NASKAH AKADEMIK - Pramudya – “Negara hukum ... · Web viewPenataan terhadap sistem pemerintahan sedikitnya harus menata ketujuh elemen dasar tersebut. Penataan harus bersifat

NASKAH AKADEMIK

RANCANGAN PERATURAN DAERAH TENTANG

URUSAN PEMERINTAH YANG MENJADI KEWENANGAN KABUPATEN GRESIK

PEMERINTAH KABUPATEN GRESIK 2016

0

BAB I

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Pengertian desentralisasi memiliki konotasi yang luas, setiap penyerahan kewenangan dari Pemerintah Pusat dapat tercakup dari pengertian tersebut. Konsep desentralisasi selalu berkaitan dengan kewenangan untuk mengatur dan mengurus kekuasaan yang menjadi domain Pemerintah Pusat yang diserahkan ke daerah. Dalam konteksnya, desentralisasi selalu dikaitkan dengan pembentukan daerah otonom atau pemerintahan daerah dan penyerahan urusan pemerintahan dari Pemerintah Pusat kepada pemerintahan daerah sehingga pemerintahan daerah mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan tersebut.

Tiada satupun pemerintah dari suatu Negara dengan wilayah yang luas dapat melaksanakan kebijaksanaan dan program-programnya secara efektip dan efisien melalui sistem sentralisasi (Bowman & Hampton, 1983). Dari pandangan ini kita dapat melihat urgensi dari kebutuhan akan pelimpahan ataupun penyerahan sebagian kewenangan Pemerintah Pusat baik dalam konotasi politis maupun administratif kepada organisasi atau unit diluar Pemerintah Pusat itu sendiri. Apakah pelimpahan ini akan lebih menitik beratkan pada pilihan devolusi, dekonsentrasi, delegasi ataupun bahkan privatisasi, hal tersebut tergantung dari para pengambil keputusan politik di negara yang bersangkutan. Di banyak negara di dunia keempat bentuk tersebut diterapkan oleh Pemerintah Pusat, walaupun salah satu bentuk mungkin mendapatkan prioritas dibandingkan bentuk-bentuk lainnya (Rondinelli & Cheema, 1983).

1

Secara teoritik terdapat elemen-elemen dasar yang bersifat generik dalam institusi pemerintahan daerah. Agar pemerintah daerah mampu melaksanakan otonominya secara optimal yaitu sebagai instrumen menciptakan proses demokratisasi dan instrumen menciptakan kesejahteraan di tingkat lokal, maka kita harus memahami secara filosofis elemen-elemen dasar yang membentuk pemerintahan daerah sebagai suatu entitas pemerintahan. Sedikitnya ada 7 elemen dasar yang membangun entitas pemerintahan daerah yaitu:

(1) Urusan Pemerintahan

Elemen dasar pertama dari pemerintahan daerah adalah "urusan pemerintahan" yaitu kewenangan daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah. Desentralisasi pada hakekatnya membagi urusan pemerintahan antar tingkatan pemerintahan; pusat mengerjakan apa dan daerah mengerjakan apa.

(2) Kelembagaan

Elemen dasar yang kedua dari pemerintahan daerah adalah kelembagaan daerah. Kewenangan daerah tidak mungkin dapat dilaksanakan kalau tidak diakomodasikan dalam kelembagaan daerah. Untuk konteks Indonesia, ada dua kelembagaan penting yang membentuk pemerintahan daerah yaitu: kelembagaan untuk pejabat politik yaitu kelembagaan kepala daerah dan DPRD; dan kelembagaan untuk pejabat karir yang terdiri dari perangkat daerah (dinas, badan, sekretariat, kecamatan, kelurahan dll).

(3) Personil

Elemen dasar yang ketiga yang membentuk pemerintahan daerah adalah adanya personil yang menggerakkan kelembagaan daerah untuk menjalankan urusan pemerintahan yang menjadi domain daerah. Personil daerah (PNS Daerah)

2

tersebut yang pada gilirannya menjalankan kebijakan publik strategis yang dihasilkan oleh pejabat politik (DPRD dan kepala daerah) untuk menghasilkan barang dan jasa (goods and services) sebagai hasil akhir (end product) dari pemerintahan daerah.

(4) Keuangan Daerah

Elemen dasar yang keempat yang membentuk pemerintahan daerah adalah keuangan daerah. Keuangan daerah adalah sebagai konsekuensi dari adanya urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah. Hal tersebut sesuai dengan prinsip "money follows function". Daerah harus diberikan sumber-sumber keuangan baik yang bersumber pada pajak dan retribusi daerah (desentralisasi fiskal) maupun bersumber dari dana perimbangan (subsidi dan bagi hasil) yang diberikan ke daerah. Adanya sumber keuangan yang memadai akan memungkinkan daerah untuk melaksanakan urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah.

(5) Perwakilan Daerah

Elemen dasar yang kelima yang membentuk pemerintahan daerah adalah perwakilan daerah. Secara filosofis, rakyat yang mempunyai otonomi daerah tersebut. Namun secara praktis adalah tidak mungkin masyarakat untuk memerintah bersama. Untuk itu maka dilakukan pemilihan wakil-wakil rakyat untuk menjalankan mandat rakyat dan mendapatkan legitimasi untuk bertindak untuk dan atas nama rakyat daerah. Dalam sistem pemerintahan di Indonesia, ada dua jenis institusi yang mewakili rakyat. Pertama yaitu DPRD yang dipilih melalui pemilihan umum untuk menjalankan fungsi legislatif daerah. Kedua adalah kepala daerah yang dipilih melalui pemilihan kepala daerah yang dilakukan secara langsung oleh rakyat daerah yang bersangkutan untuk menjalankan fungsi eksekutif daerah. Dengan demikian kepala daerah dan DPRD adalah

3

pejabat yang dipilih oleh rakyat melalui proses pemilihan, yang mendapat mandat untuk mengatur dan mengurus rakyat dalam koridor kewenangan yang dimiliki daerah yang bersangkutan.

Dalam elemen perwakilan tersebut mengandung berbagai dimensi didalamnya yang bersinggungan dengan hak-hak dan kewajiban masyarakat. Termasuk dalam dimensi tersebut adalah bagaimana hubungan DPRD dengan kepala daerah; bagaimana hubungan keduanya dengan masyarakat yang memberikan mandat kepada mereka dalam upaya artikulasi dan agregasi kepentingan masyarakat; pengakomodasian pluralisme lokal kedalam kebijakan-kebijakan daerah; penguatan civil society dan isu-isu lainnya yang terkait dengan proses demokratisasi di tingkat lokal.

(6) Pelayanan Publik

Elemen dasar yang keenam yang membentuk pemerintahan daerah adalah "pelayanan publik". Hasil akhir dari pemerintahan daerah adalah tersedianya "goods and services" yang dibutuhkan masyarakat. Secara lebih detail goods and services tersebut dapat dibagi dalam dua klasifikasi sesuai dengan hasil akhir (end products) yang dihasilkan pemerintahan daerah. Pertama, pemerintahan daerah menghasilkan public goods yaitu barang-barang (goods) untuk kepentingan masyarakat lokal seperti jalan, jembatan, irigasi, gedung sekolah, pasar, terminal, rumah sakit dan sebagainya yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Kedua, pemerintahan daerah menghasilkan pelayanan yang bersifat pengaturan publik (public regulations) seperti menerbitkan Akte Kelahiran, Kartu Tanda Penduduk, Kartu Keluarga, Izin Mendirikan Bangunan, dan sebagainya. Pada dasarnya pengaturan publik dimaksudkan untuk menciptakan ketentraman dan ketertiban (law and order) dalam masyarakat.

