 46).
Nível do rio
era formado por um bloco de ruas e travessas diante da rua Silva Jardim, e era chamado pelo
topônimo de Limpa. Localizava-se na ponta do morro, entre este e o mangue que corria pela
beirada do rio que vinha da Ribeira.
A área sofria constantes alagamentos provenientes das cheias do rio que vinham desde
a rua da Campina, hoje Duque de Caxias até a rua da Praia, hoje Silva Jardim, e das águas das
chuvas que empoçavam nos rebaixos do relevo, piorando as condições já precárias da
população residente (ver figura 8 e mapa 11).
O ideário de modernização do século XIX trouxe mudanças relevantes à cidade do
Natal, revelando implicações específicas para o bairro das Rocas que, a partir das mudanças
no entorno do Porto em 1897, teve seu crescimento impulsionado.
Além de oferecer emprego para a população local, as atividades no Porto atraíram
moradores de outras localidades para as Rocas, pela oportunidade de moradia a baixo custo
próximo ao local de trabalho.
As atividades em que os moradores das Rocas se envolveram por causa do Porto
trouxeram modificações não só urbanas, o antigo topônimo também foi mudado por causa das
constantes montagens de alvarengas no local, “Limpa” passou a ser chamado de “Montagem”.
86
Figura 9: Foto da Igreja Sagrada FamíliaFonte: SEMURB – Secretaria Municipal de MeioAmbiente e Urbanismo, 2005
Com o aumento do número de moradores, surgiram pequenos comércios locais e
estaleiros para construção e reparos, o que continuou atraindo população de outros lugares da
cidade.
Entre 1910 e 1912 Rocas era organizada por três ou quatro moradores entre eles
barqueiros, pequenos negociantes e maquinistas (CASCUDO:1980).
Foram inauguradas duas capelas uma em 1910 e outra em 1925, essa última localizada
na parte mais alta do bairro foi dedicada a Sagrada Família (ver figura 9).
Na segunda metade do século XIX, o bairro das Rocas estava incluído nos relatórios
de Inspetores de Saúde Pública e de Presidentes da Província, como localidade de péssima
condição sanitária e insalubre.
Segundo o diagnóstico do médico e sanitarista, Januário Cicco, publicado em 1920, as
Rocas cresceu sobre um terreno arenoso e com o relevo acidentado por depressões, onde
facilmente se acumulavam águas pluviais. Os terrenos alagadiços se transformavam em
viveiros de mosquitos que perduravam no verão durante longos meses, permitindo a presença
de doenças como a febre amarela e a desinteria. A situação se agravava pela falta de higiene
corporal, pelas habitações insalubres, pelo excesso de habitantes em cada domicílio e a
viciação do ar decorrente daquela promiscuidade.
De acordo com o autor do diagnóstico, o problema de alagamento das Rocas não era
de difícil solução, pois aterros de nivelamento evitaria o acúmulo das águas.
Em 30 de setembro de 1947, através da Lei n° 251/47, na administração do prefeito
Sylvio Piza Pedroza, Rocas foi instituído como bairro, tendo seus limites redefinidos pela Lei
n° 4.330, de 05 de abril de 1993, oficializada quando da sua publicação no Diário Oficial do
Estado em 07 de setembro de 1994.
87
Mapa 12: Bairros no entorno das Rocas.Fonte: Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2003
Localizado na região administrativa Leste, o bairro limita-se ao Norte pelo bairro
Santos Reis; ao Sul por Petrópolis; a Leste pela Praia do Meio e a Oeste por Ribeira (Ver
mapa 12).
Abrangendo uma área de 6,10 hectares, segundo Censo Demográfico de 2000,
realizado pelo IBGE, possuía 2.557 domicílios particulares, com uma população residente de
10.525 habitantes.
6.1.2 Evolução da mancha urbana
Na tentativa de análise da evolução urbana, foram levantadas bases cartográficas
confeccionadas a partir de vôos feitos sobre a cidade de Natal, disponíveis na Semurb,
mostrando a ocupação do solo na época em que o vôo foi realizado. Existem mapas dos anos
de 1978 e 1984. Sobre este mapa existente foi produzido mapa de figura e fundo de ambos os
levantamentos e confrontados com o mapa atual.
Ao observar os mapas 15, 16 e 17, percebe-se que, em 1978, o bairro das Rocas já
estava densamente ocupado apresentando poucas mudanças entre sua ocupação em 1978 e
1984.
Confrontando os mapas antigos com o mapa atual, nota-se que ao sul do bairro houve
uma mudança na configuração das quadras e do sistema viário representada pelo
prolongamento da rua Floriano Peixoto. Essa transformação refletiu na ocupação do solo,
OceanoAtlântico
RioPotengi
92
Tabela 3: Percentual da população por sexoFonte: SEMURB – Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2005
Tabela 4: Condição de ocupação dos domicílios existentes em RocasFonte: SEMURB – Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2005
6.2 CARACTERIZAÇÃO DO BAIRRO
6.2.1 Aspectos Sócio-econômicos
Segundo Censo Demográfico de 2000, residem no bairro das Rocas um total de 10.525
habitantes, sendo 54% mulheres e 46% homens. A forma dominante de moradia no bairro é a
casa, que acolhe 10.366 indivíduos, numa média de 4 pessoas por domicílio, bem perceptível
aos olhos de quem observa o bairro (ver tabela 3).
Apesar dos dados que veremos a seguir, caracterizando o local com renda baixa,
aproximadamente 68% das moradias são próprias e quitadas, enquanto apenas 25% são
alugadas (ver tabela 4).
