Ο νέος ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων στο ευρωπαϊκό οικοδόμημα κατά τη Συνθήκη της Λισαβόνας: Μια

1

Ο νέος ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων στο ευρωπαϊκό οικοδόμημα κατά τη Συνθήκη της

Λισαβόνας Μια laquoπολύπλοκηraquo μορφή διακυβέρνησης

Σταύρος Κιτσάκης

Παναγιώτα Ξυλάκη

Σχετικά με την κεφαλαιώδη προβληματική του μοντέλου διακυβέρνησης της ΕΕ τον εκδημοκρατισμό

της και την εμβάθυνση της συνεργασίας των κρατών και των κοινωνιών με τα ευρωπαϊκά όργανα η

Συνθήκη της Λισαβόνας διατυπώνει μια νέα συνείδηση των κοινωνικών μεταβολών Αυτή ακριβώς η

θεματική η διακυβέρνηση μέσα από ένα μοντέλο συνεργασίας των διάφορων φορέων ενός δικτύου η

απομάκρυνση δηλαδή από την μη-ρεαλιστική εικόνα του κυριάρχου Κράτους ως μοναδικού φορέα

διαμόρφωσης των κοινωνικών κατευθύνσεων αναλύεται στο παρακάτω άρθρο πάνω στο παράδειγμα

τις σχέσης των εθνικών κοινοβουλίων με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τον -ενισχυμένο πλέον- ρόλο

αυτών στο ευρωπαϊκό οικοδόμημα Στα πλαίσιο αυτό αναλύεται το νέο άρθρο 12 της Συνθήκης το

οποίο αναφέρεται για πρώτη φορά ρητά στη συμβολή των εθνικών κοινοβουλίων στην καλή λειτουργία

της Ένωσης Παράλληλα παρουσιάζεται ο ρόλος των τελευταίων στη διαφύλαξη της αρχής της

επικουρικότητας Διαπιστώνεται ότι από τη νέα ρητορική της Συνθήκης έννοιες γνωστές στο ευρωπαϊκό

δίκαιο από ιδρύσεώς του όπως η αρχή της επικουρικότητας δύνανται να αποκτήσουν μία επιπλέον

σημασία να παραπέμψουν δηλαδή στο ρόλο τους για την διαμόρφωση της δημοκρατίας στο πλαίσιο μιας

διεθνικής κοινωνίας

Εθνικά κοινοβούλια ndash διακυβέρνηση ndash εκδημοκρατισμός ndash δίκτυο ndash καλή λειτουργία της Ένωσης ndash

αρχή της επικουρικότητας ndash μηχανισμός πρώιμου ελέγχου

Ι Θεωρητική προσέγγιση1

Μας δίνει η Συνθήκη της Λισαβόνας ένα νέο μοντέλο διακυβέρνησης Βρισκόμαστε σε ένα

σημαντικό σταυροδρόμι των συνταγματικών κειμένων Αυτό είναι το ερώτημα που τελικά προκύπτει

όταν βρεθεί κανείς ενώπιον των σχέσεων των εθνικών Κοινοβουλίων με την ΕΕ όπως αυτές

θεμελιώνονται εκ νέου μετά την αναθεώρηση των Συνθηκών

Η εικόνα με βάση την οποία δομούμε ακόμη και σήμερα τις θεωρητικές μας κατασκευές όσον αφορά

την πολιτική διακυβέρνηση των κοινωνιών είτε πρόκειται για εθνικές είτε για υπερεθνικές είναι λίγο

πολύ γνωστής προελεύσεως Θεμελιώνεται κατrsquo αρχάς στον χεγκελιανό διαχωρισμό ανάμεσα σε

Επιστημονικός Συνεργάτης στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ΔΝ

Δικηγόρος Υποψήφια Διδάκτωρ Νομική Σχολή Πανεπιστημίου Ανοβέρου Γερμανία

1 Είναι σαφές ότι η παρακάτω σύντομη θεωρητική προσέγγιση επιχειρεί μονάχα να δώσει έναυσμα για περαιτέρω σκέψη

πάνω στο θέμα των μορφών διακυβέρνησης της ΕΕ κατονομάζοντας ουσιαστικά μερικά από τα βασικά σημεία

συλλογισμού

2

Κράτος και Κοινωνία με ενδιάμεσο σταθμό την οικογένεια2 Μια κατασκευή η οποία βρίσκεται

πλήρως ενταγμένη στην δυναμική της ιστορικής εξέλιξης και έχει συγκεκριμένη κατεύθυνση ιδίως

όσον αφορά το θέμα της πολιτικής απόφασης Το Κράτος είναι ο συγκερασμός και άρα η πηγή όλων

των άλλων στοιχείων Η χεγκελιανή θεωρία για την δομή της αστικής κοινωνίας θα έρθει να

συμπληρωθεί από μια ως γνωστόν μη-χεγκελιανή ανάλυση των πηγών του σύγχρονου δικαίου

Αναφερόμαστε στην θεωρία του μεγάλου αυστριακού νομικού Χανς Κέλσεν και την παράσταση που

μας κληροδότησε του κλειστού συστήματος δικαίου με ένα μοναδικό κεντρικό σημείο αναφοράς απrsquo

όπου νομιμοποιείται κάθε κανόνας του3 Οι θεωρητικές κατασκευές συμπληρώνονται από μια

συγκεκριμένη ιστορική πραγματικότητα η οποία τοποθετείται χρονικά στο ενδιάμεσό τους

Πρόκειται για το γερμανικό κράτος στα χρόνια του Μπίσμαρκ το οποίο στα τέλη του 19ου

αιώνα

κατασκεύασε μια ιεραρχικά δομημένη κοινωνία και αυτοτοποθετήθηκε στην κορυφή αυτής της

ιεραρχίας εμπεδώνοντας έτσι ακόμη περισσότερο την εντύπωση σε μεγάλο μέρος αληθινή ότι κάθε

νομοθετική και κοινωνική μεταρρύθμιση πηγάζει από το ίδιο4 Η εικόνα λοιπόν που μας παραδόθηκε

είναι μια εικόνα ιεραρχικής δομής διακυβέρνησης με ένα απόλυτο σημείο αναφοράς

Το ευρωπαϊκό δίκαιο εξrsquo αρχής και ακόμη πιο έντονα σήμερα με την νέα Συνθήκη και τον

ανανεωμένο ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων φροντίζει να κλονίσει τις αντιλήψεις μας Είναι σαφές

ότι δεν μπορούμε σε καμία περίπτωση να ακολουθήσουμε το ευρωπαϊκό δίκαιο δηλαδή τη laquoγέννησηraquo

κάθε μεμονωμένου κανόνα δικαίου του ξεκινώντας από τα ευρωπαϊκά όργανα και φθάνοντας στις

εθνικές κυβερνήσεις ωσάν να κατεβαίνουμε μια σκάλα από το ευρωπαϊκό στο εθνικό επίπεδο Ούτε

είναι οι εθνικές κυβερνήσεις τα ευρωπαϊκά όργανα ή οτιδήποτε άλλο το μοναδικό σημείο αναφοράς

για όλους του υπόλοιπους νομοθετικούς φορείς Η δομή της διακυβέρνησης των σημερινών

κοινωνιών δεν είναι απλή (ούτε) απrsquo αυτή την άποψη Είναι αντιθέτως laquoπολύπλοκηraquo5 Αποτελείται

δηλαδή από περισσότερα σημεία η σχέση μεταξύ των οποίων είναι μάλλον δυναμική και σχέση

αλληλεπίδρασης και πάνω απrsquo όλα αυτή είναι η ειδοποιός διαφορά δεν κινούνται περιμετρικά ενός

κεντρικού πυρήνα αλλά πολύ περισσότερο βρίσκονται σε μορφή δικτύου και λειτουργούν

