SECRETARIA DE ESTADO DE SANEAMENTO E ENERGIA COORDENADORIA DE SANEAMENTO DESCRIÇÃO DOS SISTEMAS EXISTENTES E PROJETADOS E AVALIAÇÃO DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO DO MUNICÍPIO DE ILHABELA - PRODUTO2 PLANOS INTEGRADOS REGIONAIS DE SANEAMENTO BÁSICO PARA AS UNIDADES DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS DA SERRA DA MANTIQUEIRA, PARAÍBA DO SUL E LITORAL NORTE – UGRHIS 1,2 e 3. Setembro / 2010
Documento base para construção do Plano Municipal de Saneamento Básico de Ilhabela
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SECRETARIA DE ESTADO DE SANEAMENTO E ENERGIACOORDENADORIA DE SANEAMENTO
DESCRIÇÃO DOS SISTEMAS EXISTENTES E PROJETADOS E
AVALIAÇÃO DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO
BÁSICO DO MUNICÍPIO DE ILHABELA
- PRODUTO2
PLANOS INTEGRADOS REGIONAIS DE SANEAMENTO
BÁSICO PARA AS UNIDADES DE GERENCIAMENTO DE
RECURSOS HÍDRICOS DA SERRA DA MANTIQUEIRA,
PARAÍBA DO SUL E LITORAL NORTE – UGRHIS 1,2 e 3.
Setembro / 2010
SECRETARIA DE SANEAMENTO E ENERGIA
Cliente:
CSAN – SECRETARIA DE SANEAMENTO E ENERGIA DE SÃO PAULO
Codificação: Revisão: Data de Emissão:
0872.RT.13.S.3902 00 Setembro/2010
PLANOS INTEGRADOS REGIONAIS DE SANEAMENTO BÁSICO PARA AS UNIDADES DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS DA SERRA DA MANTIQUEIRA, PARAÍBA DO SUL e LITORAL NORTE –
UGRHI’s 1, 2 e 3
DESCRIÇÃO DOS SISTEMAS EXISTENTES E PROJETADOS E AVALIAÇÃO DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO DO MUNICÍPIO DE
3.3.2. Titularidade do Saneamento na UGRHI em Estudo .................................. 25 24
3.3.3. Atribuições do Titular ................................................................................. 27 25
3.3.4. Formas de Exercício da Titularidade dos Serviços .................................. 32 26
3.4. PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS: MODELOS INSTITUCIONAIS .................. 35 27
3.4.1. Prestação Direta pela Prefeitura Municipal ............................................... 35 28
3.4.2. Prestação de Serviços por Autarquias ...................................................... 36 29
3.4.3. Prestação por Empresas Públicas ou Sociedades de Economia Mista 30 Municipais ................................................................................................... 36 31
3.4.4. Prestação Mediante Contrato ..................................................................... 36 32
4.1. PLANO DE GERENCIAMENTO DOS RECURSOS HÍDRICOS DO LITORAL 33
NORTE - COMITÊ DAS BACIAS HIDROGRÁFICAS DO LITORAL NORTE 34
- SEADE, consultas via site oficial em agosto/2010. 361
3. BASES E FUNDAMENTOS LEGAIS DOS PLANOS MUNICIPAIS DE 362
SANEAMENTO 363
3.1. INTRODUÇÃO 364
O presente item trata das questões jurídicas e institucionais que interferem na 365
elaboração dos planos municipais de saneamento básico nas seguintes Unidades 366
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Hidrográficas de Gerenciamento de Recursos Hídricos: UGRHI 3/Litoral Norte, 367
conforme a divisão dos recursos hídricos do Estado de São Paulo, estabelecida no 368
Anexo I da Lei nº 9.034 de 27-12-1994. 369
Os planos de saneamento estão previstos na Lei nº 11.445, de 5-1-2007, que 370
dispõe sobre as diretrizes nacionais para o saneamento básico. Essa lei, que revogou 371
a norma anterior – Lei nº 6.528, de 11-5-1978, veio estabelecer, após longo período de 372
discussões em nível nacional, uma política pública para o setor do saneamento, com 373
vistas a estabelecer a sua base de princípios, a identificação dos próprios serviços, as 374
diversas formas de sua prestação, a obrigatoriedade do planejamento e da regulação, 375
o âmbito da atuação do titular dos serviços, assim como a sua sustentabilidade 376
econômico-financeira, além de dispor sobre o controle social da prestação. 377
Vale dizer que, com a edição dessa lei abriram-se, sob o aspecto institucional, novos 378
caminhos para a prestação dos serviços de saneamento básico e também para o 379
alcance dos objetivos ambientais e de saúde pública que envolvem a matéria. 380
Evidentemente, um longo caminho existe entre a edição da lei e a efetiva melhoria dos 381
níveis de qualidade ambiental desejados. Os planos de saneamento básico consistem, 382
dessa forma, em um dos instrumentos de alcance da efetividade da norma, conforme 383
será detalhado adiante. 384
Também será objeto de análise a Lei nº 11.107/07, que dispõe sobre os consórcios 385
públicos e que veio apresentar novos arranjos institucionais para a execução de 386
atividades inerentes aos Poderes Públicos, como é o caso do saneamento básico, 387
tanto no que se refere ao exercício da titularidade como à prestação dos serviços. 388
Com a edição da Lei nº 12.305, de 2-8-2010, que institui a Política Nacional de 389
Resíduos Sólidos, e considerando a forte interação entre essa norma e a Lei de 390
saneamento, serão verificados alguns conceitos aplicáveis aos municípios, no que se 391
refere aos planos de resíduos sólidos. 392
Serão abordados ainda dois temas fundamentais: a titularidade e a prestação dos 393
serviços. Em relação à titularidade, será verificado no que consiste essa atividade e as 394
formas legalmente previstas para o seu exercício. Quanto à prestação dos serviços de 395
saneamento básico cabe estudar as diversas formas de prestação, incluindo a 396
prestação regionalizada, modalidade prevista na Lei nº 11.445/07 e se caracteriza 397
pelas seguintes situações: 398
um único prestador do serviço para vários Municípios, contíguos ou não; 399
uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços, inclusive de sua 400
remuneração; 401
compatibilidade de planejamento3. 402
403
3 Lei nº 11.445/07, art. 14.
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404
3.2. ABRANGÊNCIA DOS SERVIÇOS 405
A Lei nº 11.445/07 define, como serviços de saneamento básico, as infra-estruturas e 406
instalações operacionais de quatro categorias: 407
a. abastecimento de água potável; 408
b. esgotamento sanitário; 409
c. limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos; 410
d. drenagem e manejo das águas pluviais urbanas. 411
3.2.1 Abastecimento de Água Potável 412
O abastecimento de água potável é constituído pelas atividades, infra-estruturas e 413
instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação 414
até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição4. Isso significa a 415
captação em um corpo hídrico superficial ou subterrâneo, o tratamento, a reservação e 416
a adução até os pontos de ligação e é um forte indicador do desenvolvimento de um 417
país, principalmente pela sua estreita relação com a saúde pública e o meio ambiente. 418
Para o abastecimento público, visando prioritariamente ao consumo humano, são 419
necessários mananciais protegidos e uma qualidade compatível com os padrões de 420
potabilidade legalmente fixados, sob pena de ocorrência de diversas doenças, como 421
diarréia, cólera etc. No que se refere à diluição de efluentes, muitas vezes lançados 422
ilegalmente in natura e sem o adequado tratamento pelos serviços de abastecimento 423
de água e esgotamento sanitário, a poluição dos corpos hídricos compromete as 424
captações de água das cidades que se encontram a jusante. 425
É dever do Poder Público garantir o abastecimento de água potável à população, 426
obtida dos rios, reservatórios ou aquíferos. A água derivada dos mananciais para o 427
abastecimento público deve possuir condições tais que, mediante tratamento, em 428
vários níveis, de acordo com a necessidade, possa ser fornecida à população nos 429
padrões legais de potabilidade, sem qualquer risco de contaminação. Os serviços de 430
água e esgotamento sanitário, essenciais em todos os centros urbanos, usam a água 431
de duas formas: para o abastecimento e para a diluição de efluentes. O fator captação 432
da água encontra-se estreitamente ligado à idéia do lançamento das águas servidas. 433
Parte da água captada é devolvida ao corpo hídrico, após o uso, o que implica que a 434