POPULAÇÃO RESIDENTE POR SEXO
Sexo População (%)
Homens 4.847 46,05
Mulheres 5.678 53,95
Total 10.525 100,00
CONDIÇÃO DE OCUPAÇÃO DO DOMICÍLIO
Condição de Ocupação Domicílios (%)
Quitado 1.737 67,93
Em aquisição 40 1,56
Alugado 625 24,44
Cedido 138 5,40
Outra 17 0,67
Total 2.557 100,00
93
Tabela 5: Estrutura etária da população Fonte: SEMURB – Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2005
Analisando a estrutura etária da população residente no local, percebemos que uma
das características dos países de terceiro mundo é bem presente no local, a incidência maior
de jovens e bem menor de idosos. Em torno de 52% da população tem menos de 30 anos,
35.82% da população tem de 30 a 59 anos, enquanto a faixa acima de 60 anos é constituída
por apenas 12% da população (ver tabela 5).
ESTRUTURA ETÁRIA DA POPULAÇÃO
Faixa etária (anos) População (%)
00-09 1.703 16,19
10-19 1.997 18,97
20-29 1.759 16,71
30-39 1.739 16,52
40-49 1.210 11,50
50-59 821 7,80
60-69 655 6,22
70-79 434 4,12
Acima de 79 207 1,97
Total 2.557 100,00
O rendimento familiar médio mensal da população residente no bairro das Rocas,
segundo levantamento feito pelo IBGE em 2000, é de 5,43 salários mínimos por família.
Observando a renda mensal do chefe de família, que em quase 61% dos casos é o homem,
chegamos aos valores de 71% para os que recebem até 3 salários mínimos, 13% recebem de 3
até 5 salários mínimos, enquanto 12% recebem mais de 5 salários, constituindo um valor
médio de 3,8 SM, caracterizando um quadro de pobreza.
Através da análise dos setores censitários é possível compreender onde estão
localizadas as famílias com maior ou menor poder aquisitivo (ver mapa 18 e tabela 6).
Nota-se que nos setores 12, 17, 18, 19, 20 e 21 a renda mensal do chefe de família é
inferior a 3 salários mínimos, e nos setores 14, 15, 16 e 23 ultrapassa os 3 mais não chega a
quatro salários mínimos. Somente o setor 13 apresenta uma renda bem maior que os demais
sendo de mais de 10 salários mínimos.
95
Tabela 6: Renda dos chefes de família do bairro das RocasFonte: IBGE, 2000
Tabela 7: Forma de abastecimento de água dos domicílios de RocasFonte: SEMURB – Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2005
RESPONSÁVEIS PELOS DOMICÍLIOS
BairroNúmerodo setor Total Sexo (%) Renda Renda Renda
Segundo Censo demográfico de 2000, Rocas é bem servido de infra-estrutura, seja na
forma de abastecimento de água, ligações de esgoto, coleta de lixo, drenagem ou
pavimentação.
Dos 2.557 domicílios localizados em Rocas, 2.541 possuem abastecimento de água
mediante a rede geral, contabilizando um total de 99,37% (ver tabela 7).
FORMA DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA
Forma de abastecimento Domicílios (%)
Rede Geral 2.541 99,37
Poço ou nascente 04 0,16
Outra 12 0,47
Total 2.557 100,00
Em relação à infra-estrutura, 99,37% do bairro possui ligação à rede geral de
abastecimento de água e 90,10% é ligado a rede geral de esgoto. A área é toda drenada e
possui pavimentação em 98% de suas ruas (ver tabela 8).
96
Tabela 8: Forma de esgotamento sanitário dos domicílios de RocasFonte: SEMURB – Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2005.
Tabela 9: Escolas e Creches localizadas no bairro das RocasFonte: SEMURB – Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2005
Segundo a SEMOV – Secretaria Municipal de Obras e Viação, em 2004 o local é
100% drenado e possui pavimentação em 98,00% de suas ruas.
Percebe-se, também, presença de escolas desde educação infantil, ensino fundamental
e ensino médio, num total de 9 escolas existentes no bairro. Dessas uma maioria de 61,19
pertence ao âmbito Estadual (ver tabela 9).
ESCOLAS E CRECHES
Âmbito Estabelecimenton° de salas Grau de Ensino • %
MunicipalCreche Municipal Maria da Conceição Freire 3 Ed. Infantil 4,48Escola Estadual Isabel Gondim 8 Ens. Fund./ EJAAvEscola Estadual José M. de Albuquerque 9 Ens. Fund.Escol Estadual Leão XIII 4 Ens. Fund./ EJAAvEscola Estadual Padre Monte 12 Ens. Fund./ Ens. Médio/EJAAv
Estadual
Escola Estadual Severiano David 8 Ed. Infantil
61,19
Escola Padre Frederico Pastores 6 Ed. Inf./ Ens. Fund.Escola São José 11 Ed. Inf./ Ens. Fund.
Particular
Jardim Escola Alfabetolândia 6 Ed. Inf./ Ens. Fund.34,33
Total 9 67 - 100,00
Os quatro estabelecimentos voltados para a saúde existentes em Rocas se inserem no
âmbito Municipal (ver tabela 10).
