Impacto de las Asociaciones Público Privadas para el Desarrollo de la Infraestructura Social Pablo Gustavo García Villamizar Maestría en Ingeniería Civil IMPACTO DE LAS ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO, OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL PABLO GUSTAVO GARCÍA VILLAMIZAR DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA CIVIL Y AMBIENTAL FACULTAD DE INGENIERÍA BOGOTÁ - DICIEMBRE 2018
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Impacto de las Asociaciones Público Privadas para el Desarrollo de la Infraestructura Social
Pablo Gustavo García Villamizar
Maestría en Ingeniería Civil
IMPACTO DE LAS ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS COMO HERRAMIENTA
PARA EL DESARROLLO, OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA SOCIAL
PABLO GUSTAVO GARCÍA VILLAMIZAR
DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA CIVIL Y AMBIENTAL
FACULTAD DE INGENIERÍA
BOGOTÁ - DICIEMBRE
2018
Impacto de las Asociaciones Público Privadas para el Desarrollo de la Infraestructura Social
Pablo Gustavo García Villamizar
Maestría en Ingeniería Civil
IMPACTO DE LAS ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS COMO HERRAMIENTA
PARA EL DESARROLLO, OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA SOCIAL
PABLO GUSTAVO GARCÍA VILLAMIZAR
TRABAJO DE PROYECTO DE GRADO PRESENTADO AL DEPARTAMENTO DE
INGENIERÍA CIVIL Y AMBIENTAL DE LA FACULTAD DE INGENIERÍA DE LA
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES PARA OPTAR AL TÍTULO DE:
MAGISTER EN INGENIERÍA CIVIL
DIRIGIDO POR:
CARLOS ALEJANDRO ARBOLEDA ARANGO PhD
ASESORADO POR:
JUAN BENAVIDES ESTEVEZ BRETON, PhD
DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA CIVIL Y AMBIENTAL
FACULTAD DE INGENIERÍA
BOGOTÁ - DICIEMBRE
2018
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Contenido
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Introducción 10
1. Problema de Investigación 12
1.1 Título 12
1.2 Planteamiento del Problema 12
1.3 Formulación del problema 13
1.4 Justificación 13
1.5 Objetivos 14
1.5.1 Objetivo general 14
1.5.2 Objetivos específicos 14
1.6 Alcances y Limitaciones 15
1.7 Delimitaciones 15
1.7.1 Delimitación temporal 15
1.7.2 Delimitación espacial 16
2. Marco Referencial 17
2.1 Contratos de Asociaciones Público-Privadas – Definiciones 17
2.1.1 Doctrina nacional 20
2.1.2 Doctrina internacional 22
2.2 La Actualidad de Colombia 24
2.3 Caracterización de las Alianzas Público-Privadas 28
2.4 Ventajas y Desventajas de las APPs 30
3. Análisis de Resultados 35
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3.1 Desarrollo de la Normativa Colombiana, Ley 1508 – 2012 35
3.2 Hospitales Públicos en Asociaciones Público-Privadas (APP) 36
3.3 Caso de Estudio: Infraestructura social, Proyecto de App en Salud para Bogotá,
D.C: Nuevo Hospital de Bosa 39
3.3.1 Impacto generado en la localidad de Bosa. 40
3.3.1.1 Análisis microeconómico: modelo de emmanuelle auriol and pierre m.
Picard “theory of bot concession contracts 45
3.3.1.2 Análisis costo beneficio nuevo hospital de bosa 49
3.3.1.3 Criterios de elegibilidad 50
3.3.1.3.1 Evaluación social del proyecto: Análisis B/C tradicional. 53
3.3.1.3.2 Evaluación de la modalidad de ejecución 57
3.3.1.3.3 Análisis de decisión multicriterio: Proceso analítico jerarq 60
3.3.1.4 Análisis de impacto directo en la localidad 64
3.3.1.4.1 Diagrama Causal Vensim PLE 65
3.3.1.4.2 Impacto en la movilidad: Análisis a nivel microscópico del
tránsito de la localidad 70
4. Conclusiones 91
5. Recomendaciones 94
Referencias Bibliográficas 96
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Lista de Figuras
pág.
Figura 1. Área disponible nuevo hospital en Bosa 2018. 40
Figura 2. Población de Bogotá, participación por localidades 42
Figura 3. Crecimiento poblacional de la localidad de Bosa 43
Figura 4. Pirámide poblacional y clasificación de la población en la localidad de Bosa – 44
Figura 5. Metodología análisis costo beneficio Nuevo Hospital de Bosa 50
Figura 6. Criterios de elegibilidad metodología PIAPPEM 52
Figura 7. Calculo de la tasa de descuento valor actual Neto 54
Figura 8. Valor actual neto de la propuesta 55
Figura 9.Calculo de beneficios por habitantes para el VAN 56
Figura 10. Relación beneficio costo en unidad 57
Figura 11. Selección modalidad de ejecución 59
Figura 12. Encuesta: Aplicación de Análisis de decisión multicriterio 61
Figura 13. Escala numérica AHP – Cuantificación de criterios 62
Figura 14. Vector promedio inversión pública 62
Figura 15. Vector promedio calidad infraestructura 63
Figura 16. Vector promedio financiamiento 63
Figura 17. Vector promedio operación y mantenimiento 63
Figura 18. Vector promedio asignación de riesgos 63
Figura 19. Matriz total de comparación – Ponderación 64
Figura 20. Resultados proceso metodología analítica jerárquica 64
Figura 21. Diagrama de causa y efecto 69
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Figura 22 Localización general Nuevo Hospital de Bosa 72
Figura 23. Área de Influencia Nuevo Hospital de Bosa 72
Figura 24. Señales verticales existentes en el área de influencia 75
Figura 25. Malla vial que soporta las rutas del SITP 77
Figura 26. Inventario de paraderos del SITP 78
Figura 27. Codificación de movimientos vehiculares en intersecciones 79
Figura 28. Movimientos Aforados en la KR 100A X CL 73 Sur 80
Figura 29. Comportamiento vehicular KR 100A X CL 73 Sur 81
Figura 30. Niveles de servicio en intersecciones 83
Figura 31. Entrada nuevo Hospital de Bosa 85
Figura 32. Niveles de servicio en intersecciones 86
Figura 33. Niveles de servicio en intersecciones 87
Figura 34. Trayecto Bossa - Hospital Kennedy 89
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Lista de Tablas
pág.
Tabla 1. Inventario de señalización vertical 75
Tabla 2 .Tasas de crecimiento vehicular localidad Bosa 80
Tabla 3. Indicadores generales de desempeño de la red 82
Tabla 4. Indicadores generales de desempeño de la red 85
Tabla 5. Indicadores generales de desempeño de la red 87
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Abstract
The document shows the impact generated in different areas with the structuring of social
infrastructure projects under public-private partnerships. As a case study, the Nuevo Hospital de
Bosa in the city of Bogotá, Colombia was taken. The analysis of results was segmented into three
sections. First, a microeconomic analysis following the indications of the paper mentioned.
Second, a methodology suggested by the Ministry of Health, for the study of feasibility and
impact of these projects. Finally, a causal diagram to establish the impact relationship generated
by the projects. In this way, it sought to expand the spectrum of knowledge and take the greatest
amount of benefits found in these projects.
In this way, for this document, the definition of impact is not limited to economic criteria, it
refers to the effects that the proposed intervention has on the community in general. The impact
as a concept is broader than the concept of effectiveness, because it goes beyond the study of the
scope of the expected effects and the analysis of the desired effects, as well as the examination of
the aforementioned effects on the beneficiary population.
Infrastructure is a crucial platform for economic growth and the well-being of the population. It
broadens the scope of markets by favoring economies of scale, reduces travel times for citizen
and business activities, facilitates integration into world trade, improves competitiveness and
helps ensure the rule of law in the territory. The infrastructure can be designed, financed and
operated by the public sector, the private sector, by the communities, or by combinations of the
above alternatives. Depending on the available fiscal space, technical, commercial and financial
risks, profitability, and the strength of institutions and the rule of law.