água servida deve submeter-se a tratamento antes da devolução, para que não 435
prejudique a qualidade desse receptor. 436
4 Lei nº 11.445/07, art. 3º, I, a.
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Os procedimentos e responsabilidades relativos ao controle e vigilância da qualidade 437
da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade são competência da 438
União, vigorando a Portaria nº 518, de 25-3-2004, do Ministério da Saúde, que aprovou 439
a Norma de Qualidade da Água para Consumo Humano. 440
O Decreto nº 5.440, de 4-5-2005, que estabelece definições e procedimentos sobre o 441
controle de qualidade da água de sistemas de abastecimento e institui mecanismos e 442
instrumentos para divulgação de informação ao consumidor sobre a qualidade da água 443
para consumo humano, fixa, em seu Anexo – Regulamento Técnico sobre Mecanismos 444
e Instrumentos para Divulgação de Informação ao Consumidor sobre a Qualidade da 445
Água para Consumo Humano, as seguintes definições: 446
água potável – água para consumo humano cujos parâmetros 447
microbiológicos, físicos, químicos e radioativos atendam ao padrão de 448
potabilidade e que não ofereça riscos à saúde5; 449
sistema de abastecimento de água para consumo humano – instalação 450
composta por conjunto de obras civis, materiais e equipamentos, destinada à 451
produção e à distribuição canalizada de água potável para populações, sob a 452
responsabilidade do poder público, mesmo que administrada em regime de 453
concessão ou permissão6; 454
solução alternativa de abastecimento de água para consumo humano – toda 455
modalidade de abastecimento coletivo de água distinta do sistema de 456
abastecimento de água, incluindo, entre outras, fonte, poço comunitário, 457
distribuição por veículo transportador, instalações condominiais horizontal e 458
vertical7; 459
controle da qualidade da água para consumo humano – conjunto de 460
atividades exercidas de forma contínua pelo(s) responsável(is) pela operação 461
de sistema ou solução alternativa de abastecimento de água, destinadas a 462
verificar se a água fornecida à população é potável, assegurando a 463
manutenção desta condição8; 464
vigilância da qualidade da água para consumo humano – conjunto de ações 465
adotadas continuamente pela autoridade de saúde pública, para verificar se a 466
água consumida pela população atende a esta norma e para avaliar os riscos 467
que os sistemas e as soluções alternativas de abastecimento de água 468
representam para a saúde humana9. 469
5 Decreto nº 5.440/05, art. 4º, I.
6 Decreto nº 5.440/05, art. 4º, II.
7 Decreto nº 5.440/05, art. 4º, III.
8 Decreto nº 5.440/05, art. 4º, IV.
9 Decreto nº 5.440/05, art. 4º, V.
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3.2.2. Esgotamento Sanitário 470
O esgotamento sanitário constitui-se pelas atividades, infra-estruturas e instalações 471
operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos 472
esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio 473
ambiente10. 474
Os esgotos urbanos lançados in natura, principalmente em rios, têm sido fonte de 475
preocupação dos governos e da atuação do Ministério Público, pela poluição da água 476
ou, no mínimo, pela alteração de sua qualidade, principalmente no que toca ao 477
abastecimento das populações a jusante. Certamente, o índice de poluição que o 478
lançamento de esgotos provoca no corpo receptor depende de outras condições, como 479
a vazão do rio, o declive, a qualidade do corpo hídrico, a natureza dos dejetos etc. Mas 480
estará sempre degradando, em maior ou menor grau, a qualidade das águas, o que 481
repercute diretamente na quantidade de água disponível ao abastecimento público. 482
E, para que essa água se torne potável, mais complexo – e caro – será o seu 483
tratamento. Ou seja, a disponibilidade de água para o abastecimento público depende, 484
entre outros fatores, do tratamento dos esgotos domésticos, questão que o país ainda 485
não conseguiu equacionar. A aplicação da Lei nº 11.445/07 pode vir a modificar essa 486
situação. Daí a importância dos planos de saneamento, entre outros instrumentos da 487
política de saneamento. 488
Tanto o abastecimento de água como o esgotamento sanitário, pela complexidade da 489
prestação, custos de obras – Estações de Tratamento de Água – ETA e Estações de 490
Tratamento de Esgotos – ETE, redes, ligações, observância das normas e padrões de 491
potabilidade – possuem um sistema de cobrança direta do usuário, por meio de tarifas 492
e preços públicos. A Lei de Saneamento determina, nesse sentido, que os serviços 493
terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, 494
mediante remuneração pela cobrança dos serviços de abastecimento de água e 495
esgotamento sanitário preferencialmente na forma de tarifas e outros preços públicos, 496
que poderão ser estabelecidos para cada um dos serviços ou para ambos 497
conjuntamente11. 498
3.2.3. Limpeza Urbana e Manejo de Resíduos Sólidos 499
A limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, considerados juridicamente como 500
elementos integrantes do saneamento básico, representam o conjunto de atividades, 501
infra-estruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento 502
e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de 503
logradouros e vias públicas12. 504
A limpeza urbana, de competência municipal, é outra fonte de inúmeros problemas 505
ambientais e de saúde pública, quando prestada de forma inadequada. Cabe também 506
ao Poder Público garantir a coleta, o transporte e o lançamento do lixo em aterros 507
10 Lei nº 11.445/07, art. 3º, I, b.
11 Lei nº 11.445/07, art. 29, I.
12 Lei nº 11.445/07, art. 3º, I, c.
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sanitários adequados, devidamente licenciados, que impeçam a percolação do 508
chorume – “líquido de elevada acidez, resultante da decomposição de restos de 509
matéria orgânica, muito comum nas lixeiras”13 – em lençóis freáticos e a ocorrência de 510
outros danos ao ambiente e à saúde das populações. 511
Na contratação da coleta, processamento e comercialização de resíduos sólidos 512
urbanos recicláveis ou reutilizáveis, atividades praticadas por associações ou 513
cooperativas, é dispensado o processo de licitação,14 como forma de estimular essa 514
prática ambiental. 515
O serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos urbanos é 516
composto, assim, pelas seguintes atividades: 517
coleta, transbordo e transporte do lixo doméstico e do lixo originário da 518
varrição e limpeza de logradouros e vias públicas; 519
triagem para fins de reuso ou reciclagem, de tratamento, inclusive por 520
compostagem, e disposição final do lixo doméstico e do lixo originário da 521
varrição e limpeza de logradouros e vias públicas; 522
varrição, capina e poda de árvores em vias e logradouros públicos e outros 523
eventuais serviços pertinentes à limpeza pública urbana.15 524
Assim como para os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, a Lei 525
nº 11.445/07 determina que a limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos urbanos 526
terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, 527
mediante remuneração pela cobrança de taxas ou tarifas e outros preços públicos, em 528
conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades16. 529
A Lei nº 12.305/201017, ao instituir a Política Nacional de Resíduos Sólidos, dispõe 530
expressamente sobre a necessidade de articulação dessa norma com a Lei nº 531
11.445/07, entre outras leis18. Cabe ressaltar que a nova norma trata de questões que 532
impactam os sistemas vigentes nos serviços de limpeza urbana, na medida em que 533
estabelece, em seus objetivos, “a não geração, redução, reutilização, reciclagem e 534
tratamento dos resíduos sólidos, bem como disposição final ambientalmente 535
adequada dos rejeitos”, que por sua vez significa a “distribuição ordenada de rejeitos 536
em aterros, observando normas operacionais específicas de modo a evitar danos ou 537
riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais 538
adversos”19. 539
13 FORNARI NETO, Ernani. Dicionário prático de ecologia. São Paulo: Aquariana, 2001, p. 54.
14 Lei nº 8.666/93, art. 24, XXVII.
15 Lei nº 11.445/07, art. 7º.
16 Lei nº 11.445/07, art. 29, II.
17 A Lei nº 12.305/10 entrou em vigor na data de sua publicação, mas a vigência do disposto nos artigos 16 e 18 ocorrerá em dois anos da referida publicação.
