Mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung Prozessschritte und Empfehlungen am Beispiel von Fernstraßen, Industrieanlagen und Kraftwerken
Mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung
Prozessschritte und Empfehlungen am Beispiel von Fernstraßen, Industrieanlagen und Kraftwerken
Mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung
Prozessschritte und Empfehlungen am Beispiel von Fernstraßen, Industrieanlagen und Kraftwerken
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Inhalt
Inhalt
Einführung 6
1. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Bundesfernstraßen 9
1.1. EinführungundÜbersicht 9
1.2. BeschreibungdereinzelnenProzessschritte 12
2. Fallbeispiel: Planungs- und Genehmigungsprozesse der Autobahn A38 25
3. Einschätzung von Prozessbeteiligten zu Prozessen der Verkehrsinfrastruktur, Transparenz und Beteiligung 29
3.1. Prozesse–WertrifftwanndiewichtigstenEntscheidungen? 29
3.2. Bürgerbeteiligung–WelcheErmessensspielräumegibtesund
wieweitsinddieErgebnisseverbindlich? 30
3.3. Prozessdauer–Beschleunigtoderverlangsamtmehr
BürgerbeteiligungdenProzess? 31
3.4. Mehrwert–WelchenNutzenhatBürgerbeteiligungfürwen? 31
3.5. Defizite–WelcheMängelbestehenbeiInformation,Transparenz
undBeteiligung? 32
3.6. Contra–WassprichtgegenmehrBürgerbeteiligung? 33
3.7. Wünsche–WiesiehteinidealerBeteiligungsprozessaus? 34
3.8. FrühzeitigeBeteiligung–Wannsolltewerbeteiligtwerden? 37
3.9. ZusätzlicheBeteiligungsangebote–WerträgtdieKosten? 37
4. Schlussfolgerungen und Ableitungen für die Empfehlungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Verkehrssektor 38
5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen 43
Baustein1:ZentralesOnline-Informationssystem 43
Baustein2:BeteiligunganderStrategiederBundesverkehrswegeplanung 46
Baustein3:BeteiligunganderBedarfsplanungderBundesländer 48
Baustein4:QualifiziertesBürgervotumzur„Ob-Frage“einerBundesfernstraße 49
Baustein5:PlanungswerkstattzurFindungvonStraßentrassen 52
Baustein6:BundestagsentscheidungimRahmenderBedarfsplanüberprüfung 54
Baustein7:OffenePlanungsdialogemitbetroffenenBürgernundTöB 55
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Inhalt
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken 57
6.1. EinführungundrechtlicherRahmen 57
6.2. BeschreibungderProzessschritteinderPlanungsphase 61
6.3. BeschreibungderProzessschritteimAntrags-undGenehmigungsverfahren 64
6.4. BeschreibungderProzessschritteinderBauphase 70
6.5. Rechtsschutz 70
6.6. Klageverfahren 71
6.7. Verfahrensdauer 72
6.8. ErkenntnissefürdieÖffentlichkeitsbeteiligung 73
7. Fallbeispiel: Kraftwerksprojekt eines privaten Entsorgungs- unternehmens – Aufgabe nach erheblichen Widerständen 75
8. Fallbeispiel: Biogasanlage einer kommunalen Stadtreinigung – Erfolg durch frühzeitige Presse- und Öffentlichkeitsarbeit 77
9. Vorschläge für eine bessere Bürgerbeteiligung bei Industrieanlagen und Kraftwerken 78
10. Anhang 83
GesprächspartnerExperteninterviews 83
GesprächspartnerExpertenworkshop 84
GesprächspartnerSymposium„Früher–Verbindlicher–Besser?“ 85
FrüheÖffentlichkeitsbeteiligung:NeueRichtlinieVDI7000inVorbereitung 88
Abkürzungsverzeichnis 89
Glossar 90
LiteraturundLinks 94
AndereinenoderanderenStellehabenwirausGründenderbesserenLesbarkeitaufdie
weiblicheFormverzichtet.SelbstverständlichistimmerauchdieweiblicheFormgemeint.
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Einführung
Einführung
EinewirksameEinbeziehungvonBürgernwirdimmermehrzumSchlüsselfürdieRealisierbar-
keitvonInfrastrukturmaßnahmen.OhneeineausreichendeAkzeptanzinderBevölkerungsind
Großvorhabennurnochschwerumsetzbar.
Sowohl Planfeststellungsverfahren für Infrastrukturvorhaben als auch immissionsschutzrechtli-
cheGenehmigungsverfahrenfürIndustrieanlagenstehenaufdemPrüfstand.Inderbislangprak-
tiziertenFormistdieÖffentlichkeitsbeteiligungindenPlanungsverfahrenvondemZieldesInte-
ressenausgleichesodergarderAkzeptanzweitentfernt.MitdergeplantenNeuaufstellungdes
Bundesverkehrswegeplans2015bestehtjetztdiegroßeChance,Bürgerfrühzeitig,–bereitsam
erstenProzessschritt,z.B.anderStrategiefürdieVerkehrsinfrastrukturzumErhaltundAusbau
vonStraßen,SchienenundWasserstraßen–zubeteiligenundimweiterenPlanungsverlaufeine
kontinuierlicheMitwirkungzugewährleisten.
DieAuseinandersetzungenumStuttgart21habeneineöffentlicheDebatteüberBürgerbeteiligung
beigroßenPlanungsvorhabenangestoßen.Einigkeitherrscht inzwischenvielfachindenForde-
rungen:Bürgersollenfrühzeitiger,kontinuierlicherundernsthafterbeteiligtwerden.Schwieriger
wirdesdann,dieseallgemeineForderunginsinnvollekonkreteEmpfehlungenzugießenundin
derPraxisderPlanungsverfahrenumzusetzen.Denn:EmpfehlungenfüreinebessereBürgerbetei-
ligungbeiVerwaltungsverfahrenfürInfrastrukturvorhabenundIndustrieanlagenstehenimSpan-
nungsverhältniszwischenrechtsstaatlichenRahmenbedingungenaufdereinenunddemokrati-
schenGestaltungsspielräumenfürParlamenteundÖffentlichkeitaufderanderenSeite.
DiePlanungs-undGenehmigungsverfahrenverlaufennachgesetzlichenVorgabeninformalisier-
tenBahnenab.SowohldieVerfahrenalsauchdieThemensindsehrkomplex.Mehrerepolitische
undadministrativeEbenensindinvolviertunddieZeiträumevonderBedarfsplanungbiszurPro-
jektumsetzungsindsehrlang.DieBehördensindverpflichtet,dieRechtmäßigkeitdesVerfahrens
sicherzustellen.DieHandlungslogikrichtetsichdemnachnichtinersterLiniedanach,dendemo-
kratischenAnforderungennachÖffentlichkeitsbeteiligunggerechtzuwerden.
FormelleFormenderBeteiligungundMitwirkungsrechtederÖffentlichkeitsindineinigenPro-
zessschritten gesetzlich verankert. Doch formelle Beteiligung ist erst spät im Planungsverlauf
möglichundBürgersindhäufigüberfordert,auchweildiegesamtePlanungsketteunddieEnt-
scheidungsstrukturenunübersichtlichundschwernachvollziehbarsind.UndBürgersindhäufig
unzufrieden,weilsienichtfrühzeitig,umfangreichundverbindlichgenuganVerfahrensentschei-
dungenbeteiligtwerden.
DiesebesonderenRahmenbedingungenderVerwaltungsverfahrenhabengrundlegendenEinfluss
aufdieMöglichkeitender formellenund informellenBeteiligungvonBürgern.Dievorliegende
StudiewillzumeinenmehrTransparenzindieVerfahrensabläufebringen.SieanalysiertdiePro-
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Einführung
zessschritte von der Planung bis zur Realisierung von Verkehrsinfrastruktur, Industrieanlagen
undKraftwerken.DabeiwerdendieEntscheidungsstrukturenunddieformalenFormenderBetei-
ligungbeleuchtet:
• WassinddiegesetzlichvorgeschriebenenVerfahrensschrittefürVerkehrsinfrastruktur,Indus-
trieanlagenundKraftwerkeundwiesiehtdiePraxisvonderPlanungbiszurRealisierung
einesProjektesaus?
• WerentscheidetinwelchemProzessschrittworüber?
• WertrifftmaßgeblicheEntscheidungenundwerwirdinwelcherFormamVerfahrenbeteiligt?
ZumanderensolldieStudieErkenntnisse liefern fürkonkreteEmpfehlungenzurTransparenz
undÖffentlichkeitsbeteiligungbeiPlanungsvorhaben.DieAnalysederProzessesollhelfen,auf
grundlegendeFragenderBeteiligungbeiPlanungsvorhabenAntwortenzufinden:
• WielässtsichbeidenkomplexenundlangwierigenPlanungs-undGenehmigungsprozessen
einehöhereTransparenzerreichen?
• WasistderNutzen,wosinddieGrenzenvonBürgerbeteiligungindenVerwaltungsverfahren?
• WannistderpassendeZeitpunktfürDialogundBeteiligungimPlanungsverlauf?
• WoundwiesollenBürgerberatenundentscheiden?
• Welche Bürger (Betroffene, jedermann, Öffentlichkeit) sollten in welchen Prozessschritten
beteiligtwerden?
• Wie solltenBeteiligungsverfahrengestaltet sein,damitWissenstransferund Interessenaus-
gleichstattfindenkönnen?
UmeinmöglichstrealistischesBildvondenProzessenzuerhalten,hatdieBertelsmannStiftung
nebendenRecherchen,demStudiumdergesetzlichenGrundlagenundderAnalysevonFallbei-
spielenerfahreneProzessbeteiligtebefragtundWorkshopsmitExpertendurchgeführt.Akteure
ausPolitikundVerwaltung,VertretervonVerbänden,RechtsexpertensowieBürgerinnenundBür-
gerstelltenausihremjeweiligenBlickwinkelihrWissenundihrekonkretenErfahrungenvor.Die
ErgebnissesindimRahmenderErarbeitungderStudiemiteingeflossen.DieProzessschaubilder
stellendiegängigenPlanungs-undGenehmigungsprozessebeiBundesfernstraßen,Industriean-
lagenundKraftwerkeninDeutschlanddar.
DieVorabversionderStudiewurdeaufdemSymposium„Früher–Verbindlicher–Besser?Bür-
gerbeteiligung bei großen Planungsvorhaben“ am 4.9.2012 vorgestellt. Die Empfehlungen für
mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung wurden mit über einhundert erfahrenen Praktikern
undExpertendiskutiert.IhreEinschätzungenundAnregungen(s.www.bertelsmann-stiftung.de/
buergerbeteiligung-große_planungsvorhaben)sindindieStudieeingegangen,dieEmpfehlungen
wurdenüberarbeitetundumneueBausteineerweitert.DienunvorliegendeEndfassungderStu-
die gibt die Meinung der Bertelsmann Stiftung wieder; eine Abstimmung mit den im Anhang
genanntenExpertenundGesprächspartnernistnichterfolgt.
8
Einführung
An dieser Stelle einen herzlichen Dank an unsere Kooperationspartner und an alle Experten,
diesichimRahmenderErstellungderStudieundderSchaubildermitAnregungeneingebracht
haben.
DieBertelsmannStiftungsetztsichmitihremProjekt„Politikgemeinsamgestalten“füreinebes-
sereBürgerbeteiligunginDeutschlandein.DasProjektzieltdaraufab,dieTransparenzvonpoli-
tischenProzessenzuerhöhenunddieBürgerwirksamerindiePlanungundUmsetzungvonPla-
nungs- und Entscheidungsprozessen einzubeziehen. Wir freuen uns darauf, mit dieser Studie
einenBeitragzuröffentlichenDebatteundfürdiekonkretepraktischeUmsetzungzuleistenund
mitIhnengemeinsamanLösungenfürmehrTransparenzundeinebessereÖffentlichkeitsbetei-
ligungbeiInfrastrukturprojektenzuarbeiten.BürgerinnenundBürger,InteressierteausPolitik
undVerwaltung,ausWirtschafts-undNaturschutzverbändensindherzlicheingeladen,dieseStu-
diefürihreigenesWirkenzuverwendenundweiterzugeben.
Wirfreuenunssehr,wennSieanderUmsetzungderBausteinefürmehrTransparenzundbes-
sereBürgerbeteiligungmitwirkenundneueErfahrungensammeln.DurchdiePraxiswirdsich
zeigen,wiesichdieBausteinebewähren.Wirsindüberzeugt,dassdadurchmehrBürgerihren
SachverstandeinbringenunddieLösungenfüreineleistungsfähigeInfrastrukturbesserwerden.
DamitsteigtauchdieChance,dassProjekteentstehen,dieeinebreiteAkzeptanzinderBevölke-
rungerfahren.
Anna RenkampProjectManagerimProgrammZukunftderDemokratie
BertelsmannStiftung
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1. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Bundesfernstraßen
1. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Bundesfernstraßen
1.1. Einführung und Übersicht
BundesfernstraßenwerdeninDeutschlandineinemabgestuftenVerfahrenumgesetzt.DemBau
oderderErweiterungeinerBundesfernstraßegehteinmehrjährigerPlanungs-,Genehmigungs-
undUmsetzungsprozessvoraus,derdieVerfahrensschritteBedarfsplanung,Raumordnungsver-
fahren,Linienbestimmung,PlanfeststellungundRealisierungumfasst.AndiesemVerfahrensind
zahlreicheAkteurebeteiligt,dieanunterschiedlichenStellenmitunterschiedlicherIntensitätihre
Interesseneinbringen.DieGrundsatzentscheidungzum„Ob“einesVorhabenswirdinderBun-
desverkehrswegeplanung (BVWP) bzw. der Bedarfsplanung getroffen. In den darauffolgenden
Verfahrensschrittenwirdüberdas„Wie“desjeweiligenVorhabensentschieden,bevordasVorha-
benabschließendumgesetztwird.
Im Folgenden wird zunächst ein Überblick über den gesamten Verfahrensablauf gegeben.
AnschließendwerdendieeinzelnenVerfahrensschritteeinschließlichihrerVor-undNachberei-
tungbeschrieben.DerFokusistinderBeschreibungderVerfahrensschrittebesondersaufdieFra-
genausgerichtet,werwannimVerfahrenentscheidetundbeteiligtwird.
DerPlanungsprozessvonBundesstraßenbeginntmitderBedarfsplanung:IneinemerstenSchritt
werdenderBundesverkehrswegeplan(BVWP)unddiedarausresultierendenFernstraßenausbau-
gesetze verabschiedet. Hierbei entwickelt die Bundesregierung eine Investitionsstrategie für die
gesamteVerkehrsinfrastrukturübermehrereJahre.BeteiligtsinddasBundesministeriumfürVer-
kehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS), das Bundesministerium für Finanzen (BMF), die Ver-
kehrsministerienundPlanungsbehördenderBundesländersowiedieTrägeröffentlicherBelange
(TöB).EntscheidungentreffendasBundeskabinett,derBundestag,derBundesratunddieLandtage.
Das darauf folgende Raumordnungsverfahren (ROV) dient dem Ziel, eine möglichst raum-
verträgliche Trasse zu finden, die mit anderen Verkehrsvorhaben und den Erfordernissen der
Raumordnungvereinbar ist.Beteiligt sindhierdieLandesplanungsbehörden–sowohlalsVor-
habenträgeralsauchalsGenehmigungsbehördebzw.alsRaumordnungsbehörde–unddieTöB.
AbschließendtrifftdieLandesplanungsbehördedenraumordnerischenEntscheid.
AusderRaumordnungergibtsichdas Linienbestimmungsverfahren (LBV),beidemdieLandes-
straßenbehördeinAbstimmungmitdemBMVBSundanderenBundesressortseinegrobeTras-
senführungderkünftigenStraßefestlegt.SoferneinelandesplanerischfestgestellteVarianteexis-
tiert,wirddiesegeprüft.
BeimPlanfeststellungsverfahren (PFV)gehtesumdieAbwägungallerBelangezwischendem
TrägerdesVorhabensunddenvomPlanBetroffeneninklusivederrechtlichenAbsicherungder
Planungen.BeteiligtwerdendieBetroffenenunddieTöB.AmEnde fasstdieLandesplanungs-
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1. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Bundesfernstraßen
behörde alsGenehmigungsbehördebzw. alsPlanfeststellungbehördedenPlanfeststellungsbe-
schluss (PFB).GegendenPlanfeststellungsbeschlusskönnendieBetroffenenklagen.Indiesem
FallentscheidendieVerwaltungsgerichteüberdenBestanddesBeschlusses.
SchließlicherfolgtdieRealisierung desBauvorhabensdurchdieLandesplanungsbehördebzw.
dieLandesbetriebe.AbgeschlossenwirddasVerfahrendurchdieWidmungderneuenStraßeund
ihreFreigabefürdenVerkehr.
DieFinanzierung von Vorhaben istaufgeteiltzwischenBundundLändern.DerBundübernimmt
dieZweckausgabenzumBauundUnterhaltderBundesstraße,dieLandesplanungs-undBundes-
behörden tragendiebei ihnenentstehendenVerwaltungsausgaben selbst.DerBundzahlt den
LänderneinePauschalefürEntwurfsbearbeitungundBauaufsicht.
1.2. Beschreibung der einzelnen Prozessschritte
ImFolgendenwerdendieeinzelnenProzessschrittevonderAufstellungeinesBundesverkehrswege-
plansbiszumBauderStraßeausführlicherläutert.DieBundesländerunterscheidensichteilweise
hinsichtlichderZuständigkeiten,derBeteiligtenoderdereinzelnenVerfahrens-bzw.Prozessschritte.
DaherwerdendieVerfahrensschritteRaumordnungsverfahrenundPlanfeststellungsverfahrennach
einerallgemeinenEinleitungamBeispieldesLandesNiedersachsendetailliertdargestellt.
Bedarfsplanung
InderKoalitionsvereinbarungtreffendieRegierungsparteiendieEntscheidung über die Ände-
rung oder Neufassung des Bundesverkehrswegeplans (BVWP).DerBundesverkehrswegeplan
beginntmiteinerVorbereitungsphase,inderdasBMVBSüberwichtigestrategischeundkonzep-
tionelleGrundlagensowieüberübergeordneteZielezurVerkehrsentwicklungentscheidet.Diese
teilweiseparallellaufendenProzessschrittewerdenalsÜberarbeitungderMethodiksowiealsEnt-
wicklungvonSzenarienundVerkehrsprognosenbezeichnet.
MitHilfevonGutachtern(meistIngenieurbüros)undForschungseinrichtungennimmtdasBMVBS
–konkretdieFachreferatezurNetzkonzeption–eineÜberarbeitungderMethodikzurBewertung
dereinzelnenProjektenachneuestenwissenschaftlichenErkenntnissenvor.Dieüberarbeitete
Methodik wurde im Rahmen des BVWP 2003 über das Projektinformationssystem PRINS im
Internetvorgestellt(zumBVWP2015sieheS.16).
NebenderÜberarbeitungderMethodikentwirftdasBMVBSgemeinsammitGutachternunter-
schiedlicheSzenarien für die Mobilitätsentwicklung inDeutschland,ausdenendasBMVBS
einSzenarioauswählt(vgl.BMVBS2010:10).DiesesSzenariodientalsGrundlagefürdieGesamt-
prognoseimGüter-undPersonenverkehr.BishererfolgteindiesemSchrittkeineBeteiligung,son-
dernlediglicheineInformationüberdasPRINS.
13
1. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Bundesfernstraßen
ParallelzurVorbereitungsphasestellendieBundesländerVorschläge für den Ausbau von Ver-
kehrsvorhabenzusammen.ImBundeslandNiedersachsenz.B.ermitteltdieLandesbehördefür
StraßenbauundVerkehr(NLStbV)imAuftragdesNiedersächsischenMinisteriumsfürWirtschaft,
ArbeitundVerkehr(Nds.MW)denBedarfanVorhaben.NebendenfachlichenBedarfen,diedie
NLStbVfürdasLandNiedersachsenermittelt,erfasstdieNLStbVauchkommunaleBedarfemit-
telsRegionalkonferenzen.
GeographischandenRegierungsvertretungenorientiert,bindendieRegionalkonferenzenalsTöB
u.a.dieLandkreise,dieniedersächsischeLandespolizeiunddieIndustrie-undHandelskammern
ein.UmweltverbändesindimRahmendieserRegionalkonferenzennichteingeladen.Dieeinge-
reichtenProjektewerdendurchdasNds.MWnachSinnhaftigkeitundErfolgschancenüberprüft.
Die Projektsammlung wird nachfolgend im niedersächsischen Landtag behandelt, durch einen
parlamentarischenBeschlussbestätigtundabschließendbeimBMVBSeingereicht.
DasBMVBSnimmtunterMitarbeitvonGutachterndieBewertung der Vorhabenvor:hinsicht-
lich gesamtwirtschaftlicher (Nutzen-Kosten-Analyse), ökologischer (Umweltrisiko- und Fauna-
Flora-Habitat-Verträglichkeitseinschätzung)undraumordnerischerAspekte(Raumwirksamkeits-
analyse).FürjedesProjektermittelnGutachtereinNutzen-Kosten-Verhältnis1(NKV),dessenHöhe
alsgrundlegendesEntscheidungskriteriumfürdieEinordnungderProjekteindieDringlichkeits-
stufen „vordringlicher“ und „weiterer“ Bedarf herangezogen wird. Unter Berücksichtigung des
FinanzrahmenstrifftdasBMVBSnachfolgenddieAuswahlderzurUmsetzungbestimmtenVorha-
benundnimmteineBedarfszuordnungderVorhabenvor.2
AnschließenderarbeitetdasBMVBSden Vorentwurf des Bundesverkehrswegeplans,dermit
denfachlichenEbenenderAuftragsverwaltungenderLänderabgestimmtwirdundnachPrüfung
undEinarbeitungderRückmeldungimBVWP-Referentenentwurfmündet.DerReferentenent-
wurfwirdineinemKonsultationsverfahrenmitderMöglichkeitzurStellungnahmeundinAnhö-
rungsterminenmitdenTrägernöffentlicherBelangeunddenbetroffenenRessortsaufBundes-
undLandesebeneabgestimmt.
DasBMVBSüberarbeitetdenEntwurfzumBundesverkehrswegeplanalsKabinettsvorlage,dievom
Bundeskabinettbeschlossenwird.DerBundestagnimmtimRahmenseinerdreiLesungenundder
VerkehrsausschusssitzungenVeränderungenimBundesverkehrswegeplanvorundbeschließtden
Bedarfsplan für Bundesfernstraßen und Bundesschienenwege als Anhang zum Fernstraßen-
ausbaugesetz (FStrAbG).NachVerabschiedungimBundesratundUnterzeichnungdurchdenBun-
despräsidentenwerdendieAusbaugesetzeimBundesgesetzblattveröffentlicht.
1 AusderGegenüberstellungderNutzenkomponenten(z.B.VerkürzungderReisezeit,ErhöhungderVerkehrssicherheit,
EntlastungderUmwelt)mitdenInvestitionskostenwirdeinNutzen-Kosten-Verhältnisermittelt.IstderQuotientaus
NutzenundKostengrößerals1,wirddasVorhabenalsvolkswirtschaftlichrentabeleingestuft.
2 VolkswirtschaftlichrentableProjektemiteinemNKVgrößerals1,dieabernichtfinanzierbarsind,werdenderDring-
lichkeitsstufe„weitererBedarf“zugeordnet.ProjektemiteinemNKVkleinerals1werdeninderRegelnichtweiterver-
folgt.
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1. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Bundesfernstraßen
VomBeschlusszurAufstellungeinesneuenBVWPsbiszurVerabschiedungderBedarfsplänever-
geheninderRegelfünfJahre.ImBVWP2003wurdeninsgesamt82,2Mrd.EurofürdenBun-
desfernstraßenbauveranschlagt.Davonwaren51,5Mrd.Eurofür800Fernstraßenvorhabenfür
denvordringlichenBedarfund30,7Mrd.Eurofür750VorhabenfürdenweiterenBedarfvorge-
sehen(vgl.BMVBS2003:35).DieErhaltungderBundesfernstraßenwarmit37,7Mrd.Eurover-
anschlagtundentsprichtsomiteinemAnteilvon48,6ProzentandenGesamtausgaben.DieMit-
telfürdenAus-undNeubaumiteinervorgesehenenInvestitionvon39,8Mrd.Euroentsprechen
einemAnteilvon51,4Prozent(vgl.BMVBS2003:44).
DasBMVBSnimmteineKonkretisierungdesBundesverkehrswegeplansindenFünfjahresplänen,
densogenanntenInvestitionsrahmenplänen,vor.DieseInvestitionsrahmenplänestellendenRah-
menfürdieAufstellungderStraßenbauplänedarundlistendieProjektefürdiefolgendenfünf
Jahreauf,fürdieMittelausdemBundeshaushaltzurVerfügungstehen.NachAblaufvonfünfJah-
renprüftdasBMVBSindersogenanntenBedarfsplanüberprüfung,obdieBedarfspläneaufgrund
deraktuellenVerkehrsentwicklunganzupassensind.
Änderungen bei Aufstellung des Bundesverkehrswegeplans 2015 gegenüber 2003:
BeiderAufstellungdesBVWP2015plantdasBMVBSeinigeÄnderungen,vorallembezüglich
derÖffentlichkeitsbeteiligung. InderVorbereitungsphase siehtdasBMVBSvor, dieüberarbei-
teteMethodikinKonsultationsgesprächenmitderFachöffentlichkeitzudiskutieren(vgl.BMBVS
2012:10).HerleitungundHintergründederSzenariensollenvonGutachternunddemBMVBSden
Verbändenvorgestelltundmitihnendiskutiertwerden.DieSzenariofestlegungsollanschließend
vomBMVBSveröffentlichtwerden.
AuchdiePrognoseergebnissewilldasBMVBSöffentlichvorstellenunddenVerbändenineiner
Informationsveranstaltungerläutern.ZudemplantdasBMVBSfürdieGrundkonzeption,diedie
zentralenGrundlagendesBVWP2015beschreibt,einumfassendesKonsultationsverfahren,bei
demalleInteressiertennachVeröffentlichungderGrundkonzeptionimInternetinnerhalbvonvier
WochenschriftlichStellungnehmenkönnen.ZudemsiehtdasBMVBSeinKonsultationsgespräch
mitdenVerbändenvor.DieüberarbeiteteGrundkonzeptionsollabschließenddurchdasBMVBS
veröffentlichtwerden(vgl.BMBVS2012:10).
DievondenLändernvorgeschlagenenProjekteplantdasBMVBSimInternetzuveröffentlichen.
BürgerinnenundBürgersowieVerbändekönnenwährenddesBewertungsprozessesihreAnmer-
kungenonlineeinbringen(vgl.BMBVS2012:10).
ImRahmendesBundesverkehrswegeplans2015wirderstmaligdie Durchführung einer Strate-
gischen Umweltprüfung (SUP)erfolgen,inderdasBMVBSdenBVWP-EntwurfunddenUmwelt-
berichtineinemformellenVerfahrenimRahmeneinerÖffentlichkeits-undBehördenbeteiligung
auslegt(vgl.BMBVS2012:11).
17
1. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Bundesfernstraßen
Priorisierung der Vorhaben
NachAbschlussderBedarfsplanungpriorisieren die Länder die Vorhabenhinsichtlich ihrer
Dringlichkeit, der Kapazitäten der Behörden und der politischen Prioritäten. In Niedersachsen
z.B.erfolgenjährlichePlanungstreffenzwischendemNds.MWsowiederNLStbV.IndiesenPla-
nungstreffenpriorisierendiebeidenBehördenVorhabenhinsichtlichdesBeginns ihrerUmset-
zungnachdenobengenanntenKriterien.FürdieProjektemitderhöchstenPrioritätbeginntdar-
aufhindieVorbereitungdesRaumordnungsverfahrens.DieZeitspannezwischendemAbschluss
derBedarfsplanungaufBundesebeneunddemBeginndesnachfolgendenPlanungsschrittskann
sichjenachPriorisierungdesVorhabensaufMonateodersogarmehrereJahrehinziehen.
Raumordnungsverfahren (ROV)
AufEbenederBundesländer3führendiefürRaumordnungzuständigenLandesbehördenfürraum-
bedeutsamePlanungenundMaßnahmenmitüberörtlicherBedeutunginderRegelROVdurch.Zu
denraumbedeutsamenPlanungenzähltlautRaumordnungsverordnung§1Satz8derBaueiner
Bundesfernstraße,derderEntscheidungnach§16desBundesfernstraßengesetzesbedarf.ImROV
werdendie raumbedeutsamenAuswirkungenderPlanungaufdie jeweilsmaßgeblichenErfor-
dernissederRaumordnunggeprüft.ImBundeslandNiedersachsenerfolgtimZugedesROVeine
Umweltverträglichkeitsprüfung(UVP)mitformellerÖffentlichkeitsbeteiligung.
InderVorbereitungaufdasROVstelltderVorhabenträger4dieUnterlagenfürdieAntragskon-
ferenzzusammen.DieRaumordnungsbehörde(diefürdieRaumordnungzuständigeLandespla-
nungsbehörde)prüftdieUVP-PflichtdesVorhabensundlegtfest,welcheUnterlageninwelchem
Detaillierungsgradbenötigtwerden.Bei einigenProjekten führtderVorhabenträger inNieder-
sachsenbereitszuVerfahrensbeginn informelle Informationsveranstaltungen fürdieÖffent-
lichkeitunddieTrägeröffentlicherBelangedurch.