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During the structuring, it is necessary to decide who is financing, the instruments that should be
used to finance a project, the allocation of risks, the incentives, as well as the clauses and
specialized contracts for construction, operation and maintenance. Define a public structure of
planning, design, economic evaluation, risk analysis and auditing must to maximize the social
value of the investments and reduce the scope of the opportunistic behavior of the contractors.
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Introducción
En este documento, la definición de impacto no se limita a criterios económicos, se refiere a
los efectos que la intervención planteada tiene sobre la comunidad en general. El impacto como
concepto es más amplio que el concepto de eficacia, porque va más allá del estudio del alcance
de los efectos previstos y del análisis de los efectos deseados, así como del examen de los
mencionados efectos sobre la población beneficiaria.
La infraestructura es una plataforma crucial para el crecimiento económico y el bienestar de
la población. Amplía el alcance de los mercados al favorecer economías de escala, reduce los
tiempos de viaje para las actividades de ciudadanos y empresas, facilita la integración al
comercio mundial, mejora la competitividad y ayuda a asegurar el imperio de la ley en el
territorio (Benavides, 2018a).
La infraestructura se puede diseñar, financiar y operar por el sector público, el sector privado,
por las comunidades, o por combinaciones de las anteriores alternativas. Dependiendo del
espacio fiscal disponible, los riesgos técnicos, comerciales y financieros, la rentabilidad, y la
fortaleza de las instituciones y del imperio de la ley. Durante la estructuración se debe decidir
quienes financian, los instrumentos que deben usarse para financiar un proyecto, la asignación de
riesgos, los incentivos, así como las cláusulas y contratos especializados para construcción,
operación y mantenimiento. También se debe definir una estructura pública de planificación,
diseño, evaluación económica, análisis de riesgo e interventoría que maximice el valor social de
las inversiones y reduzca el alcance del comportamiento oportunista de los contratistas.
(Benavides, 2018b).
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11
El problema de investigación consiste en un análisis de la administración pública en búsqueda
de eficacia, eficiencia y optimización del gasto público frente al desarrollo de infraestructura
social, y la vinculación del privado en la provisión de infraestructura y servicios públicos de
manera integral.
De esta manera, se busca establecer que, en Colombia, un país en vía de desarrollo, la
administración pública no cuenta con recursos necesarios para proveer nuevas infraestructuras al
ritmo de sus necesidades, y no hay grandes posibilidades a la hora de obtener financiamiento para
cubrir las mismas. De esta manera se pretende demostrar que la ejecución de estos proyectos, sin
duda alguna, es favorable para la administración, puesto que el privado con concurrencia de
fondos e inversionistas de su capital inicialmente es desarrollador de proyectos que suplen las
necesidades básicas de la población (Perez, 2016).
Finalmente, la clave estratégica de las alianzas públicas privadas para el desarrollo de
infraestructura social se fija en que las entidades del gobierno puedan ayudar, trabajar en armonía
y entregar todo tipo de información para que los proyectos en planeación sean un hecho, y de esta
manera, evitar el desinterés de una entidad pública cuando un privado se dirige como autónomo a
tramitar papeles sin generar ningún tipo de interés para el sector público. Lo anteriormente
mencionado se podría definir como alineamiento de intereses.
El cambio estratégico en esta intención afecta tanto al sector público como al sector privado,
el cual se ha dedicado a edificar ciudades de manera descentralizada y desordenada sin ningún
apoyo por parte de entidades públicas. Claramente, la construcción de 1 proyecto de 10 Hectáreas
no es equivalente a 1 proyecto centralizado de 10 hectáreas, en el cual ambos sectores tras un
mismo objetivo, construir ciudad.
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1. Problema de Investigación
1.1 Título
Impacto de las asociaciones público-privadas como herramienta para el desarrollo, operación
y mantenimiento de proyectos de infraestructura social
1.2 Planteamiento del Problema
En Colombia, la vinculación del sector privado ha permitido solventar muchas de las
necesidades en infraestructura del Estado, que ante el déficit fiscal y únicamente bajo el esquema
de inversión pública, no hubieran podido realizarse. De esta manera, las asociaciones público-
privadas se establecen como la mejor alternativa para desarrollar iniciativas públicas con
intereses privados y un beneficio en común.
Así mismo, la ley 1508 del 2012, El plan nacional de Desarrollo 2014-2018 y recientes
decretos, fijaron el Marco normativo en Colombia para que las asociaciones público-privadas sea
una herramienta que permita aumentar e incentivar la inversión y participación del sector privado
en la provisión de bienes públicos, que contribuya a cumplir las metas fijadas por el Gobierno y a
su vez garanticen óptimos estándares y niveles de servicio en términos de desempeño, calidad y
disponibilidad.
En la actualidad, la ley de APP permite dos tipos de iniciativas, la proveniente del sector
público y la proveniente del sector privado. Para el caso de infraestructura social, la iniciativa
pública resulta más atractiva y viable dado que son limitadas las tarifas que encontraría el privado
para el retorno de su inversión.
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Bajo esta premisa, la problemática que se trabajará es la falta de alineamientos entre el sector
público y el sector privado para trabajar sobre un mismo objetivo, disminución del déficit de
infraestructura social en el país. De esta manera, las asociaciones público-privadas se perfilan
como la estrategia más contundente para la realización de estas iniciativas.
1.3 Formulación del problema
¿Cómo medir el impacto de las asociaciones público-privadas como herramienta para el
desarrollo, operación y mantenimiento de proyectos de infraestructura social?
¿Cuál es el Impacto de las asociaciones público-privadas como herramienta para el
desarrollo, operación y mantenimiento de proyectos de infraestructura social?
1.4 Justificación
La infraestructura social puede ser considerada un elemento muy importante en una sociedad
con estándares de calidad reflejados en su desarrollo, motivo por el cual, encontrar el camino
adecuado para fortalecer alianzas estratégicas entre el sector público y el sector privado para su
desarrollo es de gran relevancia. De igual manera, encontrar la manera de medir el impacto
positivo que estas alianzas y el desarrollo de proyectos específicos de infraestructura social tienen
para el país en una línea de tiempo consecutiva es considerado una gran motivación para el
desarrollo de este trabajo.
Encontrar el camino adecuado para la estructuración de estos proyectos y de igual manera
sustentar el impacto positivo que estos traen consigo puede significar un avance significativo en
infraestructura futura para nuestro país.
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Actualmente, existe un gran déficit de infraestructura social en Colombia, y gran porcentaje
del gasto público va destinado a suplir esta carencia. Dado este problema, hay un gran potencial
para el desarrollo de esta infraestructura bajo la figura de APP. En Colombia poco se ha
incursionado en proyectos de infraestructura social bajo esquemas de alianzas público-privadas
que vinculen el desarrollo, mantenimiento y operación de los mismos. En la actualidad, se están
desarrollando iniciativas con un factor de relación de vinculación entre el sector público y el
privado bastante alto, que permite abrir las puertas y pensamientos dirigido a un futuro esquema
de alianzas público-privadas para el desarrollo de estos proyectos.
La administración pública en busca de fuerza, eficiencia y optimización del gasto público,
además de la vinculación del privado en la provisión de infraestructura y equipamientos públicos
de manera integral son un factor fundamental de análisis para el desarrollo de esta problemática.
De esta manera basarse en la idea que en un país en vía de desarrollo como lo es Colombia, la
administración pública no cuenta con los recursos suficientes para proporcionar nueva
infraestructura al ritmo de las necesidades, por lo que se puede apuntar que sólidas alianzas entre
el sector público y privado para el desarrollo, mantenimiento y operación de proyectos de
infraestructura social contribuirían de manera significativa en el desarrollo del país.
1.5 Objetivos
1.5.1 Objetivo general. Evaluar el Impacto de las asociaciones público-privadas como
herramienta para el desarrollo, mantenimiento y operación de proyectos de infraestructura social.
1.5.2 Objetivos específicos. Analizar las sinergias de la normativa colombiana en relación
con asociaciones público-privadas, proyectos de infraestructura social y equipamientos urbanos.
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Examinar un caso de estudio de una asociación público-privada en Infraestructura social.
Posteriormente se deducirán recomendaciones para futuras iniciativas público privada en el
desarrollo de proyectos de infraestructura social.
Cualificar y cuantificar el impacto generado por las asociaciones público-privadas como
herramienta para el desarrollo, operación y mantenimiento de proyectos de infraestructura social.