ESGOTAMENTO SANITÁRIO
Tipo de Esgotamento Sanitário Domicílios (%)
Rede geral de esgoto ou pluvial 2.304 90,10
Fossa séptica 92 3,60
Fossa rudimentar 97 3,79
Vala 09 0,35
Rio, mar ou lagoa - 0,00
Outro escoadouro 39 1,53
Sem banheiro ou sanitário 16 0,63
Total 2.557 100,00
97
Tabela 10: Instituições de Saúde existentes nas RocasFonte: SEMURB – Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2005
INSTITUIÇÕES DE SAÚDE
Âmbito Estabelecimento
Clínica Popular Maria Ferreira
Unidade de Saúde da Família das Rocas
Centro Clínico das Rocas
Municipal
Pronto Socorro das Rocas
6.2.3 Aspectos Físico-ambientais
O espaço onde Natal foi edificada, situa-se no litoral oriental do Nordeste Brasileiro
num entorno de 5° 46’ de latitude S e 35°12’ de longitude W o cenário é caracterizado por
dunas de areia branca, lagunas e tabuleiros. Estes tem altitudes sempre inferiores a 100 metros
e são drenados pela sua inclinação na direção do oceano.
A área do tecido urbano encontra-se no chamado tabuleiro formando um triângulo
constituído pelas dunas de direção norte-sul junto ao mar, o Rio Potengi e pelas dunas
interiores (ver figura 10).
O tabuleiro tem situação elevada em relação ao nível do mar e do rio Potengi, porém
os cordões dunares impedem a visão da linha da praia além-dunas. Ao longo das praias do
litoral Norte da cidade, o tabuleiro apresenta-se recuado, desenhando uma área baixa,
intensamente ventilada a partir do mar aberto, com maresia constante, que se vai alargando da
Mãe Luiza , na extremidade sudeste, para os Santos Reis, na extremidade noroeste passando
pelas Rocas (SERRA, 1987).
Rocas
Figura 10: Vista aérea de parte da Zona Leste de Natal, com a Cidade Alta, Ribeira e Rocas, o Rio Potengi à esquerda e o Oceano Atlântico em cima.Fonte: MEDEIROS, 2002
98
Figura 11: Foto do setor onde incide maior inclinação no relevo.Fonte: Acervo Lílian Pantoja.
O clima em Natal apresenta alta umidade relativa do ar, radiação solar intensa e
temperaturas médias de aproximadamente 26°, mínimas em torno de 16° e máximas de 30°.
Possui duas épocas características anuais com pequena variação entre elas. A grande presença
de nuvens ameniza a radiação solar direta intensa, mas também não permite a reirradiação
para o céu à noite, o que impede a queda acentuada de temperatura. Os ventos são variáveis
em velocidade, e quase constantes na direção sudeste (ARAÚJO, 1998).
Em torno da metade da área do Bairro das rocas localiza-se em terreno plano, com
cota de cinco metros no levantamento topográfico, possuindo três pontos onde a altura
ultrapassa os quinze metros, e em apenas um desses chega a mais de vinte metros (ver mapa
19). Este último além de possuir uma maior altura, apresenta uma inclinação máxima em
torno de 61% ou 31°. Nas cotas mais altas, o limite com o bairro de Praia do Meio, as
encostas foram ocupadas pela Favela de Jacó (ver figura 11).
100
6.2.4 Legislação
O processo de evolução urbana de Natal apresentou uma rápida expansão a partir da
década de 1970. Esse crescimento passou a despertar, cada vez mais o empenho e atenção do
poder público no que diz respeito ao planejamento e à implementação de ações de controle e
fiscalização. O poder público municipal, no exercício de suas competências e a exemplo de
diversas capitais brasileiras, seguiu tendências descentralizadoras. Tais tendências levaram à
divisão do município em 4 unidades de execução programática, ou seja, as Regiões
Administrativas Norte, Sul, Leste o Oeste (ver tabela 11).
As regiões Administrativas são compostas por bairros, determinados legalmente como
unidades territoriais de planejamento urbano. Possuem limites com formas geométricas
definidas e neles se constatam elementos característicos, peculiares a essas regiões.
Regiões Administrativas
Região administrativa Quantidade de bairros Discriminação dos bairros
Norte 7Lagoa Azul, Pajuçara, Potengi, Nossa Senhora da Apresentação, Redinha, Igapó e Salinas
Sul 7Lagoa Nova, Nova Descoberta, Candelária, Capim Macio, Pitimbu, Neópolis e Ponta Negra.
Leste 12Santos Reis, Rocas, Ribeira, Praia do Meio, Cidade Alta, Petrópolis, Areia Preta, Mãe Luiza, Alecrim, Barro Vermelho, Tirol e Lagoa Seca.
Oeste 10Quintas, Nordeste, Disk-Sept Rosado, Bom Pastor, Nossa Senhora de Nazaré, Felipe Camarão, Cidade da Esperança, Cidade Nova, Guarapes e Planalto
Em 1989, Natal aprovou a sua Lei Orgânica, em conformidade com a Constituição
Federal de 1988 e, em 1994, o seu Plano Diretor, Lei Complementar n° 07 de acordo com o
que estabeleceu a Lei orgânica. O processo de elaboração do plano contou com a participação
da sociedade através dos diversos setores organizados e da população em geral.
A partir de um processo de leitura do ambiente urbano, fundamentado na realidade
local, foram definidos como objetivos da política urbana: “o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade, garantindo um uso socialmente justo e
Tabela 11: Regiões Administrativas na legislação urbanística municipalFonte: SEMURB- Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2003
101
ecologicamente equilibrado do seu território, de forma a assegurar a todos os seus habitantes,
condições de bem estar e segurança” (NATAL, 1994).
