Nacionalna Strategija Za Aproksimaciju

NACIONALNA STRATEGIJAREPUBLIKE SRBIJE ZA APROKSIMACIJU

Beograd, decembar 2011. godine

U OBLASTI ŽIVOTNE SREDINE

Nacionalna strategija Republike Srbije za aproksimaciju u oblasti životne sredine 3

PREDGOVORSvojim prekograničnim uticajem i koristima od usvajanja regionalnog pristupa, zaštita životne sredine već dugo vremena predstavlja cilj kojem države članice Evropske unije teže kroz poboljšanu integraciju. Nadovezujući se na ovako uspostavljeni okvir i na fi nansijsku podršku Evropske unije, Republika Srbija jeste i biće u mogućnosti da na najbrži mogući način ojača svoj sistem zaštite životne sredine, čime će doprineti zdravlju ljudi i ekonomskom razvoju, u isto vreme obezbeđujući zadovoljenje potreba sadašnjih i budućih generacija.

Ovaj zadatak nije nimalo lak. Obezbeđujući fl eksibilnost za države članice u smislu prilagođavanja načina implementacije ustavnom i institucionalnom poretku, propisi EU u oblasti zaštite životne sredine su detaljni, konkretni i opsežni. Kako bi se obezbedile delotvorne i efi kasne koristi iz životne sredine, potrebno je obezbediti opsežan okvir planiranja i upravljanja.

Nacionalna strategija za aproksimaciju u oblasti zaštite životne sredine objedinjuje, racionalizuje i proširuje postojeći okvir za planiranje transpozicije propisa EU, jača implementaciju i kontrolu i nadzor, i obezbeđuje infrastrukturu koja je potrebna Republici Srbiji, njenim opštinama, privrednicima i građanima, kako bi se omogućilo njihovo usklađivanje sa propisima.

Vlada Republike Srbije je 13. oktobra 2011. godine usvojila zvaničnu verziju Nacionalne strategije za aproksimaciju*, čime je uspostavljen okvir za celokupan spektar postupaka transpozicije i implementacije. Ova proširena radna verzija Strategije sadrži i dodatni materijal proistekao iz sedam pratećih sektorskih strategija u oblasti zaštite životne sredine, kako bi se omogućio veći uvid i bolje smernice za približavanje propisa u oblasti zaštite životne sredine propisima Evropske unije.

Postizanje ciljeva zacrtanih u ovoj radnoj verziji strategije će zahtevati određeno vreme, stalne napore i bolju saradnju između svih strana uključenih u implementaciju ovako teških zadataka. Sektorske strategije (za horizontalna pitanja, kvalitet vazduha i klimatske promene, industrijsko zagađenje i buku, upravljanje vodama, upravljanje otadom, zaštitu prirode i šumarstvo, i hemikalije i genetski modifi kovane organizme) obezbeđuju detalje za delotvorno ispunjenje zadataka, a u pripremi su i Planovi za implementaciju posebnih direktiva. Napredovanje u implementaciji strategija i planova treba pažljivo pratiti kako bi se oni dinamički prilagođavali izmenjenim okolnostima, dok s druge strane treba koristiti dolazeće mogućnosti i prevazilaziti prepreke.

Mada je reč o izazovnom procesu, procene troškova i koristi u ovoj Strategiji pokazuju da koristi od poboljšane zaštite životne sredine, u smislu boljih uslova, zdravlja i perspektive održivog razvoja, daleko premašuju troškove..

* Objavljena u Službenom glasniku Republike Srbije broj 80/11 od 28.11.2011. godine.

Nebojša Pokimica

Pomoćnik ministra

Ministarstvo zaštite životne sredine,

rudarstva i prostornog planiranja

4

Priznanja Nacionalna strategija za aproksimaciju u oblasti zaštite životne sredine za Republiku Srbiju pripremljena je u tesnoj saradnji Ministarstva životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja i Ministarstva poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede, Ministarstva za infrastrukturu, Ministarstva fi nansija, Kancelarije za evropske integracije Republike Srbije i predstavnika drugih ministarstava i Autonomne pokrajine Vojovodina. Predstavnici privrede i društva su uzeli aktivno učešće u radu radnih grupa i na sastancima.

Podrška pripremi ove Strategije pružena je i kroz tehničku pomoć koju je fi nansirala Evropska unija kroz instrument za pretpristupnu pomoć (IPA), a realizovali su je Eptisa Servicios de Ingeniería S.L. (Španija) i Project Management Ltd. (Irska).

Izražena je zahvalnost svim stanama u ovom procesu za pozitivan stav prema saradnji i za dragocene doprinose.

Zahvaljujemo Evropskoj komisiji za obezbeđivanje neophodne fi nansijske podrške.

Odricanje od odgovornosti1. Nacionalna strategija za aproksimaciju u oblasti zaštite životne sredine je dokument Republike Srbije. Sadržaj

ovog dokumenta ne predstavlja u svakom slučaju zvaničan stav Evropske unije.

2. Nacionalna strategija za aproksimaciju u oblasti zaštite životne sredine daje prikaz opšteg stanja i ni na koji način ne predstavlja pravni ili investicioni savet za privatni sektor. Organi Republike Srbije, Evropska komisija, Eptisa Servicios de Ingeniería S.L. (Španija), Project Management Ltd. (Irska) i drugi pojedinci i organizacije iz ovog projekta ne prihvataju nikakvu odgovornost za odluke koje na osnovu sadržaja ove Strategije donesu (fi zička ili pravna) lica iz privatnog sektora. Preporučuje se da svako ko namerava da pokrene investiciju ili neku aktivnost potraži pravni ili fi nansijski savet od kvalifi kovanih stručnjaka za ove oblasti.

3. Očekuje se da će se Strategija Republike Srbije za aproksimaciju u oblasti zaštite životne sredine razvijati kako budu nalagale okolnosti. Ova, kao ni zvanična verzija Nacionalne strategije za aproksimaciju u oblasti zaštite životne sredine se ni na koji način ne mogu smatrati obavezujućima, niti se ovde identifi kovani specifi čni ili opšti ciljevi, kao ni druge ciljne vrednosti ne mogu smatrati obavezom.


SADRŽAJREZIME 9

1. OBIM I METODOLOGIJA STRATEGIJE 13

1.1 Obim strategije 15

1.2 Metodologija za izradu strategije 15

2 PREGLED TRENUTNE SITUACIJE 17

2.1 Istorijat 19

2.2 Prekretnice u razvoju 19

2.3 Put ka napred 21

2.4 Trenutno stanje aproksimacije: Pravni, ekonomski i institucionalni aspekti 21

2.4.1 Propisi 21

2.4.2 Ekonomski i fi nansijski aspekti 23

2.4.3 Institucije 29

3. STRATEŠKI PRAVAC 31

3.1 Opšta strategija 33

3.2 Vremenski okviri za strategiju 34

4. STRATEGIJA ZA APROKSIMACIJU U OBLASTI ŽIVOTNE SREDINE 39

4.1 Strategija za pravnu aproksimaciju 41

4.2 Strategija za ekonomsku i fi nansijsku aproksimaciju 42

4.2.1 Ograničenja priuštljivosti cena 42

4.2.2 Određivanje ciljnog datuma za potpunu usklađenost 44

4.2.3 Uticaj na Srbiju 45

4.2.4 Nedostatak fi nansijskih sredstava 47

4.2.5 Finansiranje praznina 48

4.2.6 Glavni zaključci 50

4.2.7 Predložene radnje 51

4.3 Strategija za institucionalnu aproksimaciju 52

5. STRATEGIJA ZA APROKSIMACIJU U OBLASTI ŽIVOTNE SREDINE PO SEKTORIMA 55

5.1 Uvod 57

5.2 Horizontalni sektor 58

5.3 Kvalitet vazduha i klimatske promene 59

5.4 Industrijsko zagađenje i buka 63

5.5 Zaštita prirode 67

5.6 Hemikalije i GMO 70

5.7 Upravljanje vodama 72

5.8 Upravljanje otpadom 78

6. OKVIR ZA MONITORING NAPRETKA APROKSIMACIJE I ZA PREGOVORE 87

6.1 Monitoring napretka aproksimacije 89

6.2 Okvir za pregovore 89

ANEKS 1 - NEAS STRUKTURA 91

ANEKS 2 - SPISAK KORIŠĆENIH DOKUMENATA 92

ANEKS 3 - STRATEŠKA PIRAMIDA ZA APROKSIMACIJU 95

6


ADMIN Administracija

AP Autonomna Pokrajina

ATS Akreditaciono telo Srbije

BAT Najbolje dostupne tehnike

CAFE Direktiva o čistijem vazduhu za Evropu

CAPEX Kapitalni izdaci

CBA Cost Benefi t analiza

Chapter 27 Poglavlje o životnoj sredini u okviru pravnih tekovina Evropske unije

CLP Klasifi kacija, obeležavanje i pakovanje hemikalija

CSO Organizacije civilnog društva

C&S Kontrola i nadzor

DIS Decentralizovani sistem implementacije

DW Voda za piće

EAS Strategija za aproksimaciju u oblasti životne sredine

EAS Project Projekat tehničke pomoći za „Izradu nacionalne strategije za aproksimaciju u oblasti životne sredine“,

EuropeAid/127462/C/SER/RS, fi nansira EU

EBRD Evropska banka za rekonstrukciju i razvoj

EC Evropska komisija

EIA Procena uticaja na životnu sredinu

EIB Evropska investiciona banka

EMAS Upravljanje životnom sredinom i revizorska šema

EPU Ekonomska politička jedinica

ESR Predstavnici sektora za životnu sredinu

EU Evropska unija

GDP Bruto domaći proizvod

GLP Dobra laboratorijska praksa

GHG Gasovi sa efektom staklene bašte

GMO Genetski modifi kovani organizmi

HHI Prihod po domaćinstvu

HR Ljudski resursi

IED Direktiva o emisijama u industriji

IFI Međunarodna fi nansijska institucija

INSPIRE EU Direktiva 2007/2/EZ, o opštem okviru infrastrukture za informisanje o prostoru

IPA Instrument za predpristupnu pomoć

IPPC Integrisano sprečavanje i kontrola zagađivanja

IQ Upitnik o implementaciji

KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau

LCP Velika postrojenja za sagorevanje

LSU Lokalna samouprava

MAT Maksimalno priuštljive tarife

MPTŠV Ministarstvo poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede

MBT Mehaničko biološki tretman

MŽSRPP Ministarstvo životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja

MIE Ministarstvo infrastrukture i energetike

MSW Čvrsti komunalni otpad

SPISAK SKRAĆENICA

8

NEAS Nacionalna strategija za aproksimaciju u oblasti životne sredine

NIP Nacionalni investicioni plan

NPEP Nacionalni program zaštite životne sredine

NPI Nacionalni program za evropske integracije

NPV Neto sadašnja vrednost

NSDS Nacionalna strategija održivog razvoja

OPEX Operativni izdaci

p.e. Ekvivalent populacije

PHI Institut za javno zdravlje

POP Dugotrajne organske zagađujuće materije

JKP Javno komunalno preduzeće

RGA Republički geodetski zavod

RHSS Republički hidro-meteorološki zavod

SSP Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

SEA Strateška procena uticaja na životnu sredinu

SEIO Kancelarija za evropske integracije Vlade Republike Srbije

SEPA Agencija za zaštitu životne sredine

SEPF Fond za zaštitu životne sredine

SHemA Agencija za hemikalije Republike Srbije

UWW Komunalne otpadne vode

VOC Isparljiva organska jedinjenja

WEEE Otpad od električne i elektronske opreme


REZIMEDo kraja 2011. godine, Srbija će doći do prekretnice u svojima naporima u cilju pristupanja Evropskoj uniji (EU). Posle publikacije mišljenja Evropske komisije o stanju spremnosti Srbije za pristupanje Evropskoj uniji, Evropski savet može da odluči da dodeli Srbiji status kandidata i da otvori pregovore za pristupanje. Mada postoje brojni faktori koji utiču na te odluke, uprava u Srbiji će i dalje pokazivati svoju posvećenost procesima za pristupanje EU nastavljajući sa stvaranjem neophodnih uslova kako bi Srbija ispunila sve obaveze za članstvo u EU.

Tokom protekle decenije učinjen je veliki napredak u poboljšanju zaštite životne sredine u Srbiji, ali i dalje dosta toga ostaje da se uradi. Visok nivo zaštite životne sredine predstavlja osnovne ciljeve utkane u Sporazum o EU, zajedno sa principima održivog razvoja i integracija zaštite životne sredine u sve politike. Stoga politika EU u oblasti zaštite životne sredine pokriva širok spektar, a propisi kojima se ta politika implementira su opsežni.

Srbija i dalje snosi posledice nasleđa degradiranja životne sredine. Na primer, dok se u EU skoro 90% otpadnih voda tretira pre ispuštanja, a skoro 100% komunalnog otpada sakuplja, u Srbiji se tretira samo 10% otpadnih voda pre ispuštanja, i sakuplja se samo 60% komunalnog otpada. Osim toga, čvrsti komunalni otpad koji se sakuplja u velikim količinama se mora odlagati na deponijama koje ne štite na adekvatan način ni životnu sredinu, ni javno zdravlje. Manje od 15% čvrstog komunalnog otpada koji se sakuplja u Srbiji se odlaže na deponije koje bi ispunile standarde EU, za razliku od proseka u EU gde taj procenat 99%. Isto tako, dok se u EU u proseku reciklira 40% čvrstog komunalnog otpada, u Srbiji je ta stopa samo 4%. Srbija takođe beleži viši nivo zagađenja u odnosu na prosek u Evropi, pri čemu su emisije NOx u Srbiji više za 35% per capita nego u EU, dok su emisije SO2 per capita preko 5,5 puta veće nego u EU.

Poslednje proširenje Evropske unije pokazuje kompleksnost koja je uključena u kreiranju uslova za potpuno poštovanje propisa EU koji se odnose na životnu sredinu - posebno u situaciji u kojoj trenutno zaštita životne sredine zaostaje u odnosu na EU.

Kako bi se prevazišao ovaj izazov, neophodno je postojanje održivog napretka u tri posebne oblasti: transpozicija propisa EU u oblasti životne sredine u nacionalne propise; uspostavljanje administrativnih kapaciteta za implementaciju, monitoring i primenu tih propisa; i uspostavljanje infrastrukture koja je neophodna kako bi se mogli poštovati ti propisi.

Ova tri međusobno povezana pitanja su obrađena u Nacionalnoj strategiji za aproksimaciju u oblasti životne sredine (NEAS), objedinjujući i proširujući prethodni rad i pripremljene strategije za pristupanje EU i zaštitu životne sredine. Ovaj trostruki pristup je od izuzetnog značaja, jer kao što je prikazano u ovom dokumentu, troškovi pripreme i primene propisa EU iz oblasti životne sredine su prilično visoki. Upravo je zato važno da se na optimalan način isplaniraju aktivnosti kako bi se ograničeni resursi iskoristili na ekonomičan, efektivan i efi kasan način, postižući tako najbolju vrednost novca. Stoga, kao što je predviđeno u Projektnim zadacima za Projekat EU „Tehnička pomoć za izradu nacionalne strategije za aproksimaciju u oblasti životne sredine“, NEAS će se uz podršku analitičkih dokumenata i izveštaja koristiti za ažuriranje Nacionalnog programa za zaštitu životne sredine (NPZŽS) i Nacionalnog programa za evropske integracije (NPI). Pored toga, u ovom NEAS prikazane su ekonomske i fi nansijske koristi koje će Srbija imati od poboljšanja zaštite životne sredine u skladu sa propisima EU.

Kako bi se razvio dosledan i jedinstven pristup, priprema NEAS je realizovana u skladu sa hijerarhijom planiranja standarda koji se najčešće koriste za pripremu strateških planova. Ovaj NEAS predstavlja najviši nivo u toj hijerarhiji. Pitanja koja su obrađena u ovom dokumentu su međusobno povezana i svojstvena svim pod-komponentama (sektorima) pravnih tekovina Evropske unije iz oblasti životne sredine. Na osnovu opšteg pristupa koji je dat u NEAS, izrađene su sektorske strategije. Te sektorske strategije predstavljaju taktičke planove u kojima je opšti pristup prikazan u NEAS prilagođen i primenjen na specifi čnosti raznih pod-sektora životne sredine (npr. otpad, voda, industrijsko zagađenje, i slično). Pored toga, biće izrađeni i planovi za sprovođenje posebnih direktiva, a oni će odgovarati operativnim planovima standardne hijerarhije strateškog planiranja.

Predložene su tri sveobuhvatne politike kako bi se uspešno pregovaralo o Poglavlju 27 i kako bi se postigla potpuna usklađenost sa pravnim tekovinama Evropske unije što je ranije moguće.

» Pravne tekovine Evropske unije treba da se odslikaju u propisima Republike Srbije ni u manjoj ni u većoj meri – svaki dodatni zahtev ili stroži standardi će biti upotrebljeni samo kada su opravdani u smislu životne sredine i ekonomskom smislu i kada nisu u suprotnosti sa propisima EU;

10

» Korišćenje donatorskih sredstava bi trebalo da se optimizira – to uključuje uspostavljanje odgovarajućih kapaciteta za apsorpciju, tj. adekvatnih institucija i realizacije projekata. Uključenost privatnog sektora bi trebalo dalje stimulisati kroz kreiranje pogodnih uslova za privlačenje investicija. Trebalo bi održati uravnoteženu ekonomsku strategiju koja će zauzvrat smanjiti potrebe za intervencijama iz državnog budžeta;

» Implementacija treba da se usredsredi na zahteve EU – rad na aproksimaciji i implementaciji pravnih tekovina EU treba da bude apsolutan prioritet ispred svih nacionalnih prioriteta; kako bi se odrazila ova sklonost, potrebno je na odgovarajući način prerasporediti fi nansijske i ljudske resurse, čemu treba posvetiti naročitu pažnju prilikom razmatranja budžetskih ograničenja i broju zaposlenih.

Bitan element planiranja zahteva za tranzicioni period kao i za ekonomsko planiranje celokupne aproksimacije, jeste datum pristupanja. S obzirom da je za određivanje (referentnog) datuma još uvek rano, mogući datum pristupanja bi mogao da bude 01.01.2019. godine, kao što se i pretpostavlja u NEAS isključivo za potrebe ekonomskog i fi nansijskog planiranja i za uspostavljanje linije razgraničenja mogućih tranzicionih perioda.

Iako je transpozicija pravnih tekovina Evropske unije u oblasti životne sredine znatno napredovala, pravni izazovi

su i dalje značajni. Pravna praksa bi trebalo da se izmeni kako bi se razdvojilo kreiranje politike od pisanja nacrta pravnih tekstova, i kako bi se uključile sve zainteresovane strane i civilno društvo u te procese, što bi dovelo do jedinstvenog seta zakona u oblasti životne sredine koji treba da obezbede potpunu transpoziciju pravnih tekovina Evropske unije, a koja su istovremeno nedvosmislena, bez previše detalja i jasna. Osim toga, pravne tekovine Evropske unije predstavljaju cilj koji se stalno menja, i Srbija će takođe morati da transponuje nove direktive koje će se usvajati sve do datuma kada Srbija pristupi EU.

Ekonomski izazovi aproksimacije su u oblasti životne sredine znatni. Na osnovu stanja infrastrukture u životnoj sredini u Srbiji i ekstrapolacije situacije u zemljama koje su nedavno postale članice EU, procenjuje se da će ukupni troškovi za ispunjavanje svih pravnih tekovina EU u oblasti životne sredine biti oko 10,6 milijardi evra (od današnjeg dana pa do 2030. godine), od čega su najzahtevniji sektor za vode (5,6 milijardi evra), otpad (2,8 milijardi evra) i sektor industrijskog zagađenja (1,3 milijardi evra). Bitan deo troškova se odnosi na operativne troškove, koji se ne mogu podmiriti iz međunarodnih izvora fi nansiranja i koji se moraju fi nansirati iz budžeta, privatnog sektora ili kroz naknade. Procenjuje se da će potreba za dodatnim fi nansiranjem iz budžeta dostići maksimum od oko 360 miliona evra tokom 2018. godine, zatim bi trebalo ravnomerno da opada sve do otprilike 2025. godine, kada će moći da se postigne potpuna nadoknada troškova. Uspešna realizacija svih ovih projekcija zasnovana je na razvoju čvrstih ekonomskih kapaciteta u MŽSRPP i drugim ministarstvima nadležnim za određena pitanja, kao i optimalnom korišćenju ekonomskih instrumenata. Poboljšana zaštita životne sredine u skladu sa zahtevima pravnih tekovina Evropske unije daje ekonomske koristi kroz: poboljšanje zdravlja ljudi; niže stope smrtnosti i dužeg života; smanjenje štete koja se nanosi poljoprivredi i imovini usled zagađenja; zdraviji ekosistemi, čime se na primer umanjuje gubitak biodiverziteta. Direktne ekonomske koristi koje proizilaze iz usklađivanja u oblasti životne sredine od sada pa do 2030. godine bi trebalo da nadmaše troškove za skoro 2,4 puta.

Institucionalni izazovi su takođe bitni. Apsolutan prioritet bi trebalo da bude na aproksimaciji pravnih tekovina Evropske unije, kao i na njihovoj implementaciji. Optimalno, nadležnosti MŽSRPP bi trebalo da obuhvate sve pravne tekovine Evropske unije, a implementacija bi trebalo da se realizuje kroz jednu izvršnu agenciju, kao što je to slučaj u mnogim zemljama EU, čime se MŽSRPP omogućava rad na poboljšanju propisa i izradi programske politike. U sadašnjoj institucionalnoj strukturi Vlade Republike Srbije, uspešna implementacija će zahtevati poboljšanje trenutne među- i unutar-ministarske saradnje i kanala za saradnju, što predstavlja situaciju sličnu onoj u Republici Češkoj. Struktura Radne podgrupe za Poglavlje 27, kojom predsedava državni sekretar MŽSRPP, će biti vrlo važna za ovu svrhu i može delotvorno da poveže planiranje za aproksimaciju, pruži podršku u pregovorima i koordiniše implementaciju. Nju će dopunjavati radne grupe za implementaciju pojedinačnih direktiva, kojima će predsedavati uglavnom načelnici odeljenja i koji će izveštavati Radnu podgrupu za Poglavlje 27, što će sve zauzvrat poslužiti kao platforma za obezbeđivanje efi kasne koordinacije između ministarstava.

Na kraju pristupnih pregovora, biće dogovoren tranzicioni period za implementaciju direktiva za koje su neophodna znatna fi nansijska sredstva („teške direktive“) ili odabranih direktiva za koje su neophodna znatna fi nansijska sredstva. Prema sadašnjim dostupnim ekonomskim podacima i u skladu sa njihovim daljim specifi kacijama u planovima za sprovođenje posebnih direktiva i ekonomskih strategija, kandidati za tranzicioni period biće postrojenja za tretman otpadnih komunalnih voda, postrojenja za skladištenje otpada koja su neophodna u skladu sa Direktivom o nitratima, komunalna postrojenja za čvrsti otpad i odabrana industrijska postrojenja.


Za sve ostale komponente pravnih tekovina EU, na ovom nivou, postizanje usklađenosti do datuma pristupanja čini se realnim. Ovo će se ponovo razmatrati kada se završe sektorske strategije i pripreme implementacioni planovi za posebne direktive.

NEAS predviđa okvir za buduće radove, sa dva nivoa instrumenata za planiranje koji su očekivani: strategije za

pojedinačne sektore životne sredine, i planovi za implementaciju posebnih direktiva. Sektorske strategije su u velikoj meri završene, a planovi za sprovođenje treba da budu fi nalizirani pre početka pregovora o pristupanju u vezi sa Poglavljem 27, kako bi pružili neophodne informacije1. Ova pomenuta dva niža nivoa planiranja treba da obezbede fl eksibilna i živa dokumenta u poređenju sa NEAS i to je upravo i razlog zbog koga ih Vlada ne uzima u razmatranje, barem u ovoj fazi.

Primena propisa EU iz oblasti životne sredine u Srbiji neće nimalo biti laka, niti jeftina. Isto tako, neće biti moguće da se odmah realizuje, činjenica je da je važnije da se realizuje na ispravan način nego da ta realizacija bude brza. Međutim, ovaj kompleksan zadatak bi trebalo da donese plodove. Uvođenje EU propisa u Srbiju ne predstavlja samo zvaničnu obavezu koju je propisao Brisel - to predstavlja program za postizanje boljeg stanja životne sredine i boljeg kvaliteta života za sve građane Srbije.

1 U skladu sa Zakonom o vodama, Strategija za upravljanje vodama na teritoriji Republike Srbije je pripremljena, i biće završena do januara 2012. godine i nakon javne rasprave, biće usvojena od strane Vlade, na predlog MPTŠV.

OBIM IMETODOLOGIJASTRATEGIJE

POGLAVLJE 1


1.1 OBIM STRATEGIJE

Nacionalna strategija za aproksimaciju u oblasti životne sredine (NEAS) se fokusira na Poglavlje 27 pravnih tekovina Evropske unije2 i ima za cilj da osigura da Srbija bude spremna da vodi pregovore sa Evropskom komisijom i Evropskim savetom na najefi kasniji način, i da ispuni svoje obaveze koje proističu iz članstva.

NEAS je uzeo u obzir sve institucije koje su u vezi sa Poglavljem 27 na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou, s tim što je prioritet ipak stavljen na nacionalni nivo.

1.2 METODOLOGIJA ZA IZRADU STRATEGIJE

Ova Nacionalna strategija za aproksimaciju u oblasti životne sredine je izrađena u okviru hijerarhije standardnog strateškog planiranja:

Ova Nacionalna strategija za aproksimaciju u oblasti životne sredine (NEAS) je na najvišem nivou te hijerarhije. Pitanja koja su obrađena u njoj su međusobno povezana i svojstvena svim pod-komponentama (sektorima) pravne tekovine Evropske unije. Dat je pristup upravljanju i uspešnom postizanju tri osnovna neophodna zadatka: priprema i usvajanje nacionalnog okvira za propise koji je u skladu sa odredbama direktiva, uredbi i odluka EU; uspostavljanje administrativnih sistema i procedura za adekvatnu implementaciju i primenu propisa; poboljšanje postojeće i instalacija nove infrastrukture kako bi se bilo u mogućnosti za usklađivanje sa odredbama zakonodavstva.

Sektorske strategije su izrađene u skladu sa osnovnim principima transpozicije, implementacije i primene, i razvoja infrastrukture. One predstavljaju taktičke planove. U okviru njih je opšti pristup prikazan u NEAS prilagođen i primenljiv na specifi čan kontekst svakog sektora, koji se razlikuje na više načina, kao na primer: intenzitet pritiska na životnu sredinu; stanje spremnosti za usklađivanje sa pravnim tekovinama Evropske unije; institucionalna struktura; privlačnost za ulaganja iz privatnog sektora.

Planovi za specifi čne direktive odgovaraju operativnim planovima u hijerarhiji. Oni se izrađuju tako da se taktički ciljevi za svaki sektor mogu postići na ekonomičan, efi kasan i efektivan način.

Ova hijerarhija planiranja je neophodna radi doslednosti i jedinstva. Ipak, pristup koji je zasnovan na učešću je usvojen za ovu vrstu pristupa planiranja odozgo na dole u potpunoj saradnji sa centralnim, pokrajinskim i lokalnim vladinim i nevladinim zainteresovanim stranama kako bi strateški okvir bio realan, sadržao adekvatne prikaze o dostupnim informacijama i da se zasniva na razmatranju šireg spektra svih perspektiva. To je bilo od vitalnog značaja za glavnu ulogu u izradi Strategije tako da je ona ne samo odgovarajuća i izvodljiva, već i prihvatljiva različitim zainteresovanim stranama.

Uz pomoć koju je obezbedila Evropska komisija (kroz EAS projekat), održano je preko 30 radnih grupa na kojima se diskutovalo o pravnim, institucionalnim i ekonomskim uređenjima za primenu pravnih tekovina Evropske unije u šest identifi kovanih pod-sektora: horizontalni, kvalitet vazduha i klimatske promene; industrijsko zagađenje i buka; zaštita prirode; hemikalije i GMO; vode i otpad. Isto tako je održano petnaest sastanaka platforme ravnopravnih članova koje su se takođe bavile pravnim, institucionalnim i ekonomskim pitanjima koja su međusobno povezana i samim tim relevantna za svih šest sektora. Osim relevantnih predstavnika iz institucija

2 U ranoj fazi izrade ove Strategije je odlučeno da se ne uključi „civilna zaštita“ osim onog dela koji se odnosi na nadležnosti Ministarstva životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja, a to je SEVESO II. Ostale nadležnosti se odnose samo na Ministarstvo unutrašnjih poslova i ne zahtevaju nikakvu transpoziciju. Neophodna je samo implementacija u toj oblasti.

16

javnog sektora (centralnih, pokrajinskih i lokalnih), predstavnici iz industrije, kao i predstavnici iz organizacija civilnog društva su takođe bili uključeni u rad radnih grupa i praltformi ravnopravnih članova.

Prethodne strategije kako za EU integracije (Nacionalni program za Evropske integracije, u daljem tekstu NPI) i poboljšanje zaštite životne sredine u Srbiji (na primer Nacionalni program zaštite životne sredine, u daljem tekstu NPZŽS, i Nacionalna strategija održivog razvoja, u deljem tekstu NSOR) su uzete u obzir, kao i odgovori koji su dati u Upitniku za pristupanje (koji je dostavljen EU 31.01.2011. godine).

Kako bi strategija bila delotvornija ona ne sme da bude statična. Kako se razvijaju spoljne i interne okolnosti, strategije treba da se usklađuju ukoliko se ima za cilj da one i dalje budu relevantne. Stoga se ovaj NEAS mora usklađivati sa postignutim napretkom tokom vremena.

To zahteva uspostavljanje efektivnog sistema za upravljanje informacijama koji odgovara raznim učesnicima u procesu aproksimacije. Višim zvaničnicima MŽSRPP je neophodan jedan izvršni informacioni sistem koji im pruža pristup visokom nivou sakupljenih unutrašnjih informacija o napretku na polju aproksimacije i spoljnih informacija kako bi se donosile odluke o usklađivanju strategije. Linijskim rukovodiocima iz raznih uključenih organa, zajedno sa članovima radnih grupa koje treba da se oforme, je neophodan sistem koji podržava donošenje odluka kako bi se mogle proceniti posledice raznih scenarija kroz napredovanje procesa. Ekonomski i fi nansijski instrumenti koji su izrađeni za pripremu NEAS mogu biti suštinska komponenta jednog takvog sistema koji podržava donošenje odluka. Posebni alati za poseban operativni monitoring treba da se uvedu kako bi obezbedila ponovna potvrda da nacionalni propisi dovode do sistema koji bi bio u skladu sa zahtevima svake direktive. Svi ti sistemi zahtevaju neprekidna poboljšanja u sadržaju i dostupnosti podataka iz oblasti životne sredine.

PREGLEDTRENUTNESITUACIJE

POGLAVLJE 2


2.1 ISTORIJAT

Republika Srbija je 22.12.2009. godine zvanično podnela prijavu za pristupanje Evropskoj uniji. Ta prijava obeležava početak procesa pristupanja kroz koji će Srbija prolaziti sve do članstva u EU. Bitan deo procesa pridruživanja za Srbiju jeste onaj deo koji se odnosi na usklađivanje njenih propisa, institucionalnih organizacija i radnih praksi sa zahtevima propisanim u EU propisima, koji su opšte poznati kao pravne tekovine Evropske unije.

Za zemlje koje sada imaju status zemlje kandidata, pravne tekovine Evropske unije su podeljene na trideset i pet poglavlja i pregovori se vode za svako poglavlje posebno. Nacionalna strategija za aproksimaciju u oblasti životne sredine je usredsređena na Poglavlje 27 „Životna sredina“. Ministar životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja je politički odgovorno lice za ovo poglavlje.3

Na osnovu iskustava deset zemalja koje su postale zemlje članice 01.05.2004. godine i 01.01.2007. godine, najverovatnije je da će pristupni period trajati između osam i deset godina. Dužina pristupnog perioda će zavisiti delimično od efi kasnosti pregovora koji će voditi Srbija sa EU, ali i od političkih stavova, kako internih tako i eksternih. S obzirom na činjenicu da Poglavlje 27 predstavlja jednu trećinu pravnih tekovina Evropske unije i zahteva dosta ulaganja, logično je da to poglavlje zaslužuje više od prosečne političke i administrativne pažnje.

Samo za svrhe planiranja, u ovom dokumentu je uzet kao mogući datum pristupanja 01.01.2019. godine. Isto tako pretpostavlja se da će Srbija dobiti zvanični status „zemlje kandidata“ 01.01.2012. godine. Posle pristupanja, Srbija će verovatno imati lakši pristup neophodnom fi nansiranju budući da se može očekivati da bi pristup strukturalnim fondovima EU mogao povećati raspoloživost bespovratnih sredstava, a pristup fi nansijskim sredstvima međunarodnih fi nansijskih institucija4 bi takođe mogao biti jednostavniji. Na osnovu ranijih iskustava, može se takođe očekivati da bi pristupanje EU pomoglo u poboljšanju kreditnog rejtinga i Srbije i njenih pod-nacionalnih zajmodavaca, tako omogućavajući pristup kreditnom tržištu. Sve to je proizvod dvostruko poboljšanog osiguranja od (I) velikih bespovratnih sredstava za infrastrukturne projekte i (II) dodatnog osiguranja međunarodnim kreditorima koje donosi članstvo u EU i disciplina. U nešto manjoj meri se povećava pristup fi nansijskim sredstvima kada zemlja dobije status zemlje kandidata, jer se prognozira da će se strane direktne investicije povećati, a samim tim da će se kreditni rejting Srbije poboljšati.

2.2 PREKRETNICE U RAZVOJU

Srbija i dalje snosi posledice nasleđa koje je nastalo usled nebrige prema životnoj sredini i njenog degradiranja koje predstavlja rezultat sistema upravljanja koji nije uspeo da uzme u obzir ekonomsku održivost i infrastrukturni razvoj, uticaj ekonomskih sankcija i konfl ikt u regionu. U vreme nakon sukoba u regionu, životna sredina svakako nije za Srbiju bila od velikog značaja. Zapravo je postojao stav većine da je zaštita životne sredine bila opšti luksuz koji Srbija sebi nije mogla da priušti, i da su umesto toga prioriteti bili politička stabilnost, ekonomski rast, povećanje zaposlenosti i posleratna obnova i uređenje.

Organi koji su bili nadležni za životnu sredinu u Srbiji obratili su posebnu pažnju na velike izazove da se izmene ti stavovi kroz brojne strategije u bliskoj saradnji sa ostalim granama javne uprave i predstavnicima civilnog društva. Kroz okupljanje raznih zainteresovanih strana iz različitih oblasti, korišćene metode koje se zasnivaju na učešću bile su od ključnog značaja za podizanje svesti o uticaju degradacije životne sredine na javno zdravlje, ekosisteme i socio-ekonomski razvoj, kao i za opšte shvatanje potrebe za zaštitom životne sredine.

Izrađene strategije odslikavaju različite perspektive u kojima se može videti izazov koji je vezan za zaštitu životne sredine, na taj način doprinoseći holističkom pristupu.

Nacionalni program za zaštitu životne sredine (NPZŽS) je nastao usled prepoznate potrebe za remedijacijom štete nanete životnoj sredini i kako bi se obezbedilo da ljudi u Srbiji imaju javna prirodna dobra. Kako takav, on se zasniva na opštem pristupu koji podstiče integrisanje zaštite životne sredine u sektorske politike i obezbeđuje okvir za usvajanje akcionih planova koji će se baviti posebnim pitanjima životne sredine. Uključivanje principa za veći stepen zaštite životne sredine kroz izradu politika zahteva dugotrajnu saradnju, i u tom smislu, priprema NPZŽS uključuje obnovljiv proces koji je započet 2003. godine.

3 Odluka o uspostavljanju koordinacionog tela za proces EU pridruživanja, Službeni glasnik 95/2007, 5/2010 i 87/2010.4 Predviđeno je da učešće međunarodnih fi nansijskih institucija dostigne otprilike 5 do 6% od ukupnih troškova aproksimacije u periodu nakon

pristupanja i dok je značaj relativno niži u odnosu na fi nansiranje kroz bespovratna fi nansijska sredstva, unapređeni uslovi ovakvih kredita mogu imati značajan uticaj na Srbiju – posebno ako budžetsko fi nansiranje ostane ograničeno.

20

Strategija održivog razvoja (SOR) objedinjuje izazove na polju socio-ekonomskog razvoja i zaštite životne sredine, kako bi se zadovoljile potrebe sadašnjih generacija, bez ugrožavanja i dovođenja u pitanje blagostanja generacija koje dolaze. Vlada Republike Srbije je usvojila NSZŽS u martu 2010. godine, kojom je uzet u obzir sav rad na tom polju.

Osim sveobuhvatinih i opštih strategija, pripremljene su i važne strategije i saopštenja koja se odnose na posebne aspekte zaštite životne sredine. Nacionalna strategija upravljanja otpadom za 2010-2019. godinu usvojena je u maju 2010. godine5. Strategija o biodiverzitetu za period 2011-2018.6 usvojena je 2011. godine, a Nacionalna strategija održivog razvoja prirodnih resursa i Strategija za zaštitu vazduha su trenutno u izradi i očekuje se da budu usvojene do kraja 2011. godine. Strategija upravljanja vodama na teritoriji Republike Srbije je u fazi nacrta, i planirano je da bude usvojena do sredine 2012. godine. Prva (inicijalna) nacionalna komunikacija prema Okvirnoj konvenciji o klimatskim promenama dostavljena je Sekretarijatu konvencije u 2010. godini, a priprema Druge nacionalne komunikacije je u toku. Nacionalni plan za implementaciju Stokholmske konvencije o dugotrajnim organskim zagađujućim materijama je usvojena 2009. godine7.