ανακλαστικά6 Το ερώτημα της πολιτικής απόφασης ή της νομιμοποίησης του νόμου όταν αφορά στην

μεμονωμένη κοινωνία διατυπώνεται με τους όρους Κράτος ndash Κοινωνία ώστε να πούμε στη συνέχεια

ότι αυτό που λέμε Κράτος είναι πολύπλοκο και αυτό που αποκαλούμε Κοινωνία είναι πολυδιάστατο

και ούτως ή άλλως πια δεν είναι μόνα τους Βρίσκονται ενταγμένα με τον ένα ή τον άλλο τρόπο σε

ένα δίκτυο Κρατών Κοινωνιών οικολογικών οικονομικών πολιτικών και κάθε λογής πολιτισμικών

2 Hegel Grundlinien der Philosophie des Rechts sect 182 3 Αναφορά γίνεται στο έργο του Reine Rechtslehre 2 Aufl Wien 1960

4 Βλ Σχετικά Kocka Das lange 19 Jahrhundert σε Gebhard Handbuch B 13 σελ 134 Πιο γενικά Stolleis Michael Die

Entstehung des Interventionsstaates und das oumlffentliche Recht ZNR 11 (1989) σελ 129-146 5 Για τα κεντρικά σημεία αυτής της έννοια όπως χρησιμοποιείται εδώ βλ E Morin Introduction agrave la penseacutee complexe

Seuil 2005 σελ 48 ακ 6 Εδώ πρόκειται για σαφείς υπαινιγμούς στη γνωστή στο χώρο της κοινωνιολογίας laquoθεωρίας των δικτύωνraquo Η στενότητα του

χώρου και του θέματος δεν επιτρέπει σχετικές αναλύσεις Ενδεικτικά βλ I Augsberg The Relevance of Network Models

within the Juridic Discourse Empirical Sociological and Epistemological Perspectives German Law Journal Vol 10 σελ

383-394 Teubner And if I by Beelzebub Cast Out Devils hellip An Essay on the Diabolics of Network Failure German Law

Journal Vol 10 σελ 115-136 2009 με εκτενείς αναφορές και την σχετική κριτική καθώς και με αναφορά στη δομή του

ευρωπαϊκού δικαίου v Bogdandy Europaumlische Prinzipienlehre σε Von Bogdandy (Hrsg) Europaumlisches Verfassungsrecht

σελ 159

3

υπερεθνικών και υπερκρατικών διακλαδώσεων Το κεντρικό Κράτος σημείο αναφοράς και

αποκορύφωμα των εξελίξεων δεν υφίσταται πια

Τι υφίσταται όμως Το άρθρο 12 της Συνθήκης της Λισαβόνας μαζί με το Πρωτόκολλο σχετικά με το

ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στην Ευρωπαϊκή Ένωση κάνουν μια γενναία προσπάθεια να

εκφράσουν πιο πιστά και ρεαλιστικά την ευρωπαϊκή πραγματικότητα την πολυκεντρική διακλάδωση

των κοινωνιών κατά τη διαδικασία παραγωγής του ευρωπαϊκού δικαίου

Τι σημαίνει όμως εδώ ο όρος laquoπολυκεντρικόςraquo Σημαίνει πάνω απrsquo όλα την αναθεώρηση της

αντίληψης του ευρωπαϊκού δικαίου όσο αυτή υφίστατο ως ενός δικαίου απλά υπερεθνικού και

διακρατικού Η ύπαρξη και μόνο του ευρωπαϊκού δικαίου εδώ και 60 χρόνια μας δίνει πρωτίστως να

καταλάβουμε την ανεπάρκεια του εθνικού δικαίου7 Η νομοπαρασκευαστική διαδικασία στα πλαίσια

της ΕΕ μας έθεσε προ πολλού χωρίς επιστροφή ενώπιον της πραγματικότητας παραχώρησης εθνικής

κυριαρχίας8 και μας απομάκρυνε από το κλασσικό μοντέλο του ενός κυρίαρχου εθνικού νομοθέτη

Ταυτόχρονα και μάλλον επειδή υπήρξαμε για κάποιο διάστημα εγκλωβισμένοι σε συγκεκριμένους

τρόπους σκέψεις η διαδικασία laquoγέννησηςraquo του ευρωπαϊκού δικαίου έγινε αντιληπτή ως μια απλώς

διαφορετικά δομημένη εναλλακτική μορφή της γνωστής ιεραρχικής διακυβέρνησης Η δημιουργία

ενός μεγάλου κεντρικού ευρωπαϊκού κράτους που νομοθετεί laquotop-downraquo δεν ήταν όμως ποτέ ούτε

στόχος κανενός ούτε αντιστοιχούσε στην πραγματικότητα Μεγάλο κομμάτι της (νέας)

πραγματικότητας αγνοεί όμως και μια πιθανή αντίληψη σύμφωνα με την οποία η ευρωπαϊκή

διακυβέρνηση αναφέρεται κυρίως στο πεδίο συνεννόησης μεταξύ των εθνικών κρατών Ήδη

επιχειρηματολογήσαμε ότι αυτά ως μοναδικά σημεία αναφοράς και συνεπώς ως μοναδικά σημεία του

δικτύου δεν υφίστανται πια Γύρω από αυτή την πραγματικότητα τις δυνατότητες ένταξής της στο

θεωρητικό μοντέλο αλλά και διόρθωσής της ανάλογα με τις νέες πολιτικές στοχοθετήσεις όπως αυτές

διατυπώθηκαν από τα ίδια τα ευρωπαϊκά όργανα στρέφεται η επιστημονική συζήτηση εδώ και

τουλάχιστον μια δεκαετία9 Μία βασική πτυχή της συζήτησης είναι η διαπίστωση του γεγονότος και

της σύγχρονης έντασής του ότι στη σύγχρονη νομοπαρασκευαστική διαδικασία δεν συμμετέχουν πια

αποκλειστικά τα νομοθετικά όργανα Τεράστια και καθοριστική είναι η εισφορά της κοινωνίας

ιδιαίτερα με τη μορφή της παρέμβασης των λεγ laquoμη κυβερνητικών οργανώσεωνraquo Αυτό προσπαθεί

να εμπεδώσει και να εμβαθύνει η νέα Συνθήκη με το Άρθρο 11 παρ 4 το οποίο θεσμοθετεί τη

συμμετοχή των πολιτών με τη μορφή συγκεκριμένων νομοθετικών προτάσεων από μέρους τους Μία

δεύτερη πτυχή της συζήτησης αγγίζει τη διαδικασία όπως αυτή εκτυλίσσεται στο εσωτερικό των

οργάνων και αφορά την ισορροπία δυνάμεων με έμφαση κυρίως στην ανάγκη αποκέντρωσης της

διαδικασίας Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ήδη το 2002 με σχετικό ψήφισμά του διαπιστώνει την

ανάγκη να εμπλακούν τα εθνικά κοινοβούλια πιο ενεργά στη νομοπαρασκευαστική διαδικασία ώστε

7 Ο όρος laquoεθνικόςraquo εδώ εννοεί το laquoκρατικόraquo 8 Βλ σχετικά Grabenwarter Staatliches Unionsverfassungsrecht σε Von Bogdandy (Hrsg) Europaumlisches Verfassungsrecht

σελ 297 ακ 328 9 Συνολικά και με περαιτέρω παραπομπές από τη συζήτηση CraigDe Burca EU Law 4th edition σελ 166 Διαφωτιστικά

από τη σκοπιά της συστημικής θεωρίας BlomRadulovaArnold Theorizing Modes of Governance in the EU Institutional

Design and Informational Complexity European Governance Papers (EUROGOV) httpwwwconnex-

networkorgeurogovpdfegp-connex-C-08-04pdf σελ 16 ακ

4

να κατανοήσουν τη σημασία της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τις εκάστοτε ευρωπαϊκές κοινωνίες10