O processo de leitura do ambiente urbano permitiu a revelação das diversidades
espaciais de Natal e a elaboração de um macrozoneamento. Este macrozoneamento foi
delineado em função da capacidade instalada de infra-estrutura e serviços, fragilidades
ambientais e peculiaridades paisagísticas, culturais, dentre outras. No âmbito de suas ações
está também a definição do perímetro urbano, da área total do município e o estabelecimento
de um referencial para o uso e ocupação do solo desse perímetro. O referencial de uso e
ocupação do solo baseia-se na delimitação das Zonas de Adensamento Básico, aquela onde se
aplica, estritamente, a densidade básica e o coeficiente de aproveitamento básico, Adensável 1
e 2, onde as condições do meio físico, a disponibilidade de infra-estrutura e a necessidade de
diversificação de uso possibilitem um adensamento maior, e de Proteção Ambiental, áreas
onde as características do meio físico restringem o uso e ocupação, visando à proteção,
manutenção e recuperação dos aspectos paisagísticos, históricos, arqueológicos e científicos
(ver mapa 20).
No período entre 1994 e 2001, o Plano foi ajustado três vezes por leis complementares
(022, 027 e 044) e alvo de inúmeras regulamentações, dentre as quais, algumas leis ou
decretos específicos como: ZPAs 1, 3, 4, 5, três AEIS (Mãe Luiza, Passo da Pátria e Jardim
Progresso) OUR – Operação Urbana Ribeira.
A discussão, agora, em pauta diz respeito à pouca efetividade do Plano Diretor de
Natal. Após, quase uma década de vigência, sua efetividade veio a ser questionada, mais
veemente, em função da aprovação do Estatuto da Cidade. O Estatuto determinou a
obrigatoriedade de elaboração e revisão dos Planos Diretores e demais instrumentos
urbanísticos. Acrescenta-se a isso que sua plena vigência não foi capaz de amenizar o
problema dos altos índices de informalidade ou irregularidade urbana presentes em Natal.
Também, a estruturação intra-urbana permaneceu pautada por processos de valorização e
desvalorização de áreas resultando em segregação, exclusão social e diferenciação no espaço.
Neste contexto, a frágil capacidade de gestão do Poder Público Municipal tem sido
apontada como principal responsável pela dificuldade de implementação do Plano. Esta
dificuldade, combinada com uma série de variáveis e imposições, produz efeitos diversos
sobre a cidade. Algumas dessas estão relacionadas às orientações descentralizadoras da
política do Governo Federal. Estas, objetivando fortalecer o poder dos municípios,
transferiram para eles, inúmeras atribuições e competências e, desse modo, tornaram mais
evidentes as inúmeras fragilidades. Enquanto a cidade apresenta um progressivo crescimento
102
populacional e, de seus limites físicos ocupados à margem da lei, esta instância de governo
permanece vitimada pela escassez de recursos financeiros, materiais e humanos. Tal
afirmativa leva ao entendimento de que há um imenso descompasso, o qual verifica-se através
dos avanços dos instrumentos legais disponíveis, visando a uma cidade mais justa e
equilibrada, contrapondo-se ao crescimento urbano pautado pela informalidade, à produção e
reprodução de uma cidade cada vez mais excludente e desigual.
Mapa 20: Inserção do bairro das Rocas na legislação urbanística municipalFonte: SEMURB- Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2003
Bairro das Rocas
103
O problema do descompasso entre a Lei e a Gestão, infelizmente, não se revela como
uma particularidade apenas de Natal. Trata-se, pois, de um fenômeno recorrente na maioria
das cidades brasileiras. As experiências locais e outras nacionais revelam que isto tem
comprometido a eficácia das Leis e priorizado os interesses privados em detrimento dos
interesses públicos. Dessa maneira, a aplicabilidade das normas urbanísticas vigentes,
fiscalização e controle público do espaço urbano, tem sido realizada de forma arbitrária e
restrita a fragmentos da cidade.
Como medidas preventivas de acompanhamento da dinâmica urbana, o Plano Diretor
já havia previsto, em 1994, uma série de orientações, tais como: a gestão democrática, o
cumprimento de prazos para o desenvolvimento de estudos mais detalhados e os ajustes em
seu texto e parte gráfica. Lamentavelmente, estes prazos nem sempre foram cumpridos e isso
contribui para a geração de um certo grau de comprometimento quanto à sua eficácia. A
revisão da Lei foi prevista para ser realizada anualmente, porém, a primeira só veio a
acontecer em 1999, isto é, após um período de 5 anos de vigência do Plano. Esta revisão se
materializou na Lei Complementar n° 22 que flexibilizou os índices de aproveitamento dos
imóveis de uso residencial aumentando em até 3 vezes, o número de unidades permitidas por
lote.
Nesta revisão também se modificou o macrozoneamento, através da transposição de
02 bairros da Região Administrativa da Zona Norte (Pajuçara e Redinha), integrantes da Zona
de Adensamento Básico, para Zona Adensável. A nova lei determinou regras para o cálculo
do número de vagas para estacionamento e estipulou um prazo de 60 dias para a sua
consolidação.
Em 2001, em decorrência da implantação de rede de esgoto, no bairro de Ponta Negra
foi instituída, pela Lei Complementar n° 027, uma Zona Adensável, no interior dessa unidade
de planejamento, cujos limites foram, objetivamente, expressos em mapa e texto.
Neste contexto, o conceito de Coeficiente de Aproveitamento é utilizado no cálculo da
área máxima permitida para edificações de usos não residenciais, estabelecidos em todos os
terrenos do município, independentemente de sua natureza. Este coeficiente é diferenciado
segundo o bairro ou a zona e concedido em função da capacidade de infra-estrutura instalada
(sistema viário, tendências de usos e políticas expressas no PDN/ 94). Coeficiente de
Aproveitamento corresponde ao índice que se obtém dividindo a área construída pela área
lote, não sendo computado, no seu cálculo, as áreas destinadas, exclusivamente, a
estacionamento de veículos.
