o¥Í¾µ âyo âô2 z³ U - etd.lib.nsysu.edu.twetd.lib.nsysu.edu.tw/ETD-db/ETD-search/getfile?URN=... · E UÓ» Æö ¶ âÏ ç â Ì¢ ²¢ Oí ø U ô ÿ w ï` Ö Ú ¶X5ö âÏç

國立中山大學政治學研究所

碩士論文

Institute of Political Science

National Sun Yat-sen University

Master Thesis

聯合國抗荒漠化公約有效性評估 United Nations Convention to Combat Desertification:

Its Effectiveness Evaluation

研究生：邱柏菁

Po-Ching Chiu

指導教授：胡念祖 博士

Prof. Nien-Tsu A. Hu, Ph. D.

中華民國 104年 1月

January 2015

i

ii

謝誌

論文寫作的過程雖是孤獨，卻從不寂寞。誠如牛頓所言：「如果說我看得比別

人更遠，那是因為我站在巨人的肩膀上」（If I have seen farther than others, it is because

I was standing on the shoulders of giants），正因有前人辛苦建立之學術成果為基礎，

我得以學習、反思並發展自己的研究；而若無許多人在學術上、生活上與精神上的

支持與鼓勵，我必定無法順利完成碩士論文。心中的感謝與感動實難以三言兩語道

盡，但仍希望藉此篇幅，向所有陪伴我走過低潮與迷惘的師長、同儕與親友們致上

最深的謝意。

首先，必須感謝我的論文指導老師胡念祖教授，在學術上與生活上對我孜孜不

倦的教誨與照顧。胡老師時而嚴厲，時而慈祥，但總能適時地教導我、指引我並給

我信心。主修從語文轉換到政治科學，過程中的辛苦不言可喻，若無老師一再的教

誨與肯定，幫助我逐漸培養學術能力並建立自信心，我想必無法順利轉換學術跑道、

完成論文。除此之外，胡老師對於用字遣詞與邏輯推導的嚴謹要求，不僅促使我發

現自己的不足，更為我日後學術研究之追求，樹立了良好的典範與目標。

其次，感謝兩位口試委員張長義教授與王鴻濬教授。兩位老師不僅寬宏地包容

我論文計畫書口試與學位論文口試帶來的所有不便與麻煩，更細心且嚴謹地指導

我、提點我論文撰寫的方向與內容，讓我能發現缺失、即時改正。兩位老師深厚的

學術涵養，不僅擴大了我的思路，更化為孕育我論文寫作或是日後學習的養分。

同時，感謝政治所的廖達琪教授、曾怡仁教授、黃競涓教授、曾國祥教授、王

群洋教授、劉正山教授、許家豪教授、安兆驥教授、翁燕菁教授與希家玹教授，每

一位老師在課堂內或課堂外對我的教導與鼓勵，都成為我日後學習不可或缺的助

力。另外，也必須感謝政治所所辦陳美君小姐與謝鍾瑩小姐，在行政與生活事務上

的幫助，在所辦打工的日子，雖然忙碌卻很開心，更充實了我的碩士生活。感謝沈

明璁學長與陳琦沁學姐總是耐心地傾聽我的煩惱並給我建議或幫助。

感謝海洋政策研究中心的諸位成員，特別是陳偉恩學長與執行祕書林郁玲小

姐。與學長在學術上或生活上的諸多討論，每一次都挑戰並擴展了我的視野與思考。

學長在論述鋪陳與報告技巧上的傳授，使我更能提綱挈領且重新組構我的論點，讓

我的論文與報告更完整也更有邏輯。林郁玲小姐在行政事務與待人處事上的細心、

體貼與執行能力，是我一直想學習的目標，正因為有她不厭其煩的提醒，我才能準

確地完成每一項工作，不致出錯。也因為她的貼心，總早我一步思考到可能的問題，

並協助我解決困難，讓我能多次跨越難關與障礙。

iii

感謝過去同在政治所 1008 研究室學習的所有同學，以及碩士 100 級的學弟妹

們，那些互相勉勵、互相督促且憂喜與共的日子我會銘記於心。感謝我最親近的家

人與老朋友，包容我在論文寫作最低潮的時，陰晴不定的脾氣與忽冷忽熱的態度，

總是無償地支持我、鼓勵我、愛護我並陪伴我撐過許多許多難熬的時刻。

最後衷心感謝政治所頒發之｢顧陳愛翠女士勵學獎學金｣總如甘霖解久旱，在

我最需要援助時，解決我最急迫的生活所需。

我為期不短的碩士生涯，因為途中遇到的每一個人而更豐富精采，對每一個人

的無限感謝，我將常放心中，時時回首，讓回憶與感動能陪伴我、引領我充滿勇氣

地邁向人生的下個階段。

邱柏菁 謹誌於

西子灣海洋政策研究中心

2015 年 1 月 28 日

iv

中文摘要

本研究旨在評估聯合國抗荒漠化公約（United Nations Convention to Combat

Desertification, UNCCD）1996 年 12 月生效至今之實際作為與成效。本研究以 Arild

Underdal 所提出之｢Oslo-Potsdam 解｣（Oslo-Potsdam Solution）作為建制有效性評

估之架構，設定 UNCCD 的生效年作為參考點（point of reference），同時，假設公

約條文規範之內容為抗荒漠化行動的集體最適（collective optimum）目標，並以公

約條文所揭示之義務作為評估標準，以檢視 UNCCD 生效後在全球、區域與國家三

個階層上的履行現況，並分析履行現況與集體最適目標間之差距，進而瞭解因

UNCCD 的生效所帶來的相對進步。

本研究發現，聯合國抗荒漠化公約在全球、區域與國家階層上之實踐，皆缺乏

具體成效。該公約確實為荒漠化問題建構了跨國的溝通管道與架構性的執行方向，

然而，公約締約方對荒漠化議題的不重視與缺乏實際行動，導致三個階層行動接連

失敗。公約並未明定已開發締約方官方發展援助（Official Development Assistance,

ODA）佔其國家總生產毛額（Gross National Product, GNP）之比例，亦未制定違約

制裁條款，使得公約缺乏強制性，亦間接造成資金與技術不足以支撐公約各階層的

履約行動。

如何在 UNCCD 架構下，促進溝通與整合現有方案，提升締約方對於荒漠化等

環境議題的認知與重視，進而促進環境保育與經濟發展的調和，需要未來其他相關

研究加以思考並處理之。

關鍵字：永續發展、建制有效性評估、政策過程、國際多邊條約、聯合國抗荒漠化

公約、環境管理

v

Abstract

The purpose of this study is to evaluate the actual performance and effectiveness of

the United Nations Convention on Combat Desertification (or UNCCD, the Convention)

since its entry into force in December 1996. This study applies “Oslo-Potsdam Solution”

posed by Arild Underdal as a research framework for evaluating the effectiveness of the

UNCCD, while the year of entry into force of the Convention is designated as a “point of

reference”, articles of the Convention are deemed as “collective optimum” or collective

objectives for combating desertification and the obligations laid down by the provisions

of the Convention are designated as evaluation standards in examining the

implementation of UNCCD in global, regional and national levels as well as the gap

between actual performance of the Convention and its objectives so as to better

understand the relative improvement that has been made since the UNCCD entered into

force.

This study concludes that the implementation of UNCCD is ineffective on global,

regional, and national levels. This Convention has certainly constructed valuable

transnational communication channels and an implementation framework for dealing

with desertification problems. However, the apathy and lack of substantive actions of

the Contracting Parties to the Convention led to the consecutive failures on all three levels.

That the Convention does not determine the ratio of Official Development Assistance

(ODA) to Gross Nations Product (GNP) on the part of developed Contracting Parties to

the Convention, nor impose any sanction for imbreachments of the Convention, made this

Convention powerless in terms of its legal binding force which, in turn, indirectly led to

the shortage of fund and technology in supporting the implementation activities on every

levels.

How to promote communication and integrate existing programmes under the

framework of the UNCCD so as to raise environmental awareness and care of the

Contracting Parties to the Convention for further harmonizing environmental

conservation and economic development needs further study.

Keywords: environmental management, international multilateral treaties, policy process,

regime effectiveness evaluation, sustainable development, United Nations Convention to