4

Isu yang paling dominan dalam konteks pelayanan publik tersebut adalah bagaimana kualitas dan kuantitas pelayanan publik yang dihasilkan pemerintahan daerah dalam rangka mensejahterakan masyarakat lokal. Prinsip-prinsip standar pelayanan minimal dan pengembangan pelayanan prima (better, cheaper, faster and simpler) serta akuntabilitas akan menjadi isu utama dalam pelayanan publik tersebut.

(7) Pengawasan

Elemen dasar ketujuh yang membentuk pemerintahan daerah adalah "pengawasan”. Argumen dari pengawasan adalah adanya kecenderungan penyalah-gunaan kekuasaan sebagaimana adagium dari Lord Acton yang menyatakan bahwa "power tends to corrupt and absolute power will corrupt absolutely". Untuk mencegah hal tersebut maka elemen pengawasan mempunyai posisi strategis untuk menghasilkan pemerintahan yang bersih. Berbagai isu pengawasan akan menjadi agenda penting seperti sinergi lembaga pengawasan internal, efektifitas pengawasan eksternal, pengawasan sosial, pengawasan legislatif dan juga pengawasan melekat (built in control).

Ketujuh elemen dasar diatas merupakan elemen "generik" yang membentuk pemerintahan daerah. Penataan terhadap sistem pemerintahan sedikitnya harus menata ketujuh elemen dasar tersebut. Penataan harus bersifat sistemik dan tidak bisa partial.

Dalam konteks pemerintah daerah, untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan rakyat dan memperkuat integrasi nasional, maka para pendiri bangsa sejak awal sebagaimana dinyatakan dalam konstitusi yaitu Undang Undang Dasar 1945 mencita-citakan Indonesia sebagai negara kesatuan yang desentralistis dan demokratis. Para pendiri bangsa (the founding fathers) menyadari bahwa variabilitas yang tinggi antar daerah, dan kondisi geografis yang terdiri dari beribu-ribu pulau, adalah

5

tidak realistik kalau negara Indonesia dikelola secara sentralistis. Desentralisasi menjadi pilihan selain karena keinginan mewujudkan pemerintahan yang responsif terhadap dinamika yang terjadi di daerah, juga karena pemerintahan yang desentralistis lebih kondusif bagi percepatan pengembangan demokrasi di Indonesia. Dengan menyerahkan sebagian urusan pemerintahan ke daerah, maka rakyat di daerah akan menjadi semakin mudah terlibat dalam penyelenggaraan pemerintahan. Mereka juga akan dapat lebih mudah mengawasi jalannya penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Namun, dalam perjalanan pelaksanaan desentralisasi mengalami pasang-surut sesuai dengan dinamika politik, ekonomi, dan sosial yang terjadi di masa itu. Pelaksanaan desentralisasi mengalami perkembangan yang berarti sejak dilaksanakannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang menganut otonomi luas. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tersebut membatasi urusan pemerintahan di tingkat pusat dan provinsi melalui Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 dan mengalihkan sisanya kepada kabupaten/kota melalui mekanisme pengakuan.

Mekanisme pembagian urusan pemerintahan tersebut mengikuti konsep urusan sisa (residual functions) yang diserahkan ke tingkat kabupaten/kota sedangkan urusan pemerintahan di tingkat pusat dan di tingkat provinsi ditentukan secara jelas dan specifik yang dituangkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000. Mengingat scope urusan sisa yang diserahkan ke kabupaten/kota sangat luas, maka menimbulkan kesan bahwa di kabupaten/kota mengacu kepada prinsip otonomi luas atau general competence sedangkan otonomi terbatasnya (ultra vires) ada di tingkat provinsi.

Pada awal otonomi daerah di era reformasi, pelaksanaan desentralisasi yang dilakukan secara radikal dengan mengalihkan

6

urusan yang seluas-luasnya ke daerah ternyata menimbulkan berbagai masalah, seperti ketidakjelasan pembagian urusan antar susunan pemerintahan, dan tidak jelasnya hubungan interelasi dan interdepensi antar tingkatan dan dan susunan pemerintahan khususnya antara pemerintahan daerah dengan Pemerintah Pusat dan antara pemerintahan daerah provinsi dengan pemerintahan daerah kabupaten/kota.

Atas dasar pertimbangan-pertimbangan di atas maka dengan adanya pergantian Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah dan tidak berlakunya Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah daerah Kabupaten, yang dalam struktur Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah menjadi Lampiran yang tidak terpisahkan, maka perlu dilakukan pergantian Peraturan Daerah Nomor 6 Tahun 2007 tentang Urusan Pemerintahan yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik.

1.2 Maksud dan Tujuan

Peraturan Daerah Tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik disusun dengan tujuan untuk digunakan sebagai penetapa kelembagaan, perencanaan, dan penganggaran dalam penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah dan untuk menjamin adanya hubungan yang harmonis dan sinergik antar tingkatan dan susunan pemerintahan. Dalam pembentukan kelembagaan misalnya, konsep lembaga perangkat daerah disusun berdasarkan atas urusan, sehingga diharapkan dapat terjalin hubungan yang baik tidak lagi terjadi ketidakharmonisan

7

hubungan antar lembaga perangkat daerah, dengan pemerintah provinsi dan kabupaten/kota lain.

Kelembagaan perangkat daerah yang tidak jelas batas dan bentuknya sering membuat kerjasama antara Pemerintah Pusat, provinsi, dan kabupaten/kota lain dan/atau antar lembaga perangkat daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan belum dapat dilakukan secara optimal. Akibatnya adalah sulitnya pencapaian target-terget Kinerja yang telah ditetapkan Pemerintah daerah karena masing-masing lembaga perangkat daerah tidak fokus dan hubungan antar tingkatan penyelenggara pemerintahan berjalan sendiri-sendiri. Pada gilirannya penyelenggaraan pemerintahan daerah sering belum mampu mempercepat perbaikan kesejahteraan rakyat di daerah.

Disamping itu terdapat juga kebutuhan untuk mendorong inovasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kemajuan suatu bangsa sangat ditentukan oleh sejauhmana kreativitas penyelenggra pemerintahan dalam melaksanakan tugas pemerintahan sesuai kewenangan dan potensi daerah dengan mencari alternatif dalam peningkatan kesejahteraan masyarakatnya. Demikian juga halnya dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah, kemajuan yang dicapai akan sangat dipengaruhi oleh terobosan-terobosan pemikiran yang harus dilakukan pemerintahan daerah khususnya dalam penyediaan pelayanan publik. Pemerintahan daerah harus mampu menggali dan memanfaatkan kearifan lokal (local wisdom) yang ada untuk meningkatkan kinerjanya melalui peningkatan kreativitas dan inovasi dalam penyelenggaraan pemerintahan. Untuk itu diperlukan payung hukum untuk mendorong dan melindungi pemerintahan daerah yang telah melakukan kegiatan-kegiatan inovatif tanpa dihantui oleh tuntutan hukum.