Ακριβώς αυτή η δεύτερη πτυχή μας απασχολεί εδώ

Βλέπουμε από τα παραπάνω λοιπόν ότι η πολυπλοκότητα του ευρωπαϊκού δικαίου αποκτά

συγκεκριμένο περιεχόμενο Εννοεί ακριβώς αυτή τη συνύφανση Εθνικού και Ευρωπαϊκού Η

Συνθήκη της Λισαβόνας έρχεται να θεσμοθετήσει το διάλογο σε αυτά τα επίπεδα ως μορφή

παραγωγής των νομοθετικών κειμένων Έτσι μετά την διακήρυξη του τέλους του εθνικού κράτους

αποφεύγεται η προσπάθεια δημιουργίας ενός ευρωπαϊκού κράτους Πολύ περισσότερο φαίνεται να

λαμβάνει χώρα μια επιστροφή Η μεγαλύτερη εμπλοκή εθνικών κοινοβουλίων στη διαμόρφωση της

ευρωπαϊκής πολιτικής είναι ταυτόχρονα διαμόρφωση της παγκοσμιοποίησης μέσω της αποκέντρωσης

Η αρχή της επικουρικότητας η οποία εξrsquo αρχής μας είπε ότι στα πλαίσια της ΕΕ δεν μπορούμε σε

καμία στιγμή να ακολουθήσουμε την νομοθετική διαδικασία προς μία κατεύθυνση καταλήγοντας

στον μοναδικό υπεύθυνο παύει να είναι απλά ένα εργαλείο της δογματικής του δικαίου και

καθίσταται το πολιτικό πλαίσιο μιας μελλοντικής Ένωσης πεδίου ζύμωσης και συγκερασμού των

κοινωνιών της11

Ποιο είναι όμως το συνεκτικό νόημα αυτής της πορείας και κατά συνέπεια αυτής της έννοιας της

αρχής της επικουρικότητας Ο ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων στο όλο οικοδόμημα είναι

θεμελιώδης Ήδη η Ευρωπαϊκή Συνέλευση το 2002 ξεκινάει την αναζήτηση της από τη διαπίστωση

ότι laquoτο ζήτημα της δημοκρατικής νομιμοποίησης συνδέεται άμεσα με το ρόλο και τις εξουσίες τόσο του

Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου όσο και των εθνικών κοινοβουλίων είτε μέσω του ελέγχου που ασκούν επί

των εθνικών κυβερνήσεων είτε μέσω της άμεσης συμμετοχής στη διαδικασία λήψης αποφάσεων σε

ευρωπαϊκό επίπεδοraquo12

Η αρχή που βρίσκεται πίσω από το νέο ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στη

Συνθήκη της Λισαβόνας είναι η αρχή της δημοκρατίας Αυτό που επιδιώκεται είναι η νομιμοποίηση

της ευρωπαϊκής πολιτικής σε μια Ένωση την οποία laquoοι πολίτες αντιλαμβάνονται συχνά ως κάτι το

απόμακρο και αισθάνονται ότι η επιρροή τους στη διαδικασία λήψης αποφάσεων είναι πολύ

περιορισμένηraquo13

Στα πλαίσια της θεωρητικής αυτής βάσης θα μας απασχολήσουν τρεις βασικοί δογματικοί άξονες

Κατrsquo αρχάς η ενδυνάμωση των σχέσεων των εθνικών κοινοβουλίων με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο

μέχρι και τη Συνθήκη της Λισαβόνας σε δεύτερο επίπεδο η διεύρυνση του ρόλου των εθνικών

κοινοβουλίων μέσω της νέας Συνθήκης δηλαδή η σχέση τους με περισσότερα όργανα και σε

περισσότερους τομείς και ιδιαίτερα το νέο άρθρο 12 αυτής και τρίτον ο ρόλος των εθνικών

κοινοβουλίων στη διατήρηση της αρχής της επικουρικότητας κυρίως μέσα από το νεοεισαχθέντα

μηχανισμό πρώιμου ελέγχου της αρχής

ΙΙ Δογματική Ανάλυση

10 Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με τις σχέσεις μεταξύ Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και εθνικών

κοινοβουλίων στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής οικοδόμησης A5-00232002 11 Έτσι και Giddens The Τhird way σελ 73 12 Ευρωπαϊκή Συνέλευση CONV 7402 σελ 2 13 Ευρωπαϊκή Συνέλευση CONV 7402 σελ 2 Για το ίδιο χρόνιο πρόβλημα της ΕΕ βλ ακόμη ZippeliusWuumlrtenberger

Deutsches Staatsrecht 31 Aufl sect 56 σελ 532

5

Α Ο ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων μέχρι τη Συνθήκη της Λισαβόνας

Ο ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων αρχικά περιορίστηκε περισσότερο στη σχέση τους με το

Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο Η πρώτη κίνηση προς τη θέσπιση ενός κανονιστικού πλαισίου και μίας

προσπάθειας διάρθρωσης των μεταξύ τους σχέσεων έγινε με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ Με δύο

Δηλώσεις υπογραμμίστηκε η ανάγκη υποστήριξης της συμμετοχής των εθνικών κοινοβουλίων στη

διαμόρφωση των κοινοτικών δραστηριοτήτων και για το σκοπό αυτό η εντατικοποίηση της

ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ αυτών και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου14

Παράλληλα

απαιτήθηκε η έγκαιρη ενημέρωσή τους από τις εθνικές κυβερνήσεις σχετικά με τις νομοθετικές

προτάσεις της Επιτροπής ώστε να έχουν τη δυνατότητα εξέτασης τους Σύμφωνα με τις δηλώσεις

αυτές η εν λόγω συνεργασία θα μπορούσε να λάβει τη μορφή συναντήσεων μεταξύ του Ευρωπαϊκού

Κοινοβουλίου και των εθνικών κοινοβουλίων υπό την ονομασία Διάσκεψη των Κοινοβουλίων

Σημαντικό ρόλο στη διαμόρφωση των μεταξύ τους σχέσεων έπαιξε περαιτέρω η σύσταση της

Διάσκεψης των Επιτροπών Κοινοτικών και Ευρωπαϊκών Υποθέσεων των Κοινοβουλίων της

Ευρωπαϊκής Ένωσης γνωστή με την ονομασία COSAC15

στο Παρίσι στις 16 και 17 Νοεμβρίου

1989 Η τελευταία αποτελεί ένα πλαίσιο για την ανταλλαγή απόψεων Συνέρχεται κάθε έξι μήνες και

έχει δικαίωμα να απευθύνει εισηγήσεις ενώπιον των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με τη

νομοθετική δραστηριότητα τις νομοθετικές προτάσεις και πρωτοβουλίες της Ένωσης Οι εισηγήσεις

αυτές δε δεσμεύουν τα εθνικά κοινοβούλια ούτε επίσης προκαθορίζουν τις θέσεις τους Στις

συνεδριάσεις της COSAC λαμβάνουν μέρος κατlsquo ανώτατο όριο έξι μέλη από κάθε εθνικό κοινοβούλιο

καθώς επίσης και εξαμελής αντιπροσωπεία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου

Η θέση των εθνικών κοινοβουλίων θεσμοθετήθηκε για πρώτη φορά σε επίπεδο ευρωπαϊκού δικαίου

με το Πρωτόκολλο της Συνθήκης του Άμστερνταμ σχετικά με το ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων Το

Πρωτόκολλο αυτό επιθυμώντας να ενισχύσει τη συμμετοχή των εθνικών κοινοβουλίων στις

δραστηριότητες της Ένωσης προβλέπει την άμεση μεταβίβαση των εγγράφων των διαβουλεύσεων

της Επιτροπής (πράσινα και λευκά βιβλία καθώς και ανακοινώσεις) στα εθνικά κοινοβούλια