Svi napori Srbije za dalje poboljšanje životne sredine koje će koristiti kako sadašnjim tako i dolazećim generacijama jesu u skladu sa brojnim naporima javnih organa za pripremu pridruženja Evropskoj uniji. Kao deo Procesa stabilizacije i pridruživanja, koji je započeo 2001. godine, Vlada je usvojila „Akcioni plan za usklađivanje domaćeg zakonodavstva sa propisima EU“ u julu 2003. godine. Ovaj Akcioni plan takođe sadrži opravdanje potreba za usvajanjem određenih zakona, institucija koje su nadležne za implementaciju, i ostale elemente od važnosti za usklađivanje domaćeg pravnog sistema sa pravnim tekovinama Evropske unije.

Narodna skupština Republike Srbije je 14. oktobra 2004. godine usvojila „Rezoluciju o pristupanju“, koja je po prvi put zvanično uzela u obzir zahteve EU za pristupanje koji se odnose na usklađivanje srpskog pravnog okvira sa pravnim tekovinama EU. Rezolucija navodi da je usklađivanje propisa sa pravnim tekovinama Evropske unije prioritet u radu Narodne skupštine i da će on biti praćen posebnim procedurama za poboljšanje efi kasnosti tog procesa.

Posle važnog potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SPP) 29. aprila 2008. godine, oktobra iste godine Narodna skupština je usvojila Nacionalni program za evropske integracije (NPI), tako pokazujući posvećenost Srbije tom procesu. NPI za Srbiju predstavlja preteču Nacionalnog programa za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije (NPAA). Polazišna tačka za izradu NPI je stoga bila potreba da zemlje kandidati transponuju u domaće propise odredbe evropskih direktiva i da budu spremne da poštuju uredbe i direktive koje se primenjuju u zemljama članicama. Te politike, reforme i mere koje su kao takve neophodne za ispunjenje zahteva identifi kovane su u NPI zajedno sa preliminarnim identifi kovanjem neophodnih ljudskih i budžetskih resursa, kao i ostalih neophodnih sredstava za sprovođenje planiranih zadataka. Sve pravne tekovine Evropske unije iz oblasti životne sredine su obuhvaćene Poglavljem 3.278 NPI, dajući detaljan pregled stanja transpozicije i sprovođenja, kao i planirane nacrte zakona, institucionalne razvoje, neophodne kadrove i procenjene budžete koji su neophodni kako bi se osigurao adekvatan rad javne uprave. NPI je ažuriran u decembru 2009. godine.

Na osnovu NPI i u skladu sa članom 64 Zakona o zaštiti životne sredine, NPZŽS je završen i Vlada ga je usvojila 10. marta 2010. godine. Ipak je jasno navedeno u NPI da „...U Republici Srbiji nije izrađena nikakva procena troškova aproksimacije pravnim tekovinama Evropske unije iz oblasti životne sredine” i prepoznato je da se taj nedostatak treba ispraviti.

Planski i analitički okvir na kome se zasnivaju NPZŽS i NPI su objedinjeni i ažurirani u Nacionalnoj strategiji za

aproksimaciju u oblasti životne sredine (NEAS), kao i odgovori koji su dati u Upitniku za pristupanje koji je Srbija dostavila 31. januara 2011. godine. Sistemi, mehanizmi i procedure za usaglašavanje srpskih propisa iz oblasti životne sredine sa pravnim tekovinama Evropske unije i dalja sprovođenja su obuhvaćeni, kao i razvoj infrastrukture koji je neophodan za ispunjenje svih zahteva. Strateški pristup koji je ovde predstavljen je izrađen na osnovu potpune cost-benefi t analize koja je identifi kovala aspekte u kojima se planiranje pristupanja EU u sferi zaštite životne sredine može optimizovati na primer kroz usklađivanje predviđenih rasporeda i kroz postepeni razvoj infrastrukture.

5 Sl. glasnik 29/10, 2. maj 2010. 6 Sl. glasnik 13/11, 1. mart 2011.7 24. decembar 2009.8 Odnosi se na članove 111 i 97 (poljoprivreda, šumarstvo i vodoprivreda) SSP.


Stoga, kao što je predviđeno u Projektnim zadacima EU Projekta „Tehnička pomoć za izradu nacionalne strategije za aproksimaciju u oblasti životne sredine“, koji vodi Delegacija Evropske unije u Republici Srbiji, NEAS i prateća analitička dokumenta i izveštaji će se koristiti za ažuriranje kako NPSŽS, tako i NPI.

2.3 PUT KA NAPRED

Put Srbije ka pristupanju je ušao u ključnu fazu. Evropska komisija treba da do 12.12.2011. godine objavi svoje mišljenje o aplikaciji Srbije za članstvo u EU. Realno Srbija može da dobije zvaničan status „zemlje kandidata“ pre 01.01.2012. godine.

Posle dobijanja statusa zemlje kandidata, pregovori sa EU mogu biti otvoreni. Pregovori o Poglavlju 27 mogu da potraju nekoliko godina. Neophodno vreme će zavisiti od brzine procesa pregovora, koji je određen kapacitetom Srbije da vešto predstavi svoju poziciju i da sačini koherentan zahtev za prelazni period koji će biti zasnovan dobro proučenim činjenicama.

Napredak pregovora uključuje i multilateralni i bilateralni skrining posle koga će uslediti dostavljanje pozicionog dokumenta od strane Srbije. Taj dokument o stavu Srbije će razmatrati Savet EU, posle čega će objaviti svoj opšti stav. Od Srbije će se zahtevati da obezbedi dodatne informacije koje će dovesti do revidirane opšte pozicije koju će usvojiti Savet EU. Ova informacija i razmena pozicija može biti ponovljena u nekoliko navrata. Jednom kada svi aspekti budu jasni, pregovori o poglavlju koje se odnosi na životnu sredinu mogu biti privremeno zaključeni.

Posle zaključivanja pregovora po svim poglavljima, Evropski savet odlučuje o pridruživanju. Posle pridruživanja Srbija mora u potpunosti da implementira pravne tekovine Evropske unije u skladu sa rezultatima pregovora (što uključuje i prelazne periode).

2.4 TRENUTNO STANJE APROKSIMACIJE:

PRAVNI, EKONOMSKI I INSTITUCIONALNI ASPEKTI

Proces aproksimacije se sastoji od transpozicije propisa EU u srpske propise, zatim implementacije i primene tih propisa. Implementacija zahteva da se izrade pod-strategije i planovi koji identifi kuju koji su to neophodni resursi i na koji način oni mogu biti mobilisani u cilju okončanja implementacije pravnih tekovina Evropske unije.

Vlada je odredila ciljni datum 31.12.2012. godine za potpunu transpoziciju pravnih tekovina Evropske unije što je utvrđeno u NPI. Taj rok je mnogo pre isteka šestogodišnjih uslova potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju u 2008. godini.

2.4.1 PROPISI

Posvećenost Srbije da transponuje propise iz oblasti životne sredine je već pomenuta, odnosno na nju se pozivalo u nekoliko tekstova:

1. U Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) – koji još uvek nije u potpunosti ratifi kovan – član 72(2) navodi da aproksimacija treba da započne na dan potpisivanja SSP.

2. U Evropskom partnerstvu9 uz dva kratkoročna prioriteta:

a) da se ubrza aproksimacija propisa i standarda pravnih tekovina Evropske unije, i

b) da se sprovodu usvojeni propisi.

3. U NPI, u skladu sa kojim rad na transpoziciji treba da bude kompletiran do decembra 2012. godine.

Godišnji Izveštaj Evropske komisije o napretku procenjuje napredak u svim političkim oblastima. Uzimajući u obzir promene kada je reč o propisima „Izveštaj o napretku Srbije za 2010. godinu.“10 primećuje da je načinjen značajan napredak u oblasti životne sredine. U njemu se ističe da ipak postoji nedostatak javnih rasprava i da kvalitet propisa treba da se poboljša. Takođe se zagovara praćenje implementacije propisa.

Godišnji Izveštaj o napretku EK, koji koristi tabele usklađenosti i upitnike o implementaciji, poredi Srbiju i EU u svakom pojedinačnom slučaju (jedna direktiva – jedan zakon).

9 Odluka Saveta 2008/213/EZ10 Poslednji dostupan izveštaj (SEC (2010. godina) 1330 – “Radni dokument zaposlenih u Komisiji Napredak Srbije za 2010. godinu” uz Komunikaciju

[…] COM (2010) 660)

22

Navedeni izveštaji ukazuju na znatne napretke koji su učinjeni na polju transpozicije pravnih tekovina Evropske unije u oblasti životne sredine. Ipak, brz tempo transpozicije neminovno je ostavio tragove i brojni zakoni u oblasti životne sredine koji su usvojeni tokom 2009. godine su dopunjeni i izmenjeni tokom 2010. godine, bez obzira na to i dalje postoje neke pravne praznine.

Trenutno stanje transpozicije u Srbiji u oblasti Poglavlja 27 je analizirano u izveštaju koji je izrađen u okviru EAS projekta (Analiza pravnih praznina) koji utvrđuje stanje transpozicije11 i sadrži preporuke za poboljšanje prakse izrade nacrta zakona.

Do sada je transpozicija na horizontalnom nivou znatno napredovala u sektoru za hemikalije. Znatan napredak je postignut i kada je reč o sektorima za zaštitu prirode i otpada. Kada je reč o sektoru za vazduh, neke osnovne političke odluke koje se odnose na nacionalne pragove emisije moraju da se donesu pre nego što se nastave poslovi transpozicije u ovoj oblasti. Kada je reč o sektoru za vode, usvajanjem Zakona o vodama (2010) u velikoj meri je transponovana Okvirna direktiva o vodama. Rad na transpoziciji u sektoru za industrijsko zagađenje mora da se ažurira kako bi uključio i novu Direktivu o industrijskim emisijama koja je usvojena u decembru 2010. godine.

Iako su svi ti napori nesporni, oni su ponekad dovodili do preterane regulacije i to u najvećoj meri kroz uspostavljanje procedura koje su razrađenije više nego što se to zahteva u pravnim tekovinama Evropske unije. Preterana regulacija je skuplja i nije uvek bez rizika. Ugovor o funkcionisanju EU (TFEU) dozvoljava državama članicama da budu strožije nego što to nalažu pravne tekovine Evropske unije, ali zahteva od njih da te slučajeve prijave Komisiji koja će proveriti usklađenost sa propisima EU (npr. zabrana narušavanja konkurentnosti ili trgovine unutar države).

Ova Strategija uspostavlja politike koje treba da obezbede potpunu usklađenost sa pravnim tekovinama Evropske unije u oblasti zaštite životne sredine, ali ne i preko toga, osim ukoliko ne postoji obavezujući razlog vezan za životnu sredinu koji ujedno održava usklađenost sa zahtevima jedinstvenog tržišta EU.

Trenutno, propise iz oblasti životne sredine predlažu ad-hoc radne grupe u okviru MŽSRPP i drugih ministarstava nadležnih za određena pitanja. Ostala resorna ministarstva i zainteresovane strane mogu da učestvuju u radu tih grupa. Pošto se izradi nacrt zakona, grupa ga dostavlja organizacionoj jedinici u okviru ministarstva nadležnoj za harmonizaciju propisa, a zatim ministru, koji konsultuje Republički sekretarijat za zakonodavstvo, SEIO, Ministarstvo fi nansija i ostala linijska ministarstva, pri čemu svaka od strana ima dvadeset dana da reaguje. Posle ovih konsultacija, Ministar dostavlja revidiran zakon Vladi a zatim i Narodnoj skupštini.

U prošlosti je, kao prvi korak, transpozicija pravnih tekovina Evropske unije bila u velikoj meri delegirana pravnim ekspertima i odeljenjima kako bi identifi kovali na koji način treba da se inkorporiraju zahtevi EU propisa u pravni poredak Republike Srbije.

Vremenom, kao rezultat želje da se učini vidljiv napredak, iako pod izazovom pragmatizma, prednost je data dopunama i izmenama postojećih propisa a ne sveukupnim pravnim promenama; ova poslednja opcija bi zahtevala mnogo više vremena i bila bi potencijalno sporna.

S obzirom da je taj pristup i dalje prisutan, u nekim slučajevima je doveo do nedovoljne pravne i institucionalne nedvosmislenosti. Primer za to je izdavanje dozvola u skladu sa Zakonom o vodama i IPPC. Odeljenje za IPPC treba da izdaje IPPC dozvole kroz koordinaciju sektorskih dozvola. Dozvolu za ispuštanje otpadnih voda izdaje Direkcija za vode. Prve dozvole traju 10 godina, a druge 3.

Pravna nedvosmislenost u budućnosti može da bude rezultat sudske interpretacije. U međuvremenu, zabrinutost koju su zainteresovane strane pokazale kako iz javnog tako i iz privatnog sektora kada je reč o nedovoljnoj pravnoj nedvosmislenosti, je da većina zakona, ubrzo posle njihovog usvajanja, mora ponovo da bude izmenjena.

U budućnosti će biti neophodan proaktivan, dalekovidan i holistički pristup izazovima tranzicije, kroz identifi kovanje politike i institucionalnog uređenja za implementaciju pre nego što se započnu procesi izrade nacrta propisa. Povećana pažnja će morati da se posveti jačanju komunikacije, koordinacije i saradnje između i u okviru organa koji su nadležni za implementaciju i primenu transponovanih propisa. Potreba da se poveća efi kasnost implementacije pravnih tekovina Evropske unije će ubrzati razvoj institucionalnih struktura; uređenja kako unutar tako i između organizacija će zahtevati ex-ante planiranje ukoliko se želi jedan koherentan administrativni sistem.

11 Datum preseka 20.11.2010. godine


Predložena poboljšanja procesa izrade zakona se uglavnom odnose na ulogu i način uobličavanja procesa izrade nacrta zakona u okviru državne uprave, kao i na pravne tehnike koje se koriste. Rad na transpoziciji je cilj koji se menja, s obzirom da će propisi EU biti usvajani i tokom pregovora za pristupanje, kao i kasnije. Stoga treba primeniti novi pristup izradi nacrta zakona kako bi se pregledali stari zakoni, i kako bi se realizovala transpozicija koja je u toku, kao i ona koja će započeti posle pristupanja EU. Postizanje koherentnosti, stabilnosti i delotovornosti propisa predstavlja najvažniji cilj ovog procesa.

2.4.2 EKONOMSKI I FINANSIJSKI ASPEKTI

Pri ispunjavanju zahteva pravnih tekovina Evropske unije, Srbija, a posebno MŽSRPP i druga ministarstva nadležna za određena pitanja iz oblasti životne sredine, se suočavaju sa velikim izazovima u ekonomskoj i fi nansijskoj oblasti.

2.4.2.1 Izgradnja kapaciteta u ekonomskom i fi nansijskom planiranju

Iskustvo novih članica EU (2004. i 2007. godine) predstavlja jasan znak upozorenja šta Srbija treba da izbegne. Zemlje članice koje su pristupile EU 2004. godine su se u većini slučajeva susrele sa velikim poteškoćama u privlačenju strukturalnih i kohezivnih fi nansijskih sredstava i u nekim slučajevima nedostacima u pripremi, podnošenju ponuda i implementaciji što je dovodilo do zahteva Komisije da se realizuju fi nansijske korekcije. Posle pristupanja 2007. godine, Rumunija i Bugarska su počele da izdvajaju neto doprinos za EU budžet na osnovu spore mobilizacije EU bespovratnih fi nansijskih sredstava (grantova). To je prouzrokovano neadekvatnim fi nansijskim planiranjem i lošim programiranjem bespovratnih fi nansijskih sredstava, što je dovelo do toga da je manje od 10% dostupnih sredstava povučeno tokom prve tri godine članstva, kao što se navodi u najnovijem izveštaju Evrostat (april 2011. godine).

Ekonomski i fi nansijski kapaciteti za planiranje su u ovom momentu prilično loše razvijeni u okviru MŽSRPP i drugih ministarstava nadležnih za određena pitanja iz oblasti životne sredine i nisu ni blizu obima i stepena specijalizacije koji će biti neophodni za brzu i uspešnu mobilizaciju fi nansijskih bespovratnih sredstava EU. Dodatni kadar sa snažnim ekonomskim iskustvom će biti neophodan u okviru Ministarstva kako bi se obezbedili kapaciteti za ekonomsko fi nansijske analize i planiranje, kao što to zahteva decentralizovani implementacioni sistem za IPA12 III, IV i V. Ukoliko se to ne desi, usporiće se i smanjiti efi kasnost mobilizacije ključne podrške EU bespovratnih fi nansijskih sredstava i neophodna naknada troškova kroz takse koje plaćaju korisnici i druge ekonomske instrumente. Imajući u vidu visinu tih sredstava, oportunitetni trošak neefi kasnosti u ovim oblastima za Srbiju može da bude prilično visok. Ministarstvu životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja je neophodan dodatni kadar sa bogatim ekonomskim iskustvom, što je slučaj i sa drugim ministarstvima uključenim u zaštitu životne sredine, a Srbija treba da se pripremi da preduzme obaveze sadržane u Poglavlju 27 pravnih tekovina EU.

2.4.2.2 Troškovi aproksimacije

S obzirom na polaznu tačku prikazanu u Tabeli 1, usvajanje pravnih tekovina Evropske unije, a posebno njihova implementacija, iziskuju velike investicije u infrastrukturu tokom dužeg vremenskog perioda.

Trošak aproksimacije je trošak Srbije za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije, koji ne treba da se meša sa ukupnim izdacima u životnoj sredini u Srbiji, a koji uključuje komponente nastale zbog nacionalnih politika. Vreme koje je potrebno Srbiji da postigne potpunu usklađenost sa pravnim tekovinama Evropske unije je određeno sa nekoliko ograničavajućih faktora, koji se odnose na:

» Trenutno stanje infrastrukture u životnoj sredini i početne nivoe usluge;

» Pristupačnost cene na nivou korisnika što određuje iznos troškova koji se može nadoknaditi od krajnih korisnika;

» Pristupačnost na nacionalnom nivou koji predstavlja procenat bruto domaćeg proizvoda (BDP) koji Srbija može da izdvoji za projekte u životnoj sredini;

» Kapacitet administracije da efi kasno uokviri u zakone i zatim u fi nansijskom smislu isplanira i optimalno programira sve dostupne fi nansijske resurse.

Prvi korak, zapravo kamen temeljac, svake strategije jeste procena troškova. Oni su proračunati kroz:

» Sakupljanje dostupnih podataka i studija (vidi Aneks 2), kako srpskih tako i međunarodnih, i njihove obrade kroz troškovno/fi nansijski model koji omogućava analizu osetljivosti na promene ciljnih datuma za potpunu usklađenost sa pravnim tekovinama Evropske unije;

12 IPA je “instrument za predpristupnu pomoć”.

24

» Diskontovanje dobijenih višegodišnjih tokova troškova na vrednosti iskazane u evrima za 2010. godinu. To je neto sadašnja vrednost (NPV), što predstavlja standardnu praksu za eliminaciju vremenskih distorzija. Odabrana stopa otpisa od 5% odgovara onoj koja se koristi na velikim infrastrukturnim projektima u EU.

Tabela 1: Uporedni pokazatelji nivoa usluga u životnoj sredini u Srbiji i Evropskoj uniji

UPOREDNI POKAZATELJI (bazne godine za podatke, 2006-2010)

JediniceSrbija EU 27

Srbija u poređenju

sa EU prosekom

OPŠTI

Broj stanovnika miliona 7,5 502,5 1,49%

BDP po glavi stanovnika evra 4.528 23.296 19,44%

Infl acija dinara/evra 6% 2% n/p

Prihod domaćinstva evra/domaćinstvu 5.208 19.000 27,41%

Izdatak domaćinstva za komunalne usluge* % 16,10% 18,30% 87,98%

Izdatak za životnu sredinu % BDP 0,40% 1,76% 22,73%

ŽIVOTNA SREDINA

Snabdevanje vodom za piće % stanovnika pokriven uslugom 77% 93% 82,80%

Snabdevanje prečišćenom vodom za piće % stanovnika pokriven uslugom 68% 100% 68,00%

Sakupljene otpadne vode % stanovnika pokriven uslugom 62% 93% 66,67%

Tretirane otpadne vode % tretiranih otpadnih voda 10% 87% 11,49%

Sakupljen čvrsti komunalni otpad % stanovnika pokriven uslugom 60% 99% 60,61%

Odgovarajući tretman (dep./spalj.) % čvrstog komunalnog otpada 12,45% 99% 12,58%

Recikliran čvrsti komunalni otpad % čvrstog komunalnog otpada 4% 43,50% 9,20%

Energetski intenzitet kg ulja/1000 evra BDP 225 167,00 134,73%

Emisije NOx kg/glavi stanovnika 27,73 20,59 134,71%

Emisije SO2 kg/glavi stanovnika 65,33 11,62 562,35%

Emisije Co2 tona/glavi stanovnika 5,13 9,90 51,82%

* Na osnovu pregleda EU iz 2010. godine, EU 27 troškovi stanovanja i komunalnih usluga dostižu do 33,1% i to samo po sebi ne pravi razliku između troškova stanovanja i komunalnih usluga. U pregledu iz 2006. godine, troškovi stanovanja su procenjeni na 14,8% prihoda domaćinstva. U ovoj tabeli smo izradili „najbolju procenu“ samo za komunalne usluge kombinujući ova dva izvora.

13 Ovi infrastrukturni troškovi povezani sa povećanjem broja zaposlenih (oprema, kancelarijski prostor, laboratorije itd.) i uključeni su u administrativne troškove pre nego u kapitalne izdatke, budući da su povezani sa troškovima implementacije/primene propisa pre nego sa usklađivanjem sa propisima (kroz na primer kapitalne izdatke za nova postrojenja za tretman i odlaganje otpada, postrojenja za tretman otpadnih voda itd.).

Slika 1: Troškovi aproksimacije u milionima evra

diskontovani po stopi od 5%

Rezultati su rezimirani na Slici 1 za CAPEX, OPEX i ADMIN. CAPEX predstavlja neophodne kapitalne troškove, OPEX su svi operativni izdaci, uključujući zamenu i održavanje CAPEX, i ADMIN uključuje sve troškove koji su vezani za povećanje broja zaposlenih, uključujući plate, sve prateće doprinose, režije, potrebe obuke i neophodne tehničke studije kao i druge troškove povezane sa povećanjem broja zaposlenih kao što je obezbeđivanje kancelarijskog prostora, opreme, laboratorija itd13.

Ukupni troškovi aproksimacije, koji se sastoje od tri gore navedene komponente, procenjeni su na 10,6 milijardi evra.

Proračuni troškova su se u velikoj meri usredsredili na „direktive za koje su neophodna znatna fi nansijska sredstva”, a to su direktive o:


1. Komunalnim otpadnim vodama (UWW);2. Vodi za piće (DW);3. Nitratima;4. Čvrstom komunalnom otpadu (MSW) koja zamenjuje direktive o deponijama, ambalaži, otpadu od električne

i elektronske opreme (WEEE) i Direktivu o baterijama;5. Velika postrojenja za sagorevanje (LCP) koja uključuje i termoelektrane (TPP) i toplane.

One zajedno iznose 8,7 milijardi evra, ili skoro 83% ukupnih troškova aproksimacije. Prve tri su u sektoru za vode, četvrta u sektoru za otpad i u skladu sa novom Direktivom o industrijskim emisijama, peta je sada u sektoru za industrijsko zagađenje i sektoru za buku.

Kao što je to čest slučaj sa pitanjima životne sredine, ove direktive imaju uticaj na više od jednog sektora. Deo izazova u Sektoru za industrijsko zagađenje i buku je, na primer, rešen od strane MSW, ili Direktivom za komunalne otpadne vode. To je razlog zbog koga je standardna praksa usredsređivanje na direktive za koje su neophodna znatna fi nansijska sredstva i na proračun onoga „što je preostalo“ za posebne sektore.

Neki od procenjenih administrativnih troškova za sektore životne sredine će biti na horizontalnom sektoru. Precizniji proračun administrativnih troškova može da se uradi onda kada institucije koje se bave raznim pitanjima koji se odnose na aproksimaciju budu jasnije defi nisane. Za potrebe ove strategije, ti troškovi su procenjeni na osnovu prethodnog iskustva u drugim tranzicionim ekonomijama.

Najveći trošak će biti u sektoru za vode, i iznosiće 5,6 milijardi evra14, zatim u sektoru za otpad 2,8 milijardi evra i sektoru za industrijsko zagađenje i buku sa 1,3 milijardi evra.

Slika 2: Raspodela troškova po sektorima

Tabela 2: Troškovi aproksimacije po sektorima životne sredine

TROŠKOVI APROKSIMACIJE PO SEKTORIMA – NPV OD 5% U MILIONIMA €

SEKTORI ŽIVOTNE SREDINE CAPEX OPEX ADMIN UKUPNO

VODE 3.505 1.901 146 5.552

OTPAD 555 2.071 171 2.796

INDUSTRIJSKO ZAGAĐENJE I BUKA 1.101 344 93 1.540

ZAŠTITA PRIRODE 56 73 10 139

KVALITET VAZDUHA I KLIMATSKE PROMENE 214 145 93 452

HEMIKALIJE i GMO 59 23 23 105

HORIZONTALNI* - - - -

UKUPNO 5.490 4.558 536 10.584

*Napomena: zbog prirode zakonodavstva EU u horizontalnom sektoru (videti odeljak 5.2 u Poglavlju 5) podrazumevani troškovi su administrativni (ADMIN) i uključeni u troškove drugih „vertikalnih“ sektora.

Ukupni trošak je 1.400 evra/po glavi stanovnika, nešto viši od proseka od 1.150 evra/po glavi stanovnika (u evrima za 2010. godinu) koji je procenila EU za prethodni talas zemalja pristupnica. To odražava nizak nivo postojećih standarda infrastrukture i usluga (vidi Tabelu 1) u oblasti voda, posebno komunalnih otpadnih voda, što će zahtevati znatne investicije kako bi se postigli neophodni nivoi u skladu sa pravnim tekovinama Evropske unije.

Prikaz višegodišnjih neotpisanih troškova (u evrima za 2010. godinu), naglašavajući procenu NSV investicije (CAPEX), troškova poslovanja i upravljanja (OPEX) i administrativnih troškova (ADMIN) predstavljen je na Slici 3.

14 Procene troškova su uspostavljene na osnovu dostupnih podataka i predstavljaju provizornu vrednost. U toku razrade upravljanja vodama dobiće se precizniji podaci.

26

Slika 3: Tokovi višegodišnjih troškova

Nivoi parametara i usluga koji su preuzeti kao deo ove izrade troškova predstavljeni su u Tabeli 3. Posebno treba primetiti da nivo navedenih usluga predstavljaju samo pretpostavke i ni na koji način ne predstavljaju obaveze. Drugi vremenski profi li postignutog napretka kada je reč o nivou usluge bi mogao da dovede do sličnih višegodišnjih tokova troškova i sličnih NPV za CAPEX, OPEX i administrativne troškove.

Tabela 3: Ključne pretpostavke korišćene u modeliranju troškova implementacije pravnih tekovina EU iz Poglavlja 27

KLJUČNI POKAZATELJI I CILJANI NIVOI USKLAĐENOSTI

JediniceProjektovana aproksimacija do pune usklađenosti

OPŠTI 2010 2015 2020 2025 2030

Broj stanovnika miliona 7,5 uz smanjenje od 0,35% godišnje

BDP po glavi stanovnika evra 4.528 Rast BDP 1,5% u 2011, 3% u 2012, 5% do 2020, 4% do 2030.

Infl acija dinara/evra 6% Infl acija evra projektovana za čitav period na 2%

Prihod domaćinstva evra/domaćinstvu 5.208 Projektovani rast uz infl aciju evra+40% rasta BDP

Izdatak domaćinstva za komunalne usluge* % 16,10% 16,71% 17,83% 18,32% 18,55%

Izdatak za životnu sredinu % BDP 0,40% 2,16% 2,48% 1,67% 1,36%

ŽIVOTNA SREDINA 2010 2015 2020 2025 2030

Snabdevanje vodom za piće % stanovnika pokriven uslugom 77% 77% 81% 90% 92%

Snabdevanje prečišćenom vodom za piće % stanovnika pokriven uslugom 68% 69% 81% 98% 100%

Sakupljene otpadne vode % stanovnika pokriven uslugom 62% 64% 71% 83% 90%

Tretirane otpadne vode % tretiranih otpadnih voda 10% 14% 44% 78% 99%

Sakupljen čvrsti komunalni otpad % stanovnika pokriven uslugom 60% 80% 95% ˜99%

Odgovarajući tretman (dep./spalj.) % čvrstog komunalnog otpada 12,45% 40% 91% ˜99%

Recikliran čvrsti komunalni otpad % čvrstog komunalnog otpada 4% 25% 45% Pokretni cilj

Energetski intenzitet kg ulja/1000 evra BDP 225

Srbija još uvek nije postavila

ciljeve. Pretpostavljeno je

linearno smanjenje emisija u

skladu sa EU ciljevima.

EU cilj u 2020 je -20% do 140

Emisije NOx kg/glavi stanovnika 27,73

EU gornja granica je

ekvivalentna 17,8 kg/

stanovniku

Emisije SO2 kg/glavi stanovnika 61,6

EU gornja granica je

ekvivalentna 11,5 kg/

stanovniku

Emisije CO2 tona/glavi stanovnika 5,13 EU cilj u 2020 je -20% do 8,0

Reference su navedene u aneksu NEAS-a „Izvori podataka“

TROŠKOVI APROKSIMACIJE U USLOVIMA NOMINALNE VREDNOSTI VIŠEGODIŠNJI TOKOVI TROŠKOVA

MIL

ION

A €


Ovi tokovi su izračunati uzimajući u obzir kratkoročne investicije za koje su preuzete obaveze (implementacija Nacionalne strategije upravljanja otpadom ima veliki uticaj) i sekvencijalne distribucije kojom se izbegava da OPEX premaši ograničenja priuštljivosti cena. Najviši godišnji troškovi su između 1,1 i 1,4 milijardi evra za period od 2019. do 2023. godine. Pretpostavlja se da će 2019. godina biti prva godina članstva Srbije u EU, kada se može očekivati veća podrška EU, kao i povećanje investicija.

2.4.2.3 Koristi od aproksimacije

Političke implikacije pridruživanja EU i opšti ekonomski uticaji nisu predmet NEAS. Ono što se obračunava u ovom delu jeste direktna ekonomska korist za Srbiju od primene pravnih tekovina Evropske unije u oblasti životne sredine.

Čista životna sredina ne predstavlja luksuz kome zemlje kandidati moraju da se izlože. Niži standardi životne sredine i prevelika odlaganja u uvođenju zahteva pravnih tekovina Evropske unije nose skrivene ekonomske troškove za društvo koji moraju da se obračunaju. Izbegavanje tih „skrivenih troškova“ je slično zanemarivanju održavanja i zamene sredstava i kosi se sa osnovnim načelom „održivosti“.

Osnovne koristi primene pravnih tekovina Evropske unije su:

1. Izbegavanje štete po život (smanjena stopa smrtnosti);

2. Izbegavanje štete po zdravlje (smanjena stopa oboljevanja);

3. Izbegavanje štete po imovinu i poljoprivrednu proizvodnju;

4. Koristi po ekosistem.

Procena koristi od poboljšanja zaštite životne sredine je izrađena kroz kombinovane tehnike.

Tehnika pod nazivom „Spremnost da se plati“ je korišćena za procenu koristi koje se povećavaju usled poboljšanja površinskih voda, rečnih ekosistema, sakupljanja metana, procednih voda i neugodnosti sa deponija. Kao što i samo ime navodi, tehnika se zasniva na procenu spremnosti da stanovništvo plati za koristi od životne sredine.

Urađena je procena koristi za društvo od smanjene ekološke štete po imovinu (zgrade i ostali građevinski objekti). Ta tehnika „izbegnute štete“ je takođe primenjena na poljoprivrednu proizvodnju.

Tehnika „transfer koristi kroz direktne vrednosti“ je korišćena za procenu koristi u energetskom sektoru od sakupljanja metana, kao i za procenu koristi od proizvoda koji su nastali usled recikliranja i kompostiranja.

Procene koristi od poboljšanja vode za piće, tretmana otpadnih voda, sakupljanja CO2 i smanjenja ostalih emisija su dobijene kroz analizu mogućih smanjenja „stope smrtnosti“ (vrednost života) i „stope oboljevanja“ (vrednost zdravlja).

Implementacija tih tehnika za procenu koristi od bolje zaštite životne sredine i samim tim smanjenja uticaja („štete“) nastale usled degradacije životne sredine zasnivala se na primeni funkcije „odgovor u zavisnosti od doze“. Takve funkcije koriste laboratorijske podatke koji povezuju količinu zagađenja („doze“) koja deluje na receptor sa uticajem na taj receptor („odgovor“).

Trenutno se najbolje dokumentovane funkcije doza-odgovor odnose na emisije u vazduh (NOx, SO2, CO, CO2, NMVCs –toksična isparljiva jedinjenja, i slično...). Funkcije doza-odgovor su u ovom momentu manje razvijene u ostalim sektorima, kao na primer u sektoru za vode ili otpad.

Stoga se mora imati u vidu da kao posledica potencijanog potcenjivanja ekonomskih koristi od poboljšanja uslova zaštite životne sredine u sektorima u kojima su lošije razvijene funkcije doze-odgovor, primena te metodologije može da navede na zaključak da su ekonomske koristi od poboljšanja kvaliteta vazduha proporcionalno veće nego što su u stvarnosti (tj. obim ekonomskih koristi procenjenih za druge sektore gde funkcija doza-odgovor nije tako dobro razvijena dok u sektoru vazduha može biti potcenjena). Kao posledica toga, na osnovu trenutnih razvoja na polju naučnog saznanja i ekonomske metodologije, veza između koristi i sektora životne sredine ne bi uvek trebalo da se smatra tačnom.

Nije moguće tačno razdvojiti troškove i koristi od poboljšanja zaštite životne sredine, posebno svih sektora životne sredine. Ti procenjeni troškovi i koristi za pojedinačne sektore životne sredine se u najbolju ruku mogu smatrati široko indikativnim. Strogo gledano, može se osporiti da je pokušaj da se razdvoje ekonomske koristi od sektora životne sredine, na osnovu postojećih saznanja i tehnika, pogrešan.

28

Tabela 4: Rezime monetizovanih koristi

REZIME MONETIZOVANIH KORISTI

SEKTOR* KONCEPTI MONETIZACIJERaspon koristi miliona € godišnje

niske srednje visoke

VODE

Voda za piće 28 84 167

Površinske vode 8 23 46

Rečni ekosistemi 6 17 35

OTPAD

Tretman otpadnih voda 235 457 679

Prikupljanje metana 15 23 33

Energija iz metana 2 9 22

Prikupljanje ugljen-dioksida 0 0 1

Procedne vode i negativni uticaji deponija 4 13 25

Recikliranje i kompostiranje 47 331 758

VAZDUH I INDUSTRIJSKO

ZAGAĐENJE

Smanjenje smrtnosti 654 1.299 1.944

Smanjenje oboljevanja 131 225 318

Izbegnuta šteta po poljoprivrednu proizvodnju 17 62 106

Izbegnuta šteta po imovinu 62 113 164

UKUPNE GODIŠNJE MONETIZOVANE KORISTI 973 2.198 3.620

UKUPNE KORISTI OD PRIMENE PRAVNIH TEKOVINA EU 11.214 25.333 41.722

* Napomena: koristi od poboljšane zaštite životne sredine nisu bile obračunate za svaku direktivu i potom grupisane u sektore već su opšte koristi od poboljšane zaštite životne sredine izračunate korišćenjem trenutno najboljih dostupnih tehnika i onda su procenjene koristi razvrstane koristeći široke defi nicije. Pored toga, kako je objašnjeno detaljnije u odeljku 2.4.2.3, trenutno stanje razvoja nauke na kojima se zasnivaju ove procene varira. Kao posledicu toga treba primeniti oprez pri tumačenju relativnih magnituda koristi u „sektorima“ identifi kovanim u ovoj tabeli i treba napomenuti da ti „sektori“ ne odgovaraju nužno „sektorima“ koji su identifi kovani u Poglavlju 27.

Stoga, presek ekonomskih koristi na sektore životne sredine je ovde dat samo kao opšti indikator za tipove koristi životne sredine koje se u ovom momentu mogu kvantitativno odrediti. Svaki pokušaj da se koriste ti preseci za određivanje akcionih politika ili rasporeda (npr. prioritizacije jednog sektora u odnosu na drugi) bi intelektualno i metodološki bili pogrešni, pa ti preseci iz tog razloga nisu ni korišćeni za izradu strateških uputstava koji su u ovom dokumentu identifi kovani.

Funkcije „odgovor u zavisnosti od doze“ koje su korišćene u ovoj studiji su izvučene iz studije o Proceni troškova životne sredine investicionog plana (ECAIP) koja je izrađena za Rumuniju 2005. godine, a koja je prilagođena uslovima u Srbiji 2010. godine.

Koristi od poboljšane zaštite životne sredine su proračunate za isti period kao i troškovi, 2011-2030. godine, iako će oni nastaviti da se nagomilavaju sve više dok će se troškovi smanjivati onda kada se investiciona komponenta završi. Tamo gde podaci za Srbiju nisu bili dostupni, parametri za komparativnu situaciju su primenjeni na situaciju u Srbiji kroz „Jednačinu transfera koristi“.

Tabela 5: Rezime Cost Benefi t analize primene pravnih tekovina EU

REZULTATI COST-BENEFIT ANALIZE PRIMENE PRAVNIH TEKOVINA EU

Bazirano na koristima srednjeg nivoa i procenom troškova EAS projekta izraženom u milionima €

koristi troškovi

vode 7.891 5.552

otpad 2.705 2.796

vazduh i industrijsko zagađenje 14.737 1.992

svi ostali nisu monetizovani 244

ukupne koristi 25.333 10.584


Ova konzervativna procena ukazuje na to da će tokom perioda do 2030. godine, koristi nadmašiti troškove za otprilike 2,4 puta.