Combat Desertification

vi

目錄

論文審定書 …………………………………………………………… i

謝誌 …………………………………………………………… ii

中文摘要 …………………………………………………………… iv

英文摘要 …………………………………………………………… v

目錄 …………………………………………………………… vi

圖次 …………………………………………………………… viii

表次 …………………………………………………………… ix

縮寫詞彙對照表 …………………………………………………………… x

第一章 緒論………………………………………………………. 1

第一節 研究動機與目的………………………………………. 1

第二節 研究標的：聯合國抗荒漠化公約…………………… 5

第三節 文獻回顧與研究途徑………………………………… 9

第四節 評估方法、章節安排、研究流程與研究範圍……… 19

第五節 研究限制與預期結果………………………………… 24

第二章 UNCCD 談判歷程與公約內容………………………… 27

第一節 公約談判過程………………………………………… 28

第二節 談判過程中重要爭議議題…………………………… 32

第三節 公約之結構與內容…………………………………… 41

第四節 公約在國家階層所創設之條約義務………………… 46

第五節 公約在區域階層所創設之條約義務………………… 49

第六節 公約在全球階層所創設之條約義務………………… 51

第三章 公約全球階層有效性分析……………………………… 61

第一節 從 PACD 到 UNCCD：聯合國抗荒漠化行動之沿革 62

第二節 從 PACD 到 UNCCD：變、不變及影響…………… 66

第三節 ｢科學與技術委員會」－科學、政治與荒漠化問題.. 77

第四節 ｢全球機制｣之運作與績效…………………………… 92

第四章 公約區域階層有效性分析……………………………… 101

第一節 各大區域執行狀況…………………………………… 102

第二節 區域階層的執行困境………………………………… 114

vii

第五章 公約國家階層有效性分析……………………………… 125

第一節 衣索比亞……………………………………………… 126

第二節 中華人民共和國……………………………………… 132

第三節 希臘…………………………………………………… 143

第四節 阿根廷………………………………………………… 152

第六章 結論……………………………………………………… 165

參考書目 …………………………………………………………… 167

viii

圖次

圖 1- 1 UNCCD 結構圖…………………………………………………………. 6

圖 1- 2 Jones 公共政策過程循環圖…………………………………………….. 13

圖 1- 3 Underdal 提出之｢Oslo-Potsdam 解｣示意圖………………………….... 16

圖 1- 4 Sprinz（2000）測量建制有效性度量圖………………………………. 18

圖 1- 5 Sprinz（2000）測量建制有效性公式圖………………………………. 18

圖 1- 6 論文研究架構圖………………………………………………………… 23

圖 1- 7 論文研究流程圖………………………………………………………… 24

圖 2- 1 UNCCD 組織與關係全圖………………………………………………. 60

圖 3- 1 2003 年至 2010 年 GEF 土地退化焦點領域各年度資金總額示意圖... 70

圖 3- 2 2003 年至 2010 年 GEF 總資金與土地退化焦點領域所獲資金比較圖…. 71

圖 3- 3 2006 年~2007 年 GEF 各焦點領域資金分配圖……………………….. 72

圖 3- 4 OECD 之 DAC 會員國國民所得毛額與 ODA 捐助百分比示意圖…... 74

圖 3- 5 良好環境管理三大要素間關係圖……………………………………... 78

圖 3- 6 公約環境管理三大要素間的負面循環圖……………………………... 92

圖 3- 7 供需關係中全球機制的角色示意圖…………………………………... 93

圖 4- 1 非洲區域國家行動方案訂定時間示意圓餅圖………………………... 106

圖 4- 2 亞洲區域國家行動方案訂定時間分佈示意圖………………………... 111

圖 4- 3 拉丁美洲與加勒比區域國家行動方案訂定時間分佈圖…………….. 112

圖 4- 4 地中海北部區域國家行動方案訂定時間分佈示意圖……………….. 114

圖 4- 5 1998 年至 2005 年間補充基金在非洲、亞洲與拉美區域各階層預算分配圖 116

圖 4- 6 1998 年至 2005 年間，非、亞與拉美區域分配至次區域階層之資金比例圖 121

圖 4- 7 1998-2005 年非、亞與拉美區域分配至區域階層之資金比例圖……. 122

圖 5- 1 開發中國家環境壓力形成之惡性循環示意圖………………………... 128

圖 5- 2 中共防治荒漠化協調小組組織圖……………………………………... 138

圖 5- 3 中共環境管理三大要素間關係圖……………………………………... 139

圖 5- 4 希臘潛在荒漠化風險示意地圖………………………………………... 144

圖 5- 5 歐盟 2006 年土壤保護指令所示相關流程示意圖……………………. 146

圖 5- 6 希臘國家協調小組組織圖……………………………………………... 149

圖 5- 7 阿根廷環境管理三大要素間關係圖…………………………………... 157

ix

表次

表 1- 1 公約締約方各階層責任義務一覽表………………...………………… 6

表 2- 1 第 1 次到第 5 次 INCD 實質會議大致內容一覽表…..……………… 29

表 2- 2 已開發國家締約方義務一覽表………………………………………... 47

表 2- 3 受影響開發中國家締約方義務一覽表………………………………... 48

表 2- 4 公約中與 GEF 相關之條文內容一覽表………………………………. 52

表 2- 5 公約規定之 GM 職掌及相關工作內容一覽表……………………….. 53

表 2- 6 公約規定之 CST 職掌及相關工作內容一覽表………………………. 54

表 3- 1 1978 年抗荒漠化行動相關之資金統計表（單位：美元）…………... 68

表 3- 2 1994 年 UNCCD 之資金機制設立時間表……………………………... 69

表 3- 3 2003~2011 年 GEF 三大焦點領域各年度資金比率一覽表…………... 72

表 3- 4 OECD 國家 ODA 捐助資金金額使用與分配一覽表（單位：百萬美元）…. 75

表 3- 5 1977 年行動計畫與 1994 年 UNCCD 主導之科學團體與政治團體一覽表… 80

表 3- 6 CST 與 COP 在各主要議題之互動一覽表……………………………. 83

表 3- 7 1991 年~2009 年 GM 各區域國家執行計畫數統計表………………... 95

表 3- 8 1991 年~2009 年 GM 各區域國家執行計畫與直接援助資金總計表... 96

表 4- 1 非洲各次區域為次區域行動方案所展開之協商活動一覽表………... 104

表 4- 2 為非洲區域行動方案所展開之協商活動一覽表……………………... 105

表 4- 3 非洲區域執行附件中要求各次區域行動方案優先內容之展現一覽表… 107

表 4- 4 亞洲為各次區域行動方案所展開之協商活動一覽表………………... 109

表 4- 5 亞洲為區域行動方案所展開之協商活動一覽表……………………... 110

表 4- 6 1998 年至 2005 年非洲履行 UNCCD 方案之資金預算表……………. 117

表 4- 7 1998 年至 2005 年亞洲履行 UNCCD 方案之資金預算表……………. 118

表 4- 8 1998 年至 2005 年拉丁美洲與加勒比區域履行 UNCCD 方案之資金預算表 119

表 4- 9 UNCCD 操作目標與成果一覽表（2010）……………………………. 124

表 5- 1 衣索比亞通過與抗荒漠公約相關政策文件時程表…………………... 129

表 5- 2 衣索比亞在 NAP/SRAP/RAP 架構下與 UNCCD 相關計畫一覽表…. 131

表 5- 3 1990 年至 2009 年中國大陸荒漠化與沙化狀況數據一覽表…………. 133

表 5- 4 1996 年中共國家行動方案中訂定之方向與目標一覽表……………... 135

表 5- 5 納入國家與國民經濟發展規劃後之抗荒漠化目標一覽表…………... 136

表 5- 6 中共制定與抗荒漠公約有關法律一覽表……………………………… 140

表 5- 7 阿根廷通過與抗荒漠公約相關政策文件時程表……………………... 154

表 5- 8 案例國家抗荒漠化情形對照表………………………………………... 160

x

縮寫詞彙對照表

縮寫 全 名

ADLI Agricultural Development-Led Industrialization

CAP Common Agriculture Policy

COP Conference of Parties

CRIC The Committee for the Review of the Implementation of the Convention

CSE The Conservation Strategy of Ethiopia

CST The Committee of Science and Technology

DAC Development Assistance Committee

IFAD The International Fund for Agricultural Development

INCD Intergovernmental Negotiation Committee on Desertification

GEF Global Environment Facility

GM Global Mechanism

GNI Gross National Income

GNP Gross National Product

ODA Official Development Assistance

OECD Organization for Economic Co-operation and Development

OPEC Organization of the Petroleum Exporting Countries

PACD The Plan of Action to Combat Desertification

TPN Thematic Programme Networks

UNCBD United Nations Convention on Biological Diversity

UNCCD United Nations Convention to Combat Desertification in Countries

Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particularly in

Africa (also United Nations Convention to Combat Desertification)

UNCED United Nations Conference on Environment and Development

UNCOD United Nations Conference on Desertification

UNCSD United Nations Conference on Sustainable Development

UNDP United Nations Development Programme

UNEP United Nations Environment Programme

UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change

UNJI United Nations Joint Inspect

1

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

荒漠化導致地表龜裂、土壤侵蝕、植被破壞、地下水位下降、土地生產力退化，

使人類與牲畜的食物來源大幅減少，更造成嚴重的饑荒（famine）與貧窮。1據統計，

全球有三分之一的糧食生產於旱地，更有 21 億人口居於旱地之上，其中約有 1 億

的人口生活在極度窮困中。2聯合國更預測，2050 年世界人口將成長至 91 億，但

將會有 70%的人口居住在都市。3如果人類不能儘快採取永續的土地發展模式，提

高土地生產力，則 40 年後人類將面臨嚴峻的糧食安全考驗。

非洲是目前世界上荒漠化最嚴重的地區，境內有三分之二的土地被視為是旱

地，受荒漠化影響人口超過四億八千五百萬。4非洲地區沙漠每年以 200km2的面積

擴散，迦納（Ghana）與衣索比亞（Ethiopia）各有 35%（約 83,489 萬平方公里）

與 70%的土地傾向於荒漠化。5肯亞（Kenya）與史瓦濟蘭（Swaziland）各自有 80%

左右的土地受荒漠化威脅，更有成千上萬的人因荒漠化而流離失所。6僅是 2002 年

到 2003 年的乾旱便讓非洲損失三百三十萬公噸的糧食，有一千四百四十萬人處於

餓死的邊緣。72011 年索馬利亞（Somalia）的旱災至少造成近三萬名不足五歲的孩

1 根據聯合國人道事務協調辦公室（United Nations Office for the Coordination of Humanitarian

Affairs, OCHA）的定義，饑荒（famine）係指｢一國境內有超過百分之三十的孩童營養失調、每天

每一萬人中有兩人死亡，以及人們無法獲得食物或其他基礎必需品的情形｣。見：UN News

Centre, “UN declares famine in two regions of southern Somalia,” 20 July 2011,

http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=39086 (accessed 7 October 2012). 2 Nick Middleton, Lindsay Stringer, Andrew Goudle, and Thomas David. 2011. The Forgotten Billion:

MDG Achievement in the Drylands, (UNDP and UNCCD),

http://www.unccd.int/Lists/SiteDocumentLibrary/Publications/Forgotten%20Billion.pdf (accessed 7

October 2012). 3 Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), “Executive Summary of How to Feed

the World in 2050,” 12 October 2009,

http://www.fao.org/fileadmin/templates/wsfs/docs/expert_paper/How_to_Feed_the_World_in_2050.pdf

