1 MODELO SISTÉMICO PARA EL ESTUDIO DEL ESTADO, LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA GESTIÓN PÚBLICA, EN EL CONTEXTO DE LOS REGÍMENES CONTEMPORÁNEOS Alejandro Sánchez García * * Director de Asesoría Legal y Situación Patrimonial de la Secretaría de la Gestión Pública y Maestro en Desarrollo Organizacional por la Universidad de Guanajuato.
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MODELO SISTÉMICO PARA EL ESTUDIO DEL ESTADO, LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA GESTIÓN PÚBLICA, EN EL
CONTEXTO DE LOS REGÍMENES CONTEMPORÁNEOS
Alejandro Sánchez García*
* Director de Asesoría Legal y Situación Patrimonial de la Secretaría de la Gestión Pública y Maestro en Desarrollo Organizacional por la Universidad de Guanajuato.
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ÍNDICE DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
I. ESTADO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
I.A. NUESTRA CONCEPCIÓN.
I.A.1.Modelo sistémico para el estudio del Estado.
I.A.1.a. PARTE ESTATICA DEL ESTADO.
Los Principios Políticos Fundamentales.
Los Derechos Fundamentales.
El Control Jurisdiccional Constitucional.
I.A.1.b. PARTE DINÁMICA DEL ESTADO
El Sistema Político.
La administración pública.
I.B. NUEVAS CORRIENTES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LOS REGÍMENES
CONTEMPORÁNEOS.
a) La visión ortodoxa de la administración pública;
b) la visión Liberal de la administración pública, y
c) la visión empresarial de la administración pública.
II. LA GESTIÓN PÚBLICA.
II.A. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA O NEW PUBLIC MANAGEMENT.
II.A.1. CORRIENTES DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA.
BIBLIOGRAFÍA
HEMEROGRAFÍA
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INTRODUCCION
Las administraciones públicas cuyo objeto último es la satisfacción de
las necesidades colectivas mediante la prestación de los servicios públicos, han
enfrentado cambios importantes en las últimas décadas, pasando de una
administración patrimonialista, a una administración en donde la gestión es la
principal herramienta para lograr la efectividad gubernamental. En este sentido,
la gestión pública, como parte dinámica del Estado, enfrenta la imperiosa
necesidad de utilizar diversos mecanismos para cumplir con sus fines, siendo
muchos de ellos el resultante de corrientes internacionales, unas de origen
público, otras de origen privado, que buscan ante todo una administración
pública medible y de resultados.
En la década de los ochentas, se efectuaron profundas transformaciones
políticas, que se tradujeron en cambios de los regímenes socio-políticos,
principalmente en la Administración Pública y en la forma de gestionar “por
promover nuevas formas de regir y nuevas relaciones entre los ciudadanos y el
4
gobierno”1, el Reino Unido fue uno de los precursores de este movimiento en el
que se decidió “reinventar a la Administración Pública de acuerdo con los
principios de la economía neoliberal, es decir, que existió un espíritu de
transformación orientado hacia el mercado”2.
De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico no existe un solo modelo para una solución única a los problemas
de gobernabilidad y administración. Para el caso de México, las reformas
estatales que iniciaron en 1982 han evolucionado de manera gradual y bajo
distintas modalidades: consistentemente dirigida en el terreno económico,
defensiva en las reformas político-electorales, y muy limitada y fragmentada en
el campo administrativo. Según Kaufman “fue más fácil modificar los objetivos
gubernamentales que los sistemas legales y administrativos”3.
Bajo la perspectiva de la Nueva Gestión Pública se agrupan muchas
corrientes y modelos de gestión diferentes; unos analíticos, la mayoría de
carácter normativo; unos genéricos y otros más concretos. Corrientes
significativas de la Nueva Gestión Publica son: la desregulación, la
1 GUERRERO, Omar, Nuevas Tendencias de la Administración Pública, Porrúa, México 2003, p. 212. 2 Ibíd. p. 213. 3 Robert Kaufman, The comparative Politics of Administrative Reform: Some Implications for Theory and Policy, en Ben Schneider, Blanca Heredia, Reinventing Leviathan, The Politics of …”, Op. cit. pp. 281-302, cit. Por María de Lourdes Floreas Alonso en “Reforma del Estado y reforma Administrativa”, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, México, 2001, p. 21-22.
5
agencialización, la gerencialización, la privatización, la externalización (servicios
públicos gestionados por organizaciones privadas con y sin ánimo de lucro), la
ética en la gestión pública, la participación ciudadana, etc.; “todo ello intentando
vertebrar un nuevo paradigma que se ha denominado “postburocrático”4.
Al finalizar el Siglo XX, en los países industrializados se inició un proceso
al que se denominó “desregulación”, que se interpreta como dejar de dar
reglas, ya que en sentido etimológico el prefijo “des” denota negación o
inversión del significado de la palabra a la que antecede.
Este proceso coincide, también, con una tendencia creciente a abrir a los
particulares actividades que originalmente estaban reservadas al Estado, por lo
cual ha habido necesidad de regular dichas actividades.
En este sentido, a finales del siglo XX, en la mayoría de los países que
integran la OCDE, sus gobernantes emprendieron cambios en los sistemas
administrativos para incrementar la capacidad de dirigir a la Administración
Pública5.
4 BARZELAY, M., Atravesando la Burocracia. Una Nueva Perspectiva de la Administración Pública, México, Fondo de Cultura Económica, 1998, p. 54. 5 BARZELAY. Op. cit. p. 214.
6
Por lo anterior, la construcción de modelos teóricos nos permite contar
con herramientas adecuadas para interpretar los cambios y transformaciones,
que de manera beligerante, se presentan en la realidad social en la vida de las
organizaciones públicas y privadas.
Es por ello, que el estudio que nos ocupa, pretende instituirse en un
modelo teórico que sirva de referencia para estudiar al Estado, a la
administración pública y a la gestión pública, dentro de un esquema sistémico
que responda a las exigencias del Estado Constitucional Contemporáneo, por
un lado, y a su vez, responda por el otro, a la dinámica de los sistemas políticos
y regímenes contemporáneos.
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I. ESTADO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Es sin duda por más debatido, que el Estado representa aquella unidad
organizacional por excelencia, de estructuración del Poder Político. Asimismo,
se ha sostenido que “… el concepto de estado no es un concepto universal
sino que sirve solamente para indicar y describir una forma de ordenamiento
político que se dio en Europa a partir del siglo XIII y hasta fines del siglo XVIII
o hasta los inicios del XIX…”6.
Un Estudio respetuoso sobre la entidad estatal, es aquel efectuado por el
maestro Francisco Porrúa Pérez en su obra Teoría del Estado, en la cual
afirma: “El Estado es una sociedad humana, asentada de manera
permanente en el territorio que le corresponde, sujeta a un poder soberano
que crea, define y aplica un orden jurídico que estructura a la sociedad estatal
para obtener el bien publico temporal de sus componentes”7.
De la anterior noción se desprende el verdadero convencimiento de la
existencia de la realidad estatal; y mayor énfasis determina al confrontar el
binomio estado y derecho, llegando a las siguientes conclusiones:
6 BOBBIO, Norberto y et. al., Diccionario de Política, t. a-j, 13ª. Ed., Siglo XXI, Madrid, 2002, p. 563. 7 Porrua, 25ª. Ed., Mexico, 1992, p. 198.
8
Primera. El Estado es un ente complejo que presenta diversos aspectos.
Segunda. Entre esos aspectos se encuentra un conjunto de hombres
produciendo, creando y definiendo un orden jurídico.
Tercera. En consecuencia, Estado y Derecho se encuentran en una relación
de todo a parte. El Derecho es una de las partes sustanciales del Estado,
porque no se concibe a este sin el Derecho, ni al Derecho como realidad
positiva separándolo del Estado.