VorEinleitungdesVerfahrensfindeteineAntragskonferenzstatt,inderderVorhabenträgermit
derRaumordnungsbehördeGegenstand,UmfangundAblaufdesRaumordnungsverfahrensunter
EinbeziehungderTöBfestlegt.ZudemwirdüberdenInhaltunddenUmfangderUVP im Rah-
men des Scopingsentschieden.InNiedersachsenwirdbeidiesemScoping-TermindieÖffentlich-
keitbeteiligt.
3 Nach§16ROGgiltdieVerpflichtung,einRaumordnungsverfahrendurchzuführen,nichtfürdieLänderBerlin,Bremen
undHamburg.
4 InNiedersachsenjenachUmfangdesVorhabensdieLandesplanungsbehördeoderdieStraßenbaubehördederLand-
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1. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Bundesfernstraßen
Der Vorhabenträger reicht nach der Antragskonferenz die erforderlichen Unterlagen bei der
Raumordnungsbehördeein,diedannüberdieDurchführungdesROVentscheidet.Vondeners-
tenVorbereitungenbiszureigentlichenEinleitungdesROVkönnenMonatevergehen.EinGrund
hierfüristbeispielsweisedieVorbereitungaufdieUVP,beiderVegetationsperiodenberücksich-
tigtwerdenmüssen.
Zur sachverständigenBeratungundKonsultation richtet dieRaumordnungsbehörde inNieder-
sachseneinenprojektbegleitenden Arbeitskreis ein,zudemdieTöBeingeladenwerden.Die
Raumordnungsbehörde bereitet die Arbeitskreissitzungen vor. Unter Berücksichtigung der in
denArbeitskreisenvorgebrachtenAnmerkungenführtsieeineRaumempfindlichkeitsuntersu-
chung durch,ausdermöglicheLinienführungenerarbeitetundmitHilfevonGutachternverglei-
chendbewertetwerden.FürallezuvertiefendenVariantenarbeitetderVorhabenträgerunterMit-
wirkungvonGutachternplanerischeDarstellungenundeineeinfacheKostenrechnungaus.
DieRaumordnungsbehördekündigtdieAuslegung der Planunterlagen inklusivederUVPan
undfordertdieGemeindendazuauf,dieVerfahrensunterlagenzurUnterrichtungundAnhörung
derÖffentlichkeiteinenMonatauszulegen,sodassjedermannEinwendungenerhebenkann.Ein-
wendungen beziehen sich beispielsweise auf die Wertminderungen von Häusern, Inanspruch-
nahmevonGrundstücken,BeeinträchtigungvonFauna-Flora-Habitaten,Schadstoffeinträgeinden
BodenoderLärmbelästigungen.
DieEinwendungenwerdenalsGesamtstellungnahmevondenGemeindenandieRaumordnungs-
behördeweitergeleitet.InanschließendenErörterungsterminenstelltdieGenehmigungsbehörde
diebisherigenEinwändedarundermöglichtdenTrägernöffentlicherBelangesowiederÖffent-
lichkeit,neueArgumentevorzubringen.
NachdenErörterungsterminenprüftdieRaumordnungsbehördedieRaumverträglichkeitdesVor-
habenseinschließlichderUVPundstelltabschließendfest,obdasVorhabendenAnforderungen
derRaumordnunga)entspricht,b)nichtentsprichtoderc)mitMaßgabenentspricht.Dielandes-
planerischeFeststellungwirddemVorhabenträgerunddenVerfahrensbeteiligtenpostalischzuge-
stellt.DieGemeindenlegennachderortsüblichenBekanntmachungdielandesplanerischeFestle-
gungaufVeranlassungderRaumordnungsbehördefüreinenMonatzurEinsichtaus.DasROVist
innerhalbvonsechsMonatenabzuschließen.
Linienbestimmung
Nach§16BundesfernstraßengesetzistfürdieindenBedarfsplänenverabschiedetenStraßenbau-
vorhabeninderRegeleineLinienbestimmungdurchzuführen. InNiedersachsenschließtsich
dieseunmittelbarandasRaumordnungsverfahrenan.AufGrundlagederlandesplanerischfest-
gestelltenLiniebeantragtdieLandesbehördefürStraßenbauundVerkehr(NLStbV)beimBMBVS
dieLinienbestimmung.DasBMBVSprüftdiefürdieTrassenführungvorgeseheneLinie,stelltsie
21
1. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Bundesfernstraßen
festundgibtsieöffentlichbekannt.DieEntscheidungdesBMVBShateinebehördeninterneBin-
dungswirkungfürdasweitereVerfahren,sieistnichtrechtsverbindlichundsomitfürDrittenicht
anfechtbar.DieBestimmungderLinienführungistinnerhalbvondreiMonatenabzuschließen.
Vorentwurfsplanung
NachderLinienbestimmungfolgtdieVorentwurfsplanung.DerVorhabenträgererarbeitetdieVor-
entwurfsunterlagen.EswerdenKartierungenimUntersuchungsraumdurchgeführt,naturschutz-
fachliche Planungen erarbeitet, der Straßenverlauf detailliert geplant und Verkehrsgutachten,
schalltechnischeGutachtenundggf.landwirtschaftlicheSondergutachtenvergeben.Anschließend
prüftdasBMVBSdenVorentwurfaufRegelkonformitätundWirtschaftlichkeitundgenehmigtden
Vorentwurfmiteinem„Gesehenvermerk“.
Vorbereitung des Planfeststellungsverfahrens (PFV)
In der Vorbereitung auf das PFV stimmen sich der Vorhabenträger und die Planfeststellungs-
behörde5informellüberdieAntragsunterlagenab.JenachProjektführtdiePlanfeststellungs-
behördeinNiedersachsenInformationsveranstaltungenfürdieÖffentlichkeitundRundeTische,
z.B.mitdenEigentümern,durch.ZudemwirdeinScoping-TerminzurUmweltverträglichkeits-
prüfunganberaumt,andemdieTöBbeteiligtwerden.DerVorhabenträgererarbeitet die Plan-
feststellungsunterlagenundführt die UVP durch.DieErstellungderPlanunterlagenunddie
DurchführungderUVPkannsichjenachUmfangmehrereMonatebisJahrehinziehen.
Planfeststellungsverfahren (PFV)
DaseigentlicheVerfahrenbeginntmitdemAntrag auf Durchführung eines Planfeststellungs-
verfahrens. HierzuübersendetderVorhabenträgerdenFeststellungsentwurfandiePlanfeststel-
lungsbehörde,diedieUnterlagenaufVollständigkeitüberprüft,undandieAnhörungsbehördemit
derBitteumDurchführung des Anhörungsverfahrensweiterleitet.DieAnhörungsbehördefor-
dertdieGemeinden,aufdiesichdasVorhabenauswirkenwird,dazuauf,dieUnterlagennachder
ortsüblichenBekanntmachungfüreinenMonatauszulegen.
Jeder,dessenBelangedurchdiePlanungberührtwerden,kannEinwendungen bei der Anhö-
rungsbehördeoderderGemeindeerheben.ZudemfordertdieAnhörungsbehördedieTöBzur
Stellungnahmeauf.Nurdiejenigen,dierechtzeitigihreEinwendungengeäußerthaben,können
gegeneinenmöglichenPlanfeststellungsbeschlussKlageeinreichen.
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1. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Bundesfernstraßen
DieAnhörungsbehördesammeltdieEinwendungenundleitetsieandenVorhabenträgermitder
MöglichkeitzurGegenäußerungweiter.InanschließendenErörterungsterminendiskutiertdie
AnhörungsbehördedieerhobenenEinwendungenmitdemVorhabenträgerunddenTöBsowieder
betroffenenÖffentlichkeit.Zielistes,unterBeachtungderRechtslagemöglichsteineEinigungzu
erzielen.
Anschließend prüft die Anhörungsbehörde die Stellungnahmen und Gegenäußerungen, wägt
diewiderstreitendenBelangegegeneinanderabundversucht,eineeinvernehmlicheLösungzu
finden.Sieerstellteinelandesbehördliche StellungnahmeundleitetdieseandiePlanfeststel-
lungsbehördeweiter.DiePlanfeststellungsbehördegenehmigtdasStraßenbauvorhabendurchden
Planfeststellungsbeschluss.
InnerhalbeinesMonatskönnenEinwendernachderzweiwöchigenAuslegungdesPlanfeststel-
lungsbeschlussesgegendiesenbeidenzuständigenVerwaltungs-bzw.Oberverwaltungsgerich-
tenderLänderKlageeinreichen.InNiedersachsenistdiesdasOberverwaltungsgerichtinLüne-
burg.FürdiedemPFVvorgelagertenPlanungsverfahrenwiedieUVPgibteskeineRechtsmittel.
Priorisierung der Vorhaben hinsichtlich ihrer Umsetzung
DieLandesplanungsbehördennehmenjährlicheinePriorisierung der Vorhaben vor.Dabeispie-
lendieKriterien„bestehendeUnanfechtbarkeitdesPlanfeststellungsbeschlusses“sowie„Verfüg-
barkeitvonfinanziellenMitteln“eineentscheidendeRolle.InNiedersachsenstelltdieLandesstra-
ßenbaubehörde(NLStvB)einePrioritätenlistezusammen.DiesewirdmitdemNiedersächsischen
MinisteriumfürWirtschaft,ArbeitundVerkehr(Nds.MW)unddemBMVBSinnerhalbderjähr-
lichen Haushaltsbesprechung abgestimmt. Der bestandskräftige Planfeststellungsbeschluss hat
längstenseineGültigkeitvon15Jahren,inderdasProjektbegonnenwerdenmuss.
Realisierung
FürdieRealisierungderStraßenbauvorhabensinddiejeweiligenLandesbehördenzuständig.In
NiedersachsensindfürdieUmsetzungdieregionalenGeschäftsbereichederNLStbVverantwort-
lich.AufdieAusschreibungderAusführungsplanungfolgtdiePrüfungundVergabederAngebote.
InderAusführungsplanungwerdenGeländeschnitte,Beschilderungs-,Markierungs-undSchutz-
plankenpläneetc.erstellt.JetztschließensichdieAusschreibungunddieVergabederBauausfüh-
rungan.IstdasVorhabeninAbschnittenfertiggestellt,wirddieStraßegewidmetundfürdenVer-
kehrfreigegeben.
25
2. Fallbeispiel: Planungs- und Genehmigungsprozesse der Autobahn A38
2. Fallbeispiel: Planungs- und Genehmigungsprozesse der Autobahn A38
Bereits1935entstandenersteÜberlegungenzumBaueinerSchnellstraßemiteinemderheutigen
TrassenführungähnlichenVerlauf.AufgrunddesZweitenWeltkriegsundderspäterendeutschen
TeilungwurdendiePlanungennichtweiterverfolgtunderstmitderWiedervereinigungDeutsch-
landserneutaufgenommen(vgl.Walther2011:152).
DasförmlichePlanungsverfahrenbegann1991mitdemBeschlussdesNeubausderA38alsOst-
West-VerbindungimRahmenderVerkehrsprojekteDeutscheEinheit(VDE).DieVerkehrsfreigabe
dergesamtenA38erfolgteEnde2009.DerPlanungsprozessfürdiegesamteStreckederA38von
derBedarfsplanungbiszurÖffnungfürdenVerkehrdauerteinsgesamtetwa18Jahre.
Bedarfsplanung
EntgegendesüblichenAufstellungsverfahrens fürdenBundesverkehrswegeplan1992 (BVWP)
beschlossdasBundeskabinettam9.4.1991denvordringlichenBedarfderA38alseinesvon17
VerkehrsprojektenDeutscheEinheit(VDE).VondiesenVerkehrsverbindungenzwischenOst-und
WestdeutschlandsollenpositiveAuswirkungenauchaufdieRegionalplanungundInfrastruktur
ausgehen.
Am 15.7.1992 verabschiedet das Bundeskabinett den BVWP-Entwurf. Ein Jahr später, am
30.6.1993,wurdedasVDE-ProjektA38imdazugehörigenBedarfsplanalsvordringlicherBedarf
ausgewiesen.
Vorbereitung und Durchführung des Raumordnungsverfahrens (ROV)
DerVorhabenträger,dieDeutscheEinheitFernstraßenplanungs-und-bauGmbH(DEGES),stellte
diePlanungsunterlagenfürdasROVimFrühjahr1993fertig.AufgrundderablehnendenHaltung
derniedersächsischenrot-grünenLandesregierunghinsichtlichdesVorhabenswurdedasROV
jedochnichteingeleitet.NachAndrohungeinerWeisungnachArtikel85Absatz3Grundgesetz
durchdasBundesverkehrsministerium imOktober1993 leitetedasLandNiedersachsendurch
dieNiedersächsischeLandesbehördefürStraßenbauundVerkehr(NLS)dasROVein(vgl.Wal-
ther2011:158).
DieNLSalsGenehmigungsbehördeübernahmdieVerantwortungfürdieVorplanungenderers-
tenVerkehrseinheit (VKE1)aufniedersächsischerSeitebiszudenLandesgrenzenzuHessen
undThüringen.Am18.3.1994leitetedieDEGESdiePlanungsunterlagenmitÜbersichtsplänen,
Erläuterungsbericht,VerkehrsuntersuchungundUVPandieGenehmigungsbehördeweiter.Das
ROV für den niedersächsischen Abschnitt endete mit der Landesplanerischen Feststellung am
30.9.1994,diedemBundesverkehrsministeriumdurchdieNLSam19.10.1994übersandtwurde.
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2. Fallbeispiel: Planungs- und Genehmigungsprozesse der Autobahn A38
Linienbestimmung
DieLinienbestimmungfürdieA38verzögertesich,dainThüringenaufgrundeinerungeprüften
TrassenführungeinerneutesROVnotwendigwurde.DasneueROVumfassteeineerneutefaunis-
tischeUntersuchungübereineVegetationsperiodeundschlossimMärz1996ab.Am28.12.1998
bestimmtedasBundesverkehrsministeriumdieLiniederTrassenführungfürNiedersachenund
Hessen(vgl.Walther2011:159–160).
Vorbereitung und Durchführung des Planfeststellungsverfahrens (PFV)
FürdieniedersächsischeVerkehrseinheitderA38warinderVorbereitungundDurchführungdes
PFVdieNLS–inderRollederGenehmigungsbehördeunddesVorhabenträgersinzweiAbteilun-
gen–verantwortlich.EineneugebildeteProjektgruppeA38derNLSbereitetemiteinembeglei-
tendenArbeitskreis,bestehendauslokalenStakeholdern,dasPFVimOktober1998vor(vgl.Wal-
ther2011:160–164).DerbegleitendeArbeitskreiswarthematischuntergliedertundbotWasser-,
Boden-undKlimaschutzverbänden,BürgerinitiativensowiederLandwirtschaftskammerdieMög-
lichkeit,KritikpunkteundÄnderungswünschezuformulieren.
ImSommer2001leitetedieNLSdasPFVfürdenniedersächsischenStreckenabschnittein.Die
NLSorganisiertealsVorhabenträgerinmehrereBürgerinformationstermine,beidenenBetroffene
FragenundAnmerkungenandenVorhabenträgerrichtenkonnten.NachAbwägungallerBelange
durchdieNLSergingderabschließendePlanfeststellungsbeschlussam21.10.2002.
Rechtsschutz und Realisierung
MehrereEigentümervonWohngrundstückeninTrassennäheundlandwirtschaftlichenFlächen,
die für den Straßenbau oder Ausgleichsmaßnahmen in Anspruch genommen wurden, klagten
gegen den Planfeststellungsbeschluss beim Bundesverwaltungsgericht in Leipzig. Vorstufige
KlageinstanzenüberOberverwaltungsgerichtewurdenvomGesetzgeberimVorfeldmitdemZiel
abgeschafft,dasGesamtverfahrenzubeschleunigen.DieKlagevorwürfeumfasstenschwerefor-
melleFehlerundVerletzungenderRechtederKläger.
ImEinzelnenführtendieKlägerauf,dassdieAlternativenprüfungmangelhaftgewesenseiund
somitnichtdemgeltendenAbwägungsgebotentsprochenhabe.BelangedesHochwasserschutzes
seiennichtgenügendberücksichtigtworden.ZudemgebeesgroßeDefizitebeiderKompensation
derBeeinträchtigungenderLebensräumeentlangderTrasse.Am22.1.2004wurdenalleKlagen
gegendenPlanfeststellungsbeschlussvomBundesverwaltungsgerichtabgewiesen(vgl.BVerwG
Urteilvom22.1.2004Aktenzeichen4A32.02).
DieRealisierungdesNiedersächsischenBauabschnitts„Friedland–Leinefelde“erfolgteunterder
AufsichtdesStraßenbauamtsBadGandersheim.DieBauausführungübernahmdieDEGES.Die
Verkehrsfreigabe fürdenNiedersächsischenBauabschnitt „Friedland–Leinefelde“erfolgteam
20.12.2006.DiekompletteStreckederneuenAutobahn38istseit22.12.2009befahrbar.
29
3. Einschätzung von Prozessbeteiligten zu Prozessen der Verkehrsinfrastruktur, Transparenz und Beteiligung
3. Einschätzung von Prozessbeteiligten zu Prozessen der Verkehrsinfrastruktur, Transparenz und Beteiligung
ImFolgendensinddieErgebnisseausdemExpertenworkshopunddenInterviewsmitProzess-
beteiligten ausPolitikundVerwaltung,Wirtschaftsverbänden,NaturschutzverbändenundBür-
gerinitiativen inhaltlich zusammengefasst und anonymisiert dargestellt. Der Fokus liegt auf
Einschätzungen und Erfahrungen zur Planung, Genehmigung und Realisierung von Verkehrs-
infrastrukturvorhaben. Dieses Kapitel gibt die Äußerungen der Gesprächspartner wieder und
dokumentiertdieunterschiedlichenEinschätzungenundBlickwinkel.Zugunstender leichteren
LesbarkeithabenwiraufdiedurchgängigeFormulierungimKonjunktivverzichtet.
3.1. Prozesse – Wer trifft wann die wichtigsten Entscheidungen?
AusderjeweiligenSichtunsererGesprächspartnersindmehrereProzessschrittevonhoherBedeu-
tung.VielenennenindiesemZusammenhangdieBedarfsplanung,inderZieleundStrategiender
zukünftigenVerkehrsplanungunddieOb-FrageeinesVorhabensbeantwortetwerden.
Die Bundesländer sammeln Vorhaben, für die, sind sie erst einmal aufgenommen, bereits der
erste Schritt in Richtung Umsetzung getan ist. Landtagsabgeordnete, Kommunalpolitiker und
Wirtschaftsvertreternehmen inder informellenundmitunter intransparentenVorhabensamm-
lungmaßgeblichenEinfluss.DiesichanschließendeDringlichkeitsbewertungdurchdasBMVBS-
FachreferatNetzplanungistausSichtzweierBehördenvertreterentscheidend,dadamitVorhaben
ausfachlicherSichtindenvordringlichenBedarffürErhalt-undAusbaumaßnahmeneingestuft
werden.
EinGesprächspartnerwarntdavor,denBundesverkehrswegeplan(BVWP)inseinerRichtungswei-
sungzuüberschätzen,daernachfolgendvomBundestagnochVeränderungerfährt.Hiersindes
dieBundestagsabgeordnetendesWahlkreises,dieindenparlamentarischenBeratungenaufdem
WegzumGesetzesentwurfAkzentesetzen.NachEinschätzungeinesGesprächspartnersfußtdie
abschließendeSammlungdervordringlichenVorhabenzu90Prozentauffachlicherundzuzehn
ProzentaufpolitischerBasis.DemBundesverkehrsministerselbstkommtinderBedarfsplanung
durcheinegeringeEntscheidungsmachteineeheruntergeordneteRollezu.
ZweiGesprächspartnerübengrundsätzlicheKritikamaktuellenVorgeheninderBedarfsplanung.
DiesewirdnachdeneinzelnenVerkehrsträgerngetrenntentwickeltundstehtsoeinerintegrier-
tenVerkehrsplanungentgegen.ZudemführtdieVollfinanzierungdesBundesvonBundesfernstra-
ßenzueinem„Wunschkonzert“beidenBundesländern,ohnedenSinneinesVorhabenszufokus-
sieren.DurchdievorgeschriebeneTeilfinanzierungdesSchienennahverkehrsdurchdieLänder
werdenvomBundvollfinanzierteStraßenbevorzugt.
30
3. Einschätzung von Prozessbeteiligten zu Prozessen der Verkehrsinfrastruktur, Transparenz und Beteiligung
Neben der Bedarfsplanfestlegung nennen mehrere Gesprächspartner als weitere wichtige Pro-
zessschrittedieEntscheidungeninderLinienbestimmung(LBV)zumTrassenverlaufundinder
Planfeststellung(PFV)aufgrundihrerRechtswirksamkeit.AndereInterviewtehebendasRaum-
ordnungsverfahren (ROV) hervor, in dem Trassenvarianten erarbeitet und priorisiert werden.
NachderBedarfsplanungsind lautmehrerenGesprächspartnern insbesondereVorhabenträger
undGenehmigungsbehördendieSchlüsselakteure.
3.2. Bürgerbeteiligung – Welche Ermessensspielräume gibt es und wie weit sind die Ergebnisse verbindlich?
BeiformalenBeteiligungsangebotensiehtdieüberwiegendeMehrzahlderBefragtenderenWirk-
samkeitundErgebnissealseherunverbindlichan.Alsbesonders intransparentundscheinbar
unverbindlichgiltderAbwägungsprozessimROVundimPFV.VertretervonTöBundBIsbekla-
genUnklarheitenbeimUmgangmitEinwendungeninderbehördlichenAbwägung.
WodürfenBehördenBürgerbeteiligungeinsetzen?AuchbeigeltendemRecht istBürgerbeteili-
gung auf freiwilligerBasisüberallmöglich.VorhabenträgerundGenehmigungsbehördehaben
nebendenformalenVorgabenvielfältigeMöglichkeiten,Bürgerinformellzubeteiligen.
EinBehördenvertretersiehtwährendderAufstellungdesBVWPwenigeBeteiligungsmöglichkei-
ten.HinsichtlichderGestaltungdesGesamtnetzesbestehendiametraleInteressengegensätze,bei-
spielsweisevonUmwelt-undWirtschaftsverbänden,dieauchdurchBeteiligungsangeboteunver-
einbarbleiben.HinsichtlichderKomplexitätdesBVWPbetonteinVertreterderVerwaltung,dass
sichBeteiligungnichtbeijederPhaseeignetunddiefachlichePlanungnichtausderHandgege-
benwerdendarf.
Erwartungen an eine Beteiligung, beispielsweise bei der Szenarienentwicklung, könnten zu
Wunschvorstellungenführen,dieanderWirklichkeitvorbeigehenundspätereVerkehrsengpässe
provozieren.NebendenbegrenztenpersonellenKapazitätendesBMVBS fürmehrBeteiligung
fürchteteinVerwaltungsvertreterebenfallsdieÜberforderungderBürgerinnenundBürgerdurch
diehoheVerfahrenskomplexitätunddenFokusaufdasGesamtverkehrsnetz.
ObwohlgeradeinformelleAngebotekeineRechtsverbindlichkeitbesitzen,istesausSichteines
VerwaltungsvertreterseinAktderFairness,sichalsBehördeanAbsprachenmitBeteiligtenzu
halten.
31
3. Einschätzung von Prozessbeteiligten zu Prozessen der Verkehrsinfrastruktur, Transparenz und Beteiligung
3.3. Prozessdauer – Beschleunigt oder verlangsamt mehr Bürgerbeteiligung den Prozess?
UnabhängigvonderAkteursgruppegehendieMeinungenderGesprächspartnerzudieserFrage
weitauseinander.
MehrereInterviewpartnererwartenkeineoderkeinespürbareWirkungvonBeteiligungsangebo-
tenaufdieVerfahrensdauer.VerfahrensinddemnachlangandauerndeProzesse,indenensichein
zusätzlicherZeitaufwand fürBürgerbeteiligungnicht bemerkbarmacht.AndereBefragte argu-
mentieren,dasssichbeschleunigendeWirkungenimGesamtprozessmiteinemverlangsamen-
denEinflussineinzelnenPhasenausgleichen.
Befragte,dieeinebeschleunigendeWirkungerwarten,erhoffensicheineAbschichtung6derKon-
flikteindeneinzelnenGenehmigungsphasenundeinegründlichereAnalysederBetroffenheiten
durchKonsultationen.GründefürKlagennachdemPFVkönntenimvorherigenProzessbereits
ausgeräumtwerden.EinegutgemachteBürgerbeteiligungkönnteeventuelleinzelnePhasenver-
längern,jedochdenGesamtprozessderPlanungundGenehmigungverkürzen.
EinigeInterviewteerwartenVerzögerungendurchdenvonBeteiligungsangebotenverursachten
höherenZeitaufwand.EinGesprächspartnersahsogardieSchnelligkeiteinesVerfahrensindirek-
terAbhängigkeitzurIntensitätderBeteiligung.EinKonsensalsBeteiligungsergebnisseizudem
ausgeschlossen,sodassimmerKlägerauftretenkönnten,diedieUmsetzungvonVorhabenver-
zögern.
3.4. Mehrwert – Welchen Nutzen hat Bürgerbeteiligung für wen?
FürVerwaltungenführteineguteBeteiligungnachMeinungvielerGesprächspartnerzueinem
Wissensgewinn und zu einer erhöhten Qualität der behördlichen Entscheidungsgrundlage. Sie
verbessertdieTransparenzdesVerfahrensundsteigertdieObjektivitätdesPlanungsprozesses.
MitKonsultationsangebotenerhaltenVerfahrensführereineÜbersichtvonunüberwindbarenloka-
lenWiderständen,sogenannteNIMBYs(NotInMyBackyard)oderBANANAs(BuildAbsolutely
NothingAnywhereNearAnything).DurchdiesesWissenkanndieBehördereagierenundKlagen
undVerzögerungenvorbeugen.
AufSeitenderBürgerwerdendurchBeteiligungsangebotebasaleInformationsbedürfnissebefrie-
digt.MenschenkönnensichdurchwachsendesFachwissenprofessionalisierenundEinflussauf
ihreUmweltnehmen.DurchformaleundinformelleBeteiligungsangebotebestehtdieMöglichkeit,
persönlicheBetroffenheitenundBelastungenzureduzieren,indemPlanungenverändertundAus-
gleichsmaßnahmenentwickeltwerden.
6 VerlagerungvonPrüfungundBeurteilungeinzelnerUmweltauswirkungenaufdienächsthöhereoderdienachfolgende
PlanungsebenezurVermeidungvonDoppelprüfungen.www.bezreg-muenster.nrw.de.
32
3. Einschätzung von Prozessbeteiligten zu Prozessen der Verkehrsinfrastruktur, Transparenz und Beteiligung
AusdemVorhabenderA38beschreibteinTöB-Vertreter,dassübereinePhasevonmehralszehn
Jahrenschätzungsweise70ProzentderVorschlägeundEinwendungeninFormvonTunnelver-
längerungen,LärmschutzwändenundwasserbaulichenMaßnahmenberücksichtigtwurden.Auch
VeränderungenderTrassenwurdendurchDiskussionenmitBürgernundTöBbewirkt.Durch
guteBeteiligungsangeboteerhoffensicheinigeInterviewte„Partnerschaftenanstattverbrannter
Erde“zwischenVorhabenträgerundBeteiligten.
VongutenBeteiligungsmethodenerwartenunsereGesprächspartneraufgrundeinerwahrgenom-
menenVerfahrensgerechtigkeiteineerhöhteAkzeptanzderProzessergebnisse.Auchwennein
Konsensnichtmöglichsei,seienGegnereinesProjektsnacheineroffenenundehrlichenBeteili-
gungzufriedener.EinegesellschaftlicheBefriedungsfunktion,dasZusammenrückenderGesell-
schaft, ein gesteigertes Verständnis und eine erhöhte Akzeptanz von Genehmigungsverfahren
sowie das wachsende Interesse an Beteiligungsangeboten sind weitere Hoffnungen, die einige
GesprächspartnerinBeteiligungsangebotelegen.
EinGesprächspartnersiehtesalsdemokratischeSelbstverständlichkeitan,derÖffentlichkeitzu
berichten, wer vondenVorhabenprofitiert undwelcheNutzenundFolgen siehabenkönnen.
WennPolitikBürgerbeteiligungwirklichwillundesihrgelingt,dieszuzeigen,erwarteteinTöB-
VertretereinbesseresVerhältniszwischenStaatundBürgern.
IndemöffentlicheDebattenangeregtwerden,kannsichnachAnsichtmehrererGesprächspartner
diepolitischeKulturinDeutschlandverbessern.BürgerbeteiligungbietetdamiteinenBeitragzur
lebendigenDemokratieundzueinemgesellschaftlichenKonsens.DerdrohendenFrustrationund
AbkehrvonderDemokratiesowiedemGefühlderMachtlosigkeitbeiBürgernhinsichtlichstaatli-
cherEntscheidungenkannentgegengewirktwerden.
3.5. Defizite – Welche Mängel bestehen bei Information, Transparenz und Beteiligung?
Fürdie interessierteÖffentlichkeitherrschtnachMeinungeinesTeilnehmers imGesamtprozess
einDefizitanTransparenz.EsbestehennachaußenUnklarheiten,werzuwelchemZeitpunktüber
welcheSachverhalteformalentscheidetundweraufinformellemWegEntscheidungenbeeinflusst.
InsbesondereProzessabläufeinnerhalbundzwischenBehördensindwenigtransparent.Nichtnur
dieInteressendesVorhabenträgersbleibenunaufgedeckt,auchdieAbwägungderEinwendungen
istintransparent.EinVertretereinerBürgerinitiativesiehteinenständigenWissensvorsprungbei
derVerwaltung,deraufihrenfinanziellenMöglichkeitenfußtundnachaußenverteidigtwird.Pro-
jektbegleitendeInformationenexistierennurunzureichend,auchZwischenergebnissewerdenim
Verfahrennichtdargestellt.