(accessed 22 October 2012). 4 United Nations Economic and Social Council, Economic Commission for Africa, Africa Review Report

on Drought and Desertification, U.N. Doc. E/ECA/ACSD/5/3, (November 2007),

http://www.un.org/esa/sustdev/csd/csd16/rim/eca_bg3.pdf, p. 6. 5 同上註。 6 同上註，頁 7。 7 同上註，頁 10。

2

童活活餓死。8。

拉丁美洲土地荒漠化現象雖不若非洲嚴重，但因大多數國家都以農牧業為經

濟命脈，居民生活深受土地荒漠化的影響。巴西北部和東北部河床乾涸，阿根廷東

北部牧羊人被迫遷徙，而智利也有 26%的土地荒漠化。土地侵蝕與龜裂的情形嚴

重影響居民的生活環境以及經濟生活。9

臺灣看似不受荒漠化問題的影響，但實際上每到冬末春季北風吹拂的時節，整

個東亞都壟罩在來自蒙古高原、中國大陸西北地區各大沙漠的沙塵之中，人民健康

深受影響。環保署研究指出，沙塵暴期間，民眾因呼吸道疾病到診的比率遠比平常

高出三成之多。10

當荒漠化問題愈見嚴重，土地退化與乾旱所引發的環境、經濟、社會與健康問

題，已不僅於單一國家或數個國家內部或國際間的環境問題，而是跨地越界地影響

世界上每一個人的｢全球性｣問題。

意識到荒漠化問題的嚴重性，聯合國首先於 1977 年 8 月 29 日至 9 月 9 日於

非洲肯亞首都奈諾比（Nairobi）召開｢聯合國沙漠化會議」（United Nations Convention

on Desertification，以下簡稱 UNCOD），11並訂定｢抗沙漠化行動計畫｣（Plan of Action

to Combat Desertification，以下簡稱 PACD），12企圖藉由通過此一｢軟法｣（soft law）

文件，號召各國重視並投入解決荒漠化問題。其後的 1992 年的｢聯合國環境與發

8 Jason Straziuso, “US: 29,000 Somalia children under 5 dead in famine,” NBC News, 5 August 2011,

http://www.msnbc.msn.com/id/44021514/ns/world_news-africa/t/us-somali-children-under-dead-famine/

(accessed 7 October 2012). 9 Belen Bogado, “Latin America: The Rapid Spread of Desertification,” Global Voice, 4 November 2009,

http://globalvoicesonline.org/2009/11/04/latin-america-the-rapid-spread-of-desertification (accessed 13

September 2012). 10 參考行政院環保署中國大陸沙塵監測網，網址：http://dust.epa.gov.tw/dust/zh-tw/b0303.aspx，檢

索日期：2012 年 09 月 05 日。 11 聯合國沙漠化會議（United Nations Conference on Desertification, UNCOD）係根據聯合國大會

第 29 屆會議第 3337(XXIX)號決議召開，並於 1977 年 8 月 29 日至 9 月 9 日於肯亞首都奈洛比舉

行。見：United Nations, General Assembly, 29th Session, International Co-operation to Combat

Desertification, U.N. Doc. A/RES/3337(XXIX) (17 December 1974). Available at

http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/3337(XXIX) (accessed 7 October 2012). 12 United Nations, UNCOD, Report of the United Nationals Conference on Desertification, U. N. Doc.

A/CONF.74/36 (1 January 1977). Available at http://documents-dds-

ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N77/043/12/pdf/N7704312.pdf?OpenElement (accessed 7 October 2014),

chapter 1.

3

展會議｣（United Nations Conference on Environment and Development, UNCED）13

所產出之國際文件｢里約宣言｣（Rio Declaration），14以及｢二十一世紀議程｣（Agenda

21），15皆為制定 UNCCD 不可或缺的基礎。｢里約宣言｣原則六與原則七所揭示之

精神，16係各締約方間協調與合作的重要指南，而｢二十一世紀議程｣（Agenda 21），

則為荒漠化下了明確的定義與問題防治方向。在上述基礎之上，聯合國於 1994 年

6 月 7 日通過「聯合國關於在發生嚴重乾旱和／或荒漠化的國家特別是在非洲抗荒

漠化公約」（United Nations Convention to Combat Desertification in Countries

Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particularly in Africa，簡稱「聯

合國抗荒漠化公約」United Nations Convention to Combat Desertification，以下簡稱

UNCCD），17期望藉具法律約束力的｢硬法｣，規範締約方在對抗荒漠化問題上的責

13 聯合國環境與發展會議（United Nations Conference on Environment and Development，又稱地球

高峰會 The Earth Summit）於 1992 年 6 月 3 日至 14 日在巴西里約熱內盧召開。因在里約熱內盧

舉辦，故又稱里約會議，被視為是人類環境保護發展史上重要的里程碑。此次會議參與的國家簽

署了五份重要文件：里約環境發展宣言、二十一世紀議程、森林原則、生物多樣性公約以及聯合

國氣候變化綱要公約。前三者為不具法律約束力之｢軟法｣國際文件，後二者為具法律約束力之｢硬

法｣國際文件。直至今日，這五份文件都還深深影響著國際社會。 14 ｢里約宣言｣係 1992 年里約環境與發展會議產出之五份重要國際文件之一。里約宣言雖為不具

約束力的軟法，但揭示了 27 條重要原則，包括各國對環境與發展所作的承諾、認可各國追求社會

與經濟發展的權利與採用永續發展模式的義務，以及各國本著夥伴精神相互合作與協調等。詳細

原則內容請見，聯合國環境發展署官方網站，網址：

http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?documentid=78&articleid=1163，檢索日期：

2012 年 10 月 22 日。 15 二十一世紀議程（Agenda 21）係為永續發展所擬定的一套行動計畫，也是參與 1992 年里約環

境與發展會議的國家所簽署五份重要文件之一。二十一世紀議程雖為不具約束力的國際文件，但

在實際上卻促成許多國際條約的產出。其內容包含各國在里約宣言裡對環境與發展所作的承諾

外，還認可了各國追求社會與經濟發展的權利與採用永續發展模式的義務。二十一世紀議程第 12

章—｢脆弱生態系統的管理：防沙治旱」亦是聯合國抗荒漠化公約起草之基礎。見：聯合國永續發

展會議官方網站，網址：http://www.uncsd2012.org/index.php?menu=22，檢索日期：2012 年 9 月 2

日。｢二十一世紀議程｣詳細內文，見：United Nations Sustainable Development Knowledge Platform,

“Agenda 21,” 3-14 June 1992,

http://sustainabledevelopment.un.org/index.php?page=view&nr=23&type=400&menu=35 (accessed 7

October 2012). 16 在原則六與原則七所揭示之原則性要求下，已開發國家締約方必須在 UNCCD 建制下，進行資

金與技術合作。該二條原則全文如下：原則六｢應特別優先考慮開發中國家，尤其是最不發達國家

和那些環境最易受到損害國家的特殊情況和需要。在環境和發展領域採取的國際行動也應符合各

國的利益和需要｣；原則七為｢各國應本著全球夥伴關係的精神進行合作，以維持、保護和恢復地

球生態系統的健康和完整。鑒於造成全球環境退化的原因不同，各國負有程度不同的共同責任。

已開發國家承認，鑒於其社會對全球環境造成的壓力和它們掌握的技術和資金，它們在國際尋求

持續發展的進程中承擔著責任｣。見：同註 15。 17 ｢聯合國抗荒漠化公約｣（United Nations Convention to Combat Desertification）全名為，「聯合國

關於在發生嚴重乾旱和／或荒漠化的國家特別是在非洲防治荒漠化公約」（United Nations

Convention to Combat Desertification in Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification,

4

任義務。

｢抗沙漠化行動計畫｣係「聯合國抗荒漠化公約」出現前，聯合國最重要的抗荒

漠化機制，但遺憾的是，抗沙漠化行動計畫後因資金運作不當、執行成效不佳，而

提前中止，18其資源後被整併至「聯合國抗荒漠化公約」。然而，承其抗荒漠化重任

之「聯合國抗荒漠化公約」至今已通過二十載，荒漠化問題依舊不見好轉。根據前

UNCCD 執行秘書 Luc Gnacadja 表示，截至目前為止，仍有 50%的土地正在退化

（degrading），僅有 10%的土地狀態是改善的（up-grading）。192012 年聯合國「永

續發展會議」（United Nations Conference on Sustainable Development, UNCSD）亦

再次強調，20「荒漠化、土地退化和乾旱對所有國家，特別是發展中國家永續發展

構成『嚴重威脅』（serious challenges）並造成『毀滅性的後果』（devastating

consequences），並呼籲各階層（level）儘速採取短期、中期、長期的緊急措施」。

21由此顯示，荒漠化問題依然威脅著全球 72 億人口，聯合國與其會員國自 1970 年

代起投入解決荒漠化問題的大量人力、物力與財力，以及一連串行動與機制，未見

成效，實有必要全面重新檢視。因此，本研究之目的係分析「聯合國抗荒漠化公約」

是否有效回應並解決荒漠化問題，並評估 UNCCD 生效至今之實際作為（practice）

與成效（effectiveness）。

Particularly in Africa, also the United States Convention to Combat Desertification）於 1994 年 6 月 17

日於巴黎通過，並在 10 月 14 經 85 個國家和歐洲共同體於巴黎簽署，最後於 1996 年 12 月 26 日

生效。見：聯合國抗荒漠化公約官方網站，網址：http://www.unccd.int/en/about-the-

convention/history/Pages/default.aspx，檢索日期：2012 年 10 月 7 日。 18 International Institute for Sustainable Development (IISD), Earth Negotiation Bulletin (ENB). 1993.