Cuarta. Como mera operación mental si podemos concebir al Estado y al
Derecho aisladamente; pero como simples conceptos, pues en la realidad
existencial son paralelos.
Quinta. La relación entre Derecho y Estado es la de una parte sustancial de
un ente con la totalidad del mismo.
Sexta. El papel del Derecho es encauzar al Estado en sus funciones dentro de
un sistema normativo.”8
Por su parte, la concepción del Estado Moderno, surge con la
secularización del Poder, esto es, con la separación del poder político y del
8 Ibid., pp 164-165.
9
poder religioso, pues recordemos que en la época señalada, se disputaba el
ejercicio de potestades públicas entre el Papa, el Rey y el señor feudal, y que
gracias a las ideas de Maquiavelo9, comienza a señalarse en forma directa la
necesidad de estudiar al poder fuera de todo tipo de consideraciones de
carácter ético y religioso. Por ello, el Estado moderno surge con la referida
secularización del poder, con el objeto de “dar a Dios lo que es de Dios, y al
César lo que es del Cesar”, esto es que el “príncipe” se dedique a ejercer el
poder político sobre la tierra (poder temporal), y el “Papa” se dedique a ejercer
el poder espiritual.
La doctrina clásica ha distinguido que el Estado se compone de Población,
Territorio y Gobierno; algunos, tal es el caso del español Adolfo Posada,
agrega el “Poder Soberano” y el “fin” consistente en el bien público temporal;
por su parte, Hans Kelsen lo relaciona simplemente con el ordenamiento
jurídico, es decir, establece que el Estado no es sino la expresión de la ley
positiva; Weber lo refiere como el monopolio de la violencia legítima, haciendo
alusión sobre todo a la parte política del “stato, o bien, recordemos a Marco
Tulio Cicerón que lo relaciona con la “res publica”, la cosa pública que tenía
como finalidad la satisfacción de las necesidades colectivas; entre otros no
menos importantes que hacen alusión al poder que ejerce dicha organización
política, tal es el caso de Juan Bodino que lo refiere al concepto de Soberanía.
9 Vid. “El Principie” obra escrita por Nicolás Maquiavelo.
10
Sin embargo, la conceptualización realizada por estos doctrinistas se
efectúa con el objeto de establecer que el Estado es un ente complejo,
dinámico en unos casos, estático en otros, dependiendo del factor, variable o
elemento bajo el cual se esté sujetando su estudio: Político, Jurídico,
Administrativo, Social, Económico, entre otros.
Por su parte, se ha definido a la administración pública como “El sistema
dinámico – integrado por normas, objetivos, estructuras, órganos, funciones,
métodos y procedimientos, elementos humanos y recursos económicos y
materiales – a través del cual se ejecutan o instrumentan las políticas y las
decisiones de quienes representan o gobiernan una comunidad políticamente
organizada”10.
Por lo anterior, en el siguiente capítulo trataremos de proponer un
modelo académico, a través del cual podamos identificar cuáles son las partes
en las que se sustenta el Estado Contemporáneo, en nuestro caso, el Estado
Mexicano, y dentro del mismo en donde se ubica a la administración pública y
ese nuevo movimiento denominado Nueva Gestión Pública, pues en
ocasiones la praxis nos orilla a tomar como sinónimos conceptos que, por su
10 CARRILLO CASTRO, Alejandro, La reforma Administrativa en México: Metodología para el estudio del Funcionamiento y Reforma de la Administración Pública, 1ª. Ed., Porrúa, México, 1988, p. 27.
11
propia naturaleza, tienen una funcionalidad y dinámica distinta dentro del
propio fenómeno estatal, tal es el caso del gobierno y de la administración
pública.
I.A. NUESTRA CONCEPCIÓN.
Para efectos académicos, he formulado un modelo a través del cual se
pueda explicar de manera integral los diversos fenómenos y movimientos que
se originan dentro del “Estado”, pero sobre todo, cuáles son sus partes
esenciales o fundamentales, o en términos de las ciencias biológicas, cuál es
el ADN del Estado; de ahí que cada una de sus partes o elementos deben de
visualizarse de manera parcial, sólo para el efecto de comprenderlas y
analizarlas, sin embargo, se debe tener siempre presente la idea de que, bajo
una perspectiva sistémica, todas y cada una de las partes del elemento
estatal, se encuentra interrelacionadas unas a otras de manera necesaria, y lo
que incida en una de ellas, repercute en las demás, pudiendo variar la forma
de “ser” o “estar” de la organización política por excelencia: El Estado.
12
I.A.1.Modelo sistémico para el estudio del Estado.
De acuerdo a la teoría de sistemas, esto es, la “… systems theory
presenta un carácter propio y una orientación inconfundible: fundamentalmente
se asume que los sistemas, en cuanto tales, tienen genéricas características
comunes y que, por lo tanto, la investigación científica, sin importar su campo
de aplicación (desde la física hasta la biología, desde la economía hasta la
sociología), puede encontrar significados y orientaciones comunes en el
concepto de sistema. Se puede decir, fundamentalmente, que cuando se habla
de Systems theory se habla de un movimiento que propugna la unidad de la
ciencia. Las investigaciones particulares que han nacido de este movimiento
presentan numerosas diferencias entre sí en lo que se refiere a los métodos y
las orientaciones conceptuales: hay contribuciones de representantes de la
concepción racionalistas de la organización, como los cultores de la cibernética,
y obras, por el contrario, que se caracterizan por la concepción organicista,
especialmente aquéllas producidas por los psicólogos”.11
“Von Bertalanffy se refiere a un sistema como un conjunto de ´elementos
que se mantienen en interacción´... sistema, denota interdependencia,
11 BOBBIO, Norberto, op. cit., p. 1090.
13
interconexiones y correlaciones de un conjunto de elementos que constituyen
un todo identificable…”12.
En esta tesitura, el Estado es un sistema abierto que interactúa con el
entorno, es decir, presenta un grado de permeabilidad pero al mismo tiempo,
está claramente delimitado del mismo.
Así, resulta relevante entender el funcionamiento del Estado y de cada
uno de sus elementos como sistema, para tratar de determinar el cómo lograr
su adaptación frente a los cambios y transformaciones sociales reales, y buscar
el equilibrio y la adaptabilidad, esto es, el ser gobernable y gozar de una
“gobernanza”13 saludable.
12 FRENCH L. WENDELL y Cecil H. Bell, Jr., Desarrollo Organizacional, 5a. Ed., Prentice Hall, México, 1997. p. 91. 13 Joan Prats establece que “los nuevos modos de gobernación que se reconocen crecientemente como "gobernanza" no significan anulación sino modulación y reequilibrio de los anteriores (burocracia y gerencia). La gobernanza, en la medida en que pueda ser considerada un paradigma, no tiene pretensiones de universalidad. En realidad sirve para comprender positivamente y reformar normativamente la estructura y procesos de gobernación en todos aquellos ámbitos en que la burocracia o la nueva gerencia pública resultan inapropiados. Dichos ámbitos incluyen desde luego todas las actuaciones públicas relacionadas con los temas más complejos, diversos y dinámicos de nuestro tiempo. De ahí que con razón pueda decirse que la gobernanza es el modo de gobernación, si no único, sí el característico de nuestro tiempo”. Fuente: “Pero Qué es la Gobernanza” en Gobernanza- Revista Internacional para el Desarrollo Humano, http://www.iigov.org/gbz/article.drt?edi=14352&art=14369. [fecha de consulta: 13 de Febrero de 2008].
14
La figura I.1.A. Muestra en forma gráfica la concepción de un Estado
bajo la teoría de sistemas.
Como se puede observar de la anterior figura, la concepción del Estado se da
de manera sistémica, esto es, cada uno de sus elementos se interrelacionan
unos a otros para conformar la esencia o ADN del Estado Contemporáneo.
