NAbavke Ppostupak Po Zalbi

7/25/2019 NAbavke Ppostupak Po Zalbi

1/36

S. Pejakovi, Pravna zatita u postupcima javne nabave u HrvatskojZb. Pr. f. Su. R. (1991) . 29, br. 1, ???-??? (2008) 1

PRAVNA ZATITA U POSTUPCIMA JAVNE NABAVEU HRVATSKOJ

Mr. sc. Stanka Pejakovi, savjetnica UDK: 35.073.53(497.5)(094)Financijska agencija, Zagreb Ur.: 5. studenog 2007. Pr.: 17. sijenja 2008. Pregledni znanstveni lanak

U radu se analiziraju pitanja vezana za pravnu zatitu u postupcima

n nb u utm pt prmn ng Zn nnb, smm tm utm npstn prs prmn ngh

prln brnh slnh drdb su psldc rcpc stndrdurpsg pr. U rdu s cnu tum sdr drdb dngdl (v) g Zn pd zdnm nzm Prn ztt, t

psbn gl g dl Pstup prn ztt (gl i.). Prnztt u pstupcm n nb sgurn putm lb, dn rdt prn l, su rtrst pstup pdm

st prdmt g rd. anlz nun uluu zpn prdnst, l nh ndstt nrmrn prdmtng sgmnt n nb.

Kljune rijei:javna nabava, pravna zatita, upravni postupak.

1. Uvod

Cilj je rada prikaz zakonske regulacije osnovnog pravnog lijeka koji stoji nadispoziciji sudionicima javne nabave protiv odluke naruitelja te radnje,

proputanja radnje ili postupka naruitelja, kao parcijalni doprinos za praktinuprimjenu u uvjetima svjee primjene novog Zakona o javnoj nabavi (dalje utekstu: ZOJN). U tom smislu se d lg ltocjenjuje smisao i znaenje albe u

postupcima javne nabave, a i njezino stavljanje u kontekst albe kao institutaopeg upravnog postupka. Ukazat e se na neke, po naem miljenju slabosti

proceduralnih odredbi ZOJN-a samih po sebi, a i s obzirom na supsidijarnuprimjenu pravila opeg upravnog postupka.

Sadraj pravne zatite u postupcima javne nabave na nacionalnoj raziniodreuje svaka drava samostalno, pri emu je ta samostalnost ogranienaeuropskim pravom.1 Novi ZOJN je proeuropski koncipiran i rezultat je

1 Pod pojmom pravo Europske zajednice (EZ) ili europsko pravo u tekstu se podrazumijeva

pravo tzv. prvog stupnja EU, tj. pravo Europskih zajednica (Europska (ekonomska) zajednica,


2/36

S. Pejakovi, Pravna zatita u postupcima javne nabave u Hrvatskoj2 Zb. Pr. f. Su. R. (1991) . 29, br. 1, ???-??? (2008)

harmonizacije sustava javne nabave s acquis communitaire,2 a u predmetnomsegmentu implementacije pravnozatitnih direktiva 89/665/EZ3 i 92/12/EZ4

(dalje u tekstu: pravnozatitne direktive). Pravnozatitne direktive nisunamijenjene neposrednoj uporabi ve samo usmjeravaju drave lanice kakourediti pojedina pitanja na nacionalnoj razini, te odreuju ciljeve koji moraju

biti respektirani.5Okolnost koja nije ila na ruku pri izradi ovog Zakona u tomeje to navedene direktive ne koriste pravnu terminologiju, pa je bilo potrebanprijevod u pravni jezik. Osim toga, trebalo je voditi rauna i o tome kako sustavpravne zatite funkcionira u praksi, te da ne odstupa od povijesnih tradicijanacionalnog prava i meusobne usklaenosti odgovarajuih zakona u okvirucjelokupnog pravnog sustava. Nita manje znaajno nije ni pitanje logikogslijeda normi, to takoer pridonosi osiguranju dostupnosti pravnozatitnih

sredstava, a tako i djelotvornosti pravne zatite. Navedeni sloeni zahtjeviutjecali su na kvalitetu izrade ZOJN-a, a u kojoj mjeri pitanje je na koje emopokuati dati odgovor analizom postupka pravne zatite.

Predmet je ovog rada analiza karakteristika albe u postupku javne nabave ipostupak i ovlatenja nadlenih tijela povodom iste, i to kako naruitelja(remonstrativni uinak albe), tako i Dravne komisije za kontrolu postupaka

javne nabave (dalje u tekstu: Dravna komisija).6U postupku javne nabave nijeiskljuena ni primjena izvanrednih pravnih lijekova, obzirom na supsidijarnu

primjenu ZUP-a, ali njihova primjena teko da bi bila korisna, pa samim time je

Euroatom i Europska zajednica za ugljen i elik). Pravo EU obuhvaa uz pravo EZ-a i pravne akteproizale iz djelovanja u okviru drugog (zajednika vanjska i sigurnosna politika) i treeg stupa(suradnja u pravosuu i unutarnjim poslovima) na kojima se temelji EU.Po uspostavi EU Europska ekonomska zajednica je preimenovana u Europsku zajednicu. Ugovoro EEZ-u je postao Ugovor o EZ-a. Ova promjena nije utjecala na tri postojee zajednice (ECSC,Euroatom i EZ) jer nema za posljedicu ujedinjenje tih organizacija, ve je posljedica elje da senaglasi iskljuivo prelazak s gospodarske na politiku zajednicu.

2 Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju (objavljen u Narodnim novinama(NN), Meunarodni ugovori (MU) 14/01.), koji u l. 72. ureuje materiju javnih nabava, RepublikaHrvatska je preuzela obvezu da postupno, u zadanim rokovima, uskladi svoje zakonodavstvo spravnom steevinom EZ-a.O pravnim posljedicama uvoenja SSP-a u hrvatski pravni poredak v. Sinia, R.: Sporazum o

stabilizaciji i pridruivanju u pravnom poretku Europske zajednice i Republike Hrvatske, ZbornikPravnog fakulteta u Zagrebu, br. 3-4/2003., str. 591-615. 3 Rije je o Direktivi o koordinaciji zakona, uredbi i upravnih propisa koji se odnose naprimjenu postupaka kontrole dodjele ugovora o javnim nabavama i javnim radovima, dalje utekstu: Direktiva 89/665/EZ. 4 Rije je o Direktivi o koordinaciji zakona, uredbi i upravnih propisa koji se odnose naprimjenu pravila EZ-a o postupcima nabave entiteta koji djeluju na podrujima vodoopskrbe,energetike, prijevoza i telekomunikacija, dalje u tekstu: Direktiva 92/13/EZ.

5 Pod pojmom direktive se u smislu l. 249. Ugovora o EZ-u (prije l. 189.) podrazumijevajuakti koji obvezuju drave lanice u pogledu cilja normiranja koji se njima eli ostvariti, ali imistovremeno ostavljaju slobodu u izboru forme i metode kojima e se taj cilj postii. 6 Dravna komisija je utemeljena Zakonom o Dravnoj komisiji za kontrolu postupaka javnenabave, NN, br. 117/03. O tome v. Blaevi, Z.: Institucije u sustavu javne nabave u Republici

Hrvatskoj, u: Javna nabava: Ogledi, pravni izvori, primjeri, RRIF, Zagreb, 2005., str. 11.-16.


3/36


i nepotrebna, a nije ni tema obrade ovog rada. Sudska zatita osigurana jepokretanjem upravnog spora, koja takoer ostaje izvan opsega ovog rada.

2. Normativni okvir

Vaei Zakon koji ureuje podruje javnih nabava donesen je u listopadu2007.,7 a stupio je na snagu 1. sijenja 2008.. Do stupanja na snagu tog novogZakona o javnoj nabavi postupak javne nabave bio je ureen zakonom s istimnazivom, donesenim je u prosincu 2001.8 Ranije vaei ZOJN bio je veimdijelom zasnovan na UNCITRAL-ovom Modelu zakona9 10 ije norme nisuidentine normama pravnozatitnih direktiva.11Meutim, Republika Hrvatska jekao kandidat za ulazak u EU u procesu pristupanja duna prenijeti pravnozatitne

direktive u domae zakonodavstvo, to je donoenjem novog ZOJN-a i uinjeno.Osim toga, koncipiranje novog zakonskog teksta uvjetovano je i potrebomcjelovitog i temeljitog reguliranja ovog postupka tako da ini konzistentan i

predvidljiv sustav koji osigurava potpunu i uinkovitu zatitu prava svihsudionika javne nabave, u prvom redu ponuditelja i natjecatelja i svihzainteresiranih osoba, a da se s druge strane ostvare temeljna naela postupka

pravne zatite, naelo zakonitosti, efikasnosti, ekonominosti i kontradiktornosti(l. 135. ZOJN-a).

Nova regulacija trebala bi osigurati jednak pravni poloaj svih poduzetnika upostupcima javne nabave, efikasnost i ekonominost u provoenju postupakajavne nabave odreivanjem rokova i sankcija za njihovo prekoraenje, kao iunaprijediti pravnu sigurnost u podruju javnih nabava. U cilju osiguranja

jednakog pravnog poloaja ZOJN uvodi i kontradiktornost postupka, to jeosigurano kroz provoenje usmene rasprave u postupku pred Dravnomkomisijom.

Zakonito donoenje svakog akta u postupku javne nabave, bilo odluke oodabiru ili rjeenja Dravne komisije, pretpostavlja da je radnja poduzeta i aktdonesen temeljem pravilno provedenog postupka i da ima propisan oblik isadraj. To trebaju osigurati pravila postupka. Pravila postupka javne nabaveodreuje uz ZOJN i Zakon o opem upravnom postupku (dalje u tekstu:ZUP),12koji se u ovom postupku primjenjuje supsidijarno.

7 NN 110/07. 8 NN 117/01., 193/07. i 92/05. Prije toga materija javnih nabava je bila ureena Zakonom onabavi roba, usluga i ustupanju radova (NN 42/97. i 32/01.), koji je prethodio uredbama VladeRH koje su ureivale podruje javne nabave, a to su:Uredba o postupku nabave roba i usluga iustupanju radova (NN 13/95); Uredba o postupku nabave roba i usluga i ustupanju radova (NN25/96.); Uredba o postupku nabave roba i usluga i ustupanju radova (NN 33/97.). 9 UNCITRAL Model law on Procurement of goods, construction and services, 1994.

10 Vie o Modelu zakona na stranici http://www.uncitral.org 11 O tome: A comparision od the EC procurement directives and UNCITRAL model law, SigmaPapers No. 28. listopad 2000. 12 NN 53/91. i 103/96.


4/36


3. Supsidijarna primjena ZUP-a

U postupku javne nabave ima niz situacija za ije su rjeavanje uz ZOJNpotrebne posebne procesne odredbe supsidijarno primjenjivog zakona. U praksiprimjene ranije vaeeg ZOJN-a javljala se dilema supsidijarne primjenepostupovnog propisa, ijim su razrjeenjem stvorene poetne potrebnepretpostavke za kontrolu postupka naruitelja, a time i do vieg stupnja pravnesigurnosti gospodarskih subjekata. Najprije je razrjeenju dileme posluilaOdluka Ustavnog suda RH prema kojoj je ZUP supsidijarni postupovni zakon uizvansudskim postupcima.13

Novi ZOJN ozakonio je takvo stajalite i u l. 163. odreuje da se u odnosuna postupak pred Dravnom komisijom koji nije ureen odredbama ZOJN-a

supsidijarno primjenjuju odredbe zakona kojim se ureuje opi upravnipostupak. Ocjenjujui znaaj ovakvog normiranja nuno je istaknuti da je tajzakonodavni potez bio oekivan i opravdan i posljedica je ve prihvaenogsvrstavanja javne nabave u upravno pravo.14 Iako je javna nabava po svojoj

pravnoj prirodi mjeoviti institut (za koji dijelom, uz nunu modifikaciju, vaenorme i javnog i privatnog prava) na zakonodavac nije se odluio za mogunostda graanskopravna priroda ugovora javne nabave15povratno utjee na prirodu i

postupak javne nabave prije sklapanja ugovora o javnoj nabavi.16Supsidijarna primjena ZUP-a, meutim, ne rjeava pitanja postupanja

naruitelja na nedvojben nain, te brojna pitanja ostaju otvorena. Primjenaodredaba ZUP-a na postupak Dravne komisije openito nije adekvatna zbog

stupnja razliitosti odnosno specifinosti postupaka javne nabave. Zbog toga suZOJN-om predviene situacije u kojima primjena ZUP-a ne bi bila primjerena,te su tako sistematizirane odredbe unijete u zakonski tekst.