18 Lei nº 12.305/10, art. 5º.
19 Lei nº 12.305/10, art. 3º,VIII.
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3.2.4. Drenagem e Manejo das Águas Pluviais Urbanas 540
Já a drenagem e manejo das águas pluviais urbanas consistem no conjunto de 541
atividades, infra-estruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas 542
pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de 543
cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas20. 544
Possui uma forte relação com os demais serviços de saneamento básico, pois os 545
danos causados por enchentes tornam-se mais ou menos graves proporcionalmente à 546
eficiência dos outros serviços de saneamento. Águas poluídas por esgoto ou por lixo na 547
ocorrência de enchentes aumentam os riscos de doenças graves, piorando as 548
condições ambientais e a qualidade de vida das pessoas. 549
Nos termos da lei do saneamento, os serviços de manejo de águas pluviais urbanas 550
terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, 551
mediante remuneração pela cobrança dos serviços na forma de tributos, inclusive 552
taxas, em conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades21. 553
3.3. TITULARIDADE DOS SERVIÇOS 554
3.3.1. Essencialidade 555
Teoricamente, o que distingue e caracteriza o serviço público das demais atividades 556
econômicas é o fato de ele ser essencial para a comunidade. A sua falta, ou a 557
prestação insuficiente ou inadequada podem causar danos a pessoas e a bens. 558
Por essa razão, a prestação do serviço público é de titularidade do Poder Público, 559
responsável pelo bem estar social. Trata-se, pois, de um “serviço público, prestado pela 560
Administração ou por seus delegados, de acordo com normas e sob o controle do 561
Estado, para satisfazer as necessidades da coletividade ou a conveniência do 562
Estado”.22 563
Cabe salientar que a ação de saneamento executada por meio de soluções individuais 564
não se caracteriza como serviço público quando o usuário não depender de terceiros 565
para operar os serviços, da mesma forma que as ações e serviços de saneamento 566
básico de responsabilidade privada, incluindo o manejo de resíduos de 567
responsabilidade do gerador.23 568
3.3.2. Titularidade do Saneamento na UGRHI em Estudo 569
Todo serviço público, por ser essencial, se encontra sob a responsabilidade de um ente 570
de direito público: União, Estado Distrito Federal ou Município. Essa repartição de 571
competências para cada serviço é estabelecida pela Constituição Federal. Assim, por 572
exemplo, os serviços públicos de energia elétrica são de titularidade da União, 573
conforme estabelece o art. 21, XII, b. Os serviços públicos relativos ao gás canalizado 574
20 Lei nº 11.445/07, art. 3º, I, b.
21 Lei nº 11.445/07, art. 29, II.
22 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 329.
23 Lei nº 11.455/07, art. 5º.
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competem aos Estados, em face do art. 25, II. Já os serviços públicos de titularidade 575
dos Municípios não estão descritos na Constituição, que apenas determina, para esses 576
entes federados, a prestação de serviços públicos de “interesse local”, diretamente ou 577
sob o regime de concessão ou permissão.24 578
Embora não haja qualquer dúvida quanto à titularidade dos municípios no que se refere 579
aos serviços de limpeza urbana e drenagem, em relação ao saneamento, há, porém, 580
uma discussão entre Estados e Municípios que tramita no Supremo Tribunal Federal, 581
ainda sem solução25.. 582
Paralelamente, a CF/88 transferiu aos Estados a competência para instituir regiões 583
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, agrupando Municípios 584
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções 585
públicas de interesse comum.26 586
Em tese, os serviços de saneamento em cidades localizadas em regiões 587
metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões, seriam de titularidade 588
estadual, cabendo aos Estados assumir a titularidade nas hipóteses do art. 25, § 3º. 589
Contudo, muitos serviços de saneamento vêm sendo prestados por Municípios 590
localizados em regiões metropolitanas, situação que permanece ao longo de décadas. 591
Quando da promulgação da Constituição de 1988, não se alterou o que era já uma 592
tradição. 593
Diante desse impasse, e da indefinição do STF na solução da matéria, a Lei federal nº 594
11.107, de 6-4-2005 – Lei de Consórcios Públicos – veio alterar esse quadro, 595
estabelecendo novos arranjos institucionais para a prestação de serviços públicos, 596
inclusive os se saneamento básico, que tiram o foco da questão da titularidade. No 597
novo modelo, os entes federados podem fazer parte de um único consórcio, o qual 598
contratará os serviços e exercerá o papel de concedente, por delegação, através de lei. 599
A Lei nº 11.445/07, adotando essa linha, não define expressamente o titular do serviço, 600
prevendo apenas que este poderá delegar a organização, a regulação, a fiscalização e 601
a prestação dos serviços, mediante contrato ou convênio, a outros entes federativos, 602
nos termos do art. 24127 da Constituição Federal e da Lei nº 11.107/05. Cabe lembrar 603
que a delegação também pode ser concedida ao particular, nos moldes da Lei nº 604
8.987/95. 605
No caso da UGRHI objeto deste estudo, que se encontram fora de regiões 606
metropolitanas, não há dúvida de que os municípios são os titulares de todos os 607
serviços de saneamento básico28 e responsáveis pelos planos municipais de 608
24 CF/88, art. 30, V.
25 ADI/1842 – Ação Direta de Inconsticionalidade.
26 CF/88, art. 25, § 3º.
27 “Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes
federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos
serviços transferidos.” Redação da EC nº 19/98.
28 A discussão acerca da titularidade – entre Estado e Municípios, sobretudo em Regiões Metropolitanas - foi uma das causas do atraso no consenso necessário à aprovação
da política nacional do saneamento.
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saneamento além de todas as outras ações relativas à sua correta prestação, com os 609
seguintes objetivos: cidade limpa, livre de enchentes, com esgotos coletados e tratados 610
e água fornecida a todos nos padrões legais de potabilidade. 611
3.3.3. Atribuições do Titular 612
É importante verificar no que consiste a titularidade de um serviço público. Já foi visto 613
que sua característica básica é o fato de ser essencial para a sociedade constituindo, 614
por essa razão, competência do Poder Público, responsável pela administração do 615
Estado. De acordo com o art. 9º da Lei nº 11.445/07, o titular dos serviços – no caso 616
presente, o município - formulará a respectiva política pública de saneamento 617
básico, devendo, para tanto, cumprir uma série de atribuições. 618
Essas atribuições referem-se ao planejamento dos serviços, sua regulação, a 619
prestação propriamente dita e a fiscalização. Cada uma dessas atividades é distinta 620
das outras, com características próprias. Mas todas se interrelacionam e são 621
obrigatórias para o município, já que a Lei nº 11.445/07 determina expressamente as 622
ações correlatas ao exercício da titularidade, conforme segue29: 623
I - elaborar os planos de saneamento básico, nos termos desta Lei; 624
II - prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços e definir o ente 625
responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos 626
de sua atuação; 627
III - adotar parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde 628
pública, inclusive quanto ao volume mínimo per capita de água para 629
abastecimento público, observadas as normas nacionais relativas à 630
potabilidade da água; 631
IV - fixar os direitos e os deveres dos usuários; 632
V - estabelecer mecanismos de controle social, nos termos do inciso IV do 633
caput do art. 3o da Lei nº 11.445/07; 634
VI - estabelecer sistema de informações sobre os serviços, articulado com o 635
Sistema Nacional de Informações em Saneamento; 636
VII - intervir e retomar a operação dos serviços delegados, por indicação da 637
entidade reguladora, nos casos e condições previstos em lei e nos 638
documentos contratuais. 639
Cabe ressaltar que o Município, sendo o titular dos serviços, pode e deve exercer todas 640
as atividades relativas a essa titularidade – organização (planejamento), regulação, 641
fiscalização e prestação dos serviços - ou delegá-las a terceiros, por meio de 642
instrumentos jurídicos próprios, de acordo com o que a lei determina. 643
29 Lei nº 11.445/07, no art. 9º.
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3.3.3.1. Planejamento 644
A organização ou planejamento consiste no estudo e na fixação das diretrizes e metas 645
que deverão orientar uma determinada ação. No caso do saneamento, é preciso 646
planejar como será feita a prestação dos serviços de saneamento, de acordo com as 647
características e necessidades locais, com vistas a garantir que essa prestação 648
corresponda a resultados positivos, no que se refere à melhoria da qualidade ambiental 649
e da saúde pública. O planejamento também corresponde ao princípio da eficiência30, 650
pois direciona o uso racional dos recursos públicos. Nessa linha, a Lei nº 11.445/07 651
menciona expressamente os princípios da eficiência e da sustentabilidade 652
econômica como fundamentos da prestação dos serviços de saneamento básico31. 653
Elaborar os planos de saneamento básico constitui um dos deveres do titular dos 654
serviços32. A elaboração desses planos se encontra no âmbito das atribuições legais 655
do município. Segundo a Lei nº 11.445/07, em seu art. 19, a prestação de serviços 656
públicos de saneamento básico observará plano, que poderá ser específico para cada 657
O conteúdo mínimo estabelecido para os planos de saneamento é bastante abrangente 659
e não se limita a um diagnóstico e ao estabelecimento de um programa para o futuro. 660
Evidentemente, é prevista a elaboração de um diagnóstico da situação e de seus 661
impactos nas condições de vida, utilizando sistema de indicadores sanitários, 662
epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das 663
deficiências detectadas33. É necessário o conhecimento da situação ambiental, de 664
saúde pública, social e econômica do Município, verificando os impactos dos serviços 665
de saneamento nesses indicadores. 666
A partir daí, cabe traçar os objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a 667
universalização34, admitidas soluções graduais e progressivas, observando a 668
compatibilidade com os demais planos setoriais. Cabe lembrar que o princípio da 669
universalização dos serviços, previsto no art. 2º da lei de saneamento, consiste na 670
ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao saneamento 671
básico35, de modo que, conforme as metas estabelecidas, a totalidade da população 672
tenha acesso ao saneamento. 673
Uma vez estabelecidos os objetivos e metas para a universalização dos serviços, cabe 674
ao plano a indicação de programas, projetos e ações necessárias para atingir os 675
objetivos e as metas, de modo compatível com os respectivos planos plurianuais e 676
com outros planos governamentais correlatos, identificando possíveis fontes de 677
financiamento. 678
30 Previsto na Constituição Federal de 1988, art. 37.
31 Lei nº 11.445/07, art. 2º, VII.
32 Lei nº 11.455/07, art. 9º, I.
33 Lei nº 11.445/07, art. 19, I.
34 A universalização do acesso aos serviços de saneamento consiste em um dos pilares da política nacional de saneamento, nos termos do art. 2º, I da Lei nº 11.445/07.