Παράλληλα παρέχεται μια προθεσμία έξι εβδομάδων πριν την έναρξη διαβουλεύσεων στο Συμβούλιο

για το σχετικό κείμενο

Κατά τη διάρκεια της Διάσκεψης της Νίκαιας εγκρίθηκε η Δήλωση σχετικά με το μέλλον της

Ένωσης η οποία προέβλεπε μεταξύ άλλων τη συμμετοχή των εθνικών κοινοβουλίων σε μία ευρύτερη

συζήτηση με απώτερο σκοπό να διευκρινιστεί ο ρόλος τους στο ευρωπαϊκό οικοδόμημα Μία λοιπόν

από τις ομάδες εργασίας της επόμενης Ευρωπαϊκής Συνέλευσης ασχολήθηκε διεξοδικά με το

αντικείμενο αυτό και τόνισε μεταξύ άλλων ότι η εδραίωση της Ένωσης στα κράτη μέλη αποτελεί

καθήκον των εθνικών κοινοβουλίων

14 Δήλωση 13 σχετικά με το ρόλο των εθνικών Κοινοβουλίων στην Ευρωπαϊκή Ένωση και Δήλωση 14 σχετικά με τη

Διάσκεψη των Κοινοβουλίων 15 Το ακρωνύμιο προέρχεται από τη γαλλική ονομασία της διάσκεψη Confeacuterence des Organs Speacutecialiseacutes dans les Affaires

Communautaires

6

Με τη Δήλωση του Laeken για το μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναγνωρίστηκε ότι τα εθνικά

κοινοβούλια προσφέρουν στη νομιμότητα του ευρωπαϊκού εγχειρήματος και προταθήκαν λύσεις για

την δραστηριοποίησή τους Τα συμπεράσματα της Συνέλευσης που συστάθηκε με βάση των εντολή

του Laeken αποτυπώθηκαν στο κείμενο της Συνταγματικής Συνθήκης με τη μορφή δύο Πρωτοκόλλων

σχετικά με το ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στην Ευρωπαϊκή Ένωση και σχετικά με την εφαρμογή

των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας Ο ρόλος των τελευταίων συνίσταται στο να

φέρουν την Ένωση πιο κοντά στους πολίτες και να ενισχύσουν τη δημοκρατική νομιμοποίηση της

Ευρωπαϊκής Ένωσης16

Την ίδια στιγμή το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν έμεινε αδιάφορο απέναντι στη βελτίωση του

πλαισίου συνεργασίας μεταξύ αυτού και των εθνικών κοινοβουλίων Το 2002 σε μία σχετική έκθεση

της Επιτροπής Συνταγματικών Υποθέσεων17

τονίστηκε η ανάγκη σαφούς προσδιορισμού των

αρμοδιοτήτων των εθνικών κοινοβουλίων έναντι τόσο των εθνικών κυβερνήσεων όσο και του

Ευρωπαϊκού κοινοβουλίου Σε πρακτικό επίπεδο προτάθηκε μια πιο συστηματική συνεργασία μεταξύ

των εκάστοτε επιτροπών στο σύνολο των τομέων που αφορούν στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση

Β Η Συνθήκη της Λισαβόνας

1 Το νέο Άρθρο 12

Η Συνθήκη της Λισαβόνας σφραγίζοντας την μέχρι τώρα πορεία εισήγαγε μια καινοτόμο διάταξη

στην οποία για πρώτη φορά αναφέρθηκε ο ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων στο ίδιο το κείμενο της

Συνθήκης Με τη θέσπιση του άρθρου 12 καθιερώνεται η συμβολή τους στην καλή λειτουργία της

Ένωσης και υπογραμμίζεται η τάση αναγνώρισης των εθνικών κοινοβουλίων ως laquoοιονεί θεσμικά

όργαναraquo18

Αξιοσημείωτο είναι ότι το άρθρο 12 κατατάσσεται στις Διατάξεις περί Δημοκρατικών

Αρχών Με τον τρόπο αυτό καταδεικνύεται τόσο η συνεισφορά των εθνικών κοινοβουλίων στο

δημοκρατικό έλεγχο της Ένωσης όσο και το γεγονός ότι με την ενεργό συμμετοχή τους στην

ευρωπαϊκή δράση έρχεται η Ένωση πιο κοντά στους πολίτες Δεν φαίνεται έτσι ιδιαίτερα τολμηρό να

παρατηρήσουμε την ιστορική συνέχεια ανάμεσα στις νέες διατάξεις και τον προβληματισμό που

αναδείχθηκε έως τώρα γύρω από τις δυνατότητες εκδημοκρατισμού του ευρωπαϊκού οικοδομήματος

Αν κατά την πρώτη ανάγνωση του άρθρου είναι αναπόφευκτη η διαπίστωση ότι πρόκειται για μία

μάλλον συντηρητική διάταξη είναι πολύ θετικό το γεγονός ότι αφιερώνεται πλέον άρθρο της

Συνθήκης στο ρόλο και στη θέση των εθνικών κοινοβουλίων στην ευρωπαϊκή ζωή Το Δικαστήριο

16 Ευρωπαϊκή Συνέλευση CONV 35302 της 22102002 σελ 2 και 3 17 Έκθεση σχετικά με τις σχέσεις μεταξύ Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και εθνικών κοινοβουλίων στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής

οικοδόμησης Α5-00232002 18 Ρ-Ε Παπαδοπούλου Τα εθνικά κοινοβούλια στο θεσμικό σύστημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης μετά τη Συνθήκη της

Λισσαβώνας Ευρωπαίων Πολιτεία τ 12008 σελ 142

7

έχει τη δυνατότητα να αναδείξει τη δυναμική του άρθρου και να του δώσει μεγάλη πρακτική αξία και

σημασία όπως έκανε παραδείγματος χάριν με την ιθαγένεια της Ένωσης19

Σύμφωνα με το άρθρο 12 στ α τα εθνικά κοινοβούλια συμβάλλουν στην καλή λειτουργία της Ένωσης

laquoμε το ενημερώνονται από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης και να τους κοινοποιούνται σχέδια

νομοθετικών πράξεων της Ένωσης σύμφωνα με το Πρωτόκολλοraquo Τα εθνικά κοινοβούλια λοιπόν

εντάσσονται ρητά σε μια διαδικασία και σε ένα διάλογο με τα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης Το

Πρωτόκολλο σχετικά με το ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στην Ένωση θεσπίζει μια γενική

υποχρέωση ενημέρωσης των εθνικών κοινοβουλίων και περιέχει μια σειρά καινοτομιών εκ των

οποίων οι πιο σημαντικές συνίστανται στα εξής οι νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής θα

αποστέλλονται απευθείας στα εθνικά κοινοβούλια ενώ μέχρι τώρα ήταν υπεύθυνες οι εθνικές

κυβερνήσεις για την ενημέρωση αυτή Επίσης η ενημέρωση εκτείνεται όχι μόνο στα έγγραφα και

προτάσεις της Επιτροπής αλλά στα έγγραφα όλων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης Παράλληλα η

Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου διαβιβάζει στα εθνικά κοινοβούλια όχι μόνο τα

έγγραφα διαβουλεύσεων και τις προτάσεις της αλλά και το ετήσιο νομοθετικό πρόγραμμα καθώς και

κάθε άλλη πράξη νομοθετικού προγραμματισμού ή πολιτικής στρατηγικής ταυτόχρονα με τη

διαβίβασή τους στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο

Με την υποχρέωση μιας πλατιάς πλέον ενημέρωσης των εθνικών κοινοβουλίων καθίσταται σαφές ότι

πρόκειται και για μια ακόμη έκφανση της θεωρητικής αρχής και του πολιτικού στόχου που φαίνεται

