Nº 52. Democratización y Descentralización en Paraguay - R. Andrew Nickson - PortalGuarani

8/4/2019 N 52. Democratizacin y Descentralizacin en Paraguay - R. Andrew Nickson - PortalGuarani

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Documento de Trabajo No. 52

Una versin anterior de este trabajo fue presentado en la Conferencia Anual deEstudios Latinoamericanos, Universidad de Manchester, Inglaterra, 2-4 deabril, 1993.

Democratizacin y Descen-tralizacin en Paraguay

R. Andrew Nickson *

* El autor es investigador de la Universidad de Birmingham, Inglaterra.

BASE Investigaciones SocialesAsuncinJulio, 1993


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Contenido

1. Introduccin...........................................................................................................3

2. Antecedentes..........................................................................................................4

3. Breve historia del gobierno local............................................................................5

4. Las finanzas del Gobierno Local............................................................................8

5. El empleo en el Gobierno Local...........................................................................10

6. Democratizacin y descentralizacin...................................................................116.1 Reforma del cdigo electoral....................................................................126.2 Reforma Constitucional............................................................................13

7. Problemas y perspectivas de la descentralizacin.................................................17

8. Conclusiones........................................................................................................22

Bibliografa

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1. Introduccin

Paraguay fue considerado desde hace tiempo uno de los pases con ms alto grado decentralizacin en Amrica Latina, caracterizado por la ausencia de niveles regionales degobierno y por un sistema muy dbil de gobierno local. Los fundamentos fueron establecidos

durante el perodo nacionalista por los gobiernos del Dr. Francia y los Lpez. La herencia deestos gobiernos ejerci una fuerte influencia a travs del perodo post guerra de la triplealianza. El corporativismo del gobierno del presidente Higinio Mornigo (1940-46) delperodo post-guerra del Chaco y la larga autocracia del rgimen del Presidente AlfredoStroessner (1954-89) solo sirvieron para fortalecer esta tradicin profundamente centralistaque fue reforzada por varios factores estructurales: la amenaza percibida hacia la soberananacional como resultado del involucramiento paraguayo en dos de las solamente tres guerrasinternacionales en el perodo post-independencia latinoamericana; una densidad de poblacinmuy reducida, que hasta los '70, estaba altamente concentrada en la zona central, alrededor deAsuncin, la ciudad capital, la cual retena un virtual monopolio de todo el sistema de tomade decisiones econmico y poltico; y la ausencia de una fuerte identidad regional basada ya

sea en diferencias culturales o en la presencia de recursos naturales no renovables1.

No obstante, despus del derrocamiento de Stroessner se inici un proceso dedescentralizacin. Las reformas ms importantes al respecto ahora han sido las primeraselecciones directas de los intendentes municipales en toda la historia del pas y laintroduccin de un nivel intermedio de gobierno entre el nivel municipal y el nivel nacional.Este trabajo examina la naturaleza del gobierno local del Paraguay, el impacto sobre l de lademocratizacin, y evala las perspectivas futuras de la descentralizacin. Descansa en granmedida en visitas de campo a cuarenta municipalidades llevadas a cabo en octubre de 1989 yen noviembre de 1992.

1Paradjicamente, el nico departamento con una fuerte identidad regional, el Guair, se ha convertido en losaos recientes en una zona atrasada y su ciudad principal, Villarrica, ha quedado fuera del sistema nacional decarreteras.

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2. Antecedentes

Paraguay es un estado unitario, actualmente dividido entre 17 departamentos y 212distritos, cada uno con estatus municipal, adems de la Municipalidad de Asuncin, que solano pertenece a ningn departamento.2 El sistema de administracin pblica es uno de los

ms fuertemente centralizados en el hemisferio occidental. A nivel nacional hay 11Ministros de Gobiernos, 5 agencias paraestatales y 22 empresas estatales (Campos yCanesse:40-41). La organizacin interna de los Ministerios individuales es a su vezextremadamente concentrada. El Ministerio de Salud slo, tiene una estructuradesconcentrada basada en sus propias "regiones". Mientras tanto, todos los maestros deescuela son todava pagados a travs de las oficinas centrales del Ministerio de Educacin enAsuncin, y todo lo relacionado a la colonizacin agrcola y a la titulacin de tierras ruraleses manejado en las oficinas del Instituto de Bienestar Rural en Asuncin.

A nivel subnacional el pas est dividido en departamentos, cada uno encabezadohasta hace poco por un delegado presidencial (el Delegado de Gobierno). En la prctica, la

funcin del Delegado estaba restringida al orden pblico y no reciba asignacin de fondospara fomentar el desarrollo. Ninguna actividad de planificacin fue emprendida por lasautoridades departamentales, tampoco hubo coordinacin departamental alguna entre lasvarias actividades de suministro de servicios por parte de los ministerios. Este sistema,altamente centralizado, dio origen a la proliferacin de actividades de provisin de serviciosa nivel local por una gama de Ministerios del gobierno central y de las empresas estatales,cada una operando independientemente de la otra. Aunque existen sucesivas leyesmunicipales referidas al papel del gobierno local en la coordinacin del suministro deservicio a nivel local, en la prctica esto nunca ha ocurrido.

2El nmero de departamentos fue reducido en 1992 por un decreto presidencial de 19 a 17, se redefinieron lasfronteras departamentales en la Regin Occidental del Chaco, muy escasamente poblada. Esto fue hechosolamente para reasignar ms asientos en la nueva Cmara de Diputado a las Constituyentes Departamentales enla Regin Oriental.

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3. Breve historia del gobierno local

La historia del gobierno local del Paraguay empieza el 7 de junio de 1882 con laaprobacin de la primera ley municipal que cubra 17 municipalidades, ms tardereemplazada por leyes similares en 1909 y 1927. En 1891 el sistema norteamericano "dual"

de gobierno municipal, comn en toda Amrica Latina, fue introducido con un ejecutivo (elintendente) y una legislatura (la Junta Municipal). A travs de todo el perodo de 110 aos de1882-1991 los gobiernos locales estaban estrechamente restringidos por el hecho de que a pesar de las garantas de autonoma municipal en las sucesivas constituciones, losintendentes, sin excepcin, eran designados por el gobierno central.