35 Lei nº 11.445/07, art. 3º, III.
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29
Os planos de saneamento básico devem estar articulados com outros estudos 679
efetuados e que abranjam a mesma região. Nos termos da lei, os serviços de 680
saneamento básico serão prestados com base, entre outros princípios, na articulação 681
com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à 682
pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras 683
de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as 684
quais o saneamento básico seja fator determinante36. 685
Essa articulação deve ser considerada na elaboração dos planos de saneamento, com 686
vistas a integrar as decisões sobre vários temas, mas que na prática, acabam por 687
impactar o mesmo território. 688
Embora a lei não mencione expressamente, deve haver uma correspondência 689
necessária do plano de saneamento com o Plano Diretor, instrumento básico da 690
política de desenvolvimento urbano, objeto do art. 182 da Constituição37. Nos termos 691
desse dispositivo, o Plano Diretor constitui lei municipal e é o instrumento básico da 692
política de desenvolvimento e de expansão urbana38. 693
Um ponto fundamental, nesse passo, consiste no fato de que a lei de saneamento, nos 694
termos do seu art. 19, § 3º, estabelece que os planos de saneamento básico 695
deverão ser compatíveis com os planos das bacias hidrográficas em que 696
estiverem inseridos. O Município não é detentor do domínio da água, mas sua atuação 697
é fundamental na proteção desse recurso. O lixo e o esgoto doméstico, gerados nas 698
cidades, são fontes importantes de poluição dos recursos hídricos. 699
Embora o Município seja um ente federado autônomo, a norma condiciona o 700
planejamento municipal, ainda que no tocante ao saneamento, a um plano de caráter 701
regional, qual seja o da bacia hidrográfica39 em que se localiza o Município. Essa regra 702
é de extrema importância, pois é por meio dela que se fundamenta a necessidade de 703
os Municípios considerarem, em seu planejamento, fatores externos ao seu território 704
como, por exemplo, a bacia hidrográfica. 705
Ainda na linha de projetos e ações a serem propostos, a lei prevê a indicação, no plano 706
de saneamento, de ações para emergências e contingências. Merece destaque o 707
item que prevê, como conteúdo mínimo dos planos de saneamento, mecanismos e 708
procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações 709
programadas40. Trata-se de um avanço na legislação, pois estabelece, desde logo, 710
que o conteúdo do plano deve ser cumprido, com a devida indicação de como aferir 711
esse cumprimento. 712
Nota-se que os planos de saneamento, pelo conteúdo mínimo exigido na lei, 713
extrapolam o planejamento puro e simples, na medida em que estabelecem, desde 714
36 Lei nº 11.445/07, art. 2º, VI.
37 CF/88, art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
38 CF/88, art. 182, § 1º.
39 Ou Unidade de Hidrográficas de Gerenciamento de Recursos Hídricos – UGRHI.
40 Lei nº 11.445/07, art. 19, V.
SECRETARIA DE SANEAMENTO E ENERGIA
30
logo, as metas a serem cumpridas na prestação dos serviços, as ações necessárias ao 715
cumprimento dessas metas e ainda os correspondentes mecanismos de avaliação. No 716
próprio plano, dessa forma, são impostos os resultados a serem alcançados. 717
Tendo em vista a necessidade de correções e atualizações a serem feitas, em 718
decorrência tanto do desenvolvimento das cidades, como das questões técnicas 719
surgidas durante a implantação do plano, os planos de saneamento básico vem ser 720
revistos periodicamente, em prazo não superior a 4 anos, anteriormente à elaboração 721
do Plano Plurianual41. 722
No que se refere ao controle social, a lei determina a “ampla divulgação das propostas 723
dos planos de saneamento básico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a 724
realização de audiências ou consultas públicas”42. 725
No que diz respeito à área de abrangência, o plano municipal de saneamento básico 726
deverá englobar integralmente o território do município43. 727
O serviço regionalizado de saneamento básico poderá obedecer ao plano de 728
saneamento básico elaborado para o conjunto de Municípios atendidos44. 729
3.3.3.2. Regulação e Fiscalização 730
Regulação é todo e qualquer ato, normativo ou não, que discipline ou organize um 731
determinado serviço público, incluindo suas características, padrões de qualidade, 732
impacto sócio-ambiental, direitos e obrigações dos usuários e dos responsáveis por 733
sua oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de tarifas e outros preços 734
públicos45. 735
É inerente ao titular dos serviços públicos a regulação de sua prestação, o que implica 736
o estabelecimento de normas específicas, garantindo que a sua prestação seja 737
adequada às necessidades locais já verificadas no planejamento dos serviços, 738
considerada a universalização do acesso. Uma vez estabelecidas as normas, faz parte 739
do universo das ações a cargo do titular fiscalizar o cumprimento das normas pelo 740
prestador dos serviços. 741
Conforme já mencionado, o planejamento e regulação encontram-se estreitamente 742
relacionadas, lembrando que cada atribuição correspondente à titularidade - 743
planejamento, regulação, fiscalização e a prestação dos serviços, embora possuam 744
características específicas, formam um todo articulado, mas não necessariamente 745
prestados pela mesma pessoa. Daí a idéia de que deve haver uma distinção entre a 746
figura do prestador e do regulador dos serviços, para que haja mais eficiência, 747
liberdade e controle, embora ambas as atividades se reportem aos titular. Nessa linha, 748
a Lei prevê que o exercício da função de regulação atenderá aos princípios da 749
41 Lei nº 11.445/07, art. 19, § 4o.
42 Lei nº 11.445/07, art. 19, § 5o.
43 Lei nº 11.445/07, art. 19, § 8o.
44 Lei nº 11.445/07, art. 17.
45 Decreto nº 6.017/05, art. 2º, XI.
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31
independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira 750
da entidade reguladora e da transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das 751
decisões46. 752
O art. 22. da Lei nº 11.445/07 estabelece como objetivos da regulação: 753
I - estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a 754
satisfação dos usuários; 755
II - garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas; 756
III - prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos 757
órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência; 758
IV - definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos 759
contratos como a modicidade tarifária, mediante mecanismos que induzam a 760
eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos 761
de produtividade. 762
Note-se que esses objetivos dizem respeito ao planejamento e à regulação dos 763
serviços, na medida em que tratam tanto da fixação de padrões e normas relativas à 764
adequada prestação dos serviços47 como à garantia de seu cumprimento. Além disso, 765
a regulação inclui o controle econômico financeiro dos contratos de prestação de 766
serviços regulados, buscando-se a modicidade das tarifas, eficiência e eficácia dos 767
serviços e ainda a apropriação social dos ganhos da produtividade. 768
Cabe ao titular dos serviços de saneamento a adoção de parâmetros para a garantia 769
do atendimento essencial à saúde pública, inclusive quanto ao volume mínimo per 770
capita de água para abastecimento público, observadas as normas nacionais relativas 771
à potabilidade da água48. No que se refere aos direitos do consumidor, cabe ao titular 772
dos serviços fixar os direitos e os deveres dos usuários. 773
Um ponto a destacar consiste na obrigação do titular estabelecer mecanismos de 774
controle social, definido como o “conjunto de mecanismos e procedimentos que 775
garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos 776
processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados 777
aos serviços públicos de saneamento básico”49. 778
Cabe também ao titular estabelecer sistema de informações sobre os serviços, 779
articulado com o Sistema Nacional de Informações em Saneamento50. Os sistemas de 780
informações se articulam com os planos, na medida em que fornecem informações à 781
46 Lei nº 11.445/07, art. 21.
47 Segundo o art. 6º, § 1o da Lei nº 8.97/95, serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade,
cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.