33
3. Einschätzung von Prozessbeteiligten zu Prozessen der Verkehrsinfrastruktur, Transparenz und Beteiligung
DasFehlenmodernerKommunikationsmedien,die inAmtsblätter verstecktenAnkündigungen
unddieBeschränkungaufEinsichtinAktenordnerbauenBeteiligungshürdenauf,dieBürgerin-
nenundBürgerndieLustnehmen,Einwendungenzuformulieren.LautunserenGesprächspart-
nernsinddiedargebotenenInformationeninihrerVerwaltungssprachefürLaienzukompliziert
undunverständlich.DieAuswirkungenvonVorhabenkönnennichtverdeutlichtwerdenundblei-
benfürdieÖffentlichkeitabstrakt.
DiekomplexenVerfahrenmitmehrerenBeteiligungsschrittensindunübersichtlich,intransparent
undwirkenaufBürgerabschreckend.DieBehördensindnichtserviceorientiertundoffenbaren
eine große Distanz zu den Betroffenen. Nach Meinung eines Gesprächspartners ist die Bereit-
schaftzurBeteiligungbeiderVerwaltungvorhanden,esmangeltjedochanKompetenzendafür.
Bezogenauf dasGesamtverfahrenwerdenBeteiligungsangebote erst danngemacht,wennnur
nochgeringeGestaltungsspielräumebestehenundgrundsätzlicheEntscheidungenbereitsgetrof-
fensind.FüreinzelneGesprächspartnerwirdBeteiligungoftalsAlibimaßnahmewahrgenommen.
DieErgebnissedieserMaßnahmenbleibenunverbindlich,währendEntscheidungenhinterver-
schlossenerTürgetroffenwerden.
NachderAuffassungeinesBI-VertretersschätztdieGenehmigungsbehördedieKompetenzder
Bürgerinitiativen nur unzureichend. Anstatt die oftmals qualitativ hochwertigen Alternativvor-
schlägezuberücksichtigen,werdenBürgerinitiativenoftmalsindieEckederGegnergestellt.
HinsichtlichdesBVWPkritisierte einTöB-Vertreterdie fehlendeMöglichkeit,Einfluss aufden
UntersuchungsrahmenundaufdieAuswahlderGutachterinderPhasederSzenarienzurVer-
kehrsentwicklungzunehmen.ImROVundimPFVistdasScopingnichtöffentlich,zudemwerden
dieErörterungsterminenichtvonneutralenModeratorengeführt.DiePräklusionsregelung7führt
dazu,dassnurjuristischeProfisEinwendungenformulierenkönnen,umKlagemöglichkeitennach
derPlanfeststellungnochzugewährleisten.ZudemsindFristenfürAkteneinsichtundKlagenauf-
grundderKomplexitätderUnterlagenzuenggesteckt.
3.6. Contra – Was spricht gegen mehr Bürgerbeteiligung?
Weitergehende Bürgerbeteiligung führt aus Sicht einiger Verwaltungsvertreter zu höherem
ArbeitsaufwandderBehördeundübersteigtdamitderenKapazitätenumeinVielfaches.Weileine
potenzielleFlutvonInformationenzusätzlichverarbeitetwerdenmuss,wirdderbereitsexistie-
rendeZeitdruckinVerfahrengesteigert.
7 Präklusion(lat.):AusschlussvonRechtshandlungenoderRechten,wennsieinnerhalbdergesetzlichenFristnichtvor-
oderwahrgenommenwerden.http://lexikon.meyers.de
34
3. Einschätzung von Prozessbeteiligten zu Prozessen der Verkehrsinfrastruktur, Transparenz und Beteiligung
DieGenehmigungsbehördesiehtsich ineinemDilemmazwischendemAnspruchaufTeilhabe
derÖffentlichkeitundderNotwendigkeit,Verfahrenschnellstmöglichabschließenzumüssen.Ein
Gesprächspartnerbefürchtet,dassmehrBeteiligungauchzuausuferndenVerfahrenführt.
NebenderVerwaltungsindauchdieBürgernachMeinungeinigerGesprächspartnerhinsichtlich
derVerfahrenslänge,desAblaufsunddesfachlichenNiveausderPlanungteilweiseüberfordert.
ZudemweckenBeteiligungsangeboteunerfüllbareErwartungenundWünscheinderÖffentlich-
keit,dieSpannungenzwischenfachlichen,rechtssicherenundpolitischenAnsprüchenerzeugen.
Da Betroffene trotz Beteiligungsangebot in der Regel Betroffene bleiben, geht ein Interviewter
zudemnichtvoneinerBefriedungsfunktiondurchPartizipationaus.
AusSichtderBeteiligtenstehtoftmalsderWunschnachVerhinderungeinesVorhabensimVor-
dergrund.SoseiendieinvolviertenPersonenimVerfahrensehroftBedenkenträger,diemitKla-
gendasVerfahrenverlangsamen.MenschenseienmitihrenindividuellenInteressennurinGren-
zen imstande, den Blick auf den gesamtgesellschaftlichen Nutzen eines Vorhabens zu legen.
BetroffenereagiertenmitemotionalgesteuertenArgumenten,woraufdieVerwaltungjedochnicht
eingehenkönne.
Das Beharren auf Verhinderung und Verzögerung wird beispielsweise durch die Nutzung von
internetbasierten Einwendungsgeneratoren deutlich, die den Verwaltungsaufwand signifikant
erhöhen. Befürworter von Vorhaben hingegen erheben in den formellen Beteiligungsverfahren
selteneineStimme.Zudemunterstreichtdie formaleBeteiligung inder jetzigenFormweniger
GemeinwohlaspektealsPartikularinteressen.UmdieserTendenzentgegenzuwirken,sollteBür-
gerbeteiligungauchBefürwortervonVorhabeneinschließen.Durcheinegezielteundfrühzeitige
AkteursanalysekönntenauchBefürworteridentifiziertundaktiviertwerden,sicheinzubringen.
GrundsätzlichistaufbeidenSeiteneinefehlendeOffenheitzurEinigungzubeklagen.Esherrscht
MisstrauenbezüglichBeteiligungsangebotensowohlbeiBürgernalsauchbeiderBehörde.Bürger
betrachtenBeteiligungsangeboteoftmalsalsAlibi,dakeinGestaltungsspielraumgegebenistund
grundlegendeFragennichtbehandeltwerden.NachMeinungeinesPolitikerssehensichGeneh-
migungsbehördendurchBeteiligungsforderungeneinemdrohendenKontrollverlustausgesetzt.
3.7. Wünsche – Wie sieht ein idealer Beteiligungsprozess aus?
FüreinegeringeZahlderbefragtenVerwaltungsvertretergibteskeinensignifikantenVerbesse-
rungsbedarfdesStatusquo.DieEinwirkungsmöglichkeitenderBevölkerungaufdiestrategische
AusrichtungderVerkehrsnetzeseiendurchdemokratischeWahlenunddiedarausresultierenden
parlamentarischenMehrheitenausreichendgegeben.AuchindenPhasennachderBedarfspla-
nungseienüberdieförmlichenVerfahrenbereitsheuteausreichendeMöglichkeitenvorhanden,
persönlicheAnsichteneinzubringen.
35
3. Einschätzung von Prozessbeteiligten zu Prozessen der Verkehrsinfrastruktur, Transparenz und Beteiligung
DieMehrzahlderGesprächspartnersiehtdemgegenübereineAusweitungderInformations-und
Beteiligungsmöglichkeitenalssinnvollundnotwendigan.GrundsätzlichforderndieInterviewten,
BeteiligungsangebotenichtaufdasZielderAkzeptanzbeschaffungzureduzieren.
Es gilt, Bürgerinnen und Bürger in Bezug auf Beteiligungsangebote als Kunden zu verstehen.
Gewünscht ist anstelle eines Gegeneinanders ein Miteinander der Parteien. Dafür braucht es
einenPerspektivwechselderVerwaltung,diesichindas„BootderBetroffenensetzen“sollte,um
diemenschlicheKomponentezuverstehen.EinGesprächspartnerdrehtdiePerspektiveumund
beschreibtseinBildeinesidealenBürgers,derEntscheidungenamEndevonGenehmigungsver-
fahrenakzeptiertundsieindieGesamtverantwortungeinordnenkann.
Für eine ideale Informiertheit wünschen sich einige Gesprächspartner, dass der Öffentlichkeit
dasübergeordnetegesamtgesellschaftlicheInteressedeutlichundfrühzeitigerläutertwird,umso
dieVerantwortungfürGenerationenzuverdeutlichen.BereitszuBeginneinesVerfahrensschritts
schlägt einGesprächspartner einoffenesTreffenundeinebreit angelegteDiskussionmitden
Interessiertenvor.Einflussmöglichkeitenmüssendortklarbeschriebenwerden.SosollenSpiel-
räumeundKompetenzenallerBeteiligtenoffeninallenVerfahrensschrittendargestelltsein.
AufgrundderlangenVerfahrensdauermussindeneinzelnenPhasendieursprünglicheBegrün-
dung für das Vorhaben fortlaufend erklärt werden; gleichzeitig sind Vor- und Nachteile mit
Begünstigten und Benachteiligten zu beschreiben. Dabei sollen der Vorhabenträger als Person
undAnsprechpartnererkennbarunddieVerantwortlichkeitentransparentsein.
DerVorschlag,einOnline-InformationssystemalszentraleAnlaufstelleeinzurichten,fandinder
RundebreiteZustimmung.Aufeinerzentralen Internetplattformsolltenprozessbegleitendalle
InformationenlaienverständlichbereitgestelltundderÖffentlichkeitoffensivangebotenwerden.
UnterlagenmüssenaufkonkreteProblemeundkonfliktäreThemenhinweisen.DieInformationen
solltenfürjedenBürgerleichtzugänglich,vollständigundaktuellsein.
Dem Maßnahmenträger wurde angeraten, alle Unterlagen öffentlich zu machen. Der weiterge-
hende Vorschlag nach einer verpflichtenden Offenlegung aller behördlichen Dokumente durch
ein Transparenzgesetz rief Skepsis bei einigen Teilnehmern hervor. Als mögliche Konsequenz
befürchteneinigeAnwesendeeineFluchtderBehördeninsInformelleundeineSchwächungder
BehördenstellungalsVerhandlungspartner(z.B.inGrundstücksverhandlungen).
Für Beteiligungsmöglichkeiten sind sowohl ein Konzept als auch Managementinstrumente als
integraleBestandteiledesgesamtenPlanungs-undGenehmigungsverfahrenserforderlich.Alle
gesellschaftlichenGruppen,besondersBefürworterundGegner,müssenaktivindasVerfahren
eingebundenwerden.AufEbenederBedarfsplanungversprichtsicheinVertreterderVerwaltung
durchplebiszitäreElementeerhöhteAkzeptanzbeidennachfolgendenPlanungsschritten.
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3. Einschätzung von Prozessbeteiligten zu Prozessen der Verkehrsinfrastruktur, Transparenz und Beteiligung
EinInterviewterwünschtsicheineMitscheidungsmöglichkeitderBürgerbeiderTrassenfindung.
GrundeigentümersolltenstärkerimProzessbeteiligtsein.BeiumstrittenenProjektenseidieIn-
stallationeinesBürger-oderPlanungsbeiratsratsam.
ImBVWPwünschensicheinBI-undeinTöB-VertreterdieBeteiligunganderGrundlagendiskus-
sion.DiestrategischeFrage„WiesolldasVerkehrsnetzimJahr2030inDeutschlandaussehen?“
stehtamAnfangdergesamtenPlanungundmussbreitdiskutiertwerden.EinGesprächspartner
sprichtsichfüreintransparentesAnmeldeverfahrenmitBeteiligungsmöglichkeitenbeiderVorha-
bensammlungaufLänderebeneaus,umdieSinnhaftigkeitvonProjektendiskutierenzukönnen.
IndernachfolgendenDringlichkeitseinordnungdesBMVBSseienharteundnachvollziehbareKri-
terientransparentzumachen.
Die langen Planungs- und Genehmigungszeiten machen es nach Ansicht einiger Teilnehmer
zudemnötig,aufgrundsichwandelnderRahmenbedingungenauchimfortgeschrittenenProzess
dieOb-FragevonVerkehrsvorhabenzudiskutieren.
DieGesprächspartnergabenfolgendeweitereVorschlägefüreineAusweitungvonBeteiligungs-
angeboten:
• Anhörungs- und Abstimmungstermine müssen außerhalb der Arbeitszeiten liegen, um die
TeilnahmefürBerufstätigezuvereinfachen.
• EsbrauchtlängereAuslegungsfristenundkontinuierlichePresseinformationen.
• 3D-Visualisierung (virtuelle Realität) von Verkehrsvorhaben sollten zur Verdeutlichung
zukünftigerAuswirkungeneingesetztwerden.
• EineexterneModerationsolltefürNeutralitätbeiErörterungsterminenundinformellenBetei-
ligungsangebotensorgen.
• BürgerundBürgerinitiativenmüssenbeieigenenGutachtenfinanziellunterstütztwerden.
DieGesprächspartnergabenAntwortaufdieFrage,welcheErfolgsfaktorenfüreinenidealenPro-
zessgegebenseinmüssen:
• EineoffensiveInformationspolitik,beispielsweisemitInformationsveranstaltungenfürBürger
undOrtsrätevorVerfahrensbeginn
• BegleitendeArbeitskreisemitStakeholdern
• Austausch,beiderseitigesVerständnisundEinbindungderexternenExpertiselokalerAkteure
(BI,TöB,BürgerinnenundBürger)
• FinanzielleodermaterielleAnreize,wiedieBereitschaft,Ausgleichsmaßnahmenübergesetz-
licheBestimmungenzuermöglichen
• BeteiligungalsBaukastensystem,umsieoptionalundmaßgeschneidertindenProzesseinzu-
binden.
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3. Einschätzung von Prozessbeteiligten zu Prozessen der Verkehrsinfrastruktur, Transparenz und Beteiligung
NachAnsichtderGesprächspartnersolltenfolgendeQualitätskriterienfüreinenidealenBeteili-
gungsprozessgelten:
• Beteiligungsangebotemüssenfrühzeitig,ergebnisoffen,fairundfreiwilligsein.
• Informationenmüssenkontinuierlich,prozessbegleitend, transparentundoffensivbereitge-
stelltwerden.
• Verfahrenmüssenkostengünstigundrechtssicherseinundmöglichstschnellerfolgen.
• DieNutzungmodernerPräsentationsformenundOnline-MediensollzumStandardwerden.
3.8. Frühzeitige Beteiligung – Wann sollte wer beteiligt werden?
FürdieeinzelnenPlanungs-undGenehmigungsverfahrenherrschenunterschiedlicheMeinungen
überdenpassendenZeitpunktvonInformations-undBeteiligungsmethoden.EinigeVerwaltungs-
vertretersehenimBVWPbegrenzteAnsatzpunktefürKonsultationsangeboteüberdieMaßnah-
menimRahmenderStrategischenUmweltprüfung(SUP)hinaus,dasichdasInteressevonBürge-
rinnenundBürgerneheraufdielokaleDetailplanungalsaufdasGesamtverkehrsnetzfokussiert.
AndereStimmenforderndieEinbindungvonTöBundÖffentlichkeitbeistrategischenEntschei-
dungenzurzukünftigenMobilitätundbeimAnmeldeverfahrenaufLänderebene.
IndennachfolgendenVerfahrendesROVundPFVsolltederVorhabenträgernachMeinungder
MehrzahlderGesprächspartnerüberdasProjektinformieren,sobalderstekonkreteÜberlegun-
genangestelltsind–alsoinjedemFallvordemeigentlichenVerfahrensbeginn.HiermüssenPer-
sonenmit ideellen,materiellenundindirektenBetroffenheitenfrühidentifiziertundeingebun-
denwerden.
3.9. Zusätzliche Beteiligungsangebote – Wer trägt die Kosten?
DieKostenfürBürgerbeteiligungmüssennachMeinungeinesGesprächspartnersvonvorneher-
ein in die Projektkalkulation einfließen. Einigkeit besteht darin, dass in erster Linie der Vor-
habenträgernachdemVerursacherprinzip inderPflichtsteht,Beteiligungzufinanzieren.Teil-
weisekönntenInformationsveranstaltungenauchvonGenehmigungsbehördengetragenwerden.
DasLandes-RaumordnungsprogrammbietetMöglichkeitenzurNutzungzusätzlicherMittel.Die
FinanzierungvonBürgeranwältenvonstaatlicherSeitesaheinGesprächspartneralskritischan,
dadamitöffentlicheGeldereinseitigfürdieStärkungeinerInteressengruppeverwendetwerden.
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4. Schlussfolgerungen und Ableitungen für die Empfehlungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Verkehrssektor
4. Schlussfolgerungen und Ableitungen für die Empfehlungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Verkehrssektor
InfrastrukturplanungenerhaltenihreLegitimationdurchVerfahren.FörmlicheVerfahrenhaben
wichtigerechtsstaatlicheAufgaben.DieGestaltungdesVerfahrensverläuftnachgesetzlichenVor-
gabenundinformalisiertenBahnen.DasformellePlanungs-undGenehmigungsverfahrendient
derRechtssicherheitunddemSchutzderRechtsgüter,u.a.derWahrungdesGrundrechtsschut-
zesdervonderPlanungBetroffenen.DurchdieBeteiligungderBürger,BehördenundderTöBsoll
sichergestelltsein,dassdieErkenntnissederBehördenerweitertundwiderstreitendeInteressen
ausgeglichenwerdenmitdemZiel,eineBefriedungzuerreichen.
DieBehördensindverpflichtet,imVerfahrenöffentlicheundprivateBelangeuntereinanderund
gegeneinandergerechtabzuwägen.DieHandlungslogikderBehördenistdaherdaraufausgerich-
tet,dieRechtmäßigkeitdesVerfahrenssicherzustellen,diegesetzlichenVorgabenzuprüfenund
die individuellenRechtezuschützen.DieHandlungslogik richtet sichdemnach inersterLinie
nichtdanach,dendemokratischenAnforderungennachÖffentlichkeitsbeteiligunggerechtzuwer-
den. Vor diesem Hintergrund stehen die Empfehlungen für eine bessere Bürgerbeteiligung im
SpannungsverhältniszwischenrechtsstaatlichenRahmenbedingungenaufdereinenunddemo-
kratischenSpielräumenundAnforderungenfürdieÖffentlichkeitunddenParlamentenaufder
anderenSeite.
DienachstehendenSchlussfolgerungenleitensichausderAnalysederVerfahrensschritteundden
ExpertenaussagenimRahmendergeführtenInterviewsunddesWorkshopsab.
Mangelnde Information und Transparenz
GenehmigungsbehördennutzenzunehmenddasInternet,umBürgerinnenundBürgermitInfor-
mationenüberdenStandderPlanungs-undGenehmigungsprozessevonVerkehrsvorhabenzu
informieren.VorallemPlanungsdokumentefürdasROVunddasPFVwerdenhäufigschonim
Internetveröffentlicht.Diewesentlichen(Vor-)EntscheidungenübereinVorhabenwerdenjedoch
früher,bereitsimRahmenderBedarfsplanung,getroffen.InsbesondereüberdiesePhaseliegen
öffentlichwenigeInformationenvor.
EineDokumentationzurVorhabenhistorie,beginnendbeiderBedarfsplanungbishinzurUmset-
zung,istinderRegelnichtvorhanden.FürBürgerinnenundBürgerbleibenwichtigeFragenzu
Gegenstand,ZweckundAblaufdereinzelnenVerfahrensschritteoffen.Werhatwannauswelchen
GründendenBedarfeinesVerkehrsvorhabensfestgestellt?WelchebeteiligtenAkteurehabendie
PlanungundGenehmigunginwelchemMaßemitgestaltet?WelcheArgumentesindwieberück-
sichtigt?
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4. Schlussfolgerungen und Ableitungen für die Empfehlungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Verkehrssektor
Die Darstellung der behördlichen Entscheidungsstrukturen und Prozessbeteiligten sowie die
InhalteverwaltungsinternerAbläufesindwenigtransparent.DemLaienwirdunzureichendver-
deutlicht,welcheEntscheidungsspielräumefürTöBundBürgerexistierenundwelcheAnsprech-
partnerfürweitereInformationenzurVerfügungstehen.
InsbesonderebleibendieRollenvonBundundLändernbeiderVorhabensammlungundAbwä-
gungfürdieBedarfsplanungunklarbisdiffus.DabeilegtdieserSchrittdieGrundlagefürspätere
Vorhaben.WenigeDetailsfindenBürgerauchzurEntwicklungundAbwägungderSzenarien,zur
AnmeldungderProjektedurchdieBundesländerundzurEinordnungderDringlichkeitvonVor-
haben.
ImweiterenPlanungsverlaufsindbehördeninterneAbläufezurLinienbestimmungsowiezurPrio-
risierungderVorhabennachderPlanfeststellungintransparent.InAnbetrachtderlangenVerfah-
rensdauerfehlenzudemAngabenzuZeitbedarfeneinzelnerVerfahrensschritteebensowieAus-
sagenzuVerzögerungsursachen.
WennInformationenbereitgestelltwerden,geschiehtdiesseltenserviceorientiert imSinnedes
BürgersalsKunde.Planunterlagen,die inGemeindenausgelegtoder imInternetveröffentlicht
werden,sindinderRegelnichtlaienverständlichaufgearbeitet.InderAuseinandersetzungmit
FachinformationenbleibtfürdenungeschultenLeserdasVorhabenhäufigabstrakt.
Fazit:EinehöchstmöglicheTransparenzüberInhalteundVerfahrenvomBeginnderPlanungbis
zurUmsetzungeinzelnerProjekteistanzustreben.ImVerlaufderPlanungensollteinjedemPro-
zessschritt fürdenBürgernachvollziehbarsein,wozuderProzessschrittdientundwarumdas
Projektbzw.dieProjekteerforderlichsind.TransparenzistderersteSchritt,umVertrauenbeim
Bürgeraufzubauen.Politik,VerwaltungundVorhabenträgermüssenderKommunikationmitdem
BürgereinenzentralenStellenwerteinräumenundumVerständnisfürdieVorhabenwerben.Eine
aktivierendeÖffentlichkeitsarbeit,diehochkomplexeSachverhalteallgemeinverständlichvermit-
teltundsichnichtnurandiekritischenBeteiligungselitenwendet,istnotwendig.
SinnvollisteinOnline-Informationssystem,dasdieProjekthistorievomPlanungsbeginnbiszur
RealisierungallerFernstraßenprojektetransparentmacht.Essolltezentralumfassendeundver-
ständlicheInformationenüberdiestaatlichenEbenenunddiezeitlichenAbläufehinwegzurVer-
fügungstellen.DieInformationensolltendurcheineinfachesSuchsystemfürjedenBürgerleicht
auffindbarsein.
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4. Schlussfolgerungen und Ableitungen für die Empfehlungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Verkehrssektor
Unzureichende Einbindung der Bürger und ihrer gewählten Vertreter in das formelle Verfahren
DiePlanungvonBundesfernstraßenliegtnachgeltendemRechtinersterLinieinderHandder
Exekutive.DieMinisterialverwaltung,nachgeordneteBehördenundFachexpertenzuihrerUnter-
stützungspielenvonderPlanungbiszurRealisierungvonFernstraßeninallenProzessschritten
eineherausragendeRolle.
DieParlamenteimBundundindenLändernhabenindiesemformellenSystemeineuntergeord-
neteFunktion.DerBundestag legt imerstenformellenProzessschrittrechtlichverbindlichden
BedarffürdenAusbauundNeubauvonBundesfernstraßenfest.ImweiterenformellenPlanungs-
verlaufsindparlamentarischeEntscheidungenwederaufBundes-,nochaufLandes-undkommu-
nalerEbenevorgesehen.DieKommunalpolitikkannsichimRahmenderformalenBeteiligungals
„TrägeröffentlicherBelange“(TöB)einbringenundEinwändeundBedenkenformulieren.
TöBsind in fastalleProzessschritteeinbezogenundkönnen ihreVorstellungenundBedenken
indasVerfahreneinbringen.AuffälligistdiefehlendeEinbindungvonNaturschutzinteressenim
ZugederVorhabensammlungaufLänderebene.InZukunftwerdendieTöBimRahmenderStrate-
gischenUmweltverträglichkeitsprüfung(SUP)zusätzlichanderBedarfsplanungbeteiligt.
DieEinbeziehungeinerbreitenÖffentlichkeitimformellenVerfahrenistlediglichimROVvorgese-
hen.WichtigeEntscheidungenüberdieVerkehrswegesindbereitsvorherimRahmenderBedarfs-
planunggetroffenworden.D.h.,eineergebnisoffeneDiskussionmitBürgern,diedieFrageein-
schließt,obeineVerbindungvonAnachBüberhaupterforderlichistundwelcheVerkehrsträger
geeignetwären,istzudiesemZeitpunktnichtmehrmöglich.
BetroffeneBürgerkönnensichbislangerstspätimVerfahrenimRahmendesPFVeinbringen,
indemsiebeiderAuslegungdiePlanfeststellungsunterlagensichtenunddazuStellungnehmen.
ZudiesemZeitpunkthabendieProjektebereitseinenjahrelangen(häufigjahrzehntelangen)Weg
derPlanungvollzogenunddieWirkungsmöglichkeitenderBürgersindgering.
Fazit:BürgerstellenheutehöhereAnforderungenanInformationundBeteiligungalsindenver-
gangenenJahrzehnten.UmwiderstreitendeInteressenauszugleichenunddieChancenaufBefrie-
dungzuerhöhen,reichteineBetroffenenbeteiligungnichtmehraus. JederBürger (jedermann,
diebreiteÖffentlichkeit)solltedieMöglichkeitbekommen,sichfrühzeitigundkontinuierlichüber
Bundesfernstraßenprojektezuinformierenundsichdaranzubeteiligen.
Mit der Aufstellung zum BVWP 2015 besteht nun die Chance, einen neuen Weg zu beschreiten und die Öffentlichkeit sowohl im Rahmen der SUP als auch in weiteren Verfahrensschritten bei der Aufstellung des BVWP zu konsultieren.
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4. Schlussfolgerungen und Ableitungen für die Empfehlungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Verkehrssektor
Die Erfahrung zeigt, dass Bürger unabhängig vom Planungsstand und Prozessschritt die „Ob-
Frage“thematisieren.DeshalbistnebenderumfassendenTransparenzüberInhalteundVerfah-
reneineBeteiligungderBürgerander„Ob-Frage“zueinemerheblichfrüherenZeitpunktalsbis-
langdringendgeboten.Bürgerbeteiligensicheher, jedringlicherdasThemaundjenäherdas
ProjektanihrerLebenswirklichkeitist.DeshalbisteineBürgerbeteiligunganderBedarfsplanung
aufderLänderebeneundaufderregionalenEbeneratsam.AucheineBeteiligungderBürgerauf
BundesebeneistbeistrategischenFragestellungendenkbar,wiez.B.:Welcheverkehrspolitischen
ZielewollenwirinDeutschlandverfolgen?WelcheVerkehrsnetzeundVerkehrsträgersollenPri-
oritäthaben?WiesollendiefinanziellenMittelzwischendenVerkehrsträgernverteiltwerden?
EineBeteiligungderBürgerander„Wie-Frage“istvoroderwährenddesROVzuempfehlen,zu
einemZeitpunkt,wenndiefachlichePrüfungderVariantenerfolgtunddieVor-undNachteileder
Trassenvariantendiskutiertwerdenkönnen.BürgerbetroffenerRegionenkönnenanderTrassen-
abwägungstärkerbeteiligtwerden,indemsiedieVariantenausBürgersichtbreitdiskutierenund
einVotumzudenTrassenvariantenabgeben.DiesesVotumsolltedanninderfolgendenPhaseder
LinienbestimmungBerücksichtigungfinden.
InderPhasevordemPFVkanneineEntscheidungdesLandesparlamentsüberVerkehrsprojekte
diedemokratischeLegitimationvonBundesverkehrsprojektenindembetreffendenBundesland
erhöhen.
Partikularinteressen und Gemeinwohlaspekte
FernstraßenprojektesindgeprägtvongrundlegendenInteressenkonflikten,zumeinenzwischen
Wirtschafts-undNaturschutzinteressen,zumanderenzwischenindividuellenInteressendervor
OrtnegativbetroffenenBürgerundderübergeordnetenGemeinwohlinteressen.
InderjetzigenFormhatsichimBeteiligungsverfahreneinePraxisherausgebildet,nachderbei
umstrittenenVorhaben inderöffentlichenDebattePartikularinteressenhäufig imVordergrund
stehenundGemeinwohlaspekteindenHintergrundtreten.NegativbetroffeneBürgerundNatur-
schutzverbändeschließensichhäufigzusammen,umgemeinsam inderÖffentlichkeitaufdas
ProjektaufmerksamzumachenundihreChancenaufVeränderung,VerzögerungoderVerhinde-
rungdesProjekteszuerhöhen.
Interessengruppen,diedasProjektbefürworten(Wirtschaftsverbände,Unternehmen,lärmentlas-
teteBürger)scheuenhäufigöffentlicheDiskussionenundverlassensichaufdasformaleVerfah-
ren.DiejenigenBürger,dievondemProjektindirektbetroffensindundprofitierenwürden,weil
siez.B.durcheineneueAutobahnschnellervonihremWohnortzumArbeitsplatzgelangen,wer-
denvomformellenVerfahrennichtadressiertundbringensichkaumein.
