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Apontamentos sobre o Sistema Judicial da Comunidade Europeia
Carlos Botelho Moniz Advogado Especialista em Direito Europeu e
da Concorrncia
Mariana de Sousa e Alvim Advogada e lvfestre em Cincias
Jurdico-Comunitarias pela FDUL
I. Notas introdutrias II. O sistema judicial comunitrio III. O
controlo que incide sobre as instituies comunitrias IV. O controlo
que incide sobre a actuao dos Estados-membros V. A cooperao
jurisdicional: o reenvio prejudicial VI. Bibliografia e
jurisprudncia citada
I. Notas introdutrias
Com o presente texto sistematizam-se e desenvolvem-se as notas
que estiveram na base da comunicao sobre o sistema judicial
comunitrio apresentada por Carlos Botelho Moniz no Colquio
Comemorativo dos 50 Anos do Tratado de Roma, organizado pela Escola
de Direito da Universidade do Minho, em 3 e 4 de Maio de 2007
(1).
n> Na preparao deste artigo tommos como base, muito embora
com actualizaes e alteraes vrias, o texto Overview ofthe Mechanisms
ofEnforcment ofCommunity
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50 Anos do Tratado de Roma ~-~~--~--~-~-~-- --
Os autores esto cientes da impossibilidade de, num breve escrito
como este, proceder a uma reflexo aprofundada sobre tema to vasto;
por essa razo, o qualificam de apontamentos, pois disso mesmo que
se trata, de algumas notas breves que pareceu til partilhar com
aqueles que se inte-ressam por estas matrias.
Duas observaes preliminares sobre o objecto do estudo. Em
primeiro lugar, vamos tratar apenas dos mecanismos de tutela
judicial institudos no mbito do sistema comunitrio (o primeiro
pilar da Unio Europeia). As referncias breves que faremos aos
segundo e terceiro pilares da Unio (Poltica Externa e de Segurana
Comum e Cooperao Policial e Judiciria em Matria Penal) visam, to s,
pr em evidncia a disparidade das solues que os Tratados acolhem no
domnio do controlo judicial e a singularidade do sistema
comunitrio.
Em segundo lugar, atendendo a que a reviso do presente texto foi
concluda j depois da reunio do Conselho Europeu, realizada em
Lisboa, em 18 e 19 de Outubro de 2007, na qual se encerrou a
conferncia intergo-vernamental sobre a reviso dos tratados, com um
acordo sobre a aprovao do Tratado Reformador, que altera o Tratado
da Unio Europeia ("Tratado UE") e o Tratado que institui a
Comunidade Europeia ("Tratado CE") (adiante designado, "Tratado
Reformador" ou "Tratado de Lisboa"), no quisemos deixar de fazer
algumas referncias ao impacto que o referido Tratado Reformador
poder ter ao nvel do contencioso comunitrio, caso venha a ser
ratificado e a entrar em vigor. Note-se que as referncias ao
Tratado Reformador tm por base a verso disponibilizada pela
Presidn-cia (2), na sequncia da referida reunio do Conselho
Europeu, num momento em que o Tratado em apreo ainda no foi
assinado, no se encontrando disponvel uma verso consolidada e final
do mesmo.
Law>>, Carlos Botelho Moniz, publicado in Volume 37,
Series ofPublications Academy ofEuropean Law Trier, "Enforcing
Community Law from Francovich to Kobler: Twelve Years ofthe State
Liability Principie", edited by Sofia Moreira de Sousa &
Wolfgang Heusel, Bundesanzeiger, 2004.
'
2l Disponvel em: http://europa.eu/reform_treaty/index_pt.htm
(consulta efectuada
a 29.10.2007).
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Apontamentos sobre o Sistema Judicial da Comunidade Europeia __
__.
II. O sistema judicial comunitrio Dadas as caractersticas da
ordem jurdica comunitria- em especial,
o primado e o efeito directo das suas normas, na articulao com
os ordenamentos nacionais - o sistema judicial comunitrio abrange,
para alm das instncias jurisdicionais institudas pelo Tratado UE e
pelo Tratado CE, o conjunto dos rgos judiciais dos Estados-membros,
os quais, atravs de um fenmeno que tem sido designado de
"desdobramento funcional" (aJ, devem ser considerados como
tribunais comuns de Direito Comunitrio.
Nos termos do artigo 5.2 do Tratado UE, as instituies da Unio,
designadamente os seus rgos judiciais, Tribunal de Justia e
Tribunal de Primeira Instncia, ... exercem as suas competncias nas
condies e de acordo com os objectivos previstos, por um lado, nas
disposies dos Tratados que instituem as Comunidades Europeias e nos
Tratados e actos subsequentes que os alteraram ou completaram e,
por outro, nas demais disposies do presente Tratado. O artigo 220.2
do Tratado CE, ao fixar as atribuies do Tribunal de Justia e do
Tribunal de Primeira Instncia, estabelece que "no mbito das
respectivas competncias, o Tribunal de Justia e o Tribunal de
Primeira Instncia garantem o respeito do direito na interpretao e
aplicao do presente Tratado."