A continuación explicaremos cada una de las partes del Estado.
Figura I.1.A
15
I. A.1.a. PARTE ESTATICA DEL ESTADO
La parte Estática del Estado, implica que ella se encuentra establecida
con la finalidad de dar permanencia, continuidad, regularidad y estabilidad a la
organización política estatal. Trata de permanecer incólume y de conformarse
en una estructura que soporte los procesos dinámicos que se originan dentro
de su seno (políticos, económicos, sociales, entre otros); conforma la parte
institucional del Estado en términos de perdurar y permitir su desarrollo
durante un tiempo y espacio determinado.
Le hemos denominado “parte estática del Estado” porque se integra de
aquellos elementos que de manera normal u ordinaria, no pueden modificarse
bajo procedimientos sencillos, pero sobre todo, no se puede alterar a los
mismos pues ello trasformaría la estructura organizacional estatal, su
“constitución”; su base.
Forman la parte estática del Estado:
I. Los Principios Políticos Fundamentales.
II. Los Derechos Fundamentales.
16
III. El Control Jurisdiccional Constitucional.
A continuación desarrollaré cada uno de los elementos que conforman la
parte estática del Estado.
I. Los Principios Políticos Fundamentales.
Desde Aristóteles la conceptualización de los principios guarda una
sinonimia con los conceptos actuales, tal y como puede apreciarse de la
definición dada por este filosofo: “… es común a todos los principios el ser
punto de partida desde el que una cosa es, se hace, o se conoce”14.
Los Principios Políticos Fundamentales son en nuestra concepción
aquellas normas supraordenadas al ordenamiento jurídico ordinario, que
orientan la actividad legislativa, judicial y administrtativa del Estado, y que se
constituyen en elemento primordial de su parte estructural.
Se dice que son “Políticos Fundamentales” porque establecen aquellas
directrices que le interesan al Estado como organización política de manera
fundamental.
14 Aristóteles, Metafísica, Libro V, capitulo 1, Op. Cit. por VIGO, Rodolfo Luis, Interpretación Jurídica (del Modelo Iuspositívista Legalista Decimonónico a las nuevas perspectivas), Rubinzal-Culzoni Editores, Buenos Aires, Argentina, p.119.
17
En este sentido, los Principios Políticos Fundamentales del Estado
son: La división de Poderes, la forma de gobierno, y la rigidez y escritura
de la Constitución.
Es importante hacer hincapié, que para efectos de nuestro modelo, no es
conveniente exponer a profundidad todo el conjunto de teorías y doctrinas que
conforman a cada uno de sus elementos. Por citar un ejemplo, para exponer
la forma de gobierno como un principio político fundamental del Estado, no es
dable desarrollar las distintas corrientes representativas en la historia del
pensamiento político, ya que ello no es parte de nuestra investigación y
complicaría la explicación de nuestro modelo; por ello, en cada uno de sus
elementos, expondremos aquella corriente, doctrina o teoría más significativa
que nos ayude a ubicar dichos elementos como parte principal del Estado, en
este caso ejemplificado, la división de poderes y la forma de gobierno como
parte estática del Estado.
En esta tesitura, y aclarando la materia de nuestra investigación,
explicaremos el primero de sus elementos, esto es, la forma de gobierno.
18
I.A. La forma de Gobierno
Por forma de Gobierno entiendo la manera en la que se ejerce el poder
político en una organización política determinada.
Gianfranco Pasquino establece que “El análisis de las formas de
gobierno se plantea como conceptualmente distinto del análisis concerniente
a las formas de Estado (o de régimen)”15.
Es en este sentido, que las formas de gobierno se van a identificar con la
tradicional clasificación aristotélica de formas puras y formas impuras de
gobierno, tesis que desarrolla en su obra “La Política”16.
De esta manera, la clasificación Aristotélica puede simplificarse en el
siguiente cuadro:
MODELO ARISTOTÉLICO DE LAS FORMAS DE GOBIERNO
FORMAS PURAS FORMAS IMPURAS
MONARQUIA TIRANIA
ARISTOCRACIA OLIGARQUIA
DEMOCRACIA POLITEIA (DEMAGOGIA)
Cuadro I.A.1
15 BOBBIO, Norberto, op. cit., p. 670 y ss. 16 SAMARANCH, Francisco P, Aristóteles, Obras, Madrid, Aguilar, 1977, p. 89.
19
Las formas de gobierno puras son aquellas en donde el o los
gobernantes ejercen el poder político en beneficio de la mayoría, colectividad o
pueblo. En este sentido, si el referido poder es ejercido por los mismos en
beneficio de su sola persona, grupo más allegado, o que dicho poder responda
a intereses particulares, la forma de gobierno será impura.
Es en este sentido que la monarquía es el ejercicio del poder de una
persona en beneficio de la colectividad; pero si dicho poder se pervierte y lo
ejerce esa misma persona para la satisfacción de sus intereses personales o
para beneficio de unos cuantos, la forma de gobierno se convertirá en tiranía.
Asimismo, cuando el poder se ejerce por lo “mejores” (aristos) en beneficio de
la colectividad, estaremos en presencia de una Aristocracia; si el mismo poder
lo ejerce ese grupo de “mejores” pero lo utiliza en beneficio solo de ellos
mismos, se convertirá su gobierno en una Oligarquía. Finalmente, si el poder lo
ejerce en pueblo, la sociedad o la colectividad en beneficio de la propia
generalidad, estaremos en presencia de una Democracia; si el poder, lo ejerce
el propio pueblo en beneficio de la “muchedumbre” (término referido por
Aristóteles), estaremos en presencia de una politeia o demagogia.
Esta clasificación Aristotélica es ejemplificativa para explicar la forma de
gobierno del Estado Mexicano declarada por el numeral 40 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que estipula que “Es
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voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa,
democrática, federal…”.
Es una república, esto es, la res publica, la cosa pública, lo que le
interesa a la colectividad; es representativa, pues ante la imposibilidad de que
todos los individuos de manera directa tomemos las decisiones políticas, es por
lo que se crea la figura de la representación para que, a través de otros
individuos, a los que consideramos más aptos, encomendamos a nuestro
nombre y representación la referida toma de decisiones fundamentales. Es
democrática, por que el ejercicio del poder político –en términos aristotélicos -
se efectúa, por la generalidad en beneficio de dicho cuerpo colectivo.
Ahora bien, aún y cuando el constituyente confunde las formas de
gobierno con las formas de Estado, y tomando como un ejemplo de estas
últimas a la “Federación”, es que se dice que el Estado Mexicano es Federal.
EL maestro Jorge Carpizo Señala en forma sintetizada, en su obra “La
constitución Mexicana de 1917”, cuales son las características del Estado
Federal:
a) Una Constitución que crea dos órdenes, delegados y subordinados: el de la
Federación y el de las Entidades Federativas;
21
b) Las Entidades fFederativas gozan de autonomía y se otorgan su propia ley
fundamental para su régimen interior;
c) Los funcionarios de las Entidades Federativas no dependen de las
autoridades de carácter federal;
d) Las Entidades Federativas deben poseer los recursos económicos
necesarios para satisfacer sus necesidades;
e) Las Entidades Federativas intervienen en el proceso de reforma
Constitucional”.17
Así, la forma de gobierno del Estado Mexicano, se constituye en uno de
sus principios políticos fundamentales debido a que se encuentra en la
estructura o ADN de su organización política, sin que dicha forma de gobierno
pueda cambiar o variar a través de un procedimiento legislativo formal ordinario,
situación que se encuentra limitada por el diverso artículo 135 de la
Constitución Federal.
I.B. La división de Poderes.
La división de poderes, o mejor dicho, la división de las funciones del
Poder del Estado, es un Principio Político Fundamental debido a que no puede
variar so pena de alterar el ADN organizacional estatal.