La legislacin moderna empez con la Ley 222 de 1954, segn la cual los consejosmunicipales eran elegidos por un perodo de 5 aos. Las municipalidades fueron clasificadasen tres categoras de tamao que determinaba el nmero de miembros de la Junta Municipal(Concejales). En la categora mayor, el intendente era designado por el gobierno central,mientras que en las municipalidades ms pequeas el presidente de la Junta Municipal,

elegido de entre los miembros de dicha junta, ejerca tambin el rol ejecutivo. En 1987 estaley fue reemplazada por la ley No. 1294 que divida las municipalidades (excepto la deAsuncin) en cuatro categoras de acuerdo al tamao de su presupuesto municipal, (12miembros de la Junta Municipal en las categoras A y B, y 9 miembros de la Junta Municipalen las categoras C y D). Los poderes del intendente, designado desde entonces en adelanteen todas las municipalidades, fueron tambin reforzados de cara a la Junta Municipal.

La tradicin centralista fue marcadamente reforzada durante el perodo de Stroessnermediante el auge de empresas estatales a nivel nacional y por la omnipresencia de lasestructuras jerrquicas del gobernante Partido Colorado a nivel local. Esta centralizacin

administrativa y poltica tena su contraparte legal en un cdigo electoral segn el cual todoslos diputados y senadores del Congreso eran elegidos sobre la base de listas partidariascerradas y bloquedas para una sola circunscripcin nacional.

No es de sorprender, que al desarrollo municipal se le otorg muy poca prioridaddurante el perodo de Stroessner. Aunque el nmero de municipalidades se haya duplicado,de 104 en 1954 a 199 en 1989 (ver tabla 1), esto refleja ms que nada la notablepreocupacin del rgimen por mantener el control poltico a nivel local por va de laDireccin de Municipalidades del Ministerio del Interior, durante un perodo de rpidamigracin poblacional interna a reas de nueva colonizacin en la regin fronteriza del estedel pas.

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Tabla 1: Crecimiento en el nmero de municipalidades, 1882-1993

Ao Nmero

1882 18

1904 72

1936 961954 104

1968 154

1984 171

1989 199

1993 213

A lo largo de todo este perodo, los comits locales del Partido Colorado,conocidoooos como seccionales, ejercieron un control absoluto sobre la estructura formal delos gobiernos municipales (Nickson, 1988:240)3 La convergencia entre instituciones del

Partido y del Gobierno era tal que se convirti en una prctica comn que la misma personatuviera el cargo de Intendente, Jefe de Seccional y Presidente de la Junta Municipal, ya seaconcurrentemente o consecutivamente. Estos arreglos fueron reforzados por la estrechaidentificacin de la dotacin de Polica al nivel municipal (la Alcalda Municipal) con elPartido Colorado. Como resultado, en la mentalidad del ciudadano, la Municipalidad era unainstitucin que se confunda con la de la seccional (Marn et al:1).

La corrupcin y el mal manejo se volvieron la regla bajo este sistema no democrticode gobierno local. Los cargos municipales eran generalmente percibidas como un mecanismode enriquecimiento personal y no como la manifestacin de la responsabilidad cvica. Los presupuestos municipales eran muy raramente publicados, el otorgamiento de licencias

municipales para la operacin de mataderos se volvi un negocio lucrativo para losintendentes; y los terrenos comunales de propiedad de la municipalidad eran regularmentevendidas por los intendentes en flagrante contravencin a las leyes municipales.

Las vas disponibles para la participacin ciudadana en el quehacer municipal eranextremadamente limitadas. La imagen popular del gobierno local era extremadamentenegativa, tal como qued manifestada por la alta tasa de abstencin electoral, la extendidaevasin de los impuestos municipales y el miedo generalizado hacia las autoridades degobierno local. A travs de una mezcla de represin y fraude electoral la participacin oficialdel Partido Colorado en los votos totales contados en las cinco elecciones de gobierno localque se dieron durante el perodo de Stroessner subieron del 72% (1965), a 79% (1970), 86%(1975), 88% (1980) y 88% (1985). En octubre de 1985, como en las cuatro eleccionesanteriores, el Partido Colorado obtuvo el control de todas las municipalidades. Sin embargo,en 51 de las 190 municipalidades no se registr ningn voto para los partidos de oposicin. 4

3La nica excepcin fue la Municipalidad de Asuncin, donde, a excepcin de dos cortos perodos (54-59 y en1973-76), una sucesin de generales de alto rango en servicio activo ocuparon el puesto de Intendente.4Obtenidos a travs de los "Resultados generales en todo el pas", Ultima Hora (Asuncin), 21 de Octubre 1985.

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Aunque una asociacin nacional municipal (la Organizacin Paraguaya deCooperacin Intermunicipal, OPACI) fue fundada en 1954, unos pocos meses antes de queStroessner llegue al poder, permaneca firmemente bajo el control del gobierno central. LaOPACI organiz cinco congresos nacionales durante el perodo de Stroessner, aunque elprimero, al que asistieron 171 alcaldes, no tuvo lugar hasta 1977. En cada ocasin la

demanda para una mayor autonoma municipal era silenciada. Una diluida coalicin demunicipalidades del rea metropolitana de Asuncin, la (Asociacin de Municipalidades delArea Metropolitana, AMUAM), fue formada en 1979 pero no lleg a convertirse en uncuerpo para la toma de decisiones en cuanto al planeamiento metropolitano. En 1990, 123 delas 200 municipalidades en el pas pertenecan a asociaciones inter-municipales, peroninguna de estas evolucion hasta convertirse en un cuerpo efectivo de toma de decisiones(Marin et al:1). En particular, la OPACI no tuvo xito en apuntar al mayor problema quetena el gobierno local, a saber, la negacin del Ministro de Hacienda de implementar lasprovisiones de las leyes municipales de 1954 y 1987 de que el 30% de los ingresos porconcepto del impuesto inmobiliario debiera destinarse a las municipalidades. En vez de esto,y parcialmente como resultado de una sucesin de deducciones de dudosa legalidad, las

municipalidades recibieron un promedio de solamente el 4,4% a lo ms ( Nickson, 1989b:3-4).