2.4.3 INSTITUCIJE

Nadležnost za pravne tekovine Evropske unije u oblasti životne sredine je podeljena između nekoliko ministarstava. Na osnovu dodeljenih direktiva, MŽSRPP je direktno odgovorno za otprilike 57% pravnih tekovina Evropske unije, uz ostalih 43% koje su razdeljene između pet ministarstava:

» Ministarstvo poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede;

» Ministarstvo zdravlja;

» Ministarstvo infrastrukture i energetike;

» Ministarstvo ekonomije i ruralnog razvoja;

» Ministarstvo unutrašnjih poslova.

Ministarstvo fi nansija ima indirektnu ulogu u implementaciji pravnih tekovina Evropske unije s obzirom da se sva implementacija mora fi nansirati. Osim toga, u skladu sa Zakonom o javnim komunalnim preduzećima, to Ministarstvo je određeno kao nadležno ministarstvo za aktivnosti JKP. Sadašnji predlog je da MŽSRPP treba da bude određeno kao nadležno ministarstvo, ali tu odluku treba da donese Vlada.

Kada se jednom odobri nacrt zakona, on će uticati na organizaciju više od 305 opštinskih JKP15 u zemlji. Vladina odluka o nacrtu tog zakona je od suštinskog značaja. Bez efi kasnog i delotvornog rada koji se odnosi na upravljanje otpadom i tretman otpadnih voda, teško je verovatno da će se ispuniti standardi EU. Zakon dodatno mora biti usklađen sa EU zahtevima, koji proizilaze iz relevantnih pravnih tekovina EU o javnim nabavkama.

Ne postoje „fi zičke praznine“ u trenutnom institucionalnom uređenju, jer su nadležnosti dodeljene institucijama za svaku EU uredbu, direktivu i odluku (osim za one manje bitne za kontekst u Srbiji, Direktiva o lučkim postrojenjima za prihvatanje plovnog otpada 2000/59/EC).

Glavni nedostatak je broj zaposlenih u sadašnjem institucionalnom uređenju, koji treba biti značajno povećan u narednom periodu. Međutim, uzimajući u obzir tekuća budžetska ograničenja, racionalizacija i prioritizacija upotrebe osoblja mogu pomoći u rešavanju ovih problema.

U sadašnjem stanju transpozicije direktiva prenos odgovornosti za implementaciju nije uvek najjasniji. Jedna važna stvar u tom smislu je uspostavljanje sistema za trgovinu kvotama emisije gasova sa efektom staklene bašte (GHG) gde tek treba da se odrede nadležni organi16. Ovaj i drugi slučajevi su opisani u sektorskim strategijama.

Trenutna koordinacija između ministarstava se realizuje kroz rad Radne podgrupe za Poglavlje 27, kojom predsedava državni sekretar iz MŽSRPP. Radna podgrupa se sastaje povremeno, održan je sastanak početkom jeseni 2010. godine u cilju koordinacije odgovora za Upitnik o pristupanju EU i jedan naknadno na kom je predložena nova struktura radnih podgrupa.

Činjenica da ne postoje „fi zičke praznine“ znači da sadašnje institucionalno uređenje može da obezbedi implementaciju pravnih tekovina Evropske unije, ali ukoliko se odluči za ovaj pravac (bez institucionalnih promena), moraju se realizovati znatne promene u oblasti „mekih veština“. Zapravo, sve institucije koje su uključene treba sebe da vide kao deo tima koji zajedno radi u cilju uspešnih pregovora i aproksimacije Poglavlja 27. Ovakav duh se mora razviti i negovati po hijerarhiji MŽSRPP, zajedno sa ostalim uključenim ministarstvima i institucijama, posebno putem programa radne podgrupe za Poglavlje 27. Oblasti koje treba poboljšati su:

Efektivno delegiranje nadležnosti i odgovornosti; Upravljanje raspoloživim resursima u okviru institucija; Koordinacija i saradnja između institucija; Komunikacija između i unutar institucija; Izbegavanje preklapanja između postojećih nacionalnih propisa i onih kojima se transponuju pravne tekovine Evropske unije;

Sistem za upravljanje ljudskim resursima;

15 Izvor: Strategija restrukturiranja JKP u Srbiji, nacrt 28. oktobar 2009. 16 Direktiva 2009/29/EZ

30

Transparentnost u određivanju budžeta za institucije; Fleksibilnost u dodeli kadrova kako bi se refl ektovali prioriteti koji se menjaju: Efi kasno upravljanje informacijama i podacima.

Posebni zahtevi su detaljnije izloženi u sektorskim strategijama i uobličeni su u opštu institucionalnu strategiju (Deo 4.3).

STRATEŠKIPRAVAC

POGLAVLJE 3


Opšti strateški cilj Srbije je da postane članica EU. Kako bi postigla ovaj cilj, Srbija mora da završi proces aproksimacije kroz transpoziciju, implementaciju i primenu svih poglavlja pravnih tekovina Evropske unije, uključujući i Poglavlje 27 koje se odnosi na životnu sredinu.

Aktivnosti koje se odnose na transpoziciju, implementaciju i primenu na putu ka članstvu u EU zahtevaju strateški pravac. Ovo poglavlje NEAS defi niše sveobuhvatne politike koje su predložene za svaki korak i svaku odluku koja se donese tokom procesa aproksimacije. U okviru tih politika, uspostavljen je ograničen broj strateških ciljeva.

Ciljevi ovih politika su srž NEAS. Ona daje prikaz svih operativnih okvira koji su neophodni za pregovore Srbije za članstvo u EU i opravdanost tranzicionih perioda koji su neophodni za resor životne sredine.

Aneks 3 NEAS sadrži „Stratešku piramidu aproksimacije“ koja pokazuje, u opadajućem rasporedu, različite nivoe grupisanja u okviru NEAS.

3.1 OPŠTA STRATEGIJA

Opšta strategija procesa aproksimacije prati glavne korake koji su prethodno utvrđeni u NPI i NPEP. Strategija takođe prihvata izjavu o misiji, viziji i vrednostima17 Ministarstva životne sredine18 koja je prvi put navedena 2005. godine.

Misija je „implementacija srpskih propisa iz oblasti životne sredine u smislu nacionalnih prioriteta za sadašnje i buduće generacije“.

Vizija je „biti kompetentan, pouzdan i da nacionalni organi vode brigu o životnoj sredini u Srbiji u potpunoj harmonizaciji sa principima životne sredine EU“.

U Strategiji komunikacije, koja obuhvata period 2005-2007. godine koja se izrađena na osnovu sopstvene misije i vizije, MŽSRPP teži da obezbedi što transparentniju organizaciju, uz poboljšanu eksternu i internu komunikaciju, a u skladu sa politikama EU iz oblasti životne sredine sa organizacionog, zakonskog i proceduralnog stanovišta. MŽSRPP izražava svoje vrednosti kroz nameru da radi uz „otvorenost, kompetentnost i transparentnost“.

NEAS ima za cilj da pruži podršku Vladi Republike Srbije u njenom cilju da realizuje aproksimaciju pravnim tekovinama Evropske unije. Preporučuje se da Vlada Republike Srbije usvoji tri osnovne strateške politike. Te

politike su posebno važne u resoru životne sredine, ali su zapravo primenljive za sve pravne tekovine Evropske unije. Ove tri politike su naizgled jednostavne, i ukoliko se poštuju, obezbediće se jasan pravac i koristi po zemlju. Ove politike su date u Tabeli 6 koja sledi:

Tabela 6: Vodeće i sveobuhvatne strateške politike

VODEĆE I SVEOBUHVATNE STRATEŠKE POLITIKE

1. Srpski propisi treba da oslikavaju Pravne tekovine Evropske unije; ni manje ni više – dodatni zahtevi ili striktniji standardi će

se izraditi onda kada su opravdani u smislu životne sredine i ekonomije a nisu kontradiktorni propisima EU. To će smanjiti

troškove usklađenosti.

2. Korišćenje donatorskih sredstava bi trebalo da se optimizira – to uključuje uspostavljanje odgovarajućih kapaciteta za

apsorpciju, tj. adekvatnih institucija i realizacije projekata, kao i uravnotežene ekonomske strategije koja će zauzvrat

smanjiti potrebe za intervencijama iz državnog budžeta. To će umanjiti troškove koje će snositi Srbija.

3. Implementacija treba da se usredsredi na zahteve EU – rad na aproksimaciji i implementaciji pravnih tekovina EU treba da

bude apsolutan prioritet ispred svih nacionalnih prioriteta; fi nansijski i ljudski resursi treba da budu preraspoređeni kako

bi se odrazila ova namera, posebno kada je reč o budžetskim ograničenjima i broju zaposlenih. To bi trebalo da optimizira

korišćenje postojećih fi nansijskih i ljudskih resursa.

Ove tri politike predstavljaju najviši stepen agregacije ovako razvijene strategije. One su vodeći i sveobuhvatni strateški koncepti NEAS. Sve dalje strateške ideje i akcije u oblasti zaštite životne sredine treba tumačiti u skladu sa ovim principima. Prva i treća politika predstavljaju dobru pravnu i administrativnu praksu i njihovo usvajanje će osigurati da se postigne racionalizacija broja zaposlenih pomenuta u stavu 2.4.3 ove strategije. Druga politika, iako to možda izgleda trivijalno, ima dublje značenje i dalekosežne posledice. Ona zahteva razvoj visokog stepena saradnje između institucija, kao i promena u organizacionim i radnim metodama i rešenjima. Usvajanje

17 “Strategija komunikacije” –dijalog za 2005-2006. godinu, “Poboljšanje upravljanja životnom sredinom” Uprava za zaštitu životne sredine, SIDA, maj 2005. godine.

18 Izrađena od strane prethodnika MŽSRPP, Uprave za zaštitu životne sredine u okviru Ministarstva nauke i zaštite životne sredine.

34

i implementacija ove politike treba da ima najviši prioritet od svih. Na primer, zbog sporijeg razvoja sposobnosti da se apsorbuju strukturni fondovi EU nego što je predviđeno, Bugarska i Rumunija su u stvarnosti postale neto doprinosioci EU, izdvajajući više u budžet EU nego što prime iz EU fondova.

Ipak, podizanje svesti o važnosti ulaganja privatnog sektora u ostvarivanju zahteva EU se mora poboljšati, tako da je privatni sektor u stanju da efi kasno planira investicije na vreme. Pored toga, neophodno je da dalji napori budu posvećeni objašnjavanju operaterima iz privatnog sektora da pristup tržištu EU zahteva usklađivanje sa pravnim tekovinama EU iz oblasti životne sredine (tako da kompanije u trenutnim državama članicama i onima iz novih država članica imaju jednake uslove).

Zapravo, svim državama u procesu pristupanja su neophodna veoma obimna fi nansijska sredstva za implementaciju pravnih tekovina Evropske unije u oblasti životne sredine.

Kroz EU i ostale donatorske fondove mogu se dobiti bespovratna fi nansijska sredstva i krediti. Povlačenje sredstava ipak zahteva institucionalna, administrativna i pravna uređenja koja dobro funkcionišu.

Ova strategija doprinosi ispunjenju ovih uslova kroz uspostavljanje brojnih ključnih ciljeva i neophodnih sredstava za njihovo postizanje (vidi Tabelu 7 ispod).

Tabela 7: Ključni ciljevi

CILJEVI SREDSTVA

• Potpun i visok nivo transpozicije pravnih tekovina

Evropske unije u oblasti životne sredine

• Realni i potpuni zakonodavni programi

• Poboljšane prakse izrade nacrta zakona

• Održavanje delotvorne i priuštljive infrastrukture i usluga

u životnoj sredini

• Optimizacija naknade troškova uz ograničenja

priuštljivosti cene

• Pretpostavka potreba za sufi nansiranje i obezbeđivanje

neophodnih fi nansijskih sredstava

• Reforma JKP kako bi se privukla bespovratna fi nansijska

sredstva za ostvarljive velike infrastrukturne projekte

• Institucionalno uređenje za delotvornu i efi kasnu

aproksimaciju• Institucionalna reforma

Kada je reč o strateškim ciljevima institucionalnog uređenja, generalno se smatra da je prikladnije da ministarstva budu uključena samo u „politička“ i zakonodavna pitanja, a da implementaciju propisa realizuju druge institucije. „Politička“ pitanja u ovom kontekstu predstavlja izradu strategija, programa (uključujući investicione programe), planove i standarde koje treba da usvoji Vlada. Implementacija je vezana za aktivnosti kao što su monitoring, izdavanje dozvola, primena i komunikacija (kampanje).

3.2 VREMENSKI OKVIRI ZA STRATEGIJU

Kao što je ranije opisano, različiti rokovi su bili uspostavljeni za aproksimaciju, u NPI, SSP i ostalim političkim dokumentima. Period od 6 godina od potpisivanja SSP (28.04.2008.) je najrelevantniji. Svi napori u transpoziciji i implementaciji sadašnjih pravnih tekovina Evropske unije treba da budu usmereni. U stvarnosti, biće neophodan duži vremenski period za složenije zadatke (uključujući ali se ne ograničavajući samo na direktive za koje su neophodna znatna fi nansijska sredstva), kao i nove pravne tekovine Evropske unije, na kojima bi rad trebalo da se nastavi između 2014. godine i stvarnog pridruživanja EU, a u slučaju tranzicionih perioda čak i posle očekivanog datuma pridruživanja.

Tabela 8: Vremenski raspored za postizanje strateških ciljeva NSAOŽS

VREMENSKI OKVIR

CILJEVI

KRATKOROČNI SREDNJOROČNI DUGOROČNI

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020-2025 2025-2030

Transpozicija

Tarife za punu nadoknadu troškova

Reformisana JKP

Obezbeđeno sufi nansiranje

Reformisane institucije


S obzirom na navedene perspektive, strategija identifi kuje sledeća tri vremenska perioda:

» Kratkoročni (do 2014. godine); » Srednjoročni (2015 - 2018. godine), i » Dugoročni (2019 - 2030. godine).

VREMENSKI RASPORED OPRAVDANOSTI STRATEŠKIH CILJEVA

Vremenski okvir transpozicije

Prilikom pripreme Nacionalnog programa za integraciju postavljen je rok za završetak transpozicije pravnih tekovina EU iz oblasti životne sredine do decembra 2012. godine. Dosadašnje iskustvo je pokazalo da ovaj izazovni rok može dovesti do mehaničkog i, konačno, neefi kasnog pristupa transpoziciji budući da nema dovoljno vremena da se unapred pripreme neophodni institucionalni i implementacioni planovi. Priprema takvih planova je izazov, ne samo zato što zahteva razmatranje kompleksnih ljudskih resursa i odluka u vezi sa fi nansiranjem. Potrebno je vreme da se postigne konsenzus.

Stoga se namerava da se ovaj rok produži do decembra 2014. godine kako bi se omogućilo temeljno rešavanje čitavog kompleksa pitanja. Izbegavanjem potrebe za spornim naknadnim izmenama zakonodavstva, olakšavanjem pripreme podzakonskih akata i usmeravanjem administrativnih rešenja, takva aktivnost preliminarne podrške će verovatno ubrzati trenutak u kom se zahtevi pravnih tekovina EU zapravo mogu implementirati i sprovesti u Srbiji.

Reformisana JKP

Implementacija i sprovođenje pravnih tekovina EU ima znatne implikacije za pružanje komunalnih usluga, posebno u sektorima voda i čvrstog komunalnog otpada. Efi kasno pružanje ovih usluga je od presudnog značaja u postizanju kako ciljeva javnih usluga, tako i efi kasnu zaštitu životne sredine.

Javna komunalna preduzeća (JKP) u Srbiji generalno posluju na opštinskom nivou kao višegranska preduzeća (voda, otpad). Zbog toga postoji veliki broj relativno malih operativnih subjekata. Ova situacija je jedan od brojnih izazova sa kojima se Srbija suočava u postizanju efi kasnosti poslovanja i upravljanja komunalnim uslugama.

Reforma JKP razmatrana je u Zelenoj knjizi o transformaciji javnih komunalnih preduzeća u Srbiji (Opcije za reformu (2009), Program podrške razvoju infrastrukture lokalne samouprave). Zelena knjiga razmatra niz pitanja, uključujući vlasništvo nad imovinom, formiranje korporacija i upravljanje, politiku tarifa, regionalizaciju i učešće privatnog sektora.

Reforma JKP će takođe morati da uzme u obzir pitanja javnih nabavki (kako u sporazumu tako i u podzakonskim aktima), principe transparentnosti i zabranu diskriminacije, kao i ostale standarde povezane sa konkurencijom (npr. državna pomoć).

Mnoga od ovih pitanja su sada spomenuta u zakonskim predlozima (predlog Zakona o javnim preduzećima) za reformu JKP koja su u procesu razmatranja u zakonodavstvu. Dok se dogovor oko ovih predloga i njihov fi nalni sadržaj ne mogu predvideti u ovom trenutku, jasno je da pitanje reforme JKP zahteva pažnju u bliskoj budućnosti. Za potrebe ove strategije pretpostavljen je rok za reformu JKP. Pretpostavljeni rok odražava mišljenje da bi završetak reforme JKP pre uslovno pretpostavljenog datuma pristupanja služio za poboljšanje apsorpcije EU fondova nakon pristupanja. Ova strategija uzdržava se od donošenja detaljnih strateških obaveza vezano za reformu JKP, sve do trenutka kada se zakonodavni proces zaključi. Posebne sektorske strategije razmatraju specifi čne aspekte reforme JKP koje su relevantne za te sektore.

Obezbeđeno sufi nansiranje

Kao što je prikazano u Tabeli 2, procenjeno je da će biti neophodni kapitalni izdaci od oko € 5,5 milijardi evra u terminima sadašnje vrednosti za novu i poboljšanje postojeće infrastrukture u oblasti zaštite životne sredine, kako bi Srbija bila u stanju da se uskladi sa zahtevima pravnih tekovina EU. Srbija već ima listu projekata koji podrazumevaju znatno kratkoročno povećanje kapitalnih izdataka za infrastrukturu u oblasti zaštite životne sredine od 2012. godine. Kao što je prikazano na Slici 7 ispod, procenjuje se da će godišnji ukupni troškovi (tj. administracija, kapitalni izdaci, kao i poslovanje i održavanje) biti veći od sredstva koja se mogu prikupiti od korisničkih tarifa do 2024. godine, što zauzvrat ograničava privlačnost za privatna ulaganja u kratkom roku. Zahtevi fi nansiranja kapitalnih izdataka takođe ne mogu biti ispunjeni u potpunosti od strane nacionalnih fondova u Srbiji i, stoga će, kao što je prikazano u Tabeli 12 ispod, postojati znatne tekuće potrebe za podrškom za ove infrastrukturne investicije od strane EU i drugih donatora.

36

Međutim, dilema je u tome što je procenjeno da je, u kratkom roku, raspoloživo nacionalno fi nansiranje u stvari niže od nacionalnog sufi nansiranja koje bi bilo neophodno za bespovratna fi nansijska sredstva EU i drugih donatora. To je pitanje sa kojim su se druge zemlje kandidati, sada države članice, suočile u prošlosti. Došlo se do rešenja, kao i drugde, da zemlja treba da dobije fl eksibilne linije fi nansiranja iz međunarodnih fi nansijskih institucija kako bi potrebno sufi nansiranje bilo na raspolaganju za infrastrukturne projekte za zaštitu životne sredine. Procenjuje se da će Srbija morati da obezbedi takvu liniju fi nansiranja za približno 360 miliona evra. Iako bi iznosi i vremenski period koji su zapravo proistekli iz takve kreditne linije zavisili od stvarnog razvoja raspoloživih nacionalnih fondova (posebno iz SEPF), procenjeno je da bi takva kreditna linija trebalo da bude dogovorena do 2014. godine kako bi pružila potrebnu sigurnost za planiranje infrastrukturnih projekata u oblasti životne sredine. Dakle, bitno je da se planiranje i pregovaranje takve kreditne linije shvati kao hitno jer ono može trajati nekoliko godina.

Reformisane institucije

Trenutno u Srbiji, pored Ministarstva za životnu sredinu, rudarstvo i prostorno planiranje, veliki broj ministarstava i drugih organa imaju poverene nadležnosti u vezi sa transpozicijom i implementacijom različitih aspekata pravnih tekovina EU u oblasti životne sredine u Poglavlju 2719.

Složenost i opšta priroda ovih aspekata pravnih tekovina EU će zahtevati da produžena i poboljšana pažnja koja je posvećena obezbeđivanju efi kasne komunikacije i koordinacije unutar i ili između organizacija uključenih u transpoziciju, implementaciju i primenu, bude sprovedena što je efi kasnije moguće. Postoje u principu tri načina na koje se ta poboljšana komunikacija i koordinacija može postići:

» Uspostavljanjem programa redovnih (i za vreme faze transpozicije, čestih) sastanaka između predstavnika organa uključenih u određene tematske oblasti. Dok je pragmatičan u situacijama u kojima bi institucionalne reforme bile dugotrajne i ometajuće, ovakav pristup može rezultirati u velikom gubljenju vremena viših službenika različitih tela u koordinaciji sastanaka nego u preduzimanju drugih suštinskih obaveza.

» Ponovnim razmatranjem i preraspodelom nadležnosti između organa. Neiscrpni primeri pitanja za ponovno razmatranje može uključiti podelu nadležnosti za:

» pitanja iz oblasti voda vezanih za ulogu Ministarstva poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede, » dozvole za skladišta otpada iz rudarstva u odnosu na Ministarstvo životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja,

» implementaciju Direktive o dobroj laboratorijskoj praksi od strane Ministarstva zdravlja, » Direktivu o kvalitetu goriva između Ministarstva infrastrukture i energetike i Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja i

» klimatske promene.

» Fundamentalnom reorganizacijom institucija uključenih u zaštitu životne sredine kroz osnivanje izvršne agencije za zaštitu životne sredine. Neke države članice, uključujući i Irsku, Švedsku i Maltu su otkrile da se to može adekvatnije postići kroz racionalizaciju većine implementacionih i aktivnosti vezanih za primenu u formu jedne izvršne strukture agencijskog tipa, ostavljajući nadležnom ministarstvu da se bavi strateškim pitanjima i kreiranjem programske politike. Takvo rešenje može imati dodatne prednosti da bude više troškovno i operativno efi kasno izbegavanjem praznine i preklapanja, kao i da omogući jasno prenošenje nadležnosti čime se omogućava da bude sproveden vrhunski monitoring implementacije i primene.

Uspostavljanje izvršne agencije za zaštitu životne sredine može ipak biti posebno teško u zemljama koje se suočavaju sa izazovom usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa odredbama pravnih tekovina EU dok u isto vreme nastavljaju da rade u postojećem sistemu, tako da nema prekida u zaštiti životne sredine tokom privremenog prelaznog perioda. Ograničenja kratkoročnih troškova doprinose poteškoćama budući da, iako na duži rok takve racionalizacije mogu da smanje troškove, potrebna racionalizacija može zahtevati povećanje resursa u kratkom roku.

Mada se takva racionalizacija razmatrala već nekoliko puta u Srbiji, do sada se nije smatrala izvodljivom. Ovo je posebno slučaj sada s obzirom na povećana fi nansijska ograničenja u javnoj upravi.

U kratkom roku, Ministarstvo životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja namerava da nastavi unapređenje komunikacije i koordinacije između uključenih institucija kroz okvir uspostavljenih radnih grupa za Poglavlje 27 - Životna sredina.

19 Detalji su dati u dodatnom izveštaju „Ključni zaključci i preporuke o budućim institucionalnim rešenjima za implementaciju pravnih tekovina EU u oblasti životne sredine u Srbiji”.


U srednjoročnom periodu Ministarstvo životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja može ponoviti pitanje uspostavljanja nekog oblika izvršne agencije za zaštitu životne sredine. Koja god odluka da se postigne u tom pogledu, ograničenja fi nansijskih sredstava i broja zaposlenih mogu da nametnu razmatranje složenih reorganizacija institucija uključenih u implementaciju i monitoring zakonodavstva u oblasti životne sredine i uslova u Srbiji.

Ovo je posebno slučaj kada postoje značajna preklapanja nadležnosti između institucija (kao što su u oblasti voda i prateći nedavni prenos nadležnosti između Republičkog hidrometeorološkog zavoda Republike Srbije (RHMZ) i Agencije za zaštitu životne sredine, u manjoj meri u monitoringu vazduha), kako bi se izbeglo dupliranje napora i kako bi se usmerila upotreba resursa.

Pored toga, aktivnosti institucija treba da postanu u potpunosti usklađene sa zahtevima pravnih tekovina EU u oblasti životne sredine sa drugim rešenjima donetim za aktivnosti institucija koje više nisu relevantne kada se bude tražilo ostvarivanje članstva u EU. S obzirom da svaka institucija ima specifi čne okolnosti, opcije za različite institucije variraju i prikazane su u dodatnim izveštajima “Institucionalna analiza” i “Ključni zaključci i preporuke o budućim institucionalnim rešenjima za implementaciju pravnih tekovina EU u oblasti životne sredine u Srbiji”. Na primer, opcije bi mogle da podrazumevaju prenos (“spinning-off ”) aktivnosti monitoringa u oblasti životne sredine koje se ne zahtevaju pravnim tekovinama EU drugoj organizaciji, i prebacivanje istraživačkih aktivnosti sa organizacija na univerzitete ili specijalizovana tela za istraživanje.

Za neke organizacije možda treba uzeti u obzir punu privatizaciju kako bi se izbegao monopol javnog sektora koji se dodeljuje ugovorima kroz procedure koje nisu u skladu sa Direktivama o javnim nabavkama EU.

Detaljno planiranje i implementacija institucionalnih reformi zahteva vreme, ne samo zbog potrebe da se prema zaposlenima ponaša etički, dok se u isto vreme maksimalizuje razvoj nadležnosti koje su neophodne za usklađivanje sa pravnim tekovinama EU. Biće potreban neprekidan napor ukoliko treba da se dostigne cilj vezan za završetak takvih reformi do 2016. godine. Valja, međutim, napomenuti da se reforme ne mogu odložiti. Kada je pripreman Nacionalni plan za integraciju procenjeno je da će biti potrebno udvostručiti ljudske resurse posvećene zadatku integracije u sektoru životne sredine. Nasuprot tome, zbog fi nansijskih ograničenja javnog sektora broj zaposlenih je morao da bude smanjen. Ovo će neizbežno dovesti do produženja rokova za transpoziciju i implementaciju pravnih tekovina EU ukoliko se ne pronađe način da se osigura da su svi dostupni fi nansijski i ljudski resursi posvećeni ovim zadacima umesto da se preduzimaju poslovi koji su tradicionalno bili preduzimani.

STRATEGIJA ZAAPROKSIMACIJUU OBLASTI

POGLAVLJE 4

ŽIVOTNE SREDINE


U ovom poglavlju je detaljno prikazan pristup aproksimaciji s osvrtom na tri radne komponente – pravnu, ekonomsko-fi nansijsku i institucionalnu, kako bi se prvenstveno opisale glavne orijentacije u tim kontekstima, a zatim formulisale konkretne aktivnosti koje treba da se preduzmu na kratkoročnom, srednjoročnom i dugoročnom planu.

4.1 STRATEGIJA ZA PRAVNU APROKSIMACIJU

Postoje dva pitanja koja treba uzeti u obzir u vezi sa transpozicijom, tj. pisanjem nacrta i usvajanjem propisa koji su u skladu sa zahtevima pravne tekovine Evropske unije:

1. Na koji način organizovati proces transpozicije;

2. Na koji način osigurati da se de jure i de facto ispune zahtevi pravnih tekovina Evropske unije.

Tradicionalna tendencija pisanja predloga zakona u Srbiji (ali ne isključivo i samo u Srbiji) jeste težnja da se zakonom obuhvate svi mogući slučajevi. Međutim, cilj da se postigne iscrpnost propisa se uvek pokazao nepouzdanim. Ravnoteža se mora naći između opštih zahteva koji se nalaze u propisima i zahteva posebnih slučajeva koji se nameću u skladu sa dobrim praksama ili sudskim odlukama. Institucionalno odvajanje pisanja politika od nacrta propisa kao izvršnih zadataka može da poboljša ravnotežu i usredsredi se na propise.

Mora se prekinuti praksa pisanja nacrta podzakonskih akata posle usvajanja zakona, dok su postojeća podzakonska akta i dalje na snazi, kako bi se izbegao dug tranzicioni period pre potpune i delotvorne implementacije novih zakona i defi nisanih institucionalnih uređenja. Time bi se eliminisala stalna potreba za izmenama i dopunama zakona koje se dešavaju u periodu pripreme podzakonskih akata. To bi znatno poboljšalo jasnost, tačnost i predvidivost propisa za ciljnu grupu i društvo uopšte.

Sa stanovišta aproksimacije, pravna sigurnost predstavlja primarni kriterijum za usklađivanje pravnih tekovina Evropske unije. U slučaju kada zakon nije u skladu sa ustavom, ili je nedosledan, ili je u suprotnosti sa ostalim zakonima koji mogu da budu precendentni, onda se ne može smatrati da su pravne tekovine Evropske unije u potpunosti transponovane.

PREDLOŽENE RADNJE

Kratkoročni plan (2011–2014. godina)

» Sve pravne tekovine Evropske unije bi trebalo da budu transponovane u kratkom roku.

» Sadašnji propisi bi trebalo da budu detaljno pregledani kako bi se utvrdile sve neusklađenosti sa pravnim tekovinama Evropske unije.

» Trebalo bi da se izradi i implementira Vodič za aproksimaciju u oblasti životne sredine (koji bi sadržao sve kratkoročne aktivnosti koje su dole navedene)

» Izrada politika bi trebalo da bude odvojena od izrade nacrta zakona, a ujedno treba da mu prethodi. Kreatori politike bi trebalo da uzmu u obzir dostupne mogućnosti primene i izaberu najpogodniju, kao i da odaberu odgovarajuće mehanizme za primenu i sprovođenje. Posle toga bi trebalo da se počne sa pisanjem nacrta zakona.

» Zainteresovane strane bi trebalo da budu konsultovane u ranoj fazi kako bi se oni koji su zaduženi za pisanje politika i nacrta zakona detaljnije upoznali sa suštinom problema. Pored toga, zainteresovane strane će biti uključene i u pisanje propisa. Diskusije o promenama dovode do većeg stepena prihvatanja od strane zainteresovanih strana.

» Zakoni bi trebalo da se pišu istovremeno sa podzakonskim aktima. Tako bi se izbegle sve neusklađenosti, kao i nepotrebni propisi.

» Krajnji nacrt propisa bi trebalo da prođe nekoliko testova kvaliteta; one koji se odnose na usklađenost sa pravnim tekovinama Evropske unije, zatim testove koji se odnose na usklađenost sa utvrđenim politikama, i na kraju test koji je čisto pravnog karaktera.

» Osobe zadužene za pisanje zakona bi trebalo da sastave obrazloženje, koje bi sadržalo osnovne principe zakona i procenu njegovog uticaja i kvaliteta. Obrazloženje treba da pokaže da će zakon i njegova primena de jure i de facto primeniti pravne tekovine Evropske unije.

» Kada se zakoni usvoje, trebalo bi da se prati njihova primena, uz povratne informacije zakonodavcima, na taj način omogućavajući, po potrebi, pregrupisavanje politika i zakonskih izmena i dopuna.

42

Srednjoročni plan (2015–2019. godina)

» Kroz transpoziciju će se nastaviti sa premošćivanjem preostalih pravnih praznina i sa inkorporacijom novih;

» Zakon o zaštiti životne sredine bi trebalo da bude revidiran u smislu ciljeva i veze sa ostalim zakonima iz oblasti životne sredine, i potencijalno kao sredstvo za institucionalnu reformu.

4.2 STRATEGIJA ZA EKONOMSKU I FINANSIJSKU APROKSIMACIJU

Kako bi se defi nisali mehanizmi fi nansiranja potrebni za realizaciju višegodišnjih tokova troškova prikazanih u odeljku 2.4.2, preduzeti su sledeći koraci:

» Obračun komponente nadoknade troškova, tj. iznos troškova koji se može nadoknaditi od krajnjih korisnika. Ovo zahteva prethodni obračun ograničenja priuštljivosti cena;

» Procena razumnih tranzicionih perioda za punu usklađenost sa pravnim tekovinama Evropske unije;

» Defi nisanje izvora fi nansiranja;

» Obračun „fi nansijske praznine“;

» Oblikovanje plana za fi nansiranje „fi nansijske praznine“.

Finansijska praznina nakon nadoknade troškova mora biti pokrivena iz miksa instrumenata, uključujući:

» Bespovratna sredstva EU, IPA fondova tokom kandidature i strukturalnih fondova nakon punog članstva;

» Finansijske institucije (KreditanstaltfürWiederaufbau (KfW), Evropsku banku za rekonstrukciju i razvoj (EBRD), Evropsku investicionu banku (EIB) i ostale);

» Direktnu podršku od strane donatora projekata uključujući projekte tehničke pomoći;

» Industrije/Komercijalne direktne investicije i privatne investitore;

» Javni sektor uključujući centralni budžet; budžete lokalne samouprave; ekonomske instrumente, npr. Fond za zaštitu životne sredine Republike Srbije (SEPF), Budžetski fond za vode Republike Srbije i Budžetski fond za vode Autonomne pokrajine Vojvodine.

4.2.1 OGRANIČENJA PRIUŠTLJIVOSTI CENA

Ograničenja priuštljivosti cena limitiraju iznose troškova koji se mogu nadoknaditi od krajnjih korisnika kroz naplatu tarifa i ostalih naknada („Povraćaj troškova”).

Posle potpune usklađenosti i u skladu sa „Principima zagađivač i korisnik plaća”, nadoknada troškova bi trebalo da bude 100%. Do tada, nadoknada troškova trebalo bi barem da pokrije OPEX troškove, kako se ne bi doveli u pitanje kapaciteti za privlačenje bespovratnih fi nansijskih sredstava (jer su samo investicioni troškovi prihvatljivi i projekti moraju biti fi nansijski održivi) i za dobijanje podrške od međunarodnih fi nansijskih institucija (IFI).

Proračun za naknadu troškova uključuje:

» Sakupljanje podataka o prihodu po domaćinstvu (HHI) raspoređen na decile prihoda;20

» Projektovanje tih podataka u skladu sa očekivanim rastom GDP i podešavanje indeksa kako bi se opravdao tipično brži rast prihoda domaćinstava nego GDP;

» Procenu industrijske/komercijalne komponente;

» Proračun sadašnjeg nivoa priuštljivosti koji se koristi za plaćanje komunalnih usluga. Ovaj deo podržava postojeći sistem i nije dostupan za podršku rastućih aproksimacionih napora;

» Proračun komponente neiskorišćene priuštljivosti koji se potom može mobilisati za podršku aproksimativnih napora (tj. stopa mobilizacije komponente nadoknade troškova).

Rezultati ovih analiza su rezimirani u pojednostavljenom formatu u Tabeli 9.

20 10% deo od 10% najbogatijih do 10% najsiromašnijih.


Tabela 9: Razvoj raspoložive pristupačnosti za nadoknadu troškova

RAZVOJ UKUPNE PRISTUPAČNOSTI ZA NADOKNADU TROŠKOVA

zasnovan na najvišem pragu pristupačnosti od 25% prihoda domaćinstva + dodatnih 6,87% od komercijalnog sektora (27,47% p.e.)

Jedinice 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2025 2030

Prosečni prihodi

domaćinstava

€/

domaćinstvu/

godišnje5.208 5.445 5.803 6.215 6.689 7.234 7.823 8.461 9.150 9.896 10.703 14.097 18.025

Gornja granica

pristupačnosti

(31,87%)A

€/

domaćinstvu/

godišnje1.735 1.849 1.981 2.132 2.305 2.493 2.696 2.916 3.154 3.411 4.493 5.745

Procenjen broj

domaćinstavaBu milionima 2,51 2,50 2,49 2,47 2,46 2,45 2,44 2,43 2,41 2,40 2,39 2.35 2,30

Maksimalna godišnja

domaća pristupačnostCu milionima € 4.381 4.645 4.950 5.301 5.705 6.139 6.606 7.108 7.649 8.231 10.573 13.185

% raspoložive

pristupačnosti koji se

može prikupitiD% 69,34 69,69 70,21 70,92 71,98 73,06 74,16 75,27 76,02 76,78 78,91 79,91

Dostupna pristupačnost E u milionima € 3.038 3.237 3.476 3.759 4.106 4.485 4.899 5.350 5.815 6.320 8.344 10.536

Trenutni troškovi

domaćinstva (16,1%)

i komercijalnog sektora

(6%) = 22,1%F

u milionima € 3.038 3.221 3.433 3.676 3.956 4.257 4.581 4.929 5.304 5.708 7.332 9.143

MAKSIMALNO

DOSTUPNO

ZA DODATNU

NADOKNADU

TROŠKOVAG

u milionima € 0 16 43 83 150 228 318 421 511 612 1.012 1.393

A Gornja granica pristupačnosti zasniva se na maksimalnom pragu pristupačnosti od 25% od prihoda domaćinstva (ne može se koristiti više od 25% od prihoda domaćinstva za plaćanje svih komunalnih usluga), plus dodatnih 6,87% od industrije i komercijalnog sektora. Ovih dodatnih 6,87% potiče od ukupnog procenjenog doprinosa industrije i komercijalnog sektora u formi naplate od korisnika, što je 27,47% ukupnih izdataka za komunalije, pomnoženo sa maksimalnih 25% prihoda domaćinstva. Zbir ova dva (25% +6,87%) defi niše tako gornju granicu pristupačnosti.

B Procenjen broj domaćinstava se zasniva na veličini domaćinstva od 2,97 u 2010. godine. smanjujući se za 0,5% godišnje na račun smanjenja broja stanovnika projektovanom za Srbiju (-0,35% godišnje), plus dodatno smanjenje veličine domaćinstva za 0,15% godišnje.

C Maksimalna godišnja domaća pristupačnost je proizvod gornje granice pomnožene sa brojem domaćinstava. Ovo defi niše maksimum za nadoknadu troškova na raspolaganju u bilo kojoj datoj godini.

