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Medios de comunicacin y partidos polticos Steven Griner y Csar
Arias en Amrica Latina.
Medios de comunicacin y partidos polticos en Amrica Latina: una
aproximacin ms all de la
obsesin por controlar el gasto electoral
Steven Griner y Csar Arias
Publicacin editada por la Fundacin Friedrich Ebert en Mxico. Las
opiniones vertidas en los documentos que se presentan, as como los
anlisis y las interpretaciones que en ellos se contienen, son de la
responsabilidad exclusiva de sus autores y no refleja,
necesariamente, los puntos de vista de la Fundacin.
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Medios de comunicacin y partidos polticos Steven Griner y Csar
Arias en Amrica Latina.
Ideas para la Accin Con el nacimiento de Ideas para la Accin, la
Fundacin Friedrich Ebert en Mxico quiere brindar un espacio pblico
donde las ideas tengan vida y posibilidad de transformarse en
acciones concretas, inspirar polticas pblicas y buenas prcticas
para la realizacin de la democracia sindical, la justicia social,
la participacin poltica femenina, la seguridad ciudadana, la
ampliacin del espacio pblico y el acceso equitativo a los medios de
comunicacin, la migracin y el desarrollo fronterizo, la construccin
de nuevos liderazgos para la democracia y estrategias novedosas de
insercin en la globalizacin.
www.fesmex.org Las opiniones expresadas en este documento, que
no ha sido sometido a revisin editorial, son de la exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la
Fundacin. Publicacin de la Fundacin Friedrich Ebert en Mxico
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Medios de comunicacin y partidos polticos Steven Griner y Csar
Arias en Amrica Latina.
Medios de comunicacin y partidos polticos en Amrica Latina: una
aproximacin ms all de la obsesin por controlar
el gasto electoral.
Steven Griner y Csar Ariasi
Introduccin
Son varias las razones del descrdito de los partidos polticos en
Amrica Latina. Entre ellas, sin embargo, el papel preponderante de
los medios de comunicacin figura como una de las ms importantes.
Los medios electrnicos, principalmente la televisin, restan
centralidad a los partidos, sustituyndolos en cierta medida y, a la
vez, representando una barrera de entrada significante a la
poltica. El pblico latinoamericano ha dejado de confiar en los
partidos y ha trasladado esta confianza a poderes fcticos como la
televisin. El acceso a la televisin en el hemisferio es casi
universal y para muchos sta representa la fuente principal de
informacin y entrenamiento. En las encuestas de Latinobarmetro, la
televisin goza de 47 por ciento de credibilidad pblica mientras que
los partidos polticos oscilan entre un 19 y 22 por ciento.1
La penetracin de la televisin, la radio y recientemente del
Internet, ha contribuido a la universalidad de la poltica,
proveyendo informacin en tiempo real hasta en los rincones ms
recnditos de la aldea global. No obstante, la irrupcin de los
medios tambin ha profundizado la segmentacin de las sociedades.
Dcadas atrs, el electorado era ms homogneo y consistente en su
identificacin con las ideologas tradicionales de la economa y la
sociedad. En la actualidad, sin embargo, el electorado se presenta
como un tejido de preferencias segmentadas, cada una con su propia
capacidad de ampliacin y poder de convocatoria. Como consecuencia,
la forma de hacer poltica ha cambiado. Los actos masivos en grandes
plazas y los discursos desde balcones han sido reemplazados por las
nuevas tcnicas de la mercadotecnia electoral. La campaa poltica de
hoy es ms dinmica y el uso efectivo de la televisin es
imprescindible. El que tiene televisin en los huesos, como dijo un
poltico norteamericano, es el que tiene ms xito electoral. En esta
poltica ms tecnolgica y, paradjicamente ms personalizada, el lder
fotognico es ms relevante que la maquinaria partidaria y el
candidato ms importante que el partido.
1Inter-American Development Bank and IDEA International.
Democracies in Development: Politics and Reform in Latin America,
(2002), page 36.
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Medios de comunicacin y partidos polticos Steven Griner y Csar
Arias en Amrica Latina.
Algunos estudios estiman que la contratacin de espacios en
televisin, radio y encuestas representa entre el 60 y 80 por ciento
de los gastos totales de las campaas polticas.2 Cabe destacar que
15 de los 17 pases de Amrica Latina han implementado algn tipo de
regulacin sobre medios de comunicacin con el fin de reducir los
gastos, tener una mayor transparencia en el proceso electoral y
promover una mayor equidad en el mercado poltico.3 Aunque dichas
medidas representan avances importantes en la regulacin de la
relacin entre el poder y los medios, no necesariamente han
contribuido a la reduccin de los gastos incurridos en las campaas
electorales. A pesar de estos esfuerzos de reforma, los medios
continan siendo el gasto electoral ms importante, debido
esencialmente a que es un gasto poltica y operativamente difcil de
limitar por decreto legislativo.
Si bien la demanda sigue siendo el determinante del gasto
electoral, hasta hace
poco tiempo, la oferta se regulaba nicamente de acuerdo a las
leyes del mercado libre. Si slo los partidos que contaban con mayor
capacidad financiera eran los que accedan a los medios, era
evidente que este acceso beneficiaba a algunos sectores
socioeconmicos en detrimento de otros. Aunque la presencia meditica
no garantiza el xito electoral, las desventajas para las fuerzas
polticas incipientes, sin mayor reconocimiento de nombre, son
significativas. El primer intento por corregir este desequilibrio
contempl el uso de franjas electorales. Es decir, espacios
generalmente gratuitos en radio y televisin dedicados a la
publicidad de partidos y/o candidatos. Asimismo, se han promovido
franjas en perodos no electorales para dar voz a diferentes fuerzas
polticas y mantener actualizado el discurso pblico. Las franjas han
sido utilizadas en forma exclusiva y tambin como complemento a los
lmites en la publicidad electoral. Estas se pueden implementar en
medios pblicos y privados, al igual que durante perodos electorales
y entre elecciones. Las franjas han servido como punto de partida
importante, pero sin otros mecanismos de ndole ms cualitativo, a
ser revisados posteriormente, su efectividad en la promocin de una
mayor transparencia y equidad en la competencia poltica es menor.
Franjas exclusivas
Brasil y Chile son los dos pases de Amrica Latina que prohben la
publicidad poltica pagada en televisin durante la campaa electoral
para las elecciones presidenciales y legislativas. En Brasil, tanto
la publicidad en televisin como la propaganda en radio se reducen a
las franjas gratuitas asignadas a los partidos, mientras que el uso
exclusivo de franjas en Chile se limita solamente a la televisin.
Con el fin
2 Juan Rial, Financiamiento poltico: el acceso de los partidos a
los medios de comunicacin, en De las normas a las buenas prcticas:
el desafo del financiamiento poltico en las Amricas. Organizacin de
los Estados Americanos e IDEA Internacional, 2004, pgina 62. 3 No
existen en la Repblica Dominicana ni en Honduras garantas de acceso
gratuito a la televisin ni regulaciones a la compra o transmisin de
publicidad. En la Repblica Dominicana, el acceso gratuito a la
televisin estatal est legislado pero no tiene una aplicacin prctica
relevante.
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Medios de comunicacin y partidos polticos Steven Griner y Csar
Arias en Amrica Latina.
de hacer menos oneroso el costo de entrada a la competencia
electoral, los dos pases contemplan una distribucin equitativa para
las fuerzas mayoritarias y un mnimo garantizado para las fuerzas
emergentes. En Brasil y Chile, sin embargo, el criterio de
distribucin de espacios en los medios se basa en las elecciones
anteriores, lo que beneficia indirectamente a los partidos ms
establecidos.
Aun en estos pases, la franja gratuita ha servido como
complemento y no como sustituto del gasto electoral. En Brasil y
Chile, igual que en el resto de pases de la regin, las campaas
electorales han experimentado una marcada profesionalizacin,
sobretodo en lo relacionado con los medios electrnicos. Muchos de
los recursos que sin la franja hubieran sido destinados a comprar
espacios, han sido desviados para cubrir gastos derivados de los
estudios de mercado, el diseo de la publicidad y la produccin de
spots. Algunos clculos en Brasil estiman que los costos secundarios
ligados a la produccin de programas para radio y televisin
representan cerca del 30% del costo total de las campaas
presidenciales (aproximadamente 34 millones de dlares)4. Aunque las
franjas gratuitas han facilitado la participacin de fuerzas
polticas emergentes y asegurado el acceso a los partidos sin
mayores aportes econmicos, stas no necesariamente pueden ser
consideradas como un factor igualizador. En las elecciones
presidenciales de 1999 en Chile, por ejemplo, la coalicin Unin por
Chile, segn fuentes periodsticas, gast 10 veces ms que la
Concertacin de Partido Por la Democracia en una eleccin decida por
apenas 30.000 votos.
Pases de Amrica Latina que tienen franjas exclusivas
Franjas en medios de comunicacin Pas Medio Total de la franja
Criterio de Adjudicacin
Brasil TV abierta y radio
Tres das semanales 25 minutos en dos tandas para presidente y
diputado federal; 10 minutos para senador federal; 45 das antes de
las elecciones.
1/3 igualitario y 2/3 de acuerdo a la eleccin de diputados
federales anterior. Mnimo para partido o candidato presidencial sin
antecedentes
Chile Slo TV abierta
30 minutos diarios para eleccin presidencial y 30 minutos para
el congreso. Si la eleccin es concurrente, 40 minutos divididos por
mitades (20 presidenciales y 20 congresistas).
Presidencial: igualitaria para todos los candidatos. Congreso:
de acuerdo a la eleccin anterior de diputados.
4 David Friedlander y Thomas Traumann: Comea o show dos milhes,
en: Revista poca, no. 213, 17.6.2002. Citado en Bruno Wilhelm
Speck, Anlisis comparativo sobre financiamiento de campaas y
partidos polticos en Brasil en Ibd., seccin de apndices.
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Medios de comunicacin y partidos polticos Steven Griner y Csar
Arias en Amrica Latina.
Esquemas mixtos
Bolivia, Colombia, Mxico, Paraguay y Per cuentan con sistemas
mixtos de franjas y lmites que se extienden en los medios pblicos y
privados. Los lmites se implementan de formas distintas. La
publicidad pagada en Bolivia se restringe a 10 minutos en canales
nacionales y cinco minutos en medios locales. En Guatemala, la
autoridad electoral en conjunto con los partidos polticos determina
los espacios disponibles, pero estos no pueden ser menores a 30
minutos semanales. En Paraguay y Per, por su parte, se establecen
lmites de cinco minutos diarios. En Paraguay el lmite rige 10 das
antes del cierre de la campaa, mientras que en el caso de Per el
perodo es de 30 das.
En Bolivia el canal estatal ofrece franjas gratuitas. El impacto
de esta concesin es mnimo dado que el pblico de los canales
estatales es limitado y la distribucin de los espacios se hace de
forma igualitaria entre todos los partidos, cuyos nmeros han
proliferado. Menos relevante an es la concesin estatal de medios en
El Salvador y la Republica Dominicana en donde los espacios
gratuitos estn contemplados legislativamente pero no se han
instrumentado en la realidad electoral, en parte por falta de
solicitud expresa de los partidos beneficiarios que prefieren
regirse por el libre juego de las fuerzas del mercado.
Franjas en medios de comunicacin Pas
Publicidad
privada Medio Total de la franja Criterio de
Adjudicacin Per Hasta un mximo
de 5 minutos diarios 30 das antes del cierre de campaa. Cinco
minutos mensuales en perodos no electorales.
TV abierta y radio
10 minutos diarios de 30 a 15 das antes de las elecciones, 20 de
14 a seis das y 30 minutos entre 5 y 2 das, siempre entre las 19 y
las 22hs.
50% igualitario 50% segn la representacin existente en el
Congreso Partidos nuevos: igual que el partido de menor
representacin.
Bolivia 10 minutos diarios, a los que se pueden aadir 5 minutos
en medios departamentales o locales)
TV y radio
La propaganda electoral gratuita comienza 60 das antes del da de
las elecciones. Los medios estatales deben otorgar espacios
gratuitos y permanentes entre elecciones.
Igualitario y en los mismos tiempos para todos los partidos
polticos, alianzas y candidatos.
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Arias en Amrica Latina.
Franjas en medios de comunicacin Pas
Publicidad
privada Medio Total de la franja Criterio de
Adjudicacin Paraguay 5 minutos diarios
10 das antes del cierre de campaa
TV, radio y prensa
5 minutos diarios en radio y televisin hasta el 3% de los
espacios disponibles. Media pgina por edicin para peridicos y
revistas.
Igualitario para cada partido, movimiento poltico o alianza que
participe en las elecciones
Otra tendencia del sistema mixto es que dicho sistema prev la
transmisin
publicitaria gratuita con ciertas restricciones indirectas a los
espacios pagados. En Argentina, Mxico y Colombia -para elecciones
presidenciales- se otorgan espacios gratuitos en los medios pblicos
y privados, permitiendo la compra de publicidad adicional hasta los
lmites globales del gasto de campaa. En Uruguay, la compra de
publicidad se permite solamente durante un perodo de 50 das antes
de las elecciones y la Corte Electoral otorga espacios gratuitos en
el canal estatal de televisin.
Pases que tienen franjas en medios estatales y privados y lmites
indirectos
Franjas en medios de comunicacin Pas
Publicidad
privada Medio Total de la franja Criterio de
Adjudicacin Argentina Lmite indirecto.
El lmite lo establece el total de gastos posibles por campaa
TV abierta, cable y radio
Cada partido poltico de distrito tiene 90 segundos en TV en 1a.
y 2da. hora de TV y 120 segundos diarios en radio.
Igualitario
Colombia
Limite indirecto. El lmite es el tope de gasto por campaa
establecido por la Ley.
TV y radio
2 minutos en televisin en horario triple A y 4 minutos diarios
en radio en el horario de mayor audiencia.
El Consejo Nacional Electoral determina equitativamente y por
sorteo la distribucin de estos espacios entre los distintos
candidatos.
Mxico Tramo pago III. Lmite indirecto: no sobrepasar el total de
gastos de campaa.
TV abierta y radio
Tramo gratuito I: Para Presidente todos los partidos cuentan con
250 horas en radio y 200 en televisin. Si es slo Congreso el tiempo
es el 50%. Tramo gratuito II. Pagado por el IFE: Hasta 10 mil
promocinales (spot) en radio y 400 en televisin de 20 segundos cada
uno
30% igualitario 70% resultado de la eleccin anterior para
diputados federales. Para partidos nuevos 4% del tiempo para los
promocinales del tramo II.
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Arias en Amrica Latina.
Franjas en medios de comunicacin Pas
Publicidad
privada Medio Total de la franja Criterio de
Adjudicacin Uruguay 50 das antes de las
elecciones TV y radio estatal
5 minutos al inicio de la campaa electoral nacional y 15 al
final de la misma. 15 minutos adicionales a cada candidato
presidencial en caso de segunda vuelta
Igualitario a los candidatos presidenciales de partidos con
representacin parlamentaria y candidatos presidenciales de nuevos
partidos que en la eleccin interna hayan superado el 3% de los
votos del total del padrn electoral.
El resto de los pases latinoamericanos han impuesto lmites sin
conceder espacios gratuitos. Existen lmites expresos en Costa Rica
(10 minutos diarios), Nicaragua (tres minutos) y Venezuela (dos
minutos) y un lmite indirecto en Ecuador que pone tope a los gastos
globales de campaa.
Cabe destacar la importancia de los lmites del gasto electoral
en los seis pases indicados. Si bien es cierto que el costo de la
produccin y transmisin de la publicidad televisiva suma hasta un 80
por ciento del presupuesto de campaa, los lmites globales afectan
ms el gasto en esta rea. En casi la totalidad de los 18 pases
latinoamericanos se utiliza un lmite preciso en la contratacin de
publicidad o un lmite global de gasto de campaa, pero no ambos.
Guatemala se presenta como una excepcin, sin embargo, los lmites
globales y de publicidad recin aprobados en 2004, aun no se han
implementado.
Aunque los marcos normativos sobre los lmites precisos o
globales son relativamente claros, se reconoce que en muchos casos
no son respetados en la prctica. Las razones principales tienen que
ver con la falta de voluntad poltica de los partidos o capacidad
tcnica de los entes reguladores. En algunos casos las legislaciones
no corresponden con la realidad de las campaas electorales por lo
que los partidos y candidatos prefieren competir al margen de los
reglamentos o regirse por las leyes del mercado. La baja utilizacin
de franjas publicitarias gratuitas en canales estatales con poca
audiencia ejemplifica esta tendencia. Por el otro lado, las
autoridades con responsabilidad fiscalizadora no cuentan con los
recursos financieros ni humanos requeridos para hacer cumplir con
las disposiciones. La distribucin de la franja electoral en las
elecciones presidenciales de Per en 2006, por ejemplo, se
caracteriz por varias dificultades administrativas. Como
consecuencia, la autoridad electoral tuvo poco control sobre los
topes de publicidad electoral y el cobro de tarifas diferenciadas a
los diferentes equipos de campaa.
A medida que los partidos polticos en Amrica Latina han adoptado
sistemas de democratizacin interna, las elecciones primarias han
asumido cierta prominencia en los procesos electorales. Este hecho
acompaado de una ola creciente de reelecciones en la
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Arias en Amrica Latina.
regin ha generado lo que algunos analistas denominan un ambiente
de campaa permanente. Partidos, candidatos y gobiernos han volcado
un porcentaje importante de sus recursos a la compra de propaganda
y la contratacin de encuestas en tiempos que caen fuera de los
lmites legislativos. Las consecuencias de este vaco normativo han
sido particularmente marcadas en Mxico. All los tres partidos
principales han alcanzado un nivel de institucionalizacin que ha
contribuido a contiendas intrapartidarias cada vez ms competitivas,
costosas y prolongadas. Pese a esto, los gastos relacionados a las
elecciones primarias no son regulados por las autoridades
electorales. Tampoco existen normas federales que prohban la
propaganda institucional en perodos electorales. En este pas, la
duracin de las precampaas y el uso proselitista de los recursos del
Estado se perfilan como unas de las principales reas de reforma en
los prximos aos.
Lmites precisos e indirectos en campaas electorales
Pas Lmites precisos a la contratacin de los medios
Limites globales a los gastos de campaa
(lmites indirecto a la publicidad)
(US $ millones)
Argentina -- 10.1 Bolivia 10 minutos diarios, a los que se
pueden
aadir 5 minutos en medios departamentales o locales
--
Brasil Franja gratuita y exclusiva para TY y radio -- Chile
Franja gratuita y exclusiva para TV 5.7 Colombia 2 minutos en TV en
horario triple A y 4
minutos diarios en radio en el horario de mayor audiencia.
4.6
Costa Rica Cada partido tiene derecho a 10 minutos mximo por
canal y 10 minutos diarios en radio hasta un mximo de 30 minutos
por semana.
--
Ecuador -- 1.1 El Salvador -- -- Guatemala Determinado por el
Tribunal Supremo
Electoral, pero no menos de 30 minutos semanales no acumulables
en radio y TV.
5.8
Honduras -- -- Mxico -- 51.7 Nicaragua No ms del 10% del tiempo
permitido, que
es 30 minutos en cada canal y 45 minutos en cada radio por
da
--
Panam -- -- Paraguay 5 minutos diarios en radio y televisin
hasta el 3% de los espacios disponibles. Media pgina por edicin
para peridicos y
--
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Arias en Amrica Latina.
Pas Lmites precisos a la contratacin de los medios
Limites globales a los gastos de campaa
(lmites indirecto a la publicidad)
(US $ millones)
revistas.
Per Hasta un mximo de 5 minutos diarios 30 das antes del cierre
de campaa. 5 minutos mensuales en perodos no electorales.
--
Republica Dominicana -- -- Uruguay -- -- Venezuela No est
regulado. El Consejo Nacional
Electoral ha autorizado por va reglamentaria hasta 30 minutos
semanales para candidatos presidenciales en medios pblicos y
privados.
--
Los lmites legislativos para la compra de publicidad en medios y
el control del
gasto total de campaa representan un inicio importante en los
esfuerzos por promover una mayor transparencia y equidad en el
acceso a los medios de comunicacin. Sin embargo, como se mencion
anteriormente, la transformacin de las campaas electorales y la
rpida evolucin de la tecnologa hacen que estos lmites por si mismos
sean insuficientes. Por ejemplo, la relacin entre los dueos de los
medios de comunicacin y los partidos polticos contina siendo un
aspecto vital para garantizar una mayor equidad en la competencia
poltica. Varios pases de la regin estn experimentando una creciente
concentracin de la propiedad de los medios de comunicacin. Es
decir, un grupo pequeo de individuos y corporaciones han asumido
una desproporcionada propiedad de la prensa, la radio y la
televisin. Existe el riesgo que dichos dueos compartan un punto de
vista poltico especfico y apoyen a los polticos que comparten
intereses similares a travs de espacios gratuitos, tarifas
publicitarias reducidas y un cubrimiento informativo favorable en
programas de noticias y opinin.5 La grfica que se muestra a
continuacin, cuya fuente es un estudio publicado por Carlos Navarro
Fierro, demuestra que la mayora de los pases de Amrica Latina
cuentan con instrumentos complementarios a los lmites legislativos.
Sin embargo, como tambin seala Navarro, los diferentes mecanismos
son heterogneos en trminos de su naturaleza, alcance e impacto. En
algunos casos, los controles carecen de vinculacin legal y
representan solamente buenas intenciones en este proceso de mayor
transparencia y equidad. Incluso en los pases en donde existen
sanciones legales, la 5 En su informe anual del ao 2003, la
Relatora para la Libertad de Expresin de la Organizacin de los
Estados Americanos insisti que la concentracin en la propiedad de
los medios de comunicacin es una prctica que conspira contra la
democracia y la pluralidad al impedir la expresin diversa de los
distintos sectores de la sociedad.
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aplicacin es notablemente dbil. Por una parte, las autoridades
electorales no cuentan con los recursos humanos, financieros y
tecnolgicos necesarios para poner en prctica la ley. Por otra, los
candidatos y partidos polticos enfrentan un riesgo mnimo por violar
la ley dado que las sanciones no se aplican o tienen efecto slo al
finalizar la contienda electoral. Cabe subrayar, sin embargo, que
las autoridades electorales en los sistemas con un mayor nivel de
financiamiento pblico como Mxico, Brasil y Panam gozan de una mayor
capacidad de aplicar estas y otras medidas relacionadas con el
control del financiamiento poltico.
Regulaciones sobre publicidad en medios en perodos de
campaa6
Pas Compra Prohibida Inscripcin Tarifas
Trato Equitativo
Cargo de Descuentos
Perodo Limitado
Rendicin Informes
Propaganda Gobierno Monitoreo
Argentina X
Bolivia X X X
Brasil X X
Chile X X X
Colombia X X X
Costa Rica X X X
Ecuador X X X X X X
El Salvador X X X
Guatemala X X X X
Honduras
Mxico X X
Nicaragua X
Panam X X X
Paraguay X X X X
Per X X X
Puerto Rico X X X
6 Carlos Navarro Fierro. Regimenes de Financiamiento y
Fiscalizacin y Garantas de Equidad en la Contienda Electoral:
Estudio comparado de 19 pases de Amrica Latina. Instituto Federal
de Elecciones y la Organizacin de los Estados Americanos, 2005,
pgina 79.
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Divulgacin de los resultados de las Encuestas
A medida que las campaas polticas avanzan tecnolgicamente, el
uso de las encuestas asume un papel de mayor importancia. Entre las
elecciones, las encuestas cuantifican la popularidad de un
gobierno. Cifras favorables pueden fortalecer al ejecutivo (a veces
hasta los extremos), mientras que resultados no favorables denotan
deficiencias en la Administracin y pueden llegar a provocar crisis
de gobernabilidad. En algunos pases se requieren fichas tcnicas
donde se incluyen datos bsicos como el tipo de muestreo, el mtodo
de entrevista, los mrgenes de error y los intervalos de confianza.
No obstante en ninguno de ellos se requiere legalmente que la
totalidad de la metodologa de las encuestas sea pblica. Slo seis
pases (Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Panam)
requieren que las compaas consultoras divulguen la identidad de
quienes contratan las encuestas durante perodos electorales.
Adicionalmente, siete pases prohben la publicacin de los resultados
de estudios de opinin un cierto nmero de das antes de las
elecciones.7
Existen distintos mecanismos que se pueden adoptar para asegurar
una mayor calidad de las encuestas y una utilizacin tica de sus
contenidos. La mayora de dichas medidas trascienden el mbito
legislativo tales como son la vigilancia por parte de asociaciones
profesionales y la autorregulacin de las empresas a travs de cdigos
de conducta. Desde 1994, como resultado de la presin de los actores
polticos, y en 1996 con una base legal pero si sanciones, el
Instituto Federal Electoral (IFE) de Mxico en asocio con la Cmara
Nacional de la Industria de Radio y Televisin coordinan la
aplicacin de lineamientos generales que promueven el equilibrio
informativo en el cubrimiento de las actividades de campaa. La
coordinacin con esta agremiacin de concesionarios y la capacidad
tecnolgica dentro del mismo IFE han hecho que la normatividad sobre
la divulgacin de los resultados de encuestas se cumpla con bastante
rigor. Estas modalidades de asociacin tambin han servido para
controlar las tarifas de la publicidad pagada en medios en los 10
pases de la regin que han adoptado medidas para hacerlas ms
transparentes y equitativas. En la gran mayora de los pases
latinoamericanos, sin embargo, este tipo de sinergias entre los
organismos electorales y otros actores de la sociedad civil aun se
encuentre en etapas incipientes de desarrollo. Utilizacin de los
recursos del Estado y equilibrio informativo
Uno de los aspectos que ms puede afectar las condiciones de
equidad en las campaas electorales es la utilizacin de los recursos
del Estado con fines proselitistas en los medios de comunicacin.
Este tema ha cobrado cada vez ms importancia en el entorno
latinoamericano, donde 14 de los 18 pases de la regin permiten la
reeleccin 7 Los pases con los limites de das previos al da de
eleccin en parntesis son los siguientes: Ecuador (20), El Salvador
(15), Mxico (8), Panam (10), Paraguay (15), Per (7) y Venezuela
(7).
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presidencial inmediata o despus de un mandato constitucional. En
la era de la informacin, gobernar es comunicar. Por esta razn, la
publicidad oficial se ha convertido en la herramienta ms importante
de los gobiernos para mantener una interlocucin permanente con los
ciudadanos. En 2005, la organizacin Argentina Poder Ciudadano
inform que el Ejecutivo Nacional invirti el 84% del presupuesto
destinado a difundir la gestin de gobierno (aproximadamente 24
millones de dlares) durante los primeros seis meses del ao. De
acuerdo a estos clculos, el 37% del total de la pauta publicitaria
oficial fue contratado en diarios y revistas; 22% en televisin
abierta; 19% en radios AM y FM; y el 12 por ciento en los canales
de cable8.
Este flujo de recursos oficiales y la relacin preexistente con
los medios le proporcionan una ventaja importante a los
gobernantes-candidatos en poca de campaa electoral. Mantener este
fenmeno bajo control implica un esfuerzo tripartito. Por una parte,
los gobernantes-candidatos deben ejercer una completa separacin de
los actos de gobierno con respecto a los actos de campaa. En
segundo lugar, las autoridades electorales deben enfatizar el
seguimiento y la divulgacin del manejo que se hace de los recursos
pblicos durante los comicios. Finalmente, los medios estn llamados
a reforzar su independencia e imparcialidad a travs de la
transparencia en la contratacin de espacios y la implementacin
estricta de cdigos de tica en el tratamiento de los eventos
polticos.
Aunque la mayor parte de los 18 pases latinoamericanos
contemplan algn tipo de restricciones a la utilizacin de los
recursos del Estado a travs de los medios, solamente cinco tienen
disposiciones concretas o mecanismos que garanticen el cumplimiento
de la ley. Mxico, Bolivia, Brasil y Colombia han incorporado
distintas medidas de control a raz de los ltimos procesos
electorales. En todos los casos, ms que regulaciones estrictas, ha
sido el dilogo permanente entre las autoridades electorales, los
partidos polticos, los concesionarios de medios y la presin de la
sociedad civil lo que ha contribuido al funcionamiento efectivo de
los dispositivos de control. En Mxico, la presin del IFE y los
partidos de la oposicin en los comicios de 1994 y 2003 logr que el
Gobierno Federal retirara comerciales dirigidos a la difusin de
logros y promocin del voto por ser considerados publicidad en favor
del partido oficialista. En Colombia, la ley de garantas promovida
por sectores de oposicin prohibi durante los cuatro meses de la
campaa al presidente lvaro Uribe la realizacin de uno de sus
programas banderas denominados Consejos Comunitarios, por
considerar que dichos actos financiados con recursos pblicos podran
ser utilizados para proselitismo electoral. Dicha ley tambin
suspendi durante los cuatro meses la vinculacin de empleados a la
nmina estatal, restringi la contratacin pblica y cre un sistema de
inhabilidades estricto para la participacin en poltica de los
servidores pblicos.9
8 Cmo se invierte el dinero de la publicidad oficial en El
Clarn, Buenos Aires; martes 27 de septiembre de 2005. Tomado de
www.clarin.com/diario/2005/09/27/sociedad/s-03301.htm. 9 Ley 996 de
2005 Ley de garantas electorales.
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Colombia, Bolivia y Brasil han sido estrictos en el control de
contenidos y la garanta de un cubrimiento informativo plural entre
las diferentes fuerzas polticas. La ley que rigi las elecciones
presidenciales de 2006 en Colombia, por ejemplo, fortaleci la
figura del derecho de rplica para proteger el buen nombre y la
honra de los candidatos. Como consecuencia, el Consejo Nacional
Electoral exigi a los concesionarios de medios de comunicacin
otorgar espacios en los horarios de mayor audiencia al Movimiento
Alianza Democrtica M-19, para que respondiera a las declaraciones
en las que el Presidente y candidato lvaro Uribe afirm que la toma
del Palacio de Justicia realizada, por el entonces grupo
guerrillero M-19, cont con el apoyo del narcotrfico10. Un
comportamiento similar tuvo la Corte Nacional Electoral en Bolivia
al ordenar la suspensin de 17 spots televisivos y cuas radiales
durante la campaa para la eleccin de representantes a la Asamblea
Constituyente y el Referendo Nacional Autonmico en 2005.11
Asimismo, al no existir candidatos y con el objetivo de garantizar
el equilibrio informativo entre el s y el no, el Tribunal Supremo
Electoral de Brasil decidi prohibir toda la publicidad en medios
electrnicos en el referendo de octubre de 2005, en el que los
brasileos rechazaron la prohibicin a la venta de armas. Medidas
similares se tomaron en las elecciones presidenciales de 2006, en
las que los concesionarios fueron obligados a invitar a todos los
candidatos presidenciales a los diferentes debates y programas de
opinin como medio para conservar el pluralismo y la equidad de la
contienda electoral que se desarrolla a travs de la televisin y la
radio.
La relacin entre medios, poder y elecciones es implcitamente
conflictiva porque pone en contraposicin derechos fundamentales
como la libertad de expresin con la necesidad de generar
condiciones de mayor equidad y pluralismo en la competencia
poltica. Ante esta realidad los pases han adoptado distintos tipos
de arreglos institucionales. En Venezuela dicha relacin se rige con
base en la ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisin que
aprob la Asamblea Nacional en diciembre de 2004. En otros pases el
control de contenidos lo hacen las autoridades electorales en
asocio con comisiones reguladoras especializadas como la Comisin
Nacional de Televisin en Colombia o agremiaciones de concesionarios
como la Cmara Nacional de la Industria de Radio y Televisin en
Mxico. Dada la complejidad de esta relacin, varios pases han
promovido la adopcin de metodologas ad hoc donde los partidos y
candidatos definen las reglas de la publicidad en dilogo con los
rganos electorales. Es importante resaltar, que un nmero creciente
de organizaciones de la sociedad civil se han venido incorporando a
la labor de monitoreo
10 CNTV fija plazo a canales de televisin para derecho de rplica
del M-19 al presidente Uribe en Caracol Noticias, febrero 2 de
2005. Tomado de www.caracol.com.co/noticias/143445.asp?id=143445.
11Organizacin de los Estados Americanos. Informe De La Misin De
Observacin Electoral En Bolivia Elecciones Presidenciales y de
Prefectos 2005 (CP/doc.4115-06). 6 de mayo 2006. paginas 18-20.
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Medios de comunicacin y partidos polticos Steven Griner y Csar
Arias en Amrica Latina.
de medios a travs de observatorios que proveen a la opinin
pblica con datos relevantes sobre el desarrollo y los contenidos de
las campaas electorales.12 Internet
En los ltimos aos, Internet se ha convertido en uno de los
medios con mayor potencial de desarrollo en la transmisin de
informacin y la comunicacin de mensajes polticos. Howard Dean, uno
de los candidatos demcratas en las elecciones presidenciales de
2004 en los Estados Unidos, revolucion el uso del Internet al
recaudar ms de 30 millones de dlares para su campaa electoral por
este medio. Este hecho sin precedentes, le permiti a Dean
convertirse en el lder de la contienda antes de disputar la primera
eleccin primaria dentro su partido. Ms importante an, dado que la
mayora del recaudo provena de pequeas contribuciones de ciudadanos
que aportaban por primera vez a una campaa, el candidato logr
ventajas importantes con respecto a sus rivales en trminos de
recursos financieros y organizacin poltica. El xito de Howard Dean
fue involucrar a una poblacin inexplorada de jvenes
tradicionalmente apticos a los asuntos polticos pero devotos del
avance tecnolgico. Se estima que Internet ser la fuente ms
importante de recursos en las elecciones presidenciales de 2008,
superando otros mecanismos de recaudo como el correo y el contacto
directo con los donantes.13 Como consecuencia, se calcula que la
prxima campaa presidencial norteamericana ascender a ms de un billn
de dlares, recaudados en gran medida a travs del Internet e
invertidos mayoritariamente en televisin.
Partidos polticos y candidatos estn incursionando aceleradamente
en el manejo de pginas webs, chats de discusin y blogs de opinin, a
medida que el Internet amplia su alcance a diferentes grupos de
ciudadanos. Sin embargo, el uso del Internet para fines polticos es
todava circunstancial comparado con sus aplicaciones en el mundo de
los negocios o la gestin de la informacin. En Amrica Latina, los
partidos polticos no han desarrollado una estrategia contina de
proselitismo al electorado virtual, lo que refleja en parte la
generacin de sus lderes y los bajos niveles de desarrollo en la
regin. No obstante, el avance de la video tecnologa en el Internet
representa una oportunidad de producir comerciales a un costo
relativamente bajo y transmitirlos prcticamente gratis. La
audiencia televisiva es nfima cuando se compara con los grupos de
ciudadanos que la publicidad en lnea puede alcanzar. Otro ejemplo
en el contexto norteamericano ayuda a ilustrar las oportunidades en
juego. Un anuncio denominado Vote Different en favor del candidato
presidencial Barack Obama, producido y distribuido annimamente a
travs del portal You Tube14, recibi ms de
12 Algunas de las organizaciones pioneras en estos esfuerzos son
la Corporacin Participa en Chile, Poder Ciudadano en Argentina,
TRANSPARENCIA en Per, Alianza Cvica en Mxico, Participacin
Ciudadana en la Repblica Dominicana y Ecuador, Accin Ciudadana en
Guatemala, entre otros. 13 Washington Post, Donations Pooled Online
are Getting Candidates Attention, March 11, 2007. 14
http://www.youtube.com
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Medios de comunicacin y partidos polticos Steven Griner y Csar
Arias en Amrica Latina.
medio milln de visitas en solo un da y a la fecha ha sido visto
y comentado por varios millones de cibernautas. Dicho anuncio no
est vinculado a ninguna campaa oficial.
Tampoco existen reglamentos que delimiten las obligaciones
fiscales derivadas
de los costos del anuncio, ni provisiones que determinen la
responsabilidad poltica incurrida por la difusin de sus
contenidos.
Hasta el 2004, ninguno de los 18 pases de Amrica Latina ha
promulgado legislacin alguna relacionada con el acceso y utilizacin
del Internet para fines polticos o electorales. En la actualidad
cerca de 89 millones de personas tienen acceso a Internet en la
regin y las proyecciones de crecimiento continan incrementando en
porcentajes de dos dgitos.15 Por esta razn, los pases de la regin
estn llamados a redoblar sus esfuerzos en materia de regulacin y
fortalecimiento de las capacidades institucionales necesarias para
contrarrestar los efectos inminentes del Internet tanto en el
discurso poltico, como en las condiciones bsicas de competencia,
equidad y transparencia de las futuras campaas electorales.
Adicionalmente, el Internet amplia la participacin poltica al
facilitar la expresin de todos aquellos ciudadanos residentes en el
exterior. En el ao 2003, millones de residentes latinoamericanos en
los Estados Unidos enviaron ms de US $32 billones de dlares en
remesas a sus pases de origen.16 El Internet brinda a estas
poblaciones no slo la posibilidad de ejercer su derecho a
participar en la formacin de la agenda pblica, sino tambin a
contribuir financieramente a las campaas de sus representantes.
Once de los 18 pases de la regin han incorporado dentro de su
legislacin el voto de nacionales en el extranjero. En el Salvador,
el ejecutivo ha creado un ministerio especial encargado de los
asuntos de sus nacionales en los Estados Unidos y, en Colombia, se
ha creado una circunscripcin electoral especial dentro de la cmara
baja del congreso para elegir un representante de los colombianos
en el exterior. Es slo cuestin de tiempo para que un lder poltico
capte el inters de esa masa polticamente ambivalente de jvenes
cibernautas y ciudadanos prsperos residentes en el exterior. No
obstante, los efectos que pueda tener este tipo de proselitismo y
financiamiento en la regulacin existente y la realidad poltica de
los pases continan siendo interrogantes sin respuesta definida. Son
realmente caras las elecciones en Amrica Latina?
Durante la ltima dcada, distintos esfuerzos de reforma han
tratado de controlar el incremento en los costos de las campaas,
apuntando a los medios de comunicacin,
15 http://www.internetworldstats.com. Internet Usage in the
Americas. 16 Inter-American Dialogue, All in the Family: Latin
Americas Most Important International Financial Flow (January
2004), page 4. In 2002, remittances amounted to some $32 billionor
about 2 percent of the regions Gross National Product and more than
triple the $10 billion they comprised just a half dozen years
ago.
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Medios de comunicacin y partidos polticos Steven Griner y Csar
Arias en Amrica Latina.
y en particular a la televisin, como el principal disparador del
gasto electoral. En efecto, los 34 Jefes de Estado y de Gobierno de
la regin identificaron el alto costo de las campaas electorales
como una de los principales problemas de la democracia cuando
aprobaron la Carta Democrtica Interamericana en septiembre 11 de
2001.17 Resulta paradjico que mientras los lderes polticos deploran
el alto gasto electoral, la mayora de estos no pueden decir con
exactitud cunto cuestan las campaas, ni determinar los costos
relacionados con el diseo, la produccin y la transmisin de sus
mensajes publicitarios. Casi siempre se cita a los Estados Unidos
como un extremo perverso de la relacin entre el dinero y la
poltica. En este pas se gastaron aproximadamente US $4 billones de
dlares en los comicios generales de 2004 (incluyendo las elecciones
primarias y la publicidad contratada por grupos independientes)
para elegir al presidente y los representantes del congreso. Este
clculo representa casi 50 veces el costo en Canad donde se
celebraron elecciones federales el mismo ao.18 Sin embargo, Estados
Unidos anualmente gasta varias veces mas esta cifra en comerciales
de pasabocas. No cabe duda que las elecciones estadounidenses son
caras, pero es importante cuestionarse cul es el verdadero parmetro
de comparacin?
La pregunta relevante no es si las campaas en el hemisferio son
ms o menos costosas, ni si la televisin es la culpable del
incremento en el gasto electoral. Los medios de comunicacin y el
avance tecnolgico llegaron para quedarse. Los ciudadanos continuarn
viendo televisin y navegando el Internet en busca de informacin y
entretenimiento, y al menos en el futuro cercano, estos medios
tambin continuarn siendo los dispositivos ms efectivos para
comunicarse con la mayora de la poblacin. En vez de continuar con
la obsesin de hacer la poltica ms barata, futuros esfuerzos de
reforma podran concentrarse en corregir las distorsiones creadas
por el uso creciente de los medios de comunicacin en las
democracias contemporneas. La poltica en Amrica Latina, como en el
resto de pases del mundo, continuar siendo una actividad cara y
competitiva. Sin embargo, es necesario que su financiamiento
alcance los mayores grados de transparencia y equidad posibles. La
televisin y las nuevas tecnologas de la informacin representan al
mismo tiempo el reto ms complejo y la oportunidad ms importante que
tienen los lderes de la regin para lograr estos dos objetivos.
17 Carta Democrtica Interamericana, Artculo 5. El
fortalecimiento de los partidos y de otras organizaciones polticas
es prioritario para la democracia. Se deber prestar atencin
especial a la problemtica derivada de los altos costos de las
campaas electorales y al establecimiento de un rgimen equilibrado y
transparente de financiacin de sus actividades. 18Steven Griner,
Political Financing and International Electoral Cooperation, in
Electoral Insight (March 2006), page 25.
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Medios de comunicacin y partidos polticos Steven Griner y Csar
Arias en Amrica Latina.
Ideas para la Accin busca contribuir al fortalecimiento pblico
de las fuerzas socio-polticas de la centro-izquierda en su tarea de
desarrollar estrategias y polticas pblicas progresistas sobre temas
relevantes para la sociedad mexicana.
www.fesmex.org
Sobre los autores.
Steven Griner fue coeditor del estudio comparativo De las normas
a las buenas prcticas: el desafo del financiamiento poltico en
Amrica Latina, publicado en 2004.
Csar Arias colabor en el mismo estudio y actualmente se
encuentra cursando
una Maestra en Administracin Pblica en la Universidad de
Columbia en Nueva York.
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Medios de comunicacin y partidos polticos Steven Griner y Csar
Arias en Amrica Latina.
La Fundacin Friedrich Ebert en Mxico La Fundacin Friedrich Ebert
(FES) es una institucin privada sin fines de lucro, comprometida
con las ideas y los valores de la democracia social. Su nacimiento
data del ao 1925, debe su nombre a Friedrich Ebert, primer
presidente alemn democrticamente elegido. Hoy en da los ejes
centrales del trabajo de la FES son justicia social, democracia
activa, fomento de la investigacin, reforma social y estrategias
polticas para la configuracin de una globalizacin incluyente.
Nuestra oficina en Mxico es una de las ms antiguas de Amrica
Latina; en 1969 comenz sus primeras actividades. En la actualidad,
el trabajo de la FESMEX se organiza a travs de tres programas: a)
dilogo poltico e internacional, b) dilogo sindical y de gnero y, c)
fortalecimiento de capacidades de actores socio-polticos
identificados con la centro-izquierda. Ofrecemos plataformas de
reflexin sobre la poltica exterior mexicana, su papel como actor
regional y global; dilogos para la modernizacin de los sindicatos,
la democracia sindical, el fortalecimiento de capacidades para su
accin internacional y herramientas para una insercin equitativa y
competitiva en la globalizacin. La formacin poltica de nuevos
liderazgos democrticos y progresistas ocupa un lugar central de
nuestros esfuerzos, as como la asesora a nuestras contrapartes en
conceptos polticos innovadores, tales como: participacin poltica
femenina, poltica social, seguridad ciudadana y espacios pblicos,
migracin y desarrollo fronterizo, calidad de la poltica, ciudadana
y democracia comunicacional.