48 Lei nº 11.445/07, art. 9º, III.
49 Lei nº 11.445/07, art. 3º, IV.
50 Lei nº 11.445/07, art. 9º, VII.
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32
sua elaboração e, ao mesmo tempo, são alimentados pelas novas informações obtidas 782
na elaboração desses planos. 783
Cabe também ao titular dos serviços intervir e retomar a operação dos serviços 784
delegados, por indicação da entidade reguladora, nos casos e condições previstos em 785
lei e nos documentos contratuais. 786
Na prestação regionalizada, as atividades de regulação e fiscalização poderão ser 787
exercidas por órgão ou entidade de ente da Federação a que o titular tenha delegado o 788
exercício dessas competências por meio de convênio de cooperação entre entes da 789
Federação, obedecido o disposto no art. 241 da Constituição Federal e por consórcio 790
público de direito público integrado pelos titulares dos serviços51. E, no exercício das 791
atividades de planejamento dos serviços, o titular poderá receber cooperação técnica 792
do respectivo Estado e basear-se em estudos fornecidos pelos prestadores52. 793
Na prestação regionalizada, a entidade de regulação deverá instituir regras e critérios 794
de estruturação de sistema contábil e do respectivo plano de contas, de modo a 795
garantir que a apropriação e a distribuição de custos dos serviços estejam em 796
conformidade com as diretrizes estabelecidas na Lei53. 797
3.3.4. Formas de Exercício da Titularidade dos Serviços 798
As atividades de regulação, prestação dos serviços e seu controle, inerentes ao titular, 799
podem ser efetuadas por ele ou transferidas a terceiros, pessoa jurídica de direito 800
público ou de direito privado, conforme será verificado adiante. 801
O exercício da titularidade consiste em uma obrigação. Por mais óbvias que sejam as 802
atividades necessárias para que se garanta o atendimento da população, essas 803
atividades devem estar descritas em uma norma ou em um contrato. Sem a fixação das 804
atividades a serem realizadas, não há como exigir do prestador o seu cumprimento de 805
modo objetivo. 806
Essa é uma crítica que se faz aos casos em que os serviços são prestados diretamente 807
pela municipalidade, por intermédio dos Departamentos de Água e Esgoto e das 808
autarquias especialmente criadas por lei para a prestação desses serviços. A questão 809
que se coloca é que o titular dos serviços - Município - não estabeleceu as regras a 810
serem cumpridas, nem mesmo nas leis de criação dos SAAES. Além disso, em se 811
tratando de órgãos e entidades da administração municipal, existe uma coincidência 812
entre o responsável pela prestação dos serviços e o responsável pelo controle e 813
fiscalização. Cabe ponderar que raramente se encontra uma regulação municipal 814
estabelecida para os serviços nessas categorias. 815
Na legislação aplicável à criação e implantação desse modelo – DAE e SAAE -, não se 816
cogitava de estabelecer a regulação nem fixar normas para a equação econômico-817
financeira dos serviços baseada na cobrança de tarifa e preços públicos e muito menos 818
51 Lei nº 11.445/07, art. 15.
52 Lei nº 11.445/07, art. 15, parágrafo único.
53 Lei nº 11.445/07, art. 18, parágrafo único.
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33
a universalização do acesso era tratada como uma meta a ser atingida 819
obrigatoriamente. 820
Daí o estabelecimento, nos últimos anos, de novos modelos institucionais de prestação 821
dos serviços e mesmo do exercício da titularidade, com o objetivo de tornar mais 822
eficiente a prestação dos serviços de saneamento básico. 823
3.3.4.1.Delegação à Agência Reguladora 824
A Lei nº 11.445/07 permite que a regulação de serviços públicos de saneamento básico 825
seja delegada pelos titulares a qualquer entidade reguladora constituída dentro dos 826
limites do respectivo Estado, explicitando, no ato de delegação da regulação, a forma 827
de atuação e a abrangência das atividades a serem desempenhadas pelas partes 828
envolvidas54. 829
O Estado de São Paulo instituiu, pela Lei Complementar nº 1.025, de 7-12-2007, 830
regulamentada pelo Decreto nº 52.455, de 7-12-2007, a Agência Reguladora de 831
Saneamento e Energia - ARSESP, entidade autárquica e vinculada à Secretaria de 832
Saneamento e Energia do Estado de São Paulo. Em relação ao Saneamento, cabe à 833
ARSESP regular e fiscalizar os serviços de titularidade estadual, assim como aqueles, 834
de titularidade municipal, que venham a ser delegados à ARSESP pelos municípios 835
paulistas que manifestarem tal interesse 55. 836
Isso significa que, mesmo nos casos em que a titularidade dos serviços de saneamento 837
pertença aos municípios, como é o caso vigente na UGRHI em estudo, podem esses 838
entes celebrar convênio com ARSESP, no qual são delegadas a essa agência as 839
competências do titular dos serviços de saneamento no que se refere à regulação e à 840
fiscalização. 841
No caso dos municípios que concederam os serviços de saneamento – água e 842
esgotamento sanitário - à SABESP, por contrato de programa, ou concessão a 843
particular, esses entes poderão celebrar convênio de cooperação com a ARSESP, mas 844
não estão obrigados a fazê-lo, pois o modelo é flexível. Apenas a Lei Complementar 845
Estadual 1.025/07 exige, todavia, que a celebração do convênio de cooperação seja 846
precedida pela apresentação de laudo que ateste a viabilidade econômico-financeira 847
dos serviços56. 848
54 Lei nº 11.445/07, art. 23, § 1º.
55 A ARSESP é a nova denominação da Comissão de Serviços Públicos de Energia CSPE, que teve as suas competências estendidas para o saneamento básico.
56 Artigo 45 - Fica o Poder Executivo do Estado de São Paulo, diretamente ou por intermédio da ARSESP, autorizado a celebrar, com Municípios de seu território,
convênios de cooperação, na forma do artigo 241 da CF/88, visando à gestão associada de serviços de saneamento básico, pelos quais poderão ser delegadas ao Estado,
conjunta ou separadamente, as competências de titularidade municipal de regulação, fiscalização e prestação desses serviços.
§ 1º - Na hipótese de delegação ao Estado da prestação de serviços de saneamento básico, o prestador estadual celebrará contrato de programa com o Município, no qual
serão fixadas tarifas e estabelecidos mecanismos de reajuste e revisão, observado o artigo 13 da Lei nº 11.107/05, e o Plano de Metas Municipal de Saneamento.
§ 2º - As tarifas a que se refere o § 1º deste artigo deverão ser suficientes para o custeio e a amortização dos investimentos no prazo contratual, ressalvados os casos de
prestação regionalizada, em que esse equilíbrio poderá ser apurado considerando as receitas globais da região.
§ 3º - As competências de regulação e fiscalização delegadas ao Estado serão exercidas pela ARSESP,... vedada a sua atribuição a prestador estadual, seja a que título for.
A figura do consórcio público encontra-se prevista no art. 241 da Constituição Federal 850 57 e seu regime jurídico foi fixado pela Lei nº 11.107, de 6-04-2005, regulamentado pelo 851
Decreto nº 6.017, de 17-1-2007. 852
Consórcio público é “pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, 853
na forma da Lei nº 11.107/05, para estabelecer relações de cooperação federativa, 854
inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação 855
pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como 856
pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos”58. 857
Somente podem participar como consorciados do consórcio público os entes 858
Federados: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, não podendo nenhum ente 859
da Federação ser obrigado a se consorciar ou a permanecer consorciado. Sua 860
constituição pode ocorrer de uma única vez ou paulatinamente, mediante a adesão dos 861
consorciados ao longo do tempo. No presente caso, os formatos podem ser: 1. Estado 862
e Município e 2. somente municípios. 863
Os objetivos do consórcio público são determinados pelos entes da Federação que se 864
consorciarem59. Entre os objetivos do consórcio60 encontra-se “a gestão associada de 865
serviços públicos”, que significa “a associação voluntária de entes federados, por 866
convênio de cooperação ou consórcio público, conforme disposto no art. 241 da 867
Constituição Federal”61. 868
O consórcio público será constituído por contrato, cuja celebração dependerá da prévia 869
subscrição de protocolo de intenções62 o que envolve as seguintes fases: 1. subscrição 870
de protocolo de intenções63; 2. publicação do protocolo de intenções na imprensa 871
oficial64; 3. promulgação da lei por parte de cada um dos partícipes, ratificando, total ou 872
parcialmente, o protocolo de intenções65 ou disciplinando a matéria66 e 4. celebração 873
do contrato67. 874
§ 4º - Quando o convênio de cooperação estabelecer que a regulação ou fiscalização de serviços delegados ao prestador estadual permaneçam a cargo do Município, este
deverá exercer as respectivas competências por meio de entidade reguladora que atenda ao disposto no artigo 21 da Lei nº 11.445/07, devendo a celebração do convênio ser
precedida da apresentação de laudo atestando a viabilidade econômico-financeira da prestação dos serviços.
§ 5º - Na hipótese prevista no § 4º deste artigo, a ARSESP poderá atuar como árbitro para solução de divergências entre o prestador de serviços e o poder concedente.
57 “Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes
federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos
serviços transferidos.” Redação da EC nº 19/98.