D % raspoložive pristupačnosti koji se može prikupiti je udeo (u %) maksimalne godišnje domaće pristupačnosti koji se može sukcesivno dobiti za nadoknadu troškova kroz povećanje naknada. Tarife se ne mogu realno podići do maksimalne pristupačnosti u kratkom roku i ovaj parametar odražava tu činjenicu. On je izveden uz pretpostavku povećanja tarifa u realnim uslovima iznad rasta prihoda domaćinstva (u evrima iznad infl acije evra +40% rasta BDP-a) od 0,5% u 2012; 0,75% u 2013, 1% u 2014; 1,5% do 2018; 1% do 2020; 0,75% do 2022; 0,5% do 2024; i 0,25% do 2030. godine. Iako se ova povećanja u realnim uslovima mogu činiti umerenim, ona podrazumevaju veliki napor mobilizacije BDP-a za životnu sredinu.

E Dostupna pristupačnost je izvedena iz primene % prikupljenih na maksimalnu godišnju domaću pristupačnost.

F Trenutni troškovi domaćinstva predstavljaju iznos prihoda domaćinstva koji domaćinstvo trenutno izdvaja za plaćanje svih računa za komunalije. Ova cifra se sastoji od 16,1% od domaćinstava (na osnovu srpskih podataka: videti dodatak Izvori podataka) i dodatnih 6% procenjenih za industriju i komercijalni sektor.

G Maksimalno dostupno za dodatnu nadoknadu troškova predstavlja razliku između dostupne pristupačnosti i trenutnih troškova. Ova cifra je dodatni iznos koji se može prikupiti od korisnika za nadoknadu troškova u ekološkim projektima koji generišu prihode.

Ono što je maksimalno raspoloživo za nove investicije i njihove OPEX je zasnovano na prosečnim prihodima domaćinstava.

U uslovima NSV nadoknada troškova će iznositi 5,7 milijardi evra. Ukupni troškovi se procenjuju na 10,6 milijardi evra (vidi Tabelu 2.4.2). Komponenta koja se odnosi na nadoknadu troškova iznosi 54,4% od svih aproksimacionih napora.

44

Ova cifra je u skladu sa opsegom koji je primećen i u drugim zemljama u tranziciji. Trebalo bi primetiti da na nivoima priuštljivosti nižim od prosečnih postoje znatna ograničenja za nadoknadu troškova. To ukazuje da će biti neophodno da se primene blok ili progresivne tarife u procesu postizanja tarife za potpunu nadoknadu troškova (do 2030. godine za KOV), kako bi se izbegao kolaps kapaciteta za naplatu prihoda na nivou JKP.

Opštine u Srbiji su uglavnom, bile u nemogućnosti da podignu tarife za pokrivanje stvarnih troškova JKP usled kombinacije faktora, uključujući, između ostalog:

Politiku ograničavanja povećanja tarifa na stopu infl acije; Političko oklevanje da se podignu tarife za usluge u preovlađujućem društvenom kontekstu; Osetljivost na pogoršanje naplate u kratkom roku ako su tarife značajno povišene; Unakrsno subvencioniranje domaćinstava primenom znatno većih industrijskih i komercijalnih tarifa; Kada su cene obračunate na osnovu troškova, pretpostavljen je stepen naplate od 100%.

To je izazvalo odliv iz opštinskih budžeta koji su bili u obavezi da sve više subvencionišu poslovanje JKP. Investicije su odložene, efi kasnost je smanjena i atraktivnosti za učešće privatnog sektora je opala.

Rezultat je da tarife nisu u skladu sa principom zagađivač/korisnik plaća i variraju u ogromnoj meri od jedne potrošačke grupe i jedne opštine do druge i ne formiraju racionalnu osnovu iz koje se strukturira usluga i, štaviše, neophodne velike investicije.

U sektoru voda prosečne tarife su procenjene na 0,41 evra po m3. Ovo uključuje vodosnabdevanje, sakupljanje otpadnih voda (kanalizacija) i, u nekim ograničenim slučajevima, tretman otpadnih voda. Uporedivi podaci u susednim zemljama (mada sa generalno većim stopama prečišćavanja otpadnih voda) su 0,90 evra u Bugarskoj, 1,15 evra u Hrvatskoj, 2,40 evra u Mađarskoj i 0,55 evra u Rumuniji. U EU 15, iako sa visokom stopom tretmana otpadnih voda, troškovi su blizu 3 evra/m3. Prosečna tarifa u Srbiji, mada sa smanjenim nivoima usluge, iznosi oko 25% od maksimalne pristupačnosti (na 4% prihoda domaćinstva).

U sektoru otpada, potrošnja domaćinstava se kreće između 12 do 15 evra godišnje, što čini manje od 20% pristupačnosti uz prag od 1,5% prihoda domaćinstava. U EU 15, prosečno plaćanje domaćinstva za otpad kreće se između 60 i 75 evra, 5 do 6 puta od cifre u Srbiji.

U sektoru energetike, tarife su takođe mnogo niže nego u susednim zemljama ili u EU. U Srbiji, tarifa po kilovatu je u proseku ispod 0,04 evra u Bugarskoj, ona je skoro 0,09 evra, više nego duplo. U Rumuniji je 0,11 evra, u Hrvatskoj skoro 0,17 evra. U EU 15 raspon je između 0,16 i 0,26 evra.

Stoga se mora primetiti kako su, kroz pritisak centralne i lokalne vlasti, tarife bile spuštene na nivoe daleko ispod operativnih troškova JKP i daleko ispod nivoa pristupačnosti. Ovo je imalo za posledicu da su mnoga JKP u nemogućnosti da nadoknade troškove svog poslovanja, a kamoli da fi nansiraju stvarne troškove održavanja i kapitalne izdatke. Oni, zauzvrat, u velikoj meri zavise od opštinskih budžeta i ovo predstavlja prepreku za ostvarivanje regionalizacije sa ekonomski efi kasnim obimom poslovanja.

Strategija JKP osvrće se na ova pitanja i ima za cilj uspostavljanje referentnih vrednosti za tarife i nivoe usluga. Ovo može, ukoliko se kombinuje sa strukturom bespovratnih sredstava EU povezanom sa kreditima za razvoj usluga, stvoriti važno sredstvo za kanalisanje investicija u racionalizovan, regionalizovan sistem JKP.

4.2.2 ODREĐIVANJE CILJNOG DATUMA ZA POTPUNU USKLAĐENOST

Kako bi se moglo planirati kada će realno moći da se postigne potpuna usklađenost sa direktivama za koje su neophodna znatna fi nansijska sredstva i kako bi se identifi kovale one direktive za koje će morati da se zahtevaju tranzicioni periodi, pripremljen je model instrumenta. Sledeći parametri su integrisani u pomenuti model:

» Višegodišnji tokovi troškova na osnovu direktive /sektora; » Potencijalna višegodišnja nadoknada troškova na osnovu direktive/sektora; » Pretpostavke koje se odnose na makroekonomske i socio-ekonomske parametre; » Stopa mobilizacije za nadoknadu troškova; » Pretpostavke koje se odnose na stopu mobilizacije EU bespovratnih fi nansijskih sredstava i donatorskih fi nansijskih sredstava;

» Projekcija domaćih fi nansijskih resursa; » Projekcije koje se odnose na fi nansijska sredstva od IFI, ostalo projektno fi nansiranje i privatne investicije; » Drugi tehnički parametri koji su neophodni kako bi model mogao da funkcioniše.


Posebne pretpostavke koje su sačinjene za svaku direktivu/skup direktiva su dostupne u tehničkoj dokumentaciji i zasnivaju se na višestrukim izvorima podataka iz Aneksa 2.

Model instrumenta je dizajniran tako da uskladi sve tokove u zavisnosti od samih ulaznih podataka, do ciljnih datuma za potpunu usklađenost. Gde god je to bilo moguće uzeti su u obzir akcioni planovi postojećih nacionalnih strategija (npr. za otpad i energetiku). Kada takvi akcioni planovi uključuju periode koji nisu usklađeni sa ograničenjima priuštljivosti za OPEX (Otpad), ili su čak strožiji od onih koji su dati za države članice EU (LCP Direktiva), ciljni datumi su produženi kako bi se obezbedili prihvatljivi i razumni implementacioni periodi sa ekonomske tačke gledišta.

Ova analiza osetljivosti je izrađena kako bi se odredili razumni tranzicioni periodi za potpunu usklađenost različitih direktiva/sektora. Očekuje se da će, kao što je to bio slučaj u prethodnim pridruživanjima, tranzicioni periodi biti odobreni samo u slučaju direktiva za koje su neophodna znatna fi nansijska sredstva. U Tabeli 10, koja sledi, prikazani su rezultati koji se odnose na ove direktive. Direktiva o vodi za piće nije na ovom spisku, jer je za usklađivanje sa pravnim tekovinama Evropske unije neophodno da se ispune samo standardi vezani za kvalitet i očekuje se da će se to desiti pre pridruživanja.

Tabela 10: Tranzicioni period za direktive za koje su neophodna velika fi nansijska sredstva*

PRISTUPANJE TRANZICIONI PERIOD

Sektor/direktiva za koju su

neophodna velika fi nansijska sredstva2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

VODE

Komunalne otpadne vode

Nitrati

OTPAD

Čvrsti komunalni otpad

(Deponije + Ambalažni otpad +

Baterije + Električni i elektronski otpad)

INDUSTRIJSKO ZAGAĐENJE I BUKA

Velika ložišta**

* Videti Tabelu 3 (Ključne pretpostavke) za više detalja o pretpostavkama na kojima su procenjeni ovi potencijalni tranzicioni periodi.

** Velika ložišta su defi nisana kao direktiva za koju su neophodna znatna fi nansijska sredstva – treba napomenuti da ostala IPPC postrojenja nisu tako defi nisana.

4.2.3 UTICAJ NA SRBIJU

Uticaj na Srbiju, tj. teret aproksimacije je procenjen sa stanovišta:

» Potrošača, kako domaćinstava tako i industrijskih/komercijalnih potrošača; » Srbije kao zemlje, kroz merenje dodatnog GDP koji se mora izdvojiti za aproksimacione napore.

Trebalo bi primetiti da pozitivni indirektni ekonomski uticaji, tj. veći rast BDP na račun pristupanja tržištu EU pod povoljnim uslovima, koji su procenjeni u drugim studijama na otprilike 2% dodatnog rasta BDP na godišnjem nivou, nisu uključeni u NEAS.

Koristi od usklađenosti su proračunate u delu 2.4.2.3 i ne bi trebalo da budu zanemarene kao „neopipljive“ jer su to zaista pozitivni uticaji koji su testirani u Sjedinjenim Američkim Državama i Zapadnoj Evropi tokom dužeg vremenskog perioda. One predstavljaju bitan deo procesa ekonomske procene na svim velikim infrastrukturnim projektima.

Teret za potrošače

Kapacitet plaćanja za OPEX je prikazan u tabeli koja sledi. OPEX je limitiran onim što je priuštljivo na nacionalnom nivou. To je jedno od „ograničenja“ koje je gore defi nisano.

To znači da je ova strategija održiva, ali napreže kapacitet do maksimuma u periodu do 2017. godine.

Ispod, na Dijagramu 4, prikazani su među-godišnji odnosi između OPEX i priuštljivosti.

46

Slika 4: Kapacitet za plaćanje operativnih troškova

Akcioni planovi strategija koje su pripremljene za otpad i velika postrojenja za sagorevanje uključuju ciljeve usklađenosti koji su produženi kako bi se obezbedio ostvarljivi miks sa aktivnostima u drugim sektorima. Sektori životne sredine su integrisani u resor životne sredine i kroz sve ekonomske sektore i stoga se ne može izraditi održivo planiranje samo za jedan izolovani sektor.

Kapacitet potrošača da plate ukupne troškove je prikazan na Slici 5.

Očigledno je da postoji velika „fi nansijska praznina“, jer se sve do 2024. godine deo troškova ne nadoknađuje kroz naknade koje su naplaćene od potrošača. To je detaljnije obrađeno u nastavku.

Slika 5: Kapacitet za plaćanje ukupnih troškova

Teret za Srbiju

Trenutno se 0,4% BDP izdvaja za resor životne sredine, u skladu sa procenama koje su date u NPEP i u izveštaju “Potrebe Republike Srbije za međunarodnom pomoći u periodu 2011-2013. godine”. Iako je stvarno izdvajanje iz GDP za životnu sredinu u Srbiji verovatno mnogo veće, moguće do 0,9% GDP, upravo zbog nepostojećih doprinosa sa lokalnog, industrijskog i privatnog nivoa koji nisu uzeti u obzir, ne postoje određeni i dostupni dokazi da izmene sliku od 0,4%.

Uticaj aproksimacionih napora na srpski BDP je prikazan na Slici 6 koja sledi.

PRISTUPAČNOST, OPERATIVNI TROŠKOVI

PRISTUPAČNOST, UKUPNI TROŠKOVI


Dodatni GDP koji je izdvojen za resor životne sredine će dostići 2,1% tokom 2021. godine, ukupno iznoseći 2,5% sa sadašnjih 0,4%. Ukoliko je sadašnja slika tačna da će BDP koji se sada izdvaja za životnu sredinu dostići skoro 0,9%, kao što je predloženo gore, ukupan teret može da dostigne 3%. To je i dalje slika sa kojom se može upravljati i u skladu sa svim iskustvima drugih zemalja u tranziciji.

4.2.4 NEDOSTATAK FINANSIJSKIH SREDSTAVA

Izrađen je pojednostavljeni makroekonomski Finansijski plan kako bi se obezbedile osnovne indikacije koje se odnose na obime i ključnu metodologiju za detaljniji model koji se može izraditi u kasnijim fazama, koristeći poboljšane statističke podatke i upotrebljavajući više resursa.

Za ciljeve NEAS, to predstavlja razuman, pojednostavljen ali kompletan Finansijski plan, uzimajući u obzir najbitnije elemente koji utiču na višegodišnje programiranje aproksimacionih napora.

Prvi proračun koji se mora uraditi kako bi se pripremio Finansijski plan odnosi se na „fi nansijsku prazninu“, koja se defi niše kao iznos troškova koji se ne može nadoknaditi kroz naknade naplaćene od potrošača. To će predstavljati razliku između ukupnih troškova i priuštljivosti. To je defi nisano na godišnjem nivou na Slici 7.

Slika 7: Finansijska praznina

Slika 6: Opterećenje za Srbiju kao % BDP

DODATNO OPTEREĆENJE ZA SRBIJU KAO % POTREBNOG BDP

FINANSIJSKI GEP UKUPNIH TROŠKOVA - UKUPNI TROŠKOVI KOJI SE NE POKRIVAJU IZ TARIFA

Ovo uključuje činjenicu da će Srbiji biti potrebna eksterna pomoć sve do 2024. godine, kada će iz priuštljivosti moći da se generiše dovoljno fi nansijskih sredstava za kompenzaciju troškova i za početak otplate fi nansijskih sredstva koja nisu bila bespovratna, a koja su do tada bila neophodna.

Među-sektorsko ekonomsko i fi nansijsko planiranje zahteva poboljšanje, posebno na nivou Fonda za zaštitu životne sredine (SEPF). SEPF je osnovan u skladu sa Zakonom o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04, 36/09) kao nezavisno telo Vlade Republike Srbije. Osnovni cilj osnivanja SEPF je bio da se dobiju fi nansijski resursi za razvoj i zaštitu životne sredine u Republici Srbiji. U Tabeli 11 koja sledi dat je kratak nacrt budžeta SEPF.

48

Tabela 11: Godišnji budžet SEPF (u milionima RSD/€)

Vrste prihoda2007 2008 2009 2010 2011

RSD € RSD € RSD € RSD € RSD €

Budžetski prihodi 24,44 0,31 43,91 0,55 23,87 0,27 23,56 0,25 23,81 0,23

Ostali izvori prihoda

(prihodi od naknada)1.204,24 15,24 1.788,64 22,57 1.961,48 22,14 4.792,20 49,98 14.791,31 140,20

Ukupno 1.228,68 15,55 1.832,55 23,13 1.985,35 22,41 4.815,76 50,22 14.815,12 140,43

Kao što se može primetiti, iznosi su bitni i rapidno rastu i predstavljaju veoma bitan izvor fi nansijskih sredstava.Finansijski planovi pripremljeni za sektorske strategije navode, sa druge strane, da je potreba u ostalim sektorima prilično u raskoraku sa fi nansijskim mehanizmima, primetno uključujući naknade koje naplaćuje SEPF, za deo fi nansijskih sredstava koji treba da obezbedi javni sektor.

Projektujući tekuća fi nansijska sredstva, očekuje se da će sektori otpada, vazduha i klimatskih promena ostvariti višak fi nansiranja, sa 496 miliona evra i 136 miliona evra svaki do 2020. godine, nakon pristupanja (pretpostavljenog za 2019. godinu), dok će sektor industrijskog zagađenja i naročito vode, ostvariti ozbiljan manjak fi nansijskih sredstava, sa 2 milijarde evra u sektoru voda i 300 miliona evra u sektorsku industrijskog zagađenja.

Unapređena koordinacija u planiranju različitih institucija sa nadležnostima u oblasti životne sredine neophodna je kako bi se rešile postojeće nedoslednosti. Na primer, dobro razvijena Strategija za upravljanje otpadom je strukturirana tako da će ona imati dostupne resurse uglavnom kroz naknade za posebne tokove otpada prikupljenih kroz SEPF. Međutim, voda, direktiva za koju su neophodna najveća fi nansijska sredstva, sa najsloženijim i izdeljenim nadležnostima, nema jasnu strategiju fi nansiranja poput one u otpadu, i ima za rezultat ogromnu fi nansijsku prazninu.

Ovaj NEAS ističe, u pojednostavljenoj formi, gde mogu nastati problemi zbog nedostatka koordiniranog među-sektorskog planiranja. Radna podgrupa za Poglavlje 27 (pogledati tačku 4.3) će se baviti ovim pitanjem mnogo detaljnije i različiti strateški elementi, uključujući strategiju za restrukturiranje JKP, biće objedinjeni uz više detalja.

4.2.5 FINANSIRANJE PRAZNINA

„Finansijska praznina“ se posle nadoknade troškova mora pokriti kroz kombinaciju instrumenata, koristeći i:

» EU bespovratna fi nansijska sredstva. IPA III, IV i V tokom faze kandidature, što se pretpostavlja da će biti od 2012. godine do 2019. godine (mogući datum pristupanja), kada će strukturalni fondovi postati dostupni. Ova pretpostavka je neophodna za Finansijski plan s obzirom da će se iznos bespovratnih fi nansijskih sredstava povećati odmah po dobijanju statusa zemlje kandidata;

» Neto fi nansiranje bez Vladinih resursa. Finansijske institucije. To uključuje kombinaciju IFI, domaćih i ostalih komercijalnih banaka, projektno fi nansiranje od strane KfW i ostalih specijalizovanih izvora, direktne kredite za projekte (EBRD, EIB, i sl.) bez Vladinih resursa, tj. bez direktnih državnih garancija ili drugih oblika podrške koji podrazumevaju da rizik delimično ili potpuno pripada javnom sektoru. Na osnovu prethodnih iskustava u drugim procesima aproksimacije (najvidljivije i najskorije u Rumuniji), ovaj procenat sredstava je procenjen na 22% svih investicija, sa programom otplate od 15 godina, grejs periodom od tri godine i prosečnom kamatnom stopom od 6%;

» Ostali donatori. To uključuje direktnu podršku od projektnih donatora, tehničku pomoć i posebne projektne komponente. Ta sredstva predstavljaju skoro 4% ukupnih napora;

» Direktne industrijske/komercijalne investicije i privatne investitore. Očekuje se da će industrija doprineti sa 6,9% svih troškova na osnovu opšteg industrijskog/komercijalnog udela u troškovima za komunalne usluge od 27,5% od ukupnog prihoda po domaćinstvu. Privatne investicije predstavljaju varijabilni faktor, ali se procenjuju na 6% investicionih potreba. Trebalo bi primetiti da investicije iz privatnog sektora imaju jak dinamičan efekat. Poseban naglasak bi trebalo staviti na kreiranje pogodnih uslova posebno u sektorima za otpad, gde je održivost projekata veća, a podrška javnog sektora treba da se minimizira;

» Preostala „praznina“ će morati da se fi nansira iz javnog sektora kroz razne instrumente, koji uključuju:

a. Republički budžet;b. Budžet lokalnih samouprava;c. Ostale institucije državnog sektora (SEAP, Nacionalni investicioni plan(NIP);d. Ekonomske instrumente, od kojih su najizraženiji Fond za zaštitu životne sredine i Budžetski fond za vode

Republike Srbije i Budžetski fond za vode autonomne pokrajine Vojvodine.


Preostali deo posle ova četiri doprinosa će takođe morati da se fi nansira iz javnog sektora, ali ovog puta kroz fi nansijske instrumente (na primer EBRD linija za sufi nansiranje projekata zaštite životne sredine).

Procene vrednosti projektovanih višegodišnjih aproksimacionih troškova koji mogu biti pokriveni iz drugih izvora osim javnog sektora prikazani su u Tabeli 12.

Tabela 12: Rezimirani fi nansijski plan

POKRIĆE FINANSIJSKOG GEPA

miliona € 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2025 2030

UKUPNI TROŠKOVI 98 385 540 713 851 884 944 1.037 1.135 1.286 958 876

NADOKNADA TROŠKOVA (INKREMENTALNIH) 0 16 43 83 150 228 318 421 511 612 958 876

EFEKTIVNO PRIMLJENI EU GRANTOVI 12 20 28 33 41 50 50 50 117 185 252 630

NETO FINANSIRANJE (NE VLADINA SREDSTVA) 19 75 98 127 137 123 109 105 102 114 -48 -73

OSTALI DONATORI 7 27 36 47 53 50 49 52 54 62 18 3

KOMERCIJALNI I PRIVATNI SEKTOR 11 44 57 75 85 81 79 83 88 100 29 4

NEOPHODNO OD JAVNOG SEKTORA -50 -204 -278 -348 -385 -352 -338 -326 -264 -213 250 564

Bilans fi nansiranja koji će javni sektor morati da obezbedi godišnje je visok, između 200 i 400 miliona evra do 2024. godine, posle čega rast pristupačnosti omogućava potpuno pokriće troškova iz korisničkih naknada. Ovaj visoki stepen podrške javnog sektora moraće da se obezbedi iz domaćih izvora fi nansiranja, uključujući, posebno, ranije spomenuti SEPF. Bilans koji se ne može obezbediti iz uspostavljenih domaćih izvora fi nansiranja moraće da se obezbedi od strane javnog sektora iz drugih izvora, na primer, linija sufi nansiranja za projekte iz oblasti životne sredine od strane EBRD-a ili drugih međunarodnih fi nansijskih institucija.

Procena domaćih izvora fi nansiranja je prikazana u Tabeli 13. Razlika između iznosa koji je potreban od javnog sektora i sredstava javnog sektora će rezultovati cifrom koja je navedena kao „višak sredstava koji se prenosi“ ukoliko su sredstva veća od potreba za fi nansiranjem i „fi nansijske potrebe javnog sektora“ i ukoliko su sredstva nedovoljna da pokriju potrebe, kao što je slučaj u periodu između 2014. i 2024. godine.

Tabela 13: Podrška javnog sektora

PODRŠKA JAVNOG SEKTORA

miliona € 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2025 2030

NEOPHODNO IZ JAVNOG SEKTORA -50 -204 -278 -348 -385 -352 -338 -326 -264 -213 250 564

DOMAĆI IZVORI FINANSIRANJA

MŽSRPP 10 10 11 12 12 13 13 14 15 15 20 25

Agencija za zaštitu životne sredine 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Fond za zaštitu životne sredine * 63 80 97 114 120 126 132 139 146 153 195 249

JLS 45 47 50 52 55 57 60 63 66 70 89 114

NIP (ILI EKVIVALENT) 4 4 4 4 5 5 5 5 6 6 8 10

DIREKCIJA ZA VODE** 52 55 57 60 63 66 70 73 77 81 103 131

RESURSI JAVNOG SEKTORA 174 197 219 242 255 267 281 295 309 325 415 529

FINANSIJSKE POTREBE JAVNOG SEKTORA -50 -204 -278 -348 -385 -352 -338 -326 -264 -213 250 564

PRENETI VIŠAK SREDSTAVA 124 117 57 0 0 0 0 0 0 0 2.199 6.201

* SEPF na osnovu budžeta za 2010. i 2011. godinu projektovanih uz rast BDP nakon 2012. godine (5%) i primenu obazrivih procena stepena prikupljanja od 50% u 2011; 70% u 2012; 80% u 2013 i 90% od 2014.. godine.

** Sredstva prikupljena od strane Direkcije za vode su mnogo veća, ali su već namenjena za održavanje sistema javnog snabdevanja i distributivnu mrežu. 52 miliona evra navedenih za 2011. godinu su deo prikupljenih sredstava koja su namenjena za projekte u oblasti životne sredine.

Poslednja dva reda u Tabeli 13 navode, na godišnjem nivou, dodatna fi nansijska sredstva koja treba da obezbedi javni sektor, “fi nansijske potrebe javnog sektora”, ili višak fi nansijskih sredstava koji može biti prikupljen iz domaćih izvora fi nansiranja, “preneti višak sredstava”.

50

Trebalo bi primetiti da su međunarodne fi nansijske institucije aktivne u fi nansiranju velikih infrastrukturnih projekata iz oblasti životne sredine pozvali na izradu doslednog pristupa povezivanja takvog fi nansiranja sa bespovratnim fi nansijskim sredstvima. Dosledno strukturirana mešavina bespovratnih fi nansijskih sredstava, domaćih izvora i fi nansiranja od strane međunarodnih fi nansijskih institucija, može imati višestruki efekat na broj projekata koji se mogu uspešno realizovati, deleći komponentu bespovratnih sredstava unapred određenom formulom, izbegavajući suvišna bespovratna fi nansijska sredstva u nekoliko projekata i nedostatak izvodljivosti u mnogim drugim. Skreće se pažnja na potrebu da se programiraju bespovratna fi nansijska sredstva u koordinaciji sa svim drugim raspoloživim instrumentima kako bi se maksimalizovao pozitivan uticaj pomenutih ograničenih bespovratnih sredstava EU i fi nansiranja od strane drugih donatora.

4.2.6 GLAVNI ZAKLJUČCI

Posebnu pažnju bi trebalo posvetiti:

» Kapacitetu za mobilisanje latentne priuštljivosti na nacionalnom nivou.

Optimizacija nadoknade troškova od krajnjih zagađivača kroz naknade i razne ekonomske instrumente nije samo fi nansijski poželjna; to je jedan apsolutan zahtev EU „grant“ šeme.

EU subvencioniše deo poželjnih investicija koje se ne mogu priuštiti na nacionalnom nivou. Bespovratna fi nansijska sredstva predstavljaju deo ulaganja koji se ne može nadoknaditi od krajnjih korisnika. Treba u što kraćem periodu povećati nadoknade za korisnike na maksimalno priuštljivu tarifu (MAT).

Glavne institucije koje su uključene u proces su JKP na LSU nivou. Stoga, u tom kontekstu, svi napori da se ubrzo formiraju ekonomski i fi nansijski održiva JKP treba da predstavljaju glavni Vladin prioritet, jer će to biti od velike koristi za Srbiju kroz pomoć za mobilisanje EU bespovratnih fi nansijskih sredstava, i ključ za poboljšanje životnog standarda ljudi u Srbiji.

Kapacitet se mora izgraditi na EPU nivou da bi se obezbedila uputstva kao što se to zahteva kada je reč o uspostavljanju MAT i potpune nadoknade troškova (FTC). Ovo će zahtevati ekspertize u okviru EPU na polju proračuna priuštljivosti i izradi politike tarifa.

» Kapacitet da se obezbedi brza i potpuna mobilizacija dostupnih EU fi nansijskih sredstava.

U okviru IPA III, IV i V realizovaće se značajno ispitivanje kapaciteta lokalnih institucija. Ipak, treba primetiti da će očekivani iznosi ostati otprilike isti (200 miliona evra godišnje ukupno, od čega oko 40 miliona evra za zaštitu životne sredine). Projekti će i dalje biti veliki, sa jasnim prioritetima i malobrojni. Pritisak će nastupiti 2012. i 2013. godine, usled proceduralnih inovacija koje DIS donosi, zatim usled zahteva da se doprinese defi nisanju operativnog plana zaštite životne sredine i usled potrebe da se obezbede odgovarajući implementacioni planovi za posebne direktive za pregovore u vezi sa Poglavljem 27.

Od momenta pristupanja EU pa nadalje, akcenat će, ipak, proizilaziti iz povećanih dostupnih fondova. Može se očekivati da će se fi nansiranje povećati sa 1,4 milijardi evra koje je bilo tokom 7 godina na 1,4 milijardi evra za period od jedne godine.

Do sada možemo da primetimo da je ta faza „iznenadila“ sve zemlje koje su postale članice 2004. godine, ne samo sa kada je reč osnovnim kapacitetima u programiranju, planiranju i opisanim ekonomskim političkim funkcijama.

Oportunitetni trošak takvih nedostataka u planiranju je bio prilično visok, a tome je doprineo i nedostatak sufi nansijskih planova.

» Dalji razvoj Fonda za zaštitu životne sredine, Budžetskog fonda za vode Republike Srbije i Budžetskog fonda za vode autonomne pokrajine Vojvodine kako bi se obezbedio znatan podsticaj sredstvima javnog sektora za projekte u životnoj sredini.

SEPF je postao važan izvor sredstava za zaštitu životne sredine u Srbiji; sa budžetom u 2011. godini od oko 140 miliona evra, on čini skoro polovinu ukupnog nacionalnog fi nansiranja Republike Srbije u oblasti zaštite životne sredine. Kao što je prikazano u Tabeli 13, prognoze pokazuju da se očekuje da relativni značaj SEPF ostane na oko 50% od ukupnih sredstava javnog sektora za zaštitu životne sredine.

Stoga će biti važno da se posveti neprestana pažnja na to da se maksimalizuju ekonomija, efi kasnost i efektivnost SEPF. To bi moglo da podrazumeva periodične preglede uticaja na životnu sredinu različitih proizvodnih naknada i modifi kovanih šema koje podrazumevaju odgovornost proizvođača, a koje sprovodi SEPF.

Na primer, striktna primena principa zagađivač ili korisnik plaća bi ukazivala da naknade koje se naplaćuju za određene proizvode treba da se primene samo na sprečavanje / sanaciju ekološke štete koja direktno proističe iz svakog konkretnog posebnog toka otpada. Iskustvo iz drugih zemalja je pokazalo da se ekološki i ekonomski


uslovi menjaju tokom vremena a isto tako i optimalni nivoi proizvodnih naknada. Optimalna ravnoteža između odgovornosti proizvođača i sistema proizvodnih naknada takođe može da promeni. Sistem proizvodnih naknada može dovesti do velikog opterećenja državne uprave i kako se sistemi za monitoring i primenu unapređuju, usvajanje sistema za odgovornost proizvođača u nekim oblastima može se pokazati efi kasnijim.

Treba primetiti da će u okviru predviđenog scenarija, dodatna podrška javnog sektora, koja se ne ostvaruje iz postojećih izvora zahtevati dodatnih 360 miliona evra u 2018. godini. Od 2019. godine pa nadalje, kombinacija povećane podrške kroz bespovratna fi nansijska sredstva nakon pretpostavljenog članstva u EU i rastuće pristupačnosti će obezbediti snažan kapacitet i za vraćanje prethodnih kredita i za proširenje podrške za životnu sredinu.

4.2.7 PREDLOŽENE RADNJE

U ekonomskoj oblasti, neophodne su brojne bitne aktivnosti. Aktivnosti mogu biti ili opšteg, ili specifi čnog karaktera za Ministarstvo životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja.

OPŠTE

Kratkoročni plan (2011-2014. godine)

» Realizacija revizije infrastrukture životne sredine kako bi se jasno utvrdila situacija u Srbiji u pogledu stanja infrastrukture u oblasti životne sredine i pružaoca komunalnih usluga. To će razjasniti „polazni tačku“ vis-à-vis pripreme detaljnog plana implementacije za pregovore sa EU;

» Realizacija Studije izvodljivosti na nacionalnom i najmanje na regionalnom nivou kako bi se obezbedile referentne priuštljivosti i tačke;

» Izrada instrumenta za programiranje bespovratnih fi nansijskih sredstava, uz fl eksibilnost između sektora. Programiranje bespovratnih fi nansijskih sredstava se mora odnositi na eksterne faktore uključujući alternativne mogućnosti fi nansiranja. Prioriteti među sektorima se moraju uspostaviti i blagovremeno programirati za potrebe planiranja. Mora postojati fl eksibilnija distribucija bespovratnih fi nansijskih sredstava između sektora, kao i reprogramiranje na stalnoj osnovi;

» Restrukturiranje Fonda za zaštitu životne sredine u smislu većeg potencijala za generisanje prihoda kako bi se izbegle prevelike cene (tj. posebni tokovi otpada) i omogućilo fl eksibilno korišćenje sredstava preko podsektora, i ravnopravnih sektora21.

Srednjoročni plan (2015-2019. godine)

» Javni sektor bi trebalo da ugovori fl eksibilnu liniju za povlačenje fi nansijskih sredstava za spremne projekte u životnoj sredini. Finansijski plan ukazuje da bi iznos od približno 360 miliona evra bio dovoljan22. Iznos i vremenski okvir tog fi nansijskog instrumenta, će u velikoj meri, zavisiti od razvoja Fonda za zaštitu životne sredine, koji bi trebalo pomno pratiti;

» Reformisati JKP, što igra ekstremno važnu ulogu u aproksimacionim naporima, s obzirom da su oni ključni za nadoknadu troškova. Uz povećavanje obima njihovih aktivnosti, uz proširenje i modernizaciju njihovih usluga, JKP će postati korisnici najvećeg dela bespovratnih fi nansijskih sredstava;

» Eliminisati sadašnje izraženo unakrsno subvencionisanje tarifa i obezbediti referentne parametre za usklađene naknade za usluge koje će povezivati nivoe usluge sa troškovima;

» Uspostavljanje koncepta „maksimalno priuštljive tarife“ i „tarife za potpunu nadoknadu troškova“ kao referentnih parametara za procenu projekata i uspostavljanje tarifa.

MINISTARSTVO ŽIVOTNE SREDINE, RUDARSTVA I PROSTORNOG PLANIRANJA


» Kompletirati Decentralizovani implementacioni sistem (DIS) za fi nansijska sredstva EU pre kraja 2011. godine (tj. pre dobijanja statusa zemlje kandidata). MŽSRPP će postati „operativna struktura” koja će sa sobom povući dodatne znatne administrativne i planske ekspertize;

» Istovremeno, pripremiti planove za implementaciju posebnih direktiva. Ciljni datum, pre kraja 2012. godine;

» Kreiranje male, ali specijalizovane ekonomske političke jedinice (EPU) u okviru MŽSRPP, uključujući najmanje dva zaposlena koji su po struci ekonomisti;

21 To je u skladu sa IPA III i EU višegodišnjem programiranju ciljeva.22 Treba imati u vidu da je procenjenih 360 miliona evra maksimalni iznos kojim se predviđa da će odlivi u svakom trenutku premašiti prilive. Stoga

postoji potreba za kreditnu liniju (kako bi se ispunila potreba za likvidnošću) a ne kredit za infrastrukturu kao takav.

52

» Hitno zahtevati tehničku pomoć iz IPA IV (ljudski resursi) u makar nekoliko sledećih specijalizovanih oblasti, kako bi se ispunili najveći izazovi sa kojima se MŽSRPP susreće kada je reč o planovima implementacije posebnih direktiva i pregovorima o Poglavlju 27 od 2012. godine pa nadalje:

» Procedure i ciljevi EU bespovratnih sredstava; » DIS operativne procedure; » CBA (Cost Benefi t Analiza); » Priuštljivost cena i uspostavljanje tarifa; » Finansijsko planiranje i modeliranje.

Srednjoročni (2015-2019.godina)

» Kreiranje kapaciteta za mobilizaciju latentne priuštljivosti na nacionalnom nivou; » Kreiranje kapaciteta kako bi se osigurala brza i potpuna mobilizacija dostupnih EU fi nansijskih sredstava.

4.3 STRATEGIJA ZA INSTITUCIONALNU APROKSIMACIJU

Strategija za institucionalnu aproksimaciju je izrađena da bi se osiguralo da je uspostavljeno adekvatno institucionalno uređenje za Vladu Republike Srbije kako bi ona uspešno vodila pregovore sa EU Savetom o Poglavlju 27 koje se odnosi na pravne tekovine Evropske unije; kako bi se implementirali i primenili propisi iz oblasti životne sredine i uspešno povlačila dostupna EU fi nansijska sredstva za Srbiju na polju životne sredine.

Trebalo bi da se naglasi da EU propisi ne preciziraju na koji način treba da se organizuju nadležnosti državnih organa koji su zaduženi za implementaciju pravnih tekovina Evropske unije, pod uslovom da su nadležnosti jasno odvojene i ne sprečavaju potpunu implementaciju. Međutim, početak procesa aproksimacije obezbeđuje jedinstvenu mogućnost za pregled postojećeg institucionalnog uređenja i razmatra mogućnosti poboljšanja performansi.

Ukoliko se nastavi „sa dosadašnjim načinom rada“ to neće biti dovoljno a naročito kada je reč o saradnji između ministarstava i koordinaciji (vidi Analizu institucionalnih praznina). Predložena strategija je slična onoj koju je usvojila Republika Češka tokom pregovora o pristupanju. Bazira se na revitalizaciji postojeće Radne podgrupe za Poglavlje 27, i niza tehničkih radnih grupa. To je detaljno predstavljeno u Poglavlju 5. Iako ova strategija zahteva znatne napore i mnogobrojne sastanke, biće dovoljna da omogući Srbiji da vodi delotvorne pregovore sa Evropskim savetom. Treba primetiti da ova strategija ne isključuje kasnije usvajanje radikalnijih strategija, kao što je uspostavljanje veće Agencije za zaštitu životne sredine nego današnje SEAP kako bi se optimizirala upotreba ljudskih resursa. MŽSRPP će kasnije uzeti u obzir sve te opcije.