“Desertification and the UN System.” Available at http://www.iisd.ca/vol04/0401018e.html (accessed 22

October 2012). 19 United Nations Webcast, “UNCCD, World Day to Combat Desertification – Press Conference,

Rio+20,” Press Conference, 16 June 2012, http://webtv.un.org/search/unccd-world-day-to-combat-

desertification-press-conference-rio20/1692111471001?term=desertification (accessed 9 October 2012). 20 聯合國永續發展會議（United Nations Conference on Sustainable Development, UNCSD）又被稱

作里約+20 會議（The Rio+20 Conference）係根據聯大 A/RES/64/236 決議，於 2012 年 6 月 20 日

至 22 日於巴西里約熱內盧舉辦。見：聯合國永續發展會議官方網站，網址：

http://www.uncsd2012.org/index.php?menu=176，檢索日期：2012 年 10 月 7 日。 21 United Nations, General Assembly, 66th Session, The Future We Want (The outcome document of

UNCSD), U.N. Doc. A/Res/66/288 (30 January 2013), http://documents-dds-

ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/476/10/pdf/N1147610.pdf?OpenElement, p. 40.

5

第二節 研究標的：聯合國抗荒漠化公約

作為世界上第一個、亦是唯一以防治荒漠化為目標的多邊國際公約，「聯合國

抗荒漠化公約」不僅較 PACD 更具約束力，亦橫向連結了環境、發展和永續土地管

理等三項議題。22由於本論文第二章將詳細地介紹從｢抗沙漠化行動計畫｣到「聯合

國抗荒漠化公約」過程中的轉變與不變，在此對該二文件之制（訂）定的過程與內

容不加贅述，僅簡單地介紹 UNCCD 的結構，及其條文賦予締約方的責任義務，以

通盤呈現本論文研究架構。

UNCCD 之架構區分為全球、區域與國家三個階層（見圖 1-1）。公約要求受影

響開發中國家｢斟酌訂定、公布和實施國家行動方案、次區域與區域行動方案｣（第

5 條與第 9 條），23同時要求已開發國家締約方向國家、次區域與區域行動方案提供

｢實質性的資金資源與其他形式的援助｣（第 6 條與第 9 條），24以協助受影響開發

中國家締約方，特別是非洲國家締約方，有效地訂定和執行抗荒漠化與緩解乾旱影

響的長期策略，顯見國家與區域行動方案為公約在國家及區域階層履約行動之核

心，而資金及其他形式的援助（如科技移轉）不僅是已開發國家的重責任所在，亦

是協助行動方案履行的重要支柱。

公約區域與國家階層的履約行動，受公約五大附件，亦即非洲區域執行附件

（附件一）、亞洲區域執行附件（附件二）、拉丁美洲與加勒比區域執行附件（附件

三）、地中海北部區域執行附件（附件四），以及中歐與東歐區域執行附件（附件五）

所規範，如次區域與區域行動方案相關之協商、合作、訂定與執行，以及國家行動

方案之訂定與執行相關活動。

22 有關聯合國抗荒漠化公約的介紹，請見其官方網站，網址：

http://www.unccd.int/en/about-the-convention/Pages/About-the-Convention.aspx，檢索日期：2012 年

08 月 14 日。 23 UNCCD 主文第 2 部分第 5 條第 1 項第 b 款，以及第 3 部分第 9 條第 1 項。見：United Nations,

INCD, Elaboration of an International Convention to Combat Desertification in Countries Experiencing

Serious Drought and/or Desertification, Particularly in Africa: Final text of the Convention, U.N. Doc.

A/AC.241/27 (12 September 1994). Available at http://documents-dds-

ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G94/643/71/pdf/G9464371.pdf?OpenElement (accessed 7 October 2012). 24 UNCCD 主文第 2 部分第 6 條第 1 項第 b 款，以及第 3 部分第 9 條第 2 項。見：同上註。

6

圖 1- 1 UNCCD 結構圖

（資料來源：作者自繪）

表 1-1 呈現各階層締約方主要的責任與義務，這些公約明定之責任與義務即為

本研究進行 UNCCD 履行有效性評估之標準。

表 1- 1 公約締約方各階層責任義務一覽表

全

球

資金與科技

合作

｢全球環境基金｣之有效運作。

｢科學與技術委員會｣之有效運作。

｢全球機制｣之有效運作。

聯合國

抗荒漠化公約

全球階層

資金機制

科技機制

區域階層

非洲區域行動方案

亞洲區域行動方案

拉丁美洲與加勒比區域行動方案

地中海北部區域行動方案

中歐與東歐區域行動方案

國家階層

已開發國家締約方條約義務

受影響開發中國家締約方條約義務

公約條約義務

7

區

域

非洲區域

執行附件

1. 根據公約第七條在乾旱、半乾旱和半濕潤地區乾旱地區

抗荒漠化和緩解乾旱影響；25

2. 促進非洲乾旱、半乾旱和半濕潤地區抗荒漠化和／或緩

解乾旱影響有關的進程和活動；

3. 非洲國家締約方合作擬定並執行中非、東非、北非、南

部非洲與西非等次區域之行動方案；

4. 建立共有自然資源之管理機制；

5. 促進資訊、技術、知識、技能（know-how）與實行（practice）

相關經驗之交流；

6. 促進在氣候學、氣象學、水文學、水資源開發和替代性

能源開發等領域之科技合作；

7. 協調並加強次區域與區域早期預警系統及乾旱應急計

畫。

亞洲區域

執行附件

1. 根據亞洲區域的具體狀況，為本區域執行公約提供一般

性的原則；

2. 區域內各國根據公約第 9 條至 11 條擬定國家行動方案；

3. 區域內受影響國家締約方斟酌建立協調和合作之組織與

機構；

4. 促進與加強技術合作網絡；

5. 議定跨邊界自然資源的永續管理辦法

6. 本著夥伴精神擬定適當的資金及技術資源安排以支持行

動方案。

拉丁美洲與

加勒比區域

執行附件

1. 根據拉丁美洲和加勒比區域的具體情況，為本區域執行

公約提供一般性的準則；

2. 區域內各國根據公約第 9 條至 11 條擬訂國家行動方案；

3. 促進能力、教育與公眾意識、工藝（technical）、科學

（scientific）與技術（technological）之合作；

4. 促進資金與資源合作；

5. 建立機制以協調國家間的各項工作；

6. 定期舉行協調會議。

地中海北部區

域執行附件

1. 根據地中海北部區域的具體情況，為本區域受影響國家

締約方有效地執行公約提供必要的準則和安排；

2. 地中海北部區域受影響國家締約方應制定國家行動方

案，並斟酌訂定次區域、區域行動方案或聯合行動方案；

3. 斟酌讓受影響人民參與擬定、協調、執行與評估國家行

25 同註 23，第 2 部分，第 7 條。英文原文為：｢Priority for Africa: In implementing this Convention,

the Parties shall give priority to affected African country Parties, in the light of the particular situation

prevailing in that region, while not neglecting affected developing country Parties in other regions｣。

8

動方案；

4. 設立一協調委員會以協調國家行動方案，並作為技術合

作的聯絡中心；

5. 在執行國家、次區域、區域與聯合行動方案時，本區域

受影響已開發國家締約方根據公約沒有資格獲得資金援

助。

中歐與東歐區

域執行附件

1. 根據中歐與東歐區域的具體情況，為本區域受影響國家

締約方有效地執行公約提供必要的準則和安排；

2. 區域內各國根據公約第 9 條至第 11 條擬訂國家行動方

案；

3. 應將國家行動方案作為永續發展政策架構的一部份；

4. 根據公約第 10 條第 2 項第 f 款，諮詢與參與過程應由相

關各級政府、地方社群與非政府組織參與；

5. 技術與科學合作；

6. 資金資源與機制合作；

7. 建立和／或加強國家聯絡點；

8. 促進召開協調會議。

國

家

受影響開發中

國家締約方

1. 查明荒漠化之原因；

2. 提出抗荒漠化之實際措施；

3. 明確指出政府、地方社區和土地使用者可用與需要之資

源；

4. 貫徹國家永續發展政策，並與抗荒漠化之長期策略相結

合；

5. 提高國家氣候、氣象、水文能力及乾旱早期預警措施；

6. 加強地方及國家各階層非政府組織代表與當地民眾有效

參與國家行動方案與政策之規劃、決策、實施及審查；

7. 定期審查方案的實施情形並提出進展報告；

8. 訂定緊急乾旱應變計畫；

9. 加強消滅貧窮、糧食保障、永續之自然資源管理；

10. 加強能力建設、教育及公眾意識。

已開發國家締

約方

維持適合公約實施之有利環境。提供受影響開發中技術轉

讓、科學研究與發展、資訊收集與傳播，以及資金資源上的

合作。

（資料來源：作者彙整自 UNCCD 條文）

公約各區域附件內所規定之各區域締約方的責任雖因各區域荒漠化狀況、社

會經濟背景的不同而有所區別，但各區域需建立的機制主要不外乎｢資金及技術的

9

合作與協調機制｣、｢加強能力建構｣、｢採取永續發展與永續管理模式｣、｢建立乾旱

預警系統｣，以及｢建立緊急災難應變措施｣等。

公約制度設計與各項行動方案的設計及執行，環環相扣。因此，本研究第二章

將更詳細地解釋並呈現公約的整體架構，以及公約條文針對全球、區域與國家三個

階層之規範，以利評估之便。

第三節 文獻回顧與研究途徑

所謂體制或建制（regime），是指｢一套隱涵或明示之原則、常規、規則，與決

策程序，在一特定之國際關係領域中，各行為者之預期以此為中心匯集｣。26UNCCD

前言所揭示之精神、條文內容所樹立之原則，以及應公約而生，以締約方大會為首

形成之決策程序，無疑應視其為防治與對抗荒漠化行動的國際建制。因此，本研究

將透過檢視聯合國大會及聯合國相關專門機構歷屆與防治荒漠化相關之決議和會

議資料、UNCCD 相關之評估報告，以瞭解公約的制度設計及各階層行動方案之推

動現況與實踐成效，並視 UNCCD 為聯合國防治與對抗荒漠化行動建制的核心，以

建制效能評估（regime effectiveness evaluation）的方法予以檢視。

回顧國內及國外文獻後發現，國內與聯合國抗荒漠化公約直接相關的研究僅

有一本碩士論文，27評估其他或一般國際環境建制效能的研究似乎未見。另一方面，

國外與評估 UNCCD 相關之文獻多為聯合國及其相關專門機構之評估報告，或各

締約方履約成果之報告，缺乏整合、且從法政層面切入的綜合評估報告。此外，學

術界雖有不少研究國際環境建制有效性評估之文獻，28但並無針對 UNCCD 有效性

26 Stephen D. Krasner. 1983. “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening

Variables.” In Stephen D. Krasner (ed.), International Regimes, Ithaca, NY: Cornell University Press, 1-