να κινεί την εξέλιξη στον τομέα που αναλύουμε εμβάθυνση της δημοκρατίας μέσω διεύρυνσης του

κοινοβουλευτικού συστήματος διακυβέρνησης Η μέχρι τώρα διασκορπισμένη αναφορά των εθνικών

κοινοβουλίων στη Συνθήκη και η εξοστρακισμένη στα Πρωτόκολλα ανάλυση του ρόλου τους

μετατρέπεται σε μία και για τη δογματική του δικαίου καθόλου ασήμαντη συγκεκριμένη περιγραφή

Ιδιαίτερης σημασίας είναι επίσης το στοιχείο β του άρθρου 12 κατά το οποίο τα εθνικά κοινοβούλια

συμβάλλουν στην καλή λειτουργία της Ένωσης μεριμνώντας για την τήρηση της αρχής της

επικουρικότητας Διαδικαστικό μανδύα αυτής της διάταξης αποτελεί το Πρωτόκολλο σχετικά με την

εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας η σημασία και ο ρόλος του

οποίου αποτελούν αντικείμενο της επόμενης ενότητας

Το άρθρο 12 στ γ περιέχει μια περαιτέρω ιδιαίτερα σημαντική ρύθμιση συμφωνα με την οποία τα

εθνικά κοινοβούλια καλούνται να συμβάλλουν στην καλή λειτουργία της Ένωσης laquoσυμμετέχοντας

στα πλαίσια του χώρου ελευθερίας ασφάλειας και δικαιοσύνης στους μηχανισμούς αξιολόγησης της

υλοποίησης των πολιτικών της Ένωσης σε αυτό τον τομεα σύμφωνα με το άρθρο 70 της Συνθήκης για

τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και συμπράττοντας στον πολιτικό έλεγχο της Ευρωπόλ και στην

αξιολόγηση των δραστηριοτήτων της Eurojust σύμφωνα με τα άρθρα 88 και 85 της εν λόγω Συνθήκηςraquo

Το παράδειγμα είναι σημαντικό και η τοποθέτηση του στο άρθρο 12 ενδεικτική ο Χώρος Ελευθερίας

Ασφαλείας και Δικαιοσύνης ένας κατεξοχήν ευαίσθητος πολιτικά τομέας τοποθετούμενος στο μέχρι

τη Συνθήκη της Λισαβόνας υφιστάμενο τρίτο πυλώνα βρισκόταν σε ιδιαίτερο βαθμό στα χέρια του

19 Barrett bdquoThe king is dead long live the kingrdquo the recasting by the Treaty of Lisbon of the provisions of the Constitutional

Treaty concerning national parliaments ELRev 2008 σελ 71

8

Συμβουλίου και συνεπώς των εθνικών κυβερνήσεων Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας καταργείται

πλέον ο τρίτος πυλώνας αναβαθμίζεται ο νομοθετικός ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και

ταυτόχρονα το άρθρο 12 σχεδόν σαν συνέπεια των παραπάνω εντάσσει και τα εθνικά κοινοβούλια

στο νέο σύστημα κοινοβουλευτικού ελέγχου Ακόμη μία φορά θα παρατηρήσουμε την παράλληλη

πορεία ndash με διαφορετικό σημείο εκκίνησης ndash των εθνικών κοινοβουλίων με το Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο

Με το άρθρο 12 στ δ και ε η συμβολή των εθνικών κοινοβουλίων επεκτείνεται στις διαδικασίες

αναθεώρησης των Συνθηκών σύμφωνα με το άρθρο 48 της Συνθήκης και η ενημέρωση τους σχετικά

με τις αιτήσεις προσχώρησης στην Ένωση όπως αυτό προβλέπεται στο άρθρο 49 Στα πλαίσια της

συνήθους διαδικασίας αναθεώρησης η συμμετοχή των εθνικών κοινοβουλίων είναι συνεχής και σε

όλες τις φάσεις της διαδικασίας20

Όσον αφορά μάλιστα την διαδικασία απλοποιημένης αναθεώρησης

είναι αξιοσημείωτο ότι τα εθνικά κοινοβούλια συμπράττουν ενεργά σε αυτή με τη μορφή της

προηγούμενης έγκρισης Σε περιπτώσεις μάλιστα αντίθετης στάσης κάποιου εθνικού κοινοβουλίου το

Συμβούλιο δεν μπορεί να προχωρήσει σε λήψη απόφασης21

Σχετικά με τις αιτήσεις προσχώρησης

στην ένωση νέων κρατών είναι σημαντική η σημειολογία της αναφοράς σε αυτά καθώς αν και

laquoαπλάraquo ενημερώνονται για τις αιτήσεις προσχώρησης χωρίς να έχουν κάποιο ουσιαστικό ρόλο στη

διαδικασία δεν περιορίζονται σε μια εκ των υστέρων ανακοίνωση των νέων μελών της Ένωσης αλλά

τοποθετούνται στην αρχή της διαδικασίας22

2 Τα εθνικά κοινοβούλια ως φύλακες της αρχής της επικουρικότητας

α Ο μηχανισμός πρώιμου ελέγχου

Όπως ήδη αναφέρθηκε σημαντική θέση στο νέο άρθρο 12 κατέχει το στοιχείο β σύμφωνα με το οποίο

τα εθνικά κοινοβούλια συμβάλλουν στην καλή λειτουργία της Ένωσης laquoμεριμνώντας ώστε να τηρείται

η αρχή της επικουρικότητας σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται στο Πρωτόκολλο σχετικά με

την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότηταςraquo

Νέο στοιχείο λοιπόν και μάλλον πρακτικά σημαντικότερο σχετικά με το ρόλο των εθνικών

κοινοβουλίων αποτελεί η αναγνώριση τους ως φύλακες της αρχής της επικουρικότητας μέσα κυρίως

από τον νεοεισαχθέντα μηχανισμό πρώιμου ελέγχου ο οποίος προστέθηκε στο Πρωτόκολλο σχετικά

με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας Τα εθνικά κοινοβούλια

καλούνται πλέον να ελέγχουν τις (νομοθετικές) πράξεις όχι μόνο των εθνικών κυβερνήσεων αλλά και

αυτές της Ευρωπαϊκής Ένωσης Ο έλεγχος βέβαια αυτός περιορίζεται στον έλεγχο της εφαρμογής της

20 Άρθρο 48 παρ 2 έως 5 Συνθήκης 21 Άρθρο 48 παρ 7 εδ 3 Συνθήκης 22 Ρ-Ε Παπαδοπούλου Τα εθνικά κοινοβούλια στο θεσμικό σύστημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης μετά τη Συνθήκη της

Λισσαβώνας Ευρωπαίων Πολιτεία τ 12008 σελ 146

9

αρχής της επικουρικότητας και μόνο υπό τις συνθήκες και σύμφωνα με τη διαδικασία που ορίζει το

Πρωτόκολλο23

Μέχρι τώρα καλούνταν τα ίδια τα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης να ελέγχουν αν οι πράξεις τους

συνάδουν με την αρχή της επικουρικότητας Επρόκειτο για ένα σαφώς οξύμωρο σχήμα αφού από την

μία πλευρά έπρεπε να πετύχουν τους στόχους της Ένωσης και την ίδια στιγμή να λάβουν υπόψη τις

αντίστοιχες εθνικές αρμοδιότητες από τις οποίες τα εθνικά κοινοβούλια θα έπρεπε να παραιτηθούν24

Με την εισαγωγή του νέου μηχανισμού τα εθνικά κοινοβούλια ως άμεσα ενδιαφερόμενα και

bdquoθιγόμεναldquo από την κοινοτική πράξη όσον αφορά τις αρμοδιότητες τους έχουν λόγο στον έλεγχο της

επικουρικότητας

Το Πρωτόκολλο σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας

προβλέπει δύο νέες διαδικασίες ελέγχου συμβατότητας ενός σχεδίου νομοθετικής πράξης με τις αρχές