Revitalizovana radna podgrupa za Poglavlje 27 će vršiti tri osnovne funkcije:

Koordinisanje aktivnosti vezanih za aproksimaciju Poglavlja 27 u okviru ministarstava; Koordinisanje aktivnosti vezanih za implementaciju Poglavlja 27 u okviru ministarstava; Obezbeđivanje neophodnih informacija za vođenje daljih pregovora sa EU Savetom (vidi Poglavlje 6).

Državni sekretar će predsedavati radnom podgrupa za Poglavlje 27 i sastajaće se otprilike jednom mesečno. Radna podgrupa će se sastojati od predstavnika iz svakog sektora životne sredine plus predstavnik iz svakog od pet ministarstava navedenih u delu 2.4.3, kao i predstavnika iz Ministarstva fi nansija.

PREDLOŽENE AKTIVNOSTI


» Promene u administrativnom poslovanju. Njih treba izvršiti kako unutar, tako i izvan MŽSRPP. Glavne oblasti koje treba da se menjaju su:

a. Koordinacija i saradnja između ministarstava. To će se realizovati kroz Radnu podgrupu za Poglavlje 27 o kojoj je bilo reči u delu 4.3. Predstavnici resora životne sredine (ESR) u radnoj podgrupi će koordinisati aktivnosti radnih grupa u svojim sektorima, koje su uspostavljene u skladu sa sedam sektorskih strategija. Svaki ESR će organizovati redovne sastanke predsedavajućih radnih grupa u sektoru. Na taj način će ESR nadgledati napredak svakog dela pravne tekovine Evropske unije u oblasti životne sredine i izveštavaće Radnu podgrupu za Poglavlje 27 o napretku. Cilj je da se sva pitanja koordinacije i saradnje između ministarstava rešavaju na nivou radnih grupa i samo u komplikovanim slučajevima da se iznesu pred Radnu podgrupu za Poglavlje 27 kako bi se rešila. Aktivnosti radnih grupa bi trebalo da budu dopunjene radom Kolegijuma i njegovim članovima u pitanjima koja se odnose na upravljanje MŽSRPP ili onim pitanjima koja su takve prirode da se tiču više sektora;


b. Unutrašnji sistem upravljanja – Ljudski resursi (HR). Pomoćnik ministra će biti zadužen za HR i pitanja budžeta MŽSRPP, kao i da potpomaže koordinaciju između pomoćnika ministra. Jedna od stvari na koje će se fokusirati HR će biti procena zaposlenih koju će za svakog zaposlenog vršiti linijski menadžer i predstavnik HR. Te procene će se odnositi na nivoe ličnog učinka;

c. Interni sistem upravljanja – Izrada politike. Jedna stvar na koju će se usredsrediti Kolegijum MŽSRPP će biti izrada strateških politika za pitanja kao što su: fi nansiranje pridruživanja; aplikacija informacione tehnologije (IT); sistem upravljanja MŽSRPP; promena upravljanja; institucionalna uređenja; saradnja, komunikacija i obuka zaposlenih; dozvole, procedure i primena; prakse pisanja nacrta zakona. Možda će morati da se uspostave projektne grupe koje će ispitivati ta pitanja detaljnije. S obzirom da je MŽSRPP nadležan za izdavanje više tipova dozvola i njihovu primenu, ta pitanja će se revidirati na strateškom nivou, s ciljem optimiziranja upotrebe ljudskih resursa u ovoj oblasti;

d. Obuka kadra. Procena zaposlenih će uključiti procene potreba za obukom (TNA). Individualni TNA će biti korišćen za izradu godišnjeg plana obuke za zaposlene u MŽSRPP.

» Interfejs sa pokrajinskom upravom. Ovaj interfejs će biti dalje razvijen kroz prisustvo predstavnika pokrajinske uprave na svakoj radnoj grupi koja je uspostavljena u skladu sa sektorskim strategijama. Razgovaraće se o pokrajinskim pitanjima na svakom sastanku kako bi se promovisala saradnja između pokrajinske i centralnih nivoa uprave. Svako pitanje od većeg značaja će biti izneto pred Radnu podgrupu za Poglavlje 27;

» Promene u upravnim strukturama. Primećeno je da je ukupan broj dostupnog kadra verovatno dovoljan za implementaciju pravnih tekovina Evropske unije, iako premeštanje kadrova, u skladu sa sadašnjom sistematizacijom, ne dovodi do optimalnog korišćenja ljudskih resursa. Sastanci radnih grupa će se koristiti kako bi se izradili planovi za implementaciju posebnih direktiva, i kao delovi tih planova biće revidirani zahtevi za kadrovima. Kad god to bude korisno, realizovaće se transfer kadrova između institucija, kao što je nedavno bio slučaj sa transferom kadra iz RHSS u SEAP.

Srednjoročni plan (2015-2019. godina)

» Interfejs sa lokalnom samoupravom (LSU). Prepoznato je da LSU imaju mnogo nadležnosti u pitanja životne sredine koje su njima dodeljene u skladu sa nacionalnim propisima. Radne grupe (uspostavljene u skladu sa sektorskim strategijama) će revidirati svaki događaj koji se odnosi na predstavnike određenih odabranih LSU kako bi se osiguralo da su odgovarajući resursi dostupni za implementaciju relevantnih pravnih tekovina Evropske unije. U slučajevima gde su resursi neadekvatni, radna grupa će ili preporučiti da LSU treba da obezbedi sredstva, ili da se ta odgovornost treba preusmeriti na nacionalni nivo. Radne grupe će isto tako ispitati adekvatnost obuke i uputstava za implementaciju pravnih tekovina Evropske unije za LSU.

Svaka LSU ima jedno ili više svojih JKP koja su nadležna za otpad, vodosnabdevanje i za sakupljanje otpadnih voda i njihov tretman23. Većina JKP, sa izuzetkom onih u tri najveća grada, jesu relativno mala u poređenju sa obimom posla koji je neophodan kako bi se postigle razumne ekonomske skale i adekvatni nivoi specijalizacije. MŽSRPP će revidirati poslovanje komunalnih preduzeća kada je reč o čvrstom otpadu i uslugama koje se odnose na vodu u svakom JKP kako bi se osiguralo da su oni na adekvatnom nivou i da su sposobni da postignu međunarodne referentne tačke u smislu efi kasnosti. Ukratko, svako JKP mora da ima kapacitet kako bi na ekonomski efi kasan način ispunilo zahteve svih pravnih tekovina Evropske unije u oblasti životne sredine koji se odnose na čvrst otpad i usluge koje se odnose na vode24. Kada je reč o čvrstom otpadu, svaka usluga u oblasti treba da pokriva otprilike 400.000 stanovnika da bi se postigao odgovarajući kapacitet, dok je kod usluga koje se odnose na vodu prag otprilike 200.000 stanovnika po oblasti usluge. Prepoznato je da je sjedinjavanje aktivnosti JKP vitalno za razvoj toka održivih projekata kako bi se osiguralo povlačenje EU fi nansijskih sredstava.

23 Ova JKP su često nadležni za druge komunalne usluge, kao što su čišćenje ulica, groblja, i sl.24 Pitanje fi nansijske održivosti usluga jeste ključni kriterijum koji primenjuju svi fi nansijski organi kada razmatraju pružanje pomoći za kapitalne

investicije.

STRATEGIJA ZAAPROKSIMACIJUU OBLASTI

POGLAVLJE 5

ŽIVOTNE SREDINEPO SEKTORIMA


5.1 UVOD

Strategija gradi okvir za dalju aproksimaciju Srbije pravnim tekovinama Evropske unije. Ona uspostavlja glavni strateški pravac državnoj upravi Srbije i nudi organizacioni fokus na jače poboljšanje tekućih aktivnosti zemlje na putu aproksimacije. To nije samo iscrpni priručnik za aktivnosti.

NEAS predstavlja najviši nivo hijerarhije strateškog planiranja za aproksimaciju pravnim tekovinama Evropske unije iz oblasti životne sredine. Na osnovu sveobuhvatne detaljne strategije, izrađena su dva dodatna i veoma detaljna okvira za planiranje:

» Sektorske strategije – fokusiraju se na posebne sektore u oblasti životne sredine i pružaju detaljan prikaz ovog dela Pravnih tekovina Evropske unije, sadašnje stanje procesa aproksimacije po sektoru, dobre i loše strane, zahteve za promenama, predložene radnje, program implementacije, procenu troškova i investicioni program, naredne korake u transpoziciji kao i predloge gde bi naredna tehnička pomoć bila potrebna. Sektorske strategije sadrže veliku količinu detaljnih informacija koje su korišćene kao podrška pisanja NEAS. Apstrakt ovih strategija je u daljem tekstu;

» Direktiva – posebni implementacioni planovi – za svaku direktivu. Sledeći elementi bi bili sadržani: odgovorne institucije, glavni ciljevi direktive, trenutni nivo implementacije, plan za sastanke u vezi sa direktivom, zahtevi do trenutka pristupanja, identifi kovanje problematičnih oblasti, identifi kovanje interesnih strana, institucionalne, materijalne potrebe i potrebe u smislu kadra, izvori troškova i fi nansiranja, ekonomski uticaji i identifi kovanje podsticajnih projekata.

Primena NEAS-a bez navedenih sektorskih strategija i implementacionih planova nije dovoljna da bi se garantovala uspešna aproksimacija i sigurna pozicija pri pregovorima o pristupanju. Nasuprot tome, pojedinačne upotrebe, makar i sa najboljom namerom, nisu dobre bez sistematskih promena i radnji predviđenih NEAS-om. NEAS, sektorske strategije i posebni planovi implementacije po direktivama čine skladan okvir, ali sa promenljivim detaljima.

Da bi se ustanovila neophodna veza sa posebnim pristupom po sektorima, ovo poglavlje pruža pregled osnovnih karakteristika, pitanja, pristupa i institucionalnog okruženja svakog od sektora u okviru oblasti životne sredine. Kako će se kasnije videti, svaki od sektora koji se bavi životnom sredinom zahteva različiti pristup iako je jasno da postoje i mnoge zajedničke tačke i preklapanja među njima.

Dole navedeni sektori su izdvojeni i njima se detaljno bave sektorske strategije:

» Horizontalni » Kvalitet vazduha i klimatske promene » Industrijsko zagađenje i buka » Zaštita prirode » Hemikalije i genetski modifi kovani organizmi (GMO) » Voda » Otpad

Kao što je ranije prikazano, ukupni procenjeni troškovi (u milionima evra) za ceo sistem državne uprave koji je uključen u pravne tekovine Evropske unije iz oblasti životne sredine, uključujući troškove studije i obuka iznose 536 miliona evra. Presek administrativnih troškova po sektoru je dat u Tabeli 14, a tokom vremena u Tabeli 15.

Tabela 14: Ukupni administrativni troškovi za period 2011-2030. godine

ADMINISTRATIVNI TROŠKOVI miliona €

VODE 146

OTPAD 171

INDUSTRIJSKO ZAGAĐENJE I BUKA 93

ZAŠTITA PRIRODE 10

KVALITET VAZDUHA I KLIMATSKE PROMENE 93

HEMIKALIJE I GMO 23

HORIZONTALNI -

UKUPNA PROCENA 536

58

Tabela 15: Raspodela procenjenih administrativnih troškova

ADMINISTRATIVNI TROŠKOVI (miliona evra)

KRATKOROČNO SREDNJOROČNO

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

13 38 52 52 49 37 35 37 39

Ovi administrativni troškovi aproksimacije su procenjeni na samo 5% od ukupnih troškova aproksimacije. Međutim, uzimajući u obzir pritiske na nacionalni i budžete lokalnih samouprava ovi administrativni troškovi su važni. Nesposobnost da se raspodele sredstva dovoljna za dostizanje ovih administrativnih troškova – koji su se već pokazali kao previsoki – može biti najveće ograničenje aproksimacionog procesa. Efi kasna institucionalna reorganizacija biće neophodna kako bi se osigurala minimalizacija troškova i ograničena budžetska sredstva su najbolje usmerena ka ključnom cilju pripreme za pristupanje.

Predloženo je da za svaki deo u oblasti životne sredine u okviru pravnih tekovina Evropske unije bude odgovorna jedna radna grupa koja bi razvila plan implementacije za svaku direktivu, zakon ili odluku. Svaku radnu grupu bi predvodila osoba nominovana za ovu svrhu, na nivou načelnika odseka. Broj radnih grupa se može povećati ili smanjiti u zavisnosti od obima posla. Na primer, može biti odlučeno da se radne grupe za procenu uticaja na životnu sredinu (EIA) i stratešku procenu uticaja na životnu sredinu (SEA) spoje tako smanjujući broj grupa i potrebnih sastanaka. Nasuprot tome, u slučaju složenih direktiva kao što je Direktiva za vodu, može se pojaviti potreba za formiranjem nekoliko podgrupa čak i privremeno dok je povećan obim posla.

Članovi radnih grupa se moraju da se nominuju, nakon čega se prisustvo na sastancima radnih grupa smatra obaveznim. Sastanci radnih grupa se održavaju jednom mesečno ali će učestalost sastanaka zavisiti od obima posla.

5.2 HORIZONTALNI SEKTOR

UVOD

Postoji devet glavnih direktiva koje čine horizontalne pravne tekovine Evropske unije.

Za razliku od sektora, proizvoda ili posebnog zakonodavstva za emisije, takozvano “horizontalno” zakonodavstvo se odnosi na opšta pitanja upravljanja životnom sredinom. Principi sadržani u ovim propisima su: potreba za procenom životne sredine, u kojoj javnost ima pravo da učestvuje pre donošenja važnih planskih odluka, pravo javnosti na pristup podacima o životnoj sredini u posedu javnih organa; inspekcijski nadzor nad operaterima i njihova odgovornost za ekološke štete; sistematsko prikupljanje i obradu podataka o životnoj sredini kako bi se obezbedila čvrsta osnova za donošenje odluka.

VAŽNE VEZE

Pored veze sa svim drugim sektorima koji su rezultat “horizontalnih” propisa, zakonodavstvo ima veliki značaj za planiranje, implementaciju i upravljanje infrastrukturnim projektima sa procenom uticaja na životnu sredinu, a zahtevaju se i procene zatečenog stanja.

STANJE STVARI

Osim Direktive o učešću javnosti i pristupu pravdi (2003/35/EZ), nijedna pravna tekovina EU u ovom sektoru nije dovoljno transponovana za punu usklađenost sa zahtevima implementacije.

Pokrenuta je transpozicija samo INSPIRE direktive (2007/2/EZ); propisi koji prenose druge direktive i implementiraju EPRTR Uredbu (Uredba (EZ) Br. 166/2006) zahtevaju dalji rad kako bi se završila transpozicija i/ili rešile nedoslednosti i/ili obezbedila odgovarajuća implementacija.

Institucionalna odgovornost za sve oblasti horizontalnih pravnih tekovina EU je dodeljena, iako dalju pažnju treba posvetiti unapređenju komunikacije između različitih organa koji su uključeni.

IZAZOVI

Glavna poteškoća za Srbiju je spektar drugih propisa koji ometaju pravne tekovine Evropske unije u ovoj oblasti i interakcija sa drugim sektorima. Na primer Direktiva o pristupu informacijama o životnoj sredini (2003/4/EZ) još uvek nije u potpunosti transponovana, ni Zakonom o zaštiti životne sredine, niti Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. Kaznene odredbe su rasute širom mnogo različitih zakonskih akata.


Postoje zakonske i implementacione praznine u zakonima o proceni uticaja na životnu sredinu i strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu koje treba da se isprave, kako bi se osiguralo da se ovi procesi uklapaju u opšti okvir planiranja u oblasti životne sredine. Pravilna transpozicija i primena direktiva o proceni uticaja na životnu sredinu (85/337/EEZ) i strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu (2001/42/EZ) su veoma važne, jer su oni direktno povezani za programiranje i pripremu projekata za pretpristupne kao i strukturne fondove EU i može se očekivati da će Evropska komisija obratiti posebnu pažnju na njihovu primenu.

Adekvatna implementacija će zahtevati: jasnije dodeljivanje odgovornosti; poboljšanu saradnju i komunikaciju, praćenje implementacije pravnih tekovina EU od strane svih institucija; pregled efi kasnosti implementacije i preduzimanje mera za rešavanje nedostataka.

STRATEGIJA

Planirano je da bude uspostavljeno najviše sedam radnih grupa u ovom sektoru kako bi se upravljalo procenom uticaja na životnu sredinu, strateškom procenom uticaja na životnu sredinu, pristupom informacijama, pristupom pravdi, direktivama o odgovornosti prema životnoj sredini i INSPIRE i evropskim registrom ispuštanja i prenosa zagađenja (E-PRTR). Radne grupe će biti u okrilju politički vođene Radne podgrupe za Poglavlje 27. U članstvo radnih grupa treba uključiti MŽSRPP (uključujući pravni i tehnički deo i kontrolu i nadzor), Direkciju za vode, Agenciju za zaštitu životne sredine, Republički geodetski zavod (RGZ), Zavode za zaštitu zdravlja (ZZZ), autonomnu pokrajinu (AP) Vojvodina, Grad Beograd, lokalne samouprave i JKP.

Transpozicija

Kako je transpozicija horizontalnog zakonodavstva, sa izuzetkom INSPIRE direktive, prilično napredovala, strategija za njeno okončanje sada zahteva: detaljnu analizu pojedinih odredbi i uslova, koji možda više neće biti relevantni s obzirom da su početni propisi usvojeni, identifi kovanje načina za rešavanje postojećih nedoslednosti između različitih nacionalnih akata. Specifi čna i detaljna pitanja koja treba rešiti su identifi kovana u sektorskim strategijama. Tokom ovog procesa biće potrebno da se obrati posebna pažnja na unapređenje jasnoće propisa kako bi se promovisalo načelo pravne sigurnosti.

Implementacija

U kratkom roku temeljna institucionalna reforma nije neophodna za omogućavanje pune usaglašenosti sa zahtevima implementacije. Usaglašenost se pre može postići kroz relativno mala poboljšanja u praksi i procedurama, kako se uspostavlja osnovna potrebna paradigma.

Nije predviđeno da treba rasporediti dodatni broj zaposlenih u ovaj sektor u ovoj fazi.

Finansiranje

Sa ekonomskog i fi nansijskog stanovišta, horizontalni sektor nije bitno pitanje. Nastaće troškovi različitih uprava u neophodnom razvoju njihovih funkcija, ali će iznos biti mali u odnosu na troškove implementacije.

Administrativni troškovi su procenjeni za svaki sektor životne sredine na osnovu prethodnog iskustva u drugim ekonomijama u tranziciji (videti Tabelu 14 u odeljku 5.1).

Neki od tih administrativnih troškova procenjenih za “vertikalne” sektore životne sredine nastaće u horizontalnom sektoru. Precizniji obračun biće urađen nakon što se dalje defi nišu institucije koje će se baviti različitim pitanjima u vezi sa aproksimacijom.

Procenjena vremenska raspodela do pretpostavljenog statusa članstva u EU prikazana je u Tabeli 15 u odeljku 5.1.

Veliki deo troškova će morati da se obezbedi iz nacionalnog budžeta i procena neophodnih sredstava može biti otežana s obzirom na brojne zahteve za ovim sredstvima i pritiscima za smanjenje potrošnje javnog sektora. Stalna pažnja će morati da bude primenjena za identifi kovanje implementacije aranžmana za smanjenje troškova. U kratkom roku ovo može biti postignuto kroz eliminaciju onih pravnih zahteva koji su identifi kovani da prevazilaze minimalnu pomoć u pravnim tekovinama EU (videti sektorske strategije) i u srednjem roku ponovno razmatrajući pitanje temeljne administrativne reforme i konsolidacije i pojednostavljenja struktura.

5.3 KVALITET VAZDUHA I KLIMATSKE PROMENE

UVOD

Šesti akcioni program EU o životnoj sredini „Životna sredina 2010: naša budućnost, naš izbor“ ima kao jedan od svojih ciljeva postizanje nivoa kvaliteta vazduha koji izbegavaju neprihvatljivi uticaj na ljudsko zdravlje i životnu sredinu.

60

Najznačajniji propis za implementaciju šestog akcionog programa EU o životnoj sredini u sektoru kvaliteta vazduha je Direktiva o kvalitetu ambijentalnog vazduha i čistijem vazduhu za Evropu (CAFE) (2008/50/EZ), koja postavlja standarde kvaliteta u cilju zaštite zdravlja ljudi. Svi ostali propisi u sektoru kvaliteta vazduha, uključujući i kontrolu emisija iz mobilnih izvora i poboljšanje kvaliteta goriva, podržavaju postizanje standarda kvaliteta postavljenih u CAFE direktivi.

Šesti akcioni program EU o životnoj sredini takođe kaže da klimatske promene predstavljaju glavni ekološki izazov u narednih deset godina i postavlja cilj za smanjenje gasova sa efektom staklene bašte na nivo koji neće izazivati neprirodne promene zemljine klime. Kako bi se ojačala implementacija pitanja iz oblasti klimatskih promena novi generalni direktorat za delovanje u oblasti klimatskih promena (“DG CLIMA”) osnovan je u februaru 2010. godine. DG CLIMA razvija i implementira EU sistem trgovine emisijama (“EU ETS”).

Najvažniji propis u sektoru klimatskih promena je Direktiva (2009/29/EZ) koja unapređuje i proširuje šemu trgovine emisijama gasova sa efektom staklene bašte. Ovaj propis je omogućio razvoj evropskog tržišta za emisije gasova sa efektom staklene bašte za veće industrije čiji je cilj da se osigura da se mogu postići smanjenja gasova sa efektom staklene bašte uz “najmanje troškove”.

VAŽNE VEZE

Važna veza je sa sektorom industrijskog zagađenja, gde nova Direktiva o industrijskim emisijama (2010/75/EU) sada obuhvata i Direktivu o velikim postrojenjima za sagorevanje (2001/81/EZ). Ova povezanost je važna jer u okviru Direktive o industrijskim emisijama za najveće tačkaste izvore emisija u vazduh moraju biti postavljena stroga ograničenja emisija. Svaka granična emisija koja je dozvoljena mora biti takva da obezbedi da su dostignuti standardi kvaliteta vazduha postavljeni u CAFE direktivi i da su takođe dostignute kvote za NOx i SO2 iz Direktive o nacionalnim kvotama emisija (2001/81/EZ).

Postoje dalje veze između emisija amonijaka iz aktivnosti u poljoprivrednom sektoru i Direktive o nacionalnim kvotama emisija. Aktivnosti u poljoprivrednom sektoru obuhvataju aktivnosti razastiranja zemljišta poput onih koje su pod kontrolom Direktive o nitratima (91/676/EEZ) ili Direktive o industrijskim emisijama. Kontrola emisije amonijaka je važna jer amonijak može biti prethodnik kiselih gasova na bazi azota, a taloženje amonijaka može da dovede do eutrofi kacije u vodama.

STANJE STVARI

MŽSRPP je vodeća institucija u ovom sektoru kroz svoja odeljenja za vazduh i klimatske promene. SEAP, AP Vojvodina i lokalne samouprave su odgovorne za monitoring kvaliteta vazduha. Međutim, Ministarstvo infrastrukture i energetike (MIE) ima prednost u transpoziciji direktiva vezanih za kvalitet goriva i automobilskih emisija.

Transpozicija ključnih direktiva u ovom sektoru je u različitom stanju napretka. Direktiva o isparljivim organskim jedinjenjima (VOC) iz rastvarača (1999/13/EZ) je u potpunosti transponovana. Direktiva o čistijem vazduhu za Evropu ili CAFE direktiva se bliži kompletnoj transpoziciji, poput njegove „ćerke direktive“ o arseniku, kadmijumu, živi, niklu i policikličnim aromatičnim ugljovodonicima u ambijentalnom vazduhu (2004/107/EZ).

Direktiva o ograničenjima emisije isparljivih organskih jedinjenja kod upotrebe organskih rastvarača u određenim bojama i lakovima (2004/42/EZ) je u velikoj meri transponovana, ali Direktiva o emisiji organskih isparljivih jedinjenja koja nastaju skladištenjem i distribucijom nafte (94/63/EZ) samo delimično. Transponovanje direktiva koje se odnose na kvalitet goriva je tek počelo.

Odredbe Zakona o zaštiti vazduha dozvoljavaju transpoziciju Direktive o nacionalnim kvotama emisija, mada su neophodna prateća podzakonska akta.

Direktiva koja unapređuje i proširuje šemu trgovine emisijama gasova staklene bašte treba tek da se transponuje.

Direktiva o kvalitetu ambijentalnog vazduha i čistijem vazduhu za Evropu (CAFE) i Direktiva o trgovini emisijama identifi kovane su kao dve direktive koje imaju najveći prioritet u sektoru. Obe direktive uvode nove zahteve, poput informisanja javnosti na dnevnoj osnovi u slučaju CAFE direktive i praćenje i izveštavanje o trgovini emisijama evropskom registru u slučaju Direktive o trgovini emisijama.

IZAZOVI

Još mnogo posla treba da se uradi u vezi sa razvojem inventara emisija gasova koji su značajni za upravljanje kvalitetom vazduha i emisija gasova sa efektom staklene bašte. Kada se inventari u potpunosti završe moguće je uspostaviti programe za smanjenje emisija i dužinu vremena potrebnu za njihovu implementaciju. Kada inventari


postanu dostupni, stvoriće se osnova za pregovore o produženju roka za usklađivanje sa CAFE direktivom i Direktivom o industrijskim emisijama.

Vremenska ograničenja za dostizanje graničnih vrednosti određena su u CAFE direktivi. Ona se u potpunosti mogu dostići samo ako se u potpunosti dostignu i odredbe Direktive o industrijskim emisijama, a kao što je prikazano u ekonomskom delu, usklađivanje sa ovom direktivom neće biti pristupačno izvesno vreme nakon pristupanja. Budući da je zemljama članicama prvobitno dat prelazni period od deset godina za dostizanje postavljenih graničnih vrednosti, i uzimajući u obzir obim investicija neophodnih posebno u vezi sa smanjenjem emisija iz velikih postrojenja za sagorevanje, planira se da se pregovara o periodu za implementaciju od deset godina počev od 2012. godine.

Direktiva o nacionalnim kvotama emisija će se aproksimovati i vodiće tome da se postigne pristupanje Geteborškom protokolu uz Konvenciju o prekograničnom zagađenju vazduha na velikim udaljenostima (CLRTAP). Kvote emisija koje su dogovorene biće unete u Zakon o zaštiti vazduha. Na osnovu godišnjeg inventara EMEP/CORINAIR, programi smanjenja sumpor-dioksida (SO2), NOx25, isparljivih organskih jedinjenja (VOC) i amonijaka (NH3) biće sačinjeni tako da dostignu kvantifi kovane ciljeve smanjenja koji su pregovarani sa stranama Geteborškog protokola i sa Evropskim savetom. Izazov je da se uspostave trenutni nivoi emisija i da se dogovori vremenski period tokom kojeg zahtevana smanjenja mogu biti postignuta na pristupačan način.

Institucionalna uređenja neophodna za sistem trgovine emisijama ne postoje. Neophodno je da nadležno telo uspostavi inventar gasova staklene bašte za sektor trgovine emisijama. U zavisnosti od usvojenog pristupa za prelazak na sistem licitacije emisijama može biti potrebna dodela emisionih prava pojedinačnim kompanijama. Ukoliko je to slučaj, takva dodela bi zahtevala odluku vlade, a pre toga bi verovatno zahtevala diskusiju i sporazum sa EK.

Osim toga, potrebno je da nadležno telo izda dozvole za emisiju gasova sa efektom staklene bašte i da sprovede primenu. Mora biti uspostavljen sistem godišnje verifi kacije emisija. Verifi kaciju bi trebalo da sprovode nezavisni verifi katori koje akredituje Akreditaciono telo Srbije (ATS).

Izazov je da se ove kompleksne institucionalne mere uspostave na vreme kako bi se omogućio ulazak u šemu u trenutku kada je to najpristupačnije za srpsku industriju.

2016. godina se uzima u razmatranje kao cilj iako je prepoznato da će napredak morati da se prati i da se cilj možda neće moći dostići i jednu ili dve godine nakon toga. 2016. godina je uzeta u obzir jer je ona na pola post Kjoto perioda (2013-2020) i imajući u vidu neophodan obim posla za koji se očekuje da će trajati najmanje dve do tri godine, bilo koji datum mnogo pre 2016. godine bilo bi izuzetno teško postići. Nasuprot tome, drastičnije smanjenje emisija biće neophodno od 2021. godine nadalje, čineći stoga mnogo težim i skupljim za srpsku industriju da dostigne ostatak Evrope ukoliko se izabere 2021. godina, što je početak narednog obavezujućeg perioda. Stoga 2016. godina verovatno predstavlja najraniji izvodljivi datum koji takođe treba da minimalizuje udar na srpsku industriju.

SEAP će, uz pomoć sektora za kontrolu i nadzor, pripremiti inventar gasova sa efektom staklene bašte i obezbediti efektivnu komunikaciju sa Evropskim registrom emisija koji se trenutno razvija. Međutim, svaka odluka u vezi sa nacionalnim planom alokacije (NPA), ukoliko se koristi, bi u osnovi bila politička i iz tog razloga, odsek za klimatske promene bi bio nadležan za pripremu nacrta NPA koji bi bio predstavljen Vladi.

STRATEGIJA

Glavni interes Strategije je da unapredi kvalitet komunikacije, koordinacije i saradnje za svaku direktivu između svih zainteresovanih strana. U sektoru kvaliteta vazduha i klimatskih promena ovo će biti postignuto uspostavljanjem sedam radnih grupa za upravljanje sledećim temama:

1. Pitanja kvaliteta vazduha; 2. Nacionalne kvote emisija; 3. Kvalitet goriva; 4. Emisije iz motora;5. Isparljiva organska jedinjenja;6. Trgovina emisijama gasovima sa efektom staklene bašte;7. Fluorovani gasovi.

25 NOx je opšti termin za mono-azotne okside NO i NO2 (azot-oksida i azot-dioksida). Oslobađaju se u reakciji gasova azota i kiseonika u vazduhu tokom sagorevanja, posebno na visokim temperaturama. U oblastima visokog saobraćaja motornih vozila, kao što je u velikim gradovima, količina azotnih oksida koja se emituje u atmosferu kao zagađenje vazduha može da bude znatna. (izvor: http:// en.wikipedia.org/wiki/NOx).

62

Radne grupe bi bile pod okriljem politički vođene Radne podgrupe za Poglavlje 27.

U članstvo radnih grupa mogu da se uključe predstavnici MŽSRPP (uključujući pravni, tehnički i kontrola i nadzor), MIE, Ministarstva poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede, Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja, Agencije za zaštitu životne sredine, Agencije za hemikalije (SHemA), Zavoda za javno zdravlje, Akreditacionog tela Srbije, Uprave carina, AP Vojvodine, Grada Beograda i lokalne samouprave.

Direktivu o velikim postrojenjima za sagorevanje obradiće radna grupa za industrijske emisije, pošto će pomenuta direktiva biti ukinuta stupanjem na snagu Direktive o industrijskim emisijama u januaru 2016. godine.

Kasnije se može uspostaviti šira radna grupa kako bi se obratila pažnja na opšta pitanja iz oblasti klimatskih promena koja prevazilaze ona vezana za samu aproksimaciju.

Transpozicija

Radne grupe će u početku biti usmerene na to da se obezbedi završetak transpozicije relevantnih propisa pre nego što se obezbedi efi kasna implementacija propisa. Radne grupe će biti odgovorne za pripremu posebnih planova za svaku direktivu za koju je grupa odgovorna.

Implementacija

Potreba za osobljem u različitim institucijama će evoluirati kako se različiti delovi pravnih tekovina EU budu implementirali, stoga će u cilju održavanja optimalnog korišćenja raspoloživih ljudskih resursa biti usvojen fl eksibilan pristup.

U kratkom roku u sektoru kvaliteta vazduha nije potrebna značajna promena u institucionalnom uređenju, ali u srednjoročnom periodu, razvijaće se potrebe različitih institucija. Potrebe će biti razmatrane na radnim grupama i promene koje su identifi kovane kao neophodne će biti preporučene na sastancima Radne podgrupe za Poglavlje 27.

Nasuprot tome, nova institucionalna rešenja, kao što je opisano iznad u odeljku „izazovi“, biće razvijena za sektor klimatskih promena kako bi se obezbedio razvoj inventara emisija i povezivanje sa novim Evropskim registrom emisija.

U kratkom roku, očekuje se da će najmanje četiri novozaposlena službenika biti potrebna u MŽSRPP (Agenciji za zaštitu životne sredine), kako bi se izašlo u susret zahtevima CAFE direktive i Direktive o trgovini emisijama.

Finansiranje

NSV troškova aproksimacije u ovom sektoru biće 452 miliona evra, što je 6% ukupne NSV troškova aproksimacije u sektoru životne sredine.

Glavni troškovi nametnuti propisima u sektoru kvaliteta vazduha nastaće:

1. Uspostavljanjem i održavanjem mreže stanica za monitoring kvaliteta vazduha i povezanim obezbeđenjem kvalitetne opreme, i izveštavanjem o dobijenim rezultatima. Ove troškove će snositi centralna Vlada. Većina ove opreme je već dostupna u Agenciji za zaštitu životne sredine, iako ne postoji budžet za njeno poslovanje i upravljanje. U dogledno vreme stanice će morati da budu zamenjene;

2. Pripremom inventara emisija gasova staklene bašte i zagađujućih materija koje znatno utiču na kvalitet vazduha. Ove troškove će snositi centralna Vlada, AP Vojvodina i lokalne samouprave;

3. Pripremom planova i programa za postizanje usklađenosti sa graničnim vrednostima kvaliteta ambijentalnog vazduha. Ove troškove će snositi centralna vlada;

4. Usklađivanjem sa graničnim vrednostima emisija i tehničkim zahtevima iz direktiva, ili implementacijom planova i programa stvorenim da unaprede kvalitet ambijentalnog vazduha. Ove troškove će uglavnom snositi industrija.

Procenjeni investicioni troškovi prikazani su u Tabeli 16. Najveći troškovi proizilaze iz Direktive o kvalitetu goriva i Direktive o isparljivim organskim jedinjenjima26. Investicioni troškovi povezani sa unapređenjem kvaliteta goriva uključuju investicije u glavne rafi nerije u Srbiji. Investicioni troškovi povezani sa isparljivim organskim jedinjenjima uključivaće unapređenja postrojenja za skladištenje, utovar i istovar goriva, kao i privremeno skladištenje isparenja i apsorpciju rastvarača. U kratkom roku, završetak inventara i sistema monitoringa imaće visok prioritet.

26 Dok najveći troškovi nastaju u pomenute dve direktive, kako je prethodno navedeno, imajući u vidu postojeće naučno i ekonomsko znanje i metodologije nije moguće utvrditi da li su koristi primene ovih direktiva takođe najveće.


Tabela 16: Investicioni troškovi

KVALITET VAZDUHA I KLIMATSKE PROMENEInvesticioni troškovi dostizanja ciljeva u milionima evra

DIREKTIVA/PAKETEkonomski prilagođeni neotpisani

investicioni troškovi Cilj za punu usklađenost

Oprema za monitoring 12 2014

Oprema za inventar 2 2013

VOC 53 2023

Kvalitet goriva 188 2023

Ostalo 38 2023

UKUPNO 294

Uticaj aproksimacionih napora u ovom sektoru ogledaće se u rastu troškova energije.

Fond za zaštitu životne sredine (SEPF) biće naročito važan u fi nansiranju poboljšanja kvaliteta vazduha. Prihodi SEPF budžetirani za kvalitet vazduha u 2010, 2011 i 2012. godini prikazani su u Tabeli 17 kroz supstance koje oštećuju ozonski omotač i emisije SO2, NO2.

Očekuje se da procenjeni godišnji prihod za kvalitet vazduha i kontrolu klime dostigne 24,1 miliona evra u 2012. godini, što je znatan iznos.

Tabela 17: Projekcija prihoda SEPF za period 2010-2012. godine

NAKNADA2010 2011 2012

mil RSD mil € mil RSD mil € mil RSD mil €

Emisije SO2, NO2, praškaste materije i proizvedeni i

odloženi otpad977,00 9,26 1.500,00 14,22 2.529,00 23,97

Supstance koje oštećuju ozonski omotač 8,5 0,08 10,00 0,09 13,5 0,13

UKUPNO 985,50 9,34 1.510,00 14,31 2.542,50 24,10

Sve u svemu, očekivani doprinos iz SEPF ukazuje da će postojati višak fi nansijskih sredstava za vazduh u javnom sektoru od 2014. godine.

Ovo ukazuje na potrebu za blisko praćenje i - verovatno - strukturalnu reformu SEPF, kako bi se uvela neophodna fl eksibilnost da se obezbedi da nijedan deo oskudne ukupne pristupačnosti bude “zarobljen” u Fondu.

Svi prihodi prikupljeni kroz ekonomske instrumente trenutno idu u SEPF. Pitanje koje bi trebalo razmotriti je da li takva sredstva treba da budu strogo namenski za potrebe životne sredine ili da idu u nacionalni budžet.

Imajući u vidu trenutne uslove u Srbiji, gde su ovi instrumenti novi i postoji malo podataka o direktno povezanim troškovima, trebalo bi razmotriti kombinaciju ova dva kako bi se obezbedilo da su sredstva dodeljena u celosti za projekte iz oblasti životne sredine ali sa fl eksibilnošću prilikom raspodele između projekata i sektora.

Ostali strateški faktori koji zaslužuju posebnu pažnju su:

Rasporedi usklađivanja biće pregovarani za svako postrojenje posebno, i ovo zahteva prethodni inventar i fi nansijsku analizu situacije svakog postrojenja da bi se obezbedilo da su dogovoreni planovi ostvarljivi;

Pristupačnost na nacionalnom nivou je napregnuta, a da bi ekonomski instrumenti bili efi kasni, neophodno je višesektorsko planiranje, uz izbegavanje nezavisnog fokusa na bilo koji sektor;

Naknade će biti prilagođene uslovima u Srbiji, kako bi se izbegla prekomerna naplata od industrije i potrošača. Alternativno, prihod će se koristiti fl eksibilno kako bi se obezbedila znatna fi nansijska podrška javnom sektoru za projekte iz oblasti životne sredine u drugim područjima.