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4. Las finanzas del Gobierno Local

En comparacin con el resto de Amrica Latina, Paraguay es un pas con unaeconoma caracterizada por baja presin tributaria. En 1991 la relacin de impuestos en elProducto Interno Bruto fue solamente del orden del 9.1%. El sistema tributario es altamente

regresivo. Dada la ausencia total de un impuesto a la renta personal, hay una correspondientesobredependencia en los impuestos indirectos, especialmente en los aranceles aduaneros.Aunque una Reforma Fiscal en 1991 introdujo el Impuesto al Valor Agregado (IVA), haciafines de 1992 la evasin al IVA estaba oficialmente estimada en 80%. Esta baja cargaimpositiva a nivel nacional explica en gran medida el porqu los gobiernos localesparaguayos, de manera nica en Amrica Latina, no reciben ninguna transferencia financieradel gobierno central, ni bajo la forma de co-participacin de los impuestos nacionales, ni enforma "atada", ni para financiamiento incondicional.

Por esta razn, las municipalidades operan sobre una base financiera sumamentedbil. Con la excepcin de crditos blandos de pequea escala provenientes de agencias

internacionales, dependen totalmente de sus propias fuentes de ingreso para poder financiarsus actividades. A su vez, la capacidad para aumentar las recaudaciones de los propiosingresos municipales ha sido desfavorablemente afectada por la Ley Tributaria Municipalexistente (No. 620 de 1976), segn la cual la mayora de los 51 impuestos y tasasmunicipales son recaudables sobre la base de montos fijos y no como tasas porcentuales. Sinembargo, an aquellos impuestos municipales que son ad valorem (impuesto inmobiliario,patente industrial y comercial, impuesto al rodaje) no han sido protegidos de los efectos de lainflacin dada la extendida subdeclaracin de los valores reales de los activos y de losingresos brutos. Como resultado, la participacin de "impuestos y tasas" en el total de losingresos municipales declin durante los aos de la dcada de 1980 en tanto que la

participacin de "servicios y ventas" (alquiler de terrenos municipales, el ingreso de mercadomunicipal, tasas de faenamiento y por estampillas) creci.5

Constreido por esta inadecuada base impositiva, el gasto municipal ha sidoextremadamente dbil, an para los standares de Amrica Latina. El gasto municipal totalcay considerablemente en trminos reales durante los '80, con una participacin creciente degastos por concepto de personal administrativo (Furst:116-120). La participacin delgobierno local en el gasto pblico total tambin cay, de 3.3% en 1980 a 1.9% en 1988 ypara ese tiempo era probablemente la ms baja en toda Amrica Latina (ver Tabla 2)6. En1988, el gasto promedio per cpita de los gobiernos locales era solamente de US $9, endonde gastos por concepto de personal solos absorban el 60% del total. Sin embargo, an

esta cifra puede estar sobreestimada. Un estudio detallado de las finanzas municipales hacia1986 revel que en promedio el gasto municipal presupuestado era tpicamente 20% ms alto

5Sin embargo, la participacin de los "servicios y ventas" en los ingresos totales est sobreestimada en la medidaen que el ingreso de estas fuentes representa las actividades municipales que requiere ms altos niveles de costosoperacionales e insumos materiales que la recoleccin de "impuestos y fees".6La participacin del gobierno local en el gasto publico total en otros pases de Amrica Latina durante los '80 fueel siguiente: Argentina 9.0% (1980-85), Costa Rica 4.0% (1981-89), Ecuador 7.7% (1985-90) y Honduras 7.9%(1983-85).

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que lo realizado (Furst:122). Como resultado, las actividades del gobierno local estabanlimitadas a un papel principalmente "ceremonial" que comprenda solamente las funciones bsicas (limpieza mnima de las calles cntricas, reparacin de calles, cementerios yoperacin de mataderos) y sin el ejercicio de sus funciones regulatorias. En ausencia deplanes urbanos en ninguna municipalidad, incluyendo la de Asuncin, la urbanizacin por

empresas inmobiliarias privadas fue llevada a cabo sin ningn tipo de regulacin zonal porparte de la municipalidad.

Tabla 2: La participacin de las Municipalidades en el gasto pblico total, 1980-1988(en Gmn)

Ao Gasto Municipal Gasto Sector pblico Share

1980 3.335,0 99.858,2 3.3 %

1981 4.102,4 135.970,8 3.0 %

1982 4.788,9 186.934,8 2.6 %

1983 5.239,9 214.216,4 2.4 %

1984 5.909,1 285.697,3 2.1 %

1985 7.906,2 349.756,9 2.3 %

1986 8.695,8 404.695,9 2.1 %

1987 11.718,9 575.400,7 1.9 %

1988 14.724,8 774.671,6 1.9 %

Fuente: Secretara Tcnica de Planificacin (Asuncin), EjecucinPresupuestaria del sector pblico, 1980-1988.

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5. El empleo en el Gobierno Local

Reflejando el nivel mnimo de suministro de servicios, el empleo en el gobierno localpermaneci estremadamente bajo. El nmero total de funcionarios empleados en todas las199 municipalidades en 1989 era de solamente 5245. Esta cifra fue apenas el doble del

nmero de dirigentes polticos de los gobiernos locales que era de 2084 en el mismo ao, delos cuales 199 eran intendentes y 1985 eran concejales. Adems la distribucin del empleoentre las municipalidades era extremadamente sesgada. La Municipalidad de Asuncin por ssola empleaba el 46% del total nacional. Mientras tanto, la gran mayora de municipalidadespequeas empleaba cada una un promedio de solamente nueve personas ver Tabla 3), elmismo que el nmero de concejales elegidos en la Junta Municipal.

Tabla 3: Empleo por Municipalidades 1989

Municipalidades Total funcionarios Funcionarios por

Municipalidades

Asuncin 2.408 2.408

Categora A(13) 1.078 83

Categora B y C (185) 1.759 9

Total 5.245 26

Fuente: Instituto de Desarrollo Municipal.

Un problema importante que enfrentaba el desarrollo municipal fue la falta depersonal capacitado a todos los niveles. Aunque un organismo para el desarrollo municipal,el Instituto de Desarrollo Municipal (IDM), fue establecido en 1971, su modo de operacinreflej el sistema poltico centralizado en vigencia durante el perodo de Stroessner. Con una

falta total de autonoma, su dirigencia ejecutiva reaccionaba exclusivamente a las rdenes provenientes de las ms altas autoridades polticas en el pas, an en cuestiones tanminsculas como los prstamos otrogados a municipalidades determinadas. Las relacionesentre el IDM y las mismas municipalidades replicaba estos arreglos jerrquicos.