της επικουρικότητας οι οποίες πραγματοποιούνται σε χρονικά πρώιμο στάδιο της διαδικασίας

Περισσότερο γνωστές είναι οι δύο διαδικασίες αυτές με την ονομασία της κίτρινης και πορτοκαλή

κάρτας25

Γενική αρχή του Πρωτοκόλλου είναι ότι τα σχέδια νομοθετικών πράξεων πρέπει να

διαβιβάζοντα στα εθνικά κοινοβούλια για έγκαιρη ενημέρωσή τους26

Το κάθε εθνικό κοινοβούλιο

δικαιούται μέσα σε προθεσμία οκτώ εβδομάδων από την ημερομηνία διαβίβασης ενός σχεδίου

νομοθετικής πράξης στις επίσημες γλώσσες της Ένωσης να απευθύνει προς τους προέδρους του

Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου του Συμβουλίου και της Επιτροπής αιτιολογημένη γνώμη στην οποία

εκτίθενται οι λόγοι για τους οποίους εκτιμάει ότι η πράξη δε συνάδει με την αρχή της

επικουρικότητας27

Κάθε εθνικό κοινοβούλιο έχει δύο ψήφους οι οποίες μοιράζονται αν το εθνικό

κοινοβουλευτικό σύστημα προβλέπει δύο σώματα28

Η πρώτη διαδικασία η διαδικασία της bdquoκίτρινης κάρταςldquo προβλέπει ότι αν οι αιτιολογημένες αυτές

εκθέσεις ο οποίες αμφισβητούν το σεβασμό της αρχής της επικουρικότητας από την εν λόγω

νομοθετική πράξη προέρχονται από το ένα τρίτο του συνόλου των ψήφων των εθνικών

κοινοβουλίων δηλαδή 18 από τις 54 ψήφους τότε το σχέδιο επανεξετάζεται29

Όταν πρόκειται για

θέματα που άπτονται του χώρου της ελευθερίας ασφάλειας και δικαιοσύνης τότε απαιτείται το ένα

τέταρτο των ψήφων δηλαδή 14 από τις 54 Στην περίπτωση αυτή λοιπόν της επανεξέτασης το όργανο

που έκανε την πρόταση μπορεί να αποφασίσει να διατηρήσει να τροποποιήσει ή να αποσύρει την

πρόταση Η απόφασή του αυτή πρέπει να είναι αιτιολογημένη

23 Εδώ αξίζει να σημειωθεί ότι στην πράξη για να μπορέσουν τα εθνικά κοινοβούλια να κάνουν τον έλεγχο συμβατότητας

της πράξης με την αρχή της επικουρικότητας είναι σε ένα βαθμό αναγκαίο να γνωρίζουν σε τι βαθμό θα επέμβει η Ένωση

δηλαδή πρέπει να είναι ενήμερα ώστε να μπορούν να κρίνουν την αναλογικότητα της πράξης Βλ C Callies σε C

CalliesΜ Ruffert Verfassung der Europaumlischen Union I-11 σελ 217 24 C Callies σε C CalliesΜ Ruffert Verfassung der Europaumlischen Union I-11 σελ 214 25 Στα ελληνικά σχετικά κείμενα χρησιμοποιείται ο όρος διαδικασία της κόκκινης κάρτας ενώ στα κείμενα της αγγλικής

γλώσσας διαδεδομένος είναι ο όρος bdquoorange card procedureldquo Προτιμητέο είναι να υιοθετηθεί ο όρος διαδικασία της

πορτοκαλή κάρτας γιατί μία διαδικασία κόκκινης κάρτας θα παρέπεμπε περισσότερο σε ένα δικαίωμα βέτο των εθνικών

κοινοβουλίων το οποίο δεν υφίσταται και δεν ήταν μέσα στο σκοπό του νομοθέτη Βλ σχετικά παρακάτω σελ12 26 Άρθρο 4 του Πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας 27 Άρθρο 6 του Πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και αναλογικότητας 28 Άρθρο 7 παρ 1 του Πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και αναλογικότητας 29 Άρθρο 7 παρ 2 του Πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας

10

Η δεύτερη διαδικασία είναι η διαδικασία της λεγόμενης bdquoπορτοκαλή κάρταςldquo Αυτή εφαρμόζεται στα

πλαίσια της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας στις περιπτώσεις δηλαδή πια συναπόφασης

Συμβουλίου και Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και προβλέπει ότι σε περίπτωση που η απλή πλειοψηφία

των ψήφων των εθνικών κοινοβουλίων δηλαδή 28 από τις 54 κρίνει ότι η πρόταση δε συνάδει με την

αρχή της επικουρικότητας τότε η πρόταση επανεξετάζεται30

Η Επιτροπή δικαιούται κατόπιν τούτου

να διατηρήσει να τροποποιήσει ή να αποσύρει την πρόταση Σε περίπτωση που εμείνει στην πρόταση

τότε οφείλει να εξηγήσει σε αιτιολογημένη γνώμη τους λόγους σύμφωνα με τους οποίους κρίνει ότι η

νομοθετική πρόταση βρίσκεται σε συμφωνία με την αρχή

Αν η Επιτροπή επιμείνει στη συμβατότητα της πρότασης τότε η αιτιολογημένη γνώμη της και οι

αιτιολογημένες γνώμες των εθνικών κοινοβουλίων πρέπει να μεταβιβαστούν στο νομοθέτη της

Ένωσης ο οποίος λαμβάνοντας τες υπόψη οφείλει να αποφανθεί για το ζήτημα της επικουρικότητας

πριν από το τέλος της διαδικασίας της πρώτης ανάγνωσης Το σημαντικό αυτής της διαδικασίας είναι

ότι η εξέταση της νομοθετικής πρότασης παύει εάν το 55 των μελών του Συμβουλίου ή της

πλειοψηφείας των ψηφισάντων στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κρίνει ότι η πρόταση δε συνάδει με την

αρχή της επικουρικότητας

β Αξιολόγηση του μηχανισμού πρώιμου ελέγχου

ααlaquoΤρωτάraquo σημεία της διαδικασίας

Με την εισαγωγή του μηχανισμού πρώιμου ελέγχου προσδίδεται στην ουσία ένας συμβουλευτικός

ρόλος στα εθνικά κοινοβούλια με την έννοια ότι ναι μεν δεν έχουν τη δύναμη να μπλοκάρουν τη

διαδικασία αλλά εφιστούν την προσοχή στο νομοθέτη ότι υπάρχει πρόβλημα συμβατότητας με την

αρχή της επικουρικότητας

Αρχικά αξίζει να υπογραμμιστεί ότι το άρθρο 7 παρ 3 του Πρωτοκόλλου δε ζητάει κάτι άλλο από την

Επιτροπή παρά ότι ήδη προβλέπεται γενικά στο άρθρο 5 την εμπεριστατωμένη δηλαδή έκθεση

βάσει της οποίας μπορεί να κριθεί η τήρηση των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας

Επιπλέον η Επιτροπή αν επιλέξει να διατηρήσει τη νομοθετική πρόταση παρά την αντίθετη άποψη

ενός αριθμού εθνικών κοινοβουλίων υποχρεούται να εξηγήσει σε αιτιολογημένη γνώμη όχι τους

λόγους που την οδήγησαν να διατηρήσει την πρότασή της αλλά (πάλι) τους λόγους για τους οποίους

η αρχική νομοθετική πράξη συνάδει κατlsquo αυτήν με την αρχή της επικουρικότητας Αντιθέτως στο

άρθρο 7 παρ 2 προβλέπεται η αιτιολόγηση της απόφασης διατήρησης τροποποίησης ή απόσυρσης