1.3 Metodologi

8

Penyusunan Peraturan Daerah tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik ini disusun dengan mempertibangkan adanya kemungkinan permasalahan yang dihadapi pemerintah Kabupaten Gresik sebagai penyelenggara pemerintahan daerah, dan para pemangku kepentingan lainya terkait dengan penyelenggarakan pemerintahan daerah. Berbagai masalah yang dihadapi oleh penyelenggara pemerintahan daerah dan pemangku kepentingan setelah dikaji secara akademik ternyata bersumber dari penyelenggaraan pemerintahan daerah yang mekanisme pengelolaannya belum mendasarkan atas urusan yang menjadi kewenangan daerah. Misalnya, mengenai lembaga perangkat daerah yang ada saat ini tidak mendasarkan atas urusan yang menjadi kewenangan pemerintah Kabupaten Gresik, penyusunan dokumen perencanaan belum memprioritaskan urusan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar. Pelayanan publik adalah hal yang sangat strategis dan menjadi isu yang sangat penting karena terkait secara langsung dengan kesejahteraan masyarakat. Untuk itu Penyusunan Peraturan Daerah tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik ini menjadi penting untuk mengakomodasi setiap kewenangan yang dimiliki sebagai pedoman dalam pengaturan untuk menjawab tantangan yang sekarang dan dimasa mendatang.

Proses Penyusunan Peraturan Daerah tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik ini dilakukan secara terbuka dan partisipatif dimana Tim yang terdiri dari berbagai bidang keilmuan yang relevan dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah bersama-sama dengan tim dari berbagai komponen di Pemerintah Kabupaten Gresik. Dalam membahas berbagai isu dilakukan bukan hanya dengan tim pakar, pejabat dari berbagai unsur, tetapi juga berbagai pihak diluar tim, seperti: pakar dari universitas dan lembaga lainnya.

9

Dengan melibatkan proses yang terbuka dan partisipatif diharapkan pemikiran yang berkembang dalam Penyusunan Peraturan Daerah tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik ini menggambarkan pemikiran yang terkini, relevan, dan efektif untuk menjawab masalah dan tantangan yang dihadapi dalam penyelenggaraan otonomi daerah.

1.4 Struktur Penulisan

Naskah akademik ini terdiri dari 5 Bab yaitu:

Bab I Pendahuluan

Menjelaskan tentang pendahuluan yang mencakup latar belakang, tujuan dari Penyusunan Peraturan Daerah tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik ini, metodologi, dan struktur penulisan.

Bab II Kerangka Konseptual, Kebijakan Desentralisasi Dalam Negara Kesatuan

Berisi tentang kerangka konsepsual yang menjelaskan konsep desentralisasi dan konstruksi desentralisasi dalam negara kesatuan. Adanya konsep yang jelas tentang desentralisasi dalam negara kesatuan diharapkan dapat membantu para Penyusunan Peraturan Daerah tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik ini.

Bab III Materi Muatan Undang-Undang Pemerintahan Daerah

Memuat materi dari Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Bab IV Dasar Pemikiran, Permasalahan, Analisis dan Usulan Perubahan

10

Menjelaskan tentang dasar pemikiran dari Penyusunan Peraturan Daerah tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik ini

Bab V Penutup

11

BAB II

KERANGKA KONSEPTUAL: KEBIJAKAN DESENTRALISASI DALAM

NEGARA KESATUAN

2.1 Pasang Surut Otonomi Daerah

Deskripsi sistem pemerintahan di Kabupaten Gresik dipengaruhi oleh berbagai perubahan peraturan perundang-undangan tentang pemerintahan daerah. Setiap undang-undang yang diberlakukan akan menandai terjadinya perubahan dalam sistem pemerintahan daerah dan ini sangat erat kaitannya dengan situasi politik nasional. Pada dasarnya terdapat beberapa kali perubahan antara lain terurai berikut ini:

(1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 lahir dalam masa Orde Baru sebagai akibat dari peristiwa G30S PKI. Ciri utama dari Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 adalah penguatan peran kepala daerah dalam menjalankan dua fungsi utamanya yaitu sebagai kepala daerah otonom dan sebagai wakil Pemerintah Pusat di daerah. Sebagai kepala daerah otonom, dia memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan kewenangan yang diserahkan oleh Pemerintah Pusat ke daerah. Sedangkan sebagai wakil Pemerintah Pusat, kepala daerah disebut sebagai kepala wilayah yang memimpin wilayah administrasi sebagai wilayah kerja wakil Pemerintah Pusat di daerah.

Ciri utama dari Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 adalah kuatnya intervensi Pemerintah Pusat dalam setiap elemen dasar dari pemerintahan daerah. Dari aspek urusan pemerintahan, prinsip otonomi daerah yang dianut adalah otonomi yang luas, riil dan bertanggung jawab. Dalam kenyataannya urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah berjumlah 7 s/d 9 urusan

12

untuk tingkat kabupaten/kota. Nuansa sentralisasi juga terasa kuat dalam aspek kepegawaian, keuangan, dan aspek-aspek lainnya dalam hubungan pusat dengan daerah.

(2) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 menandai terjadinya shifting yang signifikan dari sentralisasi yang dianut oleh Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 menjadi pemerintahan daerah yang desentralistik secara ekstrim. Maka banyak kalangan mengatakan telah terjadi “big bang” dalam kebijakan desentralisasi di Indonesia. Dari yang serba terpusat dalam era Orde Baru menjadi serba ke daerah dalam era reformasi.

Dalam era Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 terjadi penyerahan urusan secara drastis ke daerah khususnya ke daerah kabupaten/kota. Dalam konteks otonomi seluas-luasnya Pemerintah Pusat dan provinsi mempunyai kewenangan yang terbatas yang diatur dalam Peraturan Pemerintah 25 Tahun 2000 sedangkan diluar dari yang ditentukan menjadi kewenangan pemerintah daerah kabupaten/kota. Terjadi pergesekan kewenangan antar tingkatan dan susunan pemerintahan terkait dengan kewenangan-kewenangan yang khususnya potensial menghasilkan penerimaan (revenue centers). Sebaliknya terjadi gejala penelantaran urusan-urusan pemerintahan yang bersifat pengeluaran (cost centers).

(3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 berusaha mencari keseimbangan antara desentralisasi dengan sentralisasi. Pengalaman menunjukkan pendulum kebijakan desentralisasi ataupun sentralisasi yang ekstrim cenderung akan menciptakan instabilitas pemerintahan yang akan bermuara pada konflik yang elitis dan tidak berpihak kepada peningkatan kesejahteraan rakyat. Pada sisi kelembagaan perangkat daerah juga ada kecenderungan

13

kelembagaan daerah disusun tidak mendasarkan atas urusan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah.

Dinamika pelaksanaan desentralisasi pemerintahan dengan pelimpahan kewenangan menimbulkan beberapa pertanyaan penting tentang kewenangan sebagian besar pada kabupaten/kota?. Pertanyaan-pertanyaan seperti ini tentu penting untuk menjadi bahan pemikiran bersama dalam penyelenggaraan pemerintahan. Bahwa pelaksanaan urusan mesti harus memperhatikan konteks kewenangan, ada banyak factor agar pelaksanaan urusan dapat menghasilkan manfaat seperti yang diharapkan, seperti meningkatnya kapasitas lokal, terbangunnya komitmen politik lokal, konsistensi kebijakan, kesiapan aparatur daerah. Apa yang terjadi selama ini menunjukan pentingnya Penyusunan Peraturan Daerah tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik ini agar pelaksanaan pemerintahan dapat memicu keberhasilan di Kabupaten Gresik.