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6. Democratizacin y descentralizacin

El 3 de febrero de 1989, el Presidente Stroessner, quien haba gobernado el pas comocabeza de una estrecha alianza entre las Fuerzas Armadas y el Partido Colorado, fuederrocado en un movimiento militar conducido por su segundo en comando, el Gral. Andrs

Rodrguez. El principal propsito del putsch fue reparar el dao a la alianza que haba sidocausado por una faccin extremista, conocida como la de los "militantes", que haba tomadoel control del aparato del partido en 1987 (Nickson, 1989a:197-204). Sin embargo, en unintento por ampliar su apoyo poltico y bajo la presin del Gobierno de los Estados Unidos, elnuevo gobierno de Rodrguez anunci inmediatamente su intencin de democratizar el pas.

Dos observadores que escribieron inmediatamente despus del putsch de febrero,haban notado la ausencia de algn debate previo en Paraguay acerca de la descentralizacin,ni siquiera en crculos acadmicos (Bareiro & Duarte: 225).7 Sin embargo el temarpidamente se volvi un componente clave del proceso de democratizacin, la cual enfatizel desempeo de los gobiernos locales, el cual pas a ser percibido como un indicador clave

de la rapidez y profundidad de la transicin democrtica misma.

Varios factores fueron responsables para la rpida emergencia de la descentralizacincomo un tema principal en el proceso de democratizacin. A partir de los aos 50 se di unrpido cambio poblacional desde la zona central hasta las nuevas reas de colonizacin en elextremo oriental del pas (Gillespie: 374). Esto empez a sentar las bases para la emergenciade un sentido de identidad regional, que invariablemente se expresaba en oposicin a laciudad capital de Asuncin, cuyo nombre en guaran es "Paraguay" (Causarano y Vern: 19).Otro factor diferente pero relacionado fue la rpida expansin, desde una baseextremadamente reducida, del nmero de alumnos inscriptos en la educacin secundaria y

superior fuera de Asuncin8

. En ambos casos la proximidad de pueblos o ciudades brasileasde frontera que estaban dotados de servicios municipales modernos, resalt el relativo atrasode los gobiernos locales paraguayos.

Un tercer factor fue la emergencia de un discontento poltico muy extendido en lasreas urbanas. Aunque no hubo una participacin popular en el derrocamiento de Stroessner,la apertura poltica rpidamente liber dcadas de frustracin acumulada que se expresaba asmisma principalmente a nivel local. En los seis meses que siguieron al putsch, 112intendentes identificados con la faccin "militante" del Partido Colorado, fueron removidosde sus cargos y 24 fueron posteriormente enjuiciados bajo acusacin de corrupcin. Fueronreemplazados por nuevos intendentes impuestos por el Presidente Rodrguez, la mayora de

7Una influyente propuesta para la democratizacin escrita en 1986 ni siquiera mencionaba la descentralizacin.Ver: Acevedo, R. y Rodrguez, J.C. Manifiesto democrtico: una propuesta para el cambio. Asuncin:Araver, 1986. 174p.8El nmero de inscriptos en la educacin secundaria se elev de 32719 en 1961 a 147850 en 1989, la mayor partede esta expansin tuvo lugar fuera de Asuncin. El nmero de inscriptos en la educacin universitaria se elev de4014 en 1961 a 30116 en 1989, con una parte sustancial de la expansin explicada por el establecimiento decampos afiliados de la Universidad Catlica a partir de mediados de la dcada del '70 en Villarrica, Concepcin,Pedro Juan Caballero y Ciudad del Este.

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los cuales eran miembros de la faccin "tradicionalista" dentro del Partido Colorado. Sinembargo, empezaron pronto las protestas espontneas en varias ciudades y pueblos (Pilar,Itaugu, Ciudad del Este, Villeta, Arroyos y Esteros, Villa Hayes, San Lorenzo, Paraguar yVillarrica), demandando la destitucin de los recientemente impuestos intendentes. Estascampaas condujeron al reemplazo de ms de una docena de tales intendentes impopulares.

Las asociaciones de vecinos locales, que haban sido legalmente reconocidas en 1954 y 1987por las respectivas leyes municipales pero que nunca fueron permitidos bajo el rgimen deStroessner empezaron ahora a activarse. La crtica del bajsimo nivel de suministro deservicios bsicos provedos por los Ministerios y por las Empresas Estatales se fuecomentando cada vez ms a travs de la prensa y la radio local. Muy pronto aparecieronpresiones concertadas en favor de la descentralizacin y la autonoma municipal en losdiscursos oficiales. Un caso de particular importancia fue el planteamiento de lasentidadescivicas de los Departamentos de Amambay y Concepcin y de la Municipalidad dePedro Juan Caballero en ocasin de la visita del Presidente Rodrguez a la regin en Mayo de1989.9 Estas variadas presiones animaron al Gobierno de Rodrguez a empezar a tomar lasprimeras medidas significativas en favor de la descentralizacin en la historia del Paraguay.

6.1 Reforma del cdigo electoral

A mediados de 1989, el Presidente Rodrguez present un proyecto al Congreso paraun nuevo cdigo electoral democrtico que reemplace al cdigo autoritario que estabavigente desde 1981. A pesar de una considerable oposicin, fue aprobado en febrero de 1990,incorporando un nmero de rasgos claves en favor de la descentralizacin, que son lossiguientes:

i. el requisito de que 58 de los 198 miembros de la Asamblea Constituyente convocada

para reemplazar la constitucin autoritaria de 1967 seran elegidos sobre la base dedistritos electorales departamentales. Esta sera la primera vez desde la introduccinde la Constitucin corporativista de 1940 que una seccin del liderazgo polticonacional sera electo sobre otras bases que no sean aquellas de las listas partidariaspara un solo distrito electoral a nivel nacional.

ii. el hecho de eliminar una sola circunscripcin para las elecciones del congreso, y sureemplazo por bancas departamentales para la eleccin de los 80 miembros de lanueva Cmara de Diputados, con bancas asignadas de acuerdo a la poblacin relativade cada departamento.10

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Las demandas incluan la transferencia del impuesto a la propiedad del gobierno central al gobierno local, lareforma de la obsoleta ley impositiva municipal de 1976, y la eliminacin de la contribucin financieraobligatoria de las Municipalidades al IBM y a la OPACI. Estas aparecieron en Planteamientos de lasautoridades y las fuerzas vivas de los Departamentos de Concepcin y Amambay a los honorablesmiembros del poder legislativo (Concepcin: 27 Mayo 1989) y en Ponencias presentadas a S.E. el SeorPresidente de la Repblica, Gral. de Div., Don Andrs Rodrguez por la Municipalidad de Pedro JuanCaballero, en ocasin del histrico acto de la instalacin de su gobierno en esta ciudad (Pedro JuanCaballero, 27 de Mayo 1989).10 Sin embargo, el Congreso rechaz exitosamente una propuesta presidencial para la introduccin deconstituyentes departamentales para la eleccin de los 45 miembros del Senado.