του νομοθετικού σχεδίου

Την ίδια στιγμή οι αιτιολογημένες γνώμες της Επιτροπής και των εθνικών κοινοβουλίων πρέπει

σύμφωνα με το άρθρο 7 παρ 3 να διαβιβάζονται στο νομοθέτη της Ένωσης Στην πραγματικότητα

όμως πάλι δεν πρόκειται για κάτι καινούριο αφού σύμφωνα με το άρθρο 4 του Πρωτοκόλλου η

Επιτροπή διαβιβάζει τα σχέδια νομοθετικών πράξεων στο νομοθέτη της Ένωσης τα οποία οφείλουν

30 Άρθρο 7 παρ 3 του Πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας

11

να συνοδεύονται έτσι κι αλλιώς από εμπεριστατωμένη έκθεση σχετικά με την τήρηση των αρχών της

επικουρικότητας και της αναλογικότητας με βάση το άρθρο 5 Αυτό σημαίνει ότι η άποψη της

Επιτροπής βρίσκεται ήδη στα χέρια του νομοθέτη31

Το ίδιο ισχύει και για την αιτιολογημένη γνώμη

των εθνικών κοινοβουλίων τα οποία σύμφωνα με το άρθρο 6 του Πρωτοκόλλου οφείλουν να την

αποστείλουν στους προέδρους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου του Συμβουλίου και της Επιτροπής

Την ίδια στιγμή το χρονικό διάστημα των οκτώ εβδομάδων που παρέχεται στα εθνικά κοινοβούλια για

να εξετάσουν τη νομοθετική πρόταση κρίνεται ως ιδιαιτέρως σύντομο Σαφώς η αύξηση της

προθεσμίας από έξι σε οκτώ εβδομάδες αποτελεί ένα πρώτο βήμα βελτίωσης αλλά συνεχίζει να

θεωρείται ανεπαρκής Επιπλέον είναι δύσκολο σε τόσο μικρό χρονικό διάστημα να συνεννοηθεί ο

αναγκαίος αριθμός κοινοβουλίων και να συγκεντρωθεί ο απαιτούμενος αριθμός ψήφων ώστε να

υπάρξει μία συντονισμένη προσπάθεια επανεξέτασης της νομοθετικής πρότασης για λόγους που

άπτονται στην αρχή της επικουρικότητας

Στα αρνητικά της νέας διαδικασίας ελέγχου κατατάσσεται παράλληλα και το γεγονός ότι αυτή

εφαρμόζεται μόνο στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας αποκλείοντας έτσι τις

περιπτώσεις εκτελεστικής αρμοδιότητας της Επιτροπής συγκεκριμένα της επιτροπολογίας όπως

επίσης και τις περιπτώσεις αυτόνομης κανονιστικής εξουσίας του Συμβουλίου32

Αποτέλεσμα αυτού

είναι ένα μεγάλο κομμάτι της νομοθετικής δράσης της Ένωσης να μένει εκτός πεδίου εφαρμογής

αυτού του μηχανισμού ελέγχου33

Παράλληλα στην περίπτωση εφαρμογής της διαδικασίας της πορτοκαλή κάρτας τονίζεται για μία

ακόμα φορά ο ισχυρός ρόλος της Επιτροπής της οποίας η αιτιολογημένη απόφαση να διατηρήσει τη

νομοθετική πρόταση δύσκολα ανατρέπεται στο Συμβούλιο ή στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο καθώς το

ποσοστό του 55 είναι ιδιαιτέρως υψηλό34

Σε αυτό το σημείο πρέπει βέβαια να σημειωθεί ότι

θεωρητικά είναι πιο εύκολο για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να μπλοκάρει τη διαδικασία καθώς

απαιτείται το 55 των ψηφισάντων και όχι του συνόλου των μελών του Κοινοβουλίου35

ββ Θετικά σημεία της διαδικασίας

Με την εισαγωγή του πρώιμου μηχανισμού ελέγχου τήρησης της αρχής της επικουρικότητας

μετατοπίζεται ο έλεγχος της τελευταίας από το αμιγές δικαστικό κομμάτι στα πλαίσια πλέον της

διαδικασίας36

Με άλλα λόγια μπορεί πλέον μία νομοθετική πράξη σε πρώιμο ήδη στάδιο της

31 Barrett bdquoThe king is dead long live the kingrdquo the recasting by the Treaty of Lisbon of the provisions of the Constitutional

Treaty concerning national parliaments ELRev 2008 σελ 79 32 S van Raepenbusch Η θεσμική μεταρρύθμιση της Συνθήκης της Λισαβόνας Η νομική ανάλυση της Ευρωπαϊκής Ένωσης

ΕΕΕυρΔ 2008 σελ 467 ο οποίος βέβαια ορθά παρατηρεί ότι bdquoούτως εχόντων των πραγμάτων θα ήταν αδιανόητο να

επεκταθεί ο μηχανισμός ελέγχου σε αυτό το είδος της κοινοτικής πράξης χωρίς τον κίνδυνο αυτή να παραλύσειldquo 33 Jans Piedrafita The Role of National Parliaments in European Decision- Making EIPASCOPE 20091 σελ 24 34 Jans Piedrafita The Role of National Parliaments in European Decision- Making EIPASCOPE 20091 σελ 24 35 Barett bdquoThe king is dead long live the kingldquo the recasting by the Treaty of Lisbon of the provisions of the Constitutional

Treaty concerning national parliaments ELRev 2008 σελ 81 36 Η θεωρία ερίζει σχετικά με το ζήτημα ελέγχου της αρχής της επικουρικότητας από το Δικαστήριο βλ σχετική συζήτηση

C Callies σε C Callies M Ruffert Verfassung der Europaumlischen Union I-11 σελ 219 επ όπως επίσης και το άρθρο 8

του Πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας σύμφωνα με το οποίο

bdquoΤο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι αρμόδιο να αποφαίνεται επί των προσφυγών λόγω παραβίασης από

νομοθετική πράξη της αρχής της επικουρικότητας οι οποίες ασκούνται σύμφωνα με τις διαδικασίες του άρθρου 230 της

12

διαδικασίας να laquoπροσβληθείraquo από τα εθνικά κοινοβούλια και να ζητηθεί η επανεξέτασή της για

λόγους που αφορούν στη μη τήρηση της αρχής

Με τη θέση σε εφαρμογή αυτού του μηχανισμού ελέγχου τα εθνικά κοινοβούλια αναλαμβάνουν

ενεργό ρόλο στην ευρωπαϊκή νομοθετική διαδικασία Το ερώτημα βέβαια που γενάται είναι αν

πράγματι με την εισαγωγή των μηχανισμών αυτών ενισχύθηκε ο ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων

Η απάντηση δεν μπορεί να περιοριστεί σε ένα ναι ή ένα όχι Αναντίρρητο είναι το γεγονός ότι τα

εθνικά κοινοβούλια έχουν πια τη δυνατότητα να εκκινήσουν μία διαδικασία η οποία μπορεί να

οδηγήσει στην απόσυρση μιας νομοθετικής πρότασης σε πρώιμο ακόμα στάδιο για λόγους που

άπτονται της αρχής της επικουρικότητας Την ίδια στιγμή όμως είναι ξεκάθαρο ότι τα εθνικά

κοινοβούλια ακόμα και αν ομόφωνα στραφούν εναντίον μίας νομοθετικής πράξης δεν έχουν τη

δυνατότητα να μπλοκάρουν τη διαδικασία Η απόφαση αυτή λαμβάνεται όπως ήδη παρατέθηκε

παραπάνω από το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο37

Σε κάθε περίπτωση όμως από το γεγονός και μόνο ότι ένας σημαντικός αριθμός εθνικών

κοινοβουλίων εντοπίζει έλλειψη εναρμόνισης με την αρχή της επικουρικότητας ενός σχεδίου