17 8ª. Ed., Porrúa, México, 1990, p. 248 y ss.
22
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como parte
estructural del Estado, ha adoptado en el artículo 49 (dejando a salvo lo
dispuesto en el numerla 29) relacionado con los artículos 50, 80, 94 y 116, la
división de poderes, es decir, la separación de las funciones políticas del
Estado entre organismos diversos, para lo cual declara expresamente que el
poder de la Federación se divide para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y
Judicial; que el Poder legislativo radica en un Congreso General que se divide
en dos cámaras, una de diputados y otra de Senadores; el ejercicio del poder
Ejecutivo de la Unión en un Presidente; y el Poder Judicial en una Suprema
Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y
Unitarios de Circuitos en Juzgados de Distrito y en un Consejo de la Judicatura
federal.18
Es en este sentido de que el equilibrio de pesos y contrapesos, se constituye
en un principio político fundamental del Estado Mexicano, mismo que no es
susceptible de modificar por mero capricho o deseo del grupo legislativo
predominante.
18 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 29, 49 pfo. Segundo; 50, 80, 94 pfo. Primero; 116 pfo. Primero y 131 pfo. Segundo.
23
II. Los Derechos Fundamentales.
Se ha llegado a confundir en la práctica a los derechos fundamentales, con los
derechos naturales, y estos a su vez con los derechos subjetivos públicos y con
las garantías individuales.
Haremos una pequeña distinción entre cada uno de estos conceptos, tomando
como base el estudio efectuado por Vidaurri Aréchiga19.
Los Derechos Naturales, tienen su fundamento en la Naturaleza
Humana. Los poseen todas las personas sin discriminación de ninguna clase,
credo, cultura o religión.
Bajo la denominación de Derechos Individuales, se pretendió poner a
salvo derechos y libertades del individuo frente a la injerencia del Estado en su
ámbito privado. En este sentido, las necesidades de la vida en común, de la
vida en sociedad, han dado lugar al surgimiento de otros derechos igualmente
importantes, denominados derechos sociales, igualmente considerados
derechos humanos.
19 Vid: VIDAURRI ARÉCHIGA, Manuel, “Los Derechos Humanos”, en Investigaciones Jurídicas, Boletín No. 50 abril-junio, 1ª ed., Facultad de Derecho de la Universidad de Guanajuato, México, 1993, p.57.
24
Los Derechos de la Personalidad son aquellos que se ejercitan sobre la
propia persona en sus atributos físicos y morales. Se trata de una teorización
muy moderna perteneciente al derecho privado. Actualmente sin dejar de
reconocer que tienen puntos de unión con los derechos humanos, son
considerados simplemente como una parcela de los mismos.
Se dice que Las garantías individuales, constituyen el conjunto de
derechos y libertades mínimas elementales para el respeto del ser humano en
nuestra sociedad, y que constituyen un límite a la actuación del Estado.
Asimismo, se ha sostenido que las garantías individuales son la medida de los
derechos subjetivos públicos, esto es, la protección de los derechos sustantivos
o materiales.
Asimismo, se entiende por Derechos Fundamentales, aquellos
derechos humanos reconocidos en algún ordenamiento jurídico positivo; o bien,
solamente a aquellos derechos humanos civiles y políticos. Se dice asimismo
que son derechos esenciales en tanto que son permanentes o invariables,
además de estar íntimamente relacionados con la idea de dignidad humana.
Empero a ello, su nota se distingue de los demás porque, parafraseando a Luigi
Ferrajoli, están plasmados en el ordenamiento positivo, en una norma
fundamental, por ello son fundamentales en la medida en que los reconoce
25
el ordenamiento jurídico.
El referido autor menciona textualmente que “Derechos Fundamentales”,
éstos son normas constitucionales supraordenadas a cualquier poder
decisional: si son normativamente de ´todos´ (los miembros de una determinada
clase de sujetos), estos derechos no son alienables o negociables sino que
corresponden, por decirlo de algún modo, a prerrogativas no contingentes e
inalterables de sus titulares y a otros tantos límites y vínculos insalvables para
todos los poderes, tanto públicos como privados”20.
En este sentido, los derechos fundamentales se constituyen en
principios políticos fundamentales del Estado Mexicano, ya que los mismos
al estar reconocidos en nuestro ordenamiento jurídico supremo (carta magna),
no pueden ser modificados mediante el procedimiento ordinario legislativo.
Lo anterior, permite que dichos derechos fundamentales puedan tener
permanencia y definir la estructura del Estado Mexicano.
En la medida en que los derechos fundamentales tengan permanencia y
sean pilares de un Estado soberano, la organización política tendrá una base
sólida que le permita hacer frente al dinamismo del sistema político y de la
20 Los Fundamentos de los Derechos Fundamentales, Ed. De Gerardo Pisarello y A. De Cabo, Trorra, Madrid, 2001, p. 21.
26
administración pública, constituyéndose en un mecanismo de control estructural
del Estado.
III. El Control Jurisdiccional Constitucional.
El control jurisdiccional constitucional es un principio político fundamental
del Estado.
El control Jurisdiccional o la Jurisdicción constitucional es “...aquella que
decide sobre la validez constitucional de las leyes”21.
Un Estado sin control de sus principios políticos fundamentales
establecidos en su Constitución, por parte de un órgano que se encargue de
dicha defensa, carece de los medios para subsistir ante los embates del poder
político.
Con el control jurisdiccional, se pretende garantizar un “control” objetivo e
imparcial de la juridicidad de las actuaciones de quienes ejercen el poder.
El sistema jurisdiccional ubica al control en el área de la jurisdicción
propiamente dicha.
21 RUBIO LLORENTE, Francisco, “La Jurisdicción Constitucional como forma de Creación del Derecho” en Revista Española de Derecho Constitucional, Año 8, Núm. 22, Enero-Abril 1988, p. 10.
27
En este contexto, la Jurisdicción Constitucional o Control Constitucional
se divide en: difuso o sistema Norteamericano y concentrado o sistema
europeo.
“Cappelletti, de manera muy sintética, diferencia ambos sistemas sobre la base
de que mientras en el “difuso” el control se atribuye a todos los órganos
judiciales de un ordenamiento jurídico, que lo ejercitan incidentalmente, con
ocasión de la decisión de una causa de su competencia, en el “concentrado”, el
poder del control se concentra en un único órgano jurisdiccional”22.
III.1. El sistema Norteamericano
Se ha dicho que “la eficacia erga omnes de las decisiones de la Corte
Suprema de los Estados Unidos, no es un producto de ningún precepto
constitucional, sino consecuencia necesaria de una concepción del Derecho,
para el cual este no es tanto un sistema cerrado de normas abstractas que
sirven para orientar la conducta de los ciudadanos, y que el juez debe integrar e
interpretar para dar solución al litigio, como un conjunto abierto de reglas
concretas que dan directamente la solución a litigios definidos”23.
22 FRANÁNDEZ SEGADO, Francisco, El Sistema Constitucional Español, Ed. AYKINSON, Madrid, 1992, p. 1046-1047. 23 FRANÁNDEZ CEGADO, Francisco, Op. cit.., p. 14.
28
Por virtud del sistema Norteamericano o de Control Difuso, se exige a los
jueces preferir, en caso de existir incompatibilidad, a las normas
constitucionales por encima de la norma legal.
De comprobarse la inconstitucionalidad, los jueces, dejan de aplicar la norma
contraria a la Constitución, en un caso concreto del que están conociendo, sin
embargo dicha norma mantiene su vigencia.