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iii. la exclusin del antidemocrtico sistema electoral "plus mayoritario" que tena suorigen en la ley electoral italiana de 1922 introducida por el rgimen de Mussolini.Segn este sistema, el partido que obtuviese la mayora de los votos automticamentereciba los dos tercios de las bancas en el Congreso y en los Consejos municipales, en

tanto que los remanentes asientos estaban distribuidos entre los otros partidos queconcurran a las elecciones en proporcin a su participacin respectiva de los votos.Este sistema fue reemplazado por la representacin proporcional de acuerdo alprincipio de D'Hondt.

iv. la eleccin directa para el cargo de intendente municipal por primera vez en lahistoria del Paraguay.

v. el requisito que los partidos polticos deben tener elecciones internas directas entresus miembros para la seleccin de los lderes partidarios. En una cultura poltica enel cual los grupos de lite (cpulas) tradicionalmente han monopolizado el control de

los principales partidos polticos, esta medida fue significativa para al menos obligara estas lites a buscar el apoyo en forma ms activa de su clientela poltica en lasreas rurales.11

vi. la posibilidad de que candidatos independientes (que no pertenezcan a un partido) sepostulen para cargos polticos, nacionales y locales.

El 26 de mayo de 1991, se realizaron las elecciones democrticas de gobierno localbajo este nuevo cdigo electoral. Los intendentes fueron electos directamente por primeravez, y cerca de 100 candidatos independientes se presentaron a la eleccin. Estas elecciones

condujeron al establecimiento de un sistema multipartidario al nivel de los gobiernos localesdespus de dcadas en las cuales todas las municipalidades haban estado controladas por elPartido Colorado. Los partidos de oposicin ganaron el control de 43 de las entonces 203municipalidades, incluyendo la capital, Asuncin, donde un movimiento independiente decentro izquierda, Asuncin Para Todos, obtuvo el 35% de la votacin.

6.2 Reforma Constitucional

Una segunda ronda de elecciones se realiz bajo el nuevo cdigo electoral el 1 dediciembre de 1991 para elegir los miembros a la Asamblea Constituyente. La nueva

Constitucin democrtica aprobada por esta Asamblea el 20 de junio de 1992 incorpor dosotras reformas que evidenciaban un apoyo adicional en favor de la descentralizacin:

11Sin embargo, el nuevo cdigo electoral retuvo el sistema no democrtico y cerrado de las listas "bloqueadas" decandidatos presentada por cada partido.

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i. Descentralizacin Fiscal

El artculo 169 de la nueva Constitucin transfiere el control de la recoleccin delimpuesto inmobiliario urbano y rural del gobierno central al local. Tambin permite alas municipalidades retener el 85% de lo recaudado por este impuesto a partir de

1993, una medida con gran potencial para reforzar las finanzas de los gobiernoslocales a mediano plazo.

ii. Gobiernos Departamentales

El artculo 161 de la Constitucin de 1992 introdujo un nuevo nivel de gobierno, conlas elecciones directas de los gobernadores y los juntas departamentales conmiembros que oscilan desde 7 a 21 en cada uno de los 17 departamentos del pas.

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7. Problemas y perspectivas de la descentralizacin

En el momento de realizarse estas reformas electorales y constitucionales, elpanorama municipal en Paraguay era desolador.12 En 1992 el presupuesto combinado de las197 municipalidades era de Gs. 59.400 millones, gruesamente equivalente al presupuesto de

la Universidad Nacional (Gs. 55.882 millones) en el mismo ao. El tamao de lospresupuestos municipales variaba de Gs. 26.000 millones en el caso de la Municipalidad deAsuncin, a solamente Gs. 1 milln 800 mil en el caso de la municipalidad de Tacuaras(Departamento de eembuc). Asuncin y otras doce municipalidades explicaban el 77%del presupuesto municipal en su totalidad, mientras que 150 municipalidades, cada una conun presupuesto inferior a Gs. 100 millones representaban el 10% del total (ver la Tabla 4). Elpromedio del gasto municipal per cpita a nivel nacional era de Gs. 14.407 (US $ 10.52).Sin embargo, este promedio ocultaba una variacin considerable entre municipalidades, queoscilaban desde un tope de US $ 37,77 (Gs. 51.749) en Asuncin a un mnimo de US $ 0,37(Gs. 501) en Tacuaras.

Tabla 4: Distribucin por tamao del presupuesto municipal, 1992(en mil millones de guaranes)

Categoras x tamao Nmero Presupuesto combinado % de presupuesto

Asuncin 1 26.000 43.8

Ms de 500 12 19.800 33.3

100-500 34 7.600 12.8

Menos de 100 150 6.000 10.1

Total 197 59.400 100.0

Fuente: Instituto de Desarrollo Municipal.

Las perspectivas para la descentralizacin estarn afectadas en el mediano plazo porla herencia negativa del perodo de Stroessner durante el cual el desarrollo municipal eraconsiderado como de muy baja prioridad. Es probable que algunos rasgos de esta herenciaresulten ser especialmente negativas. En primer lugar, el generalizado abandono del gobiernolocal y la profusin asociada de entidades del gobierno central que operaban al nivel local hasignificado que solamente el 30% de las municipalidades tengan sus lmites territorialesfijados por leyes y 65 de ellas todava no tienen sus reas urbanas legalmente definidas. 13Yahan empezado a surgir serios conflictos entre municipalidades vecinas acerca de surespectiva jurisdiccin fiscal (por ejemplo, San Estanislao/Yataity y Vallem/San Pedro). Esprobable que el nmero de estos conflictos aumenten con la transferencia al gobierno local de

12Hay una enorme variacin en el tamao entre las 213 municipalidades. En 1990 el rea metropolitana deAsuncin comprenda 11 municipalidades, tena una poblacin convinada de 1 milln 300 mil, equivalente al29% del total nacional. Asuncin (poblacin 630.000 habitantes) es por lejos la mayor municipalidad dentro delrea metropolitana de Asuncin con un presupuesto de US$ 32 millones en 1993, una junta municipal de 24miembros y 2703 funcionarios, de los cuales 900 eran oficiales administrativos.13Una carta fechada el 5/11/92 del Congresista Vctor Hugo Pea Bareiro al Dr. J.A. Moreno Ruffinelli, proponala creacin de un Consejo Nacional para la demarcacin territorial interna (Consejo Nacional de LmitesInternos de la Repblica).