Examinar retos y oportunidades que se generan a partir de estos proyectos.
1.6 Alcances y Limitaciones
El alcance de este proyecto es definir el Impacto de las asociaciones público-privadas como
herramienta para el desarrollo, operación y mantenimiento de proyectos de infraestructura social.
De esta manera, busca cualificar el impacto generado por estas alianzas estratégicas y
beneficiosas todas las partes involucradas. Así mismo, se limita el resultado final del proceso en
encontrar resultados cualitativos de estas asociaciones y finalmente examinar retos y
oportunidades que se generan a partir de estos proyectos para un futuro.
Las posibles limitaciones que se pueden encontrar en el desarrollo de este problema es la falta
de información pública sobre el caso de estudio a analizar.
1.7 Delimitaciones
1.7.1 Delimitación temporal. El trabajo de investigación tiene una duración de
aproximadamente ocho (8) meses, de los cuales, cuatro (4) de ellos en una etapa previa, de
formulación y finalización de la propuesta preliminar y posteriormente, cuatro (4) Meses en una
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etapa de finalización y desarrollo de la propuesta. Durante el desarrollo del proyecto se
cumplirán con la totalidad de los objetivos planteados desde el inicio.
1.7.2 Delimitación espacial. El proyecto es netamente investigativo, no cuenta con ningún
trabajo de campo especifico, a pesar de algunas entrevistas personales en la ciudad de Bogotá con
personas relacionadas directamente en el sector público. El caso de estudio a analizar será
preferiblemente uno (1) en la ciudad de Bogotá.
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2. Marco Referencial
2.1 Contratos de Asociaciones Público-Privadas – Definiciones
El propósito de este capítulo es mostrar unas aproximaciones a las definiciones o conceptos
que se han venido trabajando para definir una asociación público-privada. La propuesta de
construcción de un concepto de esta relativamente nueva figura jurídica, la cual fue insertada en
el ordenamiento jurídico colombiano, mostrando la necesidad de entender sus orígenes o fuente
histórico jurídica, también acudiendo a la doctrina internacional, como la primera fuente de suma
autoridad que ha venido exponiendo esta figura en diferentes escenarios, tanto en organizaciones
multilaterales en sus investigaciones, ámbito académico jurídico y la posible incidencia en la
transformación del contrato de concesión por cuenta de la existencia jurídico normativa de las
Contratos de Asociación Público Privada.
Para contextualizar el tema de investigación aquí expuesto, es importante conocer la noción
del mismo, para lo cual partiendo del concepto de Asociación Público-Privada - APP, el profesor
Serrano (citado por Bonilla, 2016) señala lo siguiente:
Los contratos de Asociación Público Privadas tienen como objeto esencial encargar a un inversionista
privado, el diseño y construcción de una infraestructura y sus servicios asociados, o su construcción,
reparación, mejoramiento o equipamiento, actividades que deben involucrar la operación y
mantenimiento de dicha infraestructura; el objetivo de esta figura es involucrar el capital privado, con
el fin de que contribuya en el desarrollo total o parcial en obras de infraestructura o en la prestación
de servicios públicos. (p. 98)
El documento CONPES 3615 de 2009, define qué es una Asociación Público-Privada como:
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Una tipología general de relación público-privada materializada en un contrato entre una
organización pública y una compañía privada para la provisión de bienes públicos y de sus servicios
relacionados en un contexto de largo plazo, financiados indistintamente a través de pagos diferidos en
el tiempo por parte del Estado, de los usuarios o una combinación de ambas fuentes. Dicha asociación
se traduce en retención y transferencia de riesgos, en derechos y obligaciones para las partes, en
mecanismos de pago relacionados con la disponibilidad y el nivel del servicio de la infraestructura
y/o servicio, incentivos y deducciones, y en general, en el establecimiento de una Todo lo que
necesitas saber sobre las Asociaciones Público Privadas de Iniciativa Privada regulación integral de
los estándares de calidad de los servicios contratados e indicadores claves de cumplimiento. (Consejo
Nacional de Política Económica y Social, 2009, p. 19)
La Ley 1508 de 2012, “Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones
Público-Privadas…” en su artículo primero define que:
Las Asociaciones Público-Privadas son un instrumento de vinculación de capital privado, que se
materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho
privado, para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados, que involucra la
retención y transferencia de riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados con la
disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio. (Presidencia de la Republica,
2012, p. 45)
Según el libro verde sobre Colaboración Público-Privada y el Derecho Comunitario en
materia de contratación pública y concesiones de 30 de abril de 2004 – COM (2004), 327, las
operaciones de las Colaboraciones Público-Privadas, se caracterizan por:
Una duración relativamente larga de la relación, que comporta la cooperación entre el socio público y
le privado en diferentes aspectos del proyecto que se va a materializar. El modo de financiación del
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proyecto, que es garantizado por el sector privado, puede completarse con financiación pública, la
cual puede llegar a ser muy elevada. El importante papel del operador económico al participar en las
diferentes etapas del proyecto (diseño, realización, ejecución y financiación), concentrándose el socio
público básicamente en definir los objetivos que han de lograrse en materia de interés público,
calidad de los servicios propuestos y política de precios, al tiempo que garantiza el control del
cumplimiento de dichos objetivos. El reparto de los riesgos entre el socio público y el privado, quien
asume riesgos que tradicionalmente soporta el sector público. Con todo, no debe entenderse que el
socio privado debe asumir todos los riesgos derivados de la operación, pues en esta clase de
operaciones el reparto de los riesgos se realiza caso por caso, de manera precisa y en función de las
capacidades respectivas de las partes en cuestión para evaluarlos, controlarlos y gestionarlos
(Comisión De Las Comunidades Europeas, 2004, p. 19)
Los autores Cassagne & Izquierdo (citado por Zorro, 2016) expresan que:
Las participaciones público-privadas se fundamentan en prestar un servicio de calidad a los usuarios
al menor costo posible, pero con la participación del sector público, necesaria en atención a la
presencia, en algunos casos, de fallos de mercado muchas de ellas son monopolios naturales y
producen importantes costos externos, lo que requiere la participación del sector público para
garantizar los intereses de los ciudadanos Una afirmación muy importante que hacen los mencionados
es la que “la provisión de infraestructura es una tarea eminentemente productiva, que el sector
privado puede llevar a cabo con mayor eficiencia que el sector público”. Explican adicionalmente,
“que la introducción del sector privado permite fomentar la competencia, lo que indudablemente
incentiva la búsqueda de soluciones innovadoras. (p. 104)
Frente a estos conceptos, podemos definir una asociación público-privada como una alianza
estratégica entre sectores para maximizar los resultados de los proyectos en pro de mejorar los
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servicios públicos básicos de la sociedad y generar infraestructura con un esquema de
financiamiento diferente.
Finalmente, concluimos este capítulo referenciando las asociaciones público-privadas desde
un ámbito nacional e internacional, según el documento de Juan Pablo Zorro (Zorro, 2016), se
define de la siguiente manera:
2.1.1 Doctrina nacional. La doctrina nacional, para efectos del presente escrito, ha venido
ofreciendo un concepto de los Contratos de Asociación Público-Privada por parte de autores
colombianos, quienes desde la expedición de la ley 1508 de 2012 se dieron a la tarea de presentar
la definición de Contrato de Asociación Público-Privada. De tal manera que en textos de estudios
de la dogmática jurídica se otorga una conceptualización con base en la interpretación casi de
manera literal de la ley 1508 de 2012:
Señala el artículo 1° que los contratos de asociaciones público privadas se definen como un
instrumento de vinculación de capital privado, que se materializa en un contrato entre una entidad
estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de
sus servicios correspondientes, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes, y
mecanismos de pago relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o
servicios (Zorro, 2016, p. 56)
En esta misma línea se ubica al autor Iván Darío Gómez Lee, quien tomando como base la
prescripción normativa ha definido a los Contratos de Asociación Público-Privada de la siguiente
manera: La ley 1508 de 2012 define en su artículo 1° a las asociaciones público-privadas como:
“Un instrumento de vinculación de capital privado para proveer de bienes públicos y de servicios
relacionados. Respecto de la provisión de bienes públicos vale la pena eximirlos”(p.15)
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Sin embargo, la doctrina nacional no solo ha elaborado construcciones conceptuales de los
Contratos de Asociación Público-Privada a partir de la entrada en vigencia y aplicación de la ley
1508 de 2012. En el periodo de discusión previa a la propuesta legislativa, en la academia se
ofrecieron definiciones desde la perspectiva de la dogmática jurídica, sobre qué se debía entender
por Asociación Público-Privada, acudiendo a su fuente histórico-jurídica en Inglaterra de las
Public and Private Partnerships dando la categoría o tipología bajo la denominación de
contratación externa y con un contenido de varias fases:
La noción de asociaciones entre los sectores público y privado se ha generalizado bajo el concepto de
PPP, el cual tiene tres características que lo distinguen de los demás mecanismos: Es una extensión de
la contratación externa en las diversas etapas; hay unión de responsabilidades o asignación de dos o
más tareas en un solo agente (diseño, construcción, operación. (Presidencia de la Republica, 2012, p.
