Modelli di governance : la programmazione negoziata il federalismo fiscale

Modelli di governance: la programmazione negoziatail federalismo fiscale

Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A.(l.m., modulo SECS-P/02)

Lezione di: Roberto Finuola

Definizione di «Programmazione negoziata» (Art. 2, comma 203 L. 23/12/1996 n. 662)

regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competente e la parte o le parti pubbliche o private per l'attuazione di interventi diversi, riferiti ad un'unica finalità di sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva delle attività di competenza;

Ha lo scopo di regolare gli interventi che coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici e privati e che comportano attività decisionali complesse, nonché la gestione unitaria delle risorse finanziarie mediante l'individuazione di precisi strumenti di attuazione

Evoluzione della programmazione negoziata

anni ’60, prime esperienze nella programmazione economica generale (contrattazione programmata - delibera CIPE 18/01)1968);

PN adottata come strumento dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno – contratti di programma (l. 1/3/1986 n. 64);

trasferita al Ministero dell’Economia con la soppressione dell’I. S. (Dlgs.

3/471993, n. 96) si articola in una pluralità di interventi (L. 7/8/1995, n. 104); trasferita al Ministero dello sviluppo economico (già Ministero dell’

Industria) (Dlgs. 30/7/1999, n. 300 – DPR 26/3/2001 n. 175)

prima articolata regolamentazione della PN (L. 23/12/1996 e delibera CIPE n.

29 21 marzo 1997); regionalizzazione della PN (D.lgs. N.112/1998, delibera CIPE n°26 del 2002, accordo Stato-

Regioni 15/04/2003); la legge di semplificazione 1999 (art. 7 L. 24/11/2000, n. 340) prevede la

predisposizioni di Testo Unico per il riordino della PN (mai emanato).

Alla base della programmazione negoziataPrincipio di sussidiarietà = le decisioni debbono essere assunte dal livello di governo più prossimo al cittadino salvo che la natura degli interessi non ne giustifichi l'attribuzione al livello di governo superiore

occorre garantire il trasferimento delle competenze a quelle istituzioni maggiormente capaci di comprendere le esigenze delle imprese e di interagire con esse.

quindi

GLI STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE NEGOZIATA

Intesa istituzionale di programma

Accordo di programma quadro (APQ)

Contratto di programma

Contratto di area

Patto territoriale

PIANO PLURIENNALE

momento di raccordo delle varie tipologie negoziali poste in essere in ambito regionale

INTESA ISTITUZIONALE DI PROGRAMMA

Collaborazione Stato-Regione nell’ambito di un piano pluriennale di interventi di interesse

comune

INTESA ISTITUZIONALE DI PROGRAMMA

accordo fra amministrazione centrale e regionale con cui tali soggetti si impegnano a collaborare sulla base di una ricognizione programmatica delle risorse finanziarie disponibili, dei soggetti interessati e delle procedure amministrative occorrenti, per la realizzazione di un piano pluriennale di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati

Strumento con il quale sono stabiliti congiuntamente tra il Governo e la Giunta di ciascuna Regione o Provincia autonoma gli obiettivi da conseguire ed i settori nei quali è indispensabile l'azione congiunta degli organismi predetti.

E’ la modalità ordinaria del rapporto tra Governo nazionale e Giunta di ciascuna Regione e Provincia autonoma per favorire lo sviluppo in una prospettiva di una progressiva trasformazione dello Stato in senso federalista.

La sottoscrizione dell’Intesa permette alle parti - Governo, Giunte delle Regioni e delle Province autonome - di collaborare per l’attuazione di un piano pluriennale di interventi di interesse comune e funzionalmente collegati da realizzarsi nel territorio della singola Regione o Provincia autonoma e nel quadro della programmazione statale e regionale.

L’Intesa istituzionale di programma in sintesi

ACCORDO DI PROGRAMMA QUADRO (APQ)

L’APQ è l’accordo con enti locali ed altri soggetti pubblici e privati promosso dall’amministrazione centrale, regionale o delle province autonome in attuazione di una intesa istituzionale di programma per la definizione di un programma esecutivo di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati.