104
Para os usos residenciais multifamiliares, o cálculo do limite máximo de
aproveitamento do terreno é dado pela Densidade Líquida, prescrita para o bairro ou zona em
que se insere o imóvel. A Densidade Líquida é o resultado da razão entre o número de
habitantes e a área líquida do bairro. O número de unidades habitacionais, permitidas em um
determinado terreno, é a razão entre a área máxima permitida para o imóvel e o número médio
de habitantes por domicílio, em função de sua área construída.
O Plano Diretor definiu o bairro como a unidade territorial de planejamento e
estabeleceu o Coeficiente de Aproveitamento Único de 1,8 e densidade de 225 hab/ha, para
toda a cidade. Nas Zonas Adensáveis estes parâmetros podem ser ultrapassados até um limite
específico para cada bairro ou zona. Nestes casos, mediante Outorga Onerosa do direito de
construir, acima dos parâmetros básicos.
O estoque da área edificável inclui a totalidade da área que é possível construir em
determinado bairro, acima daquela correspondente ao Coeficiente de Aproveitamento e
Densidade básicos. Tudo em conformidade com os limites existentes de estoque de área
edificável.
A concessão de Outorga Onerosa do direito de construir, acima dos parâmetros
básicos, ainda, poderá sofrer um incremento de até 400% de seu valor. Isto é previsto para o
caso em que a edificação existente esteja em situação irregular, em relação ao coeficiente de
aproveitamento ou densidade definidos.
A gratuidade da outorga só é prevista para o caso de construção de interesse social,
localizada na Zona Adensável 1 e para o uso não-residencial que se instalar na Zona
Adensável 2, nos bairros de Igapó e Potengi. Os recursos financeiros provenientes da Outorga
Onerosa, obrigatoriamente, integram um Fundo de urbanização. Para permitir o
acompanhamento da dinâmica urbana de Natal, tanto este estoque quanto o perímetro da Zona
Adensável foram incluídos como objeto de revisão a cada dois anos.
As Áreas de Proteção Ambiental de Natal foram demarcadas e subdivididas em 10
ZPAs (Zonas de Proteção Ambiental).
Em função de peculiaridades espaciais, foram circunscritas sobre o perímetro do
município as denominadas Áreas Especiais de Controle de Gabarito, Operação Urbana e
Interesse Social. Elas são passíveis de adensamento, porém sua destinação é específica e lhes
impõem normas próprias de uso e ocupação do solo (ver mapa 21).
As Áreas de Controle de Gabarito apresentam valores cênico-paisagísticos e abrangem
o entorno do Parque das Dunas, o bairro da Redinha e a orla marítima. O Plano Diretor de
1994 manteve as leis específicas (ZET 1 – 3.607/1987, ZET 2 – 4.547/1994, ZET 3 –
105
3.942/1990) que dispõem sobre uso e ocupação das Zonas Especiais Turísticas 1, 2 e 3,
instituídas pela Lei 3.175/84 (Plano Diretor Físico Territorial de Natal, anterior ao atual).
As Áreas de Operação Urbana compreendem a Ribeira e Cidade Alta, os dois bairros
mais antigos de Natal, que apresentam valores histórico-culturais significativos para o
patrimônio da cidade. Em função das condições do seu ambiente construído ou de condições
econômicas, sociais e outras, esses bairros carecem de formas de recuperação e revitalização.
Ainda como legislação remanescente do antigo Plano Diretor, há em pleno vigor as Zonas
Especial Portuária – ZEP (Lei 1.069/1992) e a Especial de Preservação Histórica – ZEPH (Lei
3.942/1990), incidindo sobre os bairros da Ribeira e Ribeira-Cidade Alta, respectivamente.
As Áreas de Interesse Social (AEIS) destinam-se à produção, manutenção e
recuperação de habitações de interesse social. Elas compreendem os terrenos públicos ou
particulares ocupados por favelas, vilas ou loteamentos irregulares, ou ainda, definidos como
de interesse público. São definidos assim os imóveis subutilizados, que possuam área superior
a 400 m² e que possam prestar-se à implantação de programas habitacionais para população
de baixa renda.
No sentido de promover a urbanização e regularização jurídica dos assentamentos
situados nessas Áreas Especiais de Interesse Social – AEIS, o Plano Diretor de 1994 instituiu
um instrumento jurídico denominado Concessão do Direito Real de Uso, uma vez que os
imóveis públicos não estão sujeitos à usucapião.
A Lei 4.663/95 regulamentou a AEIS Mãe Luiza, determinando padrões específicos de
parcelamento, em conformidade com o Plano Diretor de 1994, através da prescrição do lote
máximo de 200m², sem permissão de remembramento, a não ser para o caso de implantação
de equipamentos comunitários coletivos.
Por se tratar de uma área foreira municipal, a regularização da posse dos imóveis nela
encravadas foi possível através da concessão de cartas de aforamento mediante o pagamento
do laudêmio.
Nas proximidades do bairro das Rocas, foram instituídas Áreas Especiais como: Área
de Controle de Gabarito, Área de Operação Urbana e Zona de Proteção Ambiental, porém o
bairro das Rocas, propriamente dito inclui-se na Zona Adensável 2.
106
O macrozoneamento instituído pelo Plano Diretor de Natal (Lei Complementar 07, de
05 de agosto de 1994) situa o bairro das Rocas na área adensável 1, onde as prescrições
urbanísticas determinam que o lote mínimo deverá ser de 200m² - sem definir lote máximo,
recuo frontal mínimo de 3,00m para a edificação de até 45m de altura, e a cada metro
adicional acima de 45m soma-se 10cm ao recuo inicial de 3,00m.