58 Decreto nº 6.017/07, art. 2º, I.
59 Lei nº 11.107/05, art. 2º.
60 Decreto nº 6.017/07, art. 3º, I.
61 Lei nº 11.445/07, art. 3º, II.
62 Lei nº 11.107/05, art. 3º.
63 Lei nº 11.107/05, art. 3º.
64 Lei nº 11.107/05, art. 4º, § 5º.
65 Lei nº 11.107/05, art. 5º.
66 Lei nº 11.107/05, art. 4º, § 4º.
67 Lei nº 11.107/05, art. 3º.
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35
O protocolo de intenções é o contrato preliminar, resultado de uma ampla negociação 875
política entre os entes federados que participarão do consórcio. É nele que as partes 876
contratantes definem todas as condições e obrigações de cada um e, uma vez 877
ratificado mediante lei, converte-se em contrato de consórcio público. 878
3.4. PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS: MODELOS INSTITUCIONAIS 879
O titular – Município - pode prestar diretamente os serviços de saneamento ou autorizar 880
a delegação dos mesmos, definindo o ente responsável pela sua regulação e 881
fiscalização, bem como os procedimentos de sua atuação68. Releva notar que “a 882
delegação de serviço de saneamento básico não dispensa o cumprimento pelo 883
prestador do respectivo plano de saneamento básico em vigor à época da 884
delegação”69. Desse modo, havendo qualquer ato ou contrato de delegação, cabe ao 885
prestador cumprir o plano de saneamento em vigor na época da edição desse ato ou 886
mesmo contrato. 887
No quadro jurídico-institucional vigente, os serviços de saneamento são prestados 888
segundo os modelos a seguir descritos. Em geral, a prestação de tais serviços é feita 889
por pessoas distintas, muitas vezes em arranjos institucionais diferentes, dentro das 890
possibilidades oferecidas pela legislação em vigor. Dessa forma, para tornar mais claro 891
o texto, optou-se por tratar dos modelos institucionais e, em cada um, aborda cada tipo 892
de serviço, quando aplicável. 893
A prestação regionalizada de serviços públicos de saneamento básico poderá ser 894
realizada por órgão, autarquia, fundação de direito público, consórcio público, empresa 895
pública ou sociedade de economia mista estadual, do Distrito Federal, ou municipal, na 896
forma da legislação ou empresa a que se tenham concedido os serviços70. Os 897
prestadores que atuem em mais de um Município ou que prestem serviços públicos de 898
saneamento básico diferentes em um mesmo Município manterão sistema contábil que 899
permita registrar e demonstrar, separadamente, os custos e as receitas de cada serviço 900
em cada um dos Municípios atendidos e, se for o caso, no Distrito Federal71. 901
3.4.1. Prestação Direta pela Prefeitura Municipal 902
Os serviços são prestados por um órgão da Prefeitura Municipal, sem personalidade 903
jurídica e sem qualquer tipo de contrato, já que, nessa modalidade, as figuras de titular 904
e de prestador dos serviços se confundem em um único ente – o Município. A Lei nº 905
11.445/07 dispensa expressamente a celebração de contrato para a prestação de 906
serviços por entidade que integre a administração do titular72. 907
Os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário são prestados, em 908
vários Municípios, por Departamentos de Água e Esgoto, órgãos da Administração 909
68 Lei nº 11.445/07, art. 9º, II.
69 Lei nº 11.445/07, art. 19, § 6o .
70 Lei nº 11.445/07, art. 16.
71 Lei nº 11.445/07, art. 18.
72 Lei nº 11.445/07, art. 10.
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36
Direta Municipal. A remuneração ao Município, pelos serviços prestados, é efetuada 910
por meio da cobrança de taxa ou tarifa. Em geral, tais serviços restringem-se ao 911
abastecimento de água, à coleta e ao afastamento dos esgotos. Não há um registro 912
histórico importante de tratamento de esgoto nesse modelo, situação que, nos últimos 913
anos, vem sendo alterada graças à atuação do Ministério Público fundamentada na Lei 914
nº 7.347, de 24/07/85, que dispõe sobre a Ação Civil Pública. Tampouco as tarifas e 915
preços públicos são cobrados com base em uma equação econômico-financeira 916
estabelecida. 917
Os serviços relativos à drenagem e ao manejo das águas pluviais urbanas são em 918
geral prestados de forma direta por secretarias municipais. 919
Os serviços de limpeza urbana são prestados pelo órgão municipal, sem a existência 920
de qualquer contrato. 921
3.4.2. Prestação de Serviços por Autarquias 922
A autarquia é uma entidade da administração pública municipal, criada por lei para 923
prestar serviços de competência da Administração Direta, recebendo, portanto, a 924
respectiva delegação. Embora instituídas para uma finalidade específica, suas 925
atividades e a respectiva remuneração não se encontram vinculadas a uma equação 926
econômico-financeira, pois não há contrato de concessão. Tampouco costuma se 927
verificar, nas respectivas leis de criação, regras sobre sustentabilidade financeira ou 928
regulação dos serviços. 929
Os SAAE – Serviços Autônomos de Água e Esgoto são autarquias municipais com 930
personalidade jurídica própria, autonomia administrativa e financeira, criadas por lei 931
municipal com a finalidade de prestar os serviços de água e esgoto. 932
3.4.3. Prestação por Empresas Públicas ou Sociedades de Economia Mista 933
Municipais 934
Outra forma indireta de prestação de serviços pelo Município é a delegação a 935
empresas públicas ou sociedades de economia mista, criadas por lei municipal. Nesses 936
casos, a lei é o instrumento de delegação dos serviços e ainda que haja, como nas 937
autarquias, distinção entre o titular e o prestador dos serviços, tampouco existe 938
regulação para os serviços. 939
3.4.4. Prestação Mediante Contrato 940
De acordo com a Lei nº 11.445/07, a prestação de serviços de saneamento básico, 941
para ser prestada por uma entidade que não integre a administração do titular, quer 942
dizer, que não seja um DAE (administração direta) ou um SAAE (administração 943
indireta), depende da celebração de contrato, sendo vedada a sua disciplina mediante 944
convênios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precária.73 Não 945
estão incluídos nessa hipótese os serviços públicos de saneamento básico cuja 946
prestação o Poder Público, nos termos de lei, autorizar para usuários organizados em 947
73 Lei nº 11.455/07, art. 10, caput.
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37
cooperativas ou associações, desde que limitados a determinado condomínio, e 948
localidade de pequeno porte, predominantemente ocupada por população de baixa 949
renda, onde outras formas de prestação apresentem custos de operação e manutenção 950
incompatíveis com a capacidade de pagamento dos usuários e os convênios e outros 951
atos de delegação celebrados até 6-4-2005.74 952
3.4.4.1. Condições de Validade dos Contratos 953
Para que os contratos de prestação de serviços públicos de saneamento básico sejam 954
válidos, e possam produzir efeitos jurídicos, isto é, o prestador executar os serviços e a 955
Administração pagar de acordo com o que foi contratado, a lei impõe algumas 956
condições, relativas aos instrumentos de planejamento, viabilidade e regulação, além 957
do controle social. 958
Em primeiro lugar, é necessário que tenha sido elaborado o plano de saneamento 959
básico, nos termos do art. 19 da Lei nº 11.445/07. E de acordo com o plano elaborado, 960
deve ser feito um estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-financeira da 961
prestação universal e integral dos serviços, de forma a se conhecer o custo dos 962
serviços, ressaltando que deve se buscar a universalidade da prestação.75 963
A partir do plano e do estudo de viabilidade técnica e econômico-financeira, é preciso 964
estabelecer as normas de regulação dos serviços, devendo tais normas preverem 965
os meios para o cumprimento das diretrizes da Lei de Saneamento e designar uma 966
entidade de regulação e de fiscalização76. 967
A partir daí, cabe realizar audiências e consultas públicas sobre o edital de licitação, no 968
caso de concessão, e sobre a minuta do contrato. Trata-se de uma forma de tornar 969
públicas as decisões do poder municipal, o qual se submete, dessa forma, ao controle 970
social77. 971
Além disso, os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato deverão ser 972
compatíveis com o respectivo plano de saneamento básico78, o que corresponde ao 973
estabelecimento da equação econômico-financeira relativa aos serviços. 974
3.4.4.2. Contrato de Prestação de Serviços 975
Além da exigência, em regra, da licitação, a Lei nº 8.666/93 estabelece normas 976
específicas para que se façam o controle e a fiscalização dos contratos, estabelecendo 977
uma série de medidas a serem tomadas pela Administração ao longo de sua execução. 978
Tais medidas referem-se ao acompanhamento, à fiscalização, aos aditamentos, às 979
notificações, à aplicação de penalidades, À eventual rescisão unilateral e ao 980