Antes de entrarmos na anlise das condies em que os tribunais
comunitrios desempenham as funes que lhes so cometidas por esta
disposio, e dos termos em que se articulam com os tribunais
nacionais no mbito do sistema comunitrio, importante recordar que o
Direito da Unio Europeia uma realidade mais vasta, que engloba trs
sistemas de normas, que correspondem aos designados "trs pilares"
da Unio: (1) o sistema comunitrio, (2) as normas relativas poltica
externa e de segu-rana comum e, (3) as normas referentes cooperao
policial e judiciria em matria penal. Ora, a questo do controlo da
legalidade coloca-se em termos muito diferentes em cada uma destas
trs reas de competncia da Unio Europeia.
i3J Expresso utilizada pelo Tribunal de Primeira Instncia, no
acrdo de 10 de Julho de 1990, Tetra Pak c. Comisso, proc. T-51/89,
Col., p. II-309.
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50 Anos do Tratado de Roma ~~~-----~-----
As duas ltimas reas - designadas como segundo e terceiro pilares
da Unio- so marcadas por caractersticas de pendor acentuadamente
inter-governamental, quer no que respeita aos mecanismos de formao
da vontade da Unio, quer ainda no que se refere s relaes entre
ordenamentos jurdicos e ao estatuto dos particulares, face s normas
dos Tratados e aos actos adoptados pelas Instituies. Estas
caractersticas-que decorrem das opes polticas dos Estados-membros,
em sede de elaborao e reviso dos Tratados constitutivos- permitem
compreender a problemtica que se coloca ao nvel dos meios de
garantia nestas duas reas.
No que diz respeito ao segundo pilar, a concepo que tem
prevalecido, que no est isenta de crtica, a de que os actos que as
instituies da Unio adoptam no domnio em causa so actos de cariz
essencialmente poltico, que no se destinam, eles prprios, a criar
direitos ou a impor obrigaes, e que, pela sua prpria natureza, no
devem ser submetidos a controlo judicial.
No que se refere ao terceiro pilar, importante recordar que um
conjunto de matrias que nele se inseriam (designadamente, quanto a
vistos, asilo e imigrao) foram entretanto "comunitarizadas",
estando agora integradas no Ttulo IV da Parte III do Tratado CE.
Constata-se no entanto que, apesar dessa "comunitarizao", a
competncia dos tribunais comunitrios em relao a essas matrias mantm
alguma especificidade. Com efeito, por um lado, nos termos do n. 1,
do artigo 68. do Tratado CE, s podem recorrer ao mecanismo do
reenvio prejudicial os rgos judiciais nacionais cujas decises se
revelem insusceptveis de recurso jurisdicional no mbito interno,
por outro lado, criado um mecanismo especfico com as caractersticas
de um recurso directo e abstracto, independente de um litgio em
concreto, que pode ser desencadeado por iniciativa da Comisso, do
Conselho ou de um Estado-membro, nos termos do n. 3 do referido
artigo 68. A isto acresce que, nos termos do n. 2 da mesma
disposio, O Tribunal de Justia no tem competncia, em caso algum,
para se pronun-ciar sobre matrias ou decises tomadas em aplicao do
n.!! 1 do artigo 62. (controlo das fronteiras externas e emisso de
vistos) relativas manu-teno da ordem pblica e garantia da segurana
interna.>>
Relativamente s matrias no comunitarizadas do terceiro pilar, a
competncia reconhecida ao Tribunal de Justia encontra-se
subordinada a alguns limites, designadamente a competncia
prejudicial est dependen-te de uma declarao de aceitao da
competncia do Tribunal de Justia feita por cada Estado-membro, nos
termos do artigo 35. do Tratado UE. Para alm disso, nos termos do
artigo 35.2, n. 5, do Tratado UE, a compe-
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Apontamentos sobre o Sistema Judicial da Comunidade Europeia
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tncia do Tribunal de Justia encontra-se condicionada aos limites
materiais acima referidos, a propsito do artigo 68., n. 2 do
Tratado CE (4!.
Note-se ainda que o Tribunal de Justia se considera competente
para determinar se, pelo seu contedo material, um acto adoptado na
forma de uma posio comum (acto tpico no mbito do terceiro pilar)
extravasa o alcance da competncia que a Unio pode exercer atravs da
adopo deste tipo de actos e deve, consequentemente, ser submetido a
controlo ju-dicial enquanto acto susceptvel de produzir efeitos em
relao a terceiros 15!.