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la recoleccin del impuesto inmobiliario que se hizo efectivo desde 1993. Esta situacin sever incluso ms agravada por la presin para crear nuevas municipalidades, acerca de locual haban 40 pedidos pendientes en Noviembre de 1992.

En segundo lugar, al menos cinco cambios en los liderazgos polticos a nivel

municipal condujeron a una disrupcin administrativa muy extendida durante 1987-92. EnAgosto de 1987, la faccin "militante" tom el control del Partido Colorado y expuls amuchos intendentes, reemplazndolos con su propia gente. El derrocamiento del rgimen deStroessner en Febrero de 1989 condujo a la remocin de estos militantes y a su reemplazopor intendentes impuestos por el Gral. Rodrguez. Luego de las protestas populares durantelos siguientes seis meses muchos de estos nominados fueron a su vez reemplazados. Ysiguiendo a las primeras elecciones jams realizadas para intendentes en Mayo de 1991 huboun tercer cambio de liderazgos, con intendentes democrticamente electos reemplazandovirtualmente a todos los anteriormente nominados. El impacto geenral de estos cambiosbruscos ha sido una rpida obliteracin de la memoria institucional y de la continuidadadministrativa al nivel municipal.

Tercero, la negligencia en cuanto a la capacitacin municipal ha dejado a losgobiernos locales muy pobremente equipados para emprender el crecimiento en funcionesahora requeridos a ellos por la sociedad civil. El programa de capacitacin del IDM eraextremadamente superficial, y restringido a eventos con duracin de un da, en los cuales alos funcionarios municipales simplemente se les informaba cmo cumplir con las normasfinancieras y administrativas exigidas por el Ministerio del Interior. La actitud hostil hacia elIDM entre los dirigentes municipales inmediatamente despus del derrocamiento deStroessner reflejaba este legado amargo. Sin embargo, un mejoramiento en el manejo internodel IDM y un reconocimiento de las extremadas limitaciones de su propio personal calificado

se han combinado para producir una resurgencia en el apoyo hacia IDM entre las autoridadesmunicipales. Este fenmeno se da especialmente entre aquellas municipalidades controladaspor los partidos de oposicin, cuyos miembros no haban tenido ninguna experiencia degobernar municipalidades por dcadas. Este apoyo fue ampliamente demostrado ennoviembre de 1992, cuando 31 intendentes firmaron una declaracin pblica en el VCongreso Nacional Municipal, organizado por la OPACI, oponindose a los planes delgobierno central a cortar drsticamente el presupuesto del IDM.14

A pesar de la dinamizacin de las facilidades para capacitacin ofrecidas por el IDM,la capacidad administrativa de los gobiernos locales sigue siendo muy dbil. Aunque el niveleducativo de las autoridades municipales recientemente electas es considerablemente

superior a lo anterior, los intendentes y consejales a menudo siguen sorprendentemente malinformados acerca del rol del gobierno local en el conjunto del desarrollo del pas, as comode los papeles respectivos de los consejales y funcionarios municipales.15

14Publicado en ABC Color (Asuncin), 1/10/92.15Por ejemplo, en una primera reunin de consejales a nivel nacional, que se realiz en Asuncin entre el 16 y 17de noviembre de 1991, se recomend que los consejales debieran recibir capacitacin en planificacin urbana yreforma impositiva, temas usualmente considerados como preserve de los funcionarios profesionales.

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Cuarto, la naturaleza excluyente del rgimen de Stroessner restringi agudamente eldesarrollo de la participacin de la comunidad y las operaciones de las organizaciones nogubernamentales (ONGs) en el gobierno local. La ley municipal de 1954 tena provisionespara la representacin de la comunidad a nivel barrial, en forma de las "juntas parroquiales" yla ley municipal de 1987 cre el marco legal para la participacin comunal en el gobierno

local a travs del establecimiento de "comisiones de fomento" en las reas urbanas y de"juntas comunales de vecinos" en las reas rurales. Sin embargo, en la prctica, toda formade participacin de la comunidad fue activamente desestimulada, ms notablemente en losprogramas de crdito del IDM, mientras que las actividades de las ONGs eran severamentereprimidas. Como resultado, la mayora de las municipalidades todava carecen deexperiencia en organizacin comunal. De igual manera, aunque desde 1989 ha habido unrpido crecimiento en el nmero de ONGs, sus relaciones con las municipalidades han sidomnimas. Las actividades de las ONGs estn todava excesivamente concentradas en la zonacentral, alrededor de Asuncin. Esto significa, en efecto, que ellas operan en un mximo de25 de las 206 municipalidades del pas. Aunque hay ahora tres redes sectoriales de ONGs-para aquellas que trabajan en el rea rural, en el desarrollo de movimiento de mujeres y en

derechos humanos- todava no existe una organizacin nacional de ONGs ni una red paraaquellas que colaboran con el gobierno local.

Adems de la inherentemente dbil capacidad financiera y administrativa delgobierno local, as como de las ya mencionadas dificultades creadas por la herencia polticadel perodo de Stroessner, dos importantes reformas asociadas con la transicin democrtica-la descentralizacin fiscal y la introduccin de un nivel departamental de gobierno- nonecesariamente van a fortalecer la autonoma de los gobiernos locales a corto plazo.