14

BAB III

MATERI MUATAN PERATURAN DAERAH

Secara ringkas materi muatan Penyusunan Peraturan Daerah tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik ini, sebagai berikut:

(1) Urusan Pemerintahan Wajib yang berkaitan dengan Pelayanan Dasar meliputi:a. pendidikan;b. kesehatan;c. pekerjaan umum dan penataan ruang;d. perumahan rakyat dan kawasan permukiman;e. ketenteraman, ketertiban umum, dan pelindungan masyarakat;

danf. sosial.

(2) Urusan Pemerintahan Wajib yang tidak berkaitan denganPelayanan Dasar meliputi:a. tenaga kerja;b. pemberdayaan perempuan dan pelindungan anak;c. pangan;d. pertanahan;e. lingkungan hidup;f. administrasi kependudukan dan pencatatan sipil;g. pemberdayaan masyarakat dan Desa;h. pengendalian penduduk dan keluarga berencana;i. perhubungan;j. komunikasi dan informatika;k. koperasi, usaha kecil, dan menengah;

15

l. penanaman modal;m. kepemudaan dan olah raga;n. statistik;o. persandian;p. kebudayaan;q. perpustakaan; danr. kearsipan.

(3) Urusan Pemerintahan Pilihan meliputi:a. kelautan dan perikanan;b. pariwisata;c. pertanian;d. kehutanan;e. energi dan sumber daya mineral;f. perdagangan;g. perindustrian; danh. transmigrasi.

Isu-isu strategis, terurai berikut ini:

1) Pembentukan dan Penataan Kelembagaan Perangkat Daerah

Isu penataan kelembagaan perangkat daerah telah menjadi perhatian para pemangku kepentingan karena ekses dari penataan kelembagaan perangkat daerah yang sangat masif utamanya terkait dengan perubahan bentuk dan besaran organisasi yang dikawatirkan penyelenggaraan pemerintahan menjadi tidak efisien dan efektif.

Isu sentral terkait dengan pembentukan kelembagaan perangkat daerah adalah masalah pendanaan dan penataan pegawai. Kalau dicermati kompisisi APBD kabupaten Gresik saat ini cukup baik dan mendekati kemampuan kemandirian daerah dalam melaksanakan urusan yang menjadi kewenangan pemerintah Kabupaten Gresik.

2) Pelaksanaan Urusan Pemerintahan

16

Pelaksanaan urusan pemerintahan menjadi isu yang strategis karena implikasi dari tumpang tindih dan koordinasi lintas kementerian yang semakin ketidak jelas berpengaruh pada hubungan antar susunan kelembagaan perangkat daerah pelaksana urusan pemerintahan dengan kementerian/lembaga. Ketidakjelasan pelaksanaan urusan sering memicu miskomunikasi juga mendorong terjadi tumpang tindih dan duplikasi urusan pemerintahan sehingga menimbulkan masalah efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan.

Dalam praktek pembagian urusan dengan memakai skala menyebabkan tidak jelasnya batas-batas urusan khususnya yang menyangkut kewenangan provinsi dan kabupaten/kota atas urusan tersebut. Pada sisi lain kelambatan untuk menerbitkan Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria (NSPK) dari kementerian/lembaga di pusat untuk dijadikan pedoman bagi daerah untuk pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah ikut menambah keruwetan pelaksanaan urusan tersebut.

3) Masalah Forum Pimpinan Daerah (Forpimda)

Isu Forpimda adalah suatu forum yang secara de facto ada namun dari sisi landasan hukum tidak dasar pengaturannya. Dalam tataran realitas, eksistensi fropimda yang dulu muspida masih ada sebagai forum komunikasi antar pimpinan daerah yang umumnya terdiri dari unsur pemerintahan daerah, unsur TNI, unsur Polri dan unsur Kejaksaan. Permasalahan muncul ketika menyangkut aspek pembiayaan. Tidak adanya payung hukum yang mengatur Muspida telah menyebabkan setiap pengeluaran biaya untuk menunjang kegiatan forpimda akan menjadi temuan dari aparat pemeriksa.

Mengingat keberadaan forpimda masih dianggap perlu untuk menggalang soliditas dari penyelenggaraan urusan pemerintahan umum di daerah, maka sudah seyogyanya realitas keberadaan forpimda ada payung hukumnya. Rancangan Peraturan Daerah ini akan memasukan Forum Pimpinan Daerah sebagai bagian dari alat

17

penyelenggaraan urusan pemerintahan umum yang harus memiliki payung hukum yang realistis dan obyektif untuk menunjang keberadaan Forpimda yang secara de facto ada dan masih sangat diperlukan dalam mendukung jalannya roda pemerintahan daerah.

4) Masalah Kepegawaian

Penataan kelembagaan perangkat daerah yang mendasarkan pada urusan akan berpengaruh pada kebutuhan pegawai untuk melaksanakan urusan secara profesional.

5) Masalah Kecamatan

Masalah kecamatan berpangkal dari kewenangan yang bersifat atributif dari camat, sedangkan kewenangan delegatif dari bupati/walikota sifatnya fakultatif masih belum dilaksanakan. Dengan demikian camat akan mempunyai kewenangan yang jelas sebagai satuan kerja perangkat daerah. Kewenangan yang jelas akan terlaksana dengan dukungan pendanaan yang jelas juga melalui prinsip ”money follow function”.

6) Masalah Peraturan Daerah (Perda)

Banyaknya Perda dan rancangan Perda yang perlu dilakukan penataan ulang dengan mendasarkan atas kewenangan yang dimiliki daerah. Banyak Perda yang masih belum diikuti dengan pendanaan dalam pengaturannya, sehingga perda yang ada tidak efektif. Penguatan dan pengaturan kembali perlu dilakukan dengan menyesuaikan terhadap urusan yang menjadi kewenangan dan potensi yang dimiliki daerah.

7) Masalah Perencanaan Pembangunan

Persoalan yang mendasar dalam perencanaan pembangunan daerah adalah inkonsistensi antara terhadap Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 dalam mendefinisikan dokumen dan basis legalitas dari dokumen perencanaan daerah. Perbedaan tersebut sering menyulitkan daerah dalam menyelenggarakan kegiatan. Terkait dengan

18

manajemen perencanaan adalah perlunya mengatur dalam mengumpulkan, memperbaharui, dan mengelola data dan informasi yang diperlukan dalam perencanaan daerah. Tidak tersedianya data membuat kualitas perencanaan daerah cenderung buruk. Masalah yang perlu diatasi dalam masalah pembangunan adalah belum adanya sinergi antara perencanaan pembangunan antara pusat, provinsi dan kabupaten/kota.

8) Masalah Keuangan

Terbatasnya anggaran yang tersedia untuk pelaksanaan urusan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar, menjadikan kualitas pelayanan publik menjadi salah isu yang penting dan perlu memperoleh pengaturan yang jelas. Isu lainnya adalah perlunya penguatan program-program prioritas pemerintah daerah.

9) Pelayanan Publik

Pelayanan publik menjadi isu penting dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Beberapa masalah dalam penyelenggaraan pelayanan publik seperti: belum diterapkannya standar pelayanan minimal untuk pelayanan dasar, belum adanya indek kepuasan masyarakat dan indek harapan masyarakat.