22. The original text is “a set of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making

procedures around which actors’ expectations converge in a given area of international relations.” 同樣

可見於：胡念祖，2000，｢國際漁業法律體制｣，載於 TUNA2000 鮪魚年鑑，傅新輔總編輯，高雄市 : 台灣區遠洋鮪漁船魚類輸出業同業公會，177-182。 27 Hakim Djibril，2008，抗沙漠化之國家行動計畫研究：以查德為例，國立東華大學環境政策研究所碩士論文。 28 環境建制有效性評估相關之研究，見：Arild Underdal. 1992. “The Concept of Regime

'Effectiveness'.” Cooperation and Conflict 27(3):227-240; Carsten Helm and Detlef F. Sprinz. 2000.

“Measuring the Effectiveness of International Environmental Regimes.” Journal of Conflict Resolution

44(5): 630-652; Detlef F. Sprinz. 2000. “Research on the Effectiveness of International Environmental

Regimes: A Review of the State of the Art.” Presented at the 2000 Final Conference of EU Concerted

10

評估之分析。因此，本論文期望能透過系統性地分析 UNCCD 生效至今的實際表現

與執行成效，並能在此一議題上對學術界有些許貢獻。

雖然學術上並無針對 UNCCD 之建制有效性評估研究，但如前述，國際學術社

群仍有對環境建制有效性之評估方法，建立了完整的理論模型。因此，本論文於在

本節文獻回顧中，將分別就（一）荒漠化定義之發展、（二）建制發展之政策過程，

及（三）建制效能評估方法等三項主題，呈現既有之學術認識。

一、荒漠化（Desertification）的定義發展

制度上與政策上對（荒漠化）問題的設定，能影響決策及其執行的架構。因此，

藉由簡單地回顧荒漠化定義的發展歷程，可瞭解人類如何定義荒漠化問題，以及相

關措施的改變。

根據大英百科的定義，荒漠化是｢由於自然或是人為因素造成旱地（乾旱與半

乾旱土地）生物生產量下降的一種過程。氣候變遷、砍伐森林、過度放牧、貧窮、

政治不穩、不永續的灌溉方式，或是上述幾種因素共同發生的情況，都有可能造成

生物生產力下降。荒漠化一詞並不指涉現有沙漠之擴張，而是指多種威脅旱地生態

系統的過程，如沙漠、草原（grassland）或灌樹叢（scrublands）等｣。29

上述清楚且完整的定義，係由 1949 年法國科學家 Andre Aubreville 之研究為

濫觴，經學界一連串討論而來。301980 年代以前的研究普遍認為，沙漠化多發於｢

Action on Regime Effectiveness, Barcelona; Oran R. Young. 2001. “Inferences and Indices: Evaluating

the Effectiveness of International Environmental Regimes.” Global Environmental Politics 1(1): 99-121;

Oran R. Young. 2003. “Determining Regime Effectiveness: A Commentary on the Oslo-Potsdam

Solution.” Global Environmental Politics 3(3): 97-104; Detlef F. Sprinz. 2005. “Regime Effectiveness:

The Next Wave of Research” Presented at the 2005 Berlin Conference on the Human Dimensions of

Global Environmental Change, Potsdam. 29 Desertification. 2012. In Encyclopæ dia Britannica. Retrieved from

http://global.britannica.com/EBchecked/topic/159114/desertification (accessed 16 October 2012). 30 ｢荒漠化｣（desertification）一詞首次於 1949 年、經法國科學家 Andre Aubreville 提出。因此，

在 Aubrevillew 之後，學界對於荒漠化之成因、內涵與發生地點開啟了一連串的討論與辯論。見：

M. H. Glantz and N. S. Orlovsky. 1983. “Desertification: A Review of the Concept.” In Desertification

Control Bulletin 9: 15-22. Also Available at http://www.ciesin.org/docs/002-479/002-479.html (accessed

16 October 2012).

11

沙漠邊緣｣，31係人為造成的｢沙漠｣（man-made desert），32因此沙漠周邊住民對土

地的不當使用，往往被認定為荒漠化問題的惡化的最大主因。33一直到 1990 年代，

相關研究才確立荒漠化為｢旱地（drylands）的土地退化過程｣。34荒漠化（土地資源

退化）與乾旱（自然災害）是不同的地理現象，35但此二者皆會對旱地造成影響。

1990 年代的研究對荒漠化的發生地點與成因，做了決定性的修正。而其中最

廣受援引之荒漠化定義，係由｢二十一世紀議程｣所提出。｢二十一世紀議程｣定義荒

漠化為｢因種種因素所造成的乾燥、半乾燥和半濕潤乾旱地區的『土地退化現象』，

其中包括『氣候變化』和『人類活動』｣，36此一定義後也為 UNCCD 所援引，本研

究亦採此一定義來理解｢荒漠化｣。37

當荒漠化的定義由｢沙漠的擴張｣，轉變為旱地的｢土地退化現象｣，且受｢氣候

｣與｢人類活動｣等因素之影響，不僅代表著受荒漠化威脅的區域範圍更廣、人類的

31 由於 1980 年代以前的研究，仍將 desertification 視為人造沙漠，並未考慮沙漠化以外之土地退

化狀態，因此在本論文某些文件，如 PACD，仍使用｢沙漠化｣做為 desertification 之翻譯。｢沙漠

邊緣｣指涉年降雨量在 200－350 毫米左右的乾草原氣候國家（steppe countries）。見：Glantz and

Orlovsky，同上註。 32 由於 1980 年代以前的研究，仍將 desertification 視為人造沙漠，將 desertification 視為沙漠之擴

張，亦未考慮｢沙漠｣化以外之土地退化狀態，因此在本研究某些文件，如 PACD，仍使用｢沙漠化

｣做為 desertification 之翻譯。 33 S. M. Herrmann, and C. F. Hutchinson. 2005. “The Changing contexts of the desertification Debate.”

Journal of Arid Environments 63: 538-555, p. 546. 34 ｢旱地｣（drylands）指降雨量少於潛在用水量（如蒸發量與植物成長所需用水量）的土地。極

乾旱、乾旱、半乾旱，以及乾旱半濕潤地區（dry sub-humid）皆被歸類為旱地。｢土地退化｣

（land degradation）係指土地生產力下降或喪失的情形，使之無法提供人類社會所需之資源。故

土地退化不僅僅只是生態惡化，也可被視為是一種經濟損失。見：Mohamed Kassas. 1995.

“Desertification: a general review.” Journal of Arid Environments 30: 115-128. 35 乾旱一般泛指自然水量低於平均可用量（below average availability of natural water），也就是指

長期低於滿足一國農業、家畜與國內所需的用水量。乾旱可能發生在世界上的任何地方，但僅對

旱地造成影響。Kassas，同上註，頁 119。 36 見二十一世紀議程，第 2 部分，第 12 章 ｢脆弱生態系統的管理：防沙治旱｣（Managing fragile

ecosystems: combating desertification and drought），第 2 段。見：同註 15。 37 根據聯合國抗荒漠化公約第 1 條第 1 項第 a 款，定義荒漠化為｢因種種因素所造成的乾燥、半

