-
Juridiska institutionen Höstterminen 2019 Examensarbete i
folkrätt, särskilt mänskliga rättigheter 30 högskolepoäng
Medborgarskapet – en mänsklig rättighet eller ett privilegium?
Om skyddet för rätten till medborgarskap vid återkallelse på grund
av terrorism Citizenship – a human right or a privilege? About the
protection of the right to citizenship at deprivation because of
terrorism
Författare: Siri Stjernfeldt Handledare: Rebecca Thorburn
Stern
-
2
-
3
”Illa vox et imploratio ¨Civic Romanus sum¨, quae saepe
multis in ultimis terris opem inter barbaros et salutem
tulit”1
1 ”Jag är romersk medborgare – denna förklaring och vädjan som
hjälpt och räddat så många bland barbarer i fjärran länder” –
Cicero, In Verrem 1, 4.
-
4
-
5
Innehållsförteckning 1 INLEDNING
.......................................................................................................................
7
1.1 RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP
......................................................................................
7 1.2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR
.....................................................................................
8 1.3 AVGRÄNSNINGAR
............................................................................................................
9 1.4 METOD OCH MATERIAL
..................................................................................................
10 1.5 DISPOSITION
...................................................................................................................
12
2 BETYDELSEN AV MEDBORGARSKAP
....................................................................
13 2.1 DEFINITION AV BEGREPPET MEDBORGARSKAP
............................................................. 13
2.2 RÄTTSLIG INNEBÖRD AV MEDBORGARSKAP
..................................................................
14 2.3 MEDBORGARSKAPET I FÖRHÅLLANDE TILL TERRORISM
............................................... 17
3 DET INTERNATIONELLA SKYDDET FÖR MEDBORGARSKAP
....................... 18 3.1 INTRODUKTION
..............................................................................................................
18 3.2 FOLKRÄTTSLIGT SKYDD
................................................................................................
18
3.2.1 Medborgarskap som en mänsklig rättighet
.......................................................... 18 3.2.2
Folkrättens skyddsnät för medborgarskapet
........................................................ 19
3.3 EUROPAKONVENTIONENS SKYDD
..................................................................................
22 3.3.1 Inledning
...............................................................................................................
22 3.3.2 Rätten till liv enligt artikel 2 och förbud mot tortyr
enligt artikel 3 .................... 23 3.3.3 Begränsningar enligt
artikel 8 om rätten till privat- och familjeliv
..................... 25 3.3.4 Förbud mot utvisning av medborgare
enligt artikel 3 tilläggsprotokoll 4 ........... 34 3.3.5 Rätten
till rättvis rättegång enligt artikel 6 och ett effektivt
rättsmedel enligt artikel 13
.............................................................................................................................
35 3.3.6 Förbud mot diskriminering enligt artikel 14
........................................................ 37
3.4 SAMMANFATTANDE KOMMENTAR
.................................................................................
38 4 BEGRÄNSNINGAR AV RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP
............................... 39
4.1 INTRODUKTION
..............................................................................................................
39 4.2 BEGRÄNSNINGAR ENLIGT STATSLÖSHETKONVENTIONEN
............................................. 39 4.3 BEGRÄNSNINGAR
ENLIGT EUROPEISKA MEDBORGARSKAPSKONVENTIONEN ............... 43
4.3.1 Allmänt om europeiska medborgarskapskonventionen
........................................ 43 4.3.2 Återkallelse på
grund av frivillig tjänstgöring i främmande stats försvarsmakt . 44
4.3.3 Återkallelse på grund av uppförande som allvarligt skadar
statens vitala intressen
..............................................................................................................................
46
4.4 SAMMANFATTANDE KOMMENTAR
.................................................................................
51 5 MEDBORGARSKAPET I SVENSK RÄTT
.................................................................
52
5.1 RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP
....................................................................................
52 5.2 MEDBORGARSKAPETS SKYDDSNÄT I SVENSK RÄTT
...................................................... 53 5.3
SAMMANFATTANDE KOMMENTAR
.................................................................................
55
6 INTERNATIONELL UTBLICK
....................................................................................
55 6.1 INLEDNING
.....................................................................................................................
55 6.2 DANMARK
......................................................................................................................
56 6.3 NEDERLÄNDERNA
..........................................................................................................
58 6.4 SAMMANFATTANDE KOMMENTAR
.................................................................................
61
7 HUR STARKT SKYDDAD ÄR RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP?
................. 63 7.1 MÖJLIGHETERNA ATT ÅTERKALLA MEDBORGARSKAP
PÅ GRUND AV TERRORISM ....... 63 7.2 KONSEKVENSER FÖR DEN ENSKILDE
.............................................................................
65 7.3 PROBLEM OCH RISKER MED EN BEGRÄNSNING AV RÄTTEN TILL
MEDBORGARSKAP .... 67
-
6
-
7
1 Inledning
1.1 Rätten till medborgarskap Att var och en ska ha rätt
till medborgarskap är en mänsklig rättighet som kommer till
uttryck i både svensk och internationell reglering. Sverige
garanterar rätten till
medborgarskap i grundlag och internationellt sett gäller
principen att alla har rätt till ett
medborgarskap och förbudet mot att göra en person statslös.
Trots de garantier för
medborgarskap som satts upp i rättsliga instrument lever runt
tio miljoner människor idag
som statslösa.2 På grund av det upplevda hotet från terrorism
har ett flertal länder under
det senaste decenniet infört reglering som lättare möjliggör
återkallelse av
medborgarskap.3 Rätten till medborgarskap är således ingen
absolut rättighet som är
fredad från inskränkningar, och möjligheten att återkalla
medborgarskap utgör idag en
stor del av hur rättigheten begränsas.
Möjligheten att återkalla det svenska medborgarskapet blev våren
2019 en högaktuell
fråga efter att den Islamiska staten (IS) rapporterades besegrad
och de svenska IS-krigarna
befarades börja återvända hem till Sverige. Riksdagspartierna
Moderaterna och
Sverigedemokraterna gick ut och förespråkade en lagändring för
att möjliggöra
återkallelse av medborgarskap för dessa svenskar som gjort sig
skyldiga till terroristbrott
och nu vill återvända till Sverige.4 I en intervju med Expressen
säger Moderaternas
partiledaren Ulf Kristersson bland annat att ”[m]an måste kunna
pröva om människor
som har dubbla medborgarskap bryter mot allt det som Sverige
står för – om de ska
förtjäna sitt medborgarskap i Sverige”.5 Sverigedemokraterna
gick ett steg längre och
menade att även möjligheten att göra en IS-återvändare statslös
måste utredas.6
Diskussionen kring möjligheten att återkalla det svenska
medborgarskapet är
emellertid ingen nyhet bara för att IS har besegrats, utan har
diskuterats tidigare. Redan
2004 tillsattes en statlig utredning för att undersöka om det
skulle vara möjligt att
begränsa rätten till medborgarskap.7 Då var motiven dock att
undersöka möjligheten att
återkalla beslut om medborgarskap som getts på felaktiga grunder
eller annat felaktigt
2 FN:s flyktingkommissariat, Arbete mot statslöshet. 3
Boekestein, Deprivation of nationality as a counter-terrorism tool,
s. 23. 4 Strömmer, Folkrättslig grund för att dra in
IS-terroristers medborgarskap, Dagens industri och
Svensson, SD-förslaget: Gör IS-terroristerna statslösa,
Aftonbladet. 5 Pehrson, Morgan Johansson: ”Nu passar Sverige
plötsligt”, Expressen. 6 Svensson. 7 SOU 2006:2 Omprövning av
medborgarskap.
-
8
sätt.8 År 2014, tio år senare, skickades ett flertal motioner in
med förslag att begränsa
rätten till medborgarskap, men då med motiven att stoppa
terrorresor och våldsbejakande
extremism.9 Idag tycks motivet till att begränsa medborgarskapet
ha skiftat en aning,
framför allt från år 2004, och syftar till att återkalla
medborgarskapet från de svenskar
som har eller tros ha begått terroristbrott. Det kan således
konstateras att frågan om
begränsning av rätten till medborgarskap diskuterats under flera
omgångar. Ur debatten
framkommer att viljan till en möjlig begränsning av rättigheten
inte är ny i sig – den tar
bara olika skepnader baserat på olika grunder.
Varför frågan om just medborgarskap är viktig kan illustreras av
den kända
formuleringen ”the right to have rights” av Hannah Arendt.10
Medborgarskapet garanterar
individen fulla rättigheter i medborgarskapsstaten och även
internationellt skydd av staten
i andra länder.11 Rätten till medborgarskap är således en
rättighet som automatiskt
garanterar individen andra rättigheter och skydd vilket gör den
till en grundläggande
mänsklig rättighet väl värd att skydda. En utveckling mot att
rättigheter är något som ska
”förtjänas” riskerar att försvaga ett sådant skydd.
1.2 Syfte och frågeställningar Det övergripande syftet
med denna framställning är att undersöka hur starkt skyddad
rätten till medborgarskap är. För att konkretisera syftet
behandlar uppsatsen rätten till
medborgarskap för svenskar som har eller tros ha begått
terroristbrott. Konkretiseringen
motiveras av att förslagen att återkalla medborgarskapet för
dessa svenska medborgare
illustrerar hur debatten om återkallelse av medborgarskap ser ut
idag. Det är dessa
personer som skulle få ta konsekvenserna om en inskränkning av
rättigheten skulle ske
på så sätt som föreslagits av Moderaterna och
Sverigedemokraterna, varför just detta
exempel belyser problemet i en aktuell kontext. Det utgör även
en lämplig utgångspunkt
för att diskutera de eventuella konsekvenser och problem en
begränsning av rätten till
medborgarskap skulle innebära för den enskilde.
Att använda svenska IS-återvändare som utgångspunkt aktualiserar
även diskussionen
kring hur skyddet för en rättighet förhåller sig till dagens
samhälleliga och politiska
8 SOU 2006:2, s. 3. 9 Motion 2014/15:1606 Stoppande av
terrorresor, Motion 2014/15:2996 Åtgärder mot terrorism och
våldsbejakande extremism. 10 Arendt, The origins of
Totalitarianism, s. 370. 11 Ersbøll, The right to a Nationality and
the European Convention on Human Rights, [Ersbøll], s.
249.
-
9
förändringar, eftersom frågan om terrorism och svenska
IS-återvändare är en relativt ny
fråga i den svenska samhällsdebatten. Mänskliga rättigheter bör
vara konstanta för att
uppfylla syftet att skydda individen mot olika övergrepp av
staten, oavsett aktuell ledare
eller politik, varför en begränsning av en mänsklig rättighet
utifrån ett nytt
samhällsproblem kan ifrågasättas.
Utifrån syftet blir det även aktuellt att undersöka om skyddet
för medborgarskap ser
olika ut för olika personer, framför allt för personer med
enkelt respektive dubbelt
medborgarskap. Detta motiverar att undersöka innebörden av
återkallelse av
medborgarskap för den enskilde.
Följande specifika frågeställningar används för att uppfylla det
övergripande syftet:
• Vilka möjligheter finns det att begränsa rätten till
medborgarskap för svenska
medborgare som har eller misstänks ha begått terroristbrott?
• Vilka konsekvenser skulle en sådan begränsning av
medborgarskapet få för den
enskilde?
• Vilka problem och risker finns det med att införa en
sådan begränsning?
1.3 Avgränsningar En avgränsning av framställningens
innehåll görs redan genom konkretiseringen av
syftet. Andra grunder för att återkalla medborgarskap, som
exempelvis förvärv av
medborgarskap genom osanna uppgifter eller bedrägligt förfarande
behandlas inte. Det
är vidare möjligheten att frånta någon ett redan erhållet
medborgarskap som redogörs för,
inte möjligheterna att bevilja någon ett. Förutsättningar för
att förvärva ett medborgarskap
diskuteras därför inte.
Avseende de rättsliga instrument som reglerar rätten till
medborgarskap är det främst
svensk reglering och internationella konventioner som används i
framställningen. Urvalet
görs utifrån vilka internationella instrument Sverige är bundet
av och vilka som behandlar
den allmänna rätten till medborgarskap. Rätten till
medborgarskap för en specifik grupp,
exempelvis barn, är inte relevant för framställningens syfte och
faller därför utanför.
Förutom i det avsnitt där jämförande reflektioner görs med andra
länder berörs inte andra
nationers lagreglering om skyddet för medborgarskap.
Frågan om återkallelse av svenskt medborgarskap aktualiserar
även EU-rätten.
Återkallelse av ett svenskt medborgarskap innebär nämligen
förlust av
-
10
unionsmedborgarskapet vilket kan påverka den enskilde på flera
sätt.12 Detta gäller
framför allt i förhållande till rörelsefriheten inom unionen,
rösträtt till
Europaparlamentsvalet och skydd från andra medlemsstaters
diplomatiska och konsulära
myndigheter i tredje land.13 Trots att den EU-rättsliga aspekten
kan vara av stor betydelse
väljer jag att avgränsa uppsatsen till relationen mellan den
internationella regleringen och
den nationella, i syfte att undersöka skyddet för
medborgarskapet utifrån den relationen.
1.4 Metod och material Syftet med uppsatsen är som nämnts
att undersöka hur starkt skyddad rätten till
medborgarskap är och hur stark den rätten står sig i förhållande
till samtidens
förändringar. Detta görs genom att utreda vilka möjligheter det
finns i svensk och
internationell reglering att införa begränsningar för rätten
till medborgarskap. Utifrån
dessa regleringar dras sedan slutsatser och analyser för att
uppfylla framställningens
frågeställningar. En lämplig metod för detta syfte är den
rättsdogmatiska metoden, då
denna används för att lösa juridiska problem eller
frågeställningar genom att applicera
gällande rätt på desamma.14
Utgångspunkten för hur rätten till medborgarskap formulerats
återfinns i både
folkrättsliga och svenska regleringar, varför rättskällor från
dessa rättsordningar är
relevanta för framställningen. De primära folkrättsliga
rättskällorna återfinns i
Internationella domstolens stadga (ICJ) artikel 38, och utgörs
av internationella
konventioner, sedvanerätt, allmänna rättsgrundsatser, rättsliga
avgöranden samt doktrin.
Vid tolkning av folkrättsliga konventioner tillämpas 1969 års
Wienkonventionen om
traktaträtten som utgångspunkt. I artikel 31 stadgas en allmän
regel om att traktat ska
tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av
traktatens uttryck sedda i
sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och
syfte. Av artikel 32 i
samma konvention följer att förarbeten till traktaten och
omständigheter vid dess
ingående utgör supplementära tolkningsmedel. Avseende tolkning
tillämpas även den
svenska tolkningsregeln om fördragskonform tolkning som innebär
att den svenska
lagregeln ska ges den tolkning som överensstämmer med
internationella konventioner
som ratificerats av Sverige.15
12 Fördraget om Europeiska Unionen, artikel 9. 13 Bernitz, s.
97. 14 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, s. 21. 15 Bring, Mahmoudi
& Wrange, Sverige och folkrätten, s. 59 f.
-
11
Vid författandet av denna uppsats ligger ICJ:s uppräknade
rättskällor till grund för
urvalet av folkrättsliga instrument. Främst är det FN:s allmänna
förklaring om de
mänskliga rättigheterna från 1948 (FN:s allmänna förklaring),
1961 års FN-konvention
om begränsning av statslöshet (statslöshetskonventionen) och
1997 års Europeiska
konvention om medborgarskap (medborgarskapskonventionen) som
behandlas.
Tillämpningen av detta material motiveras av Sveriges
internationella åtaganden och att
de därför påverkar hur svensk reglering kring medborgarskap kan
ske. Här kan skillnaden
mellan deklarationer, såsom FN:s allmänna förklaring, och
bindande folkrättsliga traktat,
såsom statlöshetskonventionen, uppmärksammas. Deklarationer är
endast bindande till
den del de utgör sedvanerätt, medan traktat är bindande för de
stater som ratificerat dem.
Konventionerna kan därför sägas inneha en högre status gällande
dess bindande verkan.
I framställningen hänvisas även till så kallad ”soft law” som
innefattar icke-bindande
normer från exempelvis FN:s generalförsamling, FN:s råd för
mänskliga rättigheter och
Europarådet.16 Även om soft law inte är bindande kan de utgöra
led i en process som kan
leda fram till en konvention eller bildandet av en
sedvanerättslig regel.17 De
internationella organisationerna spelar därför en betydande roll
i den internationella rätten
vilket motiverar användandet av soft law.18
Även Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga
rättigheterna
(Europakonventionen) används i stor utsträckning. Konventionen
ratificerades av Sverige
år 1953, och är sedan 1995 inkorporerad i svensk rätt genom lag
(1994:1219) om den
europeiska konventionen. I Regeringsformen (1974:152) (RF) 2
kap. 19 § anges att lag
eller annan bestämmelse inte får meddelas i strid med Sveriges
åtagande enligt
Europakonventionen. En sådan bestämmelse skulle därmed stå i
strid med svensk
grundlag, vilket ger Europakonventionen vad som brukar kallas en
semikonstitutionell
status. Avseende tolkning av Europakonventionen ska nämnas något
om den dynamiska
tolkningsmetod Europadomstolen använder sig av. Metoden innebär
att konventionen
tolkas i ljuset av den allmänna utvecklingen och de rådande
samhällsförhållandena.19
Domstolen kan således ändra sin tidigare tolkning av
konventionen genom nya
avgöranden. Därutöver tillämpas samma tolkningsinstrument och
principer som för
övriga internationella konventioner som ratificerats av Sverige.
Europakonventionen
16 Bring, Mahmoudi & Wrange, s. 32. 17 Bring, Mahmoudi &
Wrange, s. 32. 18 Bring, Mahmoudi & Wrange, s. 98. 19 Victor,
Svenska domstolars hantering av Europakonventionen, SvJT 2013 s.
343, s. 382.
-
12
ställer upp ett minimikrav på skyddet för de rättigheter var och
en av konventionsstaterna
har förbundit sig att garantera. Konventionen är därmed relevant
för uppsatsen, eftersom
en begränsning av rätten till medborgarskap inte får innebära
att någon av
konventionsrättigheterna inskränks.
De traditionella rättskällorna inom svensk rätt avser lag,
förarbeten, praxis och doktrin
och har i framställning legat till grund för fastställande av
svensk gällande rätt på området.
Främst är det RF och lag (2001:82) om svenska medborgarskap
(MedbL) som behandlas.
På grund av den knappa svenska praxis på området har svenska
domstolsavgöranden inte
använts. Detta motiveras även av att skyddet för rätten till
medborgarskap inte varit under
diskussion i svensk praxis.
Ett avsnitt av uppsatsen utgör en internationell utblick. I
avsnittet jämförs olika länders
rättsregleringar i syfte att bilda en uppfattning om hur svensk
lagstiftning eventuellt skulle
kunna utformas vid en begränsning. Länderna som jämförs är
Danmark och
Nederländerna som valts på grundval av att de dels är bundna av
samma internationella
konventioner som Sverige, dels att deras rättsordningar medger
återkallelse av
medborgarskap på grund av terrorism. Hänsyn tas även till
ländernas likheter med svensk
rättsordning. Detta motiveras av att en jämförelse med en
rättsordning allt för olik
Sveriges skulle tappa i relevans, eftersom vissa regleringar
skulle kunna vara svåra att
genomföra ur ett lagstiftningsperspektiv. I avsnittet behandlas
dansk och nederländsk
lagstiftning samt viss internationell doktrin i syfte att
underlätta tillgodogörandet och
förståelsen för den utländska regleringen.
1.5 Disposition Uppsatsen redogör inledningsvis för vad
begreppet medborgarskap innebär och vikten av
medborgarskap som en mänsklig rättighet. I detta avsnitt
behandlas även vissa begrepp
som kommer vara till nytta för förståelsen av uppsatsen. Avsnitt
tre behandlar den
rättsliga regleringen av rätten till medborgarskap i
internationell rätt. Här behandlas
ramarna för det skydd som ställs upp för rätten till
medborgarskap. Följande avsnitt fyra
går utifrån dessa ramar igenom vilka möjligheter det finns att
begränsa rätten till
medborgarskap. Avsnitt fem behandlar den svenska regleringen i
ljuset av den
internationella rätten. I avsnitt sex görs en internationell
utblick på regleringarna i
Danmark och Nederländerna. Framställning avslutas med ett sjunde
kapitel där en
sammanfattande slutsats görs och uppsatsens frågeställningar
besvaras.
-
13
2 Betydelsen av medborgarskap
2.1 Definition av begreppet medborgarskap Inledningsvis
nämndes formuleringen ”the right to have rights” av Hannah Arendt
som
en illustrering av varför medborgarskapet är så viktigt.
Formuleringen indikerar att
medborgarskapet berättigar en person andra rättigheter, men
vilka dessa rättigheter är
kanske inte är helt självklart. Många av de rättigheter vi har
idag på grund av vårt
medborgarskap tar vi nog ofta för givna, eftersom de flesta av
oss aldrig behövt fundera
över dem. Att åka på semester och komma tillbaka till Sverige
utan problem är
exempelvis inget som bekymrar gemene man, och inte heller att
uttrycka sin åsikt i tal
och skrift eller att utöva det yrke man själv valt.
Medborgarskapet utgör grunden till att
kunna utföra dessa handlingar (näst intill) fritt.
För att förstå vad vi pratar om när vi pratar om medborgarskap
kan det inledningsvis
vara upplysande med ett förtydligande kring begreppet.
Innebörden av begreppet
medborgarskap varierar nämligen beroende på vilket sammanhang
det används i. Till
exempel kan innebörden skilja sig åt om medborgarens hemland är
en diktatur eller en
demokrati, och definitionen kan variera beroende på vilken
vetenskaplig teori begreppet
diskuteras utifrån.20 I denna framställning åsyftar begreppet
medborgarskap den rättsliga,
formella innebörden.
Inom folkrätten definieras medborgarskapet som det rättsliga
förhållandet mellan stat
och individ.21 Enligt 1930 års Haagkonvention för lösande av
konflikter mellan vissa
medborgarskapslagar22 (1930 års Haagkonvention) artikel 2 ska
bedömningen av om en
viss person är medborgare i en stat göras av staten i fråga.
Frågan om medborgarskap är
således något som staterna har en exklusiv rätt att bestämma
över och är starkt förknippad
med statssuveräniteten.23 På grund av detta har staterna kunnat
utforma sina regelverk om
medborgarskap med stort handlingsutrymme, varför både den
formella och materiella
innebörden kan skilja sig åt mellan stater.24
I svensk rätt har medborgarskapet definierats i MedbL 1 §. Av
lagen följer att det
svenska medborgarskapet är ett rättsligt förhållande mellan
medborgaren och staten som
20 Bernitz, s.44. 21 SOU 2013:29 Det svenska medborgarskapet, s.
74. 22 SÖ 1937:9. 23 Bremdal, Rätt till medborgarskap?, s. 15. 24
Bremdal, s. 17.
-
14
medför rättigheter och skyldigheter för båda parter.
Medborgarskapet förenar alla
medborgare och står för samhörighet med Sverige samt
representerar det formella
medlemskapet i det svenska samhället och är en grund för
folkstyrelsen.
2.2 Rättslig innebörd av medborgarskap Nu när vi vet vad
begreppet medborgarskap betyder ska vi undersöka vad
medborgarskapet faktiskt innebär för den enskilde. Eftersom
utformandet av
medborgarskapet till stora delar överlåts till staterna att
själva reglera om är den materiella
innebörden av medborgarskap enligt folkrätten relativt
begränsad. Mänskliga rättigheter
formuleras ofta på så sätt att de tillfaller alla människor
oberoende av om de är
medborgare i en stat eller inte. Det finns emellertid några
rättigheter som särskilt tillfaller
en stats medborgare enligt folkrätten. I 1966 års FN-konvention
om medborgerliga och
politiska rättigheter25 stadgas vissa specifika rättigheter för
medborgare. Av artikel 12
följer att ingen godtyckligt får förvägras rätten att resa in i
sitt eget land. Varje
medborgare ska även ha rätt och möjlighet att delta i skötseln
av allmänna angelägenheter,
rösta och bli vald till periodiska och reella val och få
tillträde på lika villkor till offentlig
tjänst i sitt land enligt artikel 25.
Den rättsliga innebörden av medborgarskap blir tydligare när man
ser till den
nationella regleringen. I Sverige finns en del rättigheter som
är förbehållna svenska
medborgare. Av särskild relevans för denna framställning är
skyddet mot landsförvisning
och den ovillkorliga rätten att resa in i landet i RF 2 kap. 7 §
och rätten att röra sig inom
landet och lämna det enligt RF 2 kap. 8 §. Till detta ska även
nämnas rätten att erhålla
svenskt pass. En annan betydelsefull rättighet återfinns i RF 3
kap. 4 §, som stadgar att
endast svenska medborgare har rösträtt och är valbara till
riksdagen. Vidare är vissa yrken
förbehållna svenska medborgare. Som exempel kan nämnas statsråd
enligt RF 6 kap. 2 §,
ordinarie domare enligt RF 11 kap. 11 § och vissa offentliga
anställningar såsom militär,
polis och åklagare enligt lag (1994:260) om offentligt
anställning 5 §. Slutligen omfattar
tryckfrihetsförordningens (1949:105) och
yttrandefrihetsgrundlagens (1991:1469) skydd
i varderas 1 kap. 1 § endast svenska medborgare. Den tydliga
skillnaden mellan svenska
medborgare och icke-medborgare framgår av bestämmelsen i RF 2
kap. 25 §, som
föreskriver att begränsningar får göras i fråga om vissa fri-
och rättigheter för andra än
25 SÖ 1971:42.
-
15
svenska medborgare. Dessa rättigheter är bland annat
yttrandefriheten, skydd mot
kroppsligt ingrepp och skydd mot ingrepp på grund av
åskådning.
Dessa rättigheter utgör en viktig skillnad mellan att vara och
att inte vara svensk
medborgare. Medborgarskapet kan sägas ge likvärdig tillgång till
möjligheterna till
politisk påverkan genom att kunna rösta i nationella val, och är
även av symbolisk
innebörd då det utgör ett erkännande av att man är en del av
samhället fullt ut.26 Som
exempel kan nämnas de personer som var bosatta i Storbritannien
vid omröstningen för
Brexit, men inte kunde rösta eftersom de inte var brittiska
medborgare. De riskerar nu att
få ta konsekvenserna av ett beslut som de själva inte hade
möjlighet att påverka. I denna
framställning är rätten till rörelsefrihet inom och utom landet
central, eftersom svenskt
medborgarskap ger en garanterad rätt att återvända till Sverige
och att stanna i Sverige.
Medborgarskap kan för en del människor innebära dubbla
rättigheter och skyldigheter
då vissa personer innehar ett så kallat dubbelt medborgarskap.
Dubbelt medborgarskap
innebär att en person anses vara medborgare i två stater, och
därmed innehar de
medborgerliga rättigheter och skyldigheter som följer av
respektive lands reglering.27 En
person med dubbelt medborgarskap har bland annat rätt att bo och
arbeta i respektive
land, röra sig fritt mellan dessa länder och har dubbel
rösträtt, men kan också bli
underkastad dubbelbeskattning och dubbelvärnplikt, samt
bristande möjlighet till
diplomatiskt bistånd från det ena medborgarskapslandet när
personen befinner sig i det
andra medborgarskapslandet.28 Ett tydligt exempel på det
sistnämnda är fallet med den
svensk-kinesiske förläggaren Gui Minhai som blivit fängslad i
Kina av kinesiska
myndigheter och förvägras svenskt diplomatiskt bistånd.29
Dubbelt medborgarskap
strider inte mot internationellt rätt och eftersom det är upp
till staterna att besluta om
regler för medborgarskap är det både relativt vanligt och något
som är svårt att undvika.30
I diskussionen om återkallelse av medborgarskap och vad
konsekvenserna blir för den
enskilde, är det avgörande om personen i fråga innehar fler än
ett medborgarskap eftersom
reglerna om statslöshet kan aktualiseras och påverka
diskussionen.
Betydelsen av medborgarskap blir framför allt tydlig i
diskussionen om statslöshet.
Att vara statslös kan både innebära att personen är statslös de
jure eller statslös de facto.
26 Spång, Svenskt medborgarskap: Reglering och förändring i ett
skandinaviskt perspektiv, Rapport
2015:5, s. 29. 27 Bernitz, s. 258. 28 Bernitz, s. 258 f. 29 Se
bland annat Grönlund & Sima Mötet om Gui Minhai: Detta har
hänt, Svt. 30 Bernitz, s. 259.
-
16
Till statslös de jure räknas de personer som inget land anser
vara medborgare enligt sin
lagstiftning. Till statslös de facto räknas de personer som har
ett medborgarskap men som
inte åtnjuter det landets beskydd.31 Vanligast är att personer
är statslösa de jure, vilket
framför allt beror på att de har förlorat sitt medborgarskap
utan att förvärva något nytt,
men även för att de inte fått något medborgarskap vid födseln.32
Anledningarna till
statslöshet är bland annat att staterna har en ensidig rätt att
bestämma vem som ska få
vara medborgare och möjligheten att beröva en person
medborgarskapet.33
Följderna av att vara statslös är bland annat att personen
räknas som utlänning var hen
än befinner sig. En statslös person kan hindras från att
studera, inneha egendom, arbeta
eller erhålla sjukvård.34 Den statslöse kan inte heller erhålla
diplomatiskt skydd,
hemlandspass eller rösta i nationella val. Även rörelsefriheten
begränsas och det finns
ingen garanti att få stanna i sitt hemland. Inte heller de
förmåner som nationer erbjuder
varandras medborgare enligt internationella överenskommelser kan
åtnjutas.35 Som
exempel på de allvarliga konsekvenser som statslöshet innebär
kan nämnas personer med
palestinskt ursprung. Många flydde från Palestina under kriget
1948 och sökte sig till
bland annat Gulfländerna. De erhöll dock aldrig något
medborgarskap i dessa områden
vilket nu resulterat i att de blivit statslösa.36 Ett annat
exempel är de kurder som lever i
Syrien som blev fråntagna deras syriska medborgarskap under
1960-talet, vilket resulterat
i att det idag uppskattas leva ca. 300 000 statslösa kurder i
området.37
FN har som mål att avskaffa statslöshet till år 2024.38 Det
internationella ramverket
för att ta itu med statslöshet utgörs av 1954 års FN-konvention
om statslösa personers
rättsliga ställning, som innehåller bestämmelser om bästa
möjliga behandling av statslösa,
och statslöshetskonventionen, som innehåller regler för när en
stat ska ge en person
medborgarskap för att undvika statslöshet.39 94 stater har
undertecknat 1954 års
konvention och 75 stater har undertecknat
statslöshetskonventionen.40
31 Bernitz, s. 57. 32 Bernitz, s. 203. 33 Bernitz, s. 203. 34
FN:s flyktingkommissariat, What would life be like if you had no
nationality? 35 Bernitz, s. 204. 36 Se exempelvis: Ferm,
Professorn: statslösa palestinier hamnar i ett limbo, Svt och
Jonblat &
Ljungberg, Statslös palestinier: vi är i ett vakuum, Sveriges
radio. 37 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 38 FN:s
flyktingkommissariat, Arbete mot statslöshet. 39 Inledande
anmärkning till statslöshetskonventionen, s. 3. 40 FN:s
fördragssamling, Convention relating to the Status of Stateless
Persons och FN:s
fördragssamling, Convention on the Reduction of
Statelessness.
-
17
2.3 Medborgarskapet i förhållande till terrorism Eftersom
uppsatsen ämnar undersöka skyddet för medborgarskapet vid
återkallelse på
grund av terrorism är det för förståelsen av framställningen
relevant att även nämna några
ord om begreppet terrorism och hur det kommer att användas i det
följande. Detta
motiveras framför allt av att terrorism är ett värdeladdat
begrepp som på grund av
ideologiska och politiska skillnader varit svårt att ge en
enhetlig internationell definition.
Diskussionen om terrorism har även behövt inkludera vad som ska
klassas som politisk
våldsanvändning, vilket ytterligare försvårat en internationell
överenskommelse eftersom
synen på politisk våldsanvändning skiljer sig åt
internationellt.41
Begreppet terrorism introducerades i den svenska lagstiftningen
i och med lag
(2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen).
Definitionen av terroristbrott
är hämtad från EU-direktivet om bekämpande av terrorism.42
Enligt terroristbrottslagens
2 § döms för terroristbrott den som begår vissa kriminaliserade
gärningar om gärningen
allvarligt kan skada en stat och avsikten med gärningen är att
injaga allvarlig fruktan hos
en befolkning, otillbörligen tvinga ett offentligt organ att
vidta eller avstå från att vidta
en viss åtgärd eller allvarligt destabilisera eller förstöra
grundläggande politiska,
konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat.
De kriminaliserade
gärningar räknas upp i lagens 3 § i en uttömmande lista och
innefattar bland annat mord,
grov skadegörelse, sabotage, kapning, vapenbrott, smuggling m.m.
Ytterligare
bestämmelser om terroristbrott finns i lag (2002:444) om straff
för finansiering av särskilt
allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och lag
(2010:299) om straff
för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende
terroristbrott och annan
särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen).
Terrorism kan således innefatta många olika handlingar som
varierar i svårhetsgrad
och är riktade till olika intressen, vilket innebär att en
terroristhandling kan utgöra allt
från ett inlägg på sociala medier till ett bombattentat. De
partier som lagt fram förslaget
om att det ska göras möjligt att återkalla medborgarskapet på
grund av terrorism har inte
närmare redogjort för vilka handlingar detta ska innefatta. Det
är därför oklart om alla de
handlingar som faller in under definitionen terroristbrott i
lagens mening åsyftas eller om
det endast gäller vissa specifika handlingar. I uppsatsen kommer
begreppet terrorism
användas som ett öppet begrepp med utgångspunkt i nämnda
lagstiftning.
41 Saul, Defining terrorism in internationel law, s. 5. 42
Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars
2017 om bekämpande av
terrorism.
-
18
3 Det internationella skyddet för medborgarskap
3.1 Introduktion För att få en förståelse för varför
rätten till medborgarskap är viktig behandlades i
föregående avsnitt medborgarskapets betydelse och vilka
rättigheter medborgarskapet
innebär för den enskilde. Rätten till medborgarskap och de
rättigheter den för med sig är
emellertid inte av mycket värde om de inte finns ett rättsligt
skydd för dem.
Framställningen kommer därför i det följande gå över till att
presentera den rättsliga
regleringen gällande medborgarskap för att undersöka hur skyddet
faktiskt ser ut, i syfte
att besvara frågan hur starkt skyddad rätten till medborgarskap
är. I det följande kommer
regleringen i den internationella rätten att presenteras för att
ge en överblick och
introducera hur själva rätten till medborgarskap kommer till
uttryck i de olika
internationella instrumenten.
3.2 Folkrättsligt skydd 3.2.1 Medborgarskap som en
mänsklig rättighet Första gången rätten till medborgarskap
fastslogs som en mänsklig rättighet i folkrätten
var i FN:s allmänna förklaring från 1948, där det i artikel 15
stadgas att ”envar har rätt
till en nationalitet”. Den allmänna förklaringen är ingen
juridiskt bindande traktat men
stora delar av den, artikel 15 inkluderat, anses utgöra
internationell sedvanerätt och därför
vara juridiskt bindande.43 Anledningen till att rätten till
medborgarskap inte stadgades
redan i 1930 års Haagkonvention är att staterna inte kunde komma
överens i frågan.44
Inte heller i Europakonventionen återfinns en nedskriven rätt
till medborgarskap, vilket
troligtvis beror på att Europarådets stater ansåg att frågan
föll inom staternas suveränitet
och ville undvika att den skulle bli föremål för prövning av
Europadomstolen.45 Det var
först i och med den Europeiska medborgarskapskonventionen från
1997 som rätten till
medborgarskap fastslogs i en bindande konvention, där artikel 4
garanterar vars och ens
rätt till ett medborgarskap. Konventionen är öppen för alla
länder och inte bara
Europarådets medlemsstater, men har endast ratificerats av 21
länder, varav Sverige den
28 juni år 2000.46 Utöver dessa instrument har rätten till
medborgarskap förstärkts för
43 SOU 2013:29, s. 75. 44 Hall, The European Convention on
Nationality and the Right to have Rights, s. 589. 45 Bernitz, s.
180. 46 Europarådet, Chart of signatures and ratifications of
Treaty 166.
-
19
kvinnor, barn och andra grupper i andra konventioner som faller
utanför denna
framställnings avgränsning.47
Det finns således två folkrättsliga instrument som kan sägas
garantera en generell rätt
till medborgarskap, FN:s allmänna förklaring och den Europeiska
medborgarskaps-
konventionen. Skyddet till denna rättighet har emellertid
omsatts i praktiken i andra
konventioner genom att ställa upp vissa regler som hindrar
staterna från att återkalla
medborgarskapet från individen i vilken utsträckning som helst.
Nedan kommer
redogöras för hur dessa internationella konventioner reglerar
skyddet för individen att
behålla sitt medborgarskap.
3.2.2 Folkrättens skyddsnät för medborgarskapet Rätten
till medborgarskap är ingen absolut rättighet och en stat får i sin
nationella
reglering bestämma när ett berövande av medborgarskap kan ske.
Statens handlingsfrihet
på området är endast begränsad av statens internationella
åtaganden.48 Av dessa
åtaganden följer vissa regler som ger uttryck för att ett
berövande av en individs
medborgarskap i vissa fall skulle stå i strid med internationell
rätt. Det finns således några
situationer där en individ har rätt att behålla sitt
medborgarskap, vilka kommer behandlas
i det följande.
För det första ska nämnas att berövande av medborgarskap inte
får ske godtyckligt.
Detta gäller enligt både FN:s allmänna förklaring artikel 15.2
och
medborgarskapskonventionen artikel 4.c. Vad som ska anses utgöra
ett godtyckligt
berövande av medborgarskap har diskuterats av FN:s
Generalsekreterare i en rapport om
mänskliga rättigheter och godtyckligt berövande av
medborgarskap.49 I rapporten ställs
tre krav upp för att berövande av medborgarskap ska vara
förenligt med internationell
rätt. Dessa tre krav innefattar ett krav på att åtgärden ska
tjäna ett legitimt syfte, utgöra
den minst ingripande åtgärden för att uppnå detta syfte och vara
proportionerligt i
förhållande till de aktuella intressena.50 Ett berövande som
leder till statslöshet kan dock
47 1989 års Barnkonvention från FN, 1966 års Internationella
FN-konvention om medborgerliga och
politiska rättigheter, 1954 års konvention om statslösa
personers rättsliga ställning, 1966 års FN-konventionen om
avskaffande av alla former av rasdiskriminering, 1957 års
FN-konvention om gifta kvinnors medborgarskap, och i 1979 års
FN-konventionen om avskaffande av all slags diskriminering mot
kvinnor.
48 Bernitz, s. 208. 49 FN:s råd för mänskliga rättigheter, Human
rights and arbitrary deprivation of nationality, Report of
the Secretary-General,A/HRC/25/28, 2013 [FN:s råd för mänskliga
rättigheter, A/HRC/25/28]. 50 FN:s råd för mänskliga rättigheter,
A/HRC/25/28, p. 4.
-
20
sällan anses tjäna ett legitimt syfte eftersom det vore så pass
ingripande för den enskilde.51
Berövande av medborgarskap som inte leder till statslöshet men
som inte tjänar ett
legitimt syfte eller är oproportionerligt ska anses vara
godtyckligt och därmed otillåtet.52
I övrigt kan förbudet mot godtycklighet sägas innefatta krav på
lagstöd och att
processuella säkerhetsåtgärder följs.53
FN:s folkrättskommission stadgade i en rapport ett förbud mot
att beröva någons
medborgarskap endast i syfte att kunna utvisa denna person. Ett
sådant handlande ansågs
strida mot FN:s allmänna förklaring artikel 15, och bör således
också falla under förbudet
mot godtyckligt berövande.54 Rapporten framhåller emellertid att
förbudet inte hindrar
stater från att återkalla medborgarskap på grunder i enlighet
med nationell lag.
Förbud mot godtycklighet följer även av konventionen om
medborgerliga och
politiska rättigheter artikel 12.4, i vilken föreskrivs att
ingen godtyckligt får förvägras
rätten att resa in i sitt eget land. FN:s kommitté för mänskliga
rättigheter har tolkat
skrivelsen ”eget land” på så sätt att den tar sikte på både
medborgare och personer med
särskilda band till landet. Detta innebär att återkallelse av
medborgarskap skulle kunna
ske, men att personen ändå skulle ha rätt att resa in i landet
förutsatt att särskilda band
mellan personen och staten föreligger. Denna tolkning innebär
att rätten att få vistas i sitt
hemland skulle kunna fortgå trots att medborgarskapet är
återkallat.55
För det andra får berövande av medborgarskap inte heller göras
på diskriminerande
grunder. FN:s allmänna förklaring artikel 2 fastslår att
åtskillnad inte får göras gällande
de rättigheter och friheter som följer av deklarationen och i
artikel 7 stadgas allas likhet
inför lagen och berättigande till samma skydd utan
diskriminering av något slag. Detta
förbud framkommer även i medborgarskapskonventionen artikel 5
och i
statslöshetskonventionen artikel 9. I konventionen om
medborgerliga och politiska
rättigheter artikel 26 fastslås att lagen ska förbjuda all
diskriminering och garantera var
och en ett likvärdigt och effektivt skydd mot all slags
diskriminering såsom på grund av
ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan
uppfattning, nationell eller social
härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. Konventionen
kan därmed anses ge
skydd åt berövande av medborgarskap om det sker på någon av
dessa grunder, även om
51 FN:s råd för mänskliga rättigheter, A/HRC/25/28, p. 4. 52
FN:s råd för mänskliga rättigheter, A/HRC/25/28, p. 40. 53
Europarådet, Report, Withdrawing nationality as a measure to combat
terrorism: a human rights-
compatible approch?, [Report 2018], s. 6. 54 FN:s
folkrättskommission, Report, 66th session, 2014, article 8. 55
Ersbøll, s. 258.
-
21
konventionen i sig inte fastslår en faktisk rätt till
medborgarskap.56 Skyddet kan dock
sägas bli indirekt eftersom konventionen i sig inte garanterar
en rätt till medborgarskap,
utan ger uttryck för ett diskrimineringsförbud i
konventionsstaternas nationella lagar.
Förbudet mot diskriminering har kommit att anses som en
internationell rättsprincip,
vilket innebär att även stater som inte är bundna av
statslöshetskonventionen är bundna
till principen om icke-diskriminering.57 Skyddet innebär vidare
att även om stater får
begränsa vissa mänskliga rättigheter, får detta aldrig ske i
strid med förbudet mot
diskriminering.58
För det tredje får berövande av medborgarskap inte heller ske om
det leder till att
personen i fråga blir statslös. Statslöshetskonventionen är den
konvention som främst
reglerar detta område och syftar till att begränsa uppkomsten av
statslöshet genom
åtgärder från statens sida. I konventionens artikel 8.1
föreskrivs ett förbud mot att
återkalla medborgarskap för en enskild om det leder till
statslöshet. Förbudet är dock inte
absolut, utan två undantag följer av artikeln vilka kommer
redogöras för i avsnitt 4.2.
Utöver dessa tre skyddsgrunder för medborgarskapet stadgas vissa
rättigheter som
indirekt kan tänkas ge ett skydd för medborgarskapet. I
konventionen om medborgerliga
och politiska rättigheter listas rättigheter som staterna är
bundna av, som till stor del även
framgår av FN:s allmänna förklaring. Eftersom konventionen är
bindande för de stater
som tillträtt den, och därmed skiljer sig från FN:s allmänna
förklaring, utgår uppsatsen
från rättigheterna i denna. Dessa har ingen direkt koppling till
själva medborgarskapet,
men kan aktualiseras i de fall återkallelse av medborgarskap
sker. De mest centrala
rättigheterna för denna uppsats är rätten till effektivt
rättsmedel och en rättvis rättegång i
artikel 2.3.a, 9 och 14 samt rätten till familjeliv i artikel
23.
Med detta avsnitt har rätten att behålla sitt medborgarskap
presenterats så som den
kommer till uttryck i de internationella konventionerna.
Individens skydd för rätten till
medborgarskap förankras därmed i förbudet mot godtyckligt
berövande, berövande på
diskriminerande grunder samt berövande som leder till
statslöshet. Konventionen om
medborgerliga och politiska rättigheter ställer upp ett slags
indirekt skydd genom att
ingen får diskrimineras eller vägras de rättigheter som
uppställs däri. Dessa rättigheter
kan tänkas aktualiseras i vissa specifika fall och fungerar
därför inte som ett generellt
skydd. I det följande ska skyddet så som det uttrycks i
Europakonventionen behandlas.
56 Hall, s. 593. 57 Schram, Article 15, s. 235. 58 FN:s kommitté
för mänskliga rättigheter, CCPR General Comment No. 15, p. 2 och
7.
-
22
3.3 Europakonventionens skydd 3.3.1 Inledning
Europakonventionen är till skillnad från exempelvis
medborgarskapskonventionen en
sluten konvention, vilket innebär att endast stater som är
medlemmar av Europarådet kan
tillträda den.59 För dessa stater är konventionen bindande och
de är även ställda under
Europadomstolens jurisdiktion.60 Även om Europakonventionen inte
stadgar en rätt till
medborgarskap och Europadomstolen därmed inte kan utöva någon
jurisdiktion över
staterna i den frågan, kan enligt Europadomstolens praxis vissa
rättigheter i konventionen
påverkas vid frågor som rör bestämmelser om medborgarskap.61 En
anledning till att
konventionsrättigheterna påverkas är att återkallelse av
medborgarskap på grund av
terrorism ofta syftar till att staten vill kunna utvisa personen
eller hindra personen från att
resa in i landet. Det i sin tur kan innebära en begränsning av
andra rättigheter.62 Urvalet
av de rättigheter med störst relevans för denna framställning
har gjorts utifrån vilka
Europarådet ansett vara de viktigaste rättigheterna i
Europakonventionen gällande
återkallande av medborgarskap.63
Värt att nämna i detta avseende är att de rättigheter som
Europakonventionen stadgar
och som kommer att behandlas även till stora delar återfinns i
FN:s allmänna förklaring
och i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.
Rättigheterna innebär inte
ett direkt skydd för medborgarskapet, varken i FN:s reglering
eller i Europakonventionen,
utan aktualiseras snarare i samband med, eller som en konsekvens
av, återkallelse av
medborgarskapet. Anledningen till att de behandlas djupgående i
detta avsnitt är på grund
av Europadomstolens jurisdiktion över medlemsstaterna och de
verkställbara domarna
som staterna har att följa vid kränkning av en
konventionsrättighet. Europakonventionen
innebär med andra ord ett mer effektivt skydd för dessa
rättigheter än andra
internationella instrument.
Även Europarådets parlamentariska församling kan sägas inge
skydd för mänskliga
rättigheter genom deras resolutioner och rekommendationer. Även
om dessa dokument
59 Se artikel 59.1 Europakonventionen. 60 Danelius, Mänskliga
rättigheter i europeisk praxis s. 20. 61 Explanatory report, no.
166, p. 16 [Explanatory Report, no. 166]. Se bland annat fallen
Abdulazis,
Cabales and Balkandali, 28 May 1985, Vol. 94; Berrehab, 21 June
1988, Vol. 138; Moustaquim, 18 February 1991, Vol. 193; Cruz Varas,
20 March 1991, Vol. 201; Beldjoudi, 26 March 1992, Vol. 234-A;
Nasri, 13 July 1995, Vol. 324; Gül, 19 February 1996; Boughanemi,
24 April 1996 (Report of judgments and decisions, 1996-II).
62 Boekstein, s. 23. 63 Explanatory Report, no. 166, p. 16.
-
23
inte rättsligt bindande för Europarådets medlemsstater kan de
sägas utgöra en europeisk
konsensus och standard.64 Den parlamentariska församlingen har
kontakt med bl.a.
regeringar och internationella organisationer och sätter på så
vis agendan för Europarådet.
Därmed är dess dokument inte helt utan relevans.65 Relevant för
denna framställning är
församlingens resolution 2263 om återkallelse av
medborgarskap66, där Europarådets
medlemsstater påkallas att bland annat tillförsäkra
säkerhetsgarantier mot statslöshet i
nationell lag, avstå från att tillämpa lagstiftning som medger
återkallelse av
medborgarskap på grund av terrorism samt avskaffa eller avstå
från att använda
administrativa förfaranden för att återkalla medborgarskap som
inte grundas på en
straffrättslig dom.67 Därutöver sägs att beslut om återkallelse
på grund av terrorism endast
ska göras av en brottmålsdomstol.68 I samband med resolutionen
upprättades även
rekommendation 2145 av församlingen.69 Däri rekommenderas
Ministerrådet att upprätta
riktlinjer gällande berövande av medborgarskap, och även
riktlinjer för vilka åtgärder mot
terrorism som kan användas i stället.70
3.3.2 Rätten till liv enligt artikel 2 och förbud mot
tortyr enligt artikel 3 När en person blir av med sitt
medborgarskap är det som nämnts ovan en relativt vanligt
följd att hen blir utvisad ur landet eftersom denne inte längre
kan grunda sin rätt att vistas
i landet på sitt medborgarskap. Syftet med återkallelsen kan ha
varit att hindra personen
från att stanna i landet eller resa in i det som ett sätt för
staten att försäkra sig om att
personen inte kommer begå fler terroristbrott.
Europakonventionen innehåller inget
förbud mot utvisning eller utlämning av en person till ett annat
land. Det är dock etablerad
praxis att utvisning eller utlämning kan strida mot konventionen
om det skulle innebära
att personen utsätts för grym behandling.71 Europadomstolen har
bland annat i sitt
avgörande F.G mot Sverige (2016)72 anfört att det följer av både
artikel 2 och 3 att en stat
inte får utvisa en person, om det finns starka skäl att anta att
personen i fråga löper en
reell risk att bli utsatt för dödstraff, tortyr, omänsklig eller
förnedrande behandling i
64 Nilsson, SvJT 1996 s. 549 Europarådet och dess juridiska
arbete, s. 554. 65 Europarådets parlamentariska församling, The
powers of the Assembly. 66 Europarådets parlamentariska församling,
Resolution 2263 (2019) [Resolution 2019]. 67 Resolution 2019, p.
9.4, 9.6, 9.7. 68 Resolution 2019, p. 7. 69 Europarådets
parlamentariska församling, Recommendation 2145 (2019)
[Recommendation 2019]. 70 Recommendation 2019, p. 1.1–1.2. 71
Danelius, s. 92. 72 F.G. v. Sweden [GC], no. 43611/11, § ..., 23
March 2016.
-
24
mottagarlandet.73 Det är därför relevant att diskutera hur
rätten till liv i artikel 2 och
förbudet mot tortyr i artikel 3 påverkar skyddet för rätten till
medborgarskap. Artiklarna
behandlas gemensamt eftersom de aktualiserar snarlika frågor och
bedömning.
Rätten till liv enligt Europakonventionen artikel 2 innebär både
en negativ skyldighet
för staterna att avhålla sig från uppsåtligt dödande och en
allmän positiv förpliktelse att
skydda rätten till liv. Artikeln är upptagen i konventionens
artikel 15 och innebär att
avsteg därmed inte får göras ens under extraordinära
förhållanden. Artikeln innehåller
dock vissa undantag för staterna. Bland annat kan rätten till
liv inskränkas vid
verkställighet av dödsstraff.74 Undantaget har idag knapp
praktisk betydelse för
konventionsstaterna eftersom staterna antingen avskaffat
dödsstraffet eller genom senare
tillagda tilläggsprotokoll åtagit sig att inte tillämpa
dödsstraff i fredstid (artikel 2 sjätte
tilläggsprotokollet) eller att helt avskaffa det (artikel 1
trettonde tilläggsprotokollet).75
Dessa tillägg blir emellertid av stor relevans när landet dit en
konventionsstat vill utvisa
en person fortfarande tillämpar dödsstraff.
Ett exempel på fall där Europadomstolen har ansett att en stat
genom utvisningen
bryter mot artikel 2 är fallet Bader m.fl. mot Sverige,
(2005)76