S druge strane, osim kod pojedinih pitanja,17ZOJN ne predvia supsidijarnuprimjenu ZUP-a u postupku pred naruiteljem. Ovo zbog toga to su obvezniciprimjene ZOJN-a ne samo pravne osobe s javnim ovlastima u uem smislu te

13 Odluka br.: U-III-268/1998., od 2. studenog 2000., koja je objavljena u Narodnim novinama,br. 115/00. 14 Iako postoje argumenti koji idu u prilog graanskopravnoj prirodi javne nabave.

15

O ugovornim aspektima javne nabave v. Niki, S.: Ugovorna narav javnih nabava, u Pravnazatita u postupcima javnih nabava, Dravna revizijska komisija, Ljubljana, 2006. str. 160-218., Niki,S.: Neki obveznopravni aspekti ugovora o javnoj nabavi, XX. Savjetovanje Aktualnosti hrvatskogzakonodavstva i pravne prakse, Godinjak 12, 2005., str. 403-414., Matei, G.: Ugovorni aspekti javnihnabava, u Javna nabava: Ogledi, pravni izvori, primjeri, RRIF, Zagreb, 2005., str. 29-37. 16 Kao to je postupio npr. slovenski zakonodavac koji u Zakonu o reviziji postupaka javne nabaveuvaava graanskopravnu prirodu javne nabave i odreuje supsidijarnu primjenu postupovnihodredaba Zakona o parninom postupku. Danom stupanja navedenog zakona prestale su vaitiodredbe Zakona o javnoj nabavi kojim je bilo predvieno da u postupku provjere zakonitosti javnenabave naruitelji i revizijska komisija primjenjuju odredbe zakona koji ureuje opi upravnipostupak. O pravnoj prirodi javne nabave u Republici Sloveniji v. Muina, A.: Uvrtenje javnenabave u pravni sistem, pravna priroda javne nabave, pravna priroda pravne zatite, u. Pravnazatita u postupcima javnih nabava, str. 18-71.

17 Npr. kod raunanja rokova l. 38. ZOJN-a.


5/36


rijei, ve i neke osobe privatnog prava. Zbog toga ne bi bilo sistematski teodnose podvesti pod supsidijarnu primjenu ZUP-a. Naime, supsidijarna primjena

ZUP-a u postupku pred naruiteljem dolazila bi u obzir u situaciji da sunaruitelji iskljuivo tijela dravne uprave, jedinice lokalne i podrune(regionalne) samouprave i uprave i pravne osobe koje imaju javne ovlasti uuem smislu te rijei, dakle javnopravne osobe za koje vae principi javnog

prava. Slijedom toga postavlja se i pitanje da li odluka naruitelja pripadaskupini tzv. upravnih akta. Meutim, pravna priroda odluke naruitelja, iakodvojbena, ne ostavlja mjesta dvojbi u pogledu pravnozatitnog puta kojiukljuuje koritenje albe u upravnom postupku18i tube u upravnom sporu.

4. alba u postupcima javne nabave

Iskljuivanjem prigovora kao specifinog pravnog lijeka u postupku javnenabave ostala je alba kao jedini redoviti pravni lijek.1920Ope je pravilo da se

protiv odluke naruitelja uvijek moe podnijeti alba21kojom se moe osporavatizakonitost donesene odluke. Pravo na albu postoji neovisno o vrijednostiugovora, to je posljedica recepcije prihvaenog shvaanja da se alba ne odnosisamo na ugovore ija vrijednost prelazi pragove propisane materijalnimdirektivama o javnoj nabavi.22I Europska komisija savjetuje pruanje prava nareviziju bez obzira na vrijednost ugovora.23

alba se moe podnijeti i protiv radnje, proputanja radnje i postupka na kojise ZOJN mora primijeniti.24Prema tome, ZOJN predvia mogunost podnoenja

18 Upravnopravna priroda albenog postupka time povratno utjee na prirodu naruiteljevihakata (odluka).

19 Zbog podnormiranosti prigovora bilo je neophodno zakonski regulirati postupak po prigovoruponuditelja, ili jednostavno, iz zakonskog teksta iskljuiti prigovor kao pravni lijek, to je noviZOJN i uinio. Ova druga mogunost prihvaena je iz razloga to je institut prigovora bio dodatniprocesni zahtjev koji nije utjecao na ubrzanje postupka.

20 O nedostacima normiranost prigovora v. Medvedovi, D., prajc, I.: Postupak javnih nabavkii pravna zatita sudionika, Pravo u gospodarstvu, 14/2003., str. 192-198.

21 Pravnozatitne direktive ne predviaju mogunost iskljuenja albe u postupku javne nabave,kao to je to predviao UNCITRAL-ov Model zakona (v. l. 52.2. Modela zakona). Prema l.

2.1.b. pravnozatitnih direktiva drave lanice su dune osigurati da mjere poduzete radi postupakarevizije ukljuuju odredbe o ovlastima tlnn l sgurn tlnn dlu dnth nnznt nn, uluuu ulnn dsrmnruh thnh, nmsh l fnncshspcfc u bst ugru, prdnh bst nn, bst pstnusust lfc, rspsn ng nt, ugrn dumntc l bl h drughdumnt s dns n pstup ddl ugr.

22 Rije je o Direktivi 2004/18/EZ o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnimradovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (l. 7. Direktive) i Direktivi2004/17/EZ-a kojom se usklauju postupci nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoggospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru potanskih usluga (l. 16. Direktive).

23 Public Procurement Review Procedures, Sigma Paper No. 30, prosinac, 2000, str. 17.24 Tako iz sadraja odredbe l. 137.1. ZOJN-a proizlazi da se zatita prava moe traiti u

postupku pred Dravnom komisijom, i to kako protiv odluke, radnje, proputanja radnje naruitelja

koju je temeljem ZOJN-a trebalo obaviti, te postupaka na koje se ZOJN mora primijeniti.


6/36


albe u pojedinim fazama postupka, to je uvjetovano prihvaanjem standardaeuropskog prava. Naime, jedna od mjera odreenih pravnozatitnim direktivama

jest osiguranje privremenih mjera u pojedinim fazama postupka, a u ciljuotklanjanja navodnog krenja ili sprjeavanja nanoenja dalje tete, ukljuujuimjere zadravanja ili osiguranja zadravanja postupka javne nabave, odnosno

provedbe postupka do donoenja odluke naruitelja.25Openita formulacija navedenog l. 137.1. ZOJN-a ne odreuje poblie faze

postupka u kojima se alba moe uloiti. Iz sadraja odredbe l. 147.2. ZOJN-a,u kojem rok za izjavljivanje albe vezuje za odreeni dan, moe se zakljuitikoje bi to faze mogle biti. Tako bi se alba moe uloiti protiv objave o javnojnabavi u odnosu na podatke, radnje, postupke i neinjenja iz objave; zatim uodnosu na radnje, postupke, neinjenja vezana uz dokumentaciju nabave kod

otvaranja ponuda te sam postupak otvaranja ponuda; zbog nedonoenja odluke;provoenja nabave na nain suprotan ZOJN-u. O roku za albu v. tekst upoglavlju 4.3. ovog rada.

4.1. Znaenje albe

alba predstavlja najvaniji pravni instrumentarij zatite prava i interesagospodarskih subjekata u postupcima javne nabave, i u vezi s tim prepreka jesamovolji i zloupotrebi javne vlasti u domeni javne nabave. Rjeavajui o albiDravna komisija cijeni pravilnost provedenog postupka koji je prethodio

donoenju odluke naruitelja, radnje, proputanja radnje ili postupka, pri emuDravna komisija ispituje zakonitost pobijane odluke, radnje, proputanja radnjei postupka u cijelosti, a posebno u dijelovima na koje se alba odnosi. U tom

postupku osporava se zakonitost postupanja naruitelja, te Dravna komisijaima pravo i dunost prosuditi je li naruitelj pravilno postupio u formalnopravnomi materijalnopravnom smislu, tj. je li u svemu postupio u skladu sa zakonom idrugim propisima temeljem kojih postupa naruitelj.

albom se zapravo postie da:- u postupku javne nabave neovisno dravno tijelo odluuje o zakonitosti

odluke, radnje, proputanja ili postupka naruitelja, to je vee jamstvo zaosiguranje zakonitosti rada naruitelja;

- ispituje se formalna i materijalna zakonitost donesene odluke, to znaida se zakonitost ocjenjuje s gledita pravilnosti postupanja prema

pravilima postupka i s gledita pravilnosti primjene materijalnih propisa;- osigurava se jaa zatita prava i pravnih interesa ponuditelja, kao i jaa

zatita javnog interesa;- donoenjem rjeenja Dravne komisije okonava se, u pravilu, rjeavanje

upravne stvari u upravnom postupku.26

25 l. 2.1.a pravnozatitnih direktiva. 26 Odluka Dravne komisije je konana i izvrna (l. 151.3. ZOJN-a).


7/36


Pravilno koritenje albe osim u drugostupanjskom postupku osobito jevano i pri koritenju sudske zatite u upravnom sporu. U albenom se postupku,

naime, kao vremenski primarnom, uklanja vei broj greaka, te tako nerijetkootpada potreba sudske intervencije. Protiv drugostupanjskih rjeenja moe se

podnijeti tuba nadlenom sudu, a to je, u smislu Zakona o upravnimsporovima27 (dalje u tekstu: ZUS) Upravni sud Republike Hrvatske. Na

pokretanje postupka pred Upravnim sudom Republike Hrvatske upuujeodredba l. 162/1 ZOJN-a, te u nastavku propisuje da je postupak po tubi uupravnom sporu urne naravi (l. 162/2 ZOJN-a).28

4.2. Legitimacija za podnoenje albe

Legitimaciju za podnoenje albe imaju u prvom redu stranke, jer su samo one

u neposrednoj vezi s postupkom javne nabave. Stranke u postupku javne nabavejesu ponuditelj i natjecatelj.29 Osim tih subjekata svojstvo stranke ima i svakigspdrs subt m prn ntrs z dbn ugr n nbu prdmtn n nb, dnsn prtrp l mg prtrpt ttud ndng rn subtnh pr (l. 137.2. ZOJN-a). ZOJN ne navodiodreenije to bi se trebalo smatrati pravnim interesom,30 ali sadraj i smisao

javne nabave pokazuje da je pravni interes dobivanje ugovora o javnoj nabavi.Pravo na podnoenje albe imaju i onaj gospodarski subjekt kojem je ve nanesenateta ili bi teta mogla nastati zbog navodnog krenja subjektivnih prava. Prematome, oito je aktivna legitimacija u postupcima javne nabave iroko koncipirana,

to je uvjetovano zahtjevom relevantnih odredaba pravnozatitnih direktiva,31 tekao takva zadovoljava standarde europskog prava. Tako je zakonodavac dopriniorealizaciji jednog od temeljnih naela postupka pravne zatite naeludostupnosti,32te naelu nediskriminacije kod ulaganja pravnih sredstava.33

27 Narodne novine, br. 53/91., 9/92. i 77/92. 28 Meutim, obzirom na prosjeno trajanje postupka pred Upravnim sudom, ovakva konstatacijane daje garanciju ekspeditivnosti pravne zatite kao zahtjeva europskog prava sadranog upreambulama, te u l. 1.1. pravnozatitnih direktiva.

29 Ponuditelj je gospodarski subjekt ili udruenje gospodarskih subjekata, koji je dostavio ponudu

(l. 2.10. ZOJN-a), a natjecatelj je gospodarski subjekt ili udruenje gospodarskih subjekta, koji jevoljan sudjelovati u postupku javne nabave i svoju je volju iskazao zahtjevom za sudjelovanje (l.2.11. ZOJN-a).

30 U literaturi se osobu koja ima pravni interes oznaava kao osobu kojoj zakon daje mogunostda sudjeluje u postupku radi zatite njezinih prava ili pravnih interesa i kad predmet postupka ukome zainteresirana stranka moe sudjelovati nije neposredno odluivanje o njezinom pravu iliobvezi. Rjeenjem konkretne situacije indirektno se odluuje i o pravnom interesu zainteresiranestranke, i ona je zainteresirana za ishod postupka koji moe utjecati i na njezinu pravnu situaciju.