Takva fl eksibilnost multi-programiranja je u potpunosti u skladu sa politikama EU i didaktičkim ciljevima IPA III, IV i V.

64

5.4 INDUSTRIJSKO ZAGAĐENJE I BUKA

UVOD

U ovom sektoru postoji devetnaest EU propisa. Najznačajnije su Direktiva o industrijskim emisijama (2010/75/EU) i Seveso II direktiva (poslednji put izmenjena kao 2003/105/EZ). Direktiva o industrijskim emisijama ima za cilj izbegavanje i smanjivanje emisija iz velikih industrijskih, poljoprivrednih i postrojenja za upravljanje otpadom. Seveso II direktiva ima za cilj izbegavanje i upravljanje udesima u postrojenjima gde se skladište znatne količine opasnih supstanci.

Najznačajniji propis u pod-sektoru za buku je Okvirna direktiva o buci (2002/49/EZ) koja zahteva pripremu mapa buke i planova za smanjenje buke za veće naseljene centre i saobraćajnih čvorišta i mreža. Ostale direktive o buci pomažu implementaciju okvirne direktive.

Pre nego što Srbija pristupi EU, Direktiva o industrijskim emisijama zameniće sedam direktiva, uključujući i Direktivu o velikim postrojenjima za sagorevanje i Direktivu o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja (IPPC), koje su dugo dominirale u ovom sektoru. Štaviše, ova nova direktiva objedinjuje i čini obaveznim većinu onoga što su nekada bile Preporuke o minimalnim kriterijumima za inspekciju u oblasti zaštite životne sredine (2001/331/EZ). Kako bi se prilagodilo ovoj novoj sceni, biće neophodan veliki transpozicioni napor.

VAŽNE VEZE

Nova Direktiva o industrijskim emisijama (DIE) ima važnu vezu i sa sektorom kvaliteta vazduha i sa sektorom otpada. One su ojačane ugrađivanjem Direktive o velikom postrojenjima za sagorevanje (2001/81/EZ), Direktive o spaljivanju otpada (2000/76/EZ) i Direktive o ograničavanju emisija isparljivih organskih jedinjenja (1999/13/EZ) u DIE. DIE takođe ima veze sa dostizanjem standarda kvaliteta vazduha u okviru CAFE direktive (2008/50/EZ), standarda kvaliteta vode u vezi sa Okvirnom direktivom o vodama (2000/60/EZ) kao i neke veze sa trgovinom emisijama gasova sa efektom staklene bašte.

Implikacije ovih veza su dalekosežne kako u pogledu transpozicije tako i primene. Puna transpozicija će zahtevati reviziju Zakona o vazduhu, Zakon o vodama i Zakona o upravljanju otpadom, pored Zakona o IPPC. Implementacija takođe zahteva preispitivanje trenutnih mera koje obezbeđuju da je koordinacija aktivnosti od strane različitih institucija dovoljna da garantuje “efi kasan integrisani pristup” u skladu sa DIE.

Trenutni EU predlog za izmenu Seveso II direktive će je više uskladiti sa klasifi kacijom hemikalija prema Uredbi (EK) Br. 1272/2008 o klasifi kaciji, obeležavanju i pakovanju opasnih supstanci i smeša. Glavna implikacija ove veze je da obezbedi doslednost u upotrebi klasifi kacije hemikalija.

STANJE STVARI

MŽSRPP je vodeća institucija u sektoru kroz svoja odeljenja za IPPC i buku. MŽSRPP je glavna institucija za izdavanje IPPC dozvola iako i AP Vojvodina i lokalne samouprave imaju nadležnosti. Grupa za zaštitu od buke ima sveobuhvatnu odgovornost za buku, dok SEAP ima nadležnost u mapiranju buke. MŽSRPP je takođe vodeća institucija za Seveso direktivu, iako i Ministarstvo unutrašnjih poslova takođe ima važnu ulogu.

Transpozicija Direktive o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja (IPPC) (2008/1/EZ) dobro napreduje i dovoljno da omogući MŽSRPP da izdaje integrisane dozvole, iako pružanje pravno obavezujućeg mehanizma za koordinaciju koji garantuje integrisani pristup koji je kamen temeljac IPPC direktive i dalje nedostaje. Dalji rad na transpoziciji će se fokusirati na Direktivu o industrijskim emisijama.

Seveso II direktiva je u velikoj meri transponovana, dovoljno da bi rad na pripremi Izveštaja o bezbednosti mogao da počne. Doslednost u terminologiji koja je korišćena u ovoj direktivi se ponovo razmatra i transpozicija će biti završena do sredine 2012. godine.

Regulatorni okvir za vođenje sistema upravljanja zaštitom životne sredine i provere (EMAS) i eko-označavanja (Eco-Label) je već na snazi, u skladu sa zahtevima odgovarajućih propisa EU, i omogućava direktnu primenu ovih propisa nakon pristupanja.

Direktiva o buci u životnoj sredini je znatno transponovana iako ostaje da se završi provera doslednosti u terminologiji.

Trenutna institucionalna rešenja za IPPC su složena uz implementaciju koja se sprovodi na nacionalnom, pokrajinskom i lokalnom nivou. Nadležnosti ostaju podeljene između MŽSRPP i MPTŠV, što otežava efi kasnu koordinaciju. Aktivnosti u vezi primene su slično podeljene uz malo koordinacije između aktivnosti izdavanja dozvola i kontrole.


STRATEGIJA

Glavni interes strategije je da se stvori integralno organizaciono rešenje kao ključ aproksimacije u ovom sektoru. Ovakva rešenja su neophodna da bi se obezbedio poboljšani kvalitet komunikacije, koordinacije i saradnje između relevantnih zainteresovanih strana. Sa ciljem da se postignu takva integrisana rešenja, uspostaviće se četiri radne grupe u sektoru industrijskog zagađenja i buke. Radne grupe bi bile pod okriljem politički vođene Radne podgrupe za Poglavlje 27. Četiri radne grupe će voditi sledeće teme:

1. Direktiva o industrijskim emisijama;2. Seveso II direktiva;3. Propisi vezani za EMAS/ECO-deklaraciju;4. Pitanja buke.

Radna grupa za Direktivu o industrijskim emisijama imaće dve podgrupe koje bi se specijalizovale za pitanja velikih postrojenja za sagorevanje i pitanja voda. Radna grupa za Direktivu o industrijskim emisijama treba takođe da razmotri ostalih šest direktiva koje je DIE zamenila i postigne dogovor kako će nova DIE biti implementirana. Šest direktiva je prethodno navedeno u ovom delu.

Članstvo u radnim grupama bi uključivalo MŽSRPP (uključujući pravni, tehnički i kontrolu i nadzor), MIE, Ministarstvo unutrašnjih poslova, Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja, Direkciju za vode, Agenciju za zaštitu životne sredine, Zavode za javno zdravlje (autorizovane laboratorije), Akreditaciono telo Srbije, Železnice Srbije, upravu Aerodroma, organe nadležne za puteve, AP Vojvodinu, Grad Beograd i lokalne samouprave.

Radne grupe za DIE i Seveso direktivu treba da održavaju zajedničke sastanke najmanje jednom godišnje kako bi se pristupilo implementaciji obe direktive i važnoj sprezi između njih.

Može se oformiti jedna radna grupa za pitanja iz oblasti buke koju bi vodilo MŽSRPP, iako transpozicija i implementacija većine direktiva pripada MIE. Međutim, imajući u vidu veliko preklapanje između svih direktiva iz oblasti buke što se implementacije tiče, preporučuje se jedna radna grupa.

Transpozicija

Radne grupe će se u početku fokusirati na obezbeđivanje završetka transpozicije relevantnih propisa pre nego što se okrene ka obezbeđivanju efi kasnosti implementacije. Radne grupe biće odgovorne za pripremu posebnih planova za svaku direktivu za koju je grupa odgovorna.

Propisi u vezi sa sistemom upravljanja zaštitom životne sredine i provere (EMAS) i eko-označavanjem imaju nizak prioritet i posao se može odložiti na neko vreme kako bi se oslobodili resursi za hitnija pitanja.

Institucionalna rešenja za Seveso su jednostavnija sa efi kasnom nadležnošću za implementaciju samo na nacionalnom i pokrajinskom nivou.

Institucionalna rešenja za buku daju nadležnost za pripremu mapa buke Agenciji za zaštitu životne sredine. Uz prisutna budžetska ograničenja ovo će biti teško fi nansirati budući da mape buke koštaju približno 0,5 miliona evra po svakoj mapi. U sukobu sa principom „zagađivač plaća“ je da takve mape priprema SEAP pre nego oni koji su odgovorni za funkcionisanje saobraćajne infrastrukture.

IZAZOVI

Neophodna je transpozicija Direktive o industrijskim emisijama. Ovo je izazov zato što je direktiva preraspodelila uloge sedam direktiva kroz tri različita sektora životne sredine, naime kontrolu industrijskog zagađenja, kvalitet vazduha i otpad. Izazov je povećan trenutnim institucionalnim uređenjem koje uključuje aktivnosti izdavanja dozvola i primenu na lokalnom, pokrajinskom i nacionalnom nivou veoma otežavajući efi kasnu koordinaciju. Iako Direktiva o industrijskim emisijama zahteva korišćenje najboljih dostupnih tehnika (BAT) kako bi se izbegle, smanjile i kontrolisale emisije, takođe se moraju poštovati standardi kvaliteta vazduha i kvaliteta vode. Koordinacija propisa kako bi se postigli ovi zahtevi je izazovna.

Priprema mapa buke i izrada planova za buku je novo iskustvo za Srbiju. Izazov je da se koordinira izrada planova na centralnom nivou od strane Agencije za zaštitu životne sredine sa pratećom izradom i primenom ovih planova na lokalnom nivou.

Mogu biti potrebni dodatni resursi kako bi se ispunili zahtevi Direktive o velikim postrojenjima za sagorevanje i Direktive o industrijskim emisijama (preinačenje IPPC direktive).

66

Implementacija

Za sektor industrijskog zagađenja i buke u kratkom roku nisu potrebne znatnije izmene institucionalnog uređenja i ovaj period će se koristiti za sticanje iskustva, posebno u implementaciji IPPC i Seveso direktive.

Paralelno sa tekućom implementacijom postojećih propisa, Radna grupa za DIE će razmotriti postojeća institucionalna rešenja kako bi se obezbedilo da se koordinacija aktivnosti po institucijama dovoljno unapredi kako bi garantovala „efi kasni integralni pristup“. Ovaj pregled će se uglavnom fokusirati na ulogu MPTŠV i Direkcije za vode, ali će takođe uzeti u obzir uloge odseka/odeljenja za kvalitet vazduha i otpad u MŽSRPP u izdavanju integrisanih dozvola, sa ciljem da se obezbedi izdavanje jedne integrisane dozvole za svako postrojenje koje zahteva jednu dozvolu i da se takve dozvole primenjuju na sveobuhvatan način. Pregled će takođe razmatrati ulogu lokalnih samouprava u izdavanju IPPC dozvola sa ciljem da sve integrisane dozvole budu izdate od strane MZSRPP i AP Vojvodina. Pregled će biti završen do kraja 2012. godine, čime će se ostaviti dovoljno vremena za završetak transpozicije DIE do kraja 2013. godine.

Petogodišnji period od 2014 – 2018. godine biće korišćen za izdavanje svih neophodnih integrisanih dozvola, tako obezbeđujući da one budu na snazi do pretpostavljenog datuma pristupanja.

Propust u razvoju visokog stepena koordinacije izdavanja i primene integrisanih dozvola će dovesti do odlaganja izdavanja dozvola i učiniti Srbiju osetljivom na odlaganje pristupanja a posle pristupanja na aktivnost primene od strane EU.

U slučaju buke, skorašnjim propisima je nadležnost za pripremu mapa buke data SEAP. Početni krug mapiranja mora biti završen do juna 2012. godine i akcioni planovi pripremljeni do juna 2013. godine, sa rokom za drugi krug mapiranja do kraja 2017. godine i akcionim planovima pripremljenim do kraja 2018. godine. Agenciji za zaštitu životne sredine će biti obezbeđeno fi nansiranje za pripremu planova.

Finansiranje

Neto sadašnja vrednost troškova aproksimacije u ovom sektoru biće 1,540 milijardi evra, što čini 15% ukupne NSV troškova aproksimacije u oblasti životne sredine.

Glavni troškovi nametnuti propisima u vezi sa industrijskim zagađenjem i bukom mogu biti podeljeni na administrativne troškove i troškove koje će snositi industrija.

Administrativni troškovi:

1. Preliminarni troškovi uspostavljanja ili restrukturiranja nadležnog tela, kao i sve agencije koje takođe mogu biti potrebne. Ovo uključuje troškove povezane sa fi zičkim i ljudskim resursima i obukom;

2. Troškovi uvođenja režima izdavanja i primene dozvola i sprovođenje inspekcijskog nadzora;

3. Troškovi povezani sa identifi kovanjem postrojenja koja će biti pokrivena direktivama i procena njihovog trenutnog stanja;

4. Troškovi povezani sa razvojem uputstava u vezi sa BAT za svaki industrijski sektor;

5. Troškovi konsaltinga;

6. Troškovi snimanja podataka i izveštavanja;

7. Troškovi obuke i

8. Tekući troškovi rada sistema.

Ovi troškovi se mogu nadoknaditi implementacijom šeme za nadoknadu troškova u skladu sa principom zagađivač plaća. Ovo se može postići uvođenjem naknada za izdavanje dozvola i regulatorne režime za operatere postrojenja. Mogla bi da postoji potpuna nadoknada troškova za sve troškove povezane sa dozvolama. Šeme kao što su EMAS i eko-označavanje bi trebalo da budu u potpunosti samofi nansirajuće, što se tiče regulatornih tela. Doslednim zadržavanjem dobiti će će se rešavati pitanja nadoknade troškova.

Troškovi za industriju:

Troškovi za industriju će biti znatni, mada će u mnogim slučajevima veliki deo ovih troškova biti nadoknađen kroz veću efi kasnost procesa.

Akcioni planovi Ministarstva energetike bili su analizirani i prilagođeni novoj Direktivi o industrijskim emisijama, koja propisuje usklađenost za velika postrojenja za sagorevanje do 30. juna 2020. godine, a u slučajevima planiranog zatvaranja dozvoljen je period do 31. decembra 2023. godine uz ograničenje kapaciteta (približno 50%).


Troškovi za industriju su procenjeni kao što je prikazano u Tabeli 18. Odsumporavanje dimnih gasova iz termoelektrana biće najskuplja komponenta sa procenjenim investicijama od 549 miliona evra. Remedijacija zagađenih lokacija zahtevaće dodatnih 470 miliona evra.

Višegodišnji tokovi troškova, uključujući kapitalne troškove, troškove poslovanja i upravljanja i dodatno nastale administrativne troškove prikazani su na slici 8 ispod u milionima evra i u nominalnim uslovima za period 2011-2030. godine.

Tabela 18: Potrebne investicije za aproksimaciju u sektoru industrijskog zagađenja i buke

Investicioni troškovi dostizanja cilja u milionima evra

LCP direktiva / paket Ekonomski prilagođeni neotpisani investicioni troškovi

Elektrostatički fi lteri u TE 37,5

Smanjenje NOx u TE 47,7

Odsumporavanje u TE 548,5

Tehnologije za odlaganje u TE 63,7

Ostalih 15% od prethodnih 104,6

Toplane 227,1

Ukupno LCP direktiva 1.029,1

Investicioni troškovi dostizanja cilja u milionima evra

Direktiva / paket Ekonomski prilagođeni neotpisani investicioni troškovi

Remedijacija industrijskog zagađenja 470,2

Katastar otpada i monitoring 17,0

Buka 17,6

Nejonizujuće zračenje 5,9

Ostalo 76,6

Ukupno ne-LCP 587,3

Slika 8: Ukupni troškovi aproksimacije za sektor industrijskog zagađenja i buke

TROŠKOVI APROKSIMACIJE U USLOVIMA NOMINALNE VREDNOSTI

68

STRATEŠKA RAZMATRANJA

» Uticaj aproksimacionog napora u ovom sektoru uglavnom će se ogledati u povećanju troškova energije koji će biti preneti na potrošače kroz povećanje potrošačkih naknada. Trenutni troškovi po kilovat-satu u Srbiji su niži nego u susednim zemljama i daleko su ispod nivoa za punu nadoknadu troškova;

» Fokus fi nansijskog opterećenja biće na industriji. Za svako postrojenje moraju da se postignu pojedinačni dogovori. Ovo će zahtevati da se uzmu u obzir ne samo tehnička razmatranja, nego takođe i fi nansijska, tako da se može izvesti paket dostižnih uslova koji ispunjavaju rasporede usklađivanja onako kako su utvrđeni novom Direktivom o industrijskim emisijama ili kako bude posebno dogovoreno između Srbije i EU;

» Za remedijaciju industrijskog zagađenja, biće dostupna bespovratna sredstva EU, u početku u okviru IPA III i u većim iznosima nakon pristupanja iz strukturnih fondova. Remedijacija industrijskog zagađenja će zahtevati veoma velike izdatke i saradnju u ovoj oblasti između lokalnih samouprava, industrije, centralne vlade a IPA III je naročito važna;

» Treba posebno istaći da očekivani doprinosi iz SEPF za kvalitet vazduha, blisko povezanog sektora, ukazuju da će od 2014. godine postojati višak fi nansijskih sredstava za vazduh iz javnog sektora. Ovo ukazuje na potrebu za pažljivim praćenjem i mogućom strukturalnom reformom SEPF, kako bi se uvela fl eksibilnost da se obezbedi da nijedan deo oskudne ukupne pristupačnosti ne bude zarobljen u SEPF.

Kako je prethodno navedeno u uvodu sektorske strategije za vazduh (odeljak 5.3), pitanje koje će zahtevati dalje razmatranje je da li sredstva SEPF treba da budu strogo namenska za svrhe životne sredine ili da idu u opšti nacionalni budžet.

Može se zahtevati tehnička pomoć za podršku reorganizacije SEPF kako bi se:

A. Prilagodile naknade uslovima u Srbiji;

B. Fleksibilno koristio prihod za vazduh da se obezbedi značajna fi nansijska podrška javnom sektoru za ekološke projekte u sektoru industrijskog zagađenja. Ova višeprogramska fl eksibilnost je apsolutno u skladu sa politikom EU i didaktičkim ciljevima IPA III, IV i V.

» Akcioni planovi pripremljeni od strane Ministarstva energetike za usklađivanje sa graničnim vrednostima emisija trebaju da se ponovo razmotre da bi se izbegli rasporedi usklađivanja za velika postrojenja za sagorevanje koji bi bili strožiji nego što je potrebno;

» Pristupačnost na nacionalnom nivou je nategnuta i da bi ekonomski instrumenti bili efi kasni, neophodno je više-sektorsko planiranje kako bi se izbegao preveliki fokus na bilo koji pojedinačni sektor.

5.5 ZAŠTITA PRIRODE

UVOD

Očuvanje prirode i zaštita biodiverziteta su ključni ciljevi politike životne sredine EU koji su zasnovani na principima održive upotrebe prirodnih resursa. Postoji deset glavnih propisa zakonodavstva EU u ovom sektoru.

U martu 2010. godine, šefovi država i vlada EU postavili su sebi ambiciozan cilj za zaustavljanje i preusmeravanje gubitka biodiverziteta u Evropi do 2020. godine. Osnovni politički mehanizam u ovom smislu je Natura 2000, mreža posebnih područja za očuvanje (SAC) i područja posebne zaštite (SPA) koja je stvorena kako bi se zaštitila najvažnija prirodna staništa. EU je takođe zabranila niz aktivnosti koje ugrožavaju vrste; zakonski je propisala trgovinu ugroženim vrstama, kao i proizvodima od foka i kitova, i držanje divljih životinja u zoološkim vrtovima; zabranila je i korišćenje nagaznih zamki u EU.

VAŽNE VEZE

Zbog svoje teritorijalne primene Natura 2000 ima znatan uticaj koji treba uzeti u obzir prilikom implementacije drugih politika, posebno onih koje se odnose na poljoprivredu, šumarstvo i razvoj infrastrukture. Potreba da se integrišu Natura 2000 područja u prostorno i infrastrukturno planiranje dovodi do povezanosti sa implementacijom EIA i SEA direktiva.

Direktive o pticama i staništima su takođe povezane sa Direktivom o odgovornosti u oblasti životne sredine koja ima za cilj prevenciju/remedijaciju štete u Natura 2000 područjima.

STANJE STVARI

Dok je Direktiva o staništima (92/43/EEZ) transponovana kroz izmene i dopune Zakona o zaštiti prirode, ovaj zakon treba ponovo pregledati tako da se poveća koherentnost, jasnoća i pravna sigurnost.


Zakon o zaštiti prirode je izmenjen (Sl. glasnik RS 88/10 i 91/10) kako bi uveo proceduru „procene pogodnosti“ koja je zahtevana Direktivom o staništima za projekte koji mogu imati uticaj na NATURA 2000 područja. Ovo je suštinski doprinos za usklađivanje Zakona o zaštiti prirode sa Direktivom o staništima.

Međutim, potrebno je dalje usklađivanje. Na primer, postojeći propisi uključuju tipologiju zaštićenih područja i tipologiju režima zaštite, ali odnos između ova dva nije dovoljno jasan. Dodavanje zahteva NATURA 2000 na sve ovo dalje smanjuje pravnu jasnoću i sigurnost.

Kao rezultat stalnog napretka vezanog za već pomenuto, do ovog trenutka nije moguće predvideti sva područja koja mogu biti proglašena NATURA 2000 područjima, ili otuda, deo teritorije Republike Srbije koji bi mogao činiti ta područja. Mapiranje potencijalnih Natura 2000 područja je u toku.

Prepoznato je međutim, da ovaj proces mora da se ubrza. Pored neospornih koristi od NATURA 2000 režima zaštite staništa, uočeni su i određeni problemi sa kojima su se susrele neke nove države članice EU. Među tim problemima se kao ne baš mali izdvajaju mogućnost kašnjenja i teškoće u planiranju i implementaciji velikih infrastrukturnih projekata koji se sufi nansiraju iz kohezionih fondova.

Zakon o zaštiti prirode takođe treba uskladiti i sa Direktivom o pristupu informacijama o životnoj sredini. Nasuprot tome, Pravilnik o prekograničnom prometu i trgovini zaštićenim vrstama je usklađen i sa CITES konvencijom i sa propisima EU u vezi sa trgovinom u ovom sektoru. Direktiva o divljim pticama (2009/147/EZ) je skoro u potpunosti transponovana. Propisi koji se odnose na nagazne zamke su i dalje potrebni.

Uredba EU o ugroženim vrstama (Uredba (EK) br. 338/97) u velikoj meri je inspirisana CITES konvencijom u kojoj je Srbija strana od 2006. godine. Usklađenost sa zahtevima konvencije obezbeđuje razumnu osnovu za implementaciju zahteva utvrđenim u uredbi. Pored toga, kako se i CITES konvencija i propisi Evropske unije koji se odnose na ugrožene vrste uglavnom tiču međunarodne trgovine, rešavanje ova dva zajedno može da dovede do sinergije, a posebno zato što su uključene iste zainteresovane strane (carina, MŽSRPP, MPTŠV).

U vezi sa implementacijom, bila bi od pomoći jasnija podela nadležnosti (Uprava za šume (MPTŠV), MŽSRPP, lokalne samouprave, AP Vojvodina, Srbijašume, Vojvodinašume, nacionalni parkovi). Osim toga, trenutno postoje nedovoljni kapaciteti (spasilački centri za oduzete životinje, zaposleni u MŽSRPP na obradi zahteva, dostupnost i obuka izvršitelja) da se u potpunosti primeni Pravilnik o prekograničnom prometu i trgovini zaštićenim vrstama.

Pod okriljem nove radne grupe „Ekološka mreža Natura 2000“, započelo je mapiranje područja koja ispunjavaju uslove i popis ugroženih vrsta.

Trenutno se fi nansiranje zaštite prirode u Srbiji zasniva delom na eksploataciji prirodnih resursa. Ovo može dovesti do konfl iktnih ciljeva za institucije.

IZAZOVI

Srbija se suočava sa dva glavna izazova u ovom sektoru. Prvi je mapiranje područja od interesa za EU i popis vrsta koje će biti zaštićene. Implementacijom Natura 2000 što je pre moguće izbeći će se sukobi sa drugim planskim aktivnostima, na primer sa velikim infrastrukturnim projektima koji kasnije mogu da se ispostave nekompatibilnim sa zaštitom posebnih područja za očuvanje.

Približno 518 hiljada hektara zemlje je trenutno zaštićeno u Srbiji. Procenjeno je da će nekih 229 hiljada hektara zemlje biti dodato, što bi dovelo do toga da približno 8,5% teritorije Srbije27 bude određeno u okviru direktiva EU iz oblasti prirode (što je iako ispod trenutnog evropskog proseka i dalje iznad 7,2% teritorije Velike Britanije koja je tako određena).

Višegodišnji (2010-2030) tokovi troškova, uključujući kapitalne troškove, troškove poslovanja i održavanja i dodatno nastale administrativne troškove predstavljeni su na slici 9 u milionima evra u neto sadašnjoj vrednosti.

Prognoza je da će potreba za kapitalnim izdacima sa NSV biti 56 miliona evra, od čega će deo nastati 2019. godine nakon pretpostavljenog datuma pristupanja. Do pristupanja, troškovi poslovanja i održavanja i administrativni troškovi izraženi kao neto sadašnja vrednost, procenjeni su na 18 miliona evra i 2,4 miliona evra respektivno.

27 Treba imati na umu da treba primeniti oprez kada se pristupa procenjenoj srazmeri površine zemljišta, jer se može desiti da bi nakon detaljne procene iste površine zemljišta trebalo da budu predmet određivanja u okviru obe direktive iz oblasti zaštite prirode. Nakon detaljne analize identifi kacije područja moglo bi se tražiti korišćenje geografskih informacionih sistema granica određenih područja kako bi se izračunali precizniji pokazatelji srazmere zemlje u Srbiji koja podleže obeležavanju u okviru direktiva iz oblasti prirode.

70

Slika 9: Ukupni troškovi aproksimacije za sektor zaštite prirode, NSV od 5%

Glavni nastali troškovi biće troškovi poslovanja i održavanja za upravljanje Natura 2000 područjima, što će do 2030. godine dostići 73 miliona evra (u uslovima NSV). U pogledu određivanja područja, glavni trošak će biti transakcioni troškovi, što su troškovi kupovine ili obezbeđivanja na drugi način, kontrole ovih područja. Ovi troškovi, koji veoma variraju od zemlje do zemlje, procenjeni su na 46 miliona evra na osnovu površina planiranih za područja i prethodnog iskustva u tranzicionim ekonomijama.

Razvoj administrativne strukture za implementaciju i primenu uz minimalizovanje troškova verovatno će zahtevati neke institucionalne reforme.

STRATEGIJA

Planirano je da se uspostavi jedna radna grupa koja bi se bavila Direktivom o divljim pticama, Direktivom o staništima i svim ostalim direktivama vezanim za zaštitu prirode. Radna grupa će biti pod okriljem politički vođene Radne podgrupe za Poglavlje 27. U članstvo ove radne grupe mogli bi biti uključeni MŽSRPP (uključujući pravnike, predstavnike prostornog planiranja, tehničke službe i kontrole i nadzora), MPTŠV, Direkcija za vode, Zavod za zaštitu prirode Republike Srbije, SEAP, nacionalni parkovi, javna preduzeća za šume, AP Vojvodina, Grad Beograd i lokalne samouprave.

Transpozicija

Zakon o zaštiti prirode zahteva reviziju u kratkom roku ka daljoj pravnoj sigurnosti i jasnoći kako bi se područja iz Direktive o staništima i divljim pticama stavila u središte režima zaštite prirode. To će podrazumevati reviziju Zakona o zaštiti životne sredine i Zakona o šumama.

Moguće neophodne izmene Pravilnika o prekograničnom prometu i trgovini zaštićenim vrstama biće ponovo razmotrene kada pristup srodnim propisima EU (ugrožene vrste, zabrana trgovine proizvoda od foka, opšta pravila o uvozu kitova ili ostalih proizvoda od kitova) bude direktno primenjiv na Srbiju.

Implementacija

Adekvatna implementacija Natura 2000 zahtevaće dalji institucionalni razvoj kako bi se u potpunosti iskoristili dostupna ekspertiza i iskustvo i kako bi se napredovalo u ovom važnom zadatku što je pre moguće. U tom smislu, fokusirajući se na pouzdanost i odgovornost, proceniće se uloga Zavoda za zaštitu prirode Republike Srbije radi utvrđivanja pravca kojim bi imao aktivniju ulogu u implementaciji sistema.

Biće obezbeđeni obuka i oprema za jačanje kapaciteta za implementaciju i primenu propisa koji se odnose na zaštitu ugroženih vrsta.

Finansiranje

Sve u svemu, procenjuje se da je NSV troškova aproksimacije za zaštitu prirode 139 miliona evra, što je 1,3% od ukupnih troškova.

UKUPNI TROŠKOVI APROKSIMACIJE UZ NSV OD 5%


28 7. Okvirni program EU.

Očekuje se da će neophodne investicije, za koje će se aktivno tražiti donatorska sredstva, uglavnom biti načinjene pre pristupanja. Bilo bi poželjno, barem u kratkom roku da se održavanje zaštićenih područja direktno fi nansira iz državnog budžeta.

U srednjoročnom i dugoročnom periodu međutim, biće suštinski važno da se poveća fi nansiranje očuvanja prirode i zaštite biodiverziteta iz korisničkih naknada. Ukoliko se želi postizanje spomenutog, neophodno je da se dalje napreduje u razvoju ruralnih područja u Srbiji. S tim u vezi, biće važna saradnja između MŽSRPP i MPTŠV u vezi sa programiranjem IPA komponente V. Ovo će biti slučaj i u vezi sa kreiranjem pilot poljoprivredno-ekoloških mera u okviru IPA komponente V koje se mogu koristiti kao podrška očuvanju NATURA 2000 mreže u Srbiji. Druge mogućnosti fi nansiranja će se takođe odvijati u okviru IPA komponenti II, III i moguće IV kao i u okviru nacionalnih istraživačkih programa i/ili FP728.

5.6 HEMIKALIJE I GMO

UVOD

Postoji dvadeset i sedam propisa EU u sektoru pri čemu većinu propisa čine Uredbe.

Rastuća potreba za podacima o vlasništvu i rizicima od hemikalija po životnu sredinu vodilo je EU ka uvođenju okvirne Uredbe (EK) br. 1907/2006 koja se odnosi na registraciju, evaluaciju, autorizaciju i ograničavanje hemikalija (REACH) kako bi se procenio uticaj hemijskih supstanci (kao takvih, u smešama ili u nekim proizvodima) na zdravlje i životnu sredinu. Njen osnovni princip je „Nema podataka, nema tržišta“. Proizvođači i uvoznici hemijskih supstanci u EU moraju se prijaviti za registraciju Evropskoj hemijskoj agenciji (ECHA) podnošenjem dokumentacije koja navodi količinu i osobine njihovih supstanci.

Ovaj okvir postoji zajedno sa propisima fokusiranim na posebnim supstancama, poput onih koje oštećuju ozonski omotač, proizvode (npr. pesticidi i biocidi) i na trgovinu. Pored toga, propisi EU promovišu dobru laboratorijsku praksu i imaju za cilj ograničavanje eksperimenata na životinjama.

GMO se tradicionalno dodaju hemikalijama u ovom sektoru, kako su ta dva stvorili ljudi i imaju uticaj na životnu sredinu. Propisi EU uspostavljaju režime odobrenja za njihovu upotrebu u zatvorenom prostoru, kao i za njihovo namerno oslobađanje u životnu sredinu (2001/18/EZ). Kada je GMO usev odobren, države članice mogu, pod restriktivnim uslovima, regulisati njegovu koegzistenciju sa tradicionalnim kulturama.

VAŽNE VEZE

Hemikalije i GMO su tržišni proizvodi. Kao takvi, oni su regulisani propisima unutrašnjeg tržišta, kao i propisima iz oblasti životne sredine. Svaka zakonodavna inicijativa, naročito ako nadilazi poslednju mora biti proverena zbog usklađenosti sa prethodnom.

Postoje takođe važne povezanosti između nedavno uspostavljenog okvira EU koji promoviše održivo korišćenje pesticida, Okvirne direktive o vodama, Direktive o staništima i Direktive o pticama.

Pored toga, postoji nekoliko važnih povezanosti sa delovima propisa u vezi sa horizontalnim i sektorima za vazduh, otpad i industrijsko zagađenje.

STANJE STVARI

Usklađivanje sa pravnim tekovinama EU u pod-sektoru za hemikalije je učinjeno sa dužnom pažnjom. Transpozicija/ usklađenost je u velikoj meri postignuta. Jedino delovi vezani za centralizovane procedure u EU nisu transponovane nego su umesto toga usklađene. Cilj ovih propisa je da se osigura odgovarajuća klasifi kacija, obeležavanje i pakovanje hemikalija (CLP) i Bezbednosni list (SDS) za hemikalije stavljene na tržište Republike Srbije, i da se pripremi za zahtevne uslove iz REACH vezano za procenu rizika. Transpozicija direktiva o dobroj laboratorijskoj praksi i o upotrebi životinja u eksperimentima je započela. Ministarstvo zdravlja i MPTŠV su u nadležnosti za ove aktivnosti.

Ovaj pod-sektor se jasno koristi od unapređene institucionalne postavke, uz glavnu ulogu koja je preneta na Agenciju za hemikalije Republike Srbije (odgovorna za hemikalije i biocidne proizvode industrijske potrošnje - transpozicija REACH, CLP, Direktive o biocidima, itd.).

72

Dok je transpozicija Direktive o biocidima i proizvodima za zaštitu bilja (898/8/EZ) završena, potrebno je sustići najnoviji razvoj režima odobrenja za pesticide i njihovo održivo korišćenje.

U pod-sektoru za GMO, pripremljene su izmene zakona i podzakonskih akata, u skladu sa zahtevima Svetske trgovinske organizacije i propisa EU. Ove izmene bi ukinule sadašnju zabranu GMO.

IZAZOVI

Dok je dosta učinjeno u pripremi lokalnih operatera za ulazak na zajedničko tržište, pridruživanje na nivou jednakih uslova će zahtevati poništavanje dela zakonodavnog okvira koji je privremeno usvojen radi usklađivanja sa pravnim tekovinama EU, najveći deo pravnih tekovina EU u ovom sektoru. To će zahtevati pažljivu pripremu.

Budući da nije moguće transponovati procedure koje su predmet centralizovane procedure u EU, biće neophodno da se identifi kuju svi pravni subjekti koji će morati da primene te procedure (registracija, evaluacija, itd.) i obavestiti ih o njihovim daljim obavezama.

Verovatno će biti potrebni dodatni resursi u vezi sa Uredbom o supstancama koje oštećuju ozonski omotač (Uredba EK br. 2037/2000).

STRATEGIJA

Planirano je da se uspostave najviše tri radne grupe u ovom sektoru da se upravlja REACH i povezanim propisima, Direktivama o genetski modifi kovanim mikroorganizmima / GMO, Direktivom o dobroj laboratorijskoj praksi (GLP) (2004/10/EZ) i Direktivom o upotrebi životinja u eksperimentima (86/609/EEZ). Radne grupe će biti u okrilju politički vođene Radne podgrupe za Poglavlje 27. Članstvo u radnoj grupi bi moglo da uključi MŽSRPP (uključujući pravnike, tehničku službu i službu za kontrolu i nadzor), MPTŠV, Ministarstvo zdravlja, Agenciju za hemikalije, Akreditaciono telo Srbije, zavode za javno zdravlje i Upravu carine.

Radna grupa za dobru laboratorijsku praksu bi trebalo da potvrdi da je odgovorna za sve pravne tekovine Evropske unije iz oblasti dobrobiti laboratorijskih životinja.

Transpozicija

Za pod-sektor hemikalija, Direktiva o dobroj laboratorijskoj praksi i Direktiva o upotrebi životinja u eksperimentima moraće da budu dalje transponovane. Ukidanje propisa Republike Srbije koji transponuju uredbe EU je potez koji će morati temeljno da se pripremi. Tokom ovog pripremnog rada, bilo kakav zahtev koji prevazilazi pravne tekovine Evropske unije će morati da se ponovo razmotri zbog njegove usaglašenosti sa pravnim tekovinama i njegove isplativosti. Primena delova pravnih tekovina EU koji nisu pokriveni pre pristupanja (centralizovane REACH procedure) moraće da se uvede nakon pristupanja.

Za pod-sektor za GMO, izmene zakona i podzakonskih akata koje su pripremljene moraju hitno biti usvojene, kako bi se uskladili sa zahtevima Svetske trgovinske organizacije i propisa EU.

Implementacija

Dalja implementacija u ovom sektoru zahtevaće institucionalno jačanje inspekcije i primene kroz obuke, kako su hemikalije i GMO nova tema za nadležne zvaničnike i veoma tehničke prirode. Takođe će biti neophodno da se organizuje obuka za zaposlene u Agenciji za hemikalije (na temu procene rizika, primene posebnih odredbi REACH uredbe i za učešće u radu Evropske hemijske agencije) i za industriju s ciljem da im se pomogne u poštovanju njihovih REACH obaveza (koje su veoma zahtevne i zasnovane su na znanju).

Ojačana saradnja će, takođe, osigurati da se o ekološkim i profesionalnim rizicima zajednički staraju MŽSRPP, MPTŠV i Ministarstvo rada i socijalnog staranja.