III.2. El Sistema Europeo
“ En la Europa continental, en donde la separación de poderes no fue nunca
entendida como equiparación entre ellos, el poder judicial no es idealmente otra
cosa que la puissance exécutrice des coses qui dependem du droit civil”.El juez
está sujeto a la ley, a la que, en consecuencia, no puede juzgar, y con la que no
puede competir. La decisión judicial, que no revestirá nunca la forma de regla
general, limita sus efectos a quienes han sido parte en el proceso y no tiene
otra fuerza que la propia de la res judicata”24.
El Sistema Europeo, también denominado de control concentrado, se efectiviza
mediante un tribunal especial, creado constitucionalmente y de naturaleza
jurisdiccional que circunscribe su competencia, principalmente, a conocer de los
24 Íbid., 20-21.
29
recursos de inconstitucionalidad. En este caso la impugnación de una norma
legal no se vincula a la existencia de una litis.
En este sistema, el juez ordinario está impedido para pronunciarse
respecto de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley en la
aplicación del caso concreto.
En esta tesitura, cabe mencionar que las “funciones de los principios”
dependen a su vez del tipo de control de constitucionalidad que tenga cada
Estado soberano, en virtud de que al aplicador de la ley, le compete, en un
régimen de control difuso, velar por la constitucionalidad del acto y de la ley
aplicable a la situación jurídica concreta, no así en un régimen de control
concentrado, cuya vigilancia de la constitucionalidad, está destinada única y
exclusivamente a un órgano, por llamarle de alguna forma, supremo.
En el Estado Español la Función negativa que consiste en la exclusión de
los valores contrapuestos y de las normas que descansan sobre estos valores,
puede ser ejercida por cualquier juez ordinario; en el Estado Mexicano, esta no
puede ser ejercida por los segundos, de ahí que la funcionalidad depende de
las atribuciones conferidas a cada órgano del Estado.
30
I.A.1.b. PARTE DINÁMICA DEL ESTADO
La parte Dinámica del Estado, es aquella que siempre está en
movimiento, esto es, aquella que se encuentra inspirada en los factores reales
de poder que fluyen en la vida cotidiana de una organización política, así
como en aquel conjunto de técnicas que utiliza el Estado para lograr un mejor
manejo de sus recursos humanos, materiales y financieros. Estas dos partes,
Política vs. Gestión, siempre estarán en movimiento pues determinan los
cambios inmediatos en el “quehacer gubernamental”, que en obviedad,
repercutirán en el largo plazo en la forma de ser o estar del “stato”.
La parte dinámica del Estado, se encuentra establecida con el objeto de
impulsar los procesos dinámicos que se originan dentro de su seno (políticos,
económicos, sociales, entre otros); conforma la parte siempre cambiante del
Estado, con la finalidad de lograr su legitimidad, eficacia y eficiencia.
Le hemos denominado “parte dinámica del Estado” porque se integra por
aquellos elementos que de manera normal u ordinaria, pueden modificarse
bajo procedimientos sencillos, y que se puede alterar para modificar los
procesos políticos y de gestión del Estado, mismos que influirán a mediano y
largo plazo, en la estructura organizacional estatal.
31
Forman la parte dinámica del Estado:
• El Sistema Político, y
• La administración pública.
A continuación desarrollaré cada uno de los elementos de la parte dinámica del
Estado.
I. El Sistema Político.
Como hemos sostenido en el supralíneas en nuestro modelo sistémico
para el estudio del Estado, “Von Bertalanffy se refiere a un sistema como un
conjunto de elementos que se mantienen en interacción…sistema, denota
interdependencia, interconexiones y correlaciones de un conjunto de elementos
que constituyen un todo identificable…”25.
Un sistema es un conjunto interrelacionado de partes o elementos, que si
incidimos en uno de ellos, afectará a los demás de manera irreductible.
25 FRENCH L. WENDELL , Op. cit. p. 91.
32
Por su parte, Andrade Sánchez menciona que “…se entiende por
sistema un conjunto de elementos interrelacionados de forma tal que la
variación de uno de ellos produce una alteración en la acción recíproca de los
demás”26.
En torno a la conceptualización de Sistema Político parafraseando al
autor previamente citado, existen distintas y variadas teorías entre las que se
encuentran la de Easton en donde resalta que el sistema político se distingue
por la función de distribuir imperativamente valores sociales; la de Deutsh que
lo visualiza como un conjunto capaz de autodirigirse a partir de las respuestas
que recibe del medio ambiente en el cual actúa; la de Almond y Powel que
conciben al sistema político en términos de la capacidad del mismo para
realizar sus funciones; empero a ello, estos distintos enfoques, constituyen
abstracciones muy elaboradas que se alejan de la realidad política y no explican
lo que acontece con claridad al interior del sistema político.27
Por lo anterior, propongo una definición teórico-práctica para establecer
que el Sistema Político “es el conjunto de instituciones, grupos y procesos
políticos, que tienen por finalidad tomar y/o influir en las de decisiones político-
gubernamentales”.
26 ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo, Introducción a la Ciencia Política, 3ª Reimp., Harla, México, 1999, p. 242. 27 ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo, Op. Cit., pp. 248-255.
33
Existen un conjunto variado de instituciones políticas cuyo objeto es la
toma de decisiones político-gubernamentales, a diferencia de los grupos
políticos, cuyo objeto se reduce meramente a influir en dichas decisiones
político-gubernamentales, el ser participe, pero sin tener la capacidad de tomar
dichas decisiones, por corresponder ellas, por propia naturaleza, a los entes
gubernamentales.
En el mismo sentido, existen distintos procesos políticos, denominados
de esta forma por su capacidad de ser una serie ordenada y sistematizada de
etapas y pasos, que pretenden que los actores que los involucran, tomen y/o
influyan en las decisiones político-gubernamentales.
A continuación, representamos en la tabla un ejemplo de las
instituciones, grupos y procesos que forman parte del Sistema Político
Mexicano.
34
SISTEMA POLÍTICO MEXICANO
INSTITUCIONES
POLÍTICAS
GRUPOS
POLÍTICOS
PROCESOS
POLÍTICOS
Ejército Partidos Políticos Elecciones
Gobierno Cámaras
empresariales
Proceso legislativo
La figura presidencial Sindicatos Designación de
servidores públicos de
alto nivel
Cuadro I.A.
II. La administración pública.
Se ha entendido tradicionalmente por Administración Pública como
“…una entidad constituida por los diversos órganos del Poder Ejecutivo…,que
tienen por finalidad realizar las tareas sociales, permanentes y eficaces del
interés general, que la Constitución y las leyes administrativas señalan al
Estado para dar satisfacción a las necesidades generales de una nación”28.
28 SERRA ROJAS, Andrés, Derecho Administrativo, Primer Curso, 16ª ed., Porrúa, México, 1994, p. 79.
35
Por su parte, como efectivamente menciona Michael M. Harmon “Por
administradores públicos nos referimos principal pero no exclusivamente a
aquellos… que tienen la responsabilidad de realizar las tareas del gobierno”. De
la misma forma sostiene que “por definición los administradores públicos actúan
en un contexto organizacional…”.29
De la misma forma, Como afirma efectivamente Miguel Galindo
Camacho, “La actividad estatal que hoy conocemos con el nombre de
`Administración´ tiene antecedentes que se ubican en tiempos remotos de la
humanidad, pues en efecto, tan pronto como ésta concibió la posibilidad y
necesidad de la vida comunitaria y advirtió las ventajas que implican vivir
aprovechando los servicios de sus semejantes y al mismo tiempo servirles, dio
advenimiento a la administración”30.
Carrillo Castro define a la Administración Pública como “El sistema
dinámico –integrado por normas, objetivos, estructuras, órganos, funciones,
métodos y procedimientos, elementos humanos y recursos económicos y
materiales – a través del cual se ejecutan o instrumentan las políticas y
29 Teoría de la Organización para la Administración Pública, 1ª Reimp., FCE, México, 2001, p. 33. 30 Teoría de la Administración Pública, 1ª. Ed., México, Porrúa, 2000, p. 2.