乾燥和半濕潤乾旱地區的『土地退化現象』，其中包括『氣候變化』和『人類活動』｣，而｢土地退

化｣在第 1 條第 1 項第 f 款定義為｢由於土地使用或因一種或數種進程（process）結合，導致乾

旱、半乾旱與半濕潤乾燥地區之雨水灌溉農地（rainfed cropland）、水灌溉農地（irrigated

cropland）或草原、牧地、森林與林地的生物或經濟生產力的衰退或喪失，其中包括：（一）風蝕

和水蝕導致土壤物質流失；（二）土壤的物理、化學和生物特性或經濟特性退化，以及；（三）自

然植被長期喪失｣。由此可知，公約所認定之荒漠化現象並非沙漠之擴張，而是由風蝕、水蝕、汙

染或植被破壞等因素造成，並且有可能發生在任何地點之土地退化現象。雖然公約並未明確指出

荒漠化可能造成的地貌變化過程，如沙漠、草原或灌樹叢等，但能確定荒漠化的形態不侷限於沙

漠，也因此本研究將 desertification 一詞翻譯為｢荒漠化｣而非沙漠化。本研究後續諸章指稱之｢荒

漠化｣一詞，則同樣以聯合國抗荒漠化公約第 1 條之定義為準。見：同註 23。

12

社會經濟活動、氣候與荒漠化問題三者間的因果關係應被納入考量，亦改變了抗荒

漠化相關措施與管理辦法的方向。然，此一定義的內涵使得吾人對｢荒漠化｣或｢土

地退化現象｣之土地面積的計算更為複雜，專業認定更為困難，故欲以簡單的面積

數值來判斷荒漠化現象是否獲得控制、改善亦變得更為困難。

二、建制發展的政策過程

對問題的設定不僅決定制度與政策的方向，亦能影響決策及其執行的架構。在

國內階層，問題自進入政府議程（agenda）至加以處理、解決，必須經過｢定義問

題｣（identification of problems）、｢形塑政策｣（formulation of policy）、｢法制化｣

（legitimation）與執行（implementation）等過程。38國際法與國內法雖場域不同，

在運作上亦有所差異，但政策過程（policy process）卻十分相似。39多邊國際條約

在簽訂後，需經制約國國內批准程序，在達到條約生效門檻數目而得以正式生效後，

始對締約方產生法律約束力。換言之，為解決全球特定環境議題而生的國際公約，

自起草、談判、通過、生效至加以執行，同樣必須歷經如國家階層的政策過程（見

圖 1-2）。

以 UNCCD 為例，UNCCD 通過前，歷經冗長且縝密的談判。在各次的談判

中，參與談判的各方代表，根據各自國家的利益與價值取向，積極影響公約對荒漠

化問題之定義。談判過程中逐漸形成對抗荒漠化可能的方案與措施，最後產出條文。

制定公約與國內立法的目的相同，皆是為使相關規範法制化，並在一定的原則下被

遵守與執行，並進而改變國家或人類行為。國際法與國內法唯一不同的是，國際法

必須透過｢內國法化｣過程，始在締約方國內產生相應之法律，而有國內之作為，且

若國際公約未設立制裁或監督機制，則無法有效約束締約方的違約行為，而僅能被

38 Charles O. Jones. 1984. An Introduction to the Study of Public Policy. Brooks: Cole Publishing

Company, p. 77. 39 根據一般字典的定義，過程（process）是「必然導向某一目的之一連串行為或操作（a series of

actions or operations definitely conducing to an end）」。傳統上，政治科學家多探討制度的過程

（institutional processes），如立法、行政、官僚體系、法院、政黨或其他政治機構的行為或操作。

而所謂的政策過程（policy process），即公共問題進入政府議程，進而被加以處理並解決的過程。

在政府定義問題、形塑政策並回應公共問題的過程當中，問題也可能反向改變政府的結構與組

織。見：同上註，頁 25。

13

動地鼓勵或要求締約方自行改正。

圖 1- 2 Jones 公共政策過程循環圖

Source: Charles O. Jones. 1984. An Introduction to the Study of Public Policy. Brooks:

Cole Publishing Company, p. 216.

圖 1-1 之公共政策過程循環圖係由 Charles O. Jones 所提出。Jones 認為，當社

會議題（social issues）成為公共問題（public problems），而公共問題又經過各種管

道進入政府，獲得政府重視並試圖解決時，必定經過定義問題、形塑政策、法制化、

執行與評估等過程。透過評估政策措施或方案執行之現況，政府可以瞭解先前所提

出的問題解決方案實際執行的狀況，以及執行過程中遭遇的困難，並瞭解方案是否

可有效解決問題。若方案足以解決既有問題，則僅需要依據評估狀況，將方案重新

予以調整或給予其所需之支持。然若方案無法有效解決問題，則需經歷再次形塑政

策的第二次循環，重新訂定方案。從 Jones 所提出之公共政策循環圖能發現，政策

並非一成不變，而應是能根據現實狀況調整與改變的。在政策的循環中，評估

（evaluation）扮演著決定政策調整的重要關鍵。所謂評估，簡單而言即｢評判（judge）

法制化

執行 評估

法制化

執行 評估 支持或調整

支持或調整

定義問題

再次形塑政策

再次

形塑政策

（第二次循環）

形塑成政策

（第一次循環）

14

政府程序與方案的績效（merit）｣。40評估研究包含了｢蒐集、分析與解讀公共政策

的需求（need）、執行（implementation）與影響（impact）等資訊｣之活動。41政策

評估的準確與否，影響著政府回應問題、條整政策的方向與作法。

Ronald B. Mitchel 同樣認為，從政策過程的視角分析國際環境政治與政策，更

能深入地瞭解複雜的全球環境議題。Mitchell 將建制過程劃分為四個政策階段，分

別為：議程設定（agenda-setting）、政策形塑（policy formulation）、政策執行（policy

implementation），以及政策評估（policy evaluation）。42雖然分析的層次不同（Ronald

B. Mitchel 為國際建制，Charles O. Jones 為國家內部），但 Mitchell 的建制過程與

Jones 提出的公共政策過程不謀而合。

Mitchell 認為，不同的問題構成／表述方式（framing），影響國家看待問題的

觀點。而問題能否受到重視、問題定義的廣狹，或解決方案的選項，同樣取決於問

題構成／表述方式的選擇。43議程設定到建制形成的過程，其實就是秉持不同構成

／表述方式的國家不斷相互磨合與妥協的過程。舉例而言，本論文第二章詳細檢視

公約的談判過程發現（見第二章），公約條文雖替荒漠化下了清楚的定義，並為抗

荒漠化行動建立明確的執行架構，但無法獲得所有談判者一致接受之表述方式，皆

收錄宣示性的前言當中，亦成為後來公約履行的阻礙。

國家公共政策與國際建制回應問題的過程高度相似，因此，若能將政策過程的

概念套用至本研究的評估分析中，則能更深入地瞭解並分析自全球階層至區域階

層至國家階層，從定義問題到履行公約，回應荒漠化問題的完整過程。除此之外，

本研究針對荒漠化公約的執行現況進行全球、區域、國家三階層全面性的檢視與評

估，可供各界重新審視，截至目前為止，國際社會回應荒漠化問題的方向、措施，

以及各階層所遭遇之困境，並作為各階層日後調整措施之參考。

三、建制效能評估方法

40 同註 38，頁 198。 41 同註 38，頁 197。 42 Ronald B. Mitchell. 2002. “International Environment,” in Thomas Risse, Beth Simmons, and Walter

Carlsnaes (eds.), Handbook of International Relations. Sage Publications, pp. 500-516. 43 同上註，頁 504。

15

Arild Underdal 提出評估建制有效性的重要原則，亦即精確地界定（1）目標

（object）、（2）評估標準（standard），以及（3）取得數據的測量手段（measurement

operations）。44

評估的目標可以分為兩種，一為單獨評估建制本身的安排，二為考量到解決問

題所投入的努力（problem-solving efforts），亦即創造或維持建制所需的成本，像是

員工薪水、辦公室租金、旅行與住宿費用等都能算做成本。45Underdal 認為，評斷

建制是否具有效性（effectiveness）應從兩個面向考量，一為建制是否帶來｢相對進

步｣（relative improvement）；二為建制與｢集體最適｣（collective optimum）辦法／

目標間之｢差距｣。建立參考點（point of reference），亦即假設建制不存在的狀況，

如此能幫助評估者發現建制帶來的相對進步，以及建制的重要性。46所謂的｢集體

最適｣則是指窮盡現下所有知識（knowledge at the time）而得之｢完美｣解決辦法

（perfect solution），47亦即將此完美解決辦法作為建制的｢潛在成就｣（potential

achievement），或建制所可能達到的理想狀態。本研究設 UNCCD 的生效年為參考

點，並假設公約係其制定之際的知識背景下，解決荒漠化問題所提出的集體最適辦

法／目標。公約條文所揭示之義務則做為本研究評估有效性之標準。48Underdal 提

出之建制評估方法，亦被稱為｢Oslo-Potsdam 解｣（Oslo-Potsdam Solution），並由後

繼學者發展至成熟。49將 Underdal 提出之研究架構與本研究結合可以圖 1-3 表示

之。

由於 Underdal 並未詳細地列出評估的單位或方法，僅大方向地、概念性地闡

44 Arild Underdal. 1992. “The Concept of Regime 'Effectiveness'.” Cooperation and Conflict 27(3):227-

240. 45 同上註，頁 229。 46 Underdal，同註 44，頁 230-231。 47 Underdal，同註 44，頁 231。 48 Underdal 提醒，假設一群行為者在被給予所有最先進的知識，並成功達到所有可被達成的目

標，卻仍與｢客觀｣的集體最適（objective collective optimum）間有落差，則該情況應被視為｢知識

制定｣（knowledge-making）的失敗，而非｢決策制定｣（decision-making）的失敗。見：Underdal

同註 44，頁 239。 49 Jon Hovi, Detlef F. Sprinz, and Arild Underdal. 2003. “The Oslo-Potsdam Solution to Measuring

Regime Effectiveness: Critique, Response, and the Road Ahead.” Global Environmental Politics 3(3): 74-

96.