Descentralizacin Fiscal

Antes de las reformas constitucionales de 1992, el impuesto inmobiliario eracalculado, recolectado y retenido por el Ministerio de Hacienda sobre la base de dosrelevamientos catastrales nacionales incompletas llevadas a cabo en reas rurales (a mediadode los '60s) y en las reas urbanas (en los '70s). Dado que los catastros no haban sidomantenidos al da, y tambin a raz de que la evasin de este impuesto era muy extendida, lasrecaudaciones del impuesto inmobiliario permanecieron bajas durante el perodo deStroessner. Tan reciente como 1988, la Municipalidad de Asuncin slo explicaba el 49% deltotal nacional. Aunque la participacin de la recaudacin del impuesto inmobiliario que seoriginaba en las reas urbanas de otras municipalidades creci durante los '80s, hacia 1988apenas explicaban el 17% del total nacional (ver Tabla 5).

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Tabla 5: Montes recaudados del Impuesto Inmobiliario, 1984-88 (Gmn)

Ao Asuncin Resto Urbano Total urbano Total rural Total

nacional

1984 1645 46 % 453 13 % 2098 59 % 1473 41 % 3.571

1985 2266 48 % 658 14 % 2924 62 % 1822 38 % 4.7461986 2853 48 % 881 15 % 3734 63 % 2196 37 % 5.930

1987 3399 48 % 1147 16 % 4546 64 % 2496 36 % 7.042

1988 3807 49 % 1341 17 % 5148 66 % 2637 34 % 7.785

Fuente: Ministerio de Hacienda.

La transferencia del impuesto inmobiliario al control de los gobiernos localesincrement enormemente el potencial para aumentar los ingresos municipales mediante elincremento en el nmero registrado de contribuyentes, el aumento en la capacidad derecoleccin y a la actualizacin de los valores fiscales, base evaluativa para el impuestomismo. El monto del impuesto inmobiliario est basado en una tasa de 1% aplicada sobre elvalor fiscal que est establecido por el Ministerio de Hacienda. Debido a la falta de aumentarsuficientemente los valores fiscales durante una dcada de alta inflacin, hacia 1992 estosvalores eran tpicamente en promedio una dcima parte de los valores de mercado. En 1992,el gobierno anunci su intencin de aumentar los valores fiscales hasta llegar al mismo nivelque los valores de mercado en un perodo de 5 aos. Esto hace suponer que la recaudacin delos impuestos inmobiliarios y afines podran elevarse considerablemente en trminos realesentre 1993 y 1998.

Sin embargo, el potencial para aumentar los ingresos municipales a travs delimpuesto inmobiliario solamente puede ser realizado una vez que las municipalidades tengan

a su disposicin una informacin catastral exacta para as aumentar el registro decontribuyentes y una administracin tributaria mejorada para as poder aumentar el nivel derecoleccin. Casi no existen catastros rurales exactos y deben esperar la implementacin deuno nuevo catastro rural nacional que sera financiado por el Banco Mundial hacia finales delos aos de los '90s. En 1988, no fue recaudado ningn impuesto inmobiliario urbano en 64de las 202 municipalidades del pas (Ministerio de Hacienda:28-35). Esto se debe a queestas municipalidades fueron creadas despus del catastro realizado en los aos '70s, ytodava las recaudaciones del impuesto inmobiliario son atribuidas a las municipalidades alas cuales ellas pertenecan originalmente. En 1992, solamente 26 municipalidadesexplicaron el 89% del total de recaudaciones por impuesto inmobiliario en el pas. Estorefleja el hecho de que solamente 10 municipalidades actualmente tienen catastros urbanos

exactos, mientras 20 otras han completado recientemente un catastro con asistencia tcnicaalemana, existiendo otras 20 municipalidades a punto de realizar semejantes catastros en1993-94 (Goldenberg:1-2).

En consecuencia, aunque la transferencia de responsabilidad para el impuestoinmobiliario a los gobiernos locales representa un importante fortalecimiento de las finanzasmunicipales, en el corto plazo es improbable que produzca un aumento significativo en los

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ingresos fiscales para la mayora de las municipalidades ms pequeas que todava carecende catastros y de la capacidad administrativa para una recoleccin eficiente. De hecho, existeun peligro real, las de que las recaudaciones de impuestos inmobiliarios de las pequeasmunicipalidades en su conjunto puedan reducirse en el corto plazo.

Para estas municipalidades la ausencia de transferencia financiera alguna de parte delgobierno central a los gobiernos locales contina constituyendo el mayor cuello de botellapara el mejoramiento de su capacidad de provisin de servicios en el mediano plazo.Sorprendentemente, durante la asamblea constituyente, no hubo ningn pedido para que unporcentaje fijo de los ingresos fiscales nacionales vayan a ser destinados a los gobiernoslocales, aunque tal requisito se ha convertido en un rasgo cada vez ms comn de lasreformas constitucionales en Amrica Latina en los aos recientes (p.ej. Brasil, Guatemala,Colombia). Irnicamente, la negacin por parte del gobierno central a considerar laintroduccin de una transferencia fiscal a los gobiernos locales en el Paraguay se justificaahora con el pretexto de que las municipalidades han sido debidamente favorecidas medianteuna nueva e importante fuente de ingresos fiscales (el impuesto inmobiliario), lo cual obvia la

necesidad de algn otro apoyo financiero por parte del gobierno central.

Gobierno departamental

El establecimiento de un nivel intermedio de gobierno estuvo precedido por un escasodebate al respecto en la Asamblea Constituyente. De hecho, la decisin se bas en granmedida en una exigencia poltica de corto plazo, a saber la necesidad apremiante en loscrculos dirigentes del Partido Colorado para mantener el apoyo poltico de una nuevafaccin, conocida como la Coordinadora Colorada Campesina (CCC). Esta faccin estabacompuesta de caudillos rurales, quienes fueron elegidos como a la Asamblea Constituyente.

Emergi precisamente como resultado del reemplazo parcial del sistema de listas partidariasnacionales por la votacin departamental.16

Hay varias razones para cuestionar los mritos de un nivel intermedio de gobierno enel Paraguay. En primer lugar, se considera generalmente que en pases con poblacionespequeas y sin marcadas diferencias regionales -de los cuales Paraguay es un ejemplo parexcellence- tal nivel intermediario es un lujo innecesario, especialmente cuando el nivelprimario (esto es, el municipal) de gobierno no es demasiado grande como para impedir laparticipacin ciudadana (Humes:265). En este sentido, una comparacin con otros pasespequeos de Amrica Latina es instructiva. En promedio, las municipalidades paraguayastienen cerca de 20.000 habitantes cada uno, cifra comparable con varios otros pases

latinoamericanos con similares niveles de poblacin. Sin embargo, ninguno de estos pasestiene un nivel intermedio de gobierno, ni siquiera la Repblica Dominicana que tiene una"densidad" municipal de aproximadamente una cuarta parte de la del Paraguay (ver Tabla 6).