10) Masalah Kerjasama Pelaksanaan Urusan antar Daerah

Salah satu tujuan otonomi daerah adalah menciptakan kesejahteraan di tingkat lokal yang nantinya secara agregat akan menyumbang kepada kesejahteraan masyarakat secara seimbang. Kesejahteraan masyarakat sangat terkait dengan kualitas dan kuantitas pelayanan publik yang dinikmati masyarakat. Dalam tataran praktek sering terjadi saling melempar tanggungjawab dalam pelaksanaan urusan yang bersinggungan antar daerah seperti perbaikan jalan sesuai dengan tipologinya. Untuk itu diperlukan adanya mekanisme bekerjasama demi menciptakan pemerintahan daerah yang berdaya guna dan berhasil guna.

11 ) Masalah Desa

19

Setiap urusan pemerintahan daerah yang masuk domain otonomi daerah dikerjakan oleh desa dilaksanakan melalui mekanisme pelimpahan atau pendelegasian dengan pembiayaan yang jelas dan petunjuk pelaksanaan yang jelas dari tingkatan pemerintahan yang menugaskan.

12) Masalah Inovasi Daerah

Pengaturan yang jelas tentang diskresi dan inovasi diperlukan untuk memenuhi kepentingan umum dan mempercepat pencapaian kesejahteraan rakyat. Perlu adanya pengaturan secara spesifik diskresi yang diambil pejabat pemerintahan dalam melakukan inovasi dalam pelayanan publik. Pembagian urusan pemerintahan menuntut daerah.

20

BAB IV

DASAR PEMIKIRAN, PERMASALAHAN, ANALISIS,

DAN USUL PENYEMPURNAAN

4.1 Umum

Sebelum melakukan analisis atas setiap isu strategis yang menjadi substansi Penyusunan Peraturan Daerah Tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik, maka berikut ini adalah dasar-dasar pemikiran yang dikembangkan yang melatar belakangi analisis dan usulan Penyusunan Peraturan Daerah Tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik tersebut.

(1) Hubungan Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Daerah

Dalam konteks negara kesatuan betapapun luasnya otonomi daerah atau urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah, kewenangan pemerintahan daerah untuk mengatur dan mengurus tetap dalam batas-batas koridor kebijakan nasional yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat. Pemerintahan daerah dalam merumuskan kebijakan daerah tidak boleh bertentangan dengan kebijakan nasional. Hal ini dimaksudkan agar tercipta sinergi dan keserasian antara kebijakan Pemerintah Pusat dengan pemerintahan daerah.

(2) Pembagian Urusan Pemerintahan

Dalam pembagian urusan pemerintahan antara Pemerintah Pusat dan pemerintahan daerah, ada prinsip konkurensi yang dianut dalam pelaksanaan setiap urusan pemerintahan yang di desentralisasikan. Adapun yang membedakannya adalah pada skala wilayah dimana urusan pemerintahan tersebut dilaksanakan. Pemerintah Pusat berwenang melaksanakan urusan pemerintahan tersebut pada

21

skala wilayah nasional dan internasional; Pemerintahan daerah provinsi pada skala wilayah provinsi atau lintas kabupaten/kota dalam wilayah provinsi yang bersangkutan. Sedangkan Pemerintahan daerah kabupaten/kota berwenang melaksanakan urusan pemerintahan tersebut pada skala wilayah kabupaten/kota yang bersangkutan.

Ada tiga kriteria yang dijadikan pedoman dalam pembagian urusan pemerintahan antara Pemerintah Pusat dengan pemerintahan daerah yaitu ekternalitas, akuntabilitas dan efisiensi. Pengertian eksternalitas terkait dengan dampak yang ditimbulkan dari pelaksanaan suatu urusan pemerintahan. Ini berarti bahwa tingkatan pemerintahan yang terkena dampak dari urusan pemerintahan tersebut yang berwenang atas urusan tersebut. Sedangkan kriteria akuntabilitas dimaksudkan untuk menentukan bahwa tingkatan pemerintahan yang paling dekat dengan dampak tersebutlah yang berwenang atas urusan pemerintahan termaksud. Kriteria akuntabilitas dimaksudkan untuk menjawab tuntutan demokrasi yaitu mendekatkan pemerintah kepada rakyat sehingga meningkatkan akuntabilitas pemerintah kepada rakyat. Kriteria efisiensi ditujukan untuk mengakomodasikan tuntutan globalisasi yaitu mendorong pemerintahan yang efisien dan berdaya saing. Kriteria eksternalitas dan akuntabilitas dimaksudkan untuk mengakomodasikan tuntutan demokrasi sedangkan kriteria efisiensi untuk memenuhi tuntutan ekonomis yaitu menciptakan pemerintahan yang efisien dan berdaya saing.

(3) Urusan Pemerintahan Umum

Disamping urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah Pusat (absolut) dan urusan pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat dengan pemerintahan daerah (konkuren), dalam realitas penyelenggaraan pemerintahan di daerah, kepala daerah

22

sebagai pimpinan pemerintahan daerah dihadapkan juga dengan urusan-urusan pemerintahan yang berkaitan dengan empat pilar bernegara untuk kepentingan menjaga persatuan dan kesatuan bangsa di tingkat daerah, memelihara ideologi Pancasila, menjaga NKRI, UUD 1945 dan Bhineka Tunggal Ika. Menjaga kebhinekaan akan terkait dengan menjaga kerukunan beragama, memfasilitasi berkembangnya kehidupan yang demokratis. Disamping itu terdapat kebutuhan untuk menyelenggarakan koordinasi dengan semua instansi pemerintahan yang ada di daerah.

Urusan pemerintahan tersebut masuk dalam kategori urusan pemerintahan umum. Urusan pemerintahan umum tersebut nyata ada di daerah namun bukan termasuk dalam otonomi daerah atau tugas suatu instansi Pemerintah Pusat yang ada di daerah. Urusan pemerintahan umum tersebut merupakan domain kewenangan Pemerintah Pusat yang tidak di desentralisasikan. Pemerintahan di tingkat nasional mendelegasikan atau melimpahkan pelaksanaan urusan umum di daerah kepada kepala daerah. Melalui delegasi atau pelimpahan, di tingkat daerah urusan pemerintahan umum menjadi tanggung jawab dari kepala daerah sebagai kepala pemerintahan daerah.

Dalam melaksanakan urusan pemerintahan umum tersebut, untuk kelancaran kordinasi dengan seluruh pimpinan instansi pemerintahan di daerah, dapat dibentuk Forum Musyawarah Pimpinan Pemerintahan di Daerah dan kepala daerah selaku kepala pemerintahan daerah bertindak sebagai ketua. Karena urusan pemerintahan umum merupakan urusan pemerintahan yang tidak di desentralisasikan, maka biaya penyelenggaraan urusan pemerintahan umum tersebut di daerah menjadi tanggung jawab Pemerintah Pusat.