36
decisiones de quienes representan o gobiernan una comunidad políticamente
organizada”31.
Finalmente, Con el término de administración pública se intenta designar
en un sentido amplio “el conjunto de actividades directamente preordenadas
para la concreta persecución de las tareas y de los fines que se consideran de
interés público o común en una colectividad o en un ordenamiento estatal”32.
Por mi parte, defino a la administración pública como “El conjunto de
procesos, estructuras y personal, todos ellos administrativos, que forman
parte del Estado, y que tienen por finalidad lograr la legalidad, eficacia y
eficiencia en la prestación de los servicios públicos colectivos”.
En este sentido, procederé a realizar un análisis de la definición
anteriormente propuesta.
Procesos administrativos públicos: Entiéndase por los mismos, al
conjunto de pasos o etapas sistematizadas e interrelacionadas entre sí, que
tienen por finalidad lograr los objetivos y fines de la administración pública.
31 CARRILLO CASTRO, Alejandro, La reforma Administrativa en México, cit. por Galindo Camacho, Op. Cit., p. 6. 32 BOBBIO, Norberto, op. Cit., p. 12.
37
Todos los procesos administrativos públicos, además de realizarse con
apego a la legalidad, buscan la eficacia y eficiencia de la administración pública,
de ahí que mediante el empleo de la planeación, organización, dirección y
control, pretenden transformar los elementos con los que cuentan (humanos,
materiales y financieros) en servicios públicos.
Como ejemplo de los procesos administrativos públicos tenemos el
proceso de programación y presupuestación del gasto público, el proceso de
contratación de personal, entre otros.
Estructuras administrativas públicas: Se definen como la agrupación
de funciones públicas y/o atribuciones públicas en unidades administrativas, así
como la asignación de tareas y responsabilidades objetivas al órgano
administrativo, con la finalidad de lograr la prestación de los servicios públicos
encomendados.
Ejemplos de estructuras administrativas públicas tenemos a las
dependencias y entidades de la administración pública, los organismos
descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria, entre otras.
Personal administrativo público: Entendemos por tal al conjunto de
personas que en los individual o colectivo, prestan un servicio al Estado,
38
derivado del conjunto de derechos, obligaciones y situaciones que surgen entre
el Estado y sus servidores o del régimen de la función pública.
Ejemplo de personal administrativo público encontramos a un Secretario
de Estado, a un Director General de un Fideicomiso Público, a una secretaria
mecanógrafa, a un policía, entre otros.
Ejemplo de las estructuras, procesos y personal de la administración pública.
AAddmmiinniissttrraacciióónn
PPúúbblliiccaa
EEssttrruuccttuurraass
aaddmmiinniissttrraattiivvaass
ddeeppeennddeenncciiaass
eennttiiddaaddeess
PPrroocceessooss
AAddmmiinniissttrraattiivvooss
PPrroocceessoo ddee ppllaanneeaacciióónn
SSeerrvviicciiooss
PPúúbblliiccooss
PPeerrssoonnaall
AAddmmiinniissttrraattiivvoo
eemmpplleeaaddooss
ppúúbblliiccooss
control de recursos
públicos
39
Es en este sentido, que bajo una perspectiva sistémica podemos
determinar el impacto de cada uno de sus elementos, en la administración
pública, esto es, el poder determinar como una estructura administrativa
pública incidirá en los procesos administrativos públicos, o bien, en el
personal administrativo público.
De esta forma, observamos el por qué la administración pública es un
elemento de la parte dinámica del Estado, ya que se encuentra en constante
movimiento incentivando el engranaje administrativo, para lograr la efectividad
gubernamental.
I.B. NUEVAS CORRIENTES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LOS
REGÍMENES CONTEMPORÁNEOS.
Como hemos asentado, para nosotros la Administración Pública puede
definirse como “Un Conjunto de Procesos, Estructuras y Personal
Administrativo, que tiene por finalidad lograr la legalidad, eficacia y eficiencia en
el desempeño del servicio público”.
En este sentido, la evolución de dicho concepto ha sido gradual,
encontrándonos en instancia próxima con distintas corrientes llamadas
40
contemporáneas, que tratan de explicar sus dinámicas, lógicas, principios y
fines, entre otros no menos importantes.
Max Weber33 es uno de los máximos exponentes de la administración
pública al desarrollar su teoría de la burocracia y al exponer el estatuto científico
de la administración pública, mediante el desarrollo de los principios de
especialización, jerarquización, formalización, personal operativo,
impersonalidad y carrera profesional, pero es sin duda Carlos Juan Bautista
Bonnin, quien es el considerado como fundador de la Ciencia de la
Administración Pública con su aportación en la Teoría Francesa.
Podemos resaltar las ideas de Fernando Cos-Gayón y Pons o Francisco
Javier de Burgos y Olmo y Pedro Saínz de Andino en España; Von Stein, Atilio
Brunialti, Domingo Romagnosi, Giovanni Manna y Lorenzo Meucci en Italia;
W.H. MOreland, E.N. Gladden, F.F. Ridley en Inglaterra; Gulick, Hamilton,
Jefferson, Woodrow Wilson, Taylor, Goodnow, Leonardo White, Marshall
Dimock, Waldo en Estados Unidos de Norteamérica; todos estos autores
representan la base o el tamiz de la administración pública contemporánea.
33 Cfr. GALINDO CAMACHO, Miguel, Teoría de la Administración Pública, México, Porrúa, 2000, p. 52-54.
41
Parafraseando a Rafael Bañon34, la visión institucional, normativa y
estructural de la administración pública está claramente vinculada, por un lado a
la Ciencia política, y por el otro a las ciencias empresariales. En este sentido, se
considera a la Ciencia Política la madre de la administración Pública, y a las
ciencias empresariales o management el padre putativo. De la misma forma, es
importante hacer hincapié –al que yo llamo - “padre natural de la administración
pública”, esto es, el derecho administrativo.
De la Ciencia Política, la administración pública obtiene el concepto de
legitimidad; le es común la toma de decisiones más importantes para la
colectividad o comunidad en aras de lograr el bien público temporal; de las
ciencias de la administración privada, su pragmatismo, técnicas de gestión y
metodologías para lograr la eficacia y eficiencia; del derecho administrativo, el
deber ser de la administración, la legalidad y su permanencia.
En este sentido, la administración pública ha resurgido en diversas
corrientes que le son representativas, ya unas impulsadas por las ciencias
empresariales, ya otras impulsadas por las políticas públicas y el sector público.
34 BAÑON MARTÍNEZ, Rafael, et, al., La Nueva Administración Pública, s.e.., Alianza Universidad Textos, Madrid, 2007, p. 18-21.
42
Humberto Falcão Martins35 presenta un estudio analítico de los tres
modelos más representativos de tipos de administración pública, resaltando
entre ellos en sus términos:
d) La visión ortodoxa de la administración pública;
e) la visión Liberal de la administración pública, y
f) la visión empresarial de la administración pública.
a) La visión ortodoxa de la administración pública.
El citado autor menciona que la visión ortodoxa de la administración
pública es la que más se aproximó originariamente a la concepción Weberiana.
Dicha visión ha evolucionado y categoriza reformas que impulsan una
consolidación de una administración pública actuante, basada en la expansión
efectiva del Estado y en la construcción de instituciones fuertes para la
maximización de las respuestas a los desafíos sociales.
Sus principales referentes son:
35 “Administración Pública Gerencial y Burocracia. La persistencia de la dicotomía entre Política y Administración”, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, Nº 9, Octubre de 1997, p. 5.7.
43
1. Control Central sobre las actividades de planificación,
coordinación, dirección, formulación e implementación de políticas
públicas.