Em relação aos recuos das divisas laterais e de fundo de lote, no pavimento térreo e no
segundo pavimento, a edificação poderá ser encostada nos limites do terreno, enquanto do
terceiro pavimento em diante, o recuo corresponderá a 1,5m somado a fração da altura da
edificação medida do piso do segundo pavimento e o piso do último pavimento útil dividido
por 10 (H/10).
Mapa 21: Áreas Especiais definidas na legislação urbanística municipalFonte: SEMURB- Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2003
Bairro das Rocas
107
PLANTA BAIXA
10.00
20.0
0
3.00
17.0
0
PLANTA BAIXA
10.00
20.0
0
4.00
16.0
0
A taxa de ocupação máxima do lote permitida é de 80%, e o gabarito não é
estabelecido diretamente, porém é controlado através do coeficiente de aproveitamento que no
caso das Rocas é de 3,5.
Utilizando esse coeficiente de aproveitamento a um lote de 200,00 m², a área máxima
de construção permitida para o mesmo é de 700,00 m², sendo que o pavimento térreo poderá
ter no máximo 80% da área do lote, ou seja 160,00 m² de área construída.
Simulando o cálculo do potencial construtivo para um lote de 10 m de testada frontal
por 20 m de profundidade, situado no bairro das Rocas, defini-se o pavimento térreo com os
recuos mínimos e a taxa máxima de ocupação. Sendo considerados os recuos mínimos
exigidos, chega-se a ocupação de 170 m² (ver figura 12), porém a taxa de ocupação máxima
permite apenas 80% da área do lote que é igual a 160 m². A partir dessa constatação a
diferença de área será acrescida ao recuo frontal (ver figura 13).
Figura 12: Simulação dos recuos mínimosem um lote de 200m² no bairro das RocasFonte: Elaboração da autora com base na legislação urbanística municipal
Figura 13: Simulação do índice de ocupação máxima em um lote de 200 m² no bairro das RocasFonte: Elaboração da autora com base na legislação urbanística municipal
108
FACHADA FRONTAL
Limite lateral do lote
FACHADA LATERAL
160,0m²
160,0m²
3.00
PLANTA BAIXA
10.00
20.0
0
4.00
14.2
0
90,88 m²
1.80Limite lateral
do lote
1.80
1.80 6.40 1.80
160,0m²
160,0m²
90,88 m²
Limite posteriorLimite frontal do lote
10.00
20.0
0
4.00
16.0
0
3° pavimento
4.00
PLANTA BAIXAtérreo e 2° pavimento
6.40 1.8014.20 1.80
3.00
Para os pavimentos acima do segundo, os recuos obedecem à soma de 1,5 m mais o
valor que resulta da divisão h/10. O objetivo nas simulações em seguida é analisar o potencial
construtivo de um terreno de 200 m² localizado no bairro das Rocas. Simulando uma
edificação de 3 pavimentos, encontra-se 410,88 m² de área construída (ver figura 14).
Figura 14: Simulação de uma edificação com 3 pavimentos em um lote de 200 m² no bairro das RocasFonte: Elaboração da autora com base na legislação urbanística municipal
109
FACHADA FRONTAL
Limite lateral do lote
FACHADA LATERAL
160,0m²
160,0m²
6.00
PLANTA BAIXA
10.00
20.0
0
4.00
13.9
0
80,62 m²
Limite lateral do lote
2.10
2.10 5.80 2.10
160,0m²
160,0m²
80,62 m²
Limite posterior do lote
Limite frontal do lote
PLANTA BAIXA
10.0020
.00
4.00
16.0
0
3°e 4° pavimento
2.10 5.80 2.104.00 13.90 2.10
6.00
80,62 m² 80,62 m²
térreo e 2° pavimento
Simulando uma edificação de 4 pavimentos, encontramos uma área construída de
481,24 m² e a seguinte situação (ver figura 15).
Figura 15: Simulação de uma edificação com 4 pavimentos em um lote de 200 m² no bairro das RocasFonte: Elaboração da autora com base na legislação urbanística municipal
110
FACHADA FRONTAL
Limite lateral do lote
FACHADA LATERAL
160,0m²
160,0m²
9.00
PLANTA BAIXA
10.00
20.0
0
4.00
13.6
0
70,72 m²
Limite lateral do lote
2.40
2.40 5.20 2.40
160,0m²
160,0m²
Limite frontal do lote
PLANTA BAIXA
10.00
20.0
0
4.00
16.0
0
3°e 4° pavimento
2.40 5.20 2.404.00 13.60 2.40
9.00
térreo e 2° pavimento
70,72 m²
70,72 m²
Limite lateral
70,72 m²
70,72 m²
70,72 m²
No caso de uma edificação de 5 pavimentos, encontramos uma área construída de
532,16 m² de acordo com a figura 16.
Figura 16: Simulação de uma edificação com 5 pavimentos em um lote de 200 m² no bairro das RocasFonte: Elaboração da autora com base na legislação urbanística municipal
111
FACHADA FRONTAL
Limite lateral do lote
FACHADA LATERAL
160,0m²
160,0m²
12.0
0
PLANTA BAIXA
10.00
20.0
0
4.00
13.3
0
Limite lateral do lote
2.70
2.70 4.60 2.70
160,0m²
160,0m²
Limite frontal do lote
PLANTA BAIXA
10.00
20.0
0
4.00
16.0
0
3°e 4° pavimento
2.70 4.60 2.704.00 13.30 2.70
9.00
térreo e 2° pavimento
61,18 m²
Limite lateral
61,18 m²
61,18 m²
61,18 m²
do lote
61,18 m²
61,18 m²
61,18 m²
61,18 m²
No caso de uma edificação de 6 pavimentos, encontramos uma área construída de
564,72m² e ela se configuraria como exposto na figura 17.