recebimento do objeto contratado. 981
74 Lei nº 11.455/07, art. 10º, § 1º.
75 Lei nº 11.445/07, art. 11, II.
76 Lei nº 11.445/07, art. 11, III.
77 Lei nº 11.445/07, art. 11, IV.
78 Lei nº 11.445/07, art. 11§2º
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38
O acompanhamento e a fiscalização da execução dos contratos constituem poder-982
dever da Administração, em decorrência do princípio da indisponibilidade do interesse 983
público. Se em uma contratação estão envolvidos recursos orçamentários, é dever da 984
Administração contratante atuar de forma efetiva para que os mesmos sejam aplicados 985
da melhor maneira possível. 986
Quando a Administração Pública celebra um contrato, fica obrigada à observância das 987
regras impostas pela lei, para fiscalizar e controlar a execução do ajuste. Cabe ao 988
gestor de contratos fiscalizar e acompanhar a correta execução do contrato. A 989
necessidade de haver um gestor de contratos é definida expressamente na Lei no 990
8.666/93, em seu art. 67. Segundo esse dispositivo, a execução do contrato deverá ser 991
acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente 992
designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de 993
informações pertinentes a essa atribuição. 994
Esse modelo é utilizado, sobretudo, para a Limpeza Urbana. O modelo é o de contrato 995
de prestação de serviços de limpeza – coleta, transporte e disposição dos resíduos -, 996
poda de árvores, varrição, entre outros itens. 997
No caso da Drenagem Urbana, as obras, quando não realizadas pelos funcionários 998
municipais, são realizadas por empresas contratadas de acordo com a Lei nº 8.666/93. 999
No caso do abastecimento de água e esgotamento sanitário, a complexidade da 1000
prestação envolve outros fatores, como o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos 1001
e a política tarifária, entre outros fatores, que remetem à contratação por meio de 1002
modelos institucionais específicos. 1003
3.4.4.3. Contrato de Concessão 1004
Concessão de serviço público é o contrato administrativo pelo qual a Administração 1005
Pública delega a um particular a execução de um serviço público em seu próprio nome, 1006
por sua conta e risco. A remuneração dos serviços é assegurada pelo recebimento da 1007
tarifa paga pelo usuário, observada a equação econômico-financeira do contrato. 1008
O art. 175 da Constituição Federal estatui que “incumbe ao Poder Público, na forma da 1009
lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre mediante licitação, 1010
a prestação de serviços públicos. De acordo com o seu parágrafo único, a lei disporá 1011
sobre: 1. o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviço público, 1012
o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de 1013
caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 2. os direitos dos 1014
usuários; 3. política tarifária e 4. obrigação de manter o serviço adequado. As Leis nos 1015
8.987, de 13-2-1995, e 9.074, de 7-7-1995, regulamentam as concessões de serviços 1016
públicos. 1017
Para os contratos de concessão, assim como para os contratos de programa, a Lei 1018
nº 11.445/07 estabelece informações adicionais que devem constar das normas de 1019
regulação, conforme segue: 1. autorização para a contratação, indicando prazos e a 1020
área a ser atendida; 2. inclusão, no contrato, das metas progressivas e graduais de 1021
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expansão dos serviços, de qualidade, de eficiência e de uso racional da água, da 1022
energia e de outros recursos naturais, em conformidade com os serviços a serem 1023
prestados; 3. as prioridades de ação, compatíveis com as metas estabelecidas; 4. as 1024
condições de sustentabilidade e equilíbrio econômico-financeiro da prestação dos 1025
serviços, em regime de eficiência, incluindo a) o sistema de cobrança e a composição 1026
de taxas e tarifas; b) a sistemática de reajustes e de revisões de taxas e tarifas; c) a 1027
política de subsídios; d) mecanismos de controle social nas atividades de 1028
planejamento, regulação e fiscalização dos serviços; e) - as hipóteses de intervenção e 1029
de retomada dos serviços79. 1030
3.4.4.4. Contrato de Programa 1031
As Empresas Estaduais de Saneamento Básico – CESB –, criadas no âmbito do 1032
PLANASA – Plano Nacional de Saneamento foram instituídas sob a forma de 1033
sociedades de economia mista, cujo acionista controlador é o governo do respectivo 1034
Estado. É o caso da Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo - 1035
SABESP, cuja criação foi autorizada pela Lei nº 119, de 29/06/7380, tendo por objetivo 1036
o planejamento, execução e operação dos serviços públicos de saneamento básico em 1037
todo o Estado de São Paulo, respeitada a autonomia dos municípios. 1038
A SABESP é concessionária de serviços públicos de saneamento. Para tanto, atua 1039
como concessionária, sendo que parte desses contratos remonta à década de setenta, 1040
pelo prazo de trinta anos, o que significa que alguns já estão renegociados e outros em 1041
fase de nova negociação por meio dos chamados “contratos de programa” 1042
celebrados com os Municípios. 1043
3.4.4.5. Empresa Privada 1044
O fundamento legal para a contratação de uma entidade privada pelo Poder Público 1045
por meio do instituto da concessão é o art. 30, V, combinado com o art. 175 da 1046
Constituição, e Leis nos 8.987, de 13/2/95 e 9.074, de 07/07/95. 1047
Por meio da concessão de serviço público, o titular do serviço público delega a um 1048
particular a sua execução em nome, por conta e risco do mesmo. A remuneração é 1049
assegurada pelo recebimento da tarifa paga pelo usuário. 1050
1051
79 Lei nº 11.445/07, art. 11, § 2º.
80 Alterada pela Lei nº 12.292/2006.
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4. ESTUDOS, PLANOS, PROJETOS, OBRAS, LEVANTAMENTOS E 1052
LICENCIAMENTOS AMBIENTAIS EXISTENTES 1053
Os principais estudos, planos, projetos, obras, levantamentos e licenciamentos 1054
ambientais existentes, consultados para elaboração do presente produto, são listados a 1055
seguir: 1056
4.1. PLANO DE GERENCIAMENTO DOS RECURSOS HÍDRICOS DO LITORAL 1057
NORTE - COMITÊ DAS BACIAS HIDROGRÁFICAS DO LITORAL NORTE 1058
(CBH-LN) - IPT - 2002 1059
O Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo S/A – IPT apresentou 1060
para o Comitê das Bacias Hidrográficas do Litoral Norte os resultados obtidos na 1061
elaboração do “Diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos e elaboração do 1062
Plano das Bacias Hidrográficas do Litoral Norte – URGHI 3”. 1063
Os objetivos dos trabalhos realizados foram: definição de metas para o gerenciamento 1064
dos recursos hídricos da UGRHI; proposição de ações de curto (até 2003), médio 1065
(2003-2010) e longo prazos (2010-2020); discussão com o CBH-LN e apresentação da 1066
proposta em reuniões municipais; elaboração do Plano de Gerenciamento dos 1067
Recursos Hídricos do Litoral Norte até 2020. 1068
Dentre os itens abordados, foi realizada uma caracterização da então situação da bacia 1069
do Litoral Norte, em 2002, destacando-se os seguintes tópicos: 1070
- Caracterização Geral da UGRHI 3 1071
- Uso e Ocupação do Solo 1072
- Recursos Hídricos 1073
- Saneamento Básico 1074
- Resíduos Sólidos 1075
- Áreas Degradadas 1076
- Inundações 1077
4.2. PLANO ESTADUAL DE RECURSOS HÍDRICOS 2004-2007 - CONSÓRCIO 1078
JMR/ENGECORPS - JULHO/2005 1079
O Plano Estadual de Recursos Hídricos 2004 a 2007 traz a situação dos recursos 1080
hídricos no Estado de São Paulo, caracterizando o estado em UGRHIs. Ele aborda a 1081
caracterização física em seus aspectos geológicos, geomorfológicos e hidrogeológicos, 1082
a caracterização socioeconômica, a evolução jurídico-institucional da situação dos 1083
recursos hídricos, a disponibilidade, usos e demandas dos recursos hídricos estaduais, 1084
a situação quanto aos serviços de saneamento e a situação das áreas degradadas pela 1085
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41
erosão, movimento de massas, assoreamento e inundações. Abaixo seguem os 1086
aspectos mais importantes abordados no Plano. 1087
Abastecimento de Água 1088
Em termos de abastecimento de água, os dados do SEADE (2000) indicam para a 1089
cobertura global do Estado um valor da ordem de 97%. Cumpre destacar que os 1090