Intesa istituzionale di programma Accordo

di programma quadro

Programma Esecutivo

Gli APQ definiscono, per un determinato settore di intervento, le opere ed i finanziamenti, nonché le procedure per il monitoraggio dell'attuazione degli investimenti.

Gli interventi inseriti nell'APQ sono finanziati con diverse risorse: ordinarie, aggiuntive nazionali per le aree sottoutilizzate, comunitarie e private.

Natura degli APQ

Strumento attuativo dell’Intesa Istituzionale di programma che consente di dare operatività agli investimenti previsti in specifici settori di intervento.

Sono promossi da Stato (Ministeri), Regioni e Enti pubblici e sottoscritti dai responsabili amministrativi delle strutture coinvolte.

Elementi dell’Accordo di Programma Quadro (APQ)

L’Accordo di Programma Quadro indica:

• le attività e gli interventi da realizzare, con i tempi e le modalità di attuazione;• i soggetti responsabili ed i relativi impegni;• Le risorse finanziarie occorrenti e reperite sugli

stanziamenti pubblici o tramite finanziamenti privati;• le procedure ed i soggetti responsabili per il

monitoraggio e la verifica dei risultati.• negli allegati tecnici, gli obiettivi e le finalità degli

interventi e la coerenza delle scelte con i principali strumenti di programmazione in atto sul territorio.

L’APQ è vincolante per tutti i soggetti che vi partecipano

Prevede:

1) le attività e gli interventi da realizzare, con i relativi tempi e modalità di attuazione; 2) I soggetti responsabili dell'attuazione delle singole attività ed interventi; 4) Le eventuali conferenze di servizi o convenzioni necessarie per l'attuazione dell'accordo; 5) Gli impegni di ciascun soggetto, nonché del soggetto cui competono poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze; 6) i procedimenti di conciliazione o definizione di conflitti tra i soggetti partecipanti all'accordo; 7) le risorse finanziarie occorrenti per le diverse tipologie di intervento, a valere sugli stanziamenti pubblici o anche reperite tramite finanziamenti privati; 8) le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei risultati.

Il programma esecutivo definito dagli APQ

Accordo promosso da enti locali, parti sociali, o da altri soggetti pubblici o privati relativo all’attuazione di un programma di interventi caratterizzato da specifici obiettivi di promozione dello sviluppo locale

Patti Territoriali

In concreto sono accordi stipulati tra differenti soggetti locali – imprese, enti locali, associazioni industriali e del lavoro, ecc. – volti ad individuare obiettivi di sviluppo condivisi, ed una batteria di interventi produttivi ed infrastrutturali tra loro integrati, necessari per conseguirli. Le competenze per la gestione dei Patti Territoriali, avviati su iniziativa statale ed affidate al Ministero dello sviluppo economico, sono state poi trasferite alle Regioni nel 2003.

Attivati dai comuni su iniziativa volontaristica nel 1996 sono stati promossi dallo Stato italiano (legge 662/1996, commi 203 e successivi) per favorire lo sviluppo locale e regionalizzati nel 2003.

Ricerca commissionata nel 2003 dal Ministero dell’Economia e delle Finanze d’intesa con il Ministero delle Attività produttive con CGIL, CISL e UIL e con Confindustria

Una ricerca in partenariato

I fattori di successo dei patti territoriali

Intensità della leadership

e del partenariato

Patti di I generazionePatti europei

Debole sviluppo economico

dell’area

Composizionepolitica mista

dell’area

Performance deiPatti

Equilibrio tra istanzepolitico e tecnico-

amministrative

Da “la lezione dei patti territoriali”

I PATTI SEMBRANO FUNZIONARE MEGLIO SE:

si innestano su un’area limitata a debole sviluppo economico (valorizzazione risorse latenti, elevata mobilitazione);individuano vere priorità condivise da tutti i partecipanti al patto (intensità del partenariato, leadership riconosciuta);la concertazione porta ad una allocazione coerente delle risorse;c’è attenzione alle procedure;è assicurata una valida assistenza tecnica ed un monitoraggio continuo;c’è molto tempo per sviluppare ed attuare il patto.