Se compararmos a área construída para simulação com 5 pavimentos e com 6
pavimentos, perceberemos que a área construída alterou pouco, conclui-se que o que vai
definir a altura da edificação é o bom senso ponderador entre o custo de mais um pavimento e
a área construída aumentada. Além disso, a largura da construção no menor sentido do
terreno, como podemos observar na fachada frontal da opção com 6 pavimentos a largura
máxima da construção é 4,60m, o que tende a diminuir uma vez que aumentamos sua altura.
Para residências multifamiliares, o Plano Diretor institui o índice de densidade
máxima para definir o número máximo de unidades habitacionais por edificação, usando a
Figura 17: Simulação de uma edificação com 6 pavimentos em um lote de 200 m² no bairro das RocasFonte: Elaboração da autora com base na legislação urbanística municipal
112
fórmula N = Ha x D / F , onde N é o número de unidades, Ha é a área do lote expressa em
hectares, D é a densidade prevista para o bairro e F é a composição familiar em função da área
construída da habitação. Para área construída útil até 46 m² F = 1,5, para área maior que 46 m²
até 80 m² F = 3,0, e para área construída útil maior que 80m² F = 4,5.
Dessa forma, para um lote de 200 m² no bairro das Rocas se a unidade medir até 46 m²
de área construída útil, será permitido 4 unidades habitacionais no lote, se as unidades tiverem
mais que 46m² até 80m² será permitido a construção de 2 unidades, e se for maior 80m²
apenas uma unidade será permitida.
Observaremos a seguir, a tabela 12 apresentando comparativo entre as prescrições
urbanísticas para o bairro das Rocas, e duas das áreas regulamentadas como Áreas de
Interesse Social Mãe Luiza regulamentada pela Lei n° 4.6663/95 e Passo da Pátria e
adjacências, regulamentada pela Lei Complementar n° 044/02 (ver anexos A, B e C).
QUADRO REGULAMENTOS Rocas Mãe Luiza Passo da Pátria
EM NATAL AO1² AOR2³ unifamiliar multifamiliar
Lote mínimo 200,00m² x X x 200,00m²
Lote máximo x 200,00m² 200,00m² x xRecuo frontalmín até 45,00m 3,00m x X não
acima de 45,00m 0,10m para cada x X obrigatório 1,50m
metro adicional x XRecuo lateralmín térreo 0 0 0 não
2° pav 0 0 0 obrigatório 1,50m
acima do 2° pav 1,50m + h/10 x 0Recuo fundo mín térreo 0 0 0 não
2° pav 0 0 0 obrigatório 1,50m
acima do 2° pav 1,50m + h/10 x X
Taxa de Ocupação máxima 80% 70% 50% 80% 80%
Taxa de permeabilização x 30% 50% x x
Densidade máxima 300 x X x x
Gabarito x 7,50m 7,50m 7,50m 7,50mCoeficienta Aproveitamentomáximo 3,5 1,4 1,0 x 1,8
Estacionamento¹1 vaga/ 150,00m² de A.c. 0 0 x x
1- Se a área construída for menor que 100,00m² é exigido uma vaga.
2- Área de Ocupação
3- Área de Ocupação Restrita
Tabela 12: Prescrições Urbanísticas para Rocas, Mãe Luiza e Passo da PátriaFonte: Elaboração da autora com base na legislação urbanística municipal
113
Percebe-se a preocupação com o tamanho dos lotes máximos de 200,00m² nas áreas
regulamentadas como de Interesse Social, enquanto para o bairro das Rocas existe apenas a
preocupação com área mínima de 200,00m² para o lote.
A despreocupação com tamanho de lote máximo e a possibilidade de remenbramento
dos lotes no bairro das Rocas, acabará na expulsão branca da população existente no bairro
das Rocas, uma vez que além das condições físico -ambientais atrativas (ver figura 18), o fato
do bairro estar localizado próximo a setores que de atividade turística acabam por se tornar
alvo de especulação imobiliária, o que tende a ser agravado com a construção da nova ponte
que tende a valorizar a área em direção ao litoral norte do município.
A lei de Mãe Luiza não trata de recuos frontais, remetendo aos 3,00m mínimos
instituído para o restante da cidade, inclusive para o bairro das Rocas. Para o Passo da Pátria
nenhum recuo é obrigatório para as residências unifamiliares é de 1,50m para residências
multifamiliares.
O percentual máximo de ocupação do lote é o mesmo para Rocas e para o Passo da
Pátria, sendo este de 80%, e para Mãe Luiza 70% e 50% para áreas de ocupação e de
ocupação restrita respectivamente, devendo o restante da área, 30% e 50% ser destinada a
área permeável.
Os coeficientes de aproveitamento máximo tem valores diferenciados para as áreas
analisadas, sendo para Rocas 3.5, 1.8 para Passo da Pátria; 1.0 e 1.4 para sub-zonas de Mãe
Luiza, pode-se observar que o potencial construtivo no bairro das Rocas é mais que o dobro
que para Mãe Luiza, sendo mais um atrativo a especulação imobiliária, que está diretamente
relacionada ao potencial construtivo de cada lote.
Como foi visto anteriormente para Rocas não está previsto gabarito máximo, enquanto
para Mãe Luiza e para o Passo da Pátria, ambas tem gabarito máximo de 7,50m.