17)
Bajo las aproximaciones conceptuales mencionadas se muestra cómo la descripción de las
asociaciones entre público y privados bajo el esquema de Public and Private Partnerships se
reduce a la figura contractual de asignación al privado de varias actividades del objeto contractual
junto con las responsabilidades que ello acarrea para quien ejecute y administre el contrato, ya
sea bajo el esquema de estructuración y financiamiento pública, o bien sea privada o de manera
conjunta17.
Una definición más reciente es la aportada por un estudio conjunto, mediante el cual se
abordó el concepto de los Contratos de Asociación Público-Privada a partir del Project Finance
encasillándolo como instrumentos de financiación: El Project Finance PF y las Asociaciones
Público- Privadas APPs son utilizadas como instrumento de Financiación de proyectos y medio
para vincular al sector privado en el desarrollo de infraestructura pública. (p.18)
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En este concepto de instrumento y medio financiero se muestra la necesidad de vincular al
sector privado, además bajo sus reglas y prácticas de operación empresarial privadas. De esta
forma se puede mencionar que las dinámicas de la contratación Estatal adquieren conceptos y
ejercicios de actividades exclusivas del sector privado. Las descripciones doctrinales expuestas es
posible tomarlas como una aproximación al concepto de Contrato de Asociación Público-Privada,
pudiendo definirse como la unión del capital público y el capital privado, con el objeto de proveer
bienes y servicios relacionados con la infraestructura Pública, donde a una de las partes o agente
le son transferibles las responsabilidades y riesgos en el diseño, construcción y operación del bien
o el servicio.
2.1.2 Doctrina internacional. En la doctrina internacional, con base en investigaciones
apoyadas por organismos multilaterales, se evidencia o identifica en un contexto histórico que los
Contratos de Asociación Público-Privada tienen acervo en el modelo británico de los Private
Finance Initiative- PFI como lo explicó Millan (sf)en un estudio internacional de las APPs:
En efecto, como los contratos de APP/PFI, involucran la prestación de servicios Públicos a largo
plazo y el pago directo, de los mismos por parte de la autoridad; El Gobierno Británico estableció
muy temprano que el Valor por Dinero (y la apropiada transferencia de los riesgos que lo define)
como el concepto central de las APP/PFI. (p. 36)
En esta definición se muestra la identidad de las Asociaciones Público-Privadas, además
ubicando su origen en Inglaterra11 ordenamiento donde se le dio el inicio jurídico práctico bajo
un esquema contractual de la integración de los recursos
Públicos y el capital privado para la provisión de infraestructura de bienes y servicios en
distintos sectores.
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23
En la doctrina latinoamericana, la academia ha estudiado el concepto de Contrato de
Asociación Público-Privada, dándole la ubicación e importancia de la implementación de los
Contratos de Asociación Público-Privada en Europa, de donde se extrae su estudio y
conceptualización, por las siguientes consideraciones expuestas por parte de Cassagne (citado por
Zorro, 2016) dice lo siguiente:
Se trata, de una figura que han tomado tanto los países de Europa como el derecho comunitario
europeo, a través de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento y del Consejo europeos, que tiende a
promover la competencia y eficiencia en la contratación pública, fomentando la creatividad de nuevas
estructuras convencionales que vienen a complementar las fórmulas típicas conocidas en los
regímenes de Europa continental. (p. 89)
Por lo expuesto, se muestra que ya tanto en la implementación originaria de la figura
contractual en el Reino Unido como en Estados de la Unión Europea, se concibe a las
Asociaciones Público-Privadas como contratos para complementar una tipicidad existente de
herramientas contractuales de la Contratación Estatal sin entrar a modificar la figura existente del
tipo contractual del contrato de concesión.
Otra aproximación a la definición de Contrato de Asociación Público-Privada de la doctrina
internacional es extraída del ámbito de la ley nacional española de contratación pública, como lo
hizo el autor valenciano Borja (citado por Zorro, 2016) donde un sumario texto de su autoría
considera:“En primer lugar, y desde mi punto de vista, principalmente porque la LCSP configura
al CPP como una verdadera combinación de los demás contratos típicos: Obras, concesión de
obras públicas, gestión de servicios públicos, suministros y servicios” (p.13).
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24
En la perspectiva señalada, se muestra que el Contrato de Asociación Público-Privada,
identificado en el ordenamiento jurídico español es concebido como una integración de contratos
típicos como lo son el contrato de obra pública, el contrato de concesión, pero en suma reconoce
la categoría tipológica al Contrato de Asociación Público-Privada sin que ello conlleve a la
creación de una figura contractual atípica.
2.2 La Actualidad de Colombia
La dinámica de la economía colombiana ubica al país en el puesto 38 entre los países de la
OCDE y de la Unión Europea en el 2017. (DNP, 2018). De igual manera se posiciona como la 39
a nivel mundial y la 4 en América latina. La inversión pública en Colombia en los últimos
periodos ha logrado un aumento mayor al 60% y se han firmado acuerdos comerciales con más
de 60 países.
Según el Índice Global de Competitividad, hay mucho por mejorar. Pero si se revisa el
trabajo de los últimos años en el país, es evidente que se está haciendo la tarea. Para que
Colombia consiga el objetivo de ser uno de los tres países más competitivos de América Latina
en 2032, primero debe superar los grandes retos que enfrenta en materia de infraestructura. Si
bien la inversión del último Gobierno (2014-2018) en este sector ha aumentado
considerablemente, al país no le va bien en los índices internacionales de competitividad. Si
revisamos el Índice Global de Competitividad veremos que Colombia ocupa el lugar 109 entre
137 países en calidad de infraestructura. Esto significa que la tarea debe continuar.
El programa de las vías de cuarta generación (4G), que ha sido la estrategia de infraestructura
del gobierno, presenta varios desafíos por superar para culminarlas en su totalidad, entre ellos, su
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25
financiamiento. Los proyectos de la primera ola cuentan con los cierres financieros definitivos.
No obstante, han sido en particular los bancos nacionales los que han asumido más del 70 por
ciento de esa financiación y el gobierno espera que también sea la banca colombiana la que
respalde cerca del 50 por ciento del presupuesto programado de las otras dos olas. Esta meta es
exigente y puede conllevar riesgos. Según la Anif, financiar cerca de la mitad de lo que queda de
las 4G con los bancos nacionales incrementaría la exposición crediticia del sector de
infraestructura, la cual pasaría de 6,6 por ciento a entre 16 y 18 por ciento, superando el techo
tolerable que se ubica entre 10 y 15 por ciento.
El respaldo de los bancos colombianos no debe superar el 30 o 40 por ciento de la necesidad
de financiación, lo que obliga a encontrar recursos en otras fuentes. Es necesario profundizar los
llamados fondos de deuda, aumentar el financiamiento a través del mercado de capitales y
adoptar mecanismos novedosos como los Real Estate Investment Trust (REITS), que hacen
referencia a fondos inmobiliarios que gerencia proyectos de infraestructura.
Así mismo, se debería continuar con el reciclaje de capital bancario mediante esquemas de
titularización, con vehículos estandarizados como el collateralized infrastructure debt obligation,
el cual viene trabajando la CAF. Frente a esto, ya se han evidenciado los primeros avances como
la emisión de bonos para los proyectos de Pacífico 3 y Cartagena-Barranquilla, y se ha
comenzado a estructurar el fondo equity por parte de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN)
y el fondo de pensiones canadiense CDPQ.