νομοθετικής πράξης δημιουργούνται εύλογες απορίες για το αν πράγματι το σχέδιο συνάδει με την

αρχή Την ίδια στιγμή μια τέτοια laquoκατηγορίαraquo μπορεί να δημιουργήσει πολιτική πλέον πίεση στα

αρμόδια ευρωπαικά όργανα και να οδηγήσει σε επανεξέταση του σχεδίου χωρίς να τεθεί σε εφαρμογή

ο μηχανισμός του Πρωτοκόλλου

Αξίζει να σημειωθεί ότι με τη Συνθήκη της Λισαβόνας δεν εισήχθη καμία διαδικασία κόκκινης

κάρτας με την έννοια της παροχής δυνατότητας στα εθνικά κοινοβούλια να μπλοκάρουν τη

διαδικασία για λόγους έλλειψης σεβασμού της αρχής της επικουρικότητας Κι αυτό κρίνεται ορθό

διότι η παροχή ενός τέτοιου δικαιώματος βέτο στα εθνικά κοινοβούλια θα είχε ως αποτέλεσμα την

προσβολή του δικαιώματος πρωτοβουλίας της Επιτροπής και θα οδηγούσε σε μία αυθαίρετη

αναβάθμιση των εθνικών κοινοβουλίων σε συν-νομοθέτη38

Με το μηχανισμό πρώιμο ελέγχου

διευρύνεται κατά κάποιο τρόπο ο παραδοσιακός ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων να ελέγχουν

δηλαδή τις πράξεις της εκτελεστικής εξουσίας και σε ευρωπαϊκό πλέον επίπεδο συνεισφέροντας στη

διασφάλιση της διαφάνειας και της δημοκρατικής νομιμοποίησης

Ένα ακόμα από τα θετικά στοιχεία του εν λόγω μηχανισμού είναι ότι έχει το πλεονέκτημα ενός

προσεκτικού και λεπτομερή ελέγχου Το γεγονός ότι τα εθνικά κοινοβούλια περιορίζονται μόνο στο

να εξετάσουν το αν η νομοθετική πρόταση συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας και δεν

επεκτείνονται σε άλλα σημεία παρέχει τη δυνατότητα ο έλεγχός του να είναι πιο ενδελεχής και

αυστηρός Πέρα όμως από την ποιότητα και το βάθος του ελέγχου ο οποίος πρέπει να είναι

Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης από κράτος μέλος ή διαβιβάζονται από κράτος μέλος σύμφωνα με

την εσωτερική έννομη τάξη του εξ ονόματος του εθνικού Κοινοβουλίου ή ενός σώματος του εν λόγω Κοινοβουλίουldquo 37 Ενδιαφέρουσα είναι η παρατήρηση του Barrett ο οποίος παρομοιάζει το ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων με αυτόν του

εισαγγελέα (prosecutor) και το ρόλο του Ευρωπαικού Κοινοβουλίου και της Επιτροπής με αυτών του δικαστή ή των

ενόρκων Barrett bdquoThe king is dead long live the kingrdquo the recasting by the Treaty of Lisbon of the provisions of the

Constitutional Treaty concerning national parliaments ELRev 2008 σελ 82 38 Cooper The Watchdogs of Subsidiarity National Parliaments and the Logic of Arguing in the EU Journal of Common

Market Studies 2006 σελ 290

13

ουσιαστικός και εποικοδομητικός αυτό που εδώ είναι ιδιαίτερης σημασίας είναι ο χαρακτήρα του

laquoελεγκτήraquo Το γεγονός ότι η αρχή της επικουρικότητας εφαρμόζεται σε τομείς όπου η αρμοδιότητα

στο υπό εξέταση ζήτημα είναι συντρέχουσα διατηρεί τα εθνικά κοινοβούλια σε μία εγρήγορση διότι

αν τελικά το ζήτημα κριθεί σε κοινοτικό επίπεδο τότε είναι αυτά τα οποία θα χάσουν μέρος των

αρμοδιοτήτων τους39

Έτσι είναι εύλογο να αναμένουμε ένα ποιοτικό και σωστό έλεγχο της

εφαρμογής της αρχής της επικουρικότητας40

Γ Συμπεράσματα

Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας τα συγγράμματα ευρωπαϊκού δικαίου όσον αφορά στο κεφάλαιο

σχετικά με τη νομοπαραγωγική διαδικασία πρέπει να ξαναγραφτούν σχεδόν από την αρχή Το

εγχείρημα γίνεται πιο πολύπλοκο αφότου τα εθνικά κοινοβούλια αποτελούν πια αναπόσπαστο μέρος

αυτής της διαδικασίας Μία περαιτέρω δυσκολία προμηνύεται σχετικά με την laquoαναπαράστασηraquo της

συγκεκριμένης διαδικασίας Η νέα Συνθήκη αποτυπώνει πιο πιστά πια την πραγματικότητα μιας

δυναμικής διαδικασίας παραγωγής του ευρωπαϊκού δικαίου η οποία δεν εκτυλίσσεται απλώς σε

περισσότερα επίπεδα41

αλλά χαρακτηρίζεται ακριβώς από την δυσκολία διάκρισης των διαφόρων

επιπέδων των δεσμών ανάμεσα στα σημεία του δικτύου πάντα βέβαια όσον αφορά το τελικό

αποτέλεσμα Ταυτόχρονα με την θεωρητική laquoτοποθέτησηraquo της Συνθήκης λαμβάνει χώρα μια ισχυρή

πολιτική προσπάθεια ενίσχυσης της δημοκρατικής βάσης του εγχειρήματος που η ίδια θεμελιώνει

της Ευρωπαϊκής Ένωσης Αυτό επιχειρείται laquoτεχνικάraquo με τον συνήθη ύποπτο την αρχή της

Επικουρικότητας Από τα παραπάνω έχει γίνει αντιληπτό ότι με τη Συνθήκη της Λισαβόνας δεν

επιχειρήθηκε μία αλλαγή ουσίας της ίδιας της αρχής της επικουρικότητας Αν μη τι άλλο όμως

προστέθηκε ουσία στην ύπαρξή της Μέσα από την διαδικαστική προσπάθεια διαφύλαξής της

ενδυναμώνοντας το ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων καθίσταται σαφής ο στόχος της σε αυτό το

επίπεδο η ένταξη τους στη δημοκρατική ζωή της Ευρωπαϊκής Ένωσης και μέσω αυτού η εν μέρει

κάλυψη του δημοκρατικού ελλείμματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης Μένει να δούμε πώς τα εθνικά

κοινοβούλια θα χρησιμοποιήσουν το εργαλείο που τους δόθηκε και πώς θα μετατρέψουν το ρόλο τους

στην ευρωπαϊκή ζωή σε πρωταγωνιστικό και την ίδια την ευρωπαϊκή ζωή πολύπλοκη μεν κατανοητή

δε στα υποκείμενά της Η Συνθήκη υιοθετώντας τα στο λεξιλόγιό της τους παρέχει αν μη τι άλλο πια

ξεκάθαρα αυτή τη δυνατότητα και τους απευθύνει το κάλεσμα γιrsquo αυτό

39 Cooper The Watchdogs of Subsidiarity National Parliaments and the Logic of Arguing in the EU Journal of Common

Market Studies 2006 σελ 292 40 Σαφώς βέβαια και δεν μπορεί να αποκλειστεί η κακοπροαίρετη ενεργοποίηση του μηχανισμού από τα εθνικά κοινοβούλια

με μόνο σκοπό την εξυπηρέτηση εσωτερικών εθνικών σκοπιμοτήτων 41 Έτσι Ρ-Ε Παπαδοπούλου Τα εθνικά κοινοβούλια στο θεσμικό σύστημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης μετά τη Συνθήκη της

Λισσαβώνας Ευρωπαίων Πολιτεία τ 12008 σελ 144