23

4.2 Urusan Pemerintahan Umum dan Implikasinya terhadap Keberadaan Forpimda

Ada masalah penting yang perlu diatur lebih jelas dalam masalah Urusan Pemerintahan Umum dan implikasi dari urusan pemerintahan umum terhadap keberadaan Forum Pimpinan Daerah (Forpimda) daulu muspida ditingkat Kabupaten dan Forum Pimpinan Kecamatan (Forpimcam) dulu Muspika ditingkat Kecamatan

4.3 Pembagian Urusan Pemerintah Pusat, Provinsi dan Kabupaten

Dalam pembagian urusan harus terdapat kejelasan pembagian wewenang mengatur dan mengurus di wilayah yurisdiksi: pusat, provinsi dan kabupaten.1 Tidak boleh terdapat tumpang tindih antara satu yurisdiksi dengan yurisdiksi lainnya. Wewenang mengatur dan mengurus harus dibagi habis secara jelas antar tingkatan pemerintahan. Wewenang mengurus dan mengatur berdasarkan azas sentralisasi diletakkan di Pemerintah. Sedangkan wewenang mengatur dan mengurus berdasarkan azas desentralisasi dan tugas pembantuan titik beratnya diletakan pada yang paling dekat dengan masyarakat (prinsip subsidiaritas).

Pembagian urusan pemerintahan masih menjadi tarik menarik antara Pemerintah Pusat, provinsi, dan kabupaten. Salah satu sumbernya adalah karena ketidakjelasan dalam membagi urusan antar tingkat pemerintahan. Kriteria efisiensi dalam penyelenggaraan urusan selalu mengarah pada skala ekonomi sehingga urusan cenderung diserahkan kepada pemerintah yang lebih tinggi. Sedangkan kriteria akuntabilitas cenderung menunjuk pada tingkat pemerintahan yang lebih dekat dengan

1 Diskusi tentang pembagian urusan antar susunan pemerintah dapat dibaca dalam paper Benyamin Husein dan Eko Prasojo berjudul “Konsep Pembagian Kewenangan (Urusan) Antar Tingkat Pemerintahan”, paper tidak diterbitkan

24

masyarakat. Penerapan kriteria eksternalitas juga tidak sederhana karena sering kurang memperhatikan dampak dari kegiatannya terhadap pihak lain diluar jurisdiksinya.

Urusan pemerintah, provinsi, dan kabupaten untuk semua urusan konkuren tidak ada kejelasan skala urusan yang menjadi kewenangan provinsi dan mana urusan skala kabupaten untuk setiap sektor belum dapat dirumuskan dengan jelas. Akibatnya, pemangku kepentingan yang kemudian memberi interpretasi yang berbeda-beda tentang mana urusan Pemerintah provinsi, dan kabupaten.

Dari sisi lain, kesulitan muncul dari meluasnya miskonsepsi para pemangku kepentingan di daerah tentang desentralisasi dan hubungan antar susunan pemerintahan. Penyelenggara pemerintah di Daerah seringkali menganggap setiap pengaturan yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat terhadap urusan yang telah didesentralisasikan sebagai campur tangan pusat terhadap urusan daerah. Sedangkan dalam negara kesatuan, tidak ada urusan yang sepenuhnya menjadi urusan daerah. Pemerintah Pusat setidak-tidaknya memiliki kewenangan untuk merumuskan NSPK, yang seharusnya menjadi dasar bagi daerah dalam menyelenggarakan urusan yang telah didesentralisasikan. Pada prakteknya NSPK tidak segera disusun sehingga perbedaan interprestasi semakin tajam.

Miskonsepsi lainnya muncul terkait dengan hubungan antara provinsi dan kabupaten dalam urusan yang telah didesentralisasikan. Kabupaten cenderung menganggap semua urusan yang didesentralisasikan tersebut menjadi urusannya dan mengabaikan interdependensi dan interrelasi dalam penyelenggaraan urusan antar kabupaten dimana provinsi dapat mengambil peran untuk mengatur dan mengurus urusan yang karena pertimbangan eksternalitas, efisiensi, dan akuntabilitas sebaiknya dilakukan pada tingkat provinsi.

25

Usulan dan saran yang dapat dipertimbangkan berdasarkan analisis tersebut adalah :

1) Perlu restrukturisasi pengaturan mengenai pembagian urusan pemerintahan.

2) Perlu pengaturan yang jelas tentang urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan wajib dibedakan menjadi dua kelompok urusan, urusan yang terkait dengan pelayanan dasar warga yang secara minimal harus dipenuhi oleh daerah dan urusan wajib yang terkait dengan kebijakan nasional, seperti statistik, kebudayaan, tata ruang dan lain-lainnya. Urusan wajib yang terkait dengan pelayanan dasar harus diselenggarakan oleh daerah berdasarkan SPM yang dibuat oleh pemerintah, sedangkan urusan wajib yang terkait dengan kepentingan pemerintah diselenggarakan berdasarkan standar lainnya yang diatur dalam NSPK yang dibuat pemerintah.

3) Perlu dibuat pengaturan yang lebih jelas tentang penyelenggaraan urusan pilihan. Daerah menyelenggarakan urusan pilihan untuk pengembangan keunggulan daerah dalam rangka peningkatan kesejahteraan rakyat. Pengambilan keputusan tentang urusan pilihan yang akan dikelola oleh daerah dapat didasarkan pada struktur PDRB, mata pencaharian penduduk, dan pemanfaatan sumberdaya lokal yang tersedia di daerah.

4) Agar daerah fokus melaksanakan urusan wajib dan pilihan yang sesuai dengan prioritas dan potensi unggulan daerah, maka dilakukan pemetaan (mapping) terhadap setiap urusan pemerintahan tersebut, sehingga fokus dalam pencapaian target-target urusan semakin jelas.

4.3.1 Urusan Pemerintahan Umum dan Muspida

26

Disamping urusan wajib dan konkuren, dalam pelaksanaan pemerintahan di daerah terdapat juga urusan pemerintahan yang terkait dengan:

1. pemeliharaan nilai-nilai persatuan bangsa dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI)

2. memelihara ideology Pancasila,

3. memelihara kebinekaan bangsa agar tidak terpecah belah, menyadari bahwa pluralisme adalah rahmat dan bukan bencana dan untuk itu perlu dijaga kelestariannya

4. menjaga Konstitusi bangsa yaitu UUD 1945 dengan segala perubahannya sebagai hokum dasar yang harus dipedomani dalam penyusunan berbagai peraturan perundang-undangan

5. memelihara kerukunan dan toleransi beragama dan mencegah munculnya gerakan-gerakan ekstrim yang mengatas namakan agama dan berpotensi memecah belah persatuan bangsa

6. mengkordinir instansi-instansi pemerintah yang ada di daerah untuk menciptakan kesatuan tindakan dan harmonisasi kegiatan sesuai dengan kewenangan masing-masing.

7. Memelihara stabilitas kehidupan politik yang dinamis di daerah sehingga tidak terjadi gejolak politik yang mengganggu stabilitas kehidupan masyarakat daerah.

Urusan-urusan tersebut tidak masuk dalam urusan pemerintahan baik yang bersifat absolut maupun konkuren. Urusan tersebutlah yang masuk dalam kategori urusan pemerintahan umum. Di tingkat daerah belum ada pengaturan yang jelas tentang urusan pemerintahan umum tersebut.

Salah satu ruang lingkup dari urusan pemerintahan umum adalah kegiatan mengkordinir instansi-instansi pemerintah yang

27

ada di daerah. Ada berbagai instansi pemerintah yang bukan masuk dalam ranah perangkat daerah karena bersumber dari urusan pemerintahan yang tidak diotonomikan atau urusan absolute. Diantara instansi pemerintah tersebut adalah dari unsur TNI, Polri, Kejaksaan, Instansi dari Kementerian Keuangan, Instansi dari Kementerian Agama, bupati sebagai kepala pemerintahan daerah mendapatkan pelimpahan untuk melaksanakan urusan pemerintahan umum dari Presiden. Konsekuensi logisnya adalah bupati karena jabatannya bertindak sebagai ketua bagi forum instansi-instansi pemerintah tersebut, namun tidak termasuk mengkordinir unsur yang ada diluar kekuasaan eksekutif seperti pengadilan (yudikatif), perwakilan BPK dan lembaga-lembaga non eksekutif lainnya.