Saradnja između Agencije za hemikalije Republike Srbije i Evropske agencije za hemikalije (ECHA) će se dalje sprovoditi, kako bi se obezbedila odgovarajuća i blagovremena integracija srpskih hemijskih kompanija u zajedničko tržište. Osim toga, Agencija za hemikalije Republike Srbije će nakon pristupanja učestvovati u “promenljivom akcionom planu” EU, zahtevanom REACH uredbom za evaluaciju supstanci, za dokumenta za prijavu, za autorizaciju, nova ograničenja, itd. Agencija za hemikalije Republike Srbije će morati da usaglasi svoj plan rada sa ovim novim zadacima, kao i da učestvuje u radu relevantnih ECHA tela i tela nadležnih za biocidne proizvode.


5.7 UPRAVLJANJE VODAMA

UVOD

Kada je reč o udelu ukupnih troškova aproksimacije u oblasti životne sredine, sektor za vode zauzima daleko najviše mesto. Ovaj sektor je regulisan velikim delom EU popisa. Ipak, ovi propisi ne obuhvataju ceo spektar funkcija za upravljanje vodama, na primer ne postoje nikakvi zahtevi koji se odnose na navodnjavanje, oskudice vode ili suše. Stoga kako bi se postigao potpuno integrisan pristup upravljanju vodama, proces planiranja treba da obuhvati aspekte koji nisu obuhvaćeni propisima EU, kao i one koji jesu. Takav integrisani pristup planiranju upravljanja vodama predstavlja suštinski princip novog Zakona o vodama (2010) i pristupa aproksimacije u Republici Srbiji.

Okvirna direktiva za vode (WFD) (2000/60/EZ) dominira propisima EU u sektoru za vode kroz:

Za implementaciju novog okvira EU koji promoviše održivo korišćenje pesticida, novi mehanizmi saradnje će biti uspostavljeni između MŽSRPP i MPTŠV (Uprava za zaštitu bilja i Direkcija za vode).

Finansiranje

Ukupni akumulirani troškovi tokom trideset godina u neto sadašnjoj vrednosti su procenjeni na 104,95 miliona evra29.

Ipak se mora primeniti oprez u proceni troškova specifi čnih sektora, kako je po svojoj prirodi, zaštita životne sredine je višesektorska i, kako je objašnjeno ranije, rešavanje problema u jednoj oblasti takođe može da ih smanji u drugoj. Ovo se posebno odnosi na hemikalije, koje su prisutne kroz čitav spektar industrijske proizvodnje

Glavni troškovi u ovom sektoru koji nisu uključeni drugde (VOC, gorivo, remedijacija zagađenih područja, itd.) odnose se na GMO i Direktivu o azbestu (87/217EEZ), koji zahtevaju procenjene investicije u neto sadašnjoj vrednosti od 28 miliona evra i 25 miliona evra respektivno.

Većinu troškova će snositi privatni sektor. U zemljama članicama prilagođavanje REACH uredbi dovelo je do promena u postojećim lancima ponude, u spajanju, preuzimanju i nekada u zatvaranju kompanija koje nisu mogle da snose troškove. Sektor hemikalija u Srbiji će se verovatno prilagoditi na isti način, čak i pre pristupanja.

Troškovi koje će snositi javni sektor su procenjeni, u neto sadašnjoj vrednosti, na 22,98 miliona evra tokom 30 godina. Ovi troškovi, kojima je uglavnom izložena Agencija za hemikalije Republike Srbije, biće delimično nadoknađeni kroz korisničke naknade i to će pomeriti kursor troškova dalje prema privatnom sektoru. Kako bi se minimalizovali troškovi, biće neophodno da se primeni stalna pažnja da se drži zahteva pravnih tekovina EU a ne da se ide iznad njih ukoliko se to ne smatra neophodnim za suočavanje sa povezanim troškovima.

Slika 10: Ukupni troškovi aproksimacije za sektor Hemikalije i GMO

29 Na osnovu do sada prikupljenih informacija, u pripremi je niz projekata kroz koje će se precizno proceniti troškovi aproksimacije.


74

» Uspostavljanje ciljeva životne sredine; » Propisivanje procesa planiranja upravljanja vodama koji uključuju:

a. Monitoring, procenu i analizu pritiska i uticaja;b. Pripremu i implementaciju šestogodišnjih planova za upravljanje rečnim slivovima koji su osmišljeni

kako bi se postigli ciljevi životne sredine.

Povezane direktive o standardima kvaliteta u oblasti životne sredine, opasnim supstancama i podzemnim vodama dopunjuju Okvirnu direktivu o vodama, kao i zahtevi drugih direktiva:

» Obavezni standardi kvaliteta vode za posebne upotrebe: voda za piće i voda za kupanje; » Kontrole izvora zagađenja: komunalnih otpadnih voda, nitrata iz poljoprivrede; » Ključni propisi iz oblasti životne sredine; Direktiva o industrijskom zagađenju, procena uticaja na životnu sredinu.

Pored tih mera, pravne tekovine Evropske unije takođe zahtevaju pripreme šestogodišnjih planova za upravljanje rizicima od poplava.

VAŽNE VEZE

Pravne tekovine na polju voda su poprilično široke, teške, kompleksne za primenu i skupe za implementaciju. Kompleksnost koja se javlja u delu zahteva koji se odnose na brojne faktore koji utiču na ciklus voda, pre svega se odnosi na:

» Industrijske aktivnosti koje su regulisane IPPC (IED) režimom i srodnim propisima; » Poljoprivredne aktivnosti uključujući odredbe zajedničke poljoprivredne politike koja se odnosi na dobre uslove poljoprivrede i životne sredine (unakrsna usaglašenost);

» Komunalna i saobraćajna infrastruktura koja uključuje modifi kacije za sisteme odvodnjavanja, kvalitet voda i morfologiju vodenih tokova.

Pravne tekovine Evropske unije ostavljaju (u skladu sa načelom subsidiarnosti) brojna ključna pitanja u rukama država članica, pre svega:

» Raspodela vodnih resursa (iako se to indirektno odnosi na Okvirnu direktivu za vode, koja nameće ograničenja na sve resurse koji se koriste na osnovu potrebe da se postignu ciljevi zaštite životne sredine);

» Koje oblasti država članica treba da se snabdeju vodom za piće iz centralnih „javnih“ sistema za razliku od „sopstvenih izvora“ kao što su privatni bunari;

» Nivo zaštite od rizika od poplava za ljude i imovinu.

Pravne tekovine Evropske unije ne propisuju posebne zahteve za institucionalne odredbe u sektoru za vode, ali se oslanjaju na države članice da će on uspostaviti „odgovarajuća uređenja“ kroz određivanje nadležnih organa.

STANJE STVARI

MPTŠV (Republička direkcija za vode) je organ nadležan za pitanja koja se odnose na integrisano upravljanje vodama.

Sadašnji propisi na polju voda nisu u potpunosti usklađeni sa pravnim tekovinama Evropske unije, ali koraci koji su u tom smislu preduzeti imaju to za cilj. Usklađenost je u velikoj meri poboljšana kroz usvajanje novog Zakona o vodama (2010. godine), kojim se postiže delimična transpozicija većeg dela pravnih tekovina Evropske unije, i otvara mogućnosti za veliki korpus podzakonskih akata koji treba da se uvedu do kraja 2012. godine. Neka od tih podzakonskih akata su izrađena, a izrada nekih je u toku. Ovi podzakonski propisi svakako neće biti dovoljni da se upotpuni proces transpozicije; novi Zakon o vodama će takođe morati da se ponovo pregleda. Zakonom je jasno naznačeno ko je nadležan za izradu planova za upravljanje slivovima, nedostaju „odgovarajuća uređenja“ kako bi se oni implementirali. Osim toga, postoje brojni aspekti Zakona koji se odnose na pravnu sigurnost koja se mora rešiti. Na primer, pravni sistem imovine (priobalnog zemljišta i građevinskih objekata) može da dovede do sporova, i stoga ugrozi neophodnu efi kasnost koja je potrebna za ispravnu transpoziciju. Brojne obaveze koje proizilaze iz pravnih tekovina Evropske unije će dobiti efekat kroz izmene i dopune drugih propisa uključujući i onih koji se odnose na vodu za piće, poljoprivredne prakse (posebno u skladu sa Direktivom o nitratima (91/676/EZ)) i komunalnim službama (zahtevi za sistem sakupljanja otpadnih voda u urbanim naseljima sa preko 2.000 stanovnika).


Srbija ima državne organe koji su nadležni za sve aspekte upravljanja vodama. Kao što je slučaj u mnogim državama članicama, te institucionalne odredbe su kompleksne i uključuju brojne institucije kako na centralnom tako i na lokalnom nivou. Odredbe za planiranje upravljanja vodama koje su uspostavljene Zakonom o vodama (2010) zahtevaju niz odvojenih, ali usklađenih planova (uključujući planove za upravljanje vodama, upravljanje rizicima od poplava, sprečavanje zagađenja) i uključuje planiranje na osnovu adminstrativno odgovarajućih i hidrološki uspostavljenih granica. Upotreba administrativnih granica je od suštinskog značaja, s obzirom na činjenicu da svi planovi treba da budu usklađeni sa planovima za korišćenje zemljišta koje usvajaju lokalne uprave. Kako bi se te odredbe implementirale efi kasno i efektivno, neophodna je koordinacija u okviru i između državnih institucija, pre svega MPTŠV (na prvom mestu Direkcije za vode), MŽSRPP, Autonomnih Pokrajina, javnih vodoprivrednih preduzeća i institucija koje su podređene ovim ministarstvima.

Nivoi praktične implementacije u sektoru za vode su prilično varijabilni. Kao aktivan član Komisije za zaštitu reke Dunav, Srbija je već doprinela praktičnoj implementaciji Okvirne direktive za vode. Osim toga, doprinosi će se postići kroz planove za upravljanje vodama, prvo „preliminarno“ ponavljanje onoga što je zakazano za 2012. godinu. Ipak, Srbija u ovom trenutku nije uspela da ispuni glavne zahteve za kontrolu zagađenja utvrđene Direktivama za tretman komunalnih otpadnih voda (UWWTD) (91/271/EZ), za IPPC (sada IED) i direktive o nitratima. Činjenica da se usklađenost nije postigla proizilazi iz nemogućnosti da se postignu ciljevi za zaštitu životne sredine ustanovljeni Okvirnom direktivom za vode. Zvanični statistički podaci ukazuju na sledeće:

» Od 2,5 miliona domaćinstava u Srbiji, 1,3 miliona je priključeno na sistem javne kanalizacije; » Od 365 miliona m3 ispuštenih otpadnih voda tokom 2009. godine samo 51 milion m3 je tretiran (uglavnom samo za primarne standarde).

Relativna usklađenost je postignuta na mnogim poljima kada je reč o zahtevima Direktive za vodu za piće (98/83/EZ), ali postoje veliki problemi u AP Vojvodini kada je reč o zagađenju arsenikom. Isto tako, postojeći sistema za upravljanje rizicima od poplava je postigao relativnu usklađenost sa ciljevima Direktive o proceni i upravljanju rizicima od poplava (2007/60/EZ), iako i dalje treba da se postigne potpuna formalna usklađenost.

Javna komunalna preduzeća pružaju usluge u oblasti vodosnabdevanja, koje su ustanovljene na nivou opštinskih uprava. Veći deo vodosnabdevanja i infrastrukture za vodosnabdevanje se nije najbolje održavalo proteklih decenija i postoji znatno zaostajanje na polju održavanja. Većina JKP ne uspeva da povrati troškove za usluge koje oni pružaju, delimično zbog relativno niskih tarifa koje se naplaćuju, a delimično zbog skale poslovanja koja je niža od optimalne i nespecijalizovanih praksi poslovanja sa niskim stepenom efi kasnosti.

IZAZOVI

Srbija se sada suočava, kao mnoge druge zemlje koje su ranije postale države članice EU, sa suštinskim izazovima u ovom sektoru, a najvažniji su:

» Potreba da se osigura integrisano planiranje i implementacija u sektoru koji ima veliki broj interesnih grupa; » Potreba da se obezbedi neophodna infrastruktura za usklađivanje, uključujući i izgradnju novih sistema i zamenu bitnih delova postojeće infrastrukture – procenjeno je da investicioni teret (prema cenama iz 2010. godine) u regionu iznosi 5,5 milijardi evra za aproksimaciju sektora za vode;

» Potreba da se obezbedi fi nansijska stabilnost vodoprivrednih kompanija tako da cena poslovanja, održavanja i zamene opreme može da se postigne u budućnosti (potpuna nadoknada troškova).

Stepen postignutog uspeha kada je reč o ispunjavanju fi nansijskih izazova umnogome zavisi od:

» Poboljšanja fi nansijskog planiranja u okviru sektora kako na centralnom tako i na lokalnom nivou; » Uspostavljanja efektivnog i efi kasnog sistema za izradu projekata („svih faza projekta”); » Pristupa spoljnim izvorima podrške kao što su EU i drugi donatori; » Adekvatnog javnog fi nansiranja; » Praktične implementacije mera za reformu tarifa u Zakonu o vodama (član 157), posebno spremnosti lokalne samouprave da se pridržava zahteva i poveća tarife uprkos negativnim reakcijama svojih korisnika.

Kao što je navedeno u Poglavlju 4, postoje „ograničenja priuštljivosti“ kada je reč o poslednje dve stavke navedene na ovoj listi u obliku ograničenja na troškove javnog sektora i odnosa prihoda koje građani mogu realno da potroše na komunalne usluge, uključujući i vodne usluge. Dalji nivo ovih ograničenja je poprilično zavistan od ekonomskog razvoja same zemlje.

76

Redosled neophodnih investicija za aproksimaciju i njenih OPEX troškova, su prilagođeni tako da ispune projektovana ograničenja priuštljivosti, kako bi OPEX troškovi uvek bili pokriveni priuštljivim naknadama, kako je to neophodno za održivo fi nansijsko planiranje. Razvoj priuštljivosti na različitim nivoima (maksimum je 4% od prosečnog prihoda, srednje je 4% od tri najniža decilna prihoda i najmanji je 4% od najnižeg decila, tj. 10% od najsiromašnijeg dela stanovništva) je prikazana na Slici 11.

OPEX troškovi su vezani za investicije koje su planirane kako bi se postigla maksimalna priuštljivost do 2019. godine, kada se očekuje da će nivo prihoda biti takav da se generišu dodatni kapaciteti.

STRATEGIJA

Opšta strategija Srbije za ovaj sektor je da se nastavi sa određivanjem prioriteta, posebno onih koji doprinose socio-ekonomskom blagostanju, dok se i dalje nastavlja ispunjenje obaveza u skladu sa međunarodnim ugovorima i neprekidno napreduje ka usklađenosti sa EU propisima. Na dugoročnom planu, ključni ciljevi se mogu sažeti na sledeće:

» Potpuno usklađen i priuštljiv centralizovani javni sektor za vode za najmanje 93% stanovništva Srbije; » Odredbe priuštljivog sakupljanja otpadnih voda i odgovarajući tretman za aglomerate sa preko 2.000 stanovnika.

Postizanje ovih ciljeva uključuje brojne izbore u smislu posebnih aspekata aproksimacije na kratkoročnom i srednjoročnom planu.

Transpozicija

Kako bi se u potpunosti okončao proces transpozicije, Srbija treba da nastavi sa programom podzakonskih akata koji proizilaze iz Zakona o vodama (2010) tako da se velika većina odredbi transponuje najkasnije do kraja 2012. godine. Rok za usklađenost sa posebnim odredbama je uspostavljen u svetlu prioriteta koji su utvrđeni u Strategiji upravljanja vodama (2012) i implementacioni programi koji prate Planove za upravljanje vodama (2012). Utvrdiće se realni rokovi za potpuno usklađivanje sa UWWTD. Prelazni ciljevi će se uspostaviti kao prekretnice. Zakon o vodama će se ponovo morati revidirati do 2014. godine, kako bi se postigla potpuna transpozicija u kratkom periodu.

Implementacija

Srbija će koristiti planiranje integrisanog upravljanja vodnim resursima kao ključni proces za razvoje na polju upravljanja u ovom sektoru. Kao što je navedeno u Zakonu o vodama (2010), prvo „preliminarno“ ponavljanje planova će biti realizovano do kraja 2012. godine i ažuriraće se svake šeste godine, tako da će prvi ažurirani plan biti pripremljen pre pristupanja.

Socio-ekonomske potrebe razvoja u Srbiji predlažu da redosled važnosti dat ciljevima prioriteta u sektoru bude sledeći:

» Sigurno, adekvatno i zdravo javno snabdevanje stanovništva vodom za piće; » Da se postigne adekvatan nivo zaštite od poplava;

Slika 11: Priuštljivost cena prema prihodima po domaćinstvu (HHI) i operativni troškovi (OPEX)

PRISTUPAČNOST ZA DOMAĆINSTVA I OPEX


» Dostupnost adekvatnih vodnih resursa za komercijalnu i industrijsku upotrebu (uključujući i navodnjavanje); » Efi kasno uklanjanje otpadnih voda iz urbanih područja; » Zaštita životne sredine od zagađenja od otpadnih voda30.

Ovaj proces bi trebalo da se uobliči u Strategiji upravljanja vodama i Planovima za upravljanje vodama. Kao posledica ovog opšteg strateškog pravca, i s obzirom na značajna fi nansijska ograničenja, Srbija se suočava sa strateškim izborima koji direktno pripadaju zahtevima aproksimacije:

» Određenost države članice – princip supsidijarnosti

» Udeo ruralnog stanovništva, posebno u slabo naseljenim područjima, koje će biti priključeno na centralni sistem za vodosnabdevanje;

» Nivoi zaštite od poplava koji treba da se postignu; » Raspodela vodnih resursa za korišćenje kao vode za piće i one koja nije za piće; » Uspostavljanje kriterijuma priuštljivosti cena u odnosu na tarife za usluge vodosnabdevanja;

» Obaveze država članica – predmet pravnih tumačenja i pregovora;

» Određivanje zona osetljivih na nitrate31; » Određivanje zona osetljivih u skladu sa Direktivom za tretman komunalnih otpadnih voda32.

» Kolektivni ugovor – predmet pregovora između Srbije i Evropske unije;

» Tranzicioni periodi koji su neophodni za potpunu usklađenost sa Direktivom za tretman komunalnih otpadnih voda;

» Prioritet dat naseljima: pristup preuzet iz originalne tabele usklađenosti sa Direktivom, “prvo velika naselja”, je bio pristup usvojen tokom prethodnih pregovora za pristupanje u članstvo. Ipak, Srbija bi mogla da predloži alternativnu šemu prioritizacije koja se zasniva na dugoročnim programima usklađenosti koji proizilaze iz implementacionih programa koji su u vezi sa Planovima za upravljanje vodama.

Pored gore navedenog, jedan bitan izbor koji se direktno odnosi na proces aproksimacije (pre nego na njene zahteve) je organizacija sektora za vodne usluge i pitanje reforme javnih komunalnih preduzeća. Propisi koji bi regulisali reformu JKP uključujući i pitanje vlasništva nad imovinom, osnovanje korporacija i upravljanje, politiku tarifa, regionalizaciju i učešće privatnog sektora su u razmatranju. Zakon o vodama (član 157) predviđa da Vlada uspostavlja referentne cene koje će uzeti u obzir nastale troškove za pružanje vodnih usluga. Osim toga, reformom JKP treba iznaći sredstva putem kojih će se postići viši nivo efi kasnosti u samom sektoru, uporediv sa referentnim vrednostima uspostavljenim u Evropskoj uniji. U tom smislu će morati da se vodi računa, između ostalog, i o sledećem:

» Odvajanje funkcija: većina JKP trenutno pruža više usluga uključujući i upravljanje vodama i čvrstim otpadom: Zar ne bi bilo najbolje da se te funkcije odvoje kako bi se osnovala samo JKP „za vode“?

» Skala: JKP trenutno posluju na opštinskom nivou; u većini slučajeva to dovodi do situacije da su ti nivoi poslovanja niži od opšte prihvaćenih nivoa na kojima se postiže razumna ekonomija obima. Zar ne bi bilo najbolje da se mala JKP pripoje većim poslovnim jedinicama na nivou više opština (tj. regiona)?

Ova pitanja će se i dalje procenjivati sve dok traje proces reforme JKP.

Finansiranje

Prikaz strategije za fi nansiranje za sektor je napravljen koristeći pristup koji je u već opisan (Poglavlje 4). Polazna tačka za strategiju uključuje procenu:

» Potrebe kapitalnih investicija: procenjene kroz „praznine“ između sadašnjeg stanja infrastrukture i budućeg „potpuno usklađenog“ stanja: po cenama iz 2010. godine neophodne kapitalne investicije za ovaj region su procenjene na sledeći način:

30 Redosled prioriteta predstavlja opšte ciljeve i ne primenjuje se nužno na sredstva za realizaciju. Na primer, ukoliko su najrentabilnija sredstva za obezbeđivanje sigurnosti za snabdevanje vodom za piće da se ukloni zagađenje od otpadnih voda, onda bi mere za smanjenje zagađenja trebalo da budu prioriteti (u skladu sa ekonomskom procenom koja je realizovana tokom procesa planiranja upravljanja vodama).

31 Član 3.3 Direktive o nitratima navodi sledeće: Kada neka država članica identifi kuje da je voda u skladu sa stavom 1 zagađena nekom vodom iz druge države članice koja se direktno ili indirektno uliva u nju, države članice čije su vode zagađene mogu da obaveste druge države članice i Komisiju o relevantnim činjenicama. Države članice koje su u pitanju organizuju, po potrebi sa Komisijom, neophodnu koncentraciju [sic] da bi se identifi kovali izvori u pitanju i mere koje treba da se preduzmu kako bi se zaštitile zagađene vode da bi se osigurala usklađenost sa Direktivom.

32 Skoro identične odredbe onim koje su navedene ovde su u UWWTD: član 5.5 I član 9.

78

Slika 12: Višegodišnji tokovi troškova postizanja aproksimacije u sektoru za vode (u evrima u nominalnim uslovima)

» 1,3 milijardi evra za vodu za piće; » 3,3 milijardi evra za otpadne vode; » 0,9 milijardi evra za smanjenje zagađenja voda od poljoprivrede.

» Troškova poslovanja: procenjeni su na osnovu troškova standardnih funkcija koje su povezane sa infrastrukturom koja dovodi do cene vode i otpadne vode koja je uporediva sa sistemima u regionu.

Višegodišnji tokovi troškova koji odgovaraju ovom scenariju aproksimacije nominalno prikazani su na Slici 12.

Razmatraju se sredstva putem kojih se ove dve kategorije troškova mogu pokriti. Kapitalni troškovi se mogu pokriti iz raznih izvora, uključujući lokalne izvore (JKP, opštinski budžeti), nacionalne izvore (fondovi za vode, SEPF, državnog budžeta) i eksternih izvora (EU grantova, ostalih donacija), bankarska (krediti koje odobravaju EIB, EBRD...). Izrađena je procena projektovano dostupnih fi nansijskih sredstava, u skladu sa opšte prihvaćenim ograničenjima na nivou izdataka javnog sektora.

Kada je reč o operativnim troškovima situacija je manje složena, jer se velika većina tih troškova, uključujući i troškove za zaposlene, struju, materijale, redovno održavanje i druge „dnevne“ troškove, pokriva kroz prihode od prodaje (naknade korisnika) u okviru sektora. Stavljajući sa strane mere za smanjenje operativnih izdataka, ključni mehanizam za postizanje „nadoknade troškova“ je usklađivanje naknada korisnika. Ipak, naknade korisnika predstavljaju predmet brojnih ograničenja:

» Zahtev da naknade budu pristupačne u proseku: u slučaju domaćih korisnika limit od 4% od prosečnog prihoda po domaćinstvu se uzima kao gornja granica izdataka za sve kombinovane usluge (vode i otpadne vode, uključujuću poreze i naknade);

» Zahtev za društveno odgovorne sisteme podrške kako bi se izbegla oskudica vode kod grupa sa niskim prihodima;

» Zahtev da naknade budu jednake za sve korisničke grupe (domaćinstva, industriju, trgovinu); » Zahtev da cene naknada budu postepeno povećavane kako bi bile prihvatljive za korisnike (realno povećanje na godišnjem nivou od ne više od 10%).

Uzimajući u obzir razumne prognoze za izradu kapaciteta nacionalnog budžeta i prihoda domaćinstava, i primenjujući ograničenja koja su gore navedena, dobijen je „ostvarljivi” redosled investicija i provizija. Taj redosled se zasniva na efi kasnoj implementaciji člana 157 Zakona o vodama, odredbe o nadoknadi troškova kroz tarife i posvećenost ljudskih resursa i kratkoročno i srednjoročno.

Taj redosled uključuje:

» Vodosnabdevanje:

» Da se postigne da kvalitet vode za piće bude u okviru postojećeg sistema pre pristupanja; » Proširenje postojećeg sistema i izgradnja novih sistema kako bi se postigla željena pokrivenost do 2030. godine.



Slika 13: Finansijska praznina

Pri razmatranju implikacija ovog rasporeda za usklađivanje i tranzicione periode, Srbija treba da iznađe načine da primeni:

» Tamo gde je to bude neophodno odredbe za odstupanje od Okvirne direktive za vode (član 9) pozivajući se na datum pristupanja;

» Odredbe člana 4.4 Okvirne direktive za vode propisuju da krajnji program mera za ispunjenje ciljeva zaštite životne sredine Direktive treba da budu operativne u okviru tri godine od krajnjeg (četvrtog) Plana za upravljanje rečnim slivovima. S obzirom na raspored za planiranje upravljanja rečnim basenima dat u Zakonu o vodama (WFD plus tri), to znači da je krajnji rok za operacionalizaciju mera u skladu sa članom 11 WFD do 2033. godine.

Ovaj redosled će uključiti uspostavljanje postepenog tranzicionog period (u fazama) kada je reč o Direktivi za tretman komunalnih otpadnih voda sa njenom krajnjom fazom u periodu 2030-2033. godine.

U okviru državne uprave, osnovaće se radne grupe kako bi se sprovela Okvirna direktiva za vode i srodne direktive, Direktiva o tretmanu čvrstog komunalnog otpada, Direktiva o nitratima, Direktiva o podzemnim vodama, i Direktiva za vodu za piće (98/83/EZ) i Direktiva za vodu za kupanje (76/160/EEK). Radne grupe će biti podređene politički vođenoj Radnoj podgrupi za poglavlje 27. Članovi radne grupe će biti zaposleni u MPTŠV (uključujući pravni, tehnički kadar, kao i kadar kontrole i nadzora), Ministarstvu zdravlja, Ministarstvu fi nansija, Direkciji za vode, SEPF, SEPA, Instituta za javno zdravlje, AP Vojvodine, RHMZ, javnih vodoprivrednih preduzeća „Srbijavode”, „Vode Vojvodina” i „Beogradvode”, Instituta za vodoprivredu „Jaroslav Černi”, Instituta za biološka istraživanja „Siniša Stanković” kao i grada Beograd i jedinica lokalnih samouprava i JKP. Grupa za Direktivu o tretmanu komunalnih otpadnih voda treba da diskutuje implementaciju zajedno sa grupom koja je nadležna za Direktivu o otpadnom mulju (86/278/EEK).

FINANSIJSKI GEP UKUPNIH TROŠKOVA

UKUPNI TROŠKOVI KOJI SE NE POKRIVAJU IZ TARIFA

» Sakupljanje i tretman otpadnih voda:

» Obaveze investicionih programa do kraja 2030. godine.

Ovaj redosled, koji je određen kao izvodljiv, ipak uključuje fi nansijska sredstva koja se ne mogu pokriti iz priuštljivih naknada korisnika sve do 2024. godine, kao što je prikazano na Slici 13, prikazujući fi nansijske praznine, ili deo aproksimativnih napora koji se ne mogu pokriti iz naknada.

80

5.8 UPRAVLJANJE OTPADOM

UVOD

Propisi EU na polju otpada organizovani su u tri grupe s obzirom da obuhvataju razne pravne instrumente, koji se mogu grupisati u tri široke kategorije:

» Okvirni propisi (uključujući propise o transportu otpada); » Propisi o aktivnostima vezanim za tretman otpada; » Propisi koji se odnose na posebne tokove otpada.

Tri direktive su posebno kompleksne i obimne kako bi se transponovale i implementirale u Srbiji:

» Okvirna direktiva za otpad (2008/98/EZ); » Direktiva o deponijama (1999/31/EZ); » Direktiva o ambalaži i ambalažnom otpadu (94/62/EZ).

Princip koji je osnova svih propisa je smanjenje otpada kome je krajnja destinacija odlaganje na deponijama kroz primenu hijerarhije upravljanja otpadom:

» Prevencija; » Priprema za ponovnu upotrebu; » Recikliranje; » Aktivnosti za ponovnu upotrebu (najviše ponovno korišćenje energije); » Odlaganje.

U tom smislu postoje ograničenja koja se odnose na otpad koji sme da se odlaže na deponije u određenom vremenu sa krajnjim ciljem da se smanji količina biorazgradljivog otpada na deponijama za najmanje 65% u odnosu na nivo koji je postojao 1995. godine. Propisi stoga povećavaju teškoću i trošak korišćenja deponija i, stoga daju podsticaj da se traže mere upravljanja otpadom koje su za očuvanje životne sredine a u skladu sa hijerarhijom.

Usklađenost sa Direktivom o ambalažnom otpadu može biti prilično problematična s obzirom na široko prisutan ambalažni otpad i od država članica se zahteva da primene hijerarhiju otpada na sav ambalažni otpad kroz uvođenje ponovne upotrebe, šeme za vraćanje i sakupljanje kako bi se postigle sledeće ciljne vrednosti:

» Između 55 i 80% smanjenje ambalažnog otpada po težini; » Posebne ciljne vrednosti za recikliranje od:

» 60% za staklo, papir i daske; » 50% za metal; » 22,5% za plastiku; » 15% za drvo.

VAŽNE VEZE

Upravljanje otpadom je povezano sa ostalim elementima pravnih tekovina Evropske unije u brojnim aspektima:

» Proizvodnja industrijskog otpada je oblast regulisana u okviru režima za Sprečavanje i kontrolu industrijskog zagađenja (uskoro će biti zamenjena Direktivom o industrijskim emisijama, 2010/75/EU) gde odabir dozvole za najbolje dostupne tehnike za većinu industrijskih postrojenja i srodnih postrojenja obavezuje uzimanje u obzir proizvodnju otpada kao vrlo bitan faktor;

» Direktiva o industrijskim emisijama 2010/75/EU takođe zamenjuje Direktivu o sagorevanju otpada (2000/76/EZ) i potpuno približava sagorevanje otpada režimu industrijskih emisija. Osim toga, ta direktiva zahteva da deponije koje su navedene u Aneksu I te Direktive33 treba da budu podvrgnute sistemu izdavanja dozvola u skladu sa Direktivom o industrijskim emisijama;

» Bez obzira na režim izdavanja dozvole, uticaj operacija odlaganja otpada, posebno na deponije, treba da se reguliše u skladu sa zahtevima Plana za upravljanje rečnog sliva pripremljenog u skladu sa Okvirnom direktivom za vode (2000/60/EZ);

33 Deponija, kao što je defi nisana u članu 2 (g) Direktive Saveta 1999/31/EZ od 26. aprila 1999. godine o deponijama otpada koje primaju više od 10 tona otpada dnevno ili čiji je ukupan kapacitet preko 25.000 tona, osim deponija inertnog otpada.


» Odlaganje i tretman otpada može da dovede do emisija nekoliko gasova sa efektom staklene bašte (GHG), koji doprinose globalnim klimatskim promenama. Najznačajniji GHG koji otpad proizvodi je metan koji se otpušta tokom razgradnje organskih supstanci na deponijama. Mere za smanjenje tih emisija treba da se primene kao deo programa za ublaživanje klimatskih promena.

Takođe treba imati na umu i da upravljanje otpadom predstavlja „uslugu od opšteg ekonomskog interesa“34 i kao takva podvrgnuta je pravilima Evropske unije za državnu pomoć, javne nabavke i unutrašnjeg tržišta35.

STANJE STVARI

U ovom trenutku samo 60% (procena iz 2009. godine) stanovništva Srbije koristi usluge organizovanog sakupljanja otpada, a ruralne oblasti su slabo pokrivene tom uslugom. Veliki deo sakupljenog otpada se odlaže na deponije, od kojih je samo 164 registrovanih deponija i preko četiri hiljade nezakonitih smetlišta. Od tih registrovanih deponija, šest (Kikinda, Lapovo, Leskovac, Vranje, Jagodina, Pančevo) predstavljaju sanitarne deponije koje koristi samo 16% stanovništva. Još četiri su trenutno na putu dobijanja dozvole, što će dovesti do 30% usluženog stanovništva (60 opština). Drugi tipovi aktivnosti upravljanja i odlaganja kao na primer sagorevanje ili mehanički ili biološki tretman (MBT) se u ovom momentu ne primenjuju. Uslovi koji se vrlo razlikuju između opština, čak u mnogo slučajeva oprema za sakupljanje otpada (kamioni, prikolice, kompaktori) su na kraju, ili pri kraju, njihovog životnog veka.

Odvojeno sakupljanje materijala koji se mogu reciklirati je u ranoj fazi, uz oskudne šeme koje su uspostavljene za komunalni otpad. Ipak, implementacija propisa za ambalažni otpad napreduje i brojne organizacije za ambalažu su osnovane. Šema postoji mada nailazi na određeni otpor kod operatera, od kojih je samo nekoliko registrovano u sistemu, a inspekcija još nije razvijena u dovoljnoj meri da vrši opsežnu kontrolu primene propisa.

U skladu sa srpskim propisima neophodna je registracija („od kolevke pa do groba“) za sve opasne otpade kroz upotrebu „Dokumenta o kretanju opasnog otpada“. U ovom momentu upravljanje opasnim otpadom je ugroženo neadekvatnim postrojenjima, a da bi se to popravilo u toku su pripreme za uspostavljanje postrojenja za upravljanje opasnim otpadom36. To postrojenje bi u velikoj meri upravljalo neorganskim opasnim otpadom iz srpske industrije (izuzev nuklearnim, eksplozivnim i medicinskim otpadom).

Politika Srbije da se poboljša upravljanje otpadom je uspostavljena u Nacionalnoj strategiji upravljanja otpadom (2009) koja uključuje kratkoročne i dugoročne ciljeve za upravljanje čvrstim otpadom i 2020. godinu kao ciljni datum za pružanje adekvatnih usluga upravljanja otpadom više od 90% stanovništva Srbije. Program za izradu infrastrukture u cilju postizanja specifi čnih ciljeva uključen je u strategiju i procenjeni su troškovi predloženih aktivnosti. Dok Strategija prepoznaje insineraciju i MBT kao izvodljive opcije na dugoročnom planu, deponija je pak prepoznata kao glavno sredstvo za odlaganje komunalnog otpada kako na kratkoročnom tako i na srednjoročnom planu.

Srpski Zakon o upravljanju otpadom i Zakon o ambalažnom otpadu, i podzakonska akta proistekla iz njih, u velikoj meri transponuju propise EU o otpadu, a i druga podzakonska akta su u tom smislu predviđena. Treba primetiti da propisi predviđaju ciljeve za smanjenje biorazgradljivog otpada na deponijama37:

» 2012-2016 – smanjenje za 25%; » 2017-2019 – smanjenje za 50%; » 2020-2026 – smanjenje za 65%.

Dok ovaj korpus propisa predstavlja suštinski napredak u postizanju transpozicije, i dalje ostaju brojne oblasti gde su neophodne dalje zakonske aktivnosti, uključujući „prestanak statusa otpada”, bio-otpad, ekstraktivni otpad, i kanalizacioni mulj. Osim toga, odredbe koje se odnose na planiranje Zakona o upravljanju otpadom ne obuhvataju na odgovarajući način obavezu koja je u skladu sa Okvirnom direktivom za otpad, a odnosi se na pisanje nacrta Planova za upravljanje otpadom. Kako bi transpozicija bila potpuna, biće neophodno da se postojeći Zakon o upravljanju otpadom dopuni i izmeni.

Ministarstvo životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja predstavlja ključnu instituciju u sektoru za otpad, jer je odgovorno za politiku, propise i kontrolu (izdavanje dozvola). Zapravo, Ministarstvo ima vodeću ulogu

34 Član 106 Sporazuma o funkcionisanju Evropske unije.35 Pogledati na primer Radni dokument zaposlenih u Komisiji, SEC(2010) 1545 fi nalni, Brisel, 7.12.2010.36 http://www.hwmf.rs37 Iako numerički uporedivi sa ciljevima Direktive o deponijama EU, “referentna godina” se razlikuje (1995. godina u slučaju Direktive o deponijama).

82

u tome da osigurava aproksimaciju, uključujući i transpoziciju pravnih tekovina Evropske unije. Na tom polju Ministarstvu pomaže Agencija za zaštitu životne sredine, koja je odgovorna za sakupljanje podataka/izveštavanje. U Vojvodini, administracija Autonomne Pokrajine je nadležna za upravljanje i kontrolu. Praktična implementacija sakupljanja otpada i upravljanje otpadom je data u ruke jedinicama lokalne samouprave.

Ova institucionalna uređenja predstavljaju brojne probleme. Sadašnje uređenje u kome MŽSRPP deluje i kao političko telo i organ za implementaciju ne obezbeđuje odgovarajuću podelu funkcija. Ipak, situacija na lokalnom nivou je čak i u većim problemima. Kao što je navedeno u delovima 3 i 4, iako većina opština ima osnovana javna komunalna preduzeća (JKP) koje pružaju usluge upravljanja otpadom, većina njih su toliko mala da bi postigla neophodnu tehničku ili troškovnu efi kasnost koja je neophodna za savremeno upravljanje otpadom. Osim toga, manja JKP su često višenamenska, jer su nadležna za niz drugih usluga kao na primer gradsku čistoću. JKP se takođe suočavaju sa značajnim fi nansijskim poteškoćama usled sadašnjeg pristupa uspostavljanja tarifa u većini opština. Tarife poprilično variraju od opštine do opštine; one se unakrsno subvencionišu uglavnom iz industrije i domaćeg sektora (domaćinstava); i one nemaju uvek direktne veze sa nivoom usluga, stvarnim troškovima ili prihvatljivošću cene.