números obtidos com o emprego dos levantamentos do SEADE diferem daqueles 1091
constantes no Relatório de Situação dos Recursos Hídricos do Estado de S. Paulo 1092
(CRH/CORHI/DAEE, 1999). Isso se deve ao fato de que o índice de abastecimento de 1093
água do SEADE exprime a porcentagem de domicílios particulares permanentes 1094
atendidos por uma única ligação. 1095
Um aspecto de grande relevo para o uso racional dos recursos hídrico é o controle de 1096
perdas nos sistemas de abastecimento de água. As perdas podem ser de duas 1097
naturezas: perdas físicas, compreendendo os vazamentos na rede de distribuição e, 1098
perdas não físicas ou financeiras, ligadas aos volumes de água consumida pelos 1099
usuários, mas não faturado pelas empresas concessionárias, provocadas por ligações 1100
clandestinas ou deficiências no sistema de hidrometração/micromedição da 1101
concessionária. 1102
Existe uma relação entre o índice de perdas d’água, os índices de hidrometração 1103
(ligações de águas medidas/total de ligações de água existentes) e o volume de água 1104
micromedido (volume médio de água apurado por medidores de vazão instalados nos 1105
ramais prediais). Esses índices, bem como as relações entre os mesmos, constroem 1106
um quadro mais preciso das perdas de água existentes em cada empresa de 1107
saneamento básico. 1108
Apesar de todo o esforço da SABESP e demais concessionárias de serviços de 1109
abastecimento de água no Estado, para diminuir as perdas nos seus sistemas, estas 1110
continuam elevadas. 1111
Avaliações mais recentes, ainda não oficializadas, indicam que a relação entre o 1112
volume micromedido e o volume produzido situar-se-ia no Estado em torno dos 47%. 1113
Coleta e Tratamento de Esgotos 1114
Com relação aos sistemas de esgotos sanitários, em termos de coleta, a cobertura 1115
atinge 84% da população urbana do Estado; porém o tratamento dos esgotos só chega 1116
aos 38% da população urbana atendida com coleta de esgotos, mostrando a 1117
necessidade de aumentar essa cobertura, que é essencial para melhorar a qualidade 1118
das águas superficiais do Estado. 1119
Disposição de Resíduos Sólidos 1120
Para este serviço, há análises do Índice de Qualidade de Aterros de Resíduos (IQR) 1121
dos municípios do Estado, conforme dados obtidos do “Inventário Estadual de 1122
Resíduos Sólidos Domiciliares – Relatório 2003” publicado pela CETESB em 2004. O 1123
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42
relatório em foco destaca a evolução referente à qualidade de resíduos dispostos 1124
adequadamente, que passou de 10,9% em 1997 para 70,9% em 2003. 1125
Metas do Plano Estadual de Recursos Hídricos 2004-2007 1126
As metas deste Plano estão divididas em três níveis: estratégicas, gerais e específicas. 1127
As principais características dessas metas se encontram resumidas a seguir. 1128
Meta Estratégica 1: Criar e manter atualizada uma Base de Dados do Estado de São 1129
Paulo (BDRH-SP) relativa ás características e situação dos recursos hídricos 1130
1. Desenvolver um Sistema de Informações em recursos hídricos 1131
2. Implementar uma sistemática de aquisição de dados básicos 1132
3. Implantar o monitoramento de uso e disponibilidade de recursos hídricos 1133
4. Realizar levantamentos visando o planejamento e conservação de recursos 1134
hídricos e a elaboração de estudos e projetos 1135
Meta Estratégica 2: Gerir efetiva e eficazmente os recursos hídricos superficiais e 1136
subterrâneos de modo a garantir o seu uso doméstico, industrial, comercial, ecológico, 1137
recreacional, na geração de energia, em navegação e na pecuária 1138
1. Implementar o gerenciamento efetivo dos recursos hídricos superficiais e 1139
Precipitação média mensal no período de 1943 a2004 – posto E2-012 1916 (Fonte: Departamento de Águas e Energia Elétrica – DAEE, acesso em 21 de setembro de 2010) 1917
Por meio do gráfico acima é possível verificar uma variação sazonal da precipitação 1918
média mensal com duas estações representativas, uma predominantemente seca e 1919
outra predominantemente chuvosa, apresentada na maior parte do município. 1920
O período mais chuvoso ocorre de outubro a abril, quando os índices de precipitação 1921
média mensal são superiores a 107,8 mm, enquanto que o mais seco corresponde aos 1922
meses de maio a setembro com destaque para junho, julho e agosto, que apresentam 1923
médias menores que 76,2 mm. 1924
Deve-se ressaltar que os meses de janeiro, fevereiro e março apresentam os maiores 1925
índices de precipitação, atingindo uma média de 215,8 mm e 194,4 mm e 204,8 mm, 1926
respectivamente. 1927
8.2. PRINCIPAIS OCORRENCIAS 1928
- Dia 19 de janeiro de 2010, equipes de manutenção trabalhavam no Itaquanduba, 1929
na construção do muro de contenção da via que dá acesso à parte alta do bairro, que 1930
com o acúmulo de chuva, cedeu, causando um buraco, com o barro invadindo o 1931
terreno de uma residência. 1932
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1933 O diretor de obras orienta a equipe na construção do muro de sustentação (Fonte: Informativo 1934
Prefeitura Municipal de Ilhabela - Foto: Leninha Viana/ PMI) 1935
- Informação Publicada em 7 de março de 2009 – Agencia Globo. A prefeitura de 1936
Ilhabela confirmou um caso de leptospirose na cidade. Outros 7 casos ainda estão 1937
sendo investigados. Os pacientes residem em bairros distintos do município, por isso 1938
acredita-se que não haja uma única fonte de contaminação. A maioria dos casos tem 1939
uma relação com o contato com inundações ou enchentes, pois a urina de animais 1940
contaminados, presente em esgotos e bueiros, mistura-se à enxurrada e à lama, 1941
elevando o risco do contato humano com a bactéria. 1942
- Há relatos de alagamentos nas ruas próximas a orla nos períodos de chuvas, 1943
sobre a influência das mares altas; concentranto as águas pluviais por falta de 1944
escoamento. 1945
8.3 AVALIAÇÃO DOS SERVIÇOS 1946
O sistema de drenagem necessita de cadastro para verificação de sua capacidade. A 1947
partir daí deverá ser executadas as ampliações/implantações identificadas. 1948
9 DIAGNÓSTICO ECONÔMICO-FINANCEIRO 1949
9.1 INTRODUÇÃO 1950
Os serviços de abastecimento de água e de Esgotamento Sanitário do município de 1951
ILHA BELA, pertencente a URGRHIU 3, são prestados pela Cia. de Saneamento 1952
Básico do Estado de Paulo - SABESP. 1953
A presente análise financeira tem como objetivo a criação de parâmetros para a 1954
projeção do fluxo de caixa descontado e obter informações sobre o grau de 1955
\* VP - Volume Produzido de Agua e VE - Volume Consumido de Água \** GPR - Geração Própria de Recursos e RT - Receita Total \*** RT - Receita Total e RA - Receita Arrecadada \**** CR - Contas a Receber de Usuários e RT - Receita total 1985
Os indicadores estão refletindo a qualidade dos dados primários, onde se observa uma 1986
razoável consistência, em termos de tendência e podem ser utilizados como 1987
parâmetros básicos para as projeções financeiras, após uma confirmação pela Sabesp. 1988
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82
9.4 CONCLUSÃO 1989
Para a elaboração do fluxo de caixa descontado é preciso efetuar as projeções dos 1990
dados físicos que compõem os sistemas de abastecimento de água e de esgotamento 1991
sanitário, conforme constam na tabela 1, bem como os investimentos necessários para 1992
cumprir as metas do Plano de Saneamento, além da criação de cenários alternativos, 1993
para a realização de uma análise de sensibilidade. 1994
10 FONTES CONSULTADAS E INFORMAÇÕES DISPONIBILIZADAS 1995
- Dados de campo obtidos nas visitas técnicas realizadas ao município. 1996
- Plano Gestor de Turismo Estância Balneária de Ilhabela - Caracterização Geral 1997
da Destinação Turística 2005 1998
- “Plano Diretor para Disposição Final dos Lodos e Demais Resíduos Produzidos 1999
pelos Sistemas de Águas e Esgotos do Litoral Norte do Estado de São Paulo”, 2000
elaborado pela Estudos Técnicos e Projetos Etep Ltda em atendimento ao 2001
Contrato CSS Nº. 19.729/01 e sua A.S. Nº. 01 de setembro/2005, firmado com a 2002
SABESP. 2003
- “site: www.sabesp.gov.sp.br” 2004
11 ANEXOS I - DESENHOS 2005
11.1 PLANTA 1:35.000 – LOCALIZAÇÃO DAS UNIDADES DO SISTEMA DE 2006
ABASTECIMENTO DE ÁGUA – EXISTENTE 2007
(desenho nº 0872-DS-13-S-3901/00). 2008
11.2 PLANTA 1:35.000 – LOCALIZAÇÃO DAS UNIDADES DO SISTEMA DE 2009