16

述建制評估的方法，對於評估標準與指標的內容也無清楚的描述，而國內外文獻亦

缺乏評估 UNCCD 有效性的文獻，故本研究乃從其他環境建制評估的論著當中，試

圖瞭解環境建制評估之實際方法。

圖 1- 3 Underdal 提出之｢Oslo-Potsdam 解｣示意圖

（資料來源：作者參照 Underdal 提出之理論模型自行繪製）

Steiner Andersen 以北海及東北大西洋及波羅地海兩大區域內的環境建制為研

究標的，並藉由三項要素（term）檢視建制有效性，即：建制的產出（output）、建

制所造成的行為結果（outcome），以及建制對自然環境產生的實質衝擊（impact）。

Andresen 認為，國際建制最終勢必在國家階層被加以執行，過程中必然存在｢產出

｣、｢結果｣與｢衝擊｣等三項要素。在環境政策領域中，建制的產出可理解為｢常規

（norms）、規則（rules）與原則（principles）｣；行為結果則是指｢目標族群的行為

改變｣；而建制造成的影響則是｢影響手中所欲解決之問題的具體後果（tangible

consequences）｣。50Andersen 表示，評估時應選擇設立時間較長的建制作為評估對

象，51且若想瞭解建制的有形影響，應特別注意行為結果的資料，以瞭解目標族群

是否因建制出現行為上的改變。在分析建制的衝擊（impact）上，應注意建制與國

內實踐過程（domestic implementation process）間之因果關係（casual links）。

Sonia Frantzi 在研究聯合國環境規劃署（United Nations Environment Programme）

區域海計畫（Regional Seas Programme）中，地中海區域海計畫所制定之｢保護地中

海免於汙染公約｣（Convention for the Protection Of The Mediterranean Sea Against

Pollution），簡稱｢巴塞隆納公約｣（Barcelona Convention）的建制有效性時，係透過

50 Steinar Andresen. 1996. “Implementation of International Environmental Commitments: the Case of

the Northern Seas.” The Science of the Total Environment 186: 149-167. 51 同上註，頁 157-158。

參考點

(Point of Reference)

集體最適

(Collective Optimum)

17

檢視巴塞隆納公約之制度設計，以評估其制度有效性（institutional effectiveness）。

52Frantzi 認為，以往的評估方式以評估環境有效性（environmental effectiveness）為

主，其必須預先假設建制不存在的情況，並將之對比實際情形，進而瞭解或驗證建

制與情況改變（change in the situation）間之因果關係。但由於難以排除外在因素

（external factor）對於環境改變的作用，以及決定那些改變應加以評估，因此大多

數的建制有效性研究最後仍回歸到評估制度的政治影響力（political effects of

institutions），而非其所造成的環境衝擊（environmental impact）。53而 Frantzi 也藉

由檢視建制中機構之政治影響力、法律實踐、經濟表現與透明化程度，瞭解建制相

關機構的運作狀況及機構對於建制的影響。該研究結果顯示，建制在設計之初的確

具有效性，但其機構的績效（institutional performance）會隨著時間變化而大幅地減

弱。54

上述文章皆為 Underdal 所提出的研究架構補充了實質的測量方法。Frantzi 從

制度面檢視建制的制度有效性。Andersen 則是藉由檢視建制的三項要件（產出、行

為結果與影響），瞭解國際建制與國內政策間之互動關係，以及建制對國家內部行

動產生之影響。Ronald B. Mitchell 提出之國際建制的四個政策階段，以及 Charles

O. Jones 的公共政策過程，皆有助於瞭解 Andersen 理論中，當國際建制（產出）轉

化為國家實踐（行為結果）時，中間必經的過程，包括各締約方（政府）如何定義

問題、形塑政策、制定方案並將方案加以執行的政策過程，以及該過程中，可能衍

生的問題。換言之，本研究所指稱之｢有效性評估｣方法，係以 Underdal 之｢Oslo-

Potsdam Solution｣評估模型為基礎，從 Frantzi 提出之制度面、Andersen 提出之國

內層次，以及 Jones 與 Mitchell 與政策過程等角度切入之評估分析。

除了上述質化研究法外，學界亦有採量化研究法分析建制有效性的文章。如

Detlef Sprinz 便將 Underdal 提出之概念加以延伸，發展出能為量化研究所用之有效

52 Sofia Frantzi. 2008. “What Determines the Institutional Performance of Environmental Regimes? A

Case Study of the Mediterranean Action Plan.” Marine Policy 32: 618-629. 53 同上註，頁 618-619。 54 Frantzi，同註 52，頁 618。

18

性測量公式。首先 Sprinz 將文件（instrument）的施行成效分為三個狀況：體制不

存在（no-regime counterfactual, NR）的情況、實際實施成效（actual performance, AP）、

與集體最適情況（collective optimum, CO），55如圖 1-4 所示。

圖 1- 4 Sprinz（2000）測量建制有效性度量圖

Source: Carsten Helm and Detlef F. Sprinz. 2000. “Measuring the Effectiveness of

International Environmental Regimes.” Journal of Conflict Resolution 44(5): 630-652.

其中，AP 減去 NR 可得到｢實際公約實施成效｣，CO 減去 NR 可得到｢國際文

件欲達到之情況｣。兩種情況的數值相除，即可得到有效性的分數（effectiveness

score, ES）。圖 1-5 為測量有效性數值公式示意圖。

圖 1- 5 Sprinz（2000）測量建制有效性公式圖

Source: Carsten Helm and Detlef F. Sprinz. 2000. “Measuring the Effectiveness of

International Environmental Regimes.” Journal of Conflict Resolution 44(5): 630-652.

採用量化研究方法雖然可以得到建制有效性的具體數值，但無法完整呈現公

約及各國實踐之詳細內容。此外，誠如 Sonia Frantzi 指出，要評估建制的環境衝擊

在實踐上困難重重，而荒漠化相關之科學數據的取得與判讀亦須在具有專業的專

家主導或協助之下才能進行，因此，本研究仍將以質化研究方法，對建制的政治影

響力進行分析與評估，僅以簡單之量化數值，譬如荒漠化面積之變化，客觀表示荒

漠化狀況。由於全球尚未建立統一的評估標準與評估機制，因此荒漠化面積將以

55 Carsten Helm and Detlef F. Sprinz. 2000. “Measuring the Effectiveness of International Environmental

Regimes.” Journal of Conflict Resolution 44(5): 630-652.

(AP – NR)

(CO – NR)