Urusan pemerintahan umum adalah urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat dan secara hirarkhis dilimpahkan kepada Bupati dan Camat. Dewasa ini urusan pemerintahan umum tersebut tidak ada secara jelas dan tegas, kondisi ini yang kemudian menyebabkan tidak adanya pelaksana urusan pemerintahan umum di daerah. Akibatnya banyak terjadi kegiatan-kegiatan ekstrim yang bersifat primordialisme yang tidak ada yang menanganinya di daerah. Hanya aparat keamanan saja yang sibuk manakala terjadi kerusuhan tanpa adanya suatu institusi yang secara fungsional dan structural melakukan kegiatan-kegiatan pencegahan munculnya kerusuhan tersebut. Pemerintah daerah tidak ada yang melakukan tindakan-tindakan atau program kerja yang bersifat preventif untuk mencegah munculnya kegiatan-kegiatan yang membahayakan keutuhan bangsa dan Negara, karena memang tugas tersebut tidak masuk dalam ranah otonomi daerah.

Dari sisi keberadaan Forpimda (Muspida), selama ini masih diperlukan untuk menunjang kelancaran jalannya roda

28

pemerintahan daerah. Keberadaan forum tersebut dirasa urgensinya terkait dengan upaya menyamakan persepsi dari pemerintah daerah ketika menyikapi urusan-urusan yang terkait dengan keamanan, kerusuhan akibat SARA, bencana, dan penegakan hokum yang terkait dengan kewenangan daerah seperti penertiban KTP, ijin bangunan, kaki lima dan gangguan-gangguan kemasayarakatan lainnya.

Tidak adanya dasar hukum yang tegas dari keberadaan Forpimda akan menyebabkan kesulitan dalam pertanggung jawaban aspek keuangan. Dalam menunjang kegiatan forum pimpinan daerah tersebut, pemerintah daerah sering terbebani dalam pendanaannya. Hal ini akan menjadi temuan manakala ada pemeriksaan keuangan oleh BPK. Pada satu sisi kegiatan tersebut memang harus dibiayai, namun pada sisi yang lain dasar hukum untuk membiayainya tidak ada. Posisi dilematis ini yang kemudian menyebabkan pemerintah daerah dalam posisi serba salah. Pemda memerlukan bantuan aparat pemerintah seperti TNI dan Polri tapi dasar hukum pembiayaannya tidak ada. Hal-hal ini yang memerlukan pemecahan pemda membutuhkan dukungan dari pihak-pihak non pemerintah daerah ketika pemda dihadapkan pada kegiatan-kegiatan yang bersifat “cross cutting” yang melibatkan kewenangan pemda dan kewenagan instansi-instansi diluar pemda.

4.3.2. Analisis

Dalam era transisi demokrasi seperti sekarang ini, perlu adanya pengaturan yang jelas dan tegas yang bertanggung jawab atas urusan pemerintahan umum di tingkat daerah. Sudah seyogyanya juga di tingkat tingkat kabupaten menjadi tanggung jawab Bupati sebagai kepala pemerintahan kabupaten. Urusan pemerintahan umum tersebut menjadi urusan pemerintahan

29

yang menjadi domain pemerintah dan dilimpahkan kepada bupati di tingkat Kabupaten.

Pada tingkat kecamatan, mengingat camat adalah berstatus perangkat daerah kabupaten, maka bupati melimpahkan pelaksanaan urusan pemerintahan umum di tingkat kecamatan kepada camat. Camat yang bertanggung jawab atas pelaksanaan urusan pemerintahan umum di level paling bawah.

4.4 Organisasi Perangkat Daerah

Organisasi perangkat daerah memiliki posisi yang sangat penting dalam menentukan keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Desain, struktur, mekanisme kerja, dan kualitas aparatur sangat menentukan kinerja. Seberapa tepat merancang desain, struktur, dan proses kerja sehingga mampu menjalankan fungsi secara efisien, efektif, dan sinergik menjadi kunci keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan.

Dalam merancang desain dan struktur organisasi perangkat daerah tentunya harus mendasarkan pada urusan wajib terkait pelayanan dasar yang menjadi prioritas daerah dan urusan pilihan sesuai dengan potensi unggulan daerah Pengembangan birokrasi di daerah harus juga mempertimbangkan prinsip-prinsip efisiensi, efektivitas, dan kemudahan interaksi. Struktur perangkat daerah harus efisien. Prinsip efisiensi ini mengajarkan bahwa struktur harus sederhana dan ramping tapi mampu mengemban banyak fungsi. Dengan struktur yang seperti ini maka daerah akan dapat menyelenggarakan urusan yang menjadi kewenangannya dengan pengorbanan sumber daya yang kecil.

30

Dengan berazaskan pada prinsip efektivitas maka harus mengembangkan struktur organisasi yang mampu mewujudkan outputs dan outcomes sesuai yang diharapkan dari penyelenggaraan setiap urusan pemerintahan. Efektivitas mengukur kemampuan struktur organisasi untuk merealisasikan program-program yang dikembangkan oleh daerah. Sedangkan, prinsip kemudahan interaksi menjamin adanya kemudahan interaksi antar organisasi di daerah dan antar organisasi dengan warganya.

Dengan mengembangkan struktur organisasi atau perangkat daerah yang memenuhi ketiga prinsip diatas, maka akan dapat mengembangkan organisasi yang tepat sesuai dengan urusan yang menjadi kewenangan sehingga penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan efektif.

Belum adanya analisis jabatan dan analisis beban kerja membuat tidak pernah tahu secara pasti berapa besar organisasi yang dibutuhkan dan berapa banyak jumlah tenaga kerja yang dibutuhkan. Akibatnya, pengembangan struktur birokrasi seringkali lebih banyak didasarkan atas pertimbangan subyektif, jangka pendek, dan pemahaman yang kurang tepat terhadap kebutuhan dan tantangan yang dihadapi oleh Daerah.

4.5 Perencanaan Pembangunan Daerah

Keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan pembangunan daerah dengan pembangunan nasional dan antara perencanaan kabupaten dengan perencanaan provinsi masih perlu ditingkatkan. Selama ini banyak perencanaan pembangunan belum mengacu kepada rencana pembangunan provinsi dan nasional, akibatnya, konsistensi dan sinergi dalam pembangunan daerah belum dapat secara optimal diwujudkan.

31

Kebijakan pembangunan daerah sebagaimana dinyatakan dalam RPJMD dan RKPD sering belum dikaitkan dengan urusan yang menjadi kewenangan dan rencana tata ruang. Pengintegrasian antara dokumen RPJMD dan RKPD dengan dokumen tata ruang sering belum dapat dilakukan dengan optimal. Kegiatan pembangunan yang memiliki dimensi ruang belum dapat ditempatkan dalam lokasi yang telah ditentukan dalam rencana tata ruang. Kemampuan untuk mengisi rencana tata ruang dengan kegiatan pembangunan yang sesuai masih sangat rendah. Akibatnya, banyak kegiatan pembangunan daerah yang kurang sesuai dengan rencana tata ruang yang telah dibuat dan menimbulkan berbagai masalah lingkungan yang merugikan kepentingan masyarakat.