16EL lder de esta fraccin, Juan Bautista Ibaez, fue posteriormente elegido como vice presidente de la pareja acandidato liderada por Luis Mara Argaa, un contendor sin xito en la nominacin por el Partido Colorado paralas elecciones presidenciales de mayo de 1993.

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Tabla 6: Tamao promedio de las municipalidades en pases latinoamericanospequeos.

Pas N de Municipalidades

(1993)

Poblacin (mn)

mediados 1993

Habitantes por

municipalidad

Honduras 289 5.6 19.377Paraguay 213 4.2 19.718

El Salvador 262 5.2 19.847

Nicaragua 143 4.1 28.671

Costa Rica 81 3.3 40.741

Rca. Dominicana 102 7.6 74.510

Permanecen slo vagamente definidas en la nueva Constitucin las atribuciones yfuentes de financiamiento para los gobiernos a nivel departamentales, as como su futurarelacin, tanto con el gobierno central como con el gobierno local. Es ms, la Constitucindice (Art. 161) que, por un lado, el gobernador es elegido directamente, sin embargo, ella o eles tambin el representante del presidente a nivel departamental. Esta dualidad de funcionessuscita ahora un considerable potencial en cuanto a conflicto de lealtades, especialmente enlos casos de Central, Amambay y Cordillera, donde los gobernadores elegidos en mayo de1993 pertenecen a diferentes partidos polticos a aqul al cual pertenece el presidente. Hayincertidumbre en relacin a la forma de financiamiento del nuevo estamento departamentalde gobierno. Aunque la Constitucin dice (Art. 169) que el 15% de lo que perciben lasmunicipalidades en concepto del impuesto inmobiliario debe ser destinado al gobiernodepartamental, no existe ninguna provisin constitucional para asegurar un financiamiento departe del gobierno central para el gobierno departamental.

La nueva Constitucin dice tambin que un 15% adicional procedente del impuestoinmobiliario debera ser usado como un fondo de compensacin para las municipalidadesms pobres (Art. 169). Sin embargo, no se especifica si esta redistribucin financiera serhecha sobre una base intradepartamental (en cuyo caso ser efectivamente controlada por losgobiernos departamentales) o sobre una base interdepartamental (en cuyo caso laredistribucin ser controlada por el gobierno central). Existen ya marcadas variacionesinterdepartamentales en el gasto municipal per cpita, las reas de rpida colonizacin (AltoParan, Amambay, Itapa) exhiben tasas entre dos y tres veces ms altas que en las reas deasentamientos ms antiguos, caracterizada por la agricultura minifundiaria (Cordillera, SanPedro, y Paraguar) (ver Tabla 7). A la luz de estas grandes disparidades, una redistribucininterdepartamental sera preferible para alcanzar una mayor equidad interjurisdiccional,

aunque la existencia de una marcada disparidad intradepartamental, especialmente entre lacapital departamental y el resto de las municipalidades sugiere que esta debiera ligarse conuna asignacin preferencial en favor de las municipalidades de menor tamao.17

17Una complicacin adicional, que ha dado origen a una controversia, es cmo la provisin constitucional debeser interpretada en el caso de la municipalidad de Asuncin, la cual, como ciudad capital, cae fuera de cualquier

jurisdiccin departamental.

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La incertidumbre que rodea la introduccin de un estamento intermedio de gobiernoy, en particular, sus futuras relaciones con las municipalidades bajo sus reas de jurisdiccin,permanece siendo una de las principales fuentes de preocupacin para el futuro desarrollo delgobierno local en Paraguay. En un pas donde el proceso de descentralizacin est todava enpaales, existe el peligro de que las nuevas juntas departamentales muy pronto quiten a las

municipalidades el nuevo impulso que les fue ofrecido a partir de 1989.Tabla 7: Gasto municipal promedio per capita por departamento, 1992. (en US$)

Departamento N de municipalidades Gasto municipal

promedio per cpita *

Alto Paran 18 13.79

Amambay 3 9.82

Itapa 29 8.71

Central 19 8.14

Guair 16 6.65

Misiones 10 6.08

Concepcin 7 5.80

Boquern 1 5.49

eembuc 16 4.93

Cordillera 20 4.24

San Pedro 15 4.11

Caaguaz 19 3.56

Canindey 6 3.49

Presidente Hayes 4 3.32

Paraguari 17 3.08

Caazap 10 2.24

Alto Paraguay 2 1.56

Fuente:Instituto de Desarrollo Municipal y Censo de Poblacin y Vivienda, 1992.* Convertido a US$ a la tasa de cambio promedio (US$1=Gs. 1,370) en Noviembre de1991, fecha en que fueron remitidos los presupuestos municipales para 1992.

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8. Conclusiones

Existe un creciente consenso poltico en Paraguay en favor del fortalecimiento delgobierno local, cambio que es parte de una tendencia ms difundida dentro de AmricaLatina (Nickson, 1992). Sin embargo, su fuerza no debe ser sobreestimada, ni tampoco

deben atribuirse las razones para medidas de descentralizacin especficas necesariamente aun deseo de una mayor autonoma municipal. De todos modos, el empuje hacia un sistemade gobierno ms descentralizado ser resistido en la prctica por la herencia de un sistemaadministrativo extremadamente anticuado y antidesarrollista que ha sido un legado delrgimen derrocado en febrero de 1989. Aunque los primeros pasos hacia la descentralizacininicialmente emprendido a partir de esa fecha no reflej las presiones de un movimientocvico ms extendido, las actitudes entre la poblacin general hacia el gobierno local hanempezado a cambiar. Cada vez ms, las asociaciones de vecinos estn exigiendo a lasmunicipalidades una respuesta a la solucin de sus problemas sociales y econmicos, entanto que en el pasado ignoraban al gobierno local. Sin embargo, la capacidad del gobiernolocal para responder a estas nuevas demandas, tanto en trminos presupuestarios como de

recursos humanos, sigue siendo extremadamente problemtica en el mediano plazo.

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Nº 52. Democratización y Descentralización en Paraguay - R. Andrew Nickson - PortalGuarani

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