NR

有效性分數

19

UNCCD、聯合國相關機構，以及各締約方於其國家行動方案所呈現之數據為準。

綜言之，本研究以 Arild Underdal 所提出之｢Oslo-Potsdam 解｣作為研究建制有

效性評估的主要架構。56首先設定聯合國抗荒漠化公約的生效年作為評估的參考點，

以瞭解因 UNCCD 的生效所帶來的相對進步。其次，假設公約條文規範之內容為抗

荒漠化行動的集體最適目標，並以公約條文所揭示之義務作為評估標準，以檢視

UNCCD 在全球、區域與國家三個階層上的履行現況，以及各階層的政策過程（定

義問題、形塑政策、立法、執行）對區域與國家履約的影響。最後，分析各階層履

行現況與集體最適目標間之差距。

第四節 評估方法、章節安排、研究流程與研究範圍

本節將依序呈現（一）研究方法、（二）章節安排與研究流程，以及（三）研

究範圍等三項主題。

一、研究方法

（一）｢文件分析法｣（Content Analysis）

本研究將以｢文件分析法｣（content analysis）為主要分析方法。本研究以下列

幾種相關文獻資料為基礎，進行系統性的研究與客觀界定：

1. 聯合國體系與 UNCCD 之官方文件：

如聯合國大會及其下屬機構通過之決議與報告、UNCCD 內容（條文、附件，

與行動方案）、公約執行成果報告或評估報告（在全球、區域與國家三個階層）、

締約方為履約所訂定之相關政策與法規等。

2. 與評估（荒漠化評估、環境建制與政策評估）相關之學術文獻：

相關專書、期刊論文、學位論文、研討會文章，或相關領域專家報告等。

由於政府是國家機器，所有一切的行動不論是立法或實際執行，皆由政府負責，

故本研究亦將整理並分析研究標的國之政府公報、立法、或政府出版之報告與宣示

之政策。除官方文件外，由於公約在談判之初即相當重視非政府組織的參與並肯定

56 同註 44。

20

非政府組織的努力，且非政府組織往往更能深入受影響地區，透過直接的行動支援

一地之抗荒漠化行動，故本研究也將蒐集非政府組織的報告與評估。國外相關期刊

著作或與此議題重要相關之研討會的報告及相關數據也會納入本研究當中。

（二）｢比較研究法｣（Comparative Research）

本研究另自公約附件所關注之四大區域（非洲、亞洲、拉丁美洲與加勒比海地

區及地中海北部區域）各自挑選一個受影響國家締約方作為個案研究對象，進行公

約國家階層有效性分析。分別為衣索比亞聯邦民主共和國（Federal Democratic

Republic of Ethiopia）、中華人民共和國、阿根廷共和國（The Argentine Republic）

與希臘共和國（Hellenic Republic）。

挑選上述四個個案國家，係同時考量上述國家的荒漠化的嚴重程度相似，以及

亦在同一時期各自提交其國家行動方案。由於環境建制需要長時間的運作才能發

揮功效，行動方案提交時間早的國家按常理而言，應有更充足的時間執行其方案與

措施，也更能從中看出建制所產生之效果。另一方面，挑選各區域荒漠化問題最為

嚴重之國家原因有二；第一，荒漠化問題嚴重之國家應有更強的動機履行公約義務；

第二，若荒漠化問題最為嚴重之國家的荒漠化問題能有明顯改善，則公約之成效愈

亦彰顯。

中共與阿根廷兩國在公約通過當時荒漠化的情況皆十分嚴重，即便是現在，此

二個國家也是其所在區域中，荒漠化現象最嚴重的國家。另一方面，衣索比亞與希

臘雖並非其所在區域內荒漠化狀況最嚴重之國家，但荒漠化問題亦十分嚴重，且其

提交國家行動方案的時間與中共及阿根廷較為相近。

由於公約中東歐區域執行附件（附件五）通過的時間較晚，且該區域內僅四個

荒漠化狀況較為輕微的國家提交國家行動方案，因此就資料搜集或個案代表性上

明顯不足，故本研究並未自該區域挑選個案國家作為分析對象。

二、章節安排與研究流程

本論文第二章首先探究聯合國自發現荒漠化現象與問題，及其對人類社會的

威脅至今以來，國際社會對荒漠化現象與問題（包含荒漠化影響所及之地域範圍與

21

動植物和非生物資源）的認知與定義的一連串演變，57以及解決荒漠化問題所需之

要素與措施等。透過分析聯合國及其會員國對荒漠化問題的界定與行動｢轉變｣，瞭

解以聯合國為首所建立的國際環境建制成敗之因。此外更詳細解釋並呈現 UNCCD

的整體架構，以及公約前言、主文與附件各條內容及所規範之義務。

第三章為公約｢全球階層｣有效性分析，本章將評估在 UNCCD 架構下，｢資金

｣與｢科技｣兩大領域的運作情形，因其係為國際環境建制，亦為 UNCCD 能否有效

實踐的關鍵因素。「全球環境基金」（Global Environment Facility, GEF）自 2002 年

10 月起，正式成為 UNCCD 的資金機制，為公約區域與國家階層之履約行動提供

資金。而「全球機制」（Global Mechanism, GM）為公約負責監督並調度資金之｢特

設機構｣（special institution），其主要職能為協助各區域及區域內國家有效地運用

資金，同時並監督、評估、諮詢各項活動的進行。因此，GEF 與 GM 將為本研究

在全球階層的資金研究的主要標的。

UNCCD 之科技機制係公約體制下所設立之｢科學與技術委員會｣（The

Committee of Science and Technology, CST），做為締約方大會附屬機構（subsidiary

body of the Conference of the Parties）之 CST，58職能為提供締約方大會防治荒漠化

及緩解乾旱影響相關之科學資訊與意見。59因此 CST 為本研究在全球階層的另一

個研究標的。

本論文第四章為公約｢區域階層｣有效性分析。根據公約第 11 條及區域附件之

相關規定，受影響開發中國家在考慮其所在區域之具體狀況後，協商訂定次區域和

57 作者檢視聯合國自 1946 年第 1 屆大會至 2011 年第 66 屆大會之決議發現，聯大在第 26 屆會議

之前，沒有任何與沙漠或荒漠化問題相關之決議。此一現象可能的原因有二，一為荒漠化現象在

1970 年代以前還未對國際社會造成威脅；二為聯合國還未注意到荒漠化所造成的問題的重要性。 58 同註 23，第 24 條，第 1 段。英文原文為：｢A Committee on Science and Technology is hereby

established as a subsidiary body of the Conference of the Parties to provide it with information and advice

on scientific and technological matters relating to combating desertification and mitigating the effects of

drought｣。 59第一屆 CST 會議召開於 1997 年 9 月 30 日，為同年 10 月 1 日召開之締約方大會提供意見，自此

以後，每一屆 CST 會議皆與締約方大會先後接續舉辦，為締約方提供專業意見與諮詢。見：

UNCCD, Conference of Parties 1st Session, Adoption of Agenda and Organization of Work of the

Committee on Science and Technology (CST), U.N. Doc. ICCD/COP(1)/CST/1 (20 June 1997). Available

at http://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G97/619/46/pdf/G9761946.pdf?OpenElement

(accessed 7 October 2014).

22

／或區域行動方案（ subregional and/or regional action programmes），以調和

（harmonize）、補充（complement），以及提高（increase）國家方案之效率。換言

之，次區域與區域行動方案係用以協調、補充並提升各區域內國家行動方案之效率。

由於公約附件一至附件五有詳細針對五個各別區域之行動方案的規定，本研究也

將以五大區域執行附件，做為評估區域及區域內國家之評估標準。然地中海北部區

域締約方目前尚無訂定與執行次區域與區域行動方案之計畫，中歐與東歐區域之

區域行動方案亦仍停留在討論階段，故第四章僅以非洲、亞洲及拉丁美洲與加勒比

區域之履約行動為評估標的。

本論文第五章為公約｢國家階層｣有效性分析，將衣索比亞、中共、阿根廷與希

臘作為分析個案，並藉由瞭解四國回應荒漠化問題的政策過程（定義問題、形塑政

策、法制化與執行），進而分析不同國家的政策過程對於該國解決荒漠化問題造成

的影響。

第六章將前述全球、區域與國家階層有效性分析之結果進行整合性之分析與

結論。

本研究之架構及研究流程所對應之各章分別見圖 1-6 與圖 1-7。

三、研究範圍

本研究以評估 UNCCD 之有效性為主要目的。雖然 UNCCD 與聯合國氣候變

遷綱要公約（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）

與聯合國生物多樣性公約（United Nations Convention on Biological Diversity,

UNCBD）為姐妹公約，且公約第 8 條鼓勵與其他國際協定展開的活動間應相互協

調以避免工作重複，60但為能清楚聚焦，本研究將不處理其他國際協定制定之背景、

過程、條文內容與行動方案等，僅就 UNCCD 及其相關之行動方案與相關政策為重

點。

60 UNCCD 第 8 條第 1 項規定，｢締約方應鼓勵協調遵照本公約開展的活動，如果他們是其他有關

國際協定的締約方，則亦應協調遵照其他有關國際協定，特別是聯合國氣候變化綱要公約和生物

多樣性公約展開的活動，以便爭取按每一協定展開的活動都能產生最大成效，同時避免工作重複

｣。見：同註 23。

23

此外，雖然以科學方法所得之實際荒漠化面積變化的數據作為驗證全球、區域

與國家抗荒漠化行動是否有效的最直接與簡單的方法，然科學評估與數據取得除

了需要相關設備外，更要有具專業的專家主導或協助之下才能進行。另一方面，公

約官方機構建立統一評估指標的時間晚，且各國針對指標適用情形的回饋不足，甚

至有國家因其科技體制不足而無法適用。因此，即便是 UNCCD 官方之評估報告，

亦無統一且完整之荒漠化科學數據可供參考。故，本研究僅能從法政層面切入，評

估標的各締約方是否有效履約並採取應有之行動。

圖 1- 6 論文研究架構圖

（資料來源：作者自繪）

產出

聯合國抗荒漠化公約條文索揭示之常規、規則與原則

結果

目標族群的行為改變，在本研究指涉締約方在國家與區域階層之履約

影響

目標族群回應政府管制之後所產生之｢具體結果｣（tangible consequences）

制度面：

根據公約規定所建

立之資金、技術與

促進機制

環境上的結果

（環境有效性）

制度上的結果

（制度有效性）

法制面：

公約所建構之法律

架構

24

圖 1- 7 論文研究流程圖

（資料來源：作者自繪）

第五節 研究限制與預期結果

一、本研究之限制

本論文主要以文件分析法，藉由分析聯合國、UNCCD，以及締約方官方的第

一手文獻資料，以瞭解在全球、區域與國家階層上，締約方如何定義問題、形塑政

策並進而採取行動，以履行公約之條約義務。然而，公約雖要求締約方定期提交國

家報告，亦設立有公約履約審查委員會（The Committee for the Review of the

Implementation of the Convention, CRIC）定期評估各階層之履約情形，但仍因公約

締約方眾多，且不同階層、不同締約方履行公約的程度不一，審查報告內容的品質

衣索比亞 希臘 阿根廷 科技機制

第三章

第四章

第五章

第六章

非洲區域

行動方案

亞洲區域

行動方案

拉丁美洲與加勒

比區域行動方案

第二章

中共 資金機制

UNCCD 條約義務

國家階層有效性分析結果 區域階層有效性分析結果 全球階層有效性分析結果

25

完成度參差不齊，因此難以藉由 UNCCD 之官方資料完整瞭解各別區域或特定國

家的詳細執行狀況。

為彌補官方一手資料之不足，本論文同時回顧學術界對特定區域或國家相關

之研究著作，但不論官方或非官方文獻，皆有內容不齊全、品質良莠不齊之問題，

此為本研究無法避免的研究限制。

二、本研究期望之結果

第一，對 UNCCD 條約義務之內涵有清楚分類與全盤理解；

第二，對 UNCCD 全球階層之資金與技術合作機制運作情形，以及區域和國家

階層之行動方案內涵與措施有清楚之瞭解與有效性評估分析；

第三，對 UNCCD 整體有效性給予評估分析。

26

27

第二章 UNCCD 談判歷程與公約內容

為能更深入地瞭解公約條款賦予各國的責任義務，以利後續章節之分析，本

章檢視負責縮短 UNCCD 創設時程之「荒漠化政府間談判委員會」

（Intergovernmental Negotiation Committee on Desertification, INCD）談判歷程，1

以瞭解在重大爭點上，各國所持之談判立場，以及隱藏在不同談判立場背後，各

國對荒漠化問題的根本認知與定義。同時，藉由檢視談判歷程，瞭解各國如何在

諸爭點上取得共識並朝集體最適之方向努力。接著，本章再依公約結構，由前言、

主文、附件，逐一呈現公約在全球、區域與國家三階層上所揭示之條約義務。本

論文隨後諸章則依據公約賦予不同階層之條約義務，檢視各階層實踐之狀況，用

以作出公約履行有效性的總體評估。

本章第一節檢視 INCD 談判過程，瞭解 UNCCD 條文之演變；第二節陳述談

判過程中最主要之爭論；第三節簡述公約結構、內容與條文賦予締約方之相應義

務。由於聯合國官方正式中文版本之公約翻譯文句冗長且斷句較少，有時令人費

解，故本論文在引述公約條文時，以筆者自我理解及所作出之英文翻譯為主。2

1 「政府間談判委員會」（Intergovernmental Negotiation Committee on Desertification, INCD）係

聯合國第 47 屆大會 A/RES/47/188 號決議（英文全名為 Intergovernmental Negotiating Committee

for the elaboration of an international convention to combat desertification in those countries

experiencing serious drought and/or desertification, particularly in Africa；中文全名為：「設立政府

間談判委員會以擬定關於在發生嚴重乾旱和（或）荒漠化的國家，特別是在非洲，抗荒漠化國

際公約」）所建立之協商機制。聯合國期望透過此一協商機制之運作，能敦促各方在 1994 年以

前通過 UNCCD。見：United Nations, General Assembly, 47th Session, Establishment of an

intergovernmental negotiating committee for the elaboration of an international convention to combat

desertification in those countries experiencing serious drought and/or desertification, particularly in

Africa. U.N. Doc. A/RES/47/188 (22 December 1992). Available at http://www.un-

documents.net/a47r188.htm (accessed 5 December 2014). 2 如公約第 9 條「基本方法」第 1 項官方正式中文版翻譯為：「為履行第 5 條規定的義務，受影

響開發中國家