Ketiga, dokumen rencana pembangunan daerah sering belum secara jelas memuat secara rinci hasil pembangunan yang diharapkan (outcomes), keluaran yang dihasilkan, dan masukan. Akibatnya keterkaitan antara masukan, keluaran, dan hasil yang diharapkan belum dapat diamati dengan mudah oleh para pelaksana dan pemangku kepentingan.

Banyak dokumen rencana pembangunan daerah yang belum dibuat atas dasar data yang akurat dan reliabel. Para perencana pembangunan daerah sering mengalami kendala untuk membuat rencana pembangunan daerah yang berbasis pada informasi yang akurat dan reliable karena keterbatasan data yang dimilikinya. Tidak tersedianya data yang lengkap dan dikumpulkan secara berkala membuat para perencana mengalami kesulitan dalam membuat rencana pembangunan yang mampu menjawab secara tepat masalah yang berkembang di daerah.

Terbatasnya informasi dan data yang valid dan terbarukan menjadi salah satu penyebab dari rendahnya kualitas perencanaan pembangunan daerah. Tidak tersedianya data yang

32

mengukur hasil pembangunan yang diharapkan (outcomes), keluaran, dan masukan sering membuat para pelaksana dan pemangku kepentingan mengalami kesulitan untuk memahami rasionalitas dari kegiatan pembangunan daerah.

4.6 Keuangan dan Aset Daerah

Aset pemerintah harus juga digunakan untuk sebesar-besarnya peningkatan kesejahteraan masyarakat. Selama ini pemahaman tentang aset cenderung terbatas. Aset cenderung dipahami terbatas pada barang milik pemerintah, sedangkan yang dimaksud dengan aset sebenarnya jauh lebih luas, termasuk tanah, sumberdaya alam, dan aset non-tangible lainnya. Karena terbatasnya pemahaman tentang aset sering menyebabkan pemanfaatan aset sering kurang optimal dilihat dari kepentingan masyarakat.

Pengaturan tentang penggunaan aset untuk kepentingan ekonomi dan lainnya perlu dilakukan. Pengaturan tentang pemberdayaan aset mesti harus menempatkan kepentingan masyarakat sebagai pertimbangan utama. Penyelenggara pemerintahan harus dapat memanfaatkan aset-aset daerah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

4.7 Kerjasama Antar Daerah

Upaya untuk melakukan kerjasama antar daerah sudah cukup diusahakan, walaupun belum optimal. Kasus GERBANGKERTASUSILO yang mencoba mengintegrasikan pengembangan Gresik, Bangkalan, Mojokerto, Surabaya, Sidoarjo, dan Lamongan dapat menjadi salah satu contoh dari kegagalan mewujudkan kerjasama antar daerah.

33

BAB V

PENUTUP

Pelaksanaan otonomi daerah masih mengalami banyak hambatan dan kendala sehingga tujuan dari kebijakan tersebut belum dapat diwujudkan secara optimal. Hambatan dan kendala tersebut muncul sebagian karena pengaturan yang banyak mengalami perubahan, diantaranya perubahan atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menjadi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah. Akibatnya, banyak masalah yang muncul di daerah pengaturannya mengalami perubahan untuk mengikuti ketentuan peraturan yang ada. Bahkan, dalam beberapa hal pengaturan yang ada sudah tidak lagi cocok dan relevan untuk digunakan, karena situasi yang dihadapi oleh pemerintah daerah sudah berbeda dengan yang dulu dijadikan sebagai dasar dalam pembentukan peraturan daerah.

Pengaturan yang ada sekarang ternyata belum mampu mendorong adanya profesionalisme, lembaga perangkat daerah dan

34

susunan pemerintahan. Dengan pertimbangan seperti tersebut diatas, Penyusunan Rancangan Peraturan Daerah Tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan kabupaten Gresik dirancang untuk memperbaiki pengaturan yang dinilai belum sejalan dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah. Bahkan, tanpa Peraturan Daerah Tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan kabupaten Gresik penyelenggaraan pemerintahan daerah akan menjadi semakin buruk dan mengganggu kesejahteraan masyarakat di daerah.

Dengan berbagai pertimbangan diatas, maka para pemangku kepentingan dan pembuat kebijakan diharapkan dapat memahami dengan baik mengapa Penyusunan Rancangan Peraturan Daerah Tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik pengaturan menjadi lebih jelas. Peraturan Daerah Tentang Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Gresik diharapkan berbagai masalah yang ada dapat dicarikan solusinya dengan baik sehingga penyelenggarakan pemerintahan daerah dapat berjalan secara efektif, efisien, dan akuntabel.

35

DAFTAR PUSTAKA

Agrawal, Arun, and Clark C. Gibson. "Enchantment and Disenchantment: The Role of Community in Natural Resource Conservation." World Development 27, no. 4 (1999): 629-49.

Dwiyanto, Agus, dkk. 2003a. “Reformasi Tata Pemerintahan dan Otonomi Daerah,” Yogyakarta: PSKK UGM

Dwiyanto, Agus, dkk. 2003b. Teladan dan Pantangan Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Yogyakarta: PSKK UGM

Dwiyanto, Agus, 2006. “Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik,” Yogyakarta: Gadjah Mada University Press

Dwiyanto, Agus, dkk. 2007. “Kinerja Tata Pemerintahan Daerah,” Yogyakarta: PSKK UGM

36

Esman, M.J. 1991. “Management Dimensions of Development: Perspectives and Strategies”. West Hartford, Connecticut: Kumarian Press, Inc.

Ferrazi, Gabe, 2007. “Exploring Reform Options In Functional Assignment”(Draf Report), Jakarta: DSF and GTZ

Fisman, Raymond and Roberta Gatti. "Decentralization and Corruption: Evidence across Countries." Journal of Publik Economics 83, no. 3 (2002): 325-45.

Fleurke, Frederik and Rudie Hulst, “A Contingency Approach to Decentralization”, Publik Organization Rev (2006) 6:37-56

Hamdi, Muchlis “Pembinaan dan Pengawasan Dalam Hubungan Pusat-Daerah”, paper tidak diterbitkan

Hoessein, Benyamin. “Produk Hukum Penyelenggaraan Otonomi Daerah dan Tugas Pembantuan”, Paper tidak diterbitkan, 2007.

Hoessein, Benyamin dan Eko Prasojo, “Konsep Pembagian Kewenangan (Urusan) Antar Tingkat Pemerintahan”, Paper tidak diterbitkan, 2007.

Keban, Jeremias T. “Perencanaan Pembangunan Daerah”, Paper tidak diterbitkan, 2007.

Kertapraja, E. Koswara, ”Pokok-Pokok Pikiran Tentang Permasalahan Kedudukan Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Pusat”, Paper tidak diterbitkan,2007.

Pratikno, ”Masukan Untuk Revisi UU 32/2004 Terkait Dengan Kerjasama Antar Daerah”, Paper tidak diterbitkan,2007.

37

Salomo, Roy V, “Pokok-Pokok Pemikiran Untuk Penyempurnaan UU N0.32/2004: Perangkat Daerah”, Paper tidak diterbitkan, 2007.

Wastiono, Sadu. “Pokok-Pokok Penyempurnaan Kecamatan”, Paper tidak diterbitkan, 2007.

38