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4. Schlussfolgerungen und Ableitungen für die Empfehlungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Verkehrssektor
BeiöffentlichenDebattenübereinVorhabendominierenhäufigdienegativenAuswirkungen.Die
positivenFolgenundderNutzenderProjektewerdennichtinausreichendemMaßeindieDis-
kussioneingebracht.EinebreitangelegteDiskussionmitBürgernüberStrategienderVerkehrs-
planungundGemeinwohlinteressensowieüberVor-undNachteilevonTrassenvariantenfindet
nichtstatt.
Fazit:EinumfassenderKonsensundeinfüralleParteienzufriedenstellenderInteressenausgleich
sindkaumzuerreichen.ModerneundattraktiveFormenderInformationundBürgerbeteiligung
sindhilfreich,umInteressengruppenundBürgerzumobilisierenundzuaktivieren,diesichnor-
malerweisenichtanFernstraßenprojektenbeteiligen.SiekönnendasVerständnisfürdiePlanun-
geninwenigberührtenTeilenderÖffentlichkeitfördern.
Eskommtdaraufan,Prozessezuorganisieren,diediekompletteBandbreitederBürgerinteressen
undderVerbändesichtbarmachenunddieVielfaltderMeinungeninderBevölkerungwiderspie-
geln.FormelleFormenderBeteiligungsolltenmodernisiertunduminformelleFormenergänzt
werden.InformelleBeteiligungsformen,wieoffenePlanungsdialogevorOrtvordemPFVkönnen
z.B.direktundindirektbetroffeneBürgermotivieren,anderAusgestaltungderFernstraßeund
derMinimierungderBelastungenfürMenschundNaturmitzuwirken.
Promoter für Fernstraßenprojekt fehlt bzw. ist vor Ort nicht präsent
An den Planungs- und Genehmigungsprozessen sind Akteure aus mehreren politischen und
administrativenEbenendesBundes,derLänderundderKommunenbeteiligt.
In der Regel übernimmt keiner der am Verfahren beteiligten Akteure die Rolle des Promoters
vorOrt, der einGegengewichtgegenüberdenBetroffeneninteressendarstellenkönnte. Staatli-
cheBehörden,diedasVerfahrenverantwortenbzw.alsVorhabenträgervoranbringen,sehenihre
RolleundAufgabenichtdarin,fürdasProjektzuwerben,dieVorteileunddenNutzendesProjek-
tesdarzustellenundsichmitBürgernvorOrtauseinanderzusetzen.AuchKommunalpolitikerund
Interessengruppen,diedasProjektbefürworten,übernehmendieseAufgabevorOrthäufignicht.
Fazit:EineRollenveränderungderstaatlichenBehörde(Vorhabenträger)isterforderlich.DerVor-
habenträgersolltezukünftigverstärktaktivfürInformationinderBevölkerungundfürdieAkti-
vierungvonInteressengruppenvorOrtsorgen.BehördenmitarbeitersolltenfürdieOrganisation
derBürgerbeteiligunggeschultwerden,überkommunikativesHandwerkzeugverfügenundeine
beratendeundmoderierendeRolleeinnehmen.
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5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
DieProzessschrittehatergeben,dassdieBeteiligungsverfahrenbeiderPlanungundUmsetzung
vonBundesfernstraßenu.a.folgendeDefiziteaufweisen:
• MangelndeInformationundTransparenz,insbesondereinderPhasederBedarfsplanung,in
derwesentliche(Vor-)Entscheidungengetroffenwerden
• Zuspäte,punktuelleundunzeitgemäßeEinbindungderBürgerundihrergewähltenVertreter
indieVerwaltungsverfahren
• ZugeringeBerücksichtigungderVielfaltderMeinungenundInteressenbeiumstrittenenPro-
jekten.
DieBausteine,dieimFolgendenvorgeschlagenwerden,sindunseresErachtensgutgeeignet,um
dieseDefiziteanzugehensowieBürgerumfassendundausgewogenzuinformierenundfrühzeiti-
ger,kontinuierlicherundernsthafterzubeteiligen.DieBausteineQualifiziertesBürgervotumzur
„Ob-Frage“undoffenePlanungsdialogezurFeinplanungwerdenaktuellinFormvonModellpro-
jekteninKooperationmitderBertelsmannStiftungerprobt.DieKosten,diefürdievorgeschlage-
nenBausteinefürmehrTransparenzundBürgerbeteiligungentstehen,sindTeilderPlanungskos-
tenundsolltenwiedieKostenfürÖffentlichkeitsarbeitundIngenieurleistungenbetrachtetund
finanziertwerden.
BevorVorhabenträger,BehördenoderandereInitiatorenmitderPlanungkonkreterBausteineder
Bürgerinformation und Bürgerbeteiligung beginnen, empfiehlt es sich, zunächst grundlegende
Fragenzubeantworten:
• WelcheZieleverfolgenSiealsInitiatormitdemBeteiligungsprozess?
• WelcherelevantenZielgruppenundAkteurewollenSieerreichen?
• SinddieRahmenbedingungenundRessourcenklar?
• WelcheErwartungenhabenandererelevanteAkteureandenBeteiligungsprozess?
• WelcheEinflussmöglichkeitenbietenSiederÖffentlichkeitundwiebindendsinddieErgeb-
nissedesBeteiligungsprozesses?
DieBeantwortungderFragenhilft,dieAnforderungenandieGestaltungderBürgerbeteiligungzu
formulierenunddieBausteineentsprechendanzupassenundzukonkretisieren.
Baustein 1: Zentrales Online-Informationssystem
MiteinemzentralenOnline-InformationssystemwirddieÖffentlichkeitüberalleaktuellenFern-
straßenbauvorhabeninDeutschlandinformiert.EinzentralesInfotooleröffnetdenBürgerneinen
einfachenZugangzuInformationenundzumDialog.
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5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
Ziel
Das Informationssystem schafft eine zentrale Anlaufstelle, über die sich alle Bürgerinnen und
Bürger–auchmitbegrenztenzeitlichenRessourcen–zuPlanungsvorhabeninihremjeweiligen
UmfeldundderenVerfahrensstatus,-ablaufundAnsprechpartnerinformierenkönnen.Damitsol-
lenderZugangzurelevantenInformationenvereinfacht,dieTransparenzbeikonkretenVerfah-
renderPlanung,GenehmigungundRealisierungerhöhtundVerfahrensprozessefürdieÖffent-
lichkeitverständlichundnachvollziehbarwerden.
Zeitpunkt der Maßnahme
DasOnline-InformationssystemsollbeginnendmitderAufstellungdesBundesverkehrswegeplans
2015eingerichtetwerdenundkannggf.direktaufdemProjektinformationssystemdesBMVBS
aufsetzen.
• AufbaudesSystemsmöglichstabsofort.
Inhalte und Methode
DieInformationsplattformbestehtauseinerzentralenSuchmaskeunddezentralenInformations-
datenbanken.
MiteinemeinfachenSuchsystemhabenBürgerüberallinDeutschlanddieMöglichkeit,dieVer-
kehrsplanungenundProjektezufinden,diesieinteressierenbzw.diefürsierelevantsind.Bei-
spielsweisekönnensiesichdurchdieEingabeihrerPostleitzahlüberalleFernstraßenprojektein
ihremUmfeldinformieren.NebendenInformationenzukonkretenVorhabenbeschreibtdasInfor-
mationssystemtheoretischeGrundlagenzudenVerfahrenderPlanung,GenehmigungundUmset-
zungvonFernstraßenbauvorhabeninDeutschland.AlleInformationensolltenoffen,transparent,
vollständigundaktuellsein.DerBürgerdarfzukeinemZeitpunktdasGefühlhaben,dassihm
etwasvorenthaltenwird.
AufderzentralenOnline-Plattformwerdenalle(zukünftigen)Aus-undNeubauvorhabenvonFern-
straßeninDeutschlandkartenbasiertdargestellt.DieDatenhierfürwerdenimRahmendesBun-
desverkehrswegeplanserstelltundmitdenDatenbankenderLandesbehördenabgeglichen.Die
zentralePlattformenthältdabeinurdiezentralenAngabenzudenProjekten,wieArt,Ort,Status,
ZeitrahmenundAnsprechpartner.
UmAktualitätundQualitätderDatensicherzustellen,müssendiezentralenProjektangabenlan-
desübergreifend/bundesweiteinheitlichkodiertsein,umsieimlaufendenProzessüberSchnitt-
stellenindaszentraleInformationssystemimportierenzukönnen.DiePflegederDatenobliegt
dabeidenLändernbzw.denjeweiligenVorhabenträgern.
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5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
DieweiterenProjektinformationenwerdendezentralvondenLändernbzw.denVorhabenträgern
auf eigenenPlattformen/Datenbankenbereitgestellt, auf die ausdemzentralenSystemheraus
verlinktwird. JedesVorhabensolldortmitseinergesamtenVerfahrenshistorie lückenlosdoku-
mentiertwerden,beginnendmitderBedarfsplanungundendendmitderVerkehrsfreigabe.Dies
schließtsowohldieoffiziellenVerfahrensschrittewieBedarfsplanung,Raumordnungsverfahren,
Linienbestimmung,PlanfeststellungundUmsetzung,alsauchbehördeninterneAktivitätenzwi-
schendenVerfahrensschrittenmitein.Zeitabläufewerdentransparent,GründefürVerzögerun-
generkennbar.MöglichkeitenderBeteiligungwerdenmitihrenEinflusschancen/ihremEinfluss-
potenzialaufdasVerfahrenbeschrieben.
Das Informationssystem
• Enthält eine kartenbasierte Darstellung aller (zukünftigen) Aus- und Neubauvorhaben von
FernstraßeninDeutschland
• enthältfürjedesProjektvorhabeneineverständlicheaktuelleeinseitigeKurzdarstellung,
• benenntalle imVerfahren involvierten Institutionen (EntscheiderundBeteiligte)mit ihren
konkretenAnsprechpartnern,AufgabenbereichenundZuständigkeitenimVerfahren,
• legtdieGründefürdieNotwendigkeiteinzelnerProjektedar,legtdieKosten-Nutzen-Analyse
undggf.notwendigeAnpassungenoffen
• führtalleoffiziellenDokumenteauf,dieimVerfahrenerstelltwerden(Gutachten,Kartenmaterial,
Abwägungskatalog,Stellungnahmenetc.)undenthältinallgemeinverständlicherSpracheverfasste
Zusammenfassungen(wiefürDokumentenach§6Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz),
• veranschaulichtdenAblaufunddenaktuellenStanddesVerfahrens,
• informiertüberMöglichkeitendesDialogsundderBürgerbeteiligung,und
• nenntdenProjektleiterbzw.AnsprechpartnerfürjedesProjektmitKontaktdaten.
DerLesererhältInformationenüberdenZweck,dieProzessbestandteileundProduktedereinzel-
nenVerfahrensschritteebensowieüberUmsetzer,EntscheiderundBeteiligteaufBundes-,Lan-
des- oderkommunalerEbene. Informelleund formaleVerfahrensschrittemit ihren rechtlichen
Grundlagenwerdenverdeutlicht.AnzustrebenistdabeieineeinheitlicheDarstellungvonVorha-
ben,unabhängigdavon,umwelchesProjektessichhandelt,obderBundoderBundesländerdie
Verfahrensverantwortunginnehaben.
DasOnline-SystemsollteeineneinprägsamenNamenhaben,gutbekanntgemachtundoffensiv
vermarktetwerden,damitesalleBürgererreichtundauchPlanungsexpertenhilft,dieÜbersicht
zubehalten.DerErfolghängtengmitdemTraffic,dendieSeiteerzeugenkann,zusammen.
Umsetzung
DieEntwicklungundUmsetzungdesInformationssystemssollteinderVerantwortungdesBMVBS
liegen.Gemeinsammitden16Bundesländernistzunächstzuklären,wiedieZusammenarbeit
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5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
erfolgensoll,werwelchehaushalterischenundpersonellenMittelzurVerfügungstelltundwie
dieGeschäftsprozesseablaufensollen.Wirempfehlen,dieÖffentlichkeitbeiAufbauundGestal-
tungeinzubinden.
IndaszentraleOnline-InformationssystemkönnenInformationenausbereitsbestehendenDaten-
bankeneingespeistwerden.EinzentralesSuch-undFiltersystemwirdzentralaufgebaut,dieEin-
speisungderDatenerfolgtdezentral,dieSchnittstellenmüssendefiniertundkoordiniertwerden.
NachderBedarfsplanungkönntedasBMVBSdieZuständigkeitfürdasEinstellenunddiePflege
vonInformationendenAuftragsverwaltungenderBundesländerbzw.denVorhabenträgernüber-
geben.HinsichtlichdesEinspeisensvonInformationenerfolgtzwischenderBedarfsplanungund
dennachgeordnetenVerfahrensschritteneineÜbergabevomBundesverkehrsministeriumzuden
Planungsbehörden der Bundesländer. Die Verfahrensinformationen müssen kontinuierlich auf
dem neusten Stand gehalten werden. Wir empfehlen die Vorgabe von Qualitätsstandards (hin-
sichtlichVerständlichkeit,Vollständigkeitetc.),umMindestanforderungenbeiderInformations-
darbietungzusichern.
EineDokumentationspflichtderAuftragsverwaltungenexistiertbereits.DurchdieEntwicklung
eineszentralenSystemskönntedieEntwicklungbzw.Weiterentwicklungvon16Bundesländer-
Systemenüberflüssigwerden.
DerhierbeschriebeneBausteineineszentralenOnline-InformationssystemsfürFernstraßenkann
perspektivischauchandereVorhaben(Schienenwege,Flugplätze,Wasserstraßen,Industrieanla-
gen,Stromtrassenetc.)einschließen.DamitwürdeesdenBürgernermöglicht,sichüberalleGroß-
vorhabeninihremUmfeldaufkurzemWegzuinformieren.
Gutes Beispiel: Website des US Departments of Energy (DOE) zu Umweltprüfungsverfahren
(NEPADocuments)mitinteraktiverKartezurLokalisierunglaufenderVerfahren.
Baustein 2: Beteiligung an der Strategie der Bundesverkehrswegeplanung
StrategischeGrundfragenderMobilitätsollenmitzufälligausgewähltenBürgernberatenwerden,
umdieMeinungeinesBevölkerungsquerschnitts indiekonzeptionelleAusrichtungdesBVWP
unddiedarausabgeleitetenSzenarienundPrognoseneinfließenzulassen.
Ziel
DieBevölkerungsolldieChanceerhalten,ihreAntwortenaufkonzeptionelleFragenzugeben.Die
AntwortenderBürgeraufgrundsätzliche,strategischeFragensollenindieGrundkonzeptiondes
BVWPeinfließen.
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5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
Zeitpunkt der Maßnahme
DieBürgerbeteiligungsollteinderKonzeptionsphasederBundesverkehrswegeplanung,alsomög-
lichstvorderAnmeldungvonEinzelprojektendurchdieLänderstattfinden,umdieErgebnisse
imweiterenAufstellungsverfahrenfürdenBundesverkehrswegeplanberücksichtigenzukönnen.
FürdieBeratungdesBVWP2015solltedieBeteiligungunmittelbarbeginnen.
Inhalte und Methode
DieFragestellungenimRahmenderBürgerbeteiligungsollenstrategischeGrundfragenadressie-
ren,beispielsweise
• WelcheverkehrspolitischenZielewollenwirinDeutschlandverfolgen?
• WelcheVerkehrsnetzeundwelcheVerkehrsträger(Straße,Schiene,Wasserstraßen,Luft)sol-
lenPrioritäthaben?
• WiesollzwischendenBedürfnissennachRuheundLandschafteinerseitsundMobilitätund
Reisezeitverkürzungandererseitsabgewogenwerden?
• WiesollendiefinanziellenRessourcenzwischendenVerkehrsträgernverteiltwerden?
• WosindPrioritätenzusetzen?WelcheProjektesollenbeiknappenRessourcenpriorisiertwerden?
• WosindSchwachstellen,woistderAusbau,woeinNeubauwichtiger?
MehrerehundertBürgerwerdensoausgewählt(Modell:Bürgerforum),dasssieeinenQuerschnitt
derBevölkerungabbilden(AuswahlnachdemZufallsprinzip).Siediskutierenzunächstineiner
Präsenzveranstaltung,dannonlineundgebenschließlicheineuntereinanderabgestimmteBürger-
empfehlungzumBVWPab.
Umsetzung
DieBeteiligungkannnurinengerZusammenarbeitmitdemBMVBSerfolgreichsein.DasBetei-
ligungs-Know-howfüreinBürgerforumkanndieBertelsmannStiftungbereitstellen.Diefürden
geschütztenOnline-DialogerforderlicheSoftwareliegtvorundmüssteandiespeziellenBedürf-
nisseggf.angepasstwerden.
MeilensteinederUmsetzungwären:
• AuswahlvonBürgernnachdemZufallsprinzip(z.B.überEinwohnermeldeamtoderCallcenter)
• PräsenzveranstaltungmitersterSammlungvonHerausforderungenundIdeen
• Online-Phase(ca.sechsWochen)zurErarbeitungeinerBürgerempfehlung
• AbschlussveranstaltungzurPräsentationundbreiteDiskussionderErgebnisseinderÖffentlichkeit
• PrüfungundEinarbeitungderBürgerempfehlungindenBVWP
DieserBausteinkönnteauchaufLandesebenezudenstrategischenGrundfragenderMobilitätdes
Bundeslandesumgesetztwerden.
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5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
Baustein 3: Beteiligung an der Bedarfsplanung der Bundesländer
BeiderSammlungvonVerkehrsvorhabenderBundesländerkonsultierendiezuständigenLänder-
ministerien(oderdieLandtage)dieBürgerinnenundBürgersowiedieTöB(d.h.nebenLandes-
undKommunalbehördenauchUnternehmen,Nichtregierungsorganisationenundsonstigeaner-
kannteVereinigungen).LänderparlamentewerdenverstärktbeiderSchlussentscheidungindie
Länderanmeldungeneinbezogen.
Ziel
BürgerundTöBerhaltenfrühzeitigInformationenüberallePlanungsgrundlagenzurBedarfspla-
nung.Damitistesihnenmöglich,sichander„Ob-Frage“zubeteiligen,StellungzurVerkehrsstra-
tegie des Landes und zu den gesammelten Vorhaben zu nehmen sowie Vorschläge für weitere
Vorhaben einzubringen. Um „Wünsch-Dir-Was-Listen“ auszudünnen, empfiehlt es sich, mit den
BürgerndieVerkehrsbedarfedesLandesunddieNotwendigkeitvonVerkehrsprojektenauchauf
derBasisvonKosten-Nutzen-Fragenzudiskutieren.DieserBausteinerhöhtdieTransparenzüber
dieGrundlagenderEntscheidungsfindung.DurchdieseVorgehensweisewächstbeidenBürgern
sowohlmehrVerständnisfürdieVerkehrsentwicklunginihrerUmgebungundinihremBundes-
landalsauchfürdieInteressenundPositionenandererBürgerundVerbände.DiePolitikbekommt
damiteineverbesserteEntscheidungsgrundlagefürdenBeschlussüberdieVorhabensammlung.
Zeitpunkt der Maßnahme
• BeiderAufstellungdesBundesverkehrswegeplans(BVWP)undvordemBeschlussderLän-
derparlamentezurVorhabensammlung.
• BeginnendmitderAufstellungdesBVWP2015.
Inhalte und Methode
DieLänderministerien(oderdieLandtage)konsultierendieBürgerinnenundBürgersowiedieTöB
inFormeinesOnline-DialogsundeinerPräsenzveranstaltungzurVerkehrsstrategiedesLandes
undzukünftigenVerkehrsvorhaben,dieaufEbenedesBundeslandesgesammeltwurden.
DieBeteiligungsangebotewerdenfrühzeitigbeworben,z.B.durchprominenteBerichterstattung
indenMedien. InbeidenBeteiligungsangebotenwirddemBürger jedesVorhabenbeschrieben
undmitseinerEntstehungsgeschichtebegründet.Dazugehört,dassüberdieErgebnissederFach-
planungendesBundeszumBVWP2015informiertwird,BegründungenderFachbehördenund/
oderregionalenBefürworterbenanntwerdenunddiesealsAnsprechpartnerzurVerfügungste-
hen.ImRahmenderOnline-Konsultation,diebekanntgemachtundbeworbenwerdenmuss,hat
jedermanndieMöglichkeit, zudeneinzelnenVorhabenAnmerkungenundFragenabzugeben.
ZusätzlichkönnendieBürgerweitereVorhabenvorschlagen.
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5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
AlsDauerderOnline-KonsultationempfehlenwirzweiMonate.DieKonsultationsergebnissewer-
denaufeinerbehördlichenInternetseitegesammelt.NachAbschlussderOnline-Phaseveranstal-
tendieLänderministerien(oderdieLänderparlamente)inKooperationmitdenKommunenjenach
GrößedesBundeslandesmehrerePräsenzveranstaltungen.BeiGroßvorhaben,dievoraussichtlich
aufWiderständebeidenbetroffenenBürgernstoßen,bietensichVeranstaltungenmitörtlichem
Bezugan.Zielistes,zusätzlichauchjeneMenscheneinzubinden,diedieOnline-Beteiligungsmög-
lichkeitnichtgenutzthaben.
DiegebündeltenErgebnisseausOnline-PhaseundPräsenzveranstaltungenhabenEmpfehlungs-
charakter.DasLandesministeriumistverpflichtet,demLandtagBerichteüberdiePlanungsgrund-
lagenundüberdieErgebnissederBürgerbeteiligungvorzulegen.DieErgebnissefließenanschlie-
ßendindieparlamentarischeBeratungzumBeschlussderSammlungslistederVerkehrsvorhaben
ein.DieparlamentarischenDebattenwerdenalsLive-StreamimInternetundimRegionalfernse-
henveröffentlicht.
Transparenz über die Entscheidungsfindung beinhaltet, dass beschlossene Verkehrsvorhaben
desBundeslandesdargestelltundbegründetsowieveröffentlichtwerden.Vorgeschlagene,jedoch
nichtberücksichtigteVorhabenwerdenebenfallserläutert;diegetroffenenEntscheidungenwer-
denbegründetundveröffentlicht.
Umsetzung
DieUmsetzungderEmpfehlungenkannohneeineVeränderungdergesetzlichenRahmenbedin-
gungenerfolgen.EineVerzahnungderOnline-Konsultationmitdemebenfallsvorgeschlagenen
Online-Informationssystemistsinnvoll(s.Baustein1).EineexterneModerationderOnline-und
PräsenzbeteiligungwirdzurWahrungderNeutralitätempfohlen.
EinigeBundesländer,wiez.B.derFreistaatBayern,praktizierenbereitsBürgerinformationund
BürgerbeteiligungzurBedarfsplanungundAnmeldungvonVerkehrsprojekten.
Baustein 4: Qualifiziertes Bürgervotum zur „Ob-Frage“ einer Bundesfernstraße
BürgerinnenundBürger informierensichumfassendundausgewogenüberdieNotwendigkeit
einerBundesfernstraßeundmöglicheAlternativen.SiegebeneinVotumab,obdieStraßegebaut
werdensoll.DieserBausteinwirdempfohlenbeieinzelnenProjekten,die innerhalbderPolitik
undderBürgerschaftsehrumstrittensindundbereitszuerheblichenKonfliktengeführthaben.
Voraussetzung für das qualifizierte Bürgervotum ist, dass der Wille und der politische Gestal-
tungsspielraumvorhandensind,umdasVotumderBürgerumzusetzenunddiePlanungendem
Bürgerwillenanzupassen.
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5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
Ziel
BürgerinnenundBürgerdesLandesbzw.derRegionbildensicheineeigeneMeinungüberdas
Fernstraßenprojekt. Das Verständnis für die unterschiedlichen Belange, Ziele, Positionen und
Interessenwächst.DieBürgerbeeinflussendieEntscheidungüberdieFortführungoderdieAuf-
gabedesProjektes.PolitikundVerwaltungerhalteneinebessereEntscheidungsgrundlage.Das
Votumistrechtlichnichtverbindlich.WirddasBürgervotumumgesetzt,steigtdieChanceaufeine
breiteAkzeptanzinderBevölkerung.
Zeitpunkt der Maßnahme
DieBürgerbeteiligungmitdemqualifiziertenBürgervotumzurFrage,obdieStraßegebautwer-
densoll,könntezumZeitpunktderNeuaufstellungdesBundesverkehrswegeplans(z.B.imVor-
feldderProjektsammlungderBundesländerfürdenBundesverkehrswegeplan2015)oderinder
PhasederBedarfsplanüberprüfungdurchgeführtwerden.TrassenverläufesolltenvomVorhaben-
trägerbereitsgrobermitteltunddasRaumordnungsverfahrensolltemöglichstnochnichtdurch-
geführtwordensein.
AngesichtsdesAufwandesfüralleBeteiligtensolltedieseFormderinformellenBürgerbeteiligung
nurinbesonderenSituationenzumEinsatzkommen,z.B.wennKonfliktedrohenzueskalieren
unddersozialeFriedegefährdeterscheint.
Inhalte und Methode
JekonfliktträchtigereinVorhaben,destointensiversolltenBürgerbeteiligtwerden.Angesichts
konkurrierenderInteressenundsichhäufiggegenseitigausschließenderLösungsvariantenist
esbeikonfliktreichenVerkehrsvorhabenwenigwahrscheinlich,dassdurchdieBürgerbeteili-
gungeineKonsenslösunggefundenwird.DamitdasErgebnisdesBürgervotumsinderBevöl-
kerungtrotzdembreitakzeptiertwird,isteserforderlich,vonBeginnandieBürgerindiePla-
nungundGestaltungderBürgerbeteiligungsprozesseunddesBürgervotumseinzubindenund
gezieltAktivitätenzurMobilisierungundAktivierungderBürgervorzusehen.Essolltenauch
Bürgeraktiviertwerden,diesichbishernichtaktiveingemischthaben.DamitBürgerVertrauen
entwickelnunddenProzessderBürgerbeteiligungalsfair,offenundtransparentakzeptieren,
sollte ein neutraler Dritter (z.B. ein professionelles Moderationsbüro) mit der Durchführung
beauftragtwerden.
DamitdieBürgereinqualifiziertesVotumabgebenkönnen,brauchensieeinebreiteInformations-
basis.Aktuelle,ausgewogeneundumfassendeInformationen,dieverständlichundleichtzugäng-
lichsind,bildendieBasisfürdieBürgerentscheidungen.ZuBeginndesProzessesmüssenPolitik
undVerwaltungklarstellen,welcheBindungswirkungdasVotumimweiterenVerfahrenhaben
wird.DiesekannvoneinereinfachenBerücksichtigungspflichtbishinzueinerSelbstbindung
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5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
beidennachfolgendenpolitischenEntscheidungenreichen.EineBindungswirkungfürgesetzlich
geregelteVerwaltungsentscheidungen (Raumordnungsverfahren,Planfeststellungsverfahren) ist
nichtzulässig.
WirempfehlenfolgendenAblauf:
• Individuelle Akteursbefragung von Bürgerinitiativen, nicht organisierten Bürgern, Interes-
sengruppen,PolitikundVerwaltungzudenErwartungen,Wünschen,ThemenderBürgerbe-
teiligungundzumöglichenFragenundAntwortoptionendesBürgervotums.DieBefragung
solltesicherstellen,dassdiekompletteBandbreitedervorhandenenPositionenundInteressen
ermitteltistundalleErwartungenindieGestaltungdesBeteiligungsprozesseseinfließen.
• ErstellungeinesGrobkonzeptesfürdenBürgerbeteiligungsprozess
• Bürgerversammlung: Vorstellung des Grobkonzeptes und Ermittlung der Erwartungen der
anwesendenBürger
• AnpassungdesKonzeptes,ErstellungundVeröffentlichungdeszeitlichenAblaufsderEinzel-
bausteinedesBeteiligungsprozesses
• BildungeinerBegleitgruppemitausgewähltenRepräsentantenorganisierterundnichtorgani-
sierterBürger,mitBetroffenenundInteressengruppen:ErarbeitungderFragenundAntwort-
optionen fürdasBürgervotum,BegleitungdesProzesses,Weitergabevon Informationenan
andere
• Breite öffentliche Informationen über eine Internetseite, Medien, Postwurfsendungen und
durchdieMitwirkungvonMultiplikatoren(z.B.BürgerausVereinen)
• InformationenundDiskursmitBürgern,PlanernundExpertendurchInformationsveranstal-
tungen,Fachworkshops,Trassenbegehungen
• QualifiziertesBürgervotum:StimmabgabederBürger
• BekanntgabedesErgebnissesundInformationüberdieKonsequenzenunddenUmgangmit
denErgebnissendesBürgervotums
Umsetzung
Die Federführung für das Projekt könnte das zuständige Landesministerium übernehmen. Die
betroffenenAbteilungen,dieLandesbehörde (Vorhabenträger)unddiekommunalePolitik soll-
teneingebundenseinundsichaufdieEckpunktedesProjektesverständigen.Einkontinuierlicher
InformationsflussunddieBereitstellungvonInformationenfürdieBürgerbeteiligungstelltden
reibungslosenAblaufunddie fundierte Informationsbasissicher.Eine frühzeitigeAbstimmung
mitdemBMVBSistratsam.
VonJanuar2013bisSeptember2013führtdasMinisteriumfürEnergie,InfrastrukturundLandes-
entwicklungMecklenburg-VorpommerninKooperationmitderBertelsmannStiftungeinqualifi-
ziertesBürgervotumzurOrtsumgehungmitdembeschriebenenKonzeptinWaren/Müritzdurch.
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Baustein 5: Planungswerkstatt zur Findung von Straßentrassen
BürgerinnenundBürgerermittelninPlanungswerkstättenfürjedeTrassenalternativeVor-und
Nachteile sowie benachteiligte und begünstigte Akteursgruppen. Sie erhalten die Möglichkeit,
Trassenvariantenzubewerten,zupriorisieren,abzulehnenundAlternativeneinzubringen.
Ziel
BürgernehmendieunterschiedlichenInteressenderanderenBürgerundderVerbändewahrundent-
wickelndurchihreMitwirkungeinerhöhtesVerständnisfürdieTrassenfindungundEntscheidung.
DieVerwaltungwirdbeiihrerSuchenacheinerraumverträglichenTrassedurchdieErgebnisse
derPlanungswerkstattausBürgersichtberatenundkanndieGrundlageihrerEntscheidungbei
derTrassenfindungvergrößern.DieErgebnissederPlanungswerksattfließenindenAbwägungs-
prozessein.DurchdiegezielteEinbindungvonBürgerinnenundBürgernwerdenbereitsbeste-
hendeinformelleBeteiligungsangebote(bspw.begleitendeArbeitskreiseimROVinNiedersach-
sen)fürTrägeröffentlicherBelangeergänzt.
Zeitpunkt der Maßnahme
NachdemalternativeTrassenvomVorhabenträgerundvonGutachternerarbeitetsind,richtetder
VorhabenträgereinePlanungswerkstattfürBürgerinnenundBürgerein.Dafürsindgrundsätzlich
zweiZeitpunktemöglich:
• InderVorbereitungdesROV,nachdemTrassenverläufevomVorhabenträgerundvonGutach-
terngrobermitteltwurden.
• Im ROV nach der Raumempfindlichkeitsanalyse und vor der Öffentlichkeitsbeteiligung im
RahmenderUVP.
InAbhängigkeitvomZeitpunktderMaßnahmesindunterschiedlicheAkteurefürdieBerücksich-
tigungderBeteiligungsergebnisseverantwortlich.IndenVariantena)undb)bewertetdieGeneh-
migungsbehördedieErgebnisseimRahmendesAbwägungsprozessesimRaumordnungsverfah-
ren(ROV).
Inhalte und Methode
Wir empfehlen geschlossene Treffen mit öffentlich verfügbaren Protokollen. Eine arbeitsfähige
Gruppengröße von Bürgerinnen und Bürgern wird bestimmt, z.B. durch Zufallsauswahl oder
durch die Auswahl von Repräsentanten aus der Bürgerschaft und von Interessengruppen. Der
TeilnehmerkreissollunterschiedlichePerspektivenundInteresseneinschließen.DieBandbreite
allerInteressensolltevertretensein.
5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
53
UmkeinefalschenErwartungenbeidenBürgernzuwecken,istsehrdeutlichzuerklärenundzu
begründen,wiedieBürgermeinunggewichtetwirdundwelcheVerbindlichkeitdasBürgervotum
hat.ZuBeginnwirddenBürgerinnenundBürgerndasVerfahrenmitseinembisherigenVerlauf
unddengutachterlichenVorarbeitenvermittelt.DabeisinddieGrundlagendervorliegendenTras-
senalternativenzuverdeutlichen.MitAbschlussderPlanungswerkstattwerdendieErgebnisse
veröffentlicht.
UnterderLeitfrage,oballeBetroffenheitenvollständigundkorrektaufgenommenwurden,erfolgt
indennachfolgendenzweiMonatennachVeröffentlichungderWerkstattergebnisseeineOnline-
Konsultation(alternativregionalePräsenzveranstaltungen).JedermannhatdabeidieMöglichkeit,
Anmerkungen und Ergänzungen zu den Werkstattergebnissen zu machen. Die Ergebnisse der
Online-KonsultationundderPräsenzveranstaltungenwerdenebenfallsveröffentlicht.
AbhängigvomZeitpunktderMaßnahmemüssendieBeteiligungsergebnissevonderfürdasROV
zuständigenLandesplanungsbehördeberücksichtigtwerden.DerVorhabenträgerübermitteltdie
ErgebnisseausWerkstattundOnline-KonsultationderLandesplanungsbehörde,diesieimAbwä-
gungsprozesseinbezieht.NachderformalenÖffentlichkeitsbeteiligungimRahmendesROVver-
öffentlichtdieLandesplanungsbehördeihrGutachtenmitderEntscheidungfürdieVorzugsvari-
anteundbegründetdiese.
Umsetzung
DieBürger-Planungswerkstattsollte federführendvomVorhabenträger(der fürdenStraßenbau
zuständigenBehörde)umgesetztwerden.DerVorhabenträgerkanndievorgeschlageneBeteili-
gungsmaßnahmebereits imRahmenseiner informellenMöglichkeitenumsetzen.Füreinever-
pflichtendeBeteiligungsmaßnahmeeinerPlanungswerkstattmit anschließenderKonsultations-
phasebedarfesgesetzlicherVeränderungen.
EineVerzahnungderOnline-KonsultationmitdemebenfallsvorgeschlagenenInformationssystem
istsinnvoll.EineexterneModerationderOnline-undPräsenzbeteiligungwirdzurWahrungder
Neutralitätempfohlen.
5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
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5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
Baustein 6: Bundestagsentscheidung im Rahmen der Bedarfsplanüberprüfung
DasBundesparlamentdiskutiertanhandsachlicherundnachprüfbarerKriteriendenaktuellen
BedarfvonVerkehrsvorhabenbeiderBedarfsplanüberprüfung,diealle fünf Jahrestattfindet.
DieParlamentarier identifizierendieVorhaben,dieggf. aufgrundveränderterRahmenbedin-
gungenunnötigoderbesondersdringlichgewordensind,setzenklarePrioritätenundbestäti-
gendieVorhaben,dieindienächstePlanungsstufeübergehensollen.Sieverhindernalsodie
Vorhaben,dienichtmehrnotwendigsindundpriorisierenVorhaben,diebesondersdringlich
sind.
Ziel
Durch die Bestätigung von Vorhabenbedarfen können Verfahrensentscheidungen eine stärkere
LegitimationundVorhabeneinegrößereAkzeptanzinderBevölkerungerhalten.
Zeitpunkt der Maßnahme
• DieparlamentarischeEntscheidungzumaktuellenBedarfdesGesamtnetzesundeinzelner
VerkehrsvorhabensollimZugederBedarfsplanüberprüfunggetroffenwerden.Diewirtschaft-
licheundverkehrstechnischeÜberprüfungerfolgtallefünfJahre.
Inhalte und Methode
AufgrundlangandauernderPlanungs-undGenehmigungsphasenkönnensichRahmenbedingun-
genbeispielweisebeiderVerkehrsentwicklung,derRaumentwicklung,derdemographischenEnt-
wicklungoderbeidenInteressenkonstellationen(WegzugvonGroßunternehmen,Veränderungen
inderStadtentwicklungetc.)verschobenhaben.DieAbgeordnetensollenprüfen,obdieseVerän-
derungenauchModifizierungenamBedarfderVerkehrsinfrastrukturmitsichbringen.DerBedarf
sollteansteigendeRohölpreiseundBaukostensowieandierealeHaushaltssituationangepasst
werden.AusdiesemGrundsollderBundestagdenBedarfdesVerkehrsnetzesundeinzelnerVer-
kehrsprojekteaktuellbestätigen.
InformationenderLandesbehördenunddesBMVBSwerdenfrühzeitigzurVerfügunggestelltund
dienen dem Parlament als Entscheidungsgrundlage. Die Ergebnisse des Diskussionsprozesses
werdenflächendeckendandieÖffentlichkeitweitergeleitet.Gründe,warumVeränderungenbei
einzelnenProjekteneingetretensind,werdengenannt.AuchdafüristdasOnline-Informationssys-
temeingutesInstrument(s.Baustein1).
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5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
Baustein 7: Offene Planungsdialoge mit betroffenen Bürgern und TöB
BetroffeneBürgerinnenundBürgersowieTöBsollenzurFeinplanung,FeintrassierungundGestal-
tungderAusgleichsmaßnahmenkonsultiertwerden.
Ziel
DurchdieEinbindunglokalerAkteurebestehtdieMöglichkeit,BelastungenandenSchutzgütern
zureduzieren,angemesseneAusgleichsmaßnahmenzuentwickelnundeinehöhereAkzeptanz
fürdasVorhabeninderBevölkerungzuerreichen.Planungsbehördenerkennen,welchekonkre-
tenPlanungenbesondersumstrittensindundhohesKonfliktpotenzialbergen.Sieerkennenggf.
auch,durchwelcheMaßnahmenKonflikteminimiertwerdenkönnen.
Zeitpunkt der Maßnahme
• DieLinienbestimmungisterfolgt,diefavorisierteTrasseistfestgelegt.
• DasBeteiligungsangebotbeginntmitderVorbereitungdesPFVundendetmitderEröffnung
desPlanfeststellungsverfahrens.
Inhalte und Methoden
DieEmpfehlungorientiertsichanderPraxisdesBundeslandesNiedersachsenimROVundgeht
inTeilendarüberhinaus.WirschlageneineKonsultationmitlokalenAkteureninFormvonthe-
matischen Planungsdialogen (bspw. zu den Themen Landwirtschaft, Wasserwirtschaft, Natur-
schutz,Siedlung,etc.)vor.BürgerinnenundBürgersowieTöBerarbeitenhierimAustauschmit
VerwaltungundGutachternAnforderungenundUmsetzungsmöglichkeitenhinsichtlichderFein-
planungundAusgestaltungderTrasse.ZudemwerdenVorschlägefürAusgleichsmaßnahmenent-
wickelt.DenkbarwäredieKonkretisierungderPlanungenhinsichtlich
• desgenauenTrassenverlaufs,
• derLagerungderTrasse(Dammlage,Tieflage),
• einesaktivenLärmschutzes,
• derGestaltungvonLärmschutzmaßnahmen,
• InnovationenzurVerknüpfungvonLärmschutzmitFotovoltaik,
• lärmmindernderBauausführung,
• Kompensationsmaßnahmen zur Erhaltung der Lebensqualität und des Freizeit- und Erho-
lungswerts,
• Ausgleichs-undErsatzflächen/Flurbereinigungenund
• KompensationenfürdenNaturschutz(Grünbrückenetc.).
EskannSituationenvorOrtgeben,z.B.festgefahreneKonfliktkonstellationenzwischenBürger-
undTöB-Gruppen,oderTöB-Gruppen,diezurBevormundungderBürgerneigen.InsolchenSitu-
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5. Empfehlungen: Bausteine für mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßen
ationenkannessinnvollsein,reineBürgergruppenzuetablieren,umdieSpontaneitätderBür-
gerzubewahren.ZudemkönntenexterneExpertenihrWisseneinbringen.BeiderEntwicklung
vonLösungenmitdenBürgernkommtesdaraufan,dassBürgerüberdierechtlichenundfinan-
ziellenRahmenbedingungeninformiertwerdenunddieChancenundGrenzenderBürgerbetei-
ligungindiesemspätenPlanungsschrittdeutlicherkennen.Esistwichtig,denBürgernzuerklä-
ren,wieihreVorschlägegewichtetwerden,welcheRelevanzsiefürdieweiterenPlanungenhaben
unddiesauchzubegründen.
DieErgebnissederPlanungsdialogedienen,nebendenErgebnissenderformalenÖffentlichkeits-
beteiligung, als Entscheidungsgrundlage für die Genehmigungsbehörde in der Abwägung der
BelangeundinderAusgestaltungvonAusgleichsmaßnahmen.
Umsetzung
DievorgeschlagenenBeteiligungsmaßnahmenkönnenbereitsdurchdenVorhabenträgerimRah-
menseinerinformellenMöglichkeitenumgesetztwerden.ZurverbindlichenAnwendungdervor-
geschlagenenBeteiligungsmaßnahmenderBundesländersindgesetzlicheÄnderungenerforder-
lich. Eine externe Moderation der Beteiligungsmaßnahmen wird zur Wahrung der Neutralität
empfohlen.
57
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken8
6.1. Einführung und rechtlicher Rahmen
DieErrichtungundderBetriebvonIndustrieanlagenverschiedenerBranchenundvonKraftwer-
ken bedürfen ab bestimmten Leistungsschwellen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmi-
gung. Vom Genehmigungserfordernis erfasst sind beispielsweise Anlagen zur Erzeugung von
Energie,Tierhaltungsanlagen,AnlagenzurErzeugungvonPapier,PappeoderKarton,Stahlerzeu-
gungsanlagen,AnlagenderkeramischenundchemischenIndustrie,Abfallbehandlungsanlagen
undAnlagenzurLagerungbestimmtergefährlicherStoffe.9
Am immissionsschutzrechtlichenGenehmigungsverfahrensindunterschiedlicheAkteurebetei-
ligt.DazuzählennebendemVorhabenträgervorallemdie immissionsschutzrechtlicheGeneh-
migungsbehörde, zubeteiligendedritteBehörden, z.B.Naturschutzbehörden,Wasserbehörden,
Denkmalschutzbehörden, sowie sonstige Träger öffentlicher Belange (TöB), z.B. wie – je nach
Verfahrensart–dieJedermann-Öffentlichkeit,alsojedermannunabhängigvonderBetroffenheit
durchdieAuswirkungendesVorhabens.
Immissionsschutzrechtliche Verfahrensarten
DierechtlichenVorgabenfürimmissionsschutzrechtlicheGenehmigungsverfahrenergebensich
ausdemBundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG)unddendazuergangenenVerordnungen.
DerGesetz-undVerordnungsgeberunterscheidetnichtnachöffentlichenundprivatenVorhaben-
trägern.TrägerimmissionsschutzrechtlichzugenehmigenderVorhabensindregelmäßigprivate
Unternehmen. Vorhaben öffentlicher Träger sind in der Regel Infrastrukturvorhaben, also z.B.
Autobahnen,Hochspannungsleitungen,Eisenbahntrassen.DieseInfrastrukturvorhabenbedürfen
derZulassungimPlanfeststellungsverfahren(PFV).ImGegensatzzumPFVfürInfrastrukturvor-
habenhandelt es sichbei der Entscheidungüber dieGenehmigung von Industrieanlagenund
KraftwerkennachdemBImSchGumeinegebundeneEntscheidungderBehörde.Sindalsodiefür
dieGenehmigungeinerAnlagemaßgeblichenTatbestandsmerkmaleausden§§5und6BImSchG
erfüllt,mussdieBehördedieAnlagegenehmigen.EinErmessenhinsichtlichderGenehmigung
stehtderBehördenichtzu.
SowohlimmissionsschutzrechtlicheGenehmigungsverfahrenalsauchPFVsindinsbesondereim
HinblickaufdieVerbesserungderÖffentlichkeitsbeteiligunginderöffentlichenundfachlichen
Diskussion.
8 AutorinderKapitel6bis9:Prof.Dr.AndreaVersteyl,Berlin
9 Welche Anlagen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedürfen, ist abschließend im Anhang der
4.BImSchVaufgezählt;imEinzelnenzugenehmigungsbedürftigenAnlagenstattvieler:Jarass,BImSchG,Kommentar,
§4,Rn.15ff.m.w.N.
58
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6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
DieVerfahrensvorschriftenfürimmissionsschutzrechtlicheGenehmigungsverfahrenfindensich
in der 9. Durchführungsverordnung zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (9. BImSchV). Die
9. BImSchV unterscheidet nach dem förmlichen und dem vereinfachten Genehmigungsverfah-
ren. Für das vereinfachte Genehmigungsverfahren gelten einige Erleichterungen. Im Wesentli-
chenbestehtbeimvereinfachtenVerfahrenkeinePflicht,dieÖffentlichkeitzubeteiligen.
WelchesVerfahrenfürwelchesVorhabenanzuwendenist,richtetsichgrundsätzlichnachder4.
DurchführungsverordnungzumBundes-Immissionsschutzgesetz (4.BImSchV).EinePflichtzur
Öffentlichkeitsbeteiligungbestehtauchimmerdann,wennessichumeinVorhabenhandelt,für
daseineUmweltverträglichkeitsprüfung(UVP)nachdemGesetzüberdieUmweltverträglichkeits-
prüfung(UVPG)erforderlichist.
GrundsätzlichlässtsichdasimmissionsschutzrechtlicheVerfahreninfolgendeSchritteunterglie-
dern: Antragskonferenz/Scoping-Termin, Bekanntmachung, Auslegung der Antragsunterlagen,
Einwendungsphase, Erörterungstermin, Entscheidung über den Antrag, Bekanntmachung der
Entscheidung.
Konzentrationswirkung
Nach§13BImSchGistinderimmissionsschutzrechtlichenGenehmigungeineVielzahlvonande-
renbehördlichenGenehmigungenkonzentriert.Dasbedeutet,dassdie immissionsschutzrecht-
licheGenehmigunganderebehördlicheGenehmigungeninderFormeinschließt,dassdieande-
renGenehmigungennichtineinemgesondertenVerfahrenbeantragtwerdenmüssen.Esreicht
aus,dieimmissionsschutzrechtlicheGenehmigungineinembehördlichenVerfahrenzubeantra-
gen.DiesachlichenAnforderungenderkonzentriertenGenehmigungensindjedochweiterhinzu
prüfenundeinzuhalten.Notwendige,abernichthinreichendeBedingungzurErteilungderimmis-
sionsschutzrechtlichenGenehmigung ist,dassdieVoraussetzungennachdemfürdie jeweilige
AnlageeinschlägigenFachrecht,z.B.demBaurecht,unddarüberhinausauchdieAnforderungen
nachdemBImSchGerfülltsind.
BeispielefürkonzentriertebehördlicheEntscheidungensindvorallemBaugenehmigungenoder
ZulassungennachdemNatur-undLandschaftsschutzrecht.
EswerdenjedochnichtalleGenehmigungenkonzentriert.Bergrechtliche,wasserrechtlicheund
atomrechtlicheZulassungensindbeispielsweisenichtvonderKonzentrationswirkungdes§13
BImSchGumfasstundmüssendahergegebenenfallsineinemgesondertenVerwaltungsverfahren
beantragtwerden.InsbesonderedasVerfahrennachdemWasserhaushaltsgesetz(WHG)läuftin
derRegelparallelzumimmissionsschutzrechtlichenGenehmigungsverfahrenab.
AusderKonzentrationswirkungder immissionsschutzrechtlichenGenehmigung folgt, dassdie
Behörde weitere Fachbehörden am immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren zu
beteiligenunddasVerfahrenzukoordinierenhat.DiekonzentriertenFachbehördenerteilenkeine
eigenständigenGenehmigungen,sonderngebenfachlicheStellungnahmengegenüberderimmis-
sionsschutzrechtlichenGenehmigungsbehördeab.
.
61
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
Genehmigungsanspruch
Der Behörde steht hinsichtlich der Erteilung der Genehmigung kein Ermessen zu. Liegen die
gesetzlichen Voraussetzungen vor, hat der Vorhabenträger einen Anspruch auf Erteilung der
Genehmigung.DurchdieModifizierungseinesVorhabensvorAntragsstellungkannerseinVor-
habenandiegesetzlichenVoraussetzungenanpassen.Bauplanungsrechtlichenundnaturschutz-
rechtlichen Belangen kann der Vorhabenträger allerdings nicht oder nur stark eingeschränkt
durchdieModifizierungseinesVorhabensbegegnen.BestimmteArtenvorkommenkönnengene-
rellgegeneinVorhabenamjeweiligenStandortsprechen.SogenanntebauplanungsrechtlicheVer-
änderungssperrenverbieten(vorübergehend)dieErrichtungneuerVorhaben.
6.2. Beschreibung der Prozessschritte in der Planungsphase
DerProzessbiszurRealisierungeinesProjekts lässtsich indiePlanungsphase,dieGenehmi-
gungsphaseunddieBauphaseuntergliedern.ErstelltsichbeiöffentlichenundprivatenVorha-
benträgerngrundsätzlichgleichdar.
Entscheidung für ein Vorhaben
Ausgangspunkt eines jeden Genehmigungsverfahrens ist die Entscheidung eines Vorhabenträ-
gers,einbestimmtesVorhabenzurealisieren.
DaranschließtsicheineVielzahlvonEntscheidungenan,einederwichtigstenistdieWahldes
StandortesdesVorhabens.DennvomStandorthängtnichtnurab,welcheNachbarneinVorhaben
hatundmitwelchemMaßanAkzeptanzgerechnetwerdenkann.VomStandortistauchabhängig,
welcheBehördefürdasGenehmigungsverfahrenzuständigseinwird.
DieEntscheidungüberdenStandortkannvonvielenUmständenabhängen.Wirdeinebestehende
AnlagegeändertodererweitertoderwirdeineneueAnlagegebaut?ImerstenFallistkeinSpiel-
raummehr,überdenStandort zuentscheiden. IndenanderenFällensinddieGründe fürdie
Standortwahl vielseitig. Grundstückspreise, Verkehrsanbindung, Nachbarschaft, Naturschutzge-
biete,ArbeitsmarktvorOrtundstaatlicheFörderungensindnurwenigevonvielenAspekten,die
derVorhabenträgerinseineEntscheidungeinfließenlassenwird.
AuchdieArtdesVorhabenskanneinwichtigerAspektfüreineStandortwahlsein.Kommtesbei-
spielsweisedaraufan,dassdaserzeugteProduktnichtzuweittransportiertwerdensoll,dieswäre
z.B.beiTierhaltungsanlagenundSchlachtungsanlagenderFall,wirddieVor-Ort-Nachfrageein
wesentlicherAspektfürdieStandortfragesein.
SobaldderStandortdesVorhabensfeststeht,wirdesinternbeimVorhabenträgerprojektiert.Dar-
auffolgendieFestlegungeinesZeitplansunddieEinführungderzubeteiligendenSachverstän-
digenindasProjekt:DabeihandeltessichumIngenieure,Rechtsanwälte,Planungsbüros,aber
beispielsweiseauchumUnternehmen,diedieJedermann-ÖffentlichkeitüberdasVorhabeninfor-
mierenundandemProzessbeteiligen.
62
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
In der Regel nimmt der Vorhabenträger bereits in dieser Frühphase des Projekts Kontakt zu
derfürdasGenehmigungsverfahrenzuständigenBehördeaufundunterrichtetsieüberArtund
UmfangderAnlage.SobalddieimmissionsschutzrechtlicheGenehmigungsbehördevondemVor-
habenKenntnishat,istsiegemäߧ2Abs.2der9.BImSchVgehalten(„soll“),denVorhabenträ-
gerbeiderAntragserstellungzuberaten.DiezuständigeBehördebegleitetdasVorhabenfortan
nichtnurals federführendeBehörde im immissionsschutzrechtlichenGenehmigungsverfahren,
sondernüberdieGenehmigungundRealisierungdesVorhabenshinaus,dasiefürdieimmissi-
onsschutzrechtlicheÜberwachungderAnlage(ordnungsgemäßerBetriebimRahmenderGeneh-
migung)zuständigseinwird.
Erstellung der Projektunterlagen
Nach der Entscheidung über das „Ob“ und den Standort des Projektes werden Projektunter-
lagen erstellt.SinnundZweckderProjektunterlagenistes,derBehörde,denFachbehördenund
denTöBvorabeine–soweitindiesemfrühenStadiummöglich–breiteInformationsbasiszuver-
schaffen,aufderenGrundlagedieBehördebeiderAntragserstellungberatenkann.
(Vor-)Antragskonferenz und Scoping-Termin
Auf Grundlage der Projektunterlagen können eine (Vor-)Antragskonferenz und ein soge-
nannter Scoping-Termin durchgeführt werden. Im Rahmen eines Scoping-Termins werden
unterBeteiligungvonFachämternundFachverbändenInhaltundUmfangdervoraussichtlichbei-
zubringendenUnterlagenüberdieUmweltauswirkungendesVorhabensgeklärt.DieAntragskon-
ferenzistTeilderbehördlichenBeratungsaufgabeaus§2Abs.2der9.BImSchV.SiedientderKlä-
rung,welcheUnterlagenderAntragstellervoraussichtlichfürdenAntragbeizubringenhat.Die
AntragskonferenzgehörtjedochnichtzumeigentlichenGenehmigungsverfahren,daserstmitder
AntragstellungdurchdenVorhabenträgerbeginnt. InderRegelwerdenAntragskonferenzund
ScopingineinemTerminverbunden.
Die Antragskonferenz dient insbesondere der Klärung,
• welcheAntragsunterlagenvorgelegtwerdenmüssen,
• welchevoraussichtlichenAuswirkungendasVorhabenaufdieNachbarschaftunddieAllge-
meinheithabenkannundwelcheFolgerungensichdarausergeben,
• welcheGutachtenerforderlichsind,welchedoppeltenGutachtenvermiedenwerdenkönnen,
• wiederzeitlicheAblaufdesGenehmigungsverfahrensgestaltetwerdenkannundwelcheMaß-
nahmenzurBeschleunigungundVereinfachungdesVerfahrensergriffenwerdenkönnen,
• obeinProjektmanagereingesetztwerdensollund
• welcheBehördenamVerfahrenzubeteiligensind.
BeiVorhaben,fürdieeineUVPdurchzuführenist,könnensichdieBeteiligtenaufderAntrags-
konferenzauchüberdenGegenstand,denUmfangunddieMethodenderUVPverständigen(§2a
Abs.1Satz3der9.BImSchV).
63
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
WendieBehördeandiesemTerminbeteiligt,liegtinihremErmessen.Siewirddabeinichtnurdie-
jenigenberücksichtigen,derenPositionennichtbloßganzallgemeinmitdemVorhabeninVerbin-
dungstehen,sondernauchdiejenigen,dievondemVorhabenineigenenBelangenbetroffensein
können.DabeiwirddieBehörde,umdenUntersuchungsaufwandrealistischeinschätzenzukön-
nen,denKreisderBeteiligteneherweitalsengziehen.InderRegelbeziehtdieGenehmigungsbe-
hördenebendemVorhabenträgerVertreterderbetroffenenFachbehörden,derTöBundderaner-
kanntenNaturschutzverbändeindieAntragskonferenzein.
UmdiefachlichenAuswirkungen,dieimRahmenderUVPzuuntersuchensind,hinreichendbeur-
teilenzukönnen,wirddieBehördefernervonderMöglichkeitGebrauchmachen,Sachverständige
und,wennerforderlich,auchPrivatpersonenzurAntragskonferenzeinzuladen.EinePflichtzur
BeteiligungderbetroffenodernichtbetroffenenÖffentlichkeitbestehtallerdingsnicht.
Erstellung der Antragsunterlagen
In den §§ 3 bis 4e der 9. BImSchV ist der Inhalt des Antrags geregelt.DemAntragsinddie
zurPrüfungderGenehmigungsfähigkeiterforderlichenUnterlagenbeizufügen.Dieskönnenins-
besondereGutachten,Lagepläne,FließschemataundBeschreibungendervorgenommenenMaß-
nahmensein.
Bei IndustrieanlagenundKraftwerkenwirdderVorhabenträger inderRegeleinPlanungsbüro
beauftragen,dasdieAntragsunterlagenerstelltunddieAbläufeaufSeitendesVorhabenträgers
koordiniert.
AuchdieGenehmigungsbehördebefasstsichschonwährendderAntragserstellungsphaseinten-
sivmitdemVorhaben,umdasspätereGenehmigungsverfahrenmöglichstzügigabzuschließen.
BeiÄnderungeneinervorhandenenAnlageistbeispielsweisediebestehendeimmissionsschutz-
rechtliche Genehmigungslage zu ermitteln. Dies kann bei historisch gewachsenen Industrie-
standortenkompliziertundlangwierigsein.DieBehördenmitarbeitermüssendarüberhinausim
HinblickaufdasVorhabenüberdenaktuellenStandderTechnikinformiertsein,denn–grobfor-
muliert–mussdasVorhabendenStandderTechnikeinhalten,umgenehmigtwerdenzukönnen.
DieimmissionsschutzrechtlicheGenehmigungsbehördenimmtwährendderPhasederAntrags-
erstellungweiterhineineberatendeFunktionwahr.
Erstellung einer Umweltverträglichkeitsuntersuchung
FürVorhabenabeinerbestimmtenGrößehatdieimmissionsschutzrechtlicheGenehmigungsbe-
hördeeineUVPnachdemGesetzüberdieUmweltverträglichkeitsprüfung(UVPG)durchzuführen.
Die UVP ist unselbstständiger Teil des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens.
MitderUVPwerdendiemöglichenAuswirkungendesVorhabensaufdieimmissionsschutzrecht-
lichenSchutzgüter(Menschen,TiereundPflanzen,Wasser,Boden,Atmosphäre,Kultur-undSach-
güter) beschrieben und bewertet. Als Entscheidungsgrundlage für die Genehmigungsbehörde
reichtderVorhabenträgermitdenAntragsunterlageneineUmweltverträglichkeitsuntersuchung
(UVU)ein.BeiderUVUhandeltessichumeinvonunabhängigenSachverständigenerarbeite-
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6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
tesGutachtenzudenAuswirkungendesVorhabenträgersaufdie immissionsschutzrechtlichen
Schutzgüter,sozusageneineUVPaufVorhabenträgerseite.
DieErstellungderUVUkannerheblicheZeitinAnspruchnehmen,dahierfürzeit-undressour-
cenintensiveUntersuchungenundBegutachtungenerforderlichsind.AuchImmissionsprognosen
nachderTALuftundeineBerechnungderGeruchsimmissions-Zusatzbelastungsindhiervonmit
umfasst. Bei naturschutzrechtlichen Begutachtungen ist meist mindestens eine Brut- und/oder
VegetationsperiodebetroffenerTiereund/oderPflanzenzuberücksichtigen.Daes inderRegel
jährlich nur eineBrut- und/oderVegetationsperiode gibt, kanndieBegutachtung für dieUVU
mehrereJahreinAnspruchnehmen.
6.3. Beschreibung der Prozessschritte im Antrags- und Genehmigungsverfahren
DasimmissionsschutzrechtlicheGenehmigungsverfahrenbeginntmitderEinreichungvollständi-
gerAntragsunterlagen.EsuntergliedertsichinunterschiedlichePhasen.DergrobeZeitplandes
immissionsschutzrechtlichenGenehmigungsverfahrensistgesetzlichvorgegeben:
Gemäߧ10Abs.6aSatz1BImSchGistüberdenGenehmigungsantraginförmlichenVerfahreninner-
halb einerFrist von siebenMonaten, in vereinfachtenGenehmigungsverfahren innerhalb vondrei
Monatenzuentscheiden.BeibesonderenSchwierigkeitenoderGründen,diedieBehördenichtzuver-
tretenhat,kanndieBehördedieseFristenjeweilsumdreiMonateverlängern.InnerhalbdieserFrist
findendieAntragsprüfung,dieÖffentlichkeitsbeteiligungunddieEntscheidungüberdenAntragstatt.
Prüfung des Antrags auf Vollständigkeit
NachEingangdesGenehmigungsantragsprüftdieBehördedieUnterlagenunverzüglichaufVoll-
ständigkeit.ImFalleunvollständigerAntragsunterlagenfordertsiefehlendeAngabenbeimVor-
habenträgeran.
SobaldeinvollständigerGenehmigungsantragvorliegt,gibtdieBehördedasVorhabenbekannt
undbeteiligtdieÖffentlichkeit.NachderBeteiligungderÖffentlichkeitwirddieBehördeeineEnt-
scheidungüberdenAntragtreffen.VorbehaltlichdesRechtsschutzverfahrenskannderAntrag-
stellerimAnschlussmitderRealisierungdesProjektesbeginnen.
Beteiligung der Öffentlichkeit, anderer Behörden und der Träger öffentlicher Belange
Im Rahmen förmlicher Genehmigungsverfahren nach dem BImSchG ist die Öffentlichkeit zu
beteiligen. Die gesetzlich vorgeschriebene Öffentlichkeitsbeteiligung heißt „formelle Öffentlich-
keitsbeteiligung“.VonderinformellenÖffentlichkeitsbeteiligungunterscheidetsichdieformelle
65
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
Öffentlichkeitsbeteiligungnichtnurdadurch,dasssiegesetzlichvorgeschriebenist,sondernauch
dadurch,dassihrInhaltundAblaufgesetzlichvorgeschriebensind.WesentlicherUnterschiedzwi-
schenformellerundinformellerBeteiligungistjedoch,dassBürgermitderTeilnahmeanderfor-
mellenÖffentlichkeitsbeteiligungihreRechtewahren.Bürger,dieanderformellenÖffentlichkeits-
beteiligungnichtteilnehmen,könnenRechteverlieren.
Bekanntmachung des Vorhabens:NachdemeinvollständigerAntragdesVorhabenträgersvor-
liegt,hatdieBehördedieÖffentlichkeitdarüberzuinformieren,dassdasGenehmigungsverfahren
füreinbestimmtesProjekteröffnetwurde,§8der9.BImSchV.DieserfolgtimamtlichenMittei-
lungsblatt,imInternetundinTageszeitungen.VerfügtmaninderGemeindenichtübereineige-
nesAmtsblatt,erfolgtdieBekanntmachungdurchAnschlaganderAmtstafel.
InderBekanntmachungbeschreibtdieBehördedasVorhabenundinformiertüberdieAuslegung
derAntragsunterlagen.Siegibtan,inwelcherZeitdieAntragsunterlagenausgelegtwerden(von
wannbiswann),inwelchenStundensowieinwelchemGebäudeundRaumdieUnterlageneinge-
sehenwerdenkönnen.AußerdemgibtdieBehördean,wielangeEinwendungenerhobenwerden
könnenundwelcheFolgenmiteinerFristversäumungverbundensind.
FrühermusstedieBekanntmachungeineWochevorAuslegungderUnterlagenerfolgen.Gesetz-
lichistdieserVorlaufnichtmehrstrengvorgeschrieben.Nach§9Abs.2BImSchGsollzwischen
BekanntgabeundBeginnderAuslegungeineWocheliegen.
Öffentliche Auslegung der Antragsunterlagen: In förmlichen Genehmigungsverfahren werden
dieAntragsunterlagenöffentlichausgelegt.DieAuslegungistvonderobenbeschriebenenBekannt-
machungzuunterscheiden.WährendderAuslegungsphasekanndieJedermann-Öffentlichkeitdie
AntragsunterlagenamAuslegungsorteinsehenundsichüberdasVorhabenunddessenvoraussichtli-
cheAuswirkungeninformieren.DieUnterlagenliegeneinenMonatlangaus.DieauslegendenStellen
begrenzendieMöglichkeit,Einsichtzunehmen,inderRegelaufdieallgemeinenDienst-undAmts-
stunden.GelegentlichlassenBehördenaneinzelnenWochentageneineEinsichtauchindenAbend-
stundenzu,umesberufstätigenBürgernzuerleichtern,sichüberdasVorhabenzuinformieren.
WährendderEinsichtdürfengrundsätzlichKopiengemachtwerden.AuchwenndieBehördenicht
verpflichtetist,Kopiermöglichkeitenvorzuhalten,stehenimRegelfallKopiererbereit.Allerdings
umfassen die Unterlagen in der Regel mehr als zehn gefüllte Aktenordner, sodass wegen des
UmfangsderAntragsunterlagenundbegrenzterKopiermöglichkeitennichtgewährleistetist,dass
jederInteressierteKopienanfertigenkann.
DieAuslegungerfolgtindenRäumlichkeitenderGenehmigungsbehörde.Wenndiesejedochnicht
inderUmgebungdesVorhabensliegt,erfolgtdieAuslegungzusätzlichinRäumlichkeiten,diein
derUmgebungdesVorhabensliegen.
MitUmsetzungderneueneuroparechtlichenVorgabenderRichtlinieüberIndustrieemissionen
(2010/75/EU)Anfang2013sollindasBImSchGaucheinePflichtzurAuslegungderUnterlagen
imInterneteingeführtwerden10.
10 Bundesrats-Drucksache314/12vom25.5.2012,S.7.
66
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
Beteiligung anderer (Fach-)Behörden:DieSachentscheidungskompetenzüberdieimmissions-
schutzrechtlicheGenehmigungliegtalleinbeiderimmissionsschutzrechtlichenGenehmigungs-
behörde,diejedochStellungnahmenderBehördeneinholt,derenAufgabenbereicheberührtwer-
den(§10Abs.5Satz1BImSchG).DiessindvorallemdieBehörden,derenKompetenz inder
immissionsschutzrechtlichenGenehmigungsbehördekonzentriertist,alsovorallemdieBauauf-
sichtsbehörde,dieNaturschutzbehördeund(wegenderBebauungsplanung)dieStandortgemein-
den.DiezubeteiligendenBehördenhabenzuprüfen,obdasVorhabendieVoraussetzungendes
jeweiligenFachgesetzeserfüllt.DieimmissionsschutzrechtlicheGenehmigungsbehördeistjedoch
nichtandieStellungnahmenderFachbehördengebunden.
AußerdemerkundigtsichdieimmissionsschutzrechtlicheGenehmigungsbehördenachdemStand
deranderenfürdasVorhabenerforderlichenGenehmigungsverfahren.Sieverschafftdenanderen
BehördenmöglichstfrühzeitigKenntnisvombeabsichtigtenInhaltdesimmissionsschutzrechtli-
chenBescheidsundstimmtdiesengegebenenfallsmitdenanderenBehördenab.
Einwendungen:MitAuslegungderAntragsunterlagenbeginntdiePhasedesimmissionsschutz-
rechtlichenGenehmigungsverfahrens,andemsichdieÖffentlichkeitaktivbeteiligenkann.
DieÖffentlichkeitsbeteiligung ist–andersals inPlanfeststellungsverfahren, indenennureine
Betroffenen-Beteiligungstattfindet–nichtaufdiebetroffeneÖffentlichkeitbeschränkt.Jedermann
istbefugt,eineEinwendungzuerheben(Einwendungsbefugnis).
DasgesetzlichvorgeseheneInstrumentfürdieÖffentlichkeitsbeteiligungistdiesogenannteEinwen-
dung.EineEinwendungistdieStellungnahmeeinesEinzelnenodereinesVerbandeszueinemVor-
haben.MiteinerEinwendungwird(allen)BürgerndieGelegenheitgegeben,darzulegen,inwelchen
BelangensiebetroffensindoderwelchesonstigenGründeausihrerSichtgegendasVorhabenspre-
chen.AufdieseWeisekönnenBürgerversuchen,EinflussaufdasgeplanteVorhabenzunehmen.
HäufigsindauchanerkannteNaturschutzverbändeanderÖffentlichkeitsbeteiligungimRahmen
vonZulassungsverfahrenfürIndustrieanlagenundKraftwerkemitvonderPartie.DerenEinwen-
dungensetzensichinderRegeldezidiertmitnaturschutzrechtlichenBelangenauseinander.
WegendesdenkbarweitgefasstenKreisesderEinwendungsbefugtenkommtesinVerfahrenhäu-
figzuMasseneinwendungen.Masseneinwendungenlautenzwarhäufiggleichoderfolgenähnli-
chenMustern.AlleinaufgrundderVielzahlderEinwendungensindBehördenjedochmitderen
ErfassungaufgrundbegrenzterpersonellerKapazitätenoftüberfordert.Nichtseltenmussdann
derErörterungsterminverschobenwerden.ErfahrungsgemäßistdiesinsbesonderebeiVorhaben
derFall, indenenunkonventionelleBrennstoffe,wiez.B.Abfall, eingesetztwerdensollen.Um
dieEinwendungsbearbeitungzubeschleunigen,hatessichbewährt,Projektsteuerereinzusetzen.
AneineEinwendungwerdenbesondereAnforderungengestellt(Anforderung an eine Einwen-
dung). Siemusserkennen lassen,warumderBürgerdasVorhaben fürunzulässighält.Dabei
mussdieEinwendunghinreichendbegründetsein.BloßerProtestoderdieAusführung,dassman
gegendasVorhabensei,genügtnicht.Einwendersollensokonkretwiemöglichdarlegen,wel-
67
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
cheBeeinträchtigung sie durchdasVorhabenbefürchtenundwodurchdieseBeeinträchtigung
hervorgerufenwerdenkönnten.BeiBürgerngenügtgrundsätzlichderHinweisaufbefürchtete
Gesundheitsbeeinträchtigungen, Lärm, Luftverschmutzung u.a. Naturschutzverbände müssen
ihreEinwendungenunddiedamitbehauptetenberührtenBelangeintatsächlicherbzw.rechtli-
cherHinsichtwesentlichkonkreterfassen.Auchnaturschutzrechtlicheoderbauplanungsrechtli-
cheAspektewerdenhäufigvorgetragen.
EinwendungenmüssengrundsätzlichschriftlichgegenüberderGenehmigungsbehördeoderden
sonstigenauslegendenStellenerhobenwerden.DiekonkretenStellen,beideneneineEinwen-
dungeingereichtwerdenkann,werdeninderBekanntmachungüberdieAuslegungbezeichnet.
Nur rechtzeitigeEinwendungenwerden imweiterenVerfahrenberücksichtigt (Rechtzeitigkeit
der Einwendung).Rechtzeitigbedeutet,dassdieEinwendunginnerhalbdereinmonatigenAusle-
gungsfristoderspätestenszweiWochendanacherhobenwurde.Einwender,dieihreEinwendung
nichtodernichtrechtzeitigerhobenhaben,sindmitihremVorbringengemäߧ10Abs.BImSchG
fürallefolgendenVerfahrensschritteausgeschlossenundinsbesonderenichtklagebefugt.
Erörterungstermin:NachAblaufderAuslegungs-undEinwendungsfristwirdgrundsätzlichein
Erörterungsterminanberaumt.SinnundZweckdesErörterungsterminsistnachdemGesetz,die
gegendiePlanungvorgebrachtenEinwendungenmündlichzuverhandelnundeingrößtmögli-
chesMaßanAusgleichzwischendenwiderstreitendenInteressenzufinden.Darüberhinaussoll
einemöglichstbreiteErkenntnisgrundlagefürdieEntscheidungderBehördegeschaffenwerden.
ImEinzelfallbestehtdieMöglichkeit,vonderDurchführungeinesErörterungsterminsabzusehen
(fakultativer Erörterungstermin).DasistderFall,wennkeineoderkeinerechtzeitigenEinwen-
dungenerhobenwurden,wennEinwendungenausschließlichaufprivatrechtlichenTiteln(Urtei-
lenetc.)beruhenoderwennrechtzeitigerhobeneEinwendungenzurückgenommenwurden.Prak-
tischeBedeutunghatdieMöglichkeit,aufdiesenTerminzuverzichten,bislangnichterlangt.Die
BehördesiehtnurindenwenigstenFällenvonderDurchführungdesErörterungsterminsab,um
wegenderunklarenVoraussetzungenfürdasAbsehennichtGefahrzulaufen,einenVerfahrens-
fehlerzubegehen.
DerErörterungsterministöffentlich.EinTeilnahmerechtbestehtunabhängigdavon,obEinwen-
dungenerhobenwurdenodernicht(Teilnehmer des Erörterungstermins).TeilnehmerdesErör-
terungsterminsimengerenSinnesindderVorhabenträger,VertreterderBehörden,dieEinwender
sowiedieGenehmigungsbehörde.UnverzichtbaristderVerhandlungsleiter,derdenAblaufdes
ErörterungsterminsimRahmenderrechtlichenVorgabenbestimmt.ErnimmteineneutraleStel-
lungein.DerVerhandlungsleiteristeinVertreterderGenehmigungsbehörde,mussjedochnicht
MitglieddieserBehördesein.AuchvonderGenehmigungsbehördebeauftragteDritte,z.B.Rechts-
anwälteoderMediatoren,dürfeneinenErörterungsterminleiten.ZurSicherungderOrdnunghat
derVerhandlungsleiterweitreichendeOrdnungsbefugnisseinne,diebiszurMöglichkeitreichen,
einzelneZuschauerdesSaaleszuverweisen.
68
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
InderRegelnehmenauchdieGutachterundSachverständigenaufSeitendesVorhabenträgers,
derBehördeundderEinwenderamErörterungsterminteil,umdieEinwendungensachlichfun-
diertzubehandeln.FürBürger,dieEinwendungenerhobenhaben,bestehtkeinePflicht,amErör-
terungsterminteilzunehmen.
DerVerhandlungsleitereröffnetdenErörterungstermin(Ablauf des Erörterungstermins).Inder
RegelgibtdanndieGenehmigungsbehördeeineeigeneStellungnahmezudemVorhabenab.Sie
wirdindiesemZusammenhangdenInhaltvonGutachten,insbesonderesolcherGutachtendarle-
gen,dienichtGegenstandderAuslegungwaren,weilsiezudiesemZeitpunktnochnichtzurVer-
fügungstanden.
ImAnschlussdaranwerdendieEinwendungenerörtert.DerVerhandlungleiterbestimmtdieRei-
henfolgederErörterungen.BeieinerVielzahlvonEinwendungenwirderdieEinwendungenthe-
matischzusammenfassen.IndiesemFallhaterdieReihenfolge,inderdieEinwendungenbehan-
deltwerden,vorabbekanntzugeben.SindalleEinwendungenerörtertundhattenalleEinwender
dieGelegenheit,ihreEinwendungenzuerläutern,wirdderVerhandlungsleiterdenErörterungs-
terminbeenden.
SeltenwirdeinErörterungsterminderartgestört,dassdieEinwendungennichtweitererläutert
werdenkönnenundauchmitdemAusschlusseinzelnerPersonenkeineAbhilfegeschaffenwer-
denkann.IneinemsolchenFallkannderVerhandlungsleiterdenTerminvorzeitigfürbeendet
erklären,ohnedassalleEinwendungenerläutertwurden.Einwender,die ihreEinwendungbis
dahin nicht vortragen konnten, können ihre Erläuterungen dann schriftlich bei der Genehmi-
gungsbehördeeinreichen.
OberstesGebotdesErörterungsterminsisteinesachlicheAuseinandersetzungmitdenrechtzeitig
vorgebrachtenEinwendungen(Erläuterungen der Einwender).ImRahmenderErörterungder
einzelnenEinwendungenhabendiejeweiligenEinwenderdasRecht,ihreEinwendungmündlich
zuerläutern.DasWorterteiltderVerhandlungsleiter.
VordiesemHintergrundhaben–rechtlichgesehen–nurdiejenigenTeilnehmereinRederecht,
dieeineEinwendungerhobenhaben.InderPraxis,insbesonderebeiVerfahrenmitMassenein-
wendungen,isteinePrüfungvorWorterteilungkaummöglichundwirddaherinderRegelnicht
praktiziert.
DadieEinwendungsfristzudiesemZeitpunktbereitsabgelaufenist,dürfenkeineneuenAspekte
gegendasVorhabenvorgebrachtwerden,diedenEinwendernbeispielsweisedurchdasVorbrin-
genandererEinwenderdeutlichgewordensind.
ZurStraffungdesVerfahrenswirddenEinwendernanalogzumBundestag inmanchenErörte-
rungstermineneinevonvornehereinbegrenzteRedezeiteingeräumt.WirddieseRedezeitüber-
schritten,kannderVerhandlungsleiterdasWortentziehen.
Zu den Erläuterungen eines Einwenders nehmen ein Behördenvertreter, ein Sachverständiger
oderderVorhabenträgerselbstStellung.Daheristeszumeinennichtmöglich,weitereAspekteim
RahmeneinerErläuterungeinzubringen.StellenEinwenderimRahmenihrerErläuterungsach-
fremdeErwägungenan,kannderVerhandlungsleiterzurSachlichkeitmahnenundgegebenen-
fallsdasWortentziehen.ZumanderensollenEinwenderauchnichtzudenErläuterungenanderer
69
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
EinwenderStellungnehmen.DadurchwirdeineuferloseDiskussionverhindertundeinesachori-
entierteundstringenteAuseinandersetzungmitdenEinwendungengewährleistet.GeradeinVer-
fahrenmitMasseneinwendungen lässt sichdiesnicht immerdurchhalten.Eshatsichgezeigt,
dassStellungnahmenandererEinwenderzugelassenwerden.InderRegelfindetdannabereine
systematischeundzielorientierteAuseinandersetzungnichtmehrstatt,sondernderErörterungs-
terminmündeterfahrungsgemäßinallgemeinenDiskussionen.
Niederschrift über den Erörterungstermin:ÜberdenErörterungsterministeinProtokoll,eine
sogenannteNiederschrift, anzufertigen.WiedetailliertdieVerhandlungprotokolliertwird, ent-
scheidetderVerhandlungsleiter.ZumindestsollenjedochdieEinhaltungderVerfahrensvorschrif-
tenundggf.OrdnungsmaßnahmendesVerhandlungsleitersanhandderNiederschriftnachvollzo-
genwerdenkönnen.
Einwender, die ihre Erläuterung in einem bestimmten Wortlaut dokumentiert haben möchten,
könnendemVerhandlungsleiterdazu jederzeiteinselbstangefertigtesSchriftstückübergeben.
DieNiederschriftdesErörterungsterminswirddemVorhabenträgerohneAufforderungzugestellt.
AuchEinwenderkönneneineAbschrifterhalten,müssensieallerdingsgesondert(schriftlich)bei
derGenehmigungsbehördeanfordern.
Prüfung und Entscheidung über den Antrag:NachDurchführungdesErörterungsterminsprüft
dieimmissionsschutzrechtlicheGenehmigungsbehörde,obdemVorhabendieimmissionsschutz-
rechtlicheGenehmigungzuerteilenist.
DieGenehmigungsbehördeprüftdabeizunächstdievondenEinwenderngestelltenAnträge,die
sichaufsämtlicheBelange,diemitdemVorhabenimZusammenhangstehen,beziehenkönnen.
HinsichtlichderEinwendungenvonBürgern,dienichtineigenenRechtenbetroffensind,legtsie
(imspäterenBescheid)dar,weshalbsiedenEinwendungengefolgtodernichtgefolgtist.
DadieBehördebeiderErteilungderimmissionsschutzrechtlichenGenehmigungkeinErmessen
hatunddieGenehmigungzuerteilenist,wenndiegesetzlichfestgeschriebenenVoraussetzungen
vorliegen,prüftsievordemHintergrundderErkenntnisseausdemErörterungsterminaußerdem,
obbestimmteVoraussetzungennurdurchneubeizubringendeUnterlagenbeurteiltwerdenkön-
nen.EineNachforderungkannzurFolgehaben,dassdieobengenanntenVerfahrensschritte–ins-
besonderedieBeteiligungderJedermann-Öffentlichkeit–wiederholtwerdenmüssen.Damitwäre
eineerheblicheVerzögerungdesGenehmigungsverfahrensverbunden.
FernerführtdieBehördeaufGrundlagedervomVorhabenträgerbeigebrachtenUmweltverträg-
lichkeitsuntersuchungundgegebenenfallsweiterereigenerUntersuchungenundGutachtendie
UVPdurch.
NachAbschlussderPrüfungwirddieBehördedemVorhabenträgereinenGenehmigungsentwurf
übermittelnundihmGelegenheitzurStellungnahmegeben.VorhabenträgermachenvonderMög-
lichkeitzurStellungnahmeregelmäßigGebrauch,dakeineGenehmigungohneNebenbestimmung
ergeht.DieStellungnahmederVorhabenträgerbetrifftdaherhäufigdieNebenbestimmungen.
70
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
Zustellung und Bekanntgabe des Antrags an Antragsteller, beteiligte Öffentlichkeit und
Behörden: DerGenehmigungsbescheidistschriftlichzuerlassen,schriftlichzubegründenund
dem Vorhabenträger sowie den Einwendern zuzustellen. Darüber hinaus ist der Bescheid bei
einemförmlichenGenehmigungsverfahrenöffentlichbekanntzumachen.
DieZustellungandieEinwenderkanndurcheineöffentlicheBekanntmachungersetztwerden.
ObdieBehördedieZustellungersetzt,liegtinihremErmessen.InderRegelersetztsiedieZustel-
lung–analogzudenrechtlichenVorgabenbeiPlanfeststellungsverfahren–abeinerEinwender-
zahlvon50.
Die Bekanntmachung löst die einmonatige Frist aus, innerhalb derer Rechtsschutz gegen den
Bescheidzuersuchenist.
6.4. Beschreibung der Prozessschritte in der Bauphase
NachderGenehmigunghatderVorhabenträgerdreiJahreZeit,mitderRealisierungseinesVorha-
benszubeginnen.NachdreiJahrenerlischtdieGenehmigung,wennsienichtdurchdieBehörde
verlängertwird.
Mit der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung kann auf Antrag des Vorhabenträgers die
AnordnungdessofortigenVollzugserlassenwerden.DieseAnordnungermöglichtesdemVorha-
benträger,sofortmitderErrichtungderAnlagezubeginnenundnichterstnachAbschlusseines
etwaigen Rechtsschutzverfahrens. Der Vorhabenträger baut jedoch auf eigenes Risiko und mit
derVerpflichtungzumRückbau,soferndieGenehmigungimgerichtlichenVerfahrenaufgehoben
wird.RechtsschutzverfahrenwerdeninderRegelwährendderBauphasegeführt.
6.5. Rechtsschutz
Gegen einen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbescheid kann grundsätzlich Rechts-
schutz ersucht werden. In der Regel ist unmittelbar gegen den immissionsschutzrechtlichen
BescheidKlagevordemVerwaltungsgerichtzuerheben.InwenigenBundesländern,z.B.inThü-
ringen, istdemKlageverfahrennocheinbehördlichesWiderspruchsverfahrenvorgeschaltet, in
demdieBehördederBeschwerdedesRechtsschutzsuchendenabhelfenkann.DieVoraussetzun-
gensindähnlich,weshalbhiernichtweiteraufdasWiderspruchsverfahreneingegangenwird.
SachlichistimRechtsschutzverfahrenzuunterscheidenzwischendemKlageverfahren,mitdem
unmittelbargegendenBescheidderBehördevorgegangenwird,unddemEilverfahren,mitdem
gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung und damit gegen die Möglichkeit, sofort zu
bauen,vorgegangenwerdensoll.AußerdemkannnachdenRechtsschutzsuchendenunterschie-
denwerden.
71
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
6.6. Klageverfahren
ImKlageverfahrensindmehrereKonstellationendenkbar,diedavonabhängen,wergegenden
Genehmigungsbescheid vorgeht.Nicht jeder, dernoch im immissionsschutzrechtlichenGeneh-
migungsverfahrenzubeteiligenwar,kanngerichtlichgegendenBescheidvorgehen.Klagebefugt
sindvielmehrnurdiejenigenBürger,dieeineBetroffenheiteigenerRechtegeltendmachenkön-
nenundimGenehmigungsverfahrenrechtzeitigeineEinwendungerhobenhaben.
DarüberhinaussindauchNaturschutzverbändeklagebefugt.DerenKlagebefugnisstütztsichauf
dasUmweltrechtsbehelfsgesetzausdemJahr2006,mitdemderKreisderKlagebefugtenerheb-
licherweitertwurde.NachdemUrteildesEuropäischenGerichtshofsinderSacheTrianel11müs-
senNaturschutzverbändekeineVerletzungvonRechtenDritterrügen.SokönnendieVerbände
beispielsweise eine Rechtswidrigkeit des Genehmigungsbescheids wegen unterlassener UVP
rügen.AllerdingsstellendieGerichteanNaturschutzverbändeerhöhteAnforderungenzurDar-
legungihrerKlagebefugnis.SolltendiemiteinementsprechendenVerfahrenbefasstenVerwal-
tungsrichter der Auffassung sein, dass die Klagebefugnis nicht hinreichend konkret dargelegt
wurde,werdensiedemKlägereinenHinweiserteilen.
SchließlichkannauchderVorhabenträgergegendieEntscheidungderimmissionsschutzrechtli-
chenGenehmigungsbehördevorgehen.Dieswirddanngeschehen,wenndieGenehmigungver-
sagtodermitNebenbestimmungenversehenwird,diedenVorhabenträgerinseinenRechtenver-
letzen.
Eilrechtsschutz
IneinemEilverfahrenkönnenbetroffeneBürger,NaturschutzverbändeundGemeindengegendie
AnordnungdersofortigenVollziehungderimmissionsschutzrechtlichenGenehmigungvorgehen,
dieesdemVorhabenträgererlaubt,mitdemBauvorAbschlussdesKlageverfahrenszubeginnen.
Befugt,einenAntragimgerichtlichenEilverfahrenzustellen,sindwieimKlageverfahrenBürger,
dieeineBetroffenheitineigenenRechtengeltendmachenkönnenundrechtzeitigimGenehmi-
gungsverfahreneineentsprechendeEinwendungerhobenhaben.AuchNaturschutzverbändeund
GemeindenkönnenEilrechtsschutzersuchen.
Erfolgsaussichten
DieErfolgsaussichtenbetroffenerBürgerundvonNaturschutzverbändenhängenimWesentlichen
vonzweiAspektenab.DiesistzumeinendiebauplanungsrechtlicheZulässigkeitdesVerfahrens,
zumanderendieRechtswidrigkeitaufgrundnaturschutzrechtlicherBelange.
11 TrianelGmbHAachen:europäischesEnergieversorgungsunternehmenmitSchwerpunktaufEnergiehandel,Energie-
erzeugungundderBeratungvonStadtwerken.1999alsGemeinschaftsunternehmenvonStadtwerken,kommunalen
undregionalenVersorgungsunternehmengegründet,umeinegemeinsameBeschaffungaufdenliberalisiertendeut-
schenundeuropäischenEnergiemärktenzuorganisierenundSynergienzuerschließen.StandJuli2012gehörenmehr
als100VersorgeralsPartneroderGesellschafterzumTrianel-Netzwerk,dasinsgesamtmehralssechsMillionenMen-
schenversorgt(Wikipedia,Download13.8.2012).
72
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
HinsichtlichderbauplanungsrechtlichenZulässigkeitisteineTendenzerkennbar,dassGemein-
den zugunsten ihrer Bürger zunehmend von der sogenannten Veränderungssperre Gebrauch
machen. Die Veränderungssperre bewirkt, dass (vorübergehend) auf einem bestimmten Areal
keinzusätzlichesBauvorhabengenehmigtwerdendarf.Damitsollz.B.währendderZeitderAuf-
stellungeinesBebauungsplansderPlanungsraumvorErrichtungneuerVorhabengeschütztwer-
den,diedemspäterenBebauungsplanentgegenstehenkönnten.DieErrichtungeinerIndustrie-
anlageodereinesKraftwerkskannbeieinervorhandenenVeränderungssperreunzulässigsein.
AberauchohneVeränderungssperrekanndasGerichtdieplanungsrechtlicheRechtswidrigkeit
einesVorhabensfeststellenunddenBescheidaufheben.
Hinsichtlich der naturschutzrechtlichen Belange ist die Erfolgsquote in den vergangenen Jah-
reninsbesonderewegendesUmweltrechtsbehelfsgesetzesgestiegen.DiesesGesetzräumtaner-
kanntenNaturschutzverbändendieBefugnisein,gegenGenehmigungenzuklagen,unabhängig
vonderRechtsverletzungDritter.DieNaturschutzverbändemüssensichlediglichaufdieVerlet-
zungumweltschützenderNormenstützen.Allerdingsunterliegensieeinerwesentlichstrenge-
renPflichtzurDarlegungalssonstigeEinwender,diedieBeeinträchtigungihrerBelangerügen.
ZumeinenkönnenbetroffeneBürgergegendasVorhabenvorgehen.HinsichtlichdieserKlagen
steigtdasGerichtabernurdannindiesachlichePrüfungein,wennderRechtsschutzsuchendein
eigenenRechtenbetroffenistunddieseBelangebereitsimRahmenderÖffentlichkeitsbeteiligung
inFormeinerEinwendunggeltendgemachthat.NurEinwendungenaufgrundprivatrechtlicher
TitelsindvondieserPräklusionswirkungnichtbetroffen.
Denkbaristjedochauch,dassderVorhabenträgergegendenBescheidvorgeht.Dieswirdnicht
nurderFallsein,wenndieGenehmigungversagtwird,sondernauchdann,wennderVorhaben-
trägermitNebenbestimmungendesBescheidsnichteinverstandenist.
6.7. Verfahrensdauer
DieDauervonderEntscheidungfüreinVorhabenbiszuseinerVerwirklichunghängtzunächst
wesentlichvomZeitraumab,derfürdieErstellungderAntragsunterlagenerforderlichist.Wegen
natur-und/oderartenschutzrechtlicherGutachten,derImmissionsprognoseetc.sindlängereVor-
laufzeitenfürdieErmittlungderDatenerforderlich,z.B.Vegetations-undBrutperioden.Mitunter
kanndieErstellungdieserGutachtenmehrereJahreinAnspruchnehmen.
Die Dauer des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens im engeren Sinne ist
gesetzlich vorgeschrieben. Ab Einreichung vollständiger Antragsunterlagen soll bei Genehmi-
gungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung innerhalb einer Frist von sieben Monaten, bei
GenehmigungsverfahrenohneÖffentlichkeitsbeteiligunginnerhalbeinerFristvondreiMonaten
entschiedenwerden.DieseFristkann jedochwegenSchwierigkeitenbeiderPrüfungoderaus
Gründen,diedemAntragstellerzuzurechnensind,verlängertwerden.
ErgebendieVollständigkeitsprüfungoderdieErkenntnisseausdemErörterungstermin,dassauf-
grunddereingereichtenAntragsunterlagennichtalleGenehmigungsvoraussetzungen(abschlie-
73
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
ßend)geprüftwerdenkönnen,kanneszuNachforderungenvonGutachtenkommen.DieErstel-
lungdieserGutachtenkanndann–wieschonbeidererstenErstellungderAntragsunterlagen
–wiedermindestenseinJahrinAnspruchnehmen.AusAkzeptanzgründenfolgendieVorhaben-
trägerdenNachforderungsersuchenderBehördetrotzdieserVerzögerung.
6.8. Erkenntnisse für die Öffentlichkeitsbeteiligung
Dritte könnten im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren aufgrund rechtlicher
VorgabenfrühestensbeiderAntragskonferenzbzw.beimScoping-Terminbeteiligtwerden.Regel-
mäßigfindetdieVeröffentlichungdesVorhabenserstmitderBekanntmachungderAuslegungdes
Antragsstatt.SchonbeidenZeitpunktengehtesallerdingsnichtmehrumAlternativenfürdas
Vorhaben,sondernnurnochumdasvomVorhabenträgerkonkretbeantragteVorhaben.
AusdiesemGrundsolltegeradebeiimmissionsschutzrechtlichenGenehmigungsverfahreneine
früheÖffentlichkeitsbeteiligungerfolgen,wiesiederGesetzgeberjetztfürZulassungsverfahrenin
§25Abs.3desVerwaltungsverfahrensgesetzesvorsieht.VerschiedeneErfahrungenmitderfrü-
henBeteiligunghabenbereitsgezeigt,dassdiesezurBeschleunigungundBefriedung,zumindest
aberzurVerringerungderAnzahlvonEinwendungenimspäterenimmissionsschutzrechtlichen
Genehmigungsverfahrenführenkann.DasGelingenhängtjedochstarkvonVariablenundGege-
benheitendesEinzelfallsab.
PotenzialfüreineverbesserteÖffentlichkeitsbeteiligungbirgtauchderErörterungstermin.Kon-
krete, zwingend vorgeschriebene Regeln zur Durchführung des Erörterungstermins existieren
nicht.DaherbestehteingroßerSpielraum,dieKommunikationindiesemVerfahrensschritterheb-
lichzuverbessern.ObdieZieleerreichtwerden,hängtallerdingswesentlichvomVerhandlungs-
leiterundvonderVorbereitungdesVorhabenträgersab.
FürdenVollzugdesImmissionsschutzrechtssinddieLänderzuständig.DieUnterschiedeinder
HandhabungdesformellenundmateriellenRechtsimGenehmigungsverfahrensindnichtuner-
heblich;entscheidendsinddieErfahrungenderBehördeundderzuständigenGenehmigungsma-
nager.DieVerfahrensdauerhängtganzerheblichvondiesenVariablenab.Verbesserungenkön-
nenhierständigeFortbildungenundSchulungenderBehördenmitarbeiterundderzuständigen
MitarbeiterdesVorhabenträgersbringen.
Die Neutralität der Genehmigungsbehörde wird zunehmend angezweifelt. Um Vorurteile und
SkepsisderBeteiligtengegenüberderBehördeabzubauenodergarnichterstaufkommenzulas-
sen,istderEinsatzexternerExpertenfürdieVerfahrensführunginsgesamt,jedenfallsaberfürdie
Öffentlichkeitsbeteiligungsinnvollunderprobt.
74
6. Prozessschritte: Von der Planung bis zur Realisierung von Industrieanlagen und Kraftwerken
Was sind die Unterschiede zur Infrastrukturplanung?
• RechtsanspruchaufGenehmigung
• KeineBedarfsplanung,Standortalternativen,TechnikalternativenundBegründungen
• StandortgebundeneVerfahren
• InderRegelkeinRaumordnungsverfahren
• NachbarschaftalsBetroffene
• ÖffentlichkeitsbeteiligungerstmitAuslegungdesGenehmigungsantrags
• Jedermann-BeteiligungstattBetroffenen-Beteiligung
• Stellungnahme-undEntscheidungsfristen
• EinschaltungexternerDritteralsProjektmanager
• EinflussderkommunalenPlanungshoheit
• KeinFachplanungsprivileg
• HaltungderKommuneentscheidendfürdieDurchsetzungdesGenehmigungsanspruchs
• ÖffentlichkeitsbeteiligungmussmitEinbeziehungderKommunebeginnen
75
7. Fallbeispiel: Kraftwerksprojekt eines privaten Entsorgungsunternehmens
7. Fallbeispiel: Kraftwerksprojekt eines privaten Entsorgungsunternehmens – Aufgabe nach erheblichen Widerständen
Vorhaben Kraftwerk auf Abfallbasis zur Strom- und Dampfversorgung eines Industrieunternehmens
Vorhabenträger Entsorgungsunternehmen (nicht identisch mit „Nutznießer“)
Investitionssumme ca. 60 Mio. Euro
Standort Innerhalb eines seit den 1960er Jahren gewachsenen, durch Bebauungsplan ausgewiesenen Industriegebietes
Einwender ca. 50.000 Bürger, ganz überwiegend „Jedermann-Betroffene“; Kommune, in der das Vorhaben verwirklicht werden sollte; Naturschutzverbände, Schulen usw. und insbesondere Kirchen: letz-tere haben entscheidenden Einfluss auf emotionale Ablehnung des Vorhabens in der Bevölkerung; Eingreifen der Kirchen wird zum Vorbild bei vielen anderen Kraftwerksprojekten.
Einwendungsgründe ganz überwiegend befürchtete gesundheitliche Beeinträchtigungen und ein Vertrauensdefizit gegenüber dem Vorhabenträger und dem Abnehmer (Industrieunternehmen)
Gemeinde zunächst neutral, nach wachsendem Protest der Bevölkerung Einvernehmensverweigerung und Erlass einer Veränderungssperre und damit Änderung der planungsrechtlichen Grundlage
Medien Sämtliche regionale und überregionale Medien unterstützen von Anfang an die Einwender.
Genehmigungs-behörde
• Abbruch des 1. Erörterungstermins wegen eines behaupteten Mangels in der Immissionsprognose
• Erneute Auslegung, Verzögerung um ein Jahr• Nach 2. Erörterungstermin erneute Verzögerung wegen geforderter,
zusätzlicher Gutachten• Unmittelbar bevor die Genehmigungsbehörde die immissionsschutz-
rechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen als vorliegend ansieht: Erlass der Veränderungssperre durch die Gemeinde
• Genehmigungsbehörde ist damit gehindert, den immissionsschutz-rechtlichen Bescheid zu erteilen.
Politische Einflussnahme
diverse kleine Anfragen von Abgeordneten im Landtag während des laufenden Genehmigungsverfahrens im Sinne der Bürgerinitiativen, mit dem Ziel der Einflussnahme der Landesregierung auf die Genehmigungsbehörde
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7. Fallbeispiel: Kraftwerksprojekt eines privaten Entsorgungsunternehmens
Rechtsschutz des Vorhabenträgers
• Normenkontrollklage gegen die Veränderungssperre (abgewiesen)• Verpflichtungsklage auf Erteilung der Genehmigung• Vorhabenträger nimmt Klage zurück und verzichtet auf (zwischen-
zeitlich nicht mehr wirtschaftliches) Vorhaben gegen Erstattung sämt-licher Planungskosten durch die Gemeinde (ca. 5 bis 10 Mio. Euro)
Zeitdauer • Vorplanung 2004/2005• Antragstellung 2006• 1. Erörterungstermin 2007• 2. Erörterungstermin 2008• Veränderungssperre und ablehnender Bescheid 2009• Klagerücknahme und Aufgabe des Projekts 2010
Fazit • Vorhabenträger hat die Deutungshoheit über das Projekt und eine aktive Rolle bei der Kommunikation nicht ergriffen bzw. verloren.
• Solidarisierung großer Teile der Bürgerschaft; ganz wesentlich ge-tragen durch die Medien und die Kirchen. Dies hat zur parteiüber-greifenden Zustimmung zur Veränderungssperre (Verhinderung des Vorhabens) im Stadtrat geführt.
77
8. Fallbeispiel: Biogasanlage einer kommunalen Stadtreinigung
8. Fallbeispiel: Biogasanlage einer kommunalen Stadtreinigung – Erfolg durch frühzeitige Presse- und Öffentlichkeitsarbeit
Vorhaben Biogasanlage mit 60.000 Jahrestonnen
Vorhabenträger Kommunale Stadtreinigung
Investitionssumme 15 bis 20 Mio. Euro
Standort durch Bebauungsplan ausgewiesenes Industriegebiet
Einwender ca. 20 (Kleingärtner, Naturschutzverbände, Bündnis 90/Die Grünen)
Einwendungsgründe mögliche weitere CO2-Minimierung, Verkehrsbelastung
Medien so gut wie keine Berichterstattung in den Medien
Einwendungs-gründe
• Einschaltung eines externen Moderators für Erörterungstermin• Dauer des Erörterungstermins: sechs Stunden
Politische Dimension parteipolitische Diskussion im Parlament, Forderung weiterer CO2-Minimierung
Rechtsschutz keine Rechtsmittel durch Einwender
Zeitdauer • Beginn der Kommunikation mit Bezirken, der Politik und der Nachbarschaft 2007
• Antragstellung 2009• Genehmigungsbescheid 2011• Inbetriebnahme 2012
Fazit Kontinuierliche Kommunikation mit Beginn der Planungsvorstellungen bis zur Inbetriebnahme und Einschaltung eines externen Dritten für Erörterungstermin (Neutralität) haben zur geringen Zahl von Einwendungen und dem Ausbleiben von Klagen beigetragen.
78
9. Vorschläge für eine bessere Bürgerbeteiligung bei Industrieanlagen und Kraftwerken
9. Vorschläge für eine bessere Bürgerbeteiligung bei Industrieanlagen und Kraftwerken
AktuellistderMindeststandardfürdieÖffentlichkeitsbeteiligunginGenehmigungsverfahrenfür
KraftwerkeundIndustrieanlagengesetzlichvorgegeben.DemnachkönnenBürgerEinwendungen
erhebenundamErörterungsterminteilnehmen.MitdiesemgesetzlichenMindeststandardwerden
Konfliktejedochnichtvermiedenoderbefriedet.
ErsterAnsatzpunktfürdieVerbesserungderÖffentlichkeitsbeteiligungmussdieOptimierungdes
aktuellenVerfahrenssein.
Optimierung der vorhandenen Instrumente
ErsterSchrittzurVerbesserungderÖffentlichkeitsbeteiligungistdieOptimierungdervorhandenen
InstrumentezurBeteiligungderBürgerinnenundBürger.DiesbetrifftvorallemdenErörterungs-
terminalszentralesElementderÖffentlichkeitsbeteiligung.DierechtlichenRahmenbedingungen
bietenderBehördeschonjetztzahlreicheMöglichkeitenzurOptimierungdesErörterungstermins.
ZunächstkönnenBehördenmitarbeiter speziell fürdieDurchführungeinesErörterungstermins
geschultwerden.DieSchulungsolltedabeinichtnurinfachlicherHinsichterfolgen,sondernauch
aufdieKommunikations-undSchlichtungsfähigkeitenderjeweiligenPersonabzielen.Auchder
EinsatzexternerExpertenkannzumbesserenAblaufdesErörterungsterminsbeitragen.
NebendemEinsatzspeziellgeschultenPersonalskannauchdieAusschöpfungderrechtlichen
MöglichkeitenzueinerVerbesserungdesErörterungsterminsführen.Zudenkenistvoralleman
eineobligatorischeStrukturierungdesErörterungsterminsdurchdieZusammenfassungthema-
tischverwandterEinwendungen.AufdieseWeisekönnenDoppelerörterungenunddamitunnö-
tigeVerzögerungenvermiedenwerden.
DerVerhandlungsleiterkannauchRedezeitenbegrenzenundAusführungenaufdenGegenstand
des Erörterungstermins beschränken. Auch der dosierte Gebrauch der Ordnungsgewalt, kraft
dererderVerhandlungsleiterPersonenvomTerminausschließen,denErörterungsterminimFall
nicht beherrschbarer Störungen beenden und Einwender auf die Möglichkeit der schriftlichen
Erläuterungverweisenkönnte,kannzueinersachlichenundzielführendenKommunikationim
Erörterungsterminführen.
Ziele der Öffentlichkeitsbeteiligung im Verfahren
• VerbreitungderInformationsgrundlagefürdieVerwaltung,denVorhabenträgerunddieÖffentlichkeit
• Befriedungsfunktion,AusgleichwiderstreitenderInteressen
• GrundrechtsschutzdurchVerfahren,vorgezogenerRechtsschutzdurchVerfahren
• InvestitionssicherheitdurchPräklusion
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9. Vorschläge für eine bessere Bürgerbeteiligung bei Industrieanlagen und Kraftwerken
InderRegelwirdvondiesem InstrumentariumallerdingskeinGebrauchgemacht.Dieshängt
damitzusammen,dasssichderVerhandlungsleiteraufeinemschmalenGratbewegt.Einerseits
musserdieVerhandlungsleitung inderHandbehalten,andererseitssollteerkeineBefangen-
heitsanträgegegensichprovozieren,diedieVerhandlungverschleppenkönnten.
Erörterung mit Umweltverbänden
UmdenAblaufzuverbessern,schlageneinigeStimmenvor,denErörterungsterminvonvorne-
hereinaufeineDiskussionmitdenUmweltverbändenzubeschränken.Dieswirddamitbegrün-
det,dassinderRegelnurdasExpertenwissenderUmweltverbändebzw.derenSachbeiständezu
einemErkenntnisgewinnbeitragen.GrundsätzlichsprichtfürdieseAuffassung,dassinnerhalb
desbeschränktenTeilnehmerkreiseseinsachlicherundgezielterAustauschüberdiezulassungs-
relevantenGegebenheitenmöglichist.
Es sprechen allerdings auch Argumente gegen die Beschränkung des Teilnehmerkreises:Fraglich istzumeinen,obsichalleBetroffenendurchUmweltverbändeundderenExperten in
hinreichendemMaßevertretenfühlenundobEinzelfallgestaltungenausreichendberücksichtigt
werden(können).DieEinschaltungeinesGremiumskönntezueinerweiterenKommunikations-
barriereführen,daderEinzelneseineBelangezunächstdemUmweltverbandvortragenmüsste,
bevordieserimErörterungstermindenStandpunktdesEinwenders(indessenVertretung)erläu-
ternkann.
AufdieseWeisewirddieKommunikationzwischenVorhabenträgerundÖffentlichkeitunnötigver-
kompliziert.ZumanderenkanndieErörterungvonbloßgenehmigungsrelevantenAspektennicht
zueinerBefriedungderoftmalsemotionalaufgeladenenKonflikteführen.Insofernsprichteiniges
fürdasbisherigeBeteiligungsmodell,jedenfallsunterEinbeziehungder(klagebefugten)Betroffenen.
Erörterung mit Betroffenen
Ein mögliches Modell zur Verbesserung des Erörterungstermins wäre daher die konsequente
BeschränkungderErörterungaufdieEinwendungenvonBetroffenen.DiessetzteineEDV-unter-
stützteErfassungundZuordnungjedereinzelnenEinwendungsowieeineEingangskontrollewäh-
renddesgesamtenErörterungsterminsvoraus:DamitbestündedieMöglichkeit,dieBetroffene-
nen-Einwendungen,dieJedermann-EinwendungenunddieinteressierteÖffentlichkeiträumlich
getrenntzuplatzieren.
DieUnterscheidungzwischenJedermann-EinwendungenundBetroffenen-Einwendungenbereits
imVorfelddesErörterungstermins(undnichterstimRahmenvonKlageverfahren)istinsbeson-
derebeiMasseneinwendungensehrarbeitsintensivunderfordertinjedemEinzelfalldiePrüfung,
ob(z.B.imBereichdesBeurteilungsgebietesderTALuft)AuswirkungenderPlanungenaufden
Einwendermöglichsind.
Eineinhaltliche,formaleundEDV-gestützteVorbereitungaufdenErörterungsterminkannzwar
insbesondere inMassenverfahreneinenerheblichenArbeits-undZeitaufwandbedeuten.Aller-
80
9. Vorschläge für eine bessere Bürgerbeteiligung bei Industrieanlagen und Kraftwerken
dings bietet dieses Vorgehen die Chance einer verbesserten Durchführung eines Erörterungs-
termins sowie der zeitlichen und inhaltlichen Beschränkung auf die genehmigungsrelevanten
Betroffenen-Einwendungen.Diesschließtjedochnichtaus,dassunterdemTagesordnungspunkt
„Sonstiges“auchdieJedermann-EinwenderGelegenheitzurÄußerungerhalten.
Einschaltung privater Projektmanager
GenehmigungsverfahrenfürIndustrieanlagenundKraftwerkekönnenaußerdemdurchdenEin-
satzvonProjektmanagernverbessertbzw.beschleunigtwerden.DieEinschaltungeinesProjekt-
managersistinimmissionsschutzrechtlichenGenehmigungsverfahrennach§2Abs.2Nr.5der
9.BImSchV inAbstimmungmitundaufKostendesVorhabenträgersmöglich.Projektmanager
habennichtnurdieAufgabe,denErörterungsterminvorzubereitenundzuleiten,sondernauch
alle Arbeitsschritte innerhalb des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens zu
koordinieren–vomScoping-TerminüberdenErörterungstermin,dieUmweltverträglichkeitsprü-
fungbishinzumEntwurfdesGenehmigungsbescheides.DerProjektmanagerwirdaufVorschlag
odermitZustimmungdesAntragstellersvonderGenehmigungsbehördeeingesetzt.Gesetzliche
AnforderungenandieQualifikationendesProjektmanagersexistierennicht;Projektmanagerkön-
nennebenJuristenauchIngenieureoderanderegeeignetePersonensein.
DieEinschaltungeinesexternenProjektmanagerskanndazubeitragen,dassdieGenehmigungs-
behördeihreNeutralitätundGlaubwürdigkeitausSichtderBetroffenenbesserwahrenkann,als
wennsiesichimRahmendesErörterungsterminsselbstmitdenEinwendungenbzw.derForm
ihresVorbringensauseinandersetzenmüsste.
DieEinschaltungDritterimGenehmigungsverfahrenmitÖffentlichkeitsbeteiligungistaucheine
ReaktionaufdieindenvergangenenJahrenzunehmendeProfessionalisierungderEinwändeund
deren Sach- und Rechtsbeistände. Der Sachverstand und die Vorkenntnisse dieser bundesweit
agierendenEinwendermussdieProfessionalitätdesPersonalseinerGenehmigungsbehörde,das
miteinemsolchenGenehmigungsverfahrenhäufigzumerstenMalbefasstist,zwangsläufigüber-
steigen.DahersollteauchdasPersonalderGenehmigungsbehördenimHinblickaufdieDurchfüh-
rungsolcherVerfahrenprofessionelleSchulungendurchlaufen.
Mediation in der Regel nicht möglich
DerzeitisteinErörterungsterminnichterstdannzubeenden,wenneineEinigungzwischenEin-
wendernundVorhabenträgerbzw.Genehmigungsbehördeerreichtist,sondernschondann,wenn
dieEinwenderGelegenheithatten,ihreEinwendungenzuerläutern.EsbestehtmithinkeinKon-
senszwang.IndenmeistenFällenwäreeinKonsensallerdingsauchgarnichtmöglich,dennregel-
mäßigführteinegeringereBeeinträchtigungderBelangedeseinenEinwenderszueinerhöheren
BeeinträchtigungderBelangedesanderenEinwenders.
WärevordiesenHintergrundeineprofessionelleMediationderbloßenBehandlungderEinwen-
dungenwährenddesErörterungsterminsvorzuziehen?InderPraxishatsichgezeigt,dassMedi-
ationsverfahrennurinseltenenFällen,wenndieRahmenbedingungenstimmen,zumErfolgfüh-
81
9. Vorschläge für eine bessere Bürgerbeteiligung bei Industrieanlagen und Kraftwerken
ren.DieRahmenbedingungensindbeieinemErörterungsterminjedochregelmäßignichterfüllt:
ZumeinenbietetsichdasInstrumentderMediationnurfürdieBehandlungeinerüberschauba-
renZahlvonEinwendungenan.GlaubwürdigkeitundNeutralitätverlangenhierfürimmerwie-
derdieEinschaltungeinesDritten.ZumanderenkönnenrechtsverbindlicheZieleausSichtdes
Vorhabenträgers (z.B.Klageverzicht) regelmäßignichterreichtwerden.DenErörterungstermin
miteinemMediationsverfahrenaufzuladen,birgtdaherdiehoheGefahrderVerfahrensverschlep-
pung.KonfliktekönntenaufdieseWeisenichtent-,sondernverschärftwerden.
Informelle / Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung
Dieformellen–gesetzlichvorgeschriebenen–BeteiligungsmöglichkeitenfürdieBürgerinnenund
BürgersindderErfahrungnachnichtausreichend,umKonfliktezuverhindernoderzubefrie-
den.ZurVerbesserungderKommunikationzwischenVorhabenträgerundÖffentlichkeitbedarf
esdaherderErgänzungdurcheineinformelleÖffentlichkeitsbeteiligung.Dabeigilt:Jefrüherein
VorhabenträgervonBelangenBetroffenerKenntniserlangt,destobesserkönnendieseBelangebei
derUmsetzungdesVorhabensgeprüftundggf.berücksichtigtwerden.Außerdemführteinerege
BeteiligungderBürgerzudervomGesetzgebergewünschtenbreitenGrundlagefürdieBehörde
beiderEntscheidungüberdieZulassungamEndedesVerwaltungsverfahrens.
DerGesetzgeberhatdieDefizitebeiderDurchführungderÖffentlichkeitsbeteiligunginbehörd-
lichen, insbesondere in immissionsschutzrechtlichenGenehmigungsverfahrenerkanntundhat
dahermitdemPlanvereinheitlichungsgesetz,dasvomBundestagbeschlossenundvomBundes-
rat am22.3.2013 angenommenwurde, einenneuen §25Abs. 3VwVfGeingeführt.Demnach
sollzusätzlicheinefrüheÖffentlichkeitsbeteiligungstattfinden.DiezuständigenBehördensollen
beimVorhabenträgerbereitsvorEröffnungdes förmlichenGenehmigungsverfahrens -alsovor
Antragstellung-aufeinefrühzeitigeÖffentlichkeitsbeteiligunghinwirken.
DieneueVorschriftdes§25Abs.3VwVfGgiltfüralleZulassungsverfahrenmitAuswirkungen
aufeinegrößereAnzahlvonBetroffenen.InhaltlichumfasstdiefrühzeitigeÖffentlichkeitsbeteili-
gungeinefrühzeitigUnterrichtungüberallgemeineZieledesVorhabens,dieMittelderVerwirk-
lichungunddievoraussichtlichenAuswirkungen,dieGelegenheitzurÄußerungundErörterung
sowiedieMitteilungderErgebnisseandieBehördeundandiebetroffeneÖffentlichkeit.
Eine konkrete Ausgestaltung des Verfahrens wird nicht vorgegeben, sodass der Vorhabenträger
unterUmständenmitUnterstützungderVerwaltungoderunterEinbeziehungDritterdasVerfahren
selbstgestaltenkann.AufdieseWeisesolldiefrüheÖffentlichkeitsbeteiligungdiebereitsbestehen-
denBeteiligungsrechteinVerwaltungsverfahrennichtersetzen,sonderndiesevielmehrergänzen.
Die frühzeitigeoder informelleÖffentlichkeitsbeteiligungsolltekontinuierlichüberdengesam-
tenPlanungsprozess,dasgesamteGenehmigungsverfahrenunddenZeitraumderVorhabensrea-
lisierung fortgeführt werden. Hierzu sind Informationsveranstaltungen, Bürgerbesprechungen,
Bürgersprechstunden,InformationenüberdasInternet,wiez.B.durchBlogs,Diskussionsforen,
gezieltes Ansprechen der Öffentlichkeit durch Präsenz in hochfrequentierten Bereichen oder
durchFlyergeeignet.WährendderBauphasenkönnenBaustellenbesichtigungenangebotenwer-
den(„Baustelle=Schaustelle“).
82
Chancen der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung
• KonkreteAusgestaltungnichtgeregelt:SpielraumfürverschiedeneInstrumente
• FrühzeitigesErkennenvonKonfliktenzurPlanungsoptimierung
• VerzahnungmitbestehendenVerfahrensschrittenkannVerzögerungenundEnttäuschungenvorbeugen
• Zahlinsbesondereder„Jedermann-Einwendungen“kannentscheidendreduziertwerden
9. Vorschläge für eine bessere Bürgerbeteiligung bei Industrieanlagen und Kraftwerken
Dieses Angebot führt auf Seiten des Vorhabenträgers zwar kurzfristig zu einem wirtschaft-
lich nicht vorhergesehenen Mehraufwand. Dieser Mehraufwand dient jedoch gerade dazu, das
anschließendeVerwaltungsverfahrenoptimalvorzubereitenundaufdieseWeiseeventuellauftre-
tende,zeitintensiveKonfliktezuverhindernoderrechtzeitigzulösen.BeieinerGesamtbetrach-
tungistsomitauswirtschaftlicherSichteineEffizienzsteigerungzuerwarten.
DieseEffizienzsteigerungsetztallerdingsbestimmteRahmenbedingungenvoraus,diediegeplante
Vorschriftnichtvorsehenwirdundauchnichtvorsehenkann.NichtseltensteckthinterKonflikten
imGenehmigungsverfahren,diesichaufgenehmigungsrelevanteBelangebeziehen,einKonflikt
über Aspekte, die die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens nicht unmittelbar betreffen. Die-
ser„KonflikthinterdemKonflikt“isthäufigeUrsachefürFrontenbildungundemotionalesAgie-
renaufbeidenSeiten.ZielderfrühzeitigenÖffentlichkeitsbeteiligungmussesdahersein,diesen
„KonflikthinterdemKonflikt“zubefrieden.Nichtimmerwirddiesgelingen.
FüreinengelungenenDialogmüssendahersowohlderVorhabenträger,alsauchdiebetroffenen
Bürgerbereitsein,ergebnisoffenmiteinanderzukommunizieren.DiessetztaufSeitendesVor-
habenträgersvoraus,dasserdieÖffentlichkeitsbeteiligungmöglichstfrühzeitigdurchführt,um
einenKonfliktnichtunnötigzuvertiefen.AufSeitenderBürgererforderteinegelungeneKom-
munikation,dassdiebetroffenenBürgerdasAngebotzurfrühzeitigenÖffentlichkeitsbeteiligung
annehmen.DassetztwiederumdieKenntnisvonderMöglichkeit,sichzubeteiligen,voraus.
83
10. Anhang
10. Anhang
Gesprächspartner Experteninterviews
ManfredAsseburg NiedersächsischeLandesbehördefürStraßenbauundVerkehr,
Hannover
Dr.FabienneBeez BundesverbandderDeutschenIndustriee.V.,Berlin
KurtBodewig Bundesministera.D.,Berlin
HinrikeBöhm NiedersächsischeLandesbehördefürStraßenbauundVerkehr,
Hannover
Prof.Dr.MatthiasDombert DombertRechtsanwälte,Potsdam
TillDuchatsch NaturschutzbundGöttingen
AndreasFriedrichs BürgermeisterderGemeindeFriedland
TilmannHeuser BundfürUmweltundNaturschutzDeutschlande.V.(BUND),Berlin
VolkerHoffmann Bürgerinitiative„GegendenWeiterbauderA1e.V.“
JürgenKlatt BundesministeriumfürVerkehr,BauundStadtentwicklung,Berlin
Jörg-AndreasKrüger NABUNaturschutzbundDeutschlande.V.,Berlin
JürgenLindemann Bürgerinitiative„GegendenAusbauderA44“
Dr.StephanLöb NiedersächsischesLandwirtschaftsministerium,Hannover
WernerPfeiffer NiedersächsischesMinisteriumfürWirtschaft,ArbeitundVerkehr,
Hannover
ChristianSpringe BundesministeriumfürVerkehr,BauundStadtentwicklung,Bonn
Dr.ReinhardWulfhorst MinisteriumfürVerkehr,BauundLandesentwicklungMecklen-
burg-Vorpommern,Schwerin
MelchiorFreiherr
von Bodenhausen GrundstückseigentümerinderGemeindeFriedland
Dr.Wichardvon Stülpnagel NiedersächsischeLandesbehördefürStraßenbauundVerkehr,
Hannover
StefanWenzel Bündnis90/DieGrünen;MitglieddesLandtagsvonNiedersach-
sen,Hannover
84
10. Anhang
Gesprächspartner Expertenworkshop
ManfredAsseburg NiedersächsischeLandesbehördefürStraßenbauundVerkehr,Han-
nover
KurtBodewig Bundesministera.D.,DeutscheVerkehrswachte.V.,Hamburg
Dr.FrankClaus IKUGmbH,Dortmund
Dr.DieterGünnewig Bosch&PartnerGmbH,Hannover
JuliaHampe IKUGmbH,Dortmund
AlexanderKoop BertelsmannStiftung,Gütersloh
Jörg-AndreasKrüger NABUNaturschutzbundDeutschlande.V.,Berlin
KlemensLühr IKUGmbH,Dortmund
Dr.AndreasPaust IKUGmbH,Dortmund
WernerPfeiffer NiedersächsischesMinisteriumfürWirtschaft,ArbeitundVerkehr,
Hannover
JoachimReinkens Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie und Klima-
schutz,Hannover
AnnaRenkamp BertelsmannStiftung,Gütersloh
HeikeSeefried BundesministeriumfürVerkehr,BauundStadtentwicklung,Berlin
Heinz-JürgenSiegel 1. Vorsitzender, Bürgerinitiative Delligsen in der Hilsmulde e.V.,
Delligsen
ChristianSpringe BundesministeriumfürVerkehr,BauundStadtentwicklung,Bonn
Prof.Dr.JuttaStender-
Vorwachs InstitutfürBürgerbeteiligung(ifbb),Hannover
MichaelStuckmann E.ONKraftwerkeGmbH,Hannover
ChristinaTillmann BertelsmannStiftung,Gütersloh
Prof.Dr.AndreaVersteyl AndreaVersteylRechtsanwälte,Berlin
CarolinWattenberg BertelsmannStiftung,Gütersloh
ClaudiaWiens NiedersächsischerLandesbetriebfürWasserwirtschaft,Küsten-und
Naturschutz,Lüneburg
AstridWorch RegierungsvertretungBraunschweig
85
10. Anhang
Gesprächspartner Symposium „Früher – Verbindlicher – Besser?“
UlrichArndt Referent,StabsstelleBürgerbeteiligung,StaatsministeriumBaden-
Württemberg,Stuttgart
Dr.-Ing.StefanBalla Bosch&PartnerGmbH,Herne
DirkBartel Stellv.SprecherBUND-AKVerkehr,BUNDe.V.,Berlin
UweBeckmeyer,MdB SPD,MitgliedimAusschussfürVerkehr,BauundStadtentwick-
lung,Berlin
TorstenBerg Referent,NiedersächsischesMinisteriumfürUmwelt,Energieund
Klimaschutz,Hannover
BeateBicking-Reichert Referentin,ReferatWirtschaft,Finanzen,Arbeit,EU,zuständigfür
Luft-undRaumfahrt,StaatskanzleiBrandenburg,Potsdam
Dr.StephanieBock DeutschesInstitutfürUrbanistik,Berlin
Dr.HeikeBuschhorn Geschäftsführerin,7.Regierungskommission„Europäische
UmweltpolitikundVorhabenplanung“,Nds.Ministeriumfür
Umwelt,EnergieundKlimaschutz,Hannover
ChristophCharlier Abteilungsleiter,StaatskanzleiRheinland-Pfalz,Mainz
Dr.FrankClaus IKUGmbH,Dortmund
Dr.DanielDettling re:publik,InstitutfürZukunftspolitik,Berlin
HelmaE.Dirks LeiterinPlanung+Dialog,PrognosAG,Mediatorin,Berlin
DorisDrescher Ministerialrätin,Sächs.StaatsministeriumfürWirtschaft,Arbeit
undVerkehr,ReferatsleiterinRechtundFinanzplanunginder
AbteilungVerkehr,Dresden
Dr.WolfgangEckart BundesministeriumfürVerkehr,BauundStadtentwicklung,Berlin
Dr.JuttaEmig Referatsleiterin,BundesministeriumfürUmwelt,Naturschutzund
Reaktorsicherheit,Berlin
Dr.FrankFellenberg Rechtsanwalt,Berlin
Prof.Dr.JochenFranzke UniversitätPotsdam,Berlin
Prof.Dr.RolandFritz PräsidentdesVG,Mediator,Frankfurt
TineFuchs Referatsleiterin,Stadtentw.,Planungsrecht,Bauleitplanungund
nat.Verbraucherpol.,DIHKe.V.,Berlin
WernerGeiß MitgliedimVCD-ArbeitskreisFlugverkehr,Neu-Isenburg
Gesa Geißler WissenschaftlicheMitarbeiterin,FachgebietUmweltprüfungund
Umweltplanung,TechnischeUniversitätBerlin,Berlin
StefanGerwens Geschäftsführer,ProMobilität–InitiativefürVerkehrsinfrastruk-
tur,Berlin
RenéHagemann-Miksits Geschäftsführer,HauptverbandderDeutschenBauindustriee.V.,
Berlin
TilmannHeuser Landesgeschäftsführer,BUNDBerline.V.,Berlin
JudithHirschmann FGUmweltplanung/Umweltprüfung,TUBerlin,Berlin
86
10. Anhang
SigridHoffmann Bürgerbeauftragte,MinisteriumfürSoziales,Gesundheit,Frauen
undFamilie,Saarland
Dipl.-Ing.VolkerHolm Baudezernent,Bremerhaven
VolkerHoltfrerich BundesverbandderEnergieundWasserwirtschafte.V.,Berlin
ThomasHorlohe Wirtschafts-undVerkehrsministeriumSchleswig-Holstein,Kiel
Karena Kelm MinisteriumfürInfrastrukturundLandwirtschaft,Potsdam
Prof.Dr.NorbertKersting InstitutfürPolitikwissenschaft,WestfälischeWilhelms-Universität
Münster,Münster
Dr.SkadiKrause WissenschaftlicheMitarbeiterin,AusschussfürVerkehr,Bauund
Stadtentwicklung,Berlin
HeikoKretschmer Geschäftsführer,Johanssen+Kretschmer,Berlin
WolfgangKugele FachreferentfürInfrastrukturpolitik,München
DirkLahmann ProjektleiterBürgerbeteiligung,BundesstadtBonn
Marla Luther SeniorConsultant,JoschkaFischer&CompanyGmbH,Berlin
RolfLührs Geschäftsführer,DemosGesellschaftfürE-PartizipationmbH,
Hamburg
AnnaMainzer Referentin,DeutscherBundestag,Berlin
MarkMätschke Pressesprecher,CURRENTAGmbH&Co.OHG,ChemparkLeverkusen
Dipl.-Ing.Friederike Maus InstitutfürFreiraumentwicklung,LeibnizUniversitätHannover,
Hannover
TobiasMontag ParteieninderBürgergesellschaft,Berlin
Dr.MarkusMühl ReferatsleiterStraßenplanung,MinisteriumBWSV,Düs-seldorf
Prof.Dr.Karsten-
Michael Ortloff Mediator,vors.RichteramVerwaltungsgerichtundGerichts-
mediator,Berlin
Dr.MaytePeters FreieUniversitätBerlin,Publixpheree.V.,Berlin
FranziskaPetruschke BUND,Berlin
WernerPfeiffer Ministerialrata.D.,NiedersächsischesMinisteriumfürWirtschaft,
ArbeitundVerkehr,Hildesheim
DieterPosch HessischerStaatsministerfürWirtschaft,VerkehrundLandesent-
wicklunga.D.,MdL,FDP,HessischerLandtag,Wiesbaden
Bernd Rath MinisteriumdesInnernfürSportundInfrastruktur,Rheinland-
Pfalz,Mainz
JörgReckers Referent,Bundesumweltministerium,ReferatRSIII2,Bonn
Dr.BettinaReimann DeutschesInstitutfürUrbanistik,ArbeitsbereichStadtentwicklung,
RechtundSoziales,Berlin
IrisReimold BundeministeriumfürVerkehr,BauundStadtentwicklung
PeterRottner Landesgeschäftsführer,BundNaturschutzinBayerne.V.,Regensburg
Dipl.Ing.ClaudiaSchelp MEDIATORGmbH,MediationundKonfliktberatung,Berlin
TimSchlüter TV-undEventmoderator,SprecherundTrainer,Hannover
87
10. Anhang
JuttaSchneider Referentin,MinisteriumfürLandesentwicklungundVerkehrSach-
sen-Anhalt,Magdeburg
MatthiasSchrade Piratenpartei,Bundesvorstand,Berlin
Dr.Wilgart
Schuchardt-Müller WirtschaftsministeriumNRW,Düsseldorf
Dr.JoachimSchwab Abteilungsdirektor,BezirksregierungKöln,Köln
DietmarSchwarz Ref.Wirtschaft/Verkehr,LVHessen,Berlin
CorneliaScupin NiedersächsischerLandesbetriebfürWasserwirtschaft,Küsten-
undNaturschutz,Lüneburg
Hanns-JörgSippel VorsitzenderdesVorstands,StiftungMitarbeit,Bonn
ChristianSpringe BundesministeriumfürVerkehr,BauundStadtentwicklung,Bonn
DorotheeStacke ReferatsleiterinStrategischeKommunikationEnergie,Ministerium
fürWirtschaftundEuropaangelegenheiten,Potsdam
Prof.Dr.Jutta
Stender-Vorwachs InstitutfürBürgerbeteilitung(ifbb),Hannover
Dr.AnneUlrich Heinrich-Böll-Stiftung,Berlin
Stephanvan Briel DezernentPlanfeststellung,Wasser-undSchifffahrtsdirektion,
Magdeburg
Prof.Dr.AndreaVersteyl Rechtsanwältin,Berlin
Hilmarvon Lojewski Beigeordneter,DezernatStadtentwicklung,Bauen,Wohnenund
Verkehr,Berlin
MartinWeinert ArbeitsgruppeDemokratiederSPD–Bundestagsfraktion,Berlin
Dr.ElkeWeingarten Bosch&PartnerGmbH,Berlin
Dr.ReinhardWulfhorst ReferatsleiterVerkehrspolitik,MinisteriumfürEnergie,Infrastruk-
turundLandesentwicklungMecklenburg-Vorpommern,Schwerin
ChristianZöller LeiterPublicAffairs,CurrentaGmbH&Co.OHG,ChemparkLever-
kusen
88
10. Anhang
Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung: Neue Richtlinie VDI 7000 in Vorbereitung
DerVDI(VereinDeutscherIngenieure)bereitetderzeitdieneueRichtlinieVDI7000vor.*Laut
VDIwirdsieVorhabenträgerbeimAufbaueinesManagementsystemsfürfrüheÖffentlichkeits-
beteiligungbeiIndustrie-undInfrastrukturprojektenunterstützen;siewirdaufzeigen,wieHand-
lungsspielräume nutzbar sind und wie kooperativ nach tragfähigen Lösungen gesucht werden
kann.
OrientiertankonkretenAbläufeneinesUnternehmenswirddieVDI7000denProzesseinerfrü-
henunderfolgreichenÖffentlichkeitsbeteiligunginvierPhasendarstellen:EinUnternehmensollte
zunächst(1)dieinternenStrukturenaufbauenundeinManagement-Systemetablieren.Aufdieser
GrundlageundmitdemWissenumHandlungsspielräumeentwickeltes(2)mitdenrelevanten
Akteursgruppen, (z.B. Umweltverbände, Landwirte, Nachbarschaftsinitiative) eine Antragsvari-
ante,dieesinderdrittenPhaseindasgesetzlichgeregelteGenehmigungsverfahreneinbringt(3).
DieviertePhasekonzentriertsichaufdieBegleitungderBauphasebiszurProjektrealisierung(4).
DiesesVorgehenbietetnachAuffassungdesVDIzumeinendieChance,diegesetzlichgeregel-
tenVerfahrenundihreInstrumente(z.B.Erörterungstermin)durchVorwegnahmederAustragung
vonKonfliktenerheblichzuentlasten.ZumanderenkönnendieUnternehmendadurchauchneue
technischeLösungenfinden,dieaufbreitereAkzeptanztreffen–undzwarzueinemZeitpunkt,
zudemnochHandlungsspielräumegegebensind.
DieVDI-RichtliniebasiertaufderAuswertungzahlreicher Industrie-undInfrastrukturprojekte,
diemithilfegutumgesetzterÖffentlichkeitsbeteiligungerfolgreichrealisiertwerdenkonnten.An
derVDI7000habenmitgearbeitet:IngenieureundKommunikatorenausderIndustrie,Vertreter
vonBehörden,JuristenausKanzleien,VertreterzivilgesellschaftlicherGruppen,Dialog-undKom-
munikationsexpertensowieWissenschaftler.
DieVDI7000wirdwiealleVDI-RichtlinienzunächstalsEntwurf(sogenannterGründruck)Mitte
2013veröffentlicht.Grundsätzlichhat jederGelegenheit,hierzuEinwendungenzuformulieren.
NachEinarbeitungallerEinwendungenwirdsiealsgültigeRichtlinie(Weißdruck)Ende2013pub-
liziert.
VDI-Richtlinien sind DIN-Normen vergleichbar. Sie haben aus sich heraus keine Bindungswir-
kung;esseidenn,eswirdrechtlichaufsieverwiesen.DiesistvorallembeiUmweltschutz-Stan-
dardsdesVDImitEmission-GrenzwertenoderMessverfahrenderFall.
*Kontakt:Dr.VolkerBrennecke,VereinDeutscherIngenieureVDI,[email protected]
89
10. Anhang
Abkürzungsverzeichnis
BMF BundesministeriumfürFinanzen
BI Bürgerinitiative
BMVBS BundesministeriumfürVerkehr,BauundStadtentwicklung
BVWP Bundesverkehrswegeplan
BANANA BuildAbsolutelyNothingAnywhereNearAnything
BVerwG Bundesverwaltungsgericht
DEGES DeutscheEinheitFernstraßenplanungsund-bauGmbH
FFH Flora-Fauna-Habitat
FStrG Bundesfernstraßengesetz
FStrAbG Fernstraßenausbaugesetz
LBV Linienbestimmung
NKA Nutzen-Kosten-Analyse
Nds. Niedersachsen
NLS NiedersächsischeLandesbehördefürStraßenbau
NLStbV NiedersächsischeLandesbehördefürStraßenbauundVerkehr
Nds.MW NiedersächsischesMinisteriumfürWirtschaft,ArbeitundVerkehr
NKV Nutzen-Kosten-Verhältnis
NROG NiedersächsischesGesetzüberRaumordnungundLandesplanung
NIMBY NotInMyBackyard
PFV Planfeststellungsverfahren
ROV Raumordnungsverfahren
ROG Raumordnungsgesetz
RO Raumordnung
SUP StrategischeUmweltprüfung
TöB TrägeröffentlicherBelange
UmwRG Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz
UVP Umweltverträglichkeitsprüfung
UVU Umweltverträglichkeitsuntersuchung
VDE VerkehrsprojekteDeutscheEinheit
VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz
90
10. Anhang
Glossar
Quelle(wennnichtandersangegeben):PlanungvonGroßvorhabenimVerkehrssektor.Handbuch
füreineguteBürgerbeteiligung.BMVBS2012.
AbschichtungVerlagerung von Prüfung und Beurteilung einzelner Umweltauswirkungen auf die nächsthö-
hereoderdienachfolgendePlanungsebenezurVermeidungvonDoppelprüfungen(www.bezreg-
muenster.nrw.de).
AkzeptanzBezeichnetdieaktiveoderpassiveZustimmungzuEntscheidungenoderHandlungenanderer.
AkzeptanzkannüberdieDuldunghinausgehen.
AnhörungsverfahrenTeildesPlanfeststellungsverfahrens, indemdenBeteiligtenGelegenheitgegebenwird,sichim
VorfeldderEntscheidungzuäußern.DasAnhörungsverfahrenumfasstdieöffentlicheAuslegung
der Planunterlagen, die schriftliche Beteiligung der Behörden und derjenigen, deren Belange
durchdasVorhabenberührtwerden,sowieinderRegeleinenErörterungstermin.
AntragskonferenzBesprechungzwischenzuständigerBehörde,Vorhabenträgerundggf.weiterenfachlichberührten
BehördenoderDrittenüberGegenstand,Inhalt,MethodikundUmfangderfüreinVerwaltungs-
verfahrennotwendigenVerfahrensunterlagen(imSinnevon§14Abs.1NROGfürdieraumordne-
rischeEbenebzw.§25Abs.2VwVfGfürdieEbenederPlanfeststellung).DieAntragskonferenz
findetzweckmäßigerweisefrühzeitigvorEinreichungvonVerfahrensunterlagendurchdenVorha-
benträgerstatt.DerTerminzuInhaltundUmfangderfürdieUmweltverträglichkeitsprüfungbei-
zubringendenUnterlagengemäߧ5UVPG(Scoping-Termin)kannmiteinerAntragskonferenz
verbundenwerden.
BelangJedesschutzwürdigeInteresserechtlicher,wirtschaftlicheroderideellerNatur.
BeteiligteBürgersowiekollektiveAkteurewieVereine,Verbände,Interessenvertretungenundggf.Kommu-
nen,dieinunterschiedlichemUmfangundzuverschiedenenZeitpunktenundThemenbzw.Fra-
genindenPlanungs-undEntscheidungsprozessderVorhabenentwicklungeinbezogenwerden.
BetroffeneBetroffenistderjenige,aufdessenBelangesichdasVorhabenvoraussichtlichauswirkenwird,wie
z.B.EigentümereinesvoneinerPlanungbetroffenenGrundstücks.
91
10. Anhang
BundesverkehrswegeplanInvestitionsrahmenplanundPlanungsinstrumentderBundesregierung(Kabinettsbeschluss)für
dieVerkehrsträgerSchiene,StraßeundWasser;aufseinerGrundlagewerdenverkehrsträgerspe-
zifischeBedarfspläneperAusbaugesetzdurchdenBundestagbeschlossen.
Betroffene ÖffentlichkeitJedePerson, derenBelangedurch eineZulassungsentscheidungoderPlanungberührtwerden
kannsowie(Umwelt-)Vereinigungen(§2Abs.6Satz2UVPG).DerBegriffderbetroffenenÖffent-
lichkeitunterscheidetsichnichtvondenEinwendungsberechtigtenin§73Abs.4Satz1VwVfG.
Erweitert wird die Öffentlichkeit allerdings durch die Einbeziehung von Umweltvereinigungen
(§2Abs.6Satz22.HalbsatzUVPG).
BürgerPrivatperson,unabhängigdavon,obdasVorhabensichaufihreBelangeauswirkenkann(=Öffent-
lichkeitohnejuristischePersonenundVereinigungen).
BürgerbeteiligungTeilhabe oder Mitgestaltung der Bürger an einem Planungs- und Entscheidungsprozess durch
Information,KonsultationoderKooperation,wobeigesetzlichvorgeschriebeneunddarüberhin-
ausgehende informelleBeteiligungsformenmöglich sind.Das schließt auchdieRepräsentation
vonBürgerndurchInteressenvertretungen,Verbände,Projektbeiräteusw.ein.
EinwendungForm-undfristgebundeneÄußerungeinesBürgersodersonstigenTeilsderÖffentlichkeitimRah-
mendesformellenAnhörungsverfahrens.
ErörterungsterminTerminzurErörterungderimPlanfeststellungsverfahrenerhobenenEinwendungenundabgege-
benenStellungnahmenmitdemZiel,dieseauszuräumen.
Formelle BeteiligungNachden jeweils anwendbarenRechts-undVerfahrensvorschriftenverbindlichgeregelteForm
derBeteiligungeinesbestimmtenKreisesvonPersonenalsTeileinesVerwaltungsverfahrens.
InformationZurverfügungstellungvonWissen;reineInformationistdieFormderBeteiligung,dienochkeine
aktiveEinflussnahmederBeteiligtenaufeinenPlanungsprozessbeinhaltet.DieKommunikation
verläuftvorwiegendineineRichtung,nämlichvonderPlanungs-undEntscheidungsebenehinzur
Öffentlichkeit.EingesetzteMethodensindz.B.Projektbroschüren,InformationstermineoderPla-
nungsausstellungen.
92
10. Anhang
Informelle BeteiligungJedeMaßnahme,dieüberdievorgeschriebenenMaßnahmenderformellenBeteiligunghinausdie
TeilhabederÖffentlichkeit(Bürger)aneinemVerwaltungsverfahrensinnvollergänztunderwei-
tert;MaßnahmenderinformellenBeteiligungsindnichtrechtlichfestgelegtundkönnenderjewei-
ligenSituationflexibelangepasstwerden(freiwilligeBeteiligungsformen).
KonsultationImKontextdeseuropäischenRechtsderÜberbegrifffürdieBeteiligungvonGruppen,Behörden
undBürgernanEntscheidungsprozessen jederArt;dieKonsultationderÖffentlichkeitumfasst
dasAngebotderStellungnahmeinPlanungs-undEntscheidungsprozessen.DieKommunikation
zwischen Entscheidungsträgern und Bürgern erfolgt wechselseitig. Eingesetzte Methoden sind
z.B.Stellungnahmen,schriftlicheundmündlicheBefragungensowieBürgerversammlungen.
LinienbestimmungBestimmungderLinienführungbeimNeubauvonBundesfernstraßenundBundeswasserstraßen
nach§16FStrGbzw.§13WaStrG.
ÖffentlichkeitEinzelneodermehrerenatürlicheoderjuristischePersonensowiederenVereinigungen(§2Abs.
6Satz1UVPG).
PlanfeststellungsverfahrenFörmliches, durch §§72 bis 78 VwVfG sowie durch fachgesetzliche Bestimmungen geregeltes
besonderesVerfahren,dasdieZulassungbestimmterBauvorhabenzumGegenstandhatundmit
dem Erlass eines Verwaltungsaktes (Ablehnung, Modifikation oder Zulassung des Vorhabens)
endet.
PlebiszitEntscheidungineinemdemokratischenSystem,dievonBürgerndirektundnichtüberVertreter
oderRepräsentantengetroffenwird.EsistdieursprünglicheFormderdirektenDemokratie.Bei-
spielefürplebiszitäreEntscheidungensindz.B.BürgerentscheideundVolksbegehren.DasDeut-
scheGrundgesetzsiehtdemgegenübereinerepräsentativeDemokratievor,inderEntscheidungen
grundsätzlichdurchvomVolkgewählteVolksvertretergetroffenwerden.
PräklusionAusschlussvonRechtshandlungenoderRechten,wennsieinnerhalbdergesetzlichenFristnicht
vor-oderwahrgenommenwerden(http://lexikon.meyers.de).
RaumordnungsverfahrenVerwaltungsverfahrennach§15fROGundlandesrechtlichenVorschriftenzurPrüfungderRaum-
verträglichkeiteinesraumbedeutsamen,in§1derRaumordnungsverordnungaufgezähltenVor-
93
10. Anhang
habens,dasmitderlandesplanerischenBeurteilungendet.DieseistvonanderenPlanungsträgern
beiihrenEntscheidungenzuberücksichtigen;dasErgebnisderlandesplanerischenBeurteilung
(wieauchdieLinienbestimmung,soweitsiedaraufberuht) istreversibel.EinerZulassungsent-
scheidunggreiftdielandesplanerischeBeurteilungnichtvor.
ScopingFakultativesVerfahrenzurBestimmungvonInhaltundUmfangderfürdieDurchführungderUVP
notwendigenUnterlagendesVorhabenträgersimSinnedes§5UVPG.DasScopingwirdfrühzei-
tigvorErstellungderUVP-UnterlagendurchdenVorhabenträgervonderzuständigenBehörde
durchgeführt.ZwingendzubeteiligensinddiefachlichberührtenBehörden.Sachverständigeund
Drittekönnenhinzugezogenwerden.
Strategische UmweltprüfungInstrumentzursystematischenPrüfungderUmweltauswirkungenvonbestimmtenPlänenund
Programmen,wiez.B.demBundesverkehrswegeplan.DieStrategischeUmweltprüfung(SUP)ist
unselbstständigerTeileinesbehördlichenPlan-bzw.Programmaufstellungs-oder-änderungsver-
fahrens.
UmweltverträglichkeitsprüfungInstrumentzursystematischenPrüfungderUmweltauswirkungenbestimmterProjekte,wiez.B.
Verkehrsprojekte.DieUmweltverträglichkeitsprüfung(UVP)istkeineigenständigesVerwaltungs-
verfahren, sondern unselbstständiger Teil eines Trägerverfahrens (insbesondere des Raumord-
nungs-undPlanfeststellungsverfahrens).
VorhabenträgerBehördeoderprivatesUnternehmen,diebzw.dasfürdiePlanungundUmsetzungeinesVorhabens
verantwortlichist.DerVorhabenträgererarbeitetdiefürdiejeweiligenPlanungs-undZulassungs-
verfahrennotwendigenPlanunterlagenundreichtsiebeiderjeweilszuständigenBehördeein.Vor-
habenträgerbeigroßenInfrastrukturprojektensindbeimLuftverkehrdieFlughafengesellschaften
(inderRegeljuristischePersonendesPrivatrechts),dieWasser-undSchifffahrtsverwaltung(Bun-
desbehörden)beidenWasserstraßen,imEisenbahnschienenwegeverkehrdieDeutscheBahnAG
undimBundesfernstraßenbaudieLandesstraßenbauverwaltungenimAuftragdesBundes.
Zuständige BehördeDie für das jeweilige Verwaltungsverfahren bzw. einzelne Verfahrensschritte verantwortliche
Behörde.
94
10. Anhang
Literatur und Links
BMVBS–BundesministeriumfürVerkehr,BauundStadtentwicklung(Hrsg.)(2012):Konzeptzur
ÖffentlichkeitsbeteiligungimRahmenderErarbeitungdesBundesverkehrswegeplans2015.
[Format:pdf,Zeit:9.8.2012,Adresse:http://m.bmvbs.de/cae/servlet/contentblob/86974/
publicationFile/59592/bvwp-konzept-oeffentlichkeitsbeteiligung.pdf]
BMVBS–BundesministeriumfürVerkehr,BauundStadtentwicklung(Hrsg.)(2012):Planung
vonGroßvorhabenimVerkehrssektor.HandbuchfüreineguteBürgerbeteiligung
(unveröffentlichteAuftragsarbeit).
BMVBS–BundesministeriumfürVerkehr,BauundStadtentwicklung(Hrsg.)(2010):Erarbeitung
einesKonzeptszur„IntegrationeinerStrategischenUmweltprüfungindieBundesverkehrs-
wegeplanung“.[Download9.8.2012,www.bmvbs.de/cae/servlet/contentblob/78384/
publicationFile/50832/bvwp-2015-sup-endbericht.pdf].
BMVBS–BundesministeriumfürVerkehr,BauundStadtentwicklung(Hrsg.)(2009):Verkehrs-
projektDeutscheEinheitNr.13.NeubauA38Göttingen-HalleundA143Westumfahrung
Halle.[Download:9.8.2012,www.deges.de/ueber-deges/publikationen/deges-publikationen-
k113.htm].
Walther,Peter:StraßenbauinNiedersachsen1945bis2000.Ergebnisse,Ereignisse,Erlebnisse.
In:ArchivfürdieGeschichtedesStraßen-undVerkehrswesens,Band25.Forschungsgesell-
schaftfürStraßen-undVerkehrswesene.V.FGSV-Verlag(Hrsg.).Köln2011.
Impressum
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Carl-Bertelsmann-Straße256
33311Gütersloh
Verantwortlich: AnnaRenkamp
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Ansprechpartner: AnnaRenkamp
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Carl-Bertelsmann-Straße256
33311Gütersloh
Telefon+49524181-81145
Dr.FrankClaus
IKUGmbH
Olpe39
44135Dortmund
Telefon+49231931103-0
Prof.Dr.AndreaVersteyl
AndreaVersteylRechtsanwälte
BayerischeStraße31
10707Berlin
Telefon+49303180417-0
Studie auch online unter:www.bertelsmann-stiftung.de/buergerbeteiligung-große_planungsvorhaben
Adresse | Kontakt
Bertelsmann Stiftung
Carl-Bertelsmann-Straße 256
33311 Gütersloh www.bertelsmann-stiftung.de
Anna Renkamp
Telefon +49 5241 81-81145
Fax +49 5241 81-681145
Studie auch online unter:www.bertelsmann-stiftung.de/buergerbeteiligung-große_planungsvorhaben