IZAZOVI

Ono što je zajedničko svim zemljama pristupnicama je relativno slab nivo infrastrukture i nivoa usluga, što ukazuje na to da potpuna aproksimacija sa svim pratećim aspektima pravnih tekovina Evropske unije koji se odnose na upravljanje otpadom treba da se posmatra kao dugoročni cilj za šta će vrlo verovatno morati da se traži i tranzicioni period.

Ključni izazovi se odnose na fi nansiranje i organizaciju. Iako znatne, otprilike 800 miliona evra (po cenama iz 2010. godine), sektorske potrebe za kapitalne investicije bi mogle da budu izvodljive. Ipak, ozbiljnija ograničenja se javljaju iz potrebe da se osigura da troškovi poslovanja i održavanja budu ispunjeni. Ako se ti troškovi ne ispune, rezultat bi bio da sistem upravljanja otpadom postane fi nansijski neodrživ što bi tokom vremena dovelo do pogoršanja kako usluga, tako i stanja životne sredine.

Kada je reč o sektoru za otpad, priuštljivost cena naknada za korisnike, koje su neophodne da se podmire procenjeni troškovi poslovanja (OPEX) u sektoru za otpad, analizirana je na tri različita nivoa priuštljivosti cene38 (maksimum je 1,5% od prosečnog prihoda po domaćinstvu, srednji je 1,5% prosečnog decilnog prihoda, a minimum je 1,5% od najnižeg, najsiromašnijeg decilnog prihoda).

Kao što je prikazano na slici 14 OPEX (označeno crvenim) su viši od maksimalnog nivoa prihoda od tarifa (označeno plavim) za period 2011-2019. godina: tj. Strategija nije „priuštljiva“ kada je reč o operativnim troškovima za dati period. Stoga, (2020- ) je maksimalni nivo prihoda od tarifa viši od predviđenih operativnih troškova i potpuni povraćaj je moguć. Implikacije ove analize jesu da će do 2019. godine za strategiju za otpad biti neophodne unakrsne subvencije iz drugih sektora životne sredine kako bi se pokrili operativni troškovi i troškovi održavanja.

Slika 14: Priuštljivost cena i operativni troškovi

38 Postepen rast tarifa je uzet u obzir što je i prihvatljivije i manje verovatno da će dovesti do oštrih padova u prihodima usled povećanih stopa neplaćanja.

PRISTUPAČNOST ZA DOMAĆINSTVA I OPEX


Takođe treba primetiti, da se procenjeni operativni troškovi (i zapravo kapital) zasnivaju na pretpostavkama efi kasne implementacije Nacionalne strategije upravljanja otpadom. Efi kasnost u tom smislu zahteva da se postigne najveća moguća ekonomija obima. Od sadašnjeg uređenja u kome su usluge upravljanja otpadom organizovane na nivou opština i pružene od strane malih multifunkcionalnih JKP se ne može očekivati da se postigne neophodna ekonomija obima. Upravo zato regionalizacija sistema opštinskog upravljanja otpadom predstavlja preduslov za efi kasnu implementaciju, ali u odsustvu regionalne uprave, to uključuje znatne političke i institucionalne izazove, jer saradnja između opština kada je reč o upravljanju otpadom nije baš najbolje uspostavljena.

Potrebe da se ograniče OPEX (posebno, ali i CAPEX) imaju dve posledice. Prva se fokusira na kratkoročno i srednjoročno odlaganje otpada na deponije kao na glavnu opciju. Sada i OPEX39 i CAPEX koji se odnose na naprednije tehnike (npr. pirolizu) jesu značajno iznad u odnosu na one koje se odnose na sanitarne deponije. Dugoročno, ukoliko sadašnja i buduće istraživanja i napredvanje budu plodonosni i smanje troškove i/ili zahteve obima, može se promeniti relativan balans između tehnologije, ali u ovom trenutku to nije predviđeno.

Druga posledica se odnosi na značaj podizanja svesti javnosti kada je reč o važnosti i koristima razdvajanja otpada, recikliranja i njegove minimizacije. To mogu da budu jeftine metode za smanjenje proizvodnje otpada koji se odlaže na deponije.

STRATEGIJA

Glavni pristup za aproksimaciju u sektoru za otpad se sastoji od stalne implementacije Nacionalne strategije upravljanja otpadom. Ključni ciljevi strategije su sledeći:

» Da se dovrši transpozicija propisa Evropske unije; » Da se uspostavi sakupljanje otpada za više od 90% stanovništva do 2020. godine; » Da se uspostave potpuno usklađene deponije čvrstog komunalnog otpada za više od 90% stanovništva do 2020. godine;

» Smanjenje biorazgradljivog otpada koji se odlaže na deponije u skladu sa ciljevima Direktive o deponijama do 2026. godine;

» Da se postignu ciljevi EU za ponovno korišćenje i recikliranje do 2025. godine; » Izdavanje dozvola postrojenjima za upravljanje otpadom do 2014. godine; » Potpuni povraćaj troškova od nadoknada korisnika za sakupljanje komunalnog otpada i upravljanje istim najkasnije do 2022. godine.

U početku će se upravljanje i koordinacija strategije sprovoditi kroz osnivanje radnih grupa za Okvirnu direktivu za otpad i srodne direktive. Radne grupe bi bile hijerarhijski ispod politički vođene Radne podgrupe za poglavlje 27. Članovi radnih grupa bi mogli da budu zaposleni iz MŽSRPP (uključujući pravni, tehnički i kadar za kontrolu i nadzor), Ministarstva zdravlja, Ministarstva fi nansija, SEPF, SEPA, AP Vojvodine, grada Beograda, jedinica lokalne samouprave i JKP.

Transpozicija

Biće neophodno da se izmeni i dopuni Zakon o upravljanju otpadom kako bi se postigla potpuna transpozicija. Stoga zakon i proistekla podzakonska akata treba u kratkom roku ponovo pregledati kako bi se unele sve izmene i dopune u cilju postizanja potpune harmonizacije. Pri ponovnom pregledu zakona treba da se teži modernizaciji pravnog okvira kako bi se izbeglo svako moguće dupliranje, komplikacije i „pozlata“ (uvođenje zahteva koji su izvan zahteva pravnih tekovina Evropske unije).

U skladu sa ponovnim pregledom propisa, biće neophodna koordinacija između propisa, tako da se osigura da je za svaku lokaciju neophodna samo jedna dozvola iz oblasti životne sredine. Višestruku propisi su neefi kasni kako za one koje ih pišu, tako i za materije koje oni regulišu. U tu svrhu će se odredbe Direktive za industrijsko zagađenje primenjivati na sve (ne-inertne) deponije (kako postojeće, tako i nove).

Implementacija

Iako je sadašnja Nacionalna strategija upravljanja otpadom dobro razrađena, koristilo bi da se ona još malo doradi, a posebno kada je reč o:

» Poboljšanju odredbi koje se odnose na odvojeno sakupljanje različitog ambalažnog otpada na izvoru uz njegovo prethodno tretiranje u regionalnim postrojenjima za sortiranje kako bi se sakupile tržišno prihvatljive reciklabilne sirovine;

39 Videti na primer Bystrom, Jaspers Working Paper on Mechanical and Biological Treatment, 2010.

84

» Optimizaciji mera i instrumenata za smanjenje količine otpada (posebno biorazgradljivog otpada) koji se odlaže na deponije, uključujući i kombinovanu strategiju koja uključuje kućno kompostiranje u ruralnim oblastima, odvojeno sakupljanje bio-otpada u centralnim postrojenjima za kompostiranje i velikim gradovima;

» Optimizaciji broja i veličina budućih deponija za komunalni otpad u cilju postizanja efi kasnosti u ukupnim (kapitalnim i operativnim) troškovima – prag od 400.000 stanovnika je odgovarajući (što dovodi do skoro 15-20 deponija komunalnog otpada);

» Merama za poboljšanje saradnje među opštinama kako bi se izbegle moguće barijere za implementaciju regionalnog pristupa;

» Ponovni pregled nacionalnih ciljeva za smanjenje biorazgradljivog otpada na deponijama kako bi se u potpunosti uskladilo sa zahtevima EU referentne godine (1995).

Uvođenje novih propisa će pratiti mere za monitoring i primenu kako bi se obezbedio prihvatljiv nivo implementacije.

Čvrst sistem registrovanja opasnog otpada („od kolevke pa do groba“) će se implementirati. „Dokument o kretanju opasnog otpada“ će biti povezan sa registrom koji vodi i nadgleda jedinica koja je zadužena za kontrolu i nadzor.

Svi napori da se integrišu kompanije koje su predmet Zakona o ambalaži i ambalažnom otpadu u taj sistem će se intenzivirati. Propust da se registruju će biti predmet odgovarajućih mera.

Sistem izveštavanja o količinama posebnog otpada će se ubrzo izmeniti. U ovom momentu se on oslanja na prijavljene količine koje se odnose na poslovanje između uvoznika i proizvođača sa veoma niskim nivoom provere. Isto važi i kada je reč o davanju podsticajnih sredstava, gde su pronevere jasno moguće.

Organizacija usluga za sakupljanje i tretman otpada i pitanje reforme JKP predstavljaju ključnu stvar za implementaciju strategije. U razmatranju su propisi koji se odnose na reformu JKP, uključujući vlasništvo nad imovinom, osnivanje korporacija i upravljanje, politika tarifa, regionalizacija i učešće privatnog sektora. Podzakonska akta u skladu sa tim odredbama su u pripremi. Osim toga, reforma JKP treba da iznađe sredstva putem kojih će postići viši nivo efi kasnosti u sektoru koji je uporediv sa pragovima koji su uspostavljeni u Evropskoj uniji. To će uključiti razmatranje koje se, između ostalog odnosi na:

» Razdvajanje funkcija: većine JKP koji trenutno pružaju niz usluga uključujući upravljanje otpadnim vodama i čvrstim otpadom. Smatra se najboljom praksom da se te funkcije odvoje kako bi se stvorila specijalizovana, i samim tim efi kasnija JKP;

» Skala: većina JKP trenutno posluje na opštinskom nivou; u većini slučajeva to dovodi do činjenice da su nivoi poslovanja niži od onih opšte prihvaćenih nivoa na kome se postiže ekonomija obima. Bilo bi najbolje da se mala JKP pripoje većim poslovnim jedinicama na nivou više opština (tj. regiona).

Te stvari će se i dalje procenjivati tokom procesa reformi JKP.

Finansiranje

Kao što je navedeno u Nacionalnoj strategiji za upravljanje otpadom, neophodan je širok niz praktičnih i infrastrukturnih mera. Najvažnije mere su jasne:

» Sakupljanje čvrstog komunalnog otpada:

» Investicije u infrastrukturu za sakupljanje kako bi se povećala stopa sakupljanja komunalnog otpada, i njena efi kasnost;

» Investicije u odvojenim sistemima za sakupljanje (posebno za ambalažni otpad iz domaćinstava) bodovi – makar za papir, plastiku i staklo;

» Investicije u mere koje podstiču šeme za ruralno i prigradsko domaće kompostiranje (odvajanje biorazgradivog otpada od tokova komunalnog otpada).

» Odlaganje čvrstog komunalnog otpada:

» Sanitarne deponije.

» Građevinski otpad:

» Postrojenja za preradu za ponovno korišćenje materijala (prestanak statusa otpada).

» Upravljanje opasnim otpadom:

» Višefunkcionalno postrojenje za upravljanje opasnim otpadom.


» Stara vozila:

» Postrojenja za preradu ponovnu upotrebu materijala koji se mogu ponovo koristiti (prestanak statusa otpada).

Brojne manje investicije su neophodne kako bi se postigla praktična implementacija ostalih aspekata pravnih tekovina Evropske unije.

Izvedena je Finansijska strategija za implementaciju gore navedenih praktičnih mera. Potrebe za kapitalnim investicijama su procenjene tako što su razmotrene „praznine“ između trenutnog stanja infrastrukture i budućeg stanja „potpune usklađenosti“: u skladu sa cenama iz 2010. godine, procenjene kapitalne investicije za region su:

» 601 miliona evra za sistem za upravljanje čvrstim komunalnim otpadom (kombinacija deponija, ambalaže, baterija i elektronskog i električnog otpada);

» 66 miliona evra za građevinski otpad; » 42 miliona evra za opasan otpad; » 34 miliona evra za otpadna vozila; » 13 miliona evra za ostale direktive.

Operativni troškovi su takođe procenjeni na osnovu standardnih troškova funkcija koje su povezane sa infrastrukturom.

Kao što je ranije obrađeno, operativni troškovi koji su povezani sa implementacijom Nacionalne strategije upravljanja otpadom (kao što je trenutno defi nisano) ne mogu se u potpunosti ispuniti od prihoda od naknada korisnika. To dovodi do „fi nansiranja praznina“ kao što je prikazano na Slici 15. Dok nemogućnost da se postigne potpuni povraćaj troškova nije održiva, nivoi defi cita za period do 2020. godine se smatraju izvodljivim, posebno ako se operativne subvencije koriste kao tranziciona mera.

Slika 15: Finansijska praznina ukupnih troškova u sektoru za otpad

FINANSIJSKI GEP UKUPNIH TROŠKOVA - UKUPNI TROŠKOVI KOJI SE NE POKRIVAJU IZ TARIFA

U tom smislu, program koji je dat u Nacionalnoj strategiji upravljanja otpadom se i dalje smatra ostvarljivim. Na osnovu realnih faktora za izradu kapaciteta nacionalnog budžeta i prihoda domaćinstava, izveden je mogući redosled investicija i naplate naknada. Taj redosled se zasniva na efi kasnoj implementaciji tarifa koje idu u pravcu nadoknade troškova i značajnoj posvećenosti javnih resursa kako kratkoročno, tako i srednjoročno. Redosled nastojanja da se ispuni program investicija koji je uspostavljen u Nacionalnoj strategiji upravljanja otpadom, iako uz neke manje izmene, je da se ograniči fi nansijska praznina. Višegodišnji tokovi troškova koji odgovaraju ovom redosledu su navedeni u Slici 16 nominalno.

86

Kao i kada je reč o ostalim sektorima životne sredine, uzeta su u obzir sredstva putem kojih bi svaka od navedenih kategorija troškova trebalo da se ispuni. Procene projektovanih dostupnih izvora su izrađene, podvrgnute opšte prihvaćenim ograničenjima na nivou izdataka javnog sektora. Nivo neophodne podrške javnog sektora su dalje analizirani i prikazani u Tabeli 19, uz indikacije očekivanih izvora javnih fi nansija40.

Tabela 19: Zahtevani nivoi podrške javnog sektora u sektoru za otpad

PODRŠKA JAVNOG SEKTORA 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2025 2030

Neophodno iz javnog sektora € MM -13,22 -35,17 -47,57 -60,13 -87,84 -146,67 -125,39 -114,42 -75,64 -49,63 32,14 44,25

DOMAĆI IZVORI FINANSIRANJA

MŽSRPP 4,99 5,23 5,50 5,77 6,06 6,36 6,68 7,01 7,37 7,73 9,87 12,60

Agencija za zaštitu životne sredine 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,02 0,02 0,03

Fond za zaštitu životne sredine 52,33 80,47 96,56 114,07 119,77 125,76 132,05 138,65 145,58 152,86 195,09 248,99

LSU 2,25 2,36 2,48 2,60 2,73 2,87 3,02 3,17 3,32 3,49 4,45 5,69

NIP (ili ekvivalent) 0,19 0,20 0,21 0,22 0,23 0,25 0,26 0,27 0,29 0,30 0,38 0,49

RESURSI JAVNOG SEKTORA 173,85 196,86 218,78 242,39 254,51 267,23 280,59 294,62 309,36 324,82 414,57 529,10

Finansijske potrebe javnog sektora 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Preneti višak sredstava 46,45 99,57 156,76 219,30 260,27 248,85 265,47 300,17 381,10 495,86 1.525,23 2.949,47

Biće neophodno da se dogovori o datom tranzicionom periodu kada je reč o čvrstom komunalnom otpadu sa krajnjim rokom za period 2021-2042. godine za investicioni redosled koji je prethodio. Ipak, ovaj scenario je „najbolji scenario ako sve ide po planu“. Stoga se on mora smatrati kao „optimističan“ i do izvesne mere „idealizovan“ plan.

Pri pripremi planova za sprovođenje posebnih direktiva, biće realizovane dodatne analize, koristeći fi nansijski model planiranja kako bi se procenili rizici od transakcionih i implementacionih kašnjenja.

Biće određeni i dokumentovani na osnovu „mudro izvodljivog scenarija“. Ovaj mudri scenario će onda uspostaviti osnov za strategiju za pregovaranje. Prilikom pripreme mudrog scenarija, očekuje se da ciljevi usluge budu neznatno odloženi u nekim oblastima kako bi osigurao realan scenario i smanjile fi nansijske praznine, kao i potrebe za unakrsnim subvencijama iz drugih sektora.

40 Sve u svemu, očekivani doprinosi od SEPF navode na to da će biti viška javnih fi nansijskih resursa za otpad. To navodi na potrebu za bližim monitoringom i – po mogućnosti – strukturnim promenama SEPF, kako bi se uvele neophodne fl eksibilnosti u cilju osiguranja da ni jedan deo mogućnosti opšte priuštljivosti ne bude „zarobljen“ u fondu.


Slika 16: Višegodišnji tokovi troškova postizanja aproksimacije u sektoru za otpad (u evrima u nominalnim uslovima)

OKVIR ZAMONITORINGNAPRETKA

POGLAVLJE 6

APROKSIMACIJEI ZA PREGOVORE


Procesi aproksimacije i pregovori o pristupanju su samostalni ali i blisko povezani procesi. Međusobna razmena informacija između ovih procesa mora da postoji s obzirom da na primer razvoj planiranih tranzicionih perioda direktno utiče na ekonomska, ali i na zakonodavna planiranja.

6.1 MONITORING NAPRETKA APROKSIMACIJE

Predloženo je da MŽSRPP zadrži koordinaciju i praćenje napretka aproksimacije cele oblasti životne sredine u okviru pravnih tekovina EU. To će raditi radna podgrupa za Poglavlje 27 uz pomoć inputa radnih grupa kojim predsedava deo41 Ministarstva ili agencija zadužena za posebna pitanja EU zakonodavstva.

Radne grupe će održavati sastanke onoliko često koliko je neophodno (indikativna učestalost je data u sektorskim strategijama) i članovi će biti iz svih relevantnih interesnih strana. Indikativna lista interesnih strana je takođe uključena u sektorske strategije. Radne grupe će diskutovati o napretku i kašnjenjima i o tome izveštavati radnu podgrupu za Poglavlje 27 putem ESR-a. Predsedavajući radnih grupa će izveštavati “svoje” pomoćnike ministra. Radna podgrupa za Poglavlje 27 će informisati pregovarača za Poglavlje 27 (vidi dole).

Glavni pravni zahtevi i uključene institucije su u sektorskim strategijama navedeni za svaku direktivu. Ove institucije će morati blisko da sarađuju da bi se proces aproksimacije završio i da bi bilo sigurno da je srpski pregovarač za Poglavlje 27 u potpunosti informisan o napretku transpozicije i implementacije. Isto tako, pregovarač mora da bude informisan o svim kašnjenjima i ukoliko problem ne može da se reši, mora biti predočen ministru.

Radne grupe treba da imaju slobodu da identifi kuju promene u zakonima, institucionalnim aranžmanima, radnoj praksi, komunikaciji, koordinaciji, zahtevima za fi nansiranjem i potrebama za obukom. Ova pitanja po potrebi treba predočiti relevantnom pomoćniku ministra i radnoj podgrupi za Poglavlje 27.

Za svaku direktivu ili propis mora da bude zadužena po jedna osoba koja je odgovorna za napredak monitoringa u celoj instituciji u vezi sa određenom direktivom ili propisom. Ona treba da bude nominovana za predsedavajućeg radne grupe i da ima punomoć da saziva redovne sastanke sa predstavnicima institucija. Svaki predstavnik mora da ima svog zamenika. Nedolazak predstavnika neke od institucija predsedavajući treba da ubeleži sa “kašnjenje” i da o tome informiše i predsedavajućeg radne podgrupe za Poglavlje 27 i pregovarača.

Predsedavajući radnih grupa treba da organizuju sastanke sa svim predstavnicima na mesečnom nivou, a učestalost sastanka se može uvećavati ili smanjivati u zavisnosti od stepena napretka i potreba planiranja aproksimacije ili napretka u pregovorima.

Učestalost sastanaka i članstvo u radnim grupama može biti promenjeno po potrebi a nekada može biti efi kasnije kombinovanje radnih grupa.

Krajnja odgovornost za uspešan rad radne grupe je na državnom sekretaru koji predsedava radnom podgrupom za Poglavlje 27.

6.2 OKVIR ZA PREGOVORE

Nakon dobijanja statusa zemlje kandidata, pregovori sa EU mogu da počnu. Pregovori o poglavlju 27 mogu da traju nekoliko godina. Brzina vođenja pregovora će zavisiti od kapaciteta Srbije da vešto prezentuju svoju poziciju i ima usklađene zahteve za period tranzicije podržane validnim dokazima.

Sastav pregovaračkog tima Republike Srbije će odrediti Vlada a članstvo predstavnika iz MŽSRPP i drugih ministarstava nadležnih za određena pitanja je veoma verovatno i prikladno. Pregovarač za životnu sredinu treba da bude na višoj poziciji u strukturi MŽSRPP. Moguće je da to bude ista osoba koja je predsedavajući radne podgrupe za Poglavlje 27 ali ako druga osoba bude izabrana, svakako bi taj predsedavajući trebalo da bude zamenik pregovarača da bi se obezbedila interakcija između dva procesa.

Pregovarački proces uključuje multilateralni i bilateralni skrining praćen predavanjem pozicionog dokumenta Srbije i izražavanja stava EU. Od Srbije će se tražiti da obezbedi dodatne informacije što vodi ka revidiranom stavu koji usvaja EU. Aktivnosti u vezi sa informisanjem i stavom se mogu ponoviti više puta. Nakon što su svi aspekti razjašnjeni, pregovori o životnoj sredini će biti privremeno zaključeni.

41 „Deo“ ovde može biti grupa, odsek, odeljenje, uprava ili direkcija.

90

Nakon zaključenja pregovora o svim poglavljima pravnih tekovina EU, Savet Evropske unije će odlučivati o pristupanju. Nakon pristupanja, Srbija će u potpunosti pratiti implementaciju u skladu sa rezultatima pregovora, tj. sa dogovorenim periodom tranzicije.

Iskustvo iz prethodnih procesa proširenja EU govori da se period tranzicije u Poglavlju 27 daje samo za teške direktive, koje iziskuju znatna sredstva. Zahtevi moraju biti što koncizniji i podržani planovima implementacije koji su izrađeni na osnovu trenutne situacije. Za neke direktive periodi tranzicije mogu imati oblik opšteg produženja rokova implementacije, za neke direktive će biti potrebni prelazni ciljevi ili posebni tipovi postrojenja, regiona, parametara životne sredine, i sl. Jedan od ključnih ciljeva procesa pregovaranja je defi nisanje i dogovor oko tih pojedinosti.

Mogući zahtevi za period tranzicije, za mere u oblasti životne sredine koje su zahtevne u smislu troškova, koncipirane su kroz ekonomski model i date gore u tekstu u delu 4.2.2. Odnose se na sledeće:

1. Za otpadne vode je potreban period tranzicije do 2030. godine;42

2. Za nitrate do 2025. godine;43

3. Za oblast vode za piće nije potreban period tranzicije za postizanje standarda kvaliteta, moguće je pre 2019. godine, što je predviđen datum pristupanja. Proširenje usluga na celokupno stanovništvo se očekuje do 2030. godine;44

4. Za potpuno usaglašen MSW sistem koji integriše Direktive o deponijama, ambalaži, WEEE i baterijama će biti potreban period tranzicije do 2024. godine najviše zbog uticaja visokih OPEX troškova;

5. Usklađenost vrednosti emisije SO2 i u termoelektranama i toplanama je određena, u skladu sa novim rasporedom svih postojećih članova, za 30.06.2020. godine sa posebnim periodom tranzicije do potpune usklađenosti ili zatvaranja, ili smanjenja stope poslovanja za ona postrojenja koja nisu usklađena sve do 31.12.2023. godine. Mora se naglasiti da je raspored usklađenosti za LCP postrojenja dogovaran za svako postrojenje zasebno i zahteva posebne podatke za pojedinačna postrojenja;

6. Ispunjenje remedijacije industrijskog zagađenja i odlaganja posebnog otpada iz termoelektrana i toplana se očekuje do 2022. godine.

Direktive koje ne spadaju u skup “teških investicionih direktiva” nisu bile predviđene za dobijanje tranzicionih perioda i pretpostavlja se da će biti ispunjene pre mogućeg datuma 1. januara 2019. godine.

Treba primetiti da su moguće posledice gore identifi kovanih tranzicionih perioda bile suštinski korišćene za razvoj ekonomskog modela, identifi kaciju izazova sa kojima će se susresti i potencijalne načine njihovog prevazilaženja.

Dalje razmatranje potrebe za prelaznim periodima i predstavljanje argumenata za one koji se smatraju neophodnim biće učinjeno tokom pregovora. Potrebna je znatno jasnija specifi kacija u skladu sa odredbama pravnih tekovina EU (na pr. period tranzicije za upravljanje komunalnim čvrstim otpadom se proteže kroz više direktiva), trenutna situacija i koraci koje treba preduzeti u implementaciji na putu do potpune usaglašenosti. Planirano je da će analitičke aktivnosti i izrada nacrta implementacionih planova za posebne direktive započeti odmah nakon usvajanja NEAS-a a ne nakon što to bude zahtev od strane EU. Imajući u vidu ovu informaciju, pregovarački tim Srbije biće u mogućnosti da znatno ubrza pregovore.

Dok se periodi tranzicije odnose samo na jedan deo oblasti životne sredine pravnih tekovina EU, a ostali deo posla aproksimacije će se smatrati prevelikim, završni sporazum o periodima tranzicije će biti bitno pitanje u celokupnim pregovorima o životnoj sredini i pokazatelj uspeha celog procesa, sa stanovišta i politike i medija. Iz tog razloga se preporučuje obraćanje posebne pažnje na defi nisanje perioda tranzicije od ovog trenutka bez obzira na predviđenu dugu perspektivu implementacije pitanja pravnih tekovina EU.

42 Ekonomski model razvijen je na optimističkoj prognozi za tranzicioni period; međutim, verovatno je da će tranzicioni period za otpadne vode biti produžen do 2037. godine a za nitrate do 2030. godine, što će znatno uticati na ekonomski model i projekciju troškova.

43 Ibid44 Ibid


ANEKS 1 - NEAS STRUKTURA

GLAVNE STRATEŠKE POLITIKE

CILJEVI - pravni, ekonomski, institucionalni

STRATEGIJA

Koordinacija/Saradnja

PRAVNE AKTIVNOSTI

EKONOMSKE AKTIVNOSTI

INSTITUCIONALNE AKTIVNOSTI

Projektne grupe kroz sektore• Upravljanje promenama

• Sistem upravljanja

• Strategije i planiranje

• Konstitucionalna pitanja

• IT, itd.

OKVIR PREGOVORA RG RG RG RG RG RG RG

Pravni

Ekonomski

Institucionalni Ho

rizo

nta

lni

Kv

ali

tet

va

zdu

ha

i

Kli

ma

tsk

e p

rom

en

e

Ind

ust

rijs

ko

zag

ađ

en

je i

Bu

ka

Za

štit

a p

riro

de

i

Šu

ma

rstv

o

He

mik

ali

je i

GM

O

Vo

da

Otp

ad

STRATEGIJE U OBLASTI ŽIVOTNE SREDINE

MINISTAR

VLADA PREGOVARAČ

DRŽAVNI SEKRETAR(Predsedavajući Poglavlje 27)

CILJ: APROKSIMACIJA PREMA PRAVNIM TEKOVINAMA EU

92

ANEKS 2 - SPISAK KORIŠĆENIH DOKUMENATA

Nacrt sektorske Strategije – HORIZONTALNA

Nacrt sektorske Strategije – KVALITET VAZDUHA I KLIMATSKE PROMENE

Nacrt sektorske Strategije – INDUSTRIJSKO ZAGAĐENJE I BUKA

Nacrt sektorske Strategije – ZAŠTITA PRIRODE

Nacrt sektorske Strategije – HEMIKALIJE I GMO

Nacrt sektorske Strategije – VODA

Nacrt sektorske Strategije – OTPAD

Prioriteti Srbije u okviru pravnih tekovina EU za oblast životne sredine

Analiza pravnih praznina

Nacrt Vodiča za aproksimaciju Zakona o životnoj sredini i konsultacije sa interesnim stranama

Socio-ekonomska analiza

Izvori fi nansiranja za aproksimaciju

Izveštaj o institucionalnoj odgovornosti

Obaveze institucija u okviru sistema zaštite životne sredine

Plan komunikacije aproksimacije

IZVORI PODATAKA

REPUBLIČKI ZAVOD ZA STATISTIKU (REPUBLIKA SRBIJA)

Statistički godišnjak Srbije 2009

» Poglavlje 4. Tabela stanovništva Tabela 4.7 Oblast, Stanovništvo i Domaćinstva, po popisu

» Poglavlje 4. Stanovništvo, Tabela 4.8 Naselja po veličini i broju stanovnika, po popisu 2002. godine

» Poglavlje 5. Zaposlenost i zarade, Tabela 5.4 Stanovništvo po aktivnosti, 2008. godine

» Poglavlje 5. Zaposlenost i zarade, Tabela 5.18. Prosečne zarade i indeksi nominalnih i stvarnih prosečnih zarada

2007. i 2008. godine

Opštine u Srbiji 2009, 2010

Studija merenja životnog standarda 2002-2007

Pregled budžeta domaćinstava 2007

» Poglavlje 2.1. Dostupan budžet domaćinstva za 2007. godine (mesečni prosek po domaćinstvu)

» Poglavlje 3.1. Pojedinačna potrošnja po domaćinstvu 2007. godine (mesečni prosek po domaćinstvu)

Pregled budžeta domaćinstava 2008

» Poglavlje 2.1. Dostupan budžet domaćinstva za 2008. godine (mesečni prosek po domaćinstvu)

» Poglavlje 3.1. Pojedinačna potrošnja po domaćinstvu 2008. godine (mesečni prosek po domaćinstvu)

Demografski godišnjak 2008

» Baza podataka stanovništva, Projekcije stanovništva Srbije 2007-2032–osrednji fertilitet (očekivane migracije,

uobičajena smrtnost)

Komunikacija br. 180/2010

» Tabela 1 Stanovništva po aktivnosti

» Tabela 3 Stopa aktivnosti, Stopa zaposlenosti, Stopa nezaposlenosti i Stopa mirovanja, april 2010. godine

» Tabela 9a zaposleni po aktivnosti, jun 2010. godine


» Pregled budžeta domaćinstava 2009. godine, Konačni rezultati


» Pregled budžeta domaćinstava 2010. godine, Preliminarni rezultati 1. kvartala

Statistički priručnik Srbije 2010


MINISTARSTVO FINANSIJA

Memorandum o budžetu i ekonomskoj i fi skalnoj politici za 2011. godinu, sa projekcijom za 2012 i 2013. godinu

Analiza makroekonomskih i fi skalnih trendova tokom 2009. godine

INSTITUT DRUŠTVENIH NAUKA REPUBLIKE SRBIJE

Stanovništvo i domaćinstva u Srbiji po popisu iz 2002. godine

» Poglavlje 3. Tabela 3.1-1 Nivo i dinamika urbanizacije

SAMUEL FRANKHAUSER,TATJANA TEPIĆ -

Mogu li siromašni potrošači plaćati energiju i vodu? (2005)

MINISTARSTVO POLJOPRIVREDE, ŠUMARSTVA I VODOPRIVREDE

Master plan za Upravljanje vodom (2002)

Instrumenti za Razvoj Sektora Vode u Republici Srbiji Prva faza (Nacrt)

MINISTARSTVO ŽIVOTNE SREDINE I PROSTORNOG PLANIRANJA

Nacionalna Strategija za Upravljanje Vodom 2009-2018. godine, revidirana verzija

» Poglavlje 4.2. Čvrsti otpad, 4.2.1. Podaci o količini čvrstog otpada

MINISTARSTVO RUDARSTVA I ENERGETIKE

Strategija Razvoja Energetskog Razvoja Republike Srbije do 2015. godine

FOND ZA ZAŠTITU ŽIVOTNE SREDINE

Srednjoročni radni program Fonda za zaštitu životne sredine za period 2006-2009. godine, (www.sepf.gov.rs)

Godišnji programi i izveštaji SEPF za 2008, 2009, 2010. godinu (www.sepf.gov.rs)

AGENCIJA ZA ZAŠTITU ŽIVOTNE SREDINE

Životna sredina u Srbiji –pregled indikatora (2007)

NARODNA SKUPŠTINA REPUBLIKE SRBIJE

Zakon o Budžetu Republike Srbije za 2007. godinu Sl. gl. RS br. 58/07

Zakon o Budžetu Republike Srbije za 2008. godinu Sl. gl. RS br. 123/07, 102/08

Zakon o Budžetu Republike Srbije za 2009. godinu Sl. gl. RS br. 120/08, 31/09, 111/09

Zakon o Budžetu Republike Srbije za 2010 godinu, Sl. gl. RS br. 03/09, 91/10

Zakon o zaštiti životne sredine, Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti životne sredine, Sl. gl. RS br. 135/04, 36/09

Zakon o Fondu za zaštitu životne sredine, Sl. gl. RS br. 72/09

Zakon o upravljanju otpadom, Sl. gl. RS br. 36/09, 88/10

Zakon o ambalaži i ambalažnom otpadu, Sl. gl. RS br. 36/09

Zakon o zaštiti i održivom korišćenju ribljeg fonda, Sl. gl. RS br. 36/09

Zakon o vodama, Sl. gl. RS br. 30/10

Zakon o budžetskom sistemu, Sl. gl. RS br. 54/09, 73/10, 101/10

Zakon o ministarstvima, Sl. gl. RS br. 65/08

VLADA REPUBLIKE SRBIJE

Potrebe Republike Srbije od 2008-2010. godine

Nacionalni program za integraciju sa Evropskom unijom (NPI)

Nacionalni program za zaštitu životne sredine – završna verzija (21.01.2010. godine)

Nacionalna Strategija za održivi razvoj

Akcioni Plan za implementaciju

Nacionalne Strategije za održivi razvoj Republike Srbije 2009-2017. godine

Izveštaj o napretku Nacionalne Strategije za održivi razvoj (Nacrt, 2009)

94

Uredba o vrstama zagađivanja, kriterijumima za obračun naknade za zagađivanje životne sredine i obveznicima, visini i načinu obračunavanja i plaćanja naknade Sl. gl. RS br. 113/05, 6/07, 8/10, 102/10

Uredba o merilima i uslovima za povraćaj, oslobođenje ili smanjenje plaćanja naknade za zagađivanje životne sredine Sl. gl. RS br. 113/05, 24/10

Uredba o stavljanju pod kontrolu korišćenje i promet divlje fl ore i faune Sl. gl. RS br. 31/05, 45/05, 22/07, 38/08, 9/10

Uredba o visini i uslovima za dodelu podsticajnih sredstava Sl. gl. RS br. 88/09, 67/10, 101/10

Uredba o proizvodima koji posle upotrebe postaju posebni tokovi otpada, obrascu dnevne evidencije i o količini i vrsti proizvedenih i uvezenih proizvoda i godišnjeg izveštaja; načinu i rokovima dostavljanja godišnjeg izveštaja, obveznicima plaćanja naknade kriterijumu za obračun, visinu i način obračunavanja i plaćanja naknade Sl. gl. RS br. 54/10

Uredba o kriterijumima za obračun naknade za ambalažu i upakovan proizvod i oslobađanje od plaćanja naknade, obveznicima plaćanja, visini naknade kao i načinu obračunavanja i plaćanja naknade Sl. gl. RS br. 08/10

MITSUBISHI UFJ SECURITIES

CDM – Sektor za poljoprivredu

CDM – Sektor za otpad

ALEXANDER HORST, KONSULTANT

CDM –Strategija za sektor šumarstva u Srbiji (nacrt)

UNIVERZITET SINGIDUNUM, FAKULTET ZA EKONOMIJU, FINANSIJE I ADMINISTRACIJU FEFA

MIHAILO CRNOBRNJA, PH.D., ANA S. TRBOVIĆ, PH.D

Procena uticaja pristupanja Srbije EU (2009-2010)

DREPR, DR. MARK REDMAN, COR VAN OERS I REINDER TORENBEEK

Srbija DREPR - Nitrati– 2. nacrt završnog izveštaja

KOMISIJA EVROPSKE UNIJE

Izveštaj o napretku Srbije (2009)

UNDP

HRBA za poboljšanje upravljanja vodom u Evropi i CIS

EU, SRBIJA

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

PRIRODNO-MATEMATIČKI FAKULTET, UNIVERZITET NOVI SAD

Strategija o snabdevanju vodom i zaštita voda AP Vojvodina

MINISTARSTVO ŽIVOTNE SREDINE I ŠUMARSTVA, REPUBLIKA TURSKA

Strategija EU o integrisanoj aproksimaciji životne sredine (2007-2023)

PROJECT MANAGEMENT LTD, IRSKA

Strategija za aproksimaciju Zakona o životnoj sredini, Hrvatska. Nacionalna strategija aproksimacije životne sredine (NEAS)

REGIONALNI CENTAR ZA ŽIVOTNU SREDINU ZA CENTRALNU I ISTOČNU EVROPU

Environmental Enforcement and Compliance in South Eastern Evrope

SVETSKA BANKA

Srbija, Agenda za ekonomski rast i zapošljavanje (2004-2012)


ANEKS 3 - STRATEŠKA PIRAMIDA ZA APROKSIMACIJU

Nacionalna Strategija Za Aproksimaciju

Documents