=I fattori di successo dei patti sono extraeconomici

I PATTI FUNZIONANO MALE SE:

difficoltà nella erogazione dei finanziamenti;

complessità delle procedure di erogazione;

eccessiva burocraticità dell’azione amministrativa;

sfasature fra le diverse componenti del partenariato;

difficoltà a far interagire i soggetti pubblici con i soggetti privati;debolezze dei governi locali nella programmazione degli obiettivi e nella suddivisione delle competenze.

=I fattori di insuccesso dei patti sono legati prevalentemente alla complessità delle procedure ed alle interazioni del partenariato.

CONTRATTO DI PROGRAMMA (CdP)

contratto stipulato fra l’amministrazione statale competente, grandi imprese, consorzi di medie e piccole imprese e rappresentanze di distretti industriali per la realizzazione di interventi oggetto di programmazione negoziata

• Istituito dalla L. 64 del 1986 (intervento straordinario nel Mez-zogiorno), previsto inizialmente solo per i grandi progetti industriali e per attività di ricerca; successivamente esteso ai consorzi di piccole e medie imprese industriali;

• regolamentato per quanto riguarda la disciplina delle agevolazioni concedibili dalla L. 488 del 1992

• contemplato fra gli strumenti della PN dalla L. 662 del 1996 che lo estende alle rappresentanze dei distretti industriali;:

• esteso al settore turistico dalla L. 196 del 1997 e al settore dell’agricoltura e della pesca dal D.Lgs. 173 del 1998;

• Regolamentato, per quanto riguardo le procedure e i criteri di istruttoria, dalla delibera CIPE n°26 del 2002 (regionalizzazione della Programmazione negoziata) e dai Decreti del Ministero per lo Sviluppo Economico (2003). 

Evoluzione del Contratto di Programma

I CdP sono finalizzati alla realizzazione nelle aree depresse di progetti di investimento integrati da attività di ricerca e formazione del personale nonché di nuova occupazione. I CdP offrono ai beneficiari:• la certezza della concessione del livello massimo

dell’agevolazione; • la possibilità di negoziare le modalità di erogazione

dell’agevolazione;• la tempestività dell’ammissione alle agevolazione che

scaturisce direttamente dalla stipula del CdP

Il CdP può essere proposto da imprese di grandi dimensioni, da consorzi di medie e piccole imprese e da rappresentanze di distretti industriali. E' stipulato da questi soggetti con le amministrazioni statali competenti

Evoluzione dei patti territoriali per accelerare lo sviluppo e la creazione di nuova occupazione in territori circoscritti, nell’ambito delle aree di crisi

CONTRATTO DI AREA

CONTRATTO DI AREA

Strumento operativo concordato fra Enti locali, Parti sociali (lavoratori e datori di lavoro) e altri soggetti interessati, con lo scopo di favorire l'occupazione in una determinata area di dimensioni ridotte. Limitato alle aree di crisi indicate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (L.263/93).

Ha una spiccata matrice centralistica poiché la sua stipula è prevista solo per le aree di crisi individuate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Questo contribuisce a depotenziarlo fortemente rispetto ai patti territoriali che si fondano su una politica di partenariato bottom up

Intese istituzionali di programmaAccordi di Programma Quadro

Patti territorialiContratti di Programma

Contratti d’area

L’ASSETTO ATTUALE DELLA P.N.

Ministero Sviluppo Economico (DG incentivi attività imprenditoriali)

Regioni e PPAA

Ministro per la coesione territoriale

Pres. Consiglio (CIPE)Ministero Sviluppo Economico (DPS)

Regioni e PPAA

Il finanziamento degli interventi per la coesione territoriale

Il Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS), istituito dall'art 61, comma 1, della Legge Finanziaria 2003 (L. 27 dicembre 2002 n. 289) e modificato con la legge 296/06 (Legge finanziaria 2007) è lo strumento generale di governo e di sviluppo della politica regionale nazionale per la realizzazione di interventi nelle aree sottoutilizzate.

Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC)

nel maggio 2011 ha assunto la denominazione di

Articolazione del Fondo per le Aree Sottoutilizzate (FAS)Ministero dell’Economia e delle Finanze

• Investimenti pubblici per il finanziamento delle intese istituzionali di programma

• Autoimprenditorialità e autoimpiego• Credito di imposta per gli investimenti• Credito d'imposta per l'occupazione nel Mezzogiorno• Investimenti in campagne pubblicitarie localizzate• Contratti di filiera agroalimentare• Completamento di iniziative di investimento pubblico avviate in

vigenza dell'intervento straordinario per il Mezzogiorno.

Ministero dello Sviluppo Economico

•Incentivi alle imprese per bandi Legge 488/1992•Contratti di programma•Patti territoriali•Contratti d'area

Ha preso il posto del FAS, e finanzia gli interventi (investimenti pubblici e incentivi) per conseguire il riequilibrio economico e sociale tra i territori del nostro Paese. Il FSC attua l’indicazione dell’articolo 119 della Costituzione Italiana che recita: “per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”.

Il Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC)

Il Fondo garantisce unità programmatica e finanziaria all’insieme degli interventi aggiuntivi a finanziamento nazionale che sono rivolti al riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del Paese. Il fondo si articola nell’arco di sette anni, in coincidenza con la programmazione dei fondi strutturali dell’Unione europea, garantendo l’unitarietà e la complementarietà delle procedure di attivazione delle relative risorse con quelle previste per i fondi strutturali dell’Unione europea.

Le risorse per le politiche di coesione territoriale

Inizio 2011: forte riduzione delle risorse

FAS FSE-FESR FEASR FEP

2007 60,1

Totale

63,316,7 0,8

140,9

(mld di €)

2008/9

27,0

52,8

2011 24,0

17,6

102,5- 38,4

Mld €

Riallocazione delle risorse FAS-FESR-FSE

Fondo

Infrastrutture

Ripianamento

disavanzi sanitari

Terremoto

Abruzzo

Fondo Economia

Reale

Fondo

Ammortizza-tori

Ripianamento

disavanzi dei

Comuni

Coesione territoriale

Risorse non spese (% pagamenti al 31/12/2010)

FESR-FSE Convergenza

9,6%

FESR-FSE Competitivbi

18,9%

Sviluppo Rurale

22,2%Pesca

9,4%

TOTALE

14,3%

Una nuova governance “tecnica”

Contratto istituzionale di sviluppo

Riprogrammazione

Ministro per la Coesione Territoriale

Trasferimento risorse del FSC

Documento di indirizzo strategico

(CIPE)

Potere sostitutivo

Approvazione Interventi

e programmi

Dotazione del FSC

1) La dotazione e la ripartizione annuale del Fondo per lo sviluppo e la coesione sono definite dalla legge di stabilità relativa all’esercizio finanziario che precede l’avvio di un nuovo ciclo pluriennale di programmazione, mentre la legge annuale di stabilità può aggiornare l’articolazione annuale del Fondo.

2) La programmazione del Fondo è contenuta nel Documento di indirizzo strategico, deliberato dal CIPE, su proposta del Ministro per la coesione territoriale, d’intesa con i Ministri dell’economia e delle finanze e dello sviluppo economico, nonché con la Conferenza unificata, sentiti gli altri Ministri interessati.

3) Successivamente, gli interventi o i programmi da finanziare sono proposti per l’approvazione al CIPE dal Ministro per la coesione d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze e con gli altri Ministri interessati, nonché con le amministrazioni attuatrici individuate, in coerenza con il Documento di indirizzo strategico e nel limite delle risorse disponibili.

4) La stipula del Contratto istituzionale di sviluppo tra il Ministro per la coesione, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze e con gli altri Ministri interessati, con le Regioni e le amministrazioni competenti rappresenta l’ultimo passaggio necessario per il trasferimento delle risorse del Fondo e la contestuale individuazione di responsabilità, tempi e modalità di attuazione degli interventi.

Tali risorse vengono quindi assegnate a fondi a destinazione vincolata alle finalità approvate, che garantiscono la piena tracciabilità delle risorse attribuite. Rimane al Governo la possibilità di esercitare il potere sostitutivo nel caso di inerzia o di inadempimento delle amministrazioni pubbliche responsabili degli interventi.