2. Énfasis en el aumento global de la capacidad de
implementación de políticas en las diversas esferas del Estado.
3. Ocupación de cargos-clave por funcionarios de carrera,
profesionales especializados, entrenados y equipados con
tecnologías y métodos gerenciales, y dotados de recursos
presupuestarios.
4. Énfasis en la capacidad gerencial del servidor público como
incentivo para la innovación.
5. Limitación de la interferencia política sobre la administración,
mediante contratos de gestión flexibles, inclusive por medio de
arreglos organizacionales experimentales.
6. Responsabilidad desde la base hacia el vértice, versus
dirección desde el vértice hacia la base.
7. Énfasis en los ciudadanos usuarios y clientes.
8. Prioridad en la administración de cargos y salarios públicos.
9. Incremento de los programas de reclutamiento en polos de
excelencia profesional desde el punto de vista organizacional, se
trata de una propuesta de aumento de la productividad del
44
Ejecutivo, cuyo principal aspecto es el énfasis en la aplicación de
tecnologías administrativas para el mejoramiento de la gestión
pública.
b) La visión Liberal de la administración pública.
En este mismo orden de ideas, parafraseando al autor referenciado en el
inciso que precede, la visión liberal de la administración pública se basa en la
lógica del mercado.
Se sostiene que esta visión, pretende basar su fundamento en la
capacidad de decisión política del burócrata, pero se enfoca la cuestión de la
ética de la burocracia desde la perspectiva de su conformación a las
orientaciones político-partidarias.
“Sus principios se inspiran en el ideal de intervención estatal de los
economistas clásicos y de los adeptos de la llamada teoría de la escogencia
pública (public choice), inspirados en la filosofía liberal de Adam Smith y en el
pensamiento económico de la Escuela Austríaca del siglo XIX. Este
pensamiento - en el que actualmente se destacan las corrientes monetarista y
neoliberal, dentro de las cuales se incluyen principalmente Milton Friedman,
45
George Stigler y Gary Baecker, y los más destacados teóricos de la escogencia
pública, James Buchanan”36.
Sus principales referentes son:
1. Reducción del tamaño del Estado, vía privatización,
tercerización y voluntarismo.
2. Descentralización y desconcentración de la esfera federal
hacia la estadual y municipal.
3. Desreglamentación radical.
4. Fuerte liderazgo político desde el vértice hacia la base.
5. Lealtad extrema a los programas de gobierno.
6. Ocupación de cargos-clave en la administración por
individuos comprometidos con la agenda política partidista, en
lugar de funcionarios de carrera.
7. Papel tecnocrático del administrador público: restringido a
tareas administrativas, como administración de contratos,
servicios y normas.
8. Empleo de técnicas de administración por resultados en las
instancias de ejecución, como administración por objetivos,
premios e incentivos por productividad.
36 FALCÃO MARTINS, Humberto, Op. Cit. p. 5-6.
46
9. Proceso decisorio centrado en análisis de costo-beneficio.
Asimismo, se han destacado como parte polémica de esta visión los
siguientes aspectos:
a. Estilo gerencial autoritario y jerárquicamente
rígido;
b. Ocupación de cargos-clave según criterios
fundamentalmente políticos;
c. Desestímulo a la administración participativa,
democrática;
d. Síndrome de la privatización y la
desreglamentación, que puede llevar a la omisión
en áreas donde la acción pública es necesaria.
Pero la crítica principal - sostiene Falcão -, es que este modelo parece
ubicarse contra el Estado, así como posicionar a la política contra la
administración pública, tanta es su creencia fatalista en la imposibilidad de que
los sistemas burocráticos puedan tornarse en instancias capaces de promover
la voluntad política de una manera más integrada y funcional.
47
g) La visión empresarial de la administración pública.
Sin duda es conocida la obra de David Orborne & Ted Gaebler: “La
Reinvención del Gobierno: la influencia del espíritu empresarial en el sector
público”37.
Como sostiene FALCÃO, un tercer modelo de administración pública
alcanzó a ocupar, de una forma incisiva, un lugar central en las discusiones
académicas y políticas en el campo de la administración pública en los años
90.38
El enfoque de esta visión, esto es, empresarial para el sector público,
tiene su fundamento en el establecimiento de diversas técnicas empresariales o
de management, tales como Administración por Objetivos y Administración por
Resultados, Atención al Cliente, la reingeniería, la calidad total, el
redimensionamiento, entre otras, técnicas aplicadas para la gestión de
organizaciones públicas.
Para los autores de la “Reinvención del Gobierno”, la nueva era, post-
progresiva opuesta a la administración pública ortodoxa, tiene sus
caracterización en la competencia global, por la integración de la comunicación,
37 Vid. Paidós y Sociedad, Barcelona, 2002, 494 pp. 38 Op. Cit. p. 7.
48
por la economía centrada en la tecnología y en los nichos de mercado,
características, según ellos, incompatibles con la lógica operacional de la
burocracia tradicional.
Sus principales referentes son:
1. Preferencia por alternativas de producción externa de
bienes y servicios: tercerización y agencialización.
2. Asociaciones gobierno-sociedad civil, voluntariado.
3. Gestión participativa de programas y proyectos con los
clientes.
4. Estímulo a la competencia interna y externa.
5. Desreglamentación interna, simplificación organizacional y
clarificación de papeles y misiones.
6. Evaluación y financiamientos basados en resultados.
7. Imagen del cliente como consumidor: con derecho a
escogencia, investigación de preferencias y actitudes,
entrenamiento en atención y formularios de sugerencias.
8. Creación de centros de resultados financieros, promoviendo
una acción pública rentable.
9. Previsión estratégica de servicios.
49
10. Descentralización y desconcentración: control jerárquico
versus autoridad, desarrollo de equipos (team building), gestión
participativa, cooperación trabajadores-gerentes, círculos de
control de calidad y programas de desarrollo gerencial.
11. Atención de las finalidades gubernamentales a través de la
reestructuración del mercado.
Como observamos, las tres visiones parten de la preminencia que se le
de a uno de sus factores, esto es, a la burocracia (administración Pública),
Política, o al mercado, constituyéndose todas ellas en formas de administración
pública.
II. LA GESTIÓN PÚBLICA.
Se ha entendido genéricamente con el término de gestión pública, a “un
nuevo intento por mejorar los servicios públicos, en razón de satisfacer a la
comunidad”39.
De la misma forma, se denota como “gestión pública” “…la organización
y el manejo de una serie de recursos organizativos, financieros, humanos y
39 MIJAREZ SÀNCHEZ, Mario Raúl, Gestión Pública: última llamada para México, s.e., Universidad Hernán Cortés, Veracruz, 2002, p. 69.
50
técnicos … para proporcionar a los distintos sectores de la población los
satisfactores de sus respectivas necesidades de bienes de consumo
individual y colectivo y estimular sus potencialidades de desarrollo …”40.
La conceptualización de la administración pública y de la gestión
pública son completamente distintas.
Podemos sostener que los orígenes de la administración pública se
remonta a aquella añeja discusión entre política vs. Administración.
Bozeman acota que “La gestión pública como campo de estudio y
empresa educativa parece haber brotado a finales de los años setenta y
comienzos de los ochenta en dos instituciones muy distintas: las escuelas
comerciales y las escuelas de políticas públicas…”41.
El enfoque de la gestión pública basado en la Escuela de las Políticas
Públicas, hace hincapié en la estrategia y las políticas.
40 “La participación Ciudadana en la Gestión Local”, en Información Básica sobre Administración y Gobierno Municipal, Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, Dirección de Capacitación y Profesionalización del Servicio Público Local, México, 2007, p. 139. 41 BOZEMAN, Barry, La Gestión Pública su situación actual, 1ª ed., FCE, México, 1998, pp. 37.