En este orden de ideas, la actualidad colombiana se encuentra en el momento especial para la
ejecución de nueva infraestructura que consolide su desarrollo y el establecimiento de alianzas
estratégicas y ejecución de asociaciones público-privadas como pilar principal de esta
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transformación. La infraestructura social puede ser desarrollada con la misma importancia que el
Gobierno le entrega a la Infraestructura vial, de esta manera, generar un país más competitivo en
todos los sectores.
Para el Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés), la humanidad está entrando
en una nueva fase como consecuencia de la llegada de la llamada cuarta revolución industrial
(4IR), definida esta como la convergencia de las tecnologías digitales, físicas y biológicas. La
4IR ya es una realidad para millones de personas, y está creando nuevas oportunidades para los
negocios, gobiernos e individuos.
Teniendo en cuenta esta nueva realidad el Foro modificó su índice tradicional y quiso integrar
la noción de la 4IR en su definición de competitividad. Con la conceptualización acerca de la
nueva revolución industrial construyó su índice global de competitividad 4.0, el que es divulgado
en su reporte del presente año.
El nuevo índice integra aspectos novedosos y tradicionales que impulsan la productividad de
una economía. En él se enfatiza el papel del capital humano, la innovación, la resiliencia y la
agilidad como factores determinantes para el éxito de un país dentro de la 4IR. En concreto, el
nuevo índice global mide la competitividad de los países a través de 98 indicadores distribuidos
en doce pilares que reflejan la complejidad de la cuestión. Estos son: Instituciones,
infraestructura, adopción de tecnología de la información y las comunicaciones, estabilidad
macroeconómica, salud, habilidades, mercado de bienes, mercado de trabajo, sistema financiero,
tamaño de mercado, dinamismo de los negocios y capacidad de innovación.
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27
El puntaje general es el resultado de promediar los resultados de los doce pilares, en una
escala de uno a 100. Cada componente se evalúa en relación con su distancia a la frontera que es
100 y mejorarlo corresponde a un objetivo, que puede entenderse como una meta de política.
Cada país debería maximizar la medida de cada indicador, pero no debería concentrarse en uno
solo de ellos, sino tener una visión de conjunto de lo que sería su senda de desarrollo.
Con un puntaje de 61,6, Colombia está en el puesto 60 del ranquin de 140 países, aunque no
es estrictamente comparable, desmejoramos frente a la medición anterior (57 en 135 países). La
calificación es ligeramente superior a la mediana global, que corresponde al número en el medio
de los puntajes. En la lista el primer lugar lo tiene Estados Unidos (con 85,6) y el último Chat
(con 35,5). Dentro de los quince países latinoamericanos considerados en el estudio, Colombia
ocupa el puesto quinto después de Chile, México, Uruguay y Costa Rica.
El examen de los resultados por pilares muestra claramente las fortalezas y falencias que
tiene Colombia en su competitividad. Tenemos fortalezas en las áreas de macroeconomía y salud
(con puntajes de 87 y 91, respectivamente). Nuestras mayores debilidades están en las
instituciones, la adopción de tecnologías TIC y, dramáticamente, en la capacidad de innovación.
En las instituciones nuestro mal desempeño se debe a la fragilidad que tenemos en los
indicadores de seguridad. Así mismo, tampoco nos va bien en los pilares de infraestructura,
educación y habilidades, y nuestros mercados de productos y laborales no funcionan tan bien
como deberían.
El panorama que nos muestra el índice global define unas áreas en las que se deberían hacer
los mayores esfuerzos de la política pública para que el país adecue su tecnología y las
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capacidades de sus trabajadores a las realidades de la cuarta revolución industrial. Sería un reto
priorizar esos aspectos en el nuevo plan de desarrollo en elaboración.
2.3 Caracterización de las Alianzas Público-Privadas
Cada país tiene la necesidad de buscar mecanismos que le permitan generar un crecimiento
económico y mejorar la calidad de vida de sus habitantes. La infraestructura pública es un medio
que permite generar este crecimiento económico y el desarrollo de las necesidades de la sociedad.
En este sentido, la infraestructura pública puede ser dividida en dos grandes categorías
(Yescombe, 2007):
Infraestructura Económica: Necesaria para el día a día de las actividades económicas. Dentro
de este grupo se encuentran la infraestructura de transporte y de servicios públicos.
Infraestructura Social: Necesaria para el desarrollo de la sociedad como tal. Dentro de este
grupo se encuentran hospitales, colegios, cárceles, bibliotecas, entre otros.
Como medida para buscar la mejor alternativa para diseñar, construir, financiar, operar y
mantener la infraestructura que un país requiere, dada la limitación de recursos públicos que un
país puede tener para atender todas sus obligaciones y teniendo en cuenta las restricciones que
estos tienen para aumentar su deuda, las inversiones de capital en activos se pueden ver limitadas
para generar la infraestructura necesaria para obtener un crecimiento económico y social
adecuado. En este sentido, para reducir la brecha entre las inversiones en infraestructura necesaria
y los recursos disponibles, y buscando la manera que mayor valor le genere al gobierno para
desarrollar la infraestructura, nace el concepto de Alianzas Público-Privadas (APP), el cual es un
mecanismo que permite vincular al sector privado en el desarrollo de infraestructura pública.
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29
Actualmente no hay una única definición de una APP, pero en términos de infraestructura
algunos autores sugieren diferentes definiciones para este concepto:
El Banco Mundial en su “Guía de Referencia para las Alianzas Público-Privadas” sugiere
que:
Es un contrato de largo plazo entre un actor privado y una entidad gubernamental, para la provisión
de un activo o servicio público, en el cual el actor privado asume niveles de riesgo significativos los
cuales son gestionados responsablemente, y su remuneración está atada el desempeño. (World Bank,
2014, p.1)
“Las Alianzas Público-Privadas son relaciones de transferencia de riesgos entre el sector
público y uno o más asociados del sector privado o voluntario, basadas en un objetivo compartido
para prestar un bien o servicio público” (Grimsey & Lewis, 2004, p. 63)
La Ley 1508 de 2.012 en Colombia define las APP como
Un instrumento de vinculación de Capital privado, que se materializan en un contrato entre una
entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes
públicos y de sus servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre
las partes y mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la
infraestructura y/o servicio. (Presidencia de la Republica, 2012, p. 96)
De acuerdo a las definiciones presentadas anteriormente es evidente la similitud y aspectos
que se repiten entre ellas, por lo cual es necesario enumerar diferentes elementos que son claves
en cualquier contrato de APP de acuerdo a las consideraciones que hace Yescombe (2007):
Es un contrato de largo plazo entre una entidad pública y un actor del sector privado.
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30
El diseño, la construcción, el financiamiento y la operación de la infraestructura pública
puede ser llevada a cabo por el actor privado.
Hay pagos durante la duración del contrato de APP al sector privado una vez el bien está
disponible o puede ser utilizado. Estos pagos pueden ser realizados ya sea por el sector público o
por los usuarios en general que hacen uso de la infraestructura.
El activo siempre pertenece al sector público o este revierte al final de la duración del
contrato a la entidad pública.
La utilización de esquemas de Alianzas Público-Privadas para el desarrollo de infraestructura
ha sido debatida por diferentes autores. A pesar del potencial que le ven a la utilización de este
tipo de esquemas, hay posiciones contrarias respecto a sus beneficios reales (Cruz & Marques,
2012) por lo cual se exponen a continuación ventajas y desventajas consideradas por diferentes
autores de las APP como mecanismo para proveer infraestructura pública.