Figura 18: Vista aérea das praias nas proximidades do bairro das Rocas até o Forte Reis Magos.Fonte: Desconhecida, foto encontrada nos arquivos da autora
114
Pode-se concluir que o fato de no macrozoneamento da cidade o bairro das Rocas estar
situado na zona adensável, dá todas as condições para que se torne uma área propriamente
dita adensada, o que será impulsionado através da construção da nova ponte de ligação para o
litoral norte.
Para justificar a preocupação com aquela população e a comparação com outras Áreas
de Interesse Social, é relevante apresentar uma análise do bairro das Rocas, com ênfase no
tipo de residências estão instituídas no bairro.
6.3 PADRÃO DE OCUPAÇÃO URBANA: MORFOLOGIA E TIPOLOGIA
Para análise da morfologia de Rocas, foram utilizadas, além da visita e observação in
loco, a técnica usada por Nolli de figura-fundo, pois expõe de forma mais clara as relações
entre os elementos conformadores do tecido urbano.
Os elementos morfológicos estruturadores do espaço urbano, são os objetos
arquitetônicos que definem as partes da forma urbana e determinam o modo como essas
partes se estruturam, sendo através desta estruturação e organização que provem a
comunicação da morfologia urbana e dos objetos arquitetônicos.
Em relação à análise tipológica, a metodologia de Del Rio propõe, que as variedades
existentes formem categorias a partir da definição de critérios e as edificações sejam
identificadas e classificadas (DEL RIO: 1990).
6.3.1 Traçado e parcelamento
O parcelamento apresenta-se bastante irregular, tendo suas quadras variando
consideravelmente em relação aos seus formato e tamanho, refletindo também no
parcelamento dos lotes propriamente dito, como também na configuração das vias
apresentando-se hora, retilíneas, hora sinuosas. A largura das vias tem como dimensão
mínima 2,00m chegando à máxima de 31,00m. No entanto, pode-se perceber a predominância
de quadras e lotes maiores ao Sul do bairro e lotes mais regulares à oeste (ver mapa 22 e 23).
A conformação dos lotes segue exemplo das quadras, apresentando-se irregulares em
relação a seu tamanho e formato.
117
Figura 19: Foto de uma das esquinas do bairroFonte: Acervo Lílian Pantoja
6.3.2 Sistema Viário
O Sistema Viário do Município de Natal é classificado e hierarquizado pelo Plano
Diretor (Lei Complementar n° 07, de 05 de agosto de 1994) como Vias Estruturais, que
formam a principal estrutura viária da cidade, compreendendo grandes volumes de tráfego e
desenvolvimento de velocidades mais altas; Vias Coletoras sendo as vias de importância
intermediária na articulação da malha urbana, estabelecendo ligação entre as demais vias e
alimentando as estruturais; e, por último, Vias Locais caracterizada por baixo volume de
veículos e desenvolvimento de baixas velocidades.
A grande maioria das vias que compõem o bairro das Rocas é categorizada como Via
Local (ver mapa 24). São chamadas de vias locais as usadas para acesso direto a áreas
residenciais, comerciais e industriais e as usadas como itinerários de transporte coletivo.
Poucas vias são classificadas como Vias Coletoras, sendo essas: Rua Coronel
Flamínio, Avenida Duque de Caxias, Rua Pereira Simões, Rua do Areal, Prolongamento da
Floriano Peixoto, Rua Pedro Afonso, Rua Mira Mar e Avenida Gustavo Cordeiro de Farias.
Ao analisarmos a localização das vias Coletoras no mapa percebemos que três dessas
vias adentram o bairro, as restantes circundam seu limite, o que condiz com a observação in
loco, onde percebemos pouco fluxo viário em quase todo o bairro.
6.3.3 Cheios e Vazios
O Bairro das rocas é hoje densamente ocupado (ver foto 19), os espaços vazios
constituem-se pelas vias de acesso, por algumas praças existentes no local, e por poucas
frações de lotes ainda não edificadas (ver mapa 25).
120
Tabela 13: Percentual dos tipos de uso de solo nas RocasFonte: SEMURB- Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2005
6.3.4 Uso do solo
Foram definidas as seguintes categorias para levantamento em campo:
a) O uso residencial é entendido como sendo aquele destinado unicamente para habitação,
podendo ser de caráter unifamiliar, no caso de apenas uma moradia, ou multifamiliar, com
mais de uma moradia, podendo apresentar-se de forma vertical, no caso de prédios e de forma
hirozontal, no caso de vilas.
b) O uso misto se trata de lugares onde, além da função da moradia, acontece alguma
atividade comercial, ou de prestação de serviços.
c) Uso comercial é entendido como quando o estabelecimento onde ocorre venda direta de
produtos ao consumidor .
d) Prestação de serviço, são estabelecimentos destinados à prestação de serviços à
população.
e) E uso institucional, tratando-se de lugares onde esta função institucional ocorre, como
escolas, igrejas e etc.
Segundo levantamento in loco, verificou-se que a maioria das edificações caracteriza-
se como residenciais; permeando o bairro, encontram-se alguns equipamentos institucionais,
comércios e edificações de uso misto, ou seja onde além da moradia funciona um pequeno
comércio (ver tabela 13).
Ocorrem centralidades com características comerciais como o entorno da praça
existente na Rua São João (ver mapa 27) e em algumas esquinas de quadras que
compreendem o bairro. Percebe-se também a existência de equipamentos maiores seguindo
um padrão diferenciado no sul do bairro. Outra característica encontrada foi a incidência
maior de edificações térreas em relação as com mais de um pavimento, com presença em
menores números de edificações com 2, 3 até 4 pavimentos (ver mapa 28).