31 l. 1.3. pravnozatitnih direktiva namee obvezu dravama lanicama da pravnozatitnasredstva uine dostupnima barem svakoj osobi koja jest ili je bila zainteresirana za dobivanjenrtng ugr prtrpl l mgl prtrpt ttu d ndng rn. 32 Naprijed cit. l. 1.3. pravnozatitnih direktiva. 33 l. 1.2. pravnozatitnih direktiva namee obvezu dravama lanicama da osiguraju da ne

pst dsrmnc mu pduzm mgu pdnt tubu zbg rn u ntstu


8/36


Iz definicije pojma aktivne legitimacije razvidno je da je postupak pravnezatite po ZOJN-u ovisan iskljuivo o inicijativi ponuditelja, odnosno postupak

se pokree i vodi u interesu ponuditelja.34Meutim, javni interes zahtijeva da upostupku pravne zatite aktivnu legitimaciju imaju i dravna tijela. Navedenozbog toga to drava snosi odgovornost pred Europskim sudom za svenaruitelje, a ne samo za tijela uprave i druga dravna tijela i pravne osobe s

javnim ovlastima. Kada ve drava mora snositi odgovornost za sve naruitelje,logino je i da joj se omogui da na pravno sistematski nain (ne politikimsredstvima), utjee na naruitelje.35 Zbog toga je aktivna legitimacija uinstancijskom stadiju javne nabave proirena ne samo na sve zainteresiranegospodarske subjekte, ve i na specifina dravna tijela, to je uvjetovano

potrebom jae zatite interesa u pitanju (i privatnih i javnih), pa pravo albe

protiv odluke naruitelja imaju i Ured za javnu nabavu i/ili dravno odvjetnitvo(l. 137.3. ZOJN-a). ZOJN tu legitimaciju izraava odredbom da navedenisubjekti mogu traiti zatitu prava pred Dravnom komisijom izjavljivanjemalbe i drugih zahtjeva protiv odluke, radnje, proputanja radnje naruitelja koju

je temeljem ZOJN-a trebalo obaviti te postupaka na koje se ZOJN moraprimijeniti (l. 137.1. ZOJN-a).

Ured za javnu nabavu je ovlaten pokrenuti postupke pravne zatite predDravnom komisijom ako je to potrebno radi zatite javnog interesa (l. 170/2ZOJN-a). Miljenja smo da davanje aktivne legitimacije Uredu za javnu nabavu

pridonosi jaanju zakonitosti i pravnoj sigurnosti u postupcima javne nabave, amoglo bi biti od znaenja i u sluaju budueg lanstva u EU, u situacijama kada

bi Europska komisija, temeljem l. 3. Direktive 89/665/EZ, odnosno l. 8.Direktive 92/13/EZ i l. 226. (prije l. 169.) Ugovora o EZ-u,36reagirala protivnepravilnih postupaka naruitelja. U takvoj situaciji drava bi imala ulogutuene strane i sama ne bi imala nikakvih pravnih sredstava kojima bi postiglauklanjanje nedostataka.

ZOJN daje ovlatenje i dravnom odvjetniku pravo na ulaganje albe protivodluke naruitelja (l. 137.3. ZOJN-a). Ovo ovlatenje za izjavljivanje albe

proizlazi i iz Zakona o dravnom odvjetnitvu, koje je samostalno i neovisnoprsudn tl ltn dun pstupt prt pntl znnh dl drugh nh tl, pduzmt prn rdn rd ztt mn Rpubl

Hrvatske, te podnositi pravna sredstva radi za zatitu Ustava i zakona(l. 2.1.

pstup ddl ugr rzultt rzl u przd prnzttn drt zmuncnlnh prps prmnuu pr eZ drugh ncnlnh prps.

34 I postupak po pravnozatitnim direktivama se zapoinje i vodi u interesu ponuditelja. 35 Posredna, (pravno) politika sredstva prisile kao to su proraunsko sankcioniranje, revizijskakontrola, u tom sluaju ne bi bila od velike koristi. 36 Tekst ove odredbe glasi: a kms smtr d dr lnc n spunl bzuprdnu m Ugrm, dnt brzln mln str, nn t dr u ptnumgu d pdns s prmdb.a dr u ptnu n pstup u sldu s mlnm u ru drd kms, kms mstvar podnijeti Europskom sudu.


9/36


Zakona o dravnom odvjetnitvu).37U albenom postupku dravno odvjetnitvoima u granicama ovlatenja prava i dunosti stranke (l. 52.1. ZUP-a), a u

postupku ne moe imati ira ovlatenja nego stranke, osim ako su im takvaovlatenja dana zakonom (l. 52.2. ZUP-a).

ZOJN nije recipirao rjeenja pojedinih drava da pravo albe omogui ipredstavnicima (udrugama) ponuditelja. Meutim, navedeno nije zahtjevpravnozatitnih direktiva, dok argumente za to nalazimo u komparativnompravu.38

4.3. Rok za albu

Protiv odluke, radnje, proputanja ili postupka moe se podnijeti alba uroku od osam dana odnosno u roku od tri dana u postupcima male vrijednosti,39i to od dana:

1. objave o javnoj nabavi u odnosu na podatke, radnje, postupke i neinjenjaiz objave,

2. otvaranja ponuda u odnosu na radnje, postupke, neinjenja vezana uzdokumentaciju nabave te postupak otvaranja ponuda,

3. primitka odluke kojom se odluuje o pojedinanom pravu iz javne nabaveu odnosu na postupak pregleda i ocjene sposobnosti, te postupak pregleda,ocjene i odabira ponude,

4. isteka roka za donoenje odluke o pojedinanim pravima iz javne nabaveu odnosu na postupak pregleda i ocjene sposobnosti, te postupak pregleda,

ocjene i odabira ponude,5. saznanja za postupak nabave proveden na nain suprotan ZOJN-u, a

najkasnije u roku godine dana kada je taj postupak proveden.40Za poetak i tijek roka te za raunanje rokova u postupku javne nabave, u

nedostatku posebnih odredaba, primjenjuju se odredbe ZUP-a. Rok za albu jeprekluzivni rok, pa proputanje tog roka za stranku moe prouzroiti tetnepravne posljedice. S obzirom na mogunost ulaganja albe, ne samo protivodluke naruitelja ve i u pojedinim fazama postupka, ZOJN je u svoje procesneodredbe o pravnoj zatiti ukljuio i odredbu da alitelj koji je propustio izjavitialbu gubi pravo traiti ispitivanje zakonitosti u kasnijoj fazi postupka (l.

147.3. ZOJN-a).

37 Narodne novine, br. 51/01., 16/07. i 20/07.-ispr. 38 Primjer Danske pokazuje da se aktivna legitimacija osim Uredu za konkurentnost, moe datirazliitim udrugama (gospodarskim, obrtnikim, inenjerskim) koje imaju aktivnu legitimaciju upostupku javne nabave. Public Procurement Review Procedures, str. 20.

39 Propisivanjem roka za albu od osam dana (tri dana u postupcima male vrijednosti) skraenje opi rok za albu od petnaest dana propisan ZUP-om, ali to je opet u skladu s ZUP-om, buduida sam ZUP doputa da za odreene upravne stvari posebnim zakonom moe biti odreen i kraii dui rok za albu.

40 l. 147.2. ZOJN-a. Odreivanje roka za albu na nain da se rok za albu rauna od odreenogdogaaja, uvjetovano je mogunou podnoenja albe kako protiv odluke tako i u pojedinim

fazama postupka javne nabave.


10/36


Normativnu strogost ovakvog normiranja moe ublaiti dostupnost institutapovraaja u prijanje stanje koji bi bio stranci na raspolaganju ako je bez svoje

krivnje iz opravdanih razloga propustila u roku predati albu sukladno propisanimpravilima, a zbog ega je izgubila pravo na albu. U tom sluaju stranka bitrebala imati mogunost da pod odreenim uvjetima koristi institut povrata u

prijanje stanje (l. 103.-108. ZUP-a), te da tako otkloni tetne posljedice kojesu za nju nastale zbog proputanja roka za albu. Ovlast za postupanje povodomzahtjeva imala bi jedino Dravna komisija, ali u tom sluaju, a zbog specifinosti

postupaka javne nabave, nisu u potpunosti jasne ovlasti koje bi imala u postupkupo ovom zahtjevu. Potreba za ovim institutom i njegova djelomina provedivosts obzirom na supsidijarnu primjenu ZUP-a ukazuje na potrebu to skorijeg

pristupanja preciznom normiranju ovog instituta i u odredbama ZOJN-a.

4.4. Suspenzivni uinak albe

Suspenzivni (odgodni) uinak izjavljene albe sastoji se u zabrani izvrenjaodluke naruitelja u albenom roku, bez obzira na to da li je alba uloena ilinije, a kad je uloena, postupak se ne moe se izvriti odnosno nastaviti sve dokDravna komisija ne donese rjeenje o albi i ne dostavi ga stranci.41

U pogledu suspenzivnog uinka albe ZOJN slijedi ope pravilo ZUP-a iz l.231.1., i u odredbi l. 138.2. ZOJN-a odreuje da alba izjavljena protiv odlukeo odabiru sprjeava potpisivanje ugovora o javnoj nabavi. Suspenzivni uinakima i alba uloena protiv odluke o poetku postupka javne nabave u sluaju

pregovarakog postupka javne nabave bez prethodne objave, iskljuenja javnenabave od primjene ZOJN-a te nabave javnih usluga iz dodatka II B.42

Prema tome, suspenzivni uinak alba ima samo kad je uloena protiv odlukenaruitelja, ali i protiv objave o poetku pregovarakog postupka javne nabave

bez prethodne objave, objave o izuzeu od primjene ZOJN-a i objave osklapanju ugovora o javnim uslugama iz dodatka II. B. U svakom navedenomsluaju primjenjuju se odredbe o pravnoj zatiti. Uz mogunost kontrole i usluajevima kad je primjena ZOJN-a izuzeta, a i na sluajeve na koje se

primjenjuju samo pojedine odredbe ZOJN-a, omoguen je i suspenzivni uinakalbe kojom se postupak kontrole pokree. Meutim, u odnosu na albu koja se

uloi u pojedinoj fazi postupka, ZOJN nije ostao dosljedan, budui da alba utim sluajevima nema suspenzivni uinak. Opravdanje za takvo normiranje

41 ZOJN u l. 89.1. odreuje da dostavom odluke Dravne komisije kojom se alba odbacujeili odbija, odluka o odabiru postaje izvrna te nastaje ugovorni odnos izmeu javnog naruitelja iodabranog ponuditelja. 42 Ovdje se radi o tzv. neprioritetnim uslugama (osim u stranoj literaturi pojam nalazimo i uradnom materijalu sa savjetovanja od 10. listopada i 5. studenog 2007. pod nazivom Javna nabava,aktualnosti u pravnoj regulativi i praksi, Narodne novine, Zagreb, 2007.). Na ove (neprioritetne)usluge se primjenjuju samo one odredbe ZOJN-a kojima se ureuje tehniki opis predmeta nabave(tehnike specifikacije), a postupak se provodi s pojednostavljenim javnim objavama (obavijest o

poetku postupka javne nabave). Navedeno je u skladu s l. 21. Direktive 2004/18/EZ.


11/36


12/36


naslovom zabrana sklapanja ugovora (l. 138.1. ZOJN-a).45 Na dva razliitamjesta se govori o istoj stvari kojoj je zajedniko to da se postupak ne moe

nastaviti prije isteka roka mirovanja. Ovakvo normiranje instituta mirovanjapokazuje nedovoljnu sistematinost odredaba ZOJN-a. Meutim, postojanjeovog instituta (uz nuno sistematinije reguliranje) smatramo opravdanim zbogonemoguavanja nastavljanja postupka ako alba stigne naruitelju naknadno,46a s obzirom na posljedice koje bi nastale nastavkom postupka i sklapanjemugovora ako se alba pokae opravdanom.

4.5. Sadraj albe

alba u postupku javne nabave mora biti u sainjena u pisanom obliku isastavljena na nain da treba sadravati sve to je potrebno da bi se po njoj

moglo postupati, a osobito: podatke o podnositelju (ime i prezime, tvrtku ilinaziv, adresa prebivalita, sjedite); podatke o zastupniku ili punomoniku;naziv, tvrtku i sjedite naruitelja; broj i datum postupka javne nabave i podatkeo objavi javne nabave; broj i datum odluke o odabiru ponude, ponitenjunadmetanja ili druge odluke naruitelja; druge podatke o radnji, proputanjuradnje ili postupcima naruitelja koji su predmet postupka, predmetu nabave,evidencijski broj nabave; opis injeninog stanja; popis nepravilnosti iobrazloenje; prijedlog dokaza; tubeni zahtjev i/ili zahtjev za naknadu trokova

postupka; potpis ovlatene osobe i peat.47

Opa pravila o sadraju albe ublaena su odredbom l. 144.1. ZOJN-a, koji

odreuje da alba mora najmanje sadravati podatke o podnositelju, naziv,tvrtku i sjedite naruitelja; broj i datum postupka javne nabave i podatke oobjavi javne nabave; broj i datum odluke o odabiru, ponitenju nadmetanja ilidruge odluke naruitelja i prijedlog dokaza. Ukoliko alba ne sadrava najmanjenavedene podatke, Dravna komisija e pozvati podnositelja albe da, uodreenom roku koji ne moe biti dui od pet dana, upotpuni albu. Navedenasu pravila dalje ublaena u l. 144.2. ZOJN-a, koji se odnosi na sluaj akoalitelj ne postupi po pozivu, zbog ega e se alba odbaciti kao neuredna,izuzev ako bi se po sadraja moglo postupati i ako alba ima postavljen albenizahtjev. Prema tome, minimalni elementi koje alba mora sadravati jesu sadraj

po kojem se moe postupati, te da alba ima postavljen albeni zahtjev. Osimtoga, alba treba sadravati i potpis alitelja. ZOJN u l. 143.1.11. odreuje daalitelj mora albu potpisati. Iako obveznost vlastorunog potpisa proizlazi iznavedenog lanka, prema ZOJN-u potpis podnositelja ne ulazi u krug minimalnih

podataka koje alba mora sadravati (l. 144.1. ZOJN-a). ZOJN to nadoknaujeu l. 151.1.2., odreujui da se alba izjavljena od neovlatene osobe odbacujerjeenjem Dravne komisije.

45 Dok drugi stavak istog lanka govorio suspenzivnosti albe. 46 Ako je npr. zadnji dan roka predana potom preporueno, pa naruitelju pristigne po protekuroka od osam dana, odnosno tri dana u postupcima male vrijednosti. 47 O sadraju albe govori l. 143.1. ZOJN-a.


13/36


Propisivanje sadraja albe odredbama ZOJN-a smatramo opravdanim zbognunog prilagoavanja sadraja pravilima postupka javne nabave, a to ne

iskljuuje u cijelosti primjenu odredaba ZUP-a o sadraju albe. Odredbe ZUP-a o sadraju albe i dalje su primjenjive u dijelu koji nije odreen ZOJN-om.Tako se npr. alba u postupku javne nabave, sukladno l. 232.1. ZUP-a, ne mora

posebno obrazlagati.Prema l. 143.3. ZOJN-a alitelj je uz albu duan dostaviti i dokaz o

plaenoj upravnoj pristojbi i naknadi za voenje postupka. Uz to, u l. 158.1.odreuje da u postupku pred Dravnom komisijom svaka strana prethodno snositrokove uzrokovane svojim radnjama. Meutim, ZOJN ne predvia nikakvesankcije za sluaj da alitelj ne dostavi dokaze o uplaenoj upravnoj pristojbi inaknadi za voenje postupka. Slijedom toga, plaanje pristojbe nije procesna

pretpostavka za provedbu albenog postupka.48 Zbog toga e se za plaanjepristojbe i dalje e se postupati kao i openito u upravnim postupcima, pa akoalitelj i pored opomene ne plati upravnu pristojbu, naplata pristojbe e seobaviti prije uruenja zatraenog rjeenja, odnosno prije prve obavijesti

pristojbenom obvezniku o izvrenju traene radnje (l. 17.4. Zakona o upravnimpristojbama).49U nedostatku drugih odredaba, na isti nain bi trebalo postupati iako alitelj ne plati naknadu za voenje postupka.

4.6. Predavanje albe

ZOJN strogo razlikuje tijelo kome se alba predaje od tijela kojem se albaizjavljuje. alba se po pravilu izjavljuje Dravnoj komisiji, ali se uvijek izravnopredaje ili alje potom naruitelju, a moe se predati i elektronikim putem (l.145.1. ZOJN-a).

Ukoliko se alba predaje izravno naruitelju, predaje se u pisarnicinaruitelja uz potvrdu prijama. alba se moe predati svakog radnog danatijekom radnog vremena slubenoj osobi pisarnice. Slubena osoba koja primialbu duna je izdati podnositelju potvrdu o vremenu prijema. Slubena osobakoja primi albu duna je na traenje podnositelja albe dati potvrdu o prijemualbe, koja sadri datum prijama i broj evidencije tijela u kojem je alba

evidentirana. Za tu potvrdu ne plaa se upravna pristojba (l. 66.2. ZUP-a).Kada stranka albu neposredno predaje, potvrda prijama albe moe se tehnikidati i tako da se na kopiji albe koja ostaje stranci, stavi prijamni tambilj tijelai upiu navedeni podaci. Ako slubena osoba naruitelja odbije izdati potvrdu o

48 Kao to je to sluaj s plaanjem pristojbi u slovenskom Zakonu o reviziji postupaka javnenabave, koji sadrava odredbu da se sa albom za koju nije dostavljen dokaz o plaenoj pristojbipostupa kao s nepotpunim podneskom, pa e naruitelj (ne Dravna komisija) pozvati alitelja danajkasnije u roku od pet dana od dana primitka poziva platiti pristojbu. Ako alitelj tako ne postupialba e biti odbaena (l. 12. Zakona o reviziji postupaka javne nabave).

49 NN br. 8/96., 77/96., 131/97., 68/98., 69/99., 145/99., 116/00., 163/03., 17/04., 110/04.,

141/04., 153/05., 129/06. i 117/00.


14/36


vremenu prijema, smatrat e se da je alba podnesena pravodobno osim akonaruitelj dokae da alba nije pravodobna (l. 145.6. ZOJN-a).

Ukoliko se alba predaje potom, dan predaje preporuene poiljke potismatra se danom predaje naruitelju (l. 145.4. ZOJN-a). ZOJN ne predviamogunost podnoenja albe putem pote obinom poiljkom, pa se ne morauzeti u obzir i albu koja je predana poti kao obina poiljka.

alba se u postupku javne nabave moe predati i elektronikim putem, alisamo ako su za tu predaju ostvareni obostrani uvjeti distribucije elektronikihisprava u skladu s odredbama o elektronikom potpisu (l. 145.1. ZOJN-a).50

Dostavljanjem albe naruitelju ispunjen je zahtjev pravnozatitnih direktivada osobe koje trae reviziju moraju prije toga obavijestiti tijelo s ugovornimovlastima o navodnom krenju i o namjeri da trae reviziju.51 Implementacija

odredbe po kojoj se u sluaju namjere pokretanja postupka najprije obavijestinaruitelja poticala bi nagodbe (engl. to encourage settlements) prije formalnog

pokretanja postupka.52Meutim, podnoenjem albe u postupku javne nabave uHrvatskoj zapoinje formalni postupak po albi, to opet ne treba tumaiti kaoneusklaenost.53Uz to, predaja albe naruitelju u skladu je s odgovarajuimodredbama opeg upravnog postupka.54

Uz te normativne, i praktiki razlozi trae da se alba predaje naruitelju.55Praktini razlozi predaje naruitelju u tome su to se predmet sa svim spisimanalazi kod naruitelja i on u pravilu podnosi izvjee Dravnoj komisiji

povodom izjavljene albe. Povodom albe naruitelj ispituje i odreene

okolnosti, a moe donijeti i odreene odluke. Konano, naruitelj vodi brigu oizvrenju odluke, pa mora znati da li je protiv odluke uloena alba ili je odluka

50 Zakonski okvir za ureenje elektronikog potpisa je postavljen u Zakonu o elektronikompotpisu (NN 10/02.). Temeljem zakonske ovlasti ministar gospodarstva je donio Pravilnik oevidenciji davatelja usluga certificiranja elektronikih potpisa (NN 54/02.), Pravilnik o registrudavatelja usluga certificiranja elektronikih potpisa koji izdaje kvalificirane certifikate (NN54/02.) i Pravilnik o mjerama i postupcima uporabe i zatite elektronikog potpisa i naprednogelektronikog potpisa, sredstava za izradu elektronikog potpisa, naprednog elektronikogpotpisa i obveznog osiguranja davatelja usluga izdavanja kvalificiranih certifikata (NN 54/02.).

Ministar znanosti i tehnologije je na temelju ovlasti iz Zakona o elektronikom potpisu donioPravilnik o tehnikim pravilima i uvjetima povezivanja sustava certificiranja elektronikih potpisa(NN 89/02.). Pravo fizikih i pravnih osoba na uporabu elektronike isprave u svim poslovnimradnjama i djelatnostima te u postupcima koji se vode pred tijelima javne vlasti normira Zakon oelektronikoj ispravi (NN 150/05.). 51 l. 1.3. pravnozatitnih direktiva. 52 Arrowsmith, S.: The Law of Public and Utilities Procurement, Sweet and Maxwell, 2005, str.1399.

53 Naini postupanja u dravama lanicama su razliiti, i kreu se od podnoenja preliminarneobavijesti do zapoinjanja upravnog postupka. Public Procurement Review Procedure, str. 13. 54 Prema odredbi l. 233.1. ZUP-a lb s npsrdn prd l l ptm rgnu donio prvostepeno rjeenje. 55 Iako se ini kako bi predaja albe neposredno Dravnoj komisiji iskljuila suvina posrednika

i ubrzala postupak.


15/36


postala izvrna pa postoji mogunost da naruitelj pristupi neposrednomzrnu mu n pznt d lb zln.56

Zajedno s predajom albe naruitelju alitelj je duan istovremeno jedanprimjerak albe predati Dravnoj komisiji, na isti nain kao i naruitelju, daklepotom preporueno, izravno kao i elektronikim putem. Iako je dostavljanjeprimjerka albe naruitelju oznaeno kao dunost, ne postoje nikakve sankcijeako alitelj tako ne postupi. Uostalom, dostavljanje jednog primjerka Dravnojkomisiji ide u prilog naruitelju, budui tako Dravna komisija ima saznanja da

je u konkretnom sluaju predana alba naruitelju.alba se predaje u dovoljnom broju primjeraka kako bi osim Dravnoj

komisiji bila uruena drugim strankama postupka (l. 145.3. ZOJN-a). Iznavedenog proizlazi propust zakonodavca da precizno normira odredbe tko i u

kojem roku dostavlja primjerak albe drugima strankama postupka. Ovajpropust zakonodavac nadoknauje u l. 155.2. ZOJN-a, prema kojem opostojanju albenog postupka Dravna komisija izvjeuje odabranog ponuditeljapo slubenoj dunosti, dok se ostale stranke mogu prijaviti za sudjelovanje.Prema tome, moe se zakljuiti da e Dravna komisija primjerak albe dostavitiodabranom ponuditelju po slubenoj dunosti, a moe obavijestiti i drugestranke u cilju podnoenja prijave za sudjelovanje. Fakultativnom u ovomsluaju namee pitanje kako e druge stranke moi koristiti svoje pravo nasudjelovanje u postupku ako nisu upoznate s injenicom postojanja albenog

postupka?Isto tako, smatramo da bi o postojanju albe trebalo obavijestiti Ured za

javnu nabavu, odnosno presliku albe uputiti i Uredu za javnu nabavu, a zbograzloga to on, izmeu ostalog prupl, dntr, bru nlzr

podatke o javnoj nabavi (l. 2. Uredbe o osnivanju Ureda za javnu nabavuVlade Republike Hrvatske).57 Slino ovlatenje za Ured za javnu nabavu

proizlazi i iz ZOJN-a, koji u l. 168. u nadlenost Ureda za javnu nabavusvrstava iprikupljanje, evidenciju, obradu i analizu podataka o javnoj nabavi te

pdnn sttsth zt.

5. Rjeavanje po albi

Ovlasti nadlenih tijela povodom izjavljene albe u postupcima javnenabave, koja su upravljena bilo na samu albu bilo na pobijanu odluku, injenje,neinjenje ili postupanje, mogu se svrstati u dvije grupe: ovlasti naruitelja iovlasti Dravne komisije. ZOJN jasno povlai razliku izmeu postupkanaruitelja u vezi sa albom (l. 146. ZOJN-a) i ovlasti naruitelja u vezi suloenom albom (l. 153. ZOJN-a), od ovlasti Dravne komisije (l. 141.ZOJN-a) i odluka po albi (l. 151. ZOJN-a). U l. 156. ZOJN-a pod naslovom

56 Borkovi, I., Upravno pravo, 7. izdanje, Narodne novine, Zagreb, 2002., str. 461. 57 NN 179/03. i 98/05.


16/36


odluivanje Dravne komisije.58Ovlasti i mogue intervencije Dravne komisijepokazuju prirodu i svrhu drugostupanjskog postupka, ali i ovlasti i mogue

intervencije naruitelja zasluuju posebnu panju kao znaajna komponentaalbenog postupka.

5.1. Postupak i ovlasti naruitelja povodom izjavljene albe

Ovlasti i mogua intervencija naruitelja povodom albe ima znaajkorigirajueg rada u istoj stvari. Naruitelj moe o albi meritorno odluiti pa sekae da alba moe privremeno imati remonstrativni karakter (iznimka oddevolucije). Takvi sluajevi propisani su u lanku 153.1. ZOJN-a, a zajednikoim je to to naruitelj moe odluiti o zahtjevu stranke, te se tako protiv njegoveodluke, radnje, proputanja i postupka moe ponovo uloiti alba (l. 153.3.ZOJN-a), ali sada s bezuvjetnim devolutivnim uinkom.

Razlozi takvog ovlatenja naruitelja u tome su da naruitelj moe popravitivlastitu greku a da stranka ne izgubi pravnu zatitu, te u ostvarenju naelaekonominosti, ekspeditivnosti i racionalnosti postupka. Naime, naruitelj jenajpotpunije upoznat s predmetnom stvari o kojoj je donio odluku, te stoga onnajbre i najefikasnije moe otkloniti uinjene propuste, i to kako one na koje je ualbi ukazano, tako i one koje je sam naknadno primijetio. Radnje koje provodinaruitelj u protivnom mora provesti Dravna komisija, pa se postupak odugovlaii stvaraju nepotrebni trokovi, a naruitelj moe postupak provesti bre i jeftinije.S druge strane, meutim, naruitelju nedostaje objektivnost i nepristranost, a i

zbog roka koji mu je ostavljen za poduzimanje odreenih radnji po albi (pet danaod primitka albe), rijetko kad e zauzeti drukiji stav u istoj stvari.

Ovlatenja naruitelja neto su drukija u odnosu na ovlatenjaprvostupanjskog tijela prema pravilima opeg upravnog postupka. Naime, ZOJNizriito propisuje da naruitelj nema ovlatenja dbct lbu zbg nndlnst,ndputnst, nurdnst, nprrmnst, zbg tg t zln d

strane neovlatene osobe (l. 153/2 ZOJN-a). Ovaj zakonodavni potez smatramoopravdanim. Naime, zbog razloga specifinosti javnonabavnog postupka

postojanje ovog ovlatenja bi zahtijevalo drukije normiranje u odnosu naodredbe ZUP-a.59Osim toga ovo ovlatenje ima Dravna komisija (l. 153.1.2.

58 Zapaamo da ZOJN donosi novine u pogledu odluivanja Dravne komisije. Novine u smisluto se radi o podruju koje ZOJN nije regulirao, a koje ga opet dovode u koliziju s odgovarajuimodredbama Zakona o dravnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave. Navedeni Zakon u l.7. pod naslovom odlunpropisuje nain odluivanja i izuzee predsjednika i lanova Dravnekomisije. Novi ZOJN sadrava takoer odredbe o odluivanju i izuzeu predsjednika i lanovaDravne komisije, kojima dijelom identino a dijelom razliito ureuje isto pitanje kao i Zakon odravnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave, pri emu ne stavlja te odredbe izvan snage(kao to je to uinio s odredbom l. 8. Zakona o dravnoj komisiji za kontrolu postupaka javnenabave, koja se odnosi na trokove albenog postupka, a koju je stavio van snage l. 176. ZOJN-a).Ovakva normativna neusklaenost moe se rijeiti samo izmjenama jednog ili drugog zakona. 59 Uostalom, u ovoj fazi postupka, osim kod pojedinih pitanja (v. biljeku pod br. 17.), ZUP i nije

supsidijarno primjenjiv.


17/36


ZOJN-a), koja e u svakom sluaju (bez obzira da li takvo ovlatenje naruiteljima ili nema), u prethodnom postupku, cijeniti zakonske pretpostavke za albu.

Meritorna ovlatenja naruitelja ovise o stadiju postupka, a obzirom da sealba moe podnijeti i prije donoenja odluke. Tako su ovlatenja naruitelja, usmislu l. 153.1. ZOJN-a, ispravljanje radnje, poduzimanje injenja ili

provoenje drugog postupka,60a naruitelj moe postojeu odluku staviti izvansnage i zamijeniti je drugom odlukom, ili ponititi postupak javne nabave, oemu e obavijestiti sudionike postupka u roku od pet dana od primitka albe.

S obzirom da ovlatenja i mogua intervencija naruitelja povodom albeima znaaj korigirajueg rada u istoj stvari, logino je ostavljanje mogunostinaruitelju da sam ispravi radnju, poduzme injenje ili provede postupak.Meutim, kad je rije o stavljanju izvan snage postojee odluke i zamjeni odluke

koja se albom pobija, odnosno o ponitavanju postupka nabave, postojeodreene okolnosti koje upuuju na nedovoljnu normiranost ovih ovlatenjanaruitelja te okolnosti koje uvjetuju neprovjerljivost nove odluke naruitelja. Otome vie u nastavku rada.

5.1.1. Zamjena odluke koja se pobija albom

Mogunost zamjene odluke naruitelja u povodu albe od strane samognaruitelja uinkovit je, brz i ekonomian nain da se izmijeni nepravilnaodluka, to je u interesu i naruitelja i ponuditelja. Stoga je, slijedei logikuZUP-a, naruitelju preputeno prema slobodnoj ocjeni odluiti hoe li u

odreenim sluajevima zamijeniti svoju odluku ili e albu sa spisom predmetauputiti na rjeavanje Dravnoj komisiji. Naime, zakonska formulacija mpstu dluu stt zn sng zmnt drugm dlum (l. 153.1.ZOJN-a)govori o tome da je zamjena ranije odluke odabir naruitelja. Dakle,moe, ali ne mora. Ovo stoga to naruitelj treba zamijeniti svoju odluku samo usluaju kad je ona nesumnjivo pogrena. Uvjet za zamjenu odluke trebao bi bitida je alba opravdana, to znai da se ranija odluka moe mijenjati samo

povodom i u granicama albe, i to albe u cijelosti, jer bi samo djelominouvaavanje albe izazvalo novu albu, to je protivno naelu racionalnosti

postupka.Ostaje otvorenim pitanje, zbog ega ovaj institut smatramo podnormiranim,

moe li se postupak javne nabave po albi iznova provesti i s kojim rezultatom,tj. moe li se ovo ovlatenje naruitelja tumaiti na nain da e naruitelj npr.zamijeniti svoju odluku novom odlukom o odabiru drugog ponuditelja. Osimtoga, treba istaknuti injenicu da je zamjena odluke prema pravilima opegupravnog postupka mogua samo u jednostranakim stvarima, ali ne i uviestranakim kako je to sluaj u postupku javne nabave,61 jer kad je rije o

60 ZOJN govori o drugom provoenju postupka, to drimo da je lapsus calami budui se radio istom postupku, ali o njegovom ponovnom provoenju na nain kako je alitelj na to u albiukazao. 61 O pojmu jednostranakih i viestranakih stvari v. Borkovi, I., str. 420.


18/36


javnoj nabavi, takvom novom odlukom diralo bi se u prava koja su ranijomodlukom priznata nekom drugom ponuditelju. Nadalje, nije jasno koje radnje

naruitelj treba poduzeti da bi mogao zamijeniti raniju odluku (npr. zbog potrebeupotpunjavanja postupka) i koji su to uvjeti temeljem kojih se ranija odlukamoe staviti izvan snage. Navedeni razlozi upuuju na zakljuak da se radi o

previdima, a koje je svakako trebalo imati u vidu kod izrade ZOJN-a.

5.1.2. Ponitavanje postupka javne nabave

Jedna je od ovlasti naruitelja povodom izjavljene albe i ponitavanjepostupka javne nabave. Meutim, treba voditi rauna o tome da se naruiteljovom ovlasti ne koristi na nain koji bi bio protivan postupku javne nabave.Smatramo da naruitelj ovo ovlatenje moe koristiti npr. u sluaju ako propusti

ponititi postupak javne nabave prema l. 94. ZOJN-a.62Postavlja se pitanje dali razlozi za ponitenje mogu biti bitne povrede odredaba ZOJN-a (pobrojane ul. 140. ZOJN-a). Pobrojavajui bitne povrede zakonodavac upuuje da se radi ogrekama za koje je predviena obvezna reakcija naruitelja da poniti postupak

javne nabave.Koritenje ovlatenjem za ponitenje postupka javne nabave od strane

naruitelja moe dovesti do iroke uporabe ovog ovlatenja (ponitenja javnenabave), a zatim i neprovjerljivosti takve odluke o ponitenju. Naime, iako se

protiv nove odluke o ponitenju javne nabave moe uloiti alba (l. 153.3.ZOJN-a), Dravna komisija nije ovlatena kontrolirati injenino i pravno stanje

koje je bilo predmetom prethodne albe u istom postupku javne nabave (l.141.2. ZOJN-a). Krajnji rezultat ovakve regulacije jest neprovjerljivost odlukeodnosno postupanja naruitelja izraenog odlukom o ponitavanju nadmetanja.A upravo ta neprovjerljivost odluke naruitelja moe biti nedostatak postupka

pravne zatite sudionika javne nabave. Takva praksa protivna je naeluefikasnosti i naelu ekonominosti postupka (l. 135. ZOJN-a). tetnost takvog

postupanja oita je kako za stranku tako i po javni interes, a ima i negativnogodraza i na stanje zakonitosti i pravne sigurnosti uope. Takva normativnasituacija podsjea na normu ranije vaeeg ZOJN-a prije izmjena i dopunaZakona o javnoj nabavi iz 1995. godine (l. 29. Zakona o izmjenama i dopunamaZakona o javnoj nabavi),63 prema kojem nije bila osigurana pravna zatita usluaju ponitenja nadmetanja.64

62 Govori se o razlozima za ponitenje postupka nabave nakon isteka roka za dostavu ponuda, au sljedeim sluajevima: ako postanu poznate okolnosti koje bi, da su bile poznate prije pokretanjapostupka javne nabave, bile dovele do neobjavljivanja poziva za nadmetanje, ili ako postanupoznate okolnosti koje bi, da su bile poznate prije pokretanja postupka javne nabave bile doveledo sadrajno bitno drugaijeg poziva za nadmetanje, ili ako je cijena najpovoljnije ponude veaod planiranih sredstava za nabavu, ili ako nije pristigla nijedna ponuda, ili ako nakon iskljuenjaponuda u postupku ne preostane nijedna prihvatljiva ponuda.

63 Narodne novine, br. 92/95. 64 to je svoj izraz nalo i u pravnom shvaanju izraenom u presudama Upravnog suda:


19/36


5.1.3. Slanje albe i spisa Dravnoj komisiji

Ako naruitelj ne izmijeni ili ne poniti odluku, duan je u roku od pet danaod dana prijema albe poslati albu sa svim spisima predmeta Dravnoj komisiji(l. 146. ZOJN-a). Definirajui tako rok ZOJN nalae ekspeditivnost postupanja.Spisi predmeta koji se dostavljaju Dravnoj komisiji trebaju biti sloenikronolokim redom. Kronoloki red proizlazi iz slijeda dogaaja, s tim dazapoinje zadnjim u nizu - albom.65Ne postoji obveza naruitelja da dostavljaDravnoj komisiji dokumentaciju u sluaju ako je naruitelj povodom albeodluku stavio izvan snage i donio novu odluku ili je ponitio postupak javnenabave (l. 146.2. ZOJN-a). U tom sluaju naruitelj je duan izvijestiti Dravnukomisiju o koritenju ovlasti iz l. 153.1. ZOJN-a, te joj dostaviti izvornik noveodluke i dokaze o dostavi odluke svim sudionicima u postupku odabira (l.

153/4 ZOJN-a).Neispunjenje zakonske dunosti u svezi sa slanjem spisa predmeta Dravnoj

komisiji sankcionirano je ponitenjem postupka javne nabave (l. 154.1. ZOJN-a). To to naruitelj nije dostavio spise predmeta Dravnoj komisiji ne

predstavlja razlog da se rjeenje po uloenoj albi ne donese, ve se donosirjeenje kojim se postupak javne nabave ponitava. Ponitenje postupka javnenabave u tom sluaju uvjetovano je jaom i uinkovitijom zatitom ponuditelja i

povjerenjem u transparentnost postupka. Odluku o ponitenju javne nabavenaruitelj e donijeti po zahtjevu alitelja. Zahtjev za ponitenje, koji morasadravati dokaze na okolnosti uruenja albe naruitelju, podatke o naruitelju,

predmetu nabave te evidencijskom broju nabave i objavi ako su dostupni,alitelj moe podnijeti u roku od 30 dana od dana podnoenja albe naruitelju.U sluaju udovoljavanja navedenim pretpostavkama Dravna komisija eusvojiti prijedlog alitelja i donijeti rjeenje o ponitenju nadmetanja (l. 154.3.ZOJN-a).

65 k u nrtnm sluu n dl d prhn nt dn pnud z slpn ugr,

nrutl n dbr nt dng pnudtl, ng prdmtn n ndmtn pnt,t prln zlul tun tl d s n strn tutl nsu stl znm prpsnprtpst z pdnn prgr rd g ng prgr prln dbn.Presuda Upravnog suda broj: Us-134/2002.to sve naruitelj dostavlja Dravnoj komisiji odreuje l. 146.1. ZOJN-a. Tako se zajednosa albom alju se svi prilozi u izvorniku s podatkom i dokazom o vremenu uruenja albe;obrazloeni odgovor na albu s oitovanjem o injeninim i pravnim navodima te o albenomzahtjevu, kronologija postupka javne nabave s navodima o bitnim elementima postupka javnenabave (procijenjena vrijednost nabave, podaci o objavi o javnoj nabavi, postupak otvaranjaponuda, postupak pregleda i ocjene ponuda, odluka o odabiru i dr.); cjelovitu dokumentacijupostupka s popisom priloga; neizmijenjene cjelovite izvornike ponuda ponuditelja, a najmanjealitelja, odabranog te onih sposobnih ponuditelja koji omoguavaju postupak odabira; drugedokaze na okolnosti postojanja pretpostavki za donoenje zakonite odluke, radnji, proputanja ili

pak postupaka.


20/36


5.2. Postupak pred Dravnom komisijom

S obzirom na nedostanu sistematizaciju procesnih normi u albenom stadijujavnonabavnog postupka u dijelu koji se odnosi na rad i odluivanje Dravnekomisije povodom albe, za potrebe analize koristit emo se normativno-loginim slijedom istovrsnog stadija postupka supsidijarno primjenjivog ZUP-a.Polazimo od razlikovanja dviju faza u postupanju drugostupanjskog tijela(Dravne komisije): prethodni postupak i redoviti postupak u kojem se meritornoraspravlja.

No prije toga navodimo neke bitne novine u postupku odluivanja Dravnekomisije. Iako novi ZOJN unosi znaajne novine u pogledu pravne zatite u

postupcima javne nabave, ima podruja koja se preputaju supsidijarnoj primjeniZUP-a, ali i onih koja nisu regulirana ZUP-om u predmetnom stadiju postupka,

a predstavljaju novinu i u postupku javne nabave. Rije je o usmenoj raspravikao procesnoj radnji (l. 161. ZOJN-a). Naime, iako se ini da odravanjeusmene rasprave nije u skladu s prirodom javne nabave, ova radnja je ipakomoguena u postupku pred Dravnom komisijom zbog razloga usklaivanja

pravila postupka javne nabave sa procesnim standardima iz l. 6. Europskekonvencije za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda o ljudskim pravima.66Jedan od tih procesnih standarda je i pravo na pravian postupak, iji sadrajukljuuje pravo na sasluanje stranke. ZOJN ne predvia obvezatnu primjenuove radnje, ve njezino odravanje ovisi o volji stranke koje mogu predloitinjezino odravanje. Dravna komisija e tom zahtjevu udovoljiti ako su stranke

taj prijedlog obrazloile. Dravna komisija moe i sama odluiti o odravanjuusmene rasprave ako je to potrebno radi razjanjenja sloenog injeninog ili

pravnog pitanja. Za usmenu raspravu vrijedi naelo javnosti a javnost se moeiskljuiti zbog uvanja poslovne vojne ili slubene tajne. Iskljuenje javnosti neodnosi se na stranke i punomonike koji stranke zastupaju u postupku. Nazastupanje se primjenjuju odredbe ZUP-a (l. 155.5. ZOJN-a). Posljedica jeodravanja rasprave u postupku pred Dravnom komisijom i propisivanje

pravila dokazivanja. Pravila dokazivanja sadrana su u l. 139. ZOJN-a.Dokazivanje je procesna radnja kojom se utvruju injenice koje su strankedune iznijeti u postupku. injenice i okolnosti koje je naruitelj duan dokazati

jesu one temeljem kojih je donio odluku, poduzeo radnju, propustio poduzetiradnju te obavio postupak, a alitelj je duan uiniti vjerojatnim postojanjeinjenica i razloga koje se tiu ovlasti na podnoenje albe, povreda postupka ili

povreda primjene materijalnog prava koje su istaknute u albi, a koje zna ili jetrebao znati.

Jedno je od vanih pitanja postupka i pitanje da li se u albi na odlukunaruitelja mogu iznositi i nove injenice i novi dokazi koji nisu bili iznijeti i

66 RH je ratificirala Konvenciju Zakonom o potvrivanju Konvencije za zatitu ljudskih prava itemeljnih sloboda i protokola br. 1, 4, 6, 7 i 11 uz Konvenciju za zatitu ljudskih prava i temeljnih

sloboda, NN MU 18/97.


21/36


koriteni u postupku pred naruiteljem. S jedne strane, pozitivan odgovor na topitanje ide u prilog naelu materijalne istine, a tim u krajnjoj liniji naelu

zakonitosti u upravnom postupku.67Ovom se pravilu, meutim, moe uputiti iozbiljan prigovor, postoje i argumenti za suprotno stajalite, to posebno vrijediza postupak javne nabave. Naruitelj, naime, odluuje na podlozi injenica idokaza kojima je raspolagao tijekom postupka, te se njegova odluka ne moesmatrati nezakonitom i nepravilnom. S obzirom je alba pravni lijek koji sluiispravljanju greaka naruitelja, to se u ovom se sluaju ne moe govoriti ogreci naruitelja, jer se radi o injenicama koje naruitelj nije mogao uzeti uobzir budui nije niti znao da one postoje.

5.2.1. Prethodni postupak

U prethodnom postupku Dravna komisija je ovlatena ispitati nadlenost,doputenost, urednost i pravodobnost albe, kao i to da li je alba izjavljena odovlatene osobe (l. 151.1.2. ZOJN-a). Nakon toga, zbog odreenih razloga,Dravna komisija moe proglasiti odluku ili postupak nitavim ako ima razlogaza to, bez obzira na to je li stranka u albi to traila. Sva ta pitanja Dravnakomisija mora provjeriti prije nego to se upusti u meritorno odluivanje oalbi.

Posebno je pitanje da li Dravna komisija moe u prethodnom postupkuponititi odluku naruitelja. Odgovor na to pitanje moemo potraiti u odredbamaZUP-a, prema kojem se rjeenje moe ponititi u dijelu u kojem je zahvaena

nezakonitou ako utvrdi da je bilo nekih formalnih nedostataka. Prema l.241.2. ZUP-a drugostupanjsko tijelo e ponititi prvostupanjsko po slubenojdunosti ako je doneseno od strane nenadlenog tijela.68Meutim, odredbe onadlenosti sadrane u ZUP-u nisu primjenjive. Naime, pitanje nadlenosti u

postupku javne nabave moe se pojaviti samo u sluaju eventualnih nesuglasicaoko dunosti postupanja po ZOJN-u.69 To pitanje moe biti aktualno samo usluaju ocjene valjanosti sklopljenog ugovora, u kojem sluaju ZOJN kvalificiratakav ugovor nitetnim. Tako je ugovor o javnoj nabavi nitetan akoje sklopljenbz prthdn prdng pstup n nb, nrutl g pdrdbm g zn (ZOJN-a) morao provesti l. 164.8. ZOJN-a. Zbognavedenog se ini da u prethodnom postupku pred Dravnom komisijom nemamjesta ponitavanju odluke naruitelja.

67 Pravila opeg upravnog postupka naelno doputaju mogunost da se u albi iznose i noveinjenice i novi dokazi. U albi se mogu iznositi nove injenice i predlagati novi dokazi (beneficiumnovorum), ali u takvoj albi llc dun brzlt zbg g h n zn u prstpnmpostupku(l. 232.2. ZUP-a).

68 Propisi o nadlenosti sadrani su u Glavi II. ZUP-a, u odredbama l. 17. do 34. 69 Pitanje nadlenosti moe se pojaviti samo u odnosu na nadlenost Dravne komisije i razlog

je za odbacivanje albe u prethodnom postupku (l. 151.1.2. ZOJN-a).


22/36


5.2.1.1. odbcn lb

Odbacivanje albe vri se iz procesnopravnih razloga. U tom sluaju

nedostaju neke bitne zakonske pretpostavke da bi se stvar uope moglameritorno razmatrati i rjeavati. Ako se alba odbacuje, Dravna komisija seuope ne uputa u razmatranje same stvari o kojoj se rjeavalo u postupku javnenabave pred naruiteljem.

Ako Dravna komisija utvrdi da nije nadlena za rjeavanje, da je albanedoputena, neuredna,70nepravodobna ili izjavljena od neovlatene osobe (l.151.1.2. ZOJN-a), albu e odbaciti svojim rjeenjem. Ovakvu vrstu odluke(rjeenje) u sluaju odbacivanja albe Dravna komisija donosi obzirom nasupsidijarnu primjenu ZUP-a, odnosno l. 234.2. ZUP-a.

5.2.1.2. Prgln dlu, rdn l pstup ntm

Nitava odluka ili postupak predstavlja posebno teak oblik krenja naelazakonitosti i na greku nitavosti nadovezuje se pravna posljedica proglaavanjanitavim. Proglaavanje nitavom odluke, radnje ili postupka provodi se na

prijedlog stranke ili po slubenoj dunosti, ali uvijek s djelovanjem ex tunc.Nitavost se samo konstatira, oglaava, i zato takvo oglaavanje ima strogodeklaratorno znaenje, to dovodi do toga da se smatra kao da odluka nije nidonesena, radnja poduzeta ili postupak proveden.

Dravna komisija moe proglasiti odluku o pojedinanim pravima, radnju ilipostupak nitavim kad je u postupku javne nabave uinjena kakva nepravilnostkoja je razlog nitavosti po odredbama ZOJN-a ili ZUP-a (l. 151.1.5. ZOJN-a).

Zbog posljedica koje se nadovezuju na greku nitavosti ZOJN nije posebnopropisao koji su sluajevi u kojima se odluka ili postupak proglaava nitavim,ali odredbe o tome nalazimo na pojedinim mjestima. Npr. prema l. 88.2. ZOJN-a odluka o odabiru je nitava ako je javni naruitelj nije prethodno bez odgodedostavio svakom ponuditelju.

S druge strane ZUP je posebno propisao sve sluajeve (taksativno) u kojimase rjeenje (odluka) oglaava nitavim (l. 267. ZUP-a): kad je u upravnom

postupku doneseno u stvari iz sudske nadlenosti, koje bi svojim izvrenjemmoglo uzrokovati neko djelo kanjivo po kaznenom zakonu, ije izvrenjeuope nije mogue, koje je donijelo tijelo bez posebnog zahtjeva stranke, a na

koje rjeenje stranka nije naknadno izriito ili preutno pristala, koje sadrinepravilnost koja je po nekoj izriitoj zakonskoj odredbi predviena kao razlognitavosti i ije bi izvrenje bilo protivno osnovnim naelima pravnog poretka.

Ako Dravna komisija u povodu albe utvrdi da je u postupku naruiteljauinjena kakva nepravilnost koja ini odluku, radnju ili postupak nitavim,duna je proglasiti nitavom takvu odluku, radnju ili postupak, kao i onaj dio

70 Postupak s neurednom albom je propisan u l 144. ZOJN-a prema kojem se alba koja nijeuredna u smislu ovog lanka, ne odbacuje automatski, ve se poziva alitelj da albu upotpuni uroku koji ne moe biti krai od pet dana. Nakon toga alba se moe odbaciti kao neuredna, i to

samo ako se po sadraju albe ne bi moglo postupati i ako alba nema postavljen albeni zahtjev.


23/36


postupka je obavljen poslije te nepravilnosti (l. 241.1. ZUP-a). Mogue je idjelomino oglaavanje nitavim odluke, radnje ili postupka, tako da se

ponitava samo odreeni dio odluke, radnje ili postupka, a ne dira se u ostaledijelove.

5.2.2. Meritorno rjeavanje

U redovitom postupku drugostupanjsko tijelo meritorno raspravlja oalbenom zahtjevu, to jest rjeava predmet albe. Provoenje redovitog postupkanastupa ako Dravna komisija ne odbaci albu zbog nenadlenosti,nedoputenosti, neurednosti, nepravodobnosti ili kao izjavljenu od straneneovlatene osobe, ili ne proglasi odluku, radnju ili postupak nitavim.

U redovitom postupku Dravna komisija treba meritorno rijeiti predmetnu

stvar nakon ispitivanja zakonitosti odluke s formalno-pravne i materijalno-pravne strane, pri emu je ovlatena odbiti albu zbog neosnovanosti ili ponititiodluku, postupak ili radnju u dijelu u kojem je zahvaena nitavou.Primjeujemo da se u postupku javne nabave ovlasti Dravne komisije, kad seradi o uvaavanju albe, bitno razlikuju u odnosu na ovlasti drugostupanjskogtijela prema pravilima opeg upravnog postupka.71Naime, iako ZOJN to izriitone ozakonjuje, dosadanja praksa postupanja Dravne komisije i logika postupka

javne nabave pokazuje da su ovlatenja Dravne komisije kasatorna, pa odlukaDravne komisije ne moe izmijeniti odluku naruitelja. Dravna komisija nemoe sama odluiti ni o odabiru ponuditelja.

5.2.2.1. odbn lb nsnnS obzirom da ZOJN ne sadrava odredbe o odbijanju albe, primjenjuju se

odredbe supsidijarno primjenjivog ZUP-a. Tako e Dravna komisija odbitialbu kao neosnovanu ako u albenom postupku utvrdi da u postupku javnenabave nije bilo formalnih ni materijalnih nedostataka koji bi inili donesenorjeenje nezakonitim (l. 240.1. ZUP-a). Dravna komisija e, dakle, odbitialbu kad nae da je postupak pred naruiteljem pravilno proveden i nije bilonedostataka, ali i onda ako je u postupku bilo nedostataka koji nisu takvi da bimogli utjecati na rjeenje stvari (l. 240.2. ZUP-a). U ovom sluaju Dravnakomisija nalazi da je u postupku naruitelja bilo nekih nedostataka, odstupanja

od pravila postupka kojih se trebalo drati, ali ti nedostaci nisu bili takvi da biimali utjecaja na rjeenje same stvari. Slijedom toga nedostatke u postupkumoemo podijeliti na dvije grupe: na one koji nisu mogli imati utjecaja navaljanost rjeenja (nisu bitni) i one koji su mogli imati utjecaja na rjeenje(bitni).

71 Ako npr. albu uvai drugostupanjsko tijelo po pravilima opeg upravnog postupka moe:- upotpuniti postupak, otkloniti nedostatke prvostupanjskog postupka, ponititi prvostupanjsko

rjeenje i samo rijeiti upravnu stvar,- ponititi prvostupanjsko rjeenje i rijeiti upravnu stvar bez upotpunjavanja postupka, ili

- ponititi prvostupanjsko rjeenje i vratiti predmet prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.


24/36


Novi ZOJN propisuje bitne povrede Zakona u postupcima javne nabave skonzekvencama ponitenja odluke, postupka ili radnje u dijelu u kojem je

zahvaena nezakonitou, dok bi se nebitne greke mogle tako kvalificirati odsluaja do sluaja. Kao primjer za nebitne greke moemo navesti da, npr., nekiakt nije datiran. Preko te se greke moe prei, a po potrebi provesti obiniispravak temeljem l. 219. ZUP-a. Nije od utjecaja na rjeenje stvari pogreno

pozivanje na materijalne ili procesne propise. Na rjeenje stvari nije od utjecajani ako nema sumnje o kojim se propisima radi a odluka je sa svojim sadrajem

potpuno ispravna, zatim ako naruitelj pravilno iznese injenino stanje a nenavede sve dokaze na temelju kojih je te injenice utvrdilo, propusti da seizvede neki dokaz ili utvrdi neka injenica koja nije od odluujue vanosti zarjeenje stvari i sl. Dravna komisija mora i takve nedostatke u svom rjeenju

konstatirati, uz navoenje da ti nedostaci nisu takve prirode da bi bili od utjecajana rjeenje predmetne stvari.

5.2.2.2. Pntn dlu, pstup l rdn u dlu u m zhn nzntu

Razlozi zbog kojih Dravna komisija moe ponititi odluku, postupak iliradnju temeljem albe jesu bitne povrede Zakona. Kad su u pitanju te bitne

povrede Zakona, Dravna komisija postupa po slubenoj dunosti, a u ostalimsluajevima postupa u granicama zahtjeva iz albe (l. 141.1. ZOJN-a). Bitne

povrede ZOJN-a su:- provoenje postupka javne nabave bez donoenja odluke o poetku

postupka javne nabave, sa zakonom propisanim sadrajem (iz l. 13.5.ZOJN-a),

- ako dokumentacija za nadmetanje nije u skladu s zakonom, a dovela je ilije mogla dovesti do diskriminacije ponuditelja ili ogranienja trinognadmetanja,

- propusti vezani za postupak otvaranja ponuda,- propusti vezani za postupak pregleda i ocjene ponuda,- odabir ponuda ija je ukupna cijena vea od procijenjene vrijednosti

nabave,- odabir ponude koja nije najpovoljnija,

- odabir neprihvatljive ponude.72

Navedene greke, zbog njihove ozbiljnosti i specifinosti sadraja, dovodedo ponitavanja odluke, radnje ili postupka u dijelu u kojem je zahvaenanitavou. To istovremeno ne znai da u drugim sluajevima Dravna komisijanee moi ponititi odluku, radnju ili postupak, ali e to uiniti na opravdanzahtjev alitelja, dok kad su u pitanju bitne povrede postupa po slubenojdunosti.

72 l. 140. ZOJN-a.


25/36


5.2.2.3. Drug dlu

5.2.2.3.1. Obustava postupka u sluaju odustanka od albe

ZOJN predvia mogunost obustave postupka zbog odustanka do albe (l.151.1.1.). Ova mogunost logina je posljedica shvaanja da je podnoenjealbe i odustanak od albe pravo stranke kojim ona raspolae. Odustankomstranke od albe, povodom kojeg je postupak i pokrenut, otpada potreba odnosnointeres za daljim voenjem postupka, odnosno nestaju pravne pretpostavke zarjeavanje od strane Dravne komisije.

Obustavljanje postupka neredovit je nain njegovog okonanja, jer u takvimsluajevima predmet postupka nije rijeen glavnom odlukom, tj. rjeenjem, a kraj

postupka oznaen je donoenjem zakljuka o obustavi postupka (obzirom nasupsidijarnu primjenu ZUP-a (l. 247.2. ZUP-a propisuje da ako stranka odustaneod albe, postupak po albi obustavlja se zakljukom)). Kad alitelj odustane odalbe temeljem koje je pokrenut postupak, Dravna komisija je duna svojimzakljukom obustaviti postupak, pri emu samo utvruje da li je u pitanju jasan inesumnjiv odustanak, dok ne iznalazi razloge zbog kojih je alitelj odustao odizjavljene albe ni je li te razloge iznio u zakljuku o obustavi postupka.

Kako davanje izjave o odustanku od albe ovisi iskljuivo o dispozicijialitelja, alitelj moe i povui danu izjavu sve dok izjava o odustanku nije

proizvela efekt, tj. sve dok se ne donese zakljuak kojim se izjava uvaava ipostupak obustavlja. Kad je zakljuak donesen i postupak obustavljen, aliteljne moe opozvati izjavu o odustanku.

5.2.2.3.2. Odluka o nagodbi pred Dravnom komisijom

Pravila opeg upravnog postupka doputaju nagodbu u postupku predprvostupanjskim tijelom. Nagodba je dispozitivna radnja koja je u upravnompostupku mogua samo ako u postupku sudjeluju dvije ili vie stranaka sasuprotnim interesima. Sklapanje nagodbe u postupku po albi predstavljanovinu. Naime, prema l. 151.1.6. ZOJN-a, nagodba se moe sklopiti tijekomcijelog postupka pred Dravnom komisijom, a vijee Dravne komisije eodobriti nagodbu ako ista ne vrijea prisilne odredbe zakona i pravila javnogmorala ili pravne interese treih osoba (l. 152. ZOJN-a).

ZOJN odreuje da se sporazum o nagodbi unosi u zapisnik. to sve sadravai kako se sainjava zapisnik propisuje l. 160. ZOJN-a. Meutim, ZOJN negovori o tome kakvu e odluku Dravna komisija donijeti, rjeenje ili zakljuak,dok temeljne odrednice o tome nalazimo u l. 151.2. ZOJN-a, prema kojoj serjeenjem se odluuje o glavnoj stvari, a u ostalim sluajevima zakljukom. Sobzirom na nedostatno normiranje i ovdje nam ostaje da se posluimo pravilimaopeg upravnog postupka.

Temeljem iznesenog, u postupku pred Dravnom komisijom stranke mogusklopiti nagodbu, o emu e, s obzirom na supsidijarnu primjenu ZUP-a,73

73 O donoenju zakljuka u postupku sklapanja nagodbe govori l. 134.5. ZUP-a.


26/36


Dravna komisija donijeti poseban zakljuak. Ako Dravna komisija utvrdi dabi nagodba bila na tetu javnog interesa, javnog morala ili pravnog interesa

treih osoba, nee prihvatiti nagodbu, a ako nagodbu prihvati, obustavit epostupak u cijelosti ili djelomino. U oba sluaja, tj. i ako nagodbu ne prihvatiili prihvati, Dravna komisija e donijeti odluku u obliku zakljuka, protiv kojegse, s obzirom na stadij postupka, ne moe podnijeti alba. Slijedom toga, sobzirom na injenicu da je nagodba u postupku pred Dravnom komisijom

provediva, moe se samo pretpostaviti da se protiv zakljuka o nagodbi moe iline moe pokrenuti upravni spor. Kad ve ZOJN normira nove institute kojeZUP nije normirao, odnosno nije taj institut normirao u ovom stadiju postupka(postupak po albi), trebalo je postupak podrobnije regulirati. U protivnom,sama mogunost sklapanja nagodbe bez odreivanja naina sklapanja i drugih

uvjeta ostat e mrtvo slovo na papiru ili e, u najmanju ruku, izazvati problemeu primjeni takvog instituta u praksi.

5.2.2.3.3. Odluka o trokovima postupka

Pravila o naknadi trokova postupka pred Dravnom komisijom sadrani suu l. 158. koji u est stavaka odreuje tko snosi te trokove. Govori se o

posebnim trokovima koji u postupku javne nabave nastanu voenjem postupka,a kojih ne bi bilo da nije dolo do voenja postupka. U trokove postupka predDravnom komisijom ulazi upravna pristojba i naknada za voenje postupka.Upravna pristojba za albu se, sukladno Zakonu o pristojbama i Tbr. 3. Tarifeupravnih pristojbi, plaa u iznosu od 50 kn. Naknada za voenje postupka ovisi

o visini vrijednosti nabave,74 pa za procijenjenu vrijednost nabave malevrijednosti iznosi 2.000,00 kn, za procijenjenu vrijednost veu od iznosa nabavemale vrijednosti do 2.000.000,00 kn plaa se u iznosu od 5.000,00 kn, a za

procijenjenu vrijednost nabave veu od 2.000.000,00 kn naknada za voenjepostupka se plaa iznos od 7.500,00 kn.75

Zahtjev za naknadu trokova mora biti stavljen na vrijeme, tako da Dravnakomisija moe o njemu odluiti rjeenjem. Zahtjev za naknadom trokova, u

potpunosti odreen i specificiran, mora se dostaviti Dravnoj komisiji prijedonoenja rjeenja. U protivnom, podnositelj albe gubi pravo na naknadu troko-va. Dravna komisija rjeava o trokovima albenog postupka na nain to

odreuje tko snosi trokove, njihov iznos, kome se i u kojem roku moraju platiti.Prema izriitoj odredbi ZOJN-a (l. 158.) svaka strana prethodno snositrokove uzrokovane svojim radnjama. Kako u postupku po albi sudjeluju dvije(ili vie) stranke sa suprotnim interesima, naknada trokova postupka predDravnom komisijom vezana su za uspjeh u albenom postupku. Ako je

74 Pravila o procijenjenoj vrijednosti nabave sadrana su u l. 9. ZOJN-a. 75 Pitanje visine naknade za voenje postupka je posebno znaajno kao brana neutemeljenim iikanoznim albama. S druge pak strane, od visine pristojbe ovisi i pokretanje albenog postupka.Zbog toga bi visina pristojbe trebala biti primjerena u smislu da potie podnoenje albe, ali da

istovremeno bude dovoljno visoka da se izbjegnu neutemeljene albe.


27/36


postupak okonan na tetu stranke koja je postupak izazvala, ona je dunaprotivnoj stranci naknaditi opravdane trokove koji su joj nastali sudjelovanjem

u postupku. Sve trokove naruitelja nastale podnoenjem albe u sluajuodustajanja od albe ili odbijanja albe duan je nadoknaditi podnositelj albe.U sluaju djelominog usvajanja albe Dravna komisija moe odluiti da svakastrana podmiri svoje trokove, trokove albenog postupka podijeliti na jednakedijelove ili razmjerno usvajanju albe. Iz navedenog jasno proizlazi da se u

postupku pred Dravnom komisijom ne mogu zahtijevati svi trokovi, ve samotrokovi postupka pred Dravom komisijom. To isto se mutatis mutandis odnosii na trokove u postupku javne nabave.76

U odnosu na odluku koju Dravna komisija donosi kad su u pitanju trokovipostupka, primjenjuju se pravila opeg upravnog postupka, prema kojem se o

trokovima postupka odluuje rjeenjem u kojem se navodi tko snosi trokovepostupka, njihov iznos i kome se i u kojem roku moraju isplatiti. Ostaje nejasno,meutim, kakav pravni lijek stoji na raspolaganju stranama koje su nezadovoljneodlukom Dravne komisije o trokovima postupka, tj. da li se protiv odluke otrokovima postupka moe pokrenuti upravni spor. Moglo bi se tumaiti da otrokovima postupka moe odluivati Upravni sud kao o prijedlogu za naknadutete koji se podnese u tubi protiv odluke Dravne komisije. Rije je oodluivanju Suda u parninim stvarima, jer Upravni sud rjeava i graanskopravna

pitanja koja su u vezi sa sporom o zakonitosti upravnog akta. Ali da bi sudodluivao o naknadi tete, treba biti ispunjen uvjet iz l. 42. st. 3. ZUS-a, a to jeda podaci postupka daju dovoljno osnova za takvo raspravljanje. U protivnom,odnosno ako podaci postupka ne daju pouzdanu osnovu za takvo raspravljanje,Sud e tuitelja uputiti u parnicu. Meutim, unato tomu to pitanje pravnezatite protiv odluke Dravne komisije o trokovima postupka moe tumaiti nanaprijed navedeni nain, smatramo da se radi o pitanju koje zahtjeva preciznonormiranje. Jer tumaiti se moe samo smisao i sadraj postojee norme, ali ne i

pretpostavljeni sadraj nepostojee norme.

5.2.2.3.4. Odluka o odreivanju privremene mjere

Radi usklaivanja s pravnozatitnim direktivama ZOJN predvia i odreivanjeprivremene mjere.77 Tako u postupku javne nabave alitelj moe zajedno sa

albom podnijeti prijedlog za odreivanje privremene mjere osiguranja (l.149.1. ZOJN-a). Isto je sadrano i u odredbi l. 143.4. i 5., prema kojoj aliteljmoe prijedlog za odreivanje privremene mjere postaviti samo zajedno sa

76 Trokove za pripremu ponude i trokove sudjelovanja u postupku javne nabave gospodarskisubjekt ima pravo traiti od naruitelja pod uvjetom ispunjenja zakonskih pretpostavki (sadranihu l. 166.2. ZOJN-a). Navedene trokove gospodarski subjekt moe zahtijevati i u postupku predopinskim sudom prema mjestu sjedita naruitelja (l. 166.1. ZOJN-a).

77 Privremene mjere prema pravnozatitnim direktivama imaju za cilj otklanjanja navodnogkrenja ili sprjeavanja daljnje povrede interesa ukljuujui mjere zadravanja ili osiguranjazadravanja postupka dodjele ugovora ili primjene bilo koje odluke koju donosi tijelo s ugovornim

ovlastima (l. 2.1.a. pravnozatitnih direktiva).


28/36


albom, a ako tako ne postupi prijedlog e Dravna komisija odbaciti. Osimalitelja i Dravna komisija moe po slubenoj dunosti odrediti privremenu

mjeru, pri emu e voditi rauna o ravnotei suprostavljenih interesa stranaka upostupku javne nabave (onih koji su podnijeli albu, te odabranog(ih) ponuditelja)i javnog interesa. Predmet prijedloga za odreivanje privremene mjere koji

podnese alitelj, u kojem alitelj mora uiniti vjerojatnim postojanje okolnostina kojima se zahtjev temelji (l. 149.2. ZOJN-a), moe biti zabrana potpisivanjaugovora o javnoj nabavi i izvravanja ugovornih obveza koje su predmet javnenabave, ali i druga mjera kojoj je cilj sprjeavanje nastanka tete do koje moedoi ako se predloena mjera usvoji. S druge strane, Dravna komisija moe poslubenoj dunosti odrediti privremenu mjeru zabrane potpisivanja ugovora o

javnoj nabavi. Dravna komisija e privremenu mjeru odrediti po slubenoj

dunosti d n d su spunn prtpst z nzn drn (l.150.2. ZOJN-a), dok alitelj mr unt rtnm pstn lnst nm tml s zht (l. 149.2. ZOJN-a).78

Odreivanju privremene mjere mora biti cilj sprjeavanje nastanka tete.Kao kriteriji koji bi se koristili pri ocjeni djelomine ili provedbe postupka ucijelosti bez zadravanja, bili bi kriteriji zatite interesa.79Pri tom odluivanjuDravna komisija bi uzimala u obzir odnos izmeu tetnih posljedica i koristi odtakvog zadravanja za sve one koji bi mogli biti oteeni, te za javni interes.Budui ZOJN ne navodi kriterije temeljem kojih bi Dravna komisija odobrilanastavak postupka javne nabave, treba primijeniti odgovarajuu odredbu ZUP-akao supsidijarno primjenjivog zakona, konkretnije odredbu l. 5/1 ZUP-a, a kojasadrava naelo zatite prava graana i zatite javnog interesa.80

Meutim, unato razraenosti ovog instituta ini se, s obzirom na suspenzivniuinak albe, da za njime nije bilo potrebe. Naime, donoenje privremene mjere ueuropskom pravu predvieno je u cilju omoguuvanja intervencije prije sklapanjaugovora koji je izvan dosega postupaka revizije.81Znaenje privremenih mjera udravama lanicama ovisi o mogunosti odgode za vrijeme trajanja pravnozatitnog

postupka, i poeljne su u onim dravama gdje postoji mogunost sklapanjaugovora za vrijeme trajanja pravnozatitnog postupka, a nije predviena mogunoststavljanja izvan snage sklopljenog ugovora, pa oteenoj strani preostaje samo

78 Pravnozatitne direktive u l. 2.4. propisuju obvezu drave lanice da osiguraju da prilikomrazmatranja da li treba izdati privremene mjere uzme u obzir izgledne posljedice mjera za sveinterese koji bi mogli biti povrijeeni, kao i za javni interes, te mogu donijeti odluku o izdavanjutakvih mjera kada bi negativne posljedice mogle premaiti prednosti. 79 Kriterij zatitite interesa ima uporite u odredbi l. 2.4. pravnozatitnih direktiva, prema kojimabi se uzimale u obzir mogue posljedice odluke za sve interese koji bi mogli biti povrijeeni, kaoi za javni interes, te bi se odluka donosila nakon ocjene odnosa izmeu negativnih posljedica iprednosti koje bi imala takva odluka.

80 Sukladno navedenoj odredbi Dravna komisija bi u postupku po prijedlogu za nastavakpostupka vodila rauna o tome da ostvarivanje prava strana u postupku ne bude na tetu pravadrugh sb n u suprtnst s znm utrnm nm ntrsm.

81 Public Procurement Review Procedures, str. 11.


29/36


mogunost naknade tete kao jedina mjera.82Mogunost izdavanja privremenihmjera u opreci je s odredbama l. 2.3. pravnozatitnih direktiva, prema kojima

postupci revizije ne moraju imati suspenzivni uinak per se, a drave lanice suistovremeno slobodne i u izboru normiranja i privremenih mjera.83Prema tome,postoji mogunost izbora: suspenzivni uinak albe ili privremene mjere. Zbogtoga nije bilo potrebe za kumulacijom mjera.

5.2.2.3.5. Odluka o zahtjevu za nastavak postupka

Za sluaj podnoenja prijedloga za odreivanje privremene mjere naruiteljmoe, istovremeno s odgovorom na albu i dokumentacijom postupka nabave,

podnijeti zahtjev za odobrenje nastavka postupka javne nabave (l. 148.1.ZOJN-a). Zahtjev za nastavak postupka podrazumijeva potpisivanje ugovora o

javnoj nabavi koji je predmet spora (l. 148.3. ZOJN-a). Razlog za podnoenjezahtjeva mogui je nastanak tete zbog neprovoenja nabave. ZOJN ne sadravanikakve parametre o visini tete, ve govori o teti koja je neproporcionalnavrijednosti nabave (l. 148/4 ZOJN-a). Zbog toga preostaje zakljuak da eocjena neproporcionalnosti tete biti preputena praksi Dravne komisije, kojae granice tete cijeniti od sluaja do sluaja, vodei rauna o ravnotei interesa,a s obzirom na supsidijarnu primjenu ZUP-a, odnosno primjenu odredbe l. 5.ZUP-a, koja sadrava naelo zatite prava graana i zatite javnog interesa.Teret dokazivanja opravdanosti zahtjeva za nastavak postupka javne nabave nastrani je naruitelja, koji u svom zahtjevu (koji mora sadravati podatke oalitelju, naziv tvrtku i sjedite naruitelja i broj i datum odluke o odabiru i

podatke o objavi o javnoj nabavi) mora navesti i zahtjev, obrazloenje, tepodnijeti dokaz o injenicama na koje se poziva (l. 148.4. ZOJN-a).84

S obzirom na meusobnu uvjetovanost prijedloga za odreivanje privremenemjere i prijedloga za nastavak postupka (zahtjev za nastavak postupka naruiteljmoe postaviti u sluaju ako alitelj postavi prijedlog za odreivanje privremenemjere), i meusobnu oprenost prijedloga, za oekivati je da bi Dravnakomisija o zahtjevu i prijedlogu trebala donijeti jedinstvenu odluku. injenicakoja ne ide u prilog takvom tumaenju, a koja postupak ini dodatno sloenim,

jest zakonsko odreivanje roka za donoenje odluke o odreivanju privremenemjere (tri dana od dana kad je privremena mjera osiguranja izjavljena).85

82 Arrowsmith, str. 1416. 83 Tako Tyreell, A., Bedford, B.: Public procurement in Europe, Enforcement and Remedies,Butterworths, str. 4.

84 Sadraj ove odredbe jasno pokazuje odstupanje u odnosu na odreenje istovrsnog institutaranije vaeeg ZOJN-a (l. 71.11.), prema kojem ovlatenje naruitelja da zatrai nastavakpostupka javne nabave nije vezano za podnoenje prijedloga za odreivanje privremene mjere, toje i logino obzirom na suspenzivni uinak albe. Koritenje ovog ovlatenja naruitelja je bilovezano samo vremenskim rokom - od podnoenja albe do donoenja rjeenja o albi.

85 Ovdje nalazimo jednu neloginost. Naime, rok za donoenje odluke o prijedlogu za odreivanjeprivremene mjere iznosi tri dana od dana kad je privremena mjera osiguranja podnesena. Kako se

prijedlog za odreivanje privremene mjere podnosi uz albu nije jasno kako e Dravna komisija


30/36


Navedeno pokazuje da donoenje privremene mjere osiguranja nije vezano zaodluivanje o prijedlogu za nastavak postupka, koji se moe podnijeti istodobno

s odgovorom na albu, koji e naruitelj dostaviti Dravnoj komisiji u roku odpet dana od dana zaprimanja albe (l. 146.1.1. ZOJN-a).Postavlja se pitanje kakvu odluku moe Dravna komisija moe donijeti po

prijedlogu za nastavak postupka javne nabave, rjeenje

NAbavke Ppostupak Po Zalbi

Documents