2.4 Ventajas y Desventajas de las APPs
Los contratos de APP aceleran el tiempo de desarrollo de la infraestructura: Teniendo
en cuenta que bajo esquemas de APP, el asociado privado asume el riesgo de construcción, se
genera un incentivo para que este finalice en menor tiempo la construcción de la infraestructura,
ya que este dejará de percibir recursos hasta que inicie la prestación del servicio además de que
podrá ser multado por una entrega tardía del bien. Dixon, Pottinger, & Jordan (2005) Bajo
esquemas de contratación tradicionales la infraestructura debe ser pagada en su totalidad por la
entidad pública durante la fase construcción. Por otra parte, en los contratos de APP el gobierno
realiza pagos a largo plazo una vez la infraestructura está finalizada y el servicio es prestado
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adecuadamente (Murphy, 2008). Esto puede mejorar el flujo de caja de una entidad pública en el
corto plazo y proveer un servicio que será pagado en el largo plazo, lo cual es conveniente
cuando un país tiene restricciones de corto plazo en la consecución de recursos, que normalmente
son recaudados vía impuestos o deuda pública para financiar su infraestructura (Yescombe,
2007). Adicionalmente los contratos de APP son considerados fuera del balance (Out of Balance)
para un país, lo cual significa que no se afecta directamente el endeudamiento de este, ya que
considera como gastos futuros los servicios que va a recibir y no como un endeudamiento. Bajo
esquemas de contratación tradicional, el gobierno normalmente debe buscar financiación para
poder llevar a cabo la infraestructura afectando su nivel de endeudamiento. Sin embargo, los
contratos de APP pueden limitar la flexibilidad financiera del sector público, ya que los
compromisos que se adquieren en un contrato de APP son de largo plazo (Grimsey & Lewis,
2004). Se debe tener en cuenta que la decisión de desarrollar un contrato bajo un esquema de
APP no puede estar basada únicamente en el pretexto de que son operaciones “fuera de balance”
(PWC, 2005), ya que estos esquemas pueden requerir desembolsos futuros de la entidad
pública que afectarán su capacidad de pago en el largo plazo.
Tiempos de entrega según lo programado y costos según lo presupuestado: Al trasladar
los riesgos de diseño y construcción a un actor privado y al limitar el inicio de los pagos que este
recibe al momento en que se encuentre la infraestructura disponible y se esté prestando el servicio
adecuadamente, el sector privado tiene un gran incentivo de desarrollar los proyectos a tiempo.
Adicionalmente en los esquemas de APP los sobrecostos son asumidos por el privado, lo cual
implica que hay un incentivo de presupuestar adecuadamente y desarrollar el proyecto sin
sobrecostos. Diferentes estudios como el realizado por la National Audit Office del Reino Unido
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muestran mejoras significativas en términos de tiempos y costos en el desarrollo de
infraestructura bajo esquemas de APP contra esquemas tradicionales de contratación (National
Audit Office, 2003). Sin embargo, a pesar de que los riesgos de sobrecostos de construcción son
asumidos por el asociado privado, si hay un incremento significativo en los costos, este
simplemente podría renunciar al contrato y la entidad pública tendría la necesidad de conseguir
recursos adicionales para finalizar el proyecto, con el fin de evitar una “vergüenza política”
(Hare, 2013).
Costo del ciclo de vida de la infraestructura y el mantenimiento: Teniendo en cuenta que
el participante privado es el encargado de diseñar, construir, mantener y operar la infraestructura,
este tendrá un gran incentivo de diseñar la infraestructura desde una perspectiva del ciclo de vida
total de esta, ya que inicialmente se tendrán una inversión de capital inicial mayor teniendo en
cuenta que se disminuyen los costos de operación y mantenimiento durante la duración del
contrato. Estos incrementos en costos iniciales harán que el proyecto se vea más caro, pero bajo
esquemas de contratación tradicional todo el riesgo de operación y mantenimiento es asumido por
el sector público, lo cual no se refleja en el menor precio inicial bajo estos esquemas (PWC,
2005).
Transferencia de riesgos entre las partes: Como se mencionó anteriormente, uno de los
principales beneficios de un contrato de APP, es la transferencia de los riesgos entre las partes, lo
cual se hace de acuerdo a la capacidad que tiene cada uno de los actores en gestionar un riesgo
determinado. En este caso para que un contrato de APP genere valor por dinero a una entidad
pública es necesario trasladar el riesgo de diseño, construcción, operación y mantenimiento al
asociado privado para que este se preocupe por el ciclo de vida total del proyecto. En este punto
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es necesario que cada una de las partes evalúe y acepte los riesgos que apropiadamente puede
gestionar. Esta transferencia de riesgos debe motivar a cada una de las partes a que asuman con
responsabilidad sus funciones y sus acciones de manera que estos proyectos sean factibles
(Jefferies & George, 2009).
El servicio debe ser de calidad durante todo el contrato: Al vincular los pagos al nivel de
servicio prestado, se generan incentivos importantes para el sector privado para que este
comprometido durante la duración total del contrato en la prestación de un servicio con unos
estándares definidos.
Aprovechamiento de la experiencia del sector privado: El sector privado en un contrato de
APP debe tener la experiencia, el conocimiento y las herramientas necesarias para proveer un
servicio más eficiente y efectivo que el que prestaría una entidad pública, esto con el fin de
obtener mejores resultados económicos y de prestación del servicio que lo que se obtendría si la
entidad pública tuviera que desarrollar la infraestructura. En este tipo de contratos es necesario
tener la mayor cantidad posible de oferentes, en la etapa de licitación, con el fin de buscar que el
contratista genere las mayores eficiencias posibles al proyecto (PWC, 2005). Sin embargo, un
problema de las
APP es la falta de personal capacitado y con experiencia en el sector público para desarrollar
infraestructura bajo este tipo de esquemas (Dixon et al., 2005).
El activo siempre es de la entidad pública: Los contratos APP por naturaleza, establecen
que el activo desarrollado bajo el contrato deberá revertirse al final a la entidad pública.
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El sector público no se debe enfocar solamente en el punto de vista financiero para
determinar si un proyecto se debe desarrollar bajo un esquema de APP o bajo contratación
tradicional, este debe incluir consideraciones cualitativas y de distribución de riesgos que
permitan tomar esta decisión. Existen métodos como el “Comparador público-privado” que
permiten determinar que opción ofrece mayor Valor por dinero a la entidad pública, y si es
conveniente desarrollar el proyecto bajo un esquema de APP (Yescombe, 2007).
Para que un contrato de APP logre generar valor por dinero a una entidad pública, es
necesario realizar una adecuada transferencia del riesgo entre las partes, se requiere que se
desarrolle este tipo de contratos en el proyecto adecuado y que la entidad pública cuente con
suficiente experiencia para poder llevarlo a cabo. Si se cumplen estos principios se puede
asegurar que el modelo de APP es el adecuado para prestar servicios públicos. A su vez se
establecen los siguientes cuatros principios que se deben cumplir para proveer un servicio a
través de un contrato de APP (Murphy, 2008).
El servicio a proveer debe responder a una necesidad pública y pueda ser claramente
identificada y medible.
La entidad pública debe tener la experiencia necesaria para asumir y gestionar riesgos.
Se debe asegurar que la Alianza entre el público y el privado pueda generar el servicio de
mayor calidad y eficiente a través de una adecuada transferencia de riesgos.
Debe existir claridad en la compensación y en las responsabilidades de cada una de las partes.
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3. Análisis de Resultados
3.1 Desarrollo de la Normativa Colombiana, Ley 1508 – 2012
En el último Plan de desarrollo Nacional 2014 – 2018, se establecieron e introdujeron
conceptos en relación con las asociaciones público-privadas, lo cual podría concluir como interés
nacional por parte del gobierno en incentivar estos proyectos. De esta manera, las sinergias que se
generan entre la normativa colombiana y los proyectos de infraestructura social van encaminados
hacia la misma dirección.
La ley 1508 del 2012 por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público-
Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones que ha
venido trabajando el Gobierno para mejorar las condiciones y accesibilidad a los proyectos de
asociaciones público-privadas. Los avances se mencionan a continuación:
Decreto reglamentario 1082 – 2015: El cual tiene disposiciones relacionadas con: La
naturaleza de los oferentes de proyectos de APP, disponibilidad, niveles de servicio y estándares
de calidad, la definición de aportes públicos, sistemas de preclasificación, tratamiento de riesgos,
entre otros.
Resolución DNP 3656 – 2012: Parámetros para la evaluación de mecanismos de APP como
una modalidad de ejecución de proyectos.
Resolución DNP 1464 – 2016: Requisitos y parámetros que deben cumplir las entidades
públicas responsables de desarrollos de proyectos e APP.