51
Por su parte, el enfoque basado en las Escuelas de Comercio o de
Negocios, se fundamenta en la mecánica y los procesos de administración
interna.
Se sostiene que “… las Escuelas de Políticas Públicas […] se fundaron…
como rechazo directo a la administración pública a la vieja usanza. Las
escuelas de Políticas se orientaron mucho más al análisis cuantitativo
formal…sin embargo empezaron a reconocer…[que] en el sector público había
poca demanda de análisis cuantitativo formal, o de `gran diseño´ de las
políticas. En cambio había una gran demanda de gestión… necesitaban algo a
fin a la administración pública, pero que no se identificara con este campo
anticuado… como solución se inventó la gestión pública. […] Pese a su
creciente interés por la gestión estratégica e interorganizacional, [el enfoque de
la gestión pública derivado de las escuelas comerciales y de negocios] sigue
más orientado hacia los procesos… los temas relacionados con diseño de
organizaciones, personal, presupuestación, etc., interesan a los partidarios de
este enfoque… El proceso recibe poca atención del enfoque de [las Escuelas
de las Políticas Públicas], que en cambio subraya las políticas y la
política”42.
42 BOZEMAN, Barry, Op. Cit., pp. 38-42.
52
II.A. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA O NEW PUBLIC MANAGEMENT.
La reforma del sector público se ha difundido de manera proliferada en el
mundo.
Como establece Pollit y Bouckaert, su ejercicio representa la creencia de
que “conduce a un gobierno más económico y eficiente, con servicios de mayor
calidad y programas más eficaces, y además, simultáneamente, introduce
cambios como la ampliación del control político, mayor libertad a los gerentes
para que lleven a cabo su gestión, mayor transparencia gubernamental y una
mejora de la imagen de aquellos ministros y líderes más comprometidos”43.
Andrea López citando a Hood, establece que “la Nueva Gestión Pública
(en inglés, New Public Management) se ha convertido en el cuerpo doctrinario
común imperante en la agenda de la reforma burocrática en numerosos países
de la OCDE desde finales de los años setenta. En este sentido acota que si
bien puede considerarse a la reforma administrativa como “un subconjunto de
todo el desempeño político, no una serie de esfuerzos técnicos separados de
ella…el denominado “modelo convencional” de la NGP [Nueva Gestión Pública]
reconoce básicamente a la reforma de la gestión pública como “una serie de
43 POLLIT, Christopher, Op. Cit. p. 98.
53
cambios intencionales de las estructuras y procesos de organizaciones del
sector público con el objetivo de que funcionen mejor -en algún sentido”44.
La NGP implica una dinámica específica dentro de la administración
pública que debe de responder a la formación del funcionariado, y en términos
de Arellano45, la burocracia en nuestro país, no es del tipo que la NGP asume,
esto es, una burocracia altamente institucionalizada, suficientemente hábil para
construir e imponer su propia agenda vía las políticas públicas diseñadas desde
el legislativo y las altas esferas del poder ejecutivo.
Asimismo, Barzelay46 ha establecido que es indispensable preguntarse
dos cosas para hablar en serio de la implementación de las ideas de la NGP en
un país en específico:
a. ¿qué razones llevan a los tomadores de decisión
gubernamentales de un país a implementar reformas
administrativas?;
44 LÓPEZ, Andrea, La Nueva Gestión Pública: Algunas Precisiones para su abordaje
conceptual, Serie I: Desarrollo Institucional y Reforma del Estado, Documento Nº 68, INAP, México, p. 10. 45 ARELLANO GAULT, David, “Nueva Gestión Pública: ¿el meteorito que mató al
dinosaurio? Lecciones para la reforma administrativa en países como México”, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 23, Caracas, Junio 2002, p. 13. 46 BARZELAY, Michael, The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue, Berkeley: University of California Press, 2000, cit. por ARELLANO , Op. cit., p. 14.
54
b. ¿qué objetivos de política se persiguen en el proceso
y cómo se van adaptando a la realidad institucional?
En definitiva, pareciera ser una ruta más productiva a mantenerse en la
discusión de binomios conceptuales o luchas paradigmáticas, que difícilmente
tiene un sólido y único marco de referencia.
En el mismo contexto, algunos sostienen que el énfasis de la NGP, se
encuentra en la incorporación de herramientas de gestión empresarial al sector
público, y que ello tiene su justificación central, en la necesidad de recrear en el
ámbito público condiciones semejantes a las del funcionamiento de los
mercados; otros, sostienen que el verdadero fundamento de la modernización
de la gestión pública se encuentra en el impulso de las denominadas Cinco R:
“Reestructuración”,“Reingeniería”,“Reinvención”,“Realineación” y
“Reconceptualización”.
Por nuestra parte, consideramos que la Nueva Gestión Pública o New
Public Management persigue como síntesis:
1) Cambio de valores en la definición del papel del sector público:
55
� Valores Privados: Aquellos derivados de las ciencias
empresariales: eficacia, eficiencia, efectividad.
� Principios sociales: Solidaridad, subsidiaridad,
sustentabilidad, sostenibilidad.
2) Incorporación de principios y técnicas de gestión:
• Planeación estratégica;
• Uso de tecnologías de información y Comunicaciones;
• e-gobierno
• Evaluación del desempeño;
• Construcción de Indicadores.
La NGP en nuestro concepto, se consolida con los principios de las
ciencias empresariales, la ciencia política, la economía pública y el derecho
administrativo. Es la síntesis del aporte de una nueva forma de responder a la
multifactoriedad de las necesidades individuales, grupales, sociales y estatales,
mediante una reacción de multidisciplinariedad en forma transversal.
56
Espacio de lo Público y de lo Privado
Cuadro III.A.1)
II.A.1. CORRIENTES DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA.
Como hicimos referencia en la introducción del presente trabajo, bajo la
perspectiva de la Nueva Gestión Pública se agrupan muchas corrientes y
modelos de gestión diferentes; tal es el caso de: la desregulación, la
agencialización, la gerencialización, la privatización, la externalización
Poder Público
Poder Económico
Poder Político
Poder Social
57
(servicios públicos gestionados por organizaciones privadas con y sin ánimo de
lucro), la ética en la gestión pública, la participación ciudadana, etc.; “todo ello
intentando vertebrar un nuevo paradigma que se ha denominado
“postburocrático”47.
Sin embargo, todas esas diversas corrientes de la NGP se han desarrollado
en contexto diversos, sin que en realidad se constituyan en plenas instituciones
de la NGP, debido a que se establecen como meras herramientas de gestión,
esto es, verdaderas iniciativas de la administración pública empresarial, o bien,
porque se establecen como meras políticas públicas generales sin permear al
interior o a la base de la administración pública, esto es, verdaderas iniciativas
de la administración pública ortodoxa o liberal; todos ellos, importantes
problemas que en la practica enfrenta la NGP al implementar sus variantes en
los distintos Estados contemporáneos.
El fenómeno anteriormente descrito, ha ocurrido con la implementación
de la Mejora Regulatoria en diversos países del mundo, pues parten del impulso
de pequeños paliativos administrativos, normativos o económicos, sin
considerase como una alternativa de solución integral de los grandes problemas
de las administraciones públicas contemporáneas.
47 BARZELAY, Atravesando la Burocracia, .Op. cit. p. 54.
58
BIBLIOGRAFIA
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nuevas perspectivas), Rubinzal-Culzoni Editores, Buenos Aires, Argentina,
p.119
BAÑON MARTÍNEZ, Rafael, et, al., La Nueva Administración Pública, s.e..,
Alianza Universidad Textos, Madrid, 2007.
BARZELAY, Michael, Atravesando la Burocracia. Una Nueva Perspectiva de la
Administración Pública, México, FCE, 1998.
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investigación y al debate de las políticas, FCE, 2003.
59
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Madrid, 2002.
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1990.
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