Sem prejuzo das crticas que possam ser dirigidas s solues acima
mencionadas, e sem entrarmos agora na sua anlise pois sairia do
mbito do nosso trabalho, a verdade que no contexto do Direito da
Unio Euro-peia, fora do sistema comunitrio (primeiro pilar), os
mecanismos de controlo judicial ou so inexistentes, como sucede no
segundo pilar, ou esto sujeitos a vrias limitaes, como acontece em
relao ao terceiro pilar.
pois apenas no domnio do chamado primeiro pilar da Unio- que
assenta no Tratado constitutivo da Comunidade Europeia - que
encon-tramos um sistema sofisticado de controlo judicial, acessvel
no apenas aos Estados-membros e s Instituies da Unio, mas tambm aos
particu-lares. esse sistema de controlo que tem como peas
essenciais no s o Tribunal de Justia e o Tribunal de Primeira
Instncia das Comunidades
14' Nos termos do artigo 35.", n.2 5, do Tratado UE os limites
so a manuteno da
ordem pblica e a garantia da segurana interna. 15l Veja-se, a
este propsito, o relevante acrdo de 27 Fevereiro de 2007, P,
Gestoras
Pro Amnistia contra Conselho, proc. C-354/04 P (no publicado),
no qual o Tribunal de Justia conclui o seguinte: ( ... ) uma posio
comum que tenha, por fora do seu contedo, um alcance que ultrapasse
o fixado no Tratado UE para esse tipo de acto deve poder ser
sujeita fiscalizao do Tribunal de Justia. Assim, um rgo
jurisdicional nacional chamado a decidir um litigio em que,
incidental mente, se suscita a questo da validade ou da interpretao
de uma posio comum adoptada com fundamento no artigo 34. o UE e que
tenha srias dvidas quanto questo de saber se essa posio comum se
destina, na realidade, a produzir efeitos jurdicos em relao a
terceiros, poder pedir ao Tribunal de Justia que profira uma deciso
prejudicial, nas condies previstas no artigo 35. o UE. Compete ento
ao Tribunal de Justia verificar, se for caso disso, se a posio
comum se destina a produzir efeitos jurdicos em relao a terceiros,
restituir-lhe a sua verdadeira qualificao e proferir uma deciso
prejudicial. O Tribunal de Justia tambm competente para fiscalizar
a legalidade desses actos sempre que deles tenha sido interposto
recurso por um Estado Membro ou pela Comisso, nas condies fixadas
no artigo 35. 0 , n. 6, UE".
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50 Anos do Tratado de Roma
Europeias (adiante designados "TJCE" e "TPI", respectivamente),
mas tambm os tribunais dos Estados-membros, numa relao de cooperao
cujo alcance vamos equacionar ao longo da exposio.
Os tribunais comunitrios stricto sensu e os tribunais
comunitrios comuns (6> (7> encontram-se dotados,
indubitavelmente, de uma jurisdio comunitria singular, com
caractersticas intrnsecas particulares, que a distinguem de outras
jurisdies. No mbito do exerccio de exegese que nos propomos levar a
cabo neste trabalho, procuraremos pr em evidncia essa
singularidade.
2.1. Natureza e atribuies
Concludas estas referncias introdutrias, parece-nos
importante-antes da explanao dos diferentes mecanismos de controlo
da legalidade -recordar, de forma muito sinttica, a natureza e
atribuies dos tribunais comunitrios.
Em primeiro lugar, a jurisdio comunitria tem natureza obrigatria
distanciando-se, neste ponto, da regra geral aplicvel ao nvel do
Direito Internacional, e as decises adoptadas pelos rgos
jurisdicionais comunitrios so dotadas de fora executria (B>.
Neste contexto, o exerccio por parte dos tribunais comunitrios das
atribuies e competncias que lhes cabem no depende, em regra, do
consentimento dos litigantes.
Importa notar, no entanto, que a regra geral da obrigatoriedade
comporta duas excepes: a primeira, nos termos do artigo 239. do
Tratado CE, respeita a eventuais diferendos que oponham
Estados-membros rela-
161 Veja-se, a este propsito, o disposto no artigo 240.Q do
Tratado CE que define o princpio de competncia por atribuio da
seguinte forma: "sem prejuzo da competncia atribuda ao Tribunal de
Justia pelo presente Tratado, os litgios em que a Comunidade seja
parte no ficam, por esse motivo, subtrados competncia dos rgos
jurisdicionais nacionais."
171 Maria Lusa DUARTE, em Unio Europeia e Direitos Fundamentais-
no espao da internormatividade, AAFDL, 2006, pp. 372 e 373,
pronuncia-se da seguinte forma sobre o papel dos tribunais
nacionais ao nvel da estrutura judiciria da Unio Europeia: "quando
chamados, no quadro das vias processuais internas, a garantir a
aplicao das normas comunitrias, os tribunais nacionais so, no que
toca aos deveres especficos que sobre eles impendem, tribunais
comunitrios".
'
8> Cfr. artigo 244.Q do Tratado CE.
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cionados com o objecto do Tratado CE, estando a interveno do
Tribunal de Justia dependente da eventual celebrao de um
compromisso 19l; a segunda excepo refere-se aos litgios que
resultem de contratos celebra-dos pela Comunidade, que s sero
apreciados pelo Tribunal de Justia caso tenha sido inserida pelas
partes, no mencionado contrato, clusula compromissria, nos termos
do artigo 238.Q do Tratado CE 110l.
Em segundo lugar, estamos perante uma competncia jurisdicional
exclusiva, na medida em que todos os litgios em relao aos quais o
Direito Comunitrio atribua competncia aos tribunais comunitrios no
podero ser apreciados pelos tribunais nacionais. Acresce que toda a
pessoa singular ou colectiva tem a possibilidade de aceder,
gratuitamente cm, aos tribunais comunitrios, de forma a ver
assegurada uma efectiva tutela judicial, no contexto dos conflitos
que a oponham s Instituies Comunitrias.
Em terceiro e ltimo lugar, as decises adoptadas pelos rgos
jurisdi-cionais comunitrios revestem-se de fora executria 112) isto
, devem ser cumpridas pelas autoridades dos Estados-membros, em
condies idnticas s operadas relativamente s decises proferidas
pelos tribunais nacionais.
No podemos deixar de sublinhar que face existncia de uma
pluralidade de atribuies contenciosas e no contenciosas, o Juiz
comuni-trio detm um estatuto deveras complexo que no permite o
recurso s definies clssicas naJ. Assim, a jurisdio comunitria
confiada aos tribu-
'9
' Refira-se, no entanto, que na prtica esta disposio nunca
chegou a ser aplicada. 110
' Importa notar que a competncia prejudicial do Tribunal de
Justia no mbito do 3.2 Pilar encontra-se, nos termos do artigo 35.2
do Tratado da Unio Europeia, sujeito a uma aceitao por parte de
cada Estado-membro.
llll Veja-se, a este propsito, o artigo 72.2 do Regulamento de
Processo do Tribunal de Justia, o artigo 90.2 do Regulamento de
Processo do Tribunal de Primeira Instncia, bem como o artigo 94.2
do Regulamento de Processo do Tribunal da Funo Pblica da Unio
Europeia.
112' Veja-se, a este propsito, o artigo 244.2 do Tratado CE, que
dispe da seguinte
forma: "os acrdos do Tribunal de Justia tm fora executiva, nos
termos do artigo 256. 2 do Tratado CE". O efeito obrigatrio dos
acrdos do Tribunal de Justia mais incerto no contexto do artigo
68.2 do Tratado CE.
"3
' No sentido do alargamento das funes jurisdicionais do Tribunal
de Justia, veja-se o documento de reflexo do Tribunal de Justia
sobre o futuro do sistema jurisdicional da Unio Europeia, disponvel
em: http://curia.europa.eu/pt/instit/ txtdocfr/autrestxts/ave.pdf
(consulta efectuada a 24.10.2007).
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50 Anos do Tratado de Roma ------
nais em apreo , simultaneamente, uma jurisdio internacional n 41
, uma jurisdio constitucional (15', uma jurisdio poltica (161, uma
jurisdio admi-nistrativa (171 e, por ltimo, uma jurisdio com funes
de uniformizao da jurisprudncia (181 (191
2.2. Repartio de competncias
At 1989, o sistema comunitrio compreendia uma nica instncia
judicial, o Tribunal de Justia. Com a criao do TPI (20 ', o sistema
transformou-se, passando a existir, para os processos da competncia
deste tribunal, um duplo grau de jurisdio, na medida em que ficou
consagrada a possibilidade de interpor recurso, para o TJCE, das
decises do TPI.
'14
' Tem competncia para regular os litgios que opem os Estados, em
sede de aplicao dos Tratados - conforme disposto nos artigos 182.2
Tratado CE e 154.2 Tratado CEEA- bem como, para apreciar os
recursos interpostos por Estados-membros contra outros
Estados-membros, com fundamento no incumprimento de obrigaes, nos
termos dos artigos 170.2 do Tratado CE e 142.2 Tratado CEEA.
115' O Tribunal de Justia responsvel por garantir o respeito
pela repartio de
competncias definida nos Tratados, bem como do princpio de
atribuio e separao de poderes e de equilbrio institucional. Acresce
que tem ainda competncia, ao abrigo do artigo 300.2 do Tratado CE,
para emitir parecer vinculativo sobre a concluso de acordos entre a
Comunidade e Estados terceiros ou organizaes internacionais.
06' A ttulo de exemplo, o Tribunal de Justia tem competncia
para, ao abrigo do
artigo 213. 2 do Tratado CE, "ordenar a demisso compulsiva" de
membro da Comisso Europeia que incumpra com os deveres decorrentes
do cargo_
(17> Materializada num completo sistema de controlo da
legalidade e de respon-sabilidade administrativa, que prev a
existncia do recurso de anulao, do recurso por omisso, da excepo de
ilegalidade e da aco de indemnizao. Ou ainda, as competncias
reconhecidas ao TPI (ao Tribunal da Funo Pblica, em primeira
instncia), em matria de contencioso da funo pblica europeia.
081 Na medida em que cabe ao Tribunal de Justia assegurar a
uniformidade da ju-risprudncia, garantindo a aplicao coerente do
Direito Comunitrio no conjunto dos Estados-membros.
091 Seguindo esta classificao, veja-se Joo MOTA DE CAMPOS e Joo
Luiz MoTA DE CAMPOS, Contencioso Comunitrio, Fundao Calouste
Gulbenkian, 2002, pp. 20 e 21, e Denys SIMoN, Le systemejuridique
communautaire, Presses Universitaires de France, 2001, pp. 482 a
487.
(20' Cfr., a este propsito, o Regulamento de Processo do
Tribunal de Prinleira Instn-cia de 2 de Maio de 1992, que se
encontra disponvel no portal da Cria no seguinte endereo:
http://www_curia.europa.eu/pt/index.htm (consulta efectuada a
24.10.2007).
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Apontamentos sobre o Sistema Judicial da Comunidade Europeia
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Para alm da melhoria da qualidade do controlo judicial, a
reforma teve tambm como objectivo criar condies para maior
celeridade na administrao da justia, desconcentrando o trabalho at
ento cometido em exclusivo ao Tribunal de Justia.
Mais recentemente, com a entrada em vigor do Tratado de Nice, o
artigo 225. A do Tratado CE e o artigo 140.2-B do Tratado que
institui a Comunidade Europeia da Energia Atmica ("Tratado CEEA")
habilitaram o Conselho a criar cmaras jurisdicionais (encarregadas
de conhecer, em primeira instncia, certas categorias de recursos),
a fixar as regras relativas composio dessas cmaras e a especificar
o mbito das competncias que lhes forem conferidas. Na sequncia da
referida atribuio de competncias, a 2 de Novembro de 2004, o
Conselho instituiu o Tribunal da Funo Pblica 121) que funciona como
uma cmara jurisdicional especia-lizada do TPI '22l123l(adiante
designado "TFPUE").
A repartio de competncias entre TJCE e TPI revela uma evoluo
progressiva, operada atravs de um gradual aumento das competncias
do TPI. Assim, evoluiu-se de uma fase inicial em que foi atribuda
compe-tncia ao TPI para apreciar o contencioso da funo pblica
comunitria, os recursos de anulao e por omisso no mbito do Tratado
CECA (inter-postos por empresas e associaes de empresas), os
recursos de anulao e por omisso introduzidos por pessoas singulares
e colectivas, no mbito do Direito da Concorrncia (com excepo das
questes relativas a auxlios de Estado) e, a ttulo residual, as aces
de indemnizao relacionadas com os recursos de anulao e por omisso
da competncia do TPI, para a situao actual, plasmada na redaco do
artigo 225. do Tratado CE, que resultou da reviso operada pelo
Tratado de Nice, nos termos da qual
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50 Anos do Tratado de Roma ---
instncia dos recursos referidos nos artigos 230. 2, 232. 2, 235.
2 e 238. 2, com excepo dos atribudos a uma cmara jurisdicional e
dos que o Esta-tuto reservar para o Tribunal de Justia., passando
por uma fase interm-dia que decorreu da reforma de Maastricht
r241
E mesmo no domnio das questes prejudiciais, que se tm mantido na
esfera da competncia do Tribunal de Justia, o n. 2 3 do mencionado
artigo 225.2 abre a porta competncia do TPI, admitindo que lhe
possa vir a ser atribuda competncia para conhecer de tais questes
em matrias que sejam especificadas no Estatuto do Tribunal de
Justia (possibilidade que, at ao presente, no foi utilizada pelo
legislador comunitrio).
Com o Tratado de Nice verifica-se assim uma renovao da
estrutura, competncias e atribuies dos tribunais comunitrios,
designadamente atravs de um reforo das competncia e da posio
institucional do TPI, que passa a ser objecto de uma meno autnoma
no artigo 220.2 do Tratado CE; por outro lado, para alm de se
permitir o aumento do nmero de juzes do TPI, atravs da modificao do
Estatuto c25i, procede-se ao alargamento das competncias deste
Tribunal que passam a abranger, em termos genricos, o contencioso
de anulao, de omisso, de responsabi-lidade e da funo pblica C26l,
com a condicionante de que tero sempre que ser respeitadas as
competncias prprias do Tribunal de Justia.
Note-se que das decises do TPI cabe recurso para o Tribunal de
Justia, no que respeita s questes de direito, conforme disposto no
artigo 225.2, n.2 1, 2.2, do Tratado CE (cfr. ainda artigo 58.2 do
Estatuto). c271 Por outro lado, no contexto das reformas que
introduziu, o Tratado de Nice prev, no n. 2 2 do mesmo artigo 225.2
a competncia do TPI para conhecer dos recursos interpostos contra
as decises adoptadas pelas cmaras jurisdicionais; para alm disso,
nos termos n.2 3, 3.2 da mesma disposio,
'24
' Deciso 93/350/CECA, CEE, CEEA, publicada no JOCE, de 16 de
Junho de 1993, Srie L 144, p. 21.
'
251 A mais recente verso do Estatuto do Tribunal de Justia data
de Janeiro de 2007 e encontra-se disponvel no portal da Cria,
referido na nota 20.
'261 Que passou, posteriormente, para o Tribunal da Funo Pblica
com a sua criao.
O TPI passa assim a ter o papel de tribunal de recurso. '2
" Este direito de recurso com fundamento em questes de direito ,
no entanto, excludo nos processos que oponham as Institues aos seus
agentes, conforme disposto no 3.Q, artigo 56.Q do Estatuto.
266
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____ A,_po_n~iilrll!_rl~?s_ sobre o Sistema Judicial da
Comunidade Europeia
as decises proferidas pelo TPI sobre questes prejudiciais podem
ser reapreciadas pelo Tribunal de Justia, a ttulo excepcional,
"caso exista risco grave de leso da unidade ou da coerncia do
direito comunitrio" (para alm de o TPI poder, ele prprio, tomar a
iniciativa de submeter tais questes a deciso do TJCE quando entenda
que esto em causa questes de princpio susceptveis de afectar a
unidade ou a coerncia do ordenamen-to jurdico comunitrio).
III. O controlo que incide sobre as instituies comunitrias
A realizao dos objectivos enunciados no Tratado UE e no Tratado
CE implica, nas suas diferentes esferas de competncia, tanto a
actuao das Instituies da Unio, como a das autoridades dos
Estados-membros.
Nos dois casos, o comportamento das autoridades pblicas pode
suscitar a questo da sua compatibilidade com o Direito Comunitrio.
Assim, quando o legislador comunitrio (Parlamento Europeu e
Conselho) aprova normas, como as que constam de regulamentos ou
directivas comunitrias, ou quando o executivo (Comisso Europeia)
adopta medidas de execuo, como as relativas gesto dos fundos
financeiros comunitrio ou aplicao de sanes por violao das normas de
concorrncia, pode naturalmente colocar-se a questo de saber se
esses actos foram adoptados com respeito por normas e princpios do
ordenamento jurdico comunitrio de grau hierrquico superior. Da
mesma forma, quando o Estado legisla ou quando a Administrao
nacional adopta medidas em domnios cobertos pelo alcance das normas
comunitrias, pode colocar-se o problema da eventual
incompatibilidade das medidas adoptadas no plano nacional com o
Direito Comunitrio. Em ambos os casos, o imprio da lei que est em
causa, e o sistema comunitrio consagra mecanismos contenciosos que
visam assegurar a fiscalizao da legalidade em todas as situaes
acima mencionadas. Comecemos pelo controlo que incide sobre as
Instituies comunitrias.
O sistema de controlo da legalidade institudo pelo Tratado CE
permite aos interessados reagir judicialmente, por via de aco ou
por via de excep-o, contra o comportamento ilegal cometido pelas
Instituies comunit-rias; isto, quer este comportamento traduza a
omisso de um dever de agir, quer este comportamento respeite a uma
determinada aco ilegal.
Nesta parte do nosso trabalho propomo-nos analisar,
sucintamente, as vias processuais que os interessados dispem, tendo
em vista fiscalizar a legalidade da actuao das Instituies
comunitrias. Essas vias consis-tem (i) no recurso de anulao de
actos ilegais; (ii) na excepo de ilegalida-
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50 Anos do Tratado de Roma ------- ----~ -----------~---
de, enquanto meio incidental de controlo da legalidade
comunitria; (iii) no recurso por omisso, que tem por objecto a
constatao da recusa ilegal das Instituies em adoptarem
comportamentos que lhes so impostos pelo Direito Comunitrio; (iu)
na aco relativa responsabilidade extracon-tratual da Comunidade,
que tem por objecto o ressarcimento de prejuzos causados pelas
Instituies ou seus funcionrios, no exerccio das suas funes; (u) na
susceptibilidade de os lesados, no mbito da aco principal,
solicitarem a suspenso provisria do acto lesivo, ou a aplicao de
quais-quer outras medidas provisrias consideradas necessrias.
3.1. O recurso de anulao
O recurso de anulao inspira-se no recours pour exces du pouuoir
oriundo do Direito Administrativo francs, muito embora, face
estrutura particular do sistema jurisdicional comunitrio, a que
acima aludimos, o recurso de anulao tenha caractersticas
especficas, designadamente no que respeita s condies de
admissibilidade.
Os elementos essenciais do regime do recurso de anulao esto
consagrados nos artigos 230., 231. e 233. do Tratado CE. Nos termos
destas disposies, so recorrveis os actos adoptados em conjunto pelo
Parlamento Europeu e pelo Conselho, os actos do Conselho, da
Comisso e do Banco Central Europeu, que no sejam recomendaes ou
pareceres 128!, assim como os actos do Parlamento Europeu
destinados a produzir efeitos jurdicos em relao a terceiros.
de notar que o Tratado Reformador prev a alterao da expresso
"actos adoptados em conjunto pelo Parlamento Europeu e pelo
Conselho" por "actos legislativos", submete expressamente a
fiscalizao judicial os actos do Conselho Europeu destinados a
produzir efeitos jurdicos em relao a terceiros, e estende a
competncia jurisdicional do Tribunal de Justia na medida em que
este passa a fiscalizar "a legalidade dos actos dos rgos ou
organismos da Unio destinados a produzir efeitos jurdicos em relao
a terceiros".
(2Bl A irrecorribilidade das recomendaes e dos pareceres
explica-se pela circuns~ tncia de no serem actos vinculativos e
ainda, quanto aos pareceres, por serem actos preparatrios,
inseridos no processo de formao de outros actos, esses sim, suscep~
tveis de recurso.
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Apontamentos sobre o Sistema Judicial da Comunidade Europeia --~
- ,_ -- ' -------
3.1.1. Condies de admissibilidade e conceito de acto
recorrvel
Tal como o Tribunal de Justia o interpreta, o 1.2, do artigo
230.2 do Tratado CE, significa que podem ser objecto de recurso
todos os actos das Instituies comunitrias, independentemente da sua
forma, desde que produzam efeitos jurdicos externos, isto , efeitos
que se projectem sobre terceiros. A forma do acto impugnado pois
irrelevante, o que importa o seu contedo material e os efeitos que
dele decorrem c29J. Esta orientao jurisprudencial deve ser
aplaudida, na medida em que garante a eficcia do controlo judicial,
subalternizando os critrios de natureza exclusivamen-te formal.
Acrescente-se ainda, no que se refere aos actos preparatrios,
que a jurisprudncia se tem inclinado no sentido de os considerar
irrecorrveis, mesmo que definam a posio da Instituio em causa em
relao a uma questo suscitada no decurso do procedimento, na medida
em que estejam inseridos no processo de produo de actos finais
sujeitos a controlo judicial. Isto, naturalmente, sem prejuzo de a
eventual ilegalidade do acto prepa-ratrio poder ser invocada no
recurso que tem por objecto o acto final.
O prazo para a interposio do recurso de anulao de dois meses
Cfr. acrdo de 16 de Dezembro de 1960, Humblet, proc. 6/60, Col., p.
1129.
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Apontamentos sobre o Sistema Judicial da Comunidade Europeia
de notar que o Tratado de Lisboa acrescenta um nmero trs ao
artigo 228. do Tratado CE, prevendo a seguinte importante alterao:
"quando propuser uma aco no Tribunal de Justia da Unio Europeia ao
abrigo do artigo 226. ,por considerar que o Estado-Membro em causa
no cumpriu a obrigao de comunicar as medidas de transposio de uma
directiva adoptada de acordo com um processo legislativo, a Comisso
pode, se o considerar adequado, indicar o montante da quantia fixa
ou da sano pecuniria compulsria. a pagar por esse Estado, que
considere adaptado s circunstncias.
Se o Tribunal de Justia declarar o incumprimento pode condenar o
Estado-Membro em causa ao pagamento de uma quantia fixa ou de uma
sano pecuniria compulsria, no limite do montante indicado pela
Comisso. A obrigao de pagamento produz efeitos na data estabelecida
pelo Tribunal de Justia no acrdo" (sublinhado acrescentado)
Nestes termos, a disposio referida permite, de forma inovadora,
que no mbito de uma aco por incumprimento- intentada ao abrigo do
arti-go 226. do Tratado CE- relativa ao incumprimento pelos
Estados-mem-bros da obrigao de comunicarem as medidas de transposio
de uma directiva (adoptada na sequncia de um processo legislativo),
a Comisso requeira de imediato ao Tribunal a aplicao de uma sano
pecuniria. Assim, permite-se que na situao em apreo seja imposta
uma sano pecuniria ao Estado incumpridor, sem ser necessrio
recorrer aco por incumprimento sancionatria, prevista no artigo
228. do Tratado CE.
4.4. A aco por incumprimento sancionatria
At entrada em vigor do Tratado de Maastricht, o Tratado CE no
consagrava qualquer mecanismo processual destinado a garantir o
cumpri-mento, por parte dos Estados-membros, do dever de execuo dos
acrdos de constatao de incumprimento. Dir-se-ia que o sistema
assentava na presuno da execuo diligente e pontual das decises
judiciais, por parte dos Estados-membros.
A realidade veio, no entanto, demonstrar que as coisas se passam
muitas vezes de forma bem diferente. E a ocorrncia de situaes de
demora injustificada na adopo das medidas necessrias reposio da
legalidade acabou por levar a Comisso (na falta de outros meios de
reaco) a tomar a iniciativa, em vrios casos concretos, de
desencadear novos processos por incumprimento, tendo por objecto a
constatao e declarao do incum-primento do dever de execuo de
decises judiciais anteriores.
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50 Anos do Tratado de Roma --- ~~--~-
No entanto, sem prejuzo da presso que decorria da censura pblica
associada constatao da violao do dever de execuo de uma deciso
judicial, a verdade que as regras do Tratado no previam a
possibilidade de adopo de medidas de coaco em relao ao Estado
faltoso. Com efeito, na sequncia da alterao introduzida pelo
Tratado de Maastricht, encontra-se agora previsto no n.2 2, do
artigo 228.Q do Tratado CE, a possibi-lidade de a Comisso, caso
considere que um Estado-membro no adoptou as medidas necessrias
execuo de um acrdo do Tribunal de Justia, desencadear um novo
processo por incumprimento contra esse Estado, tendo ainda a
possibilidade de, na fase contenciosa do processo, requerer ao
Tribunal de Justia que aplique ao Estado em causa uma sano de
natureza financeira, de quantia fixa ou varivel, em funo das
circunstn-cias de cada caso concreto.
Na falta de orientaes precisas no Tratado, relativamente
determi-nao das sanes a que se refere o n.Q 2, do artigo 228.Q do
Tratado CE, a Comisso entendeu- e bem- que era conveniente, por
razes de segu-rana jurdica, explicitar os critrios pelos quais se
pauta na formulao dos pedidos de aplicao de sanes que submete
apreciao do Tribunal de Justia. Assim, a Comisso explicitou, atravs
de duas Comunicaes, uma de 1996, a outra de 1997 (1181, os
parmetros que toma em considerao para efeitos do clculo do valor
das sanes cuja aplicao requer ao Tribunal de Justia, e que so, em
termos gerais os seguintes: (i) gravidade da infraco; (ii)
consequncias da infraco para o interesse geral e para interesses
particulares; (iii) durao da infraco; e (iu) capacidade de
pagamento do Estado-membro em causa.
A sano aplicada por fora dos acrdos que o Tribunal de Justia
adopta nos termos do n.2 2, do artigo 228.Q do Tratado CE; nos
casos de sano varivel (at cessao da situao de incumprimento), a
aplicao da sano cessar apenas no momento em que o Estado-membro d
integral cumprimento ao dever de execuo da deciso judicial cuja
inexe-cuo esteja em causa.
~~------------
,.118
, Comunicao n. 96/C 242/07, JOCE Srie C 242, de 21.08.1996, p.6,
e Comunicao n. 97/C 63/02, JOCE Srie C 63, de 28.02.1997, p. 2.
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Apontamentos sobre o Sistema Judicial da Comunidade Europeia
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Sem prejuzo do carcter inovador do regime do n. 2, do artigo
228., de notar que o Tratado omisso em relao s condies de execuo
dos acrdos sancionatrios, nos casos em que no se verifique o
pagamento espontneo das sanes, por parte dos Estados-membros que
tenham sido condenados pelo Tribunal de Justia. O recurso ao
processo executivo nacional parece estar excludo, por virtude da
conjugao do disposto no artigo 244. com o 1., do artigo 256., pelo
que se coloca a questo de saber se existem na ordem jurdica
comunitria mecanismos processuais que permitam responder a essa
situao.
Na falta de regras especficas, a nica alternativa que parece
existir, no momento presente, a do desencadeamento, pela Comisso,
de um novo processo por incumprimento tendo por objecto, desta
feita, a constatao do incumprimento do dever de execuo do acrdo
sancionatrio. Mas a verdade que o carcter meramente declarativo do
acrdo que constate esse incumprimento no permite, verdadeiramente,
resolver o problema.
A concluir este ponto, sublinhe-se que a primeira situao de
aplicao de uma sano fmanceira a um Estado-membro, com fundamento no
n. 2, do artigo 228. do Tratado CE, ocorreu no ano de 2000, num
processo movido pela Comisso Europeia contra a Repblica Helnica
(ng> por inexecuo de um anterior acrdo do Tribunal de Justia, no
domnio da poltica de ambiente. Com base nos critrios acima
indicados, a Comisso requereu ao Tribunal de Justia a aplicao de
uma multa diria de 24.000, tendo o Tribunal aplicado uma sano
pecuniria compulsria de 20.000 por cada dia de atraso na adopo das
medidas necessrias para o cumprimento do acrdo.
Mais recentemente, de assinalar a importncia do acrdo proferido
no proc. C-304/02, Comisso c. Frana, no s pelo montante das sanes
aplicadas, como sobretudo pelo circunstncia de, no obstante a letra
do n. 2, do artigo 228., o Tribunal de Justia ter considerado que
possvel cumular, num mesmo processo, a aplicao de sanes de quantia
fixa com sanes pecunirias compulsrias (12>.