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36
Acuerdo 038 – 2016: Requisitos de viabilizarían y aprobación de proyectos de inversión bajo
el esquema de APP, regalías.
Art 32 PDN 2014 – 2018: Otras fuentes de financiación para los sistemas de transporte.
Art 37 PDN 2014 – 2018: El cual modifica el artículo 5 de la ley 1508 – 2012: Aumentar el
desarrollo de proyectos de APP de iniciativa pública disminuyendo los aportes de recursos por
parte de las entidades estatales
Art 38 PDN 2014 – 2018: Iniciativas privadas que requieren desembolsos de recursos
públicos.
Art 206 PDN 2014 – 2018: Evaluación y priorización de proyectos de APP.
Ley 1882 – 2018: La cual modifica las normas de contratación, infraestructura y APP.
3.2 Hospitales Públicos en Asociaciones Público-Privadas (APP)
Para el análisis de resultados del problema de investigación, se tomó la decisión de trabar el
concepto de infraestructura social, centralizado y enfocado en el área de la salud. Infraestructura
hospitalaria o centros de salud estructurados por medio asociaciones público-privadas. En nuestro
caso, en Colombia no se ha construido ninguna infraestructura hospitalaria por esta metodología,
pero en la actualidad, se están estructurando alrededor de cinco (5) nuevos hospitales por APP,
los cuales servirán de apoyo para la investigación.
Bajo ese escenario, la APP en el sector salud debe ser vista como un instrumento para
responder de manera eficiente, sustentable y de largo plazo a las demandas de infraestructura de
la salud pública, a objeto de hacerse cargo de los requerimientos de los sectores más vulnerables.
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Los motivos principales por los que se recurre a esta modalidad son: La urgencia de resolver las
carencias existentes y la restricción de recursos públicos para inversión y mantenimiento.
Por ello recurrir a proveedores privados de infraestructura pública en el área de la salud
pública, a los que se les retribuye en el largo plazo por ésta y los servicios prestados, aparece
como una alternativa que satisface tanto la urgencia en la prestación del servicio, la garantía de
calidad en el tiempo de la misma, así como la disponibilidad de recursos públicos para este
efecto.
De hecho, en este tipo de Asociación se establecen todas las responsabilidades del proveedor
y se le transfieren en el marco de un solo gran contrato. Dentro de esas responsabilidades está el
diseño, la construcción, la habilitación, la puesta en marcha y el mantenimiento de una obra de
infraestructura hospitalaria. En algunos casos, también se incluye la provisión y mantención del
equipamiento médico.
El objetivo es asegurar la calidad y la continuidad de los servicios industriales concesionados,
no médicos, entre los que se encuentra la operación continua de la infraestructura, principalmente
relevante en situaciones de emergencias a través de una debida asignación de responsabilidades,
la que se evalúa por niveles de servicio y/o estándares de cumplimiento que deben ser alcanzados
por el concesionario durante el periodo de la concesión establecido por el Estado (15 años de
operación aproximadamente), comprometiendo la menor cantidad de recursos económicos del
Estado en el presente. De esta forma, los servicios médicos (Director Médico y sus dependientes)
podrán disponer durante todo el periodo de explotación de la concesión, de una infraestructura de
calidad para sus prestaciones, con la seguridad que ésta se mantendrá, de acuerdo a contrato, en
las condiciones para las que fue diseñada, y con todos los servicios complementarios que se
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requieren para cumplir cabalmente con su cometido; aseo y limpieza en general, gestión de
residuos y control de vectores, gestión de ropería y lavandería, alimentación de pacientes y
funcionarios, servicio de seguridad y vigilancia, servicio de estacionamiento de pacientes, visitas
y funcionarios, adquisición, reposición y mantenimiento del equipamiento médico e informático,
en caso de estar incluidos.
En síntesis, las razones que motivaron al gobierno a persistir en la idea de la asociación entre
el sector público y el sector privado para llevar adelante proyectos de hospitales públicos son las
siguientes:
Ejecutar de manera simultánea una voluminosa cartera de inversiones necesaria para modernizar la
infraestructura, equipamiento y gestión de los hospitales de mayor complejidad. Sigue siendo la
URGENCIA un aspecto central para tomar la decisión de recurrir a proveedores privados de servicios
de infraestructura. ( Departamento de Estudios COPSA,2014 ,p. 65 )
Asegurar el control fiscal de las prestaciones de la salud, toda vez que cada uno de los costos
asociados a este tipo de proyectos es planificado por periodos de largo plazo, resguardando tanto la
garantía de construcción como su funcionamiento. Luego, el Estado tiene la seguridad de que el
edificio y demás instalaciones a cargo del concesionario se mantendrán en perfectas condiciones por
los años de concesión – 15 a 20 de acuerdo con el contrato. (Departamento de Estudios COPSA, 2014
,p. 67 )
Otorgar a la ciudadanía servicios médicos de altos estándares, con infraestructura de última
tecnología, que deben mantenerse a lo largo de todo el periodo de operación de la concesión (mínimo
15 años). Esto se logra a través del control de los estándares de servicio que se han contemplado en el
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contrato y que el prestador de los servicios se compromete a mantener en el tiempo. (Departamento
de Estudios COPSA, 2014 ,p. 68 )
“Permite incorporar al mercado nacional la innovación en diseño, construcción y operación
que tienen los actores privados que participan en esta actividad” (Departamento de Estudios
COPSA, 2014 ,p. 65 ).
Además de esto, finalmente podemos concluir que transferir al sector privado la posibilidad
de construir los hospitales comprometidos liberaría al Ministerio de Salud partidas
presupuestarias muy significativas que podrían destinarse a resolver los problemas de dotación de
personal médico que hoy enfrenta con gran profusión el país.
3.3 Caso de Estudio: Infraestructura social, Proyecto de App en Salud para Bogotá, D.C:
Nuevo Hospital de Bosa
Pertenecerá a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente. Aportaría
aproximadamente 250 camas. El predio para este nuevo hospital queda cerca de la avenida
Ciudad de Cali. En el plan vial se encuentran la futura primera línea del metro y la avenida
Longitudinal de Occidente, aspecto que le brinda al proyecto muy buenas condiciones de acceso
si se tiene presente que la oferta de servicios de Bosa se encuentra concentrada en el sector más
antiguo de la localidad, entre la autopista Sur y el río Tunjuelito, con problemas de accesibilidad.
Este tipo de proyectos comprenden 3 fases: Construcción de la edificación, dotación y prestación
del servicio; y hacen un manejo transparente de los recursos al contar con diversas formas de
control ciudadano y estatal.
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Información Importante:
Nuevas Camas Disponibles: 215 - 250
Área de Construcción: 27.600 Metros Cuadrados
Beneficiarios: Aproximadamente 412.000
Figura 1. Área Disponible Nuevo Hospital en Bosa 2018. Adaptado del Ministerio de Salud,
Colombia, 2018
3.3.1 Impacto generado en la localidad de Bosa. Bosa es la localidad número 7 de Bogotá.
Está ubicada en el extremo suroccidental de la ciudad, Su extensión es de 2.466 hectáreas,
correspondiente a un 2.87% del total del territorio del Distrito. Limita al sur con la Autopista Sur,
la localidad de Ciudad Bolívar y el municipio de Soacha; al occidente con los municipios de
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Soacha y Mosquera; al norte con Mosquera y el río Bogotá; y por el oriente con las localidades
de Ciudad Bolívar y Kénnedy.
Cuenta con 508.828 habitantes y cinco UPZ (Unidades de Planeamiento Zonal): Apogeo,
Bosa Occidental, Bosa Central, El Porvenir y Tintal Sur.
Información de la población y proyecciones 2020: El Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE) (2005) ha proporcionado proyecciones de población para el
nivel nacional, departamental, y municipal considerando el periodo 2005-2020. Sin embargo,
debido a la amplia extensión de la ciudad de Bogotá D.C. y la necesidad de obtener indicadores
no solo a nivel de ciudad, sino también, a nivel local, la Secretaría Distrital de Planeación (SDP)
realizó proyecciones de población para las localidades de Bogotá D.C. para el periodo 2016-
2020, partiendo de las proyecciones de población por grupos quinquenales de edad para Bogotá
D.C. suministradas por el DANE y con información proveniente de los últimos censos de
población de Colombia realizados en los años 1993 y 2005.
De acuerdo con las proyecciones de población del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística - DANE y la Secretaría Distrital de Planeación - SDP, la población de la Ciudad
Capital en el año 2016 alcanzó los 7.980.001 habitantes; para la localidad de Bosa, la población
es de 709.039 habitantes, que corresponde al 8,89% de los habitantes del Distrito Capital,
ocupando el quinto lugar de participación en el total de población con relación a las 20
localidades del Distrito.
La evolución de población para la Localidad de Bosa, en el periodo comprendido 2012 al
2016, muestra incrementos anuales, especialmente para el año 2016 que fue de 9,62% En general
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42
la población total aumento un 18,7%, pasando de 597.522 ciudadanos en 2012 a 709.039 en
2016.
Figura 2. Población de Bogotá, participación por localidades. Adaptado de las Proyecciones
de Población DANE - SDP, a partir del Censo 2005. Elaboración y cálculos: Oficina Asesora de
Planeación. Grupo Gestión de la Información Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, 2005.
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Figura 3. Crecimiento poblacional de la localidad de Bosa. Adaptado de las Proyecciones de
Población DANE - SDP, a partir del Censo 2005. Elaboración y cálculos: Oficina Asesora de
Planeación. Grupo Gestión de la Información.
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Figura 4. Pirámide poblacional y clasificación de la población en la localidad de Bosa –
Adaptado de las: Proyecciones de Población DANE - SDP, a partir del Censo 2005. Elaboración
y cálculos: Oficina Asesora de Planeación. Grupo Gestión de la Información.
En la actualidad, El hospital de Bosa, de II nivel es el encargado de cubrir las necesidades
prioritarias de la comunidad, además de esto, el hospital más cercano en la localidad de Keneddy
cubre las necesidades de la localidad de la felicidad y bosa.
Inversión necesaria: $500.000.000.000
Dirección catastral: Calle 73 Sur # 100A – 53
Población beneficiada: Aproximadamente 450.000
Primer foro Internacional de App en Salud: 240 Empresas inscritas e Interesadas.
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3.3.1.1 Análisis microeconómico: modelo de emmanuelle auriol and pierre m. Picard
“theory of bot concession contracts”. Con la información anterior como referencia inicial,
supongamos que los parámetros de demanda y costo permanecen constantes durante toda la vida
del Proyecto una vez realizada la inversión. Con respecto a la demanda, suponemos que los
usuarios no pueden almacenar y transferir los bienes o servicios a los próximos períodos de
tiempo (t), por lo tanto, toda la producción debe consumirse dentro del mismo período de tiempo
y debe ofrecerse al precio de equilibrio del mercado para el sector de la salud en Colombia,
Entonces:
P(Qt) = S(Qt), lo que define la función de demanda inversa.
ᴩ = Costo de Oportunidad en el tiempo.
T = Periodos de tiempo
S (Qt) = Impacto en los usuarios, donde Qt es la cantidad de bienes disponibles
S’ (Qt) > 0 > S’’ (Qt) ; P (Qt) = S’(Qt),
P (Qt) = Precio Equilibrado del servicio
K = Costo de inversión, K > 0
De acuerdo con las funciones de densidad y distribución acumulativa g(fx) y G(fx) del
modelo β captura la incertidumbre de costos inherente a la operación y mantenimiento de una
concesión, en nuestro caso la prestación del servicio de salud, el cual estaría garantizado por la
alta demanda en la actualidad del sector. En el modelo, las asimetrías de información de costo y
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demanda son de hecho isomorfas, ya que uno puede normalizar el costo marginal a cero y se
define la demanda como P(Qt) – β y el excedente como S(Qt) – βQ.
Ec. 1. P (0) > β – G(β) / g(β)
Ecuación 1. Costos inherentes a la operación (Auriol, 1992).
Como en Laffont & Tirole (1993) se asume que el gobierno es benevolente y utilitario.
Maximiza la suma de excedentes de consumidores y productores menos el costo social de
transferir fondos públicos a la empresa. La función objetivo intertemporal de los gobiernos está
dada por:
W = -K – λTo + Int. [S(Qt) – β(Qt) – λ(At)]. dt
Ecuación 2. Función objetivo del Gobierno (Auriol, 1992).
La cual incluye el costo de inversión inicial K y una transferencia To hasta T = 0 y el valor
descontado del excedente neto subsiguiente S(Qt) – βQ. y el costo social de las transferencias
gubernamentales Tt para todos t> 0. El costo social de las transferencias incluye los impuestos
pagados por la concesión (Tt <0) o subsidios otorgados a la rm (Tt> 0), que se valoran al costo de
la sombra de los fondos públicos. El gobierno maximiza el superávit neto del consumidor cuando
el costo sombra de los fondos públicos es cercano a cero, mientras que pone más peso en el costo
social de las transferencias cuando este costo sombra aumenta. Cuando este último se vuelve muy
grande, el gobierno está principalmente interesado en el impacto de las transferencias en su
presupuesto: Impone un impuesto a la empresa en caso de ganancias evita cualquier subsidio en
caso de pérdidas.
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El costo sombra de los fondos públicos, que mide el costo social de la intervención
económica del gobierno, se relaciona directamente con el impacto que genera la estructuración de
estos proyectos por medio de una App. En un entorno en el que los gobiernos implementan
muchos proyectos y tienen muchas fuentes de financiamiento, el costo sombra puede
interpretarse como el multiplicador de Lagrange de la restricción presupuestaria del gobierno. El
costo indirecto de los fondos públicos es positivo porque la no transferencia al privado implica
una disminución en la producción de bienes públicos.
En una concesión larga para garantizar la concavidad de objetivos y gobiernos, asumimos que
la función de demanda no es demasiado convexa el modelo asume que:
Ec. 2. P’’(Qt) Q + P’(Qt) < 0
Ecuación 3. Función de demanda del modelo
En un contrato BOT, la concesión tiene el control del período de concesión (0; t1), pero cede
su control en el momento de la terminación de la concesión, t1. Por lo tanto, la producción
instantánea y el excedente se mantienen constantes durante el período de concesión y después de
este.
Usando esas definiciones, se pueden reescribir los objetivos del gobierno de manera más
compacta y completa, dirigida al impacto social y e el valor sombra de los recursos públicos:
Ec. 3. ρW= - (1+λ) ρK + E [W (Q, β) – λU]
Ecuación 4. Función objetivo del Gobierno II
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Finalmente, podemos concluir sobre el análisis del impacto generado con la estructuración de
este tipo de proyectos con el modelo de Modelo de Emmanuelle Auriol and Pierre M. Picard que
por medio de la maximización de recursos públicos entrega un mayor beneficio a la sociedad. El
valor sombra de los recursos públicos λ, para un país en desarrollo como Colombia puede oscilar
entre 0.35 y 0.45, lo cual explica el gran beneficio y el impacto económico en recursos del
gobierno que puede generar la reducción de inversión con la introducción del sector privado.
Además del impacto económico, el cual es claro para bastantes analistas en el sector, según
Auriol, la estructuración de estos proyectos BOT genera un impacto social definido de la
siguiente manera:
S (Qt) = -K. P (Qt) * B * (1+ λ) – P (Qt) *B’* (1)
S (450) = -KInv * 450*(1 + 0.35) * 450
Ecuación 5. Impacto social generado (Auriol, 1992).
Donde S(Qt) en función de la cantidad de bienes o servicios a entregar a la comunidad, en
este caso, la disponibilidad de aproximadamente 450 camas en una localidad en donde la
problemática de la prestación del servicio de salud es bastante alta, y la generación de estas con
un λ = 0 puesto que la inversión inicial es de capital privado. Además, el beneficio adicional de la
actividad según la percepción de la sociedad. La adición de beneficio marginal externo y
beneficio marginal privado resulta en este valor siendo el beneficio marginal uno de los
conceptos básicos pero claves en la economía, cuando hablamos de beneficio marginal nos
referimos al beneficio, satisfacción, placer o felicidad que recibe una persona por el consumo de
una unidad adicional de un bien o servicio y en este caso que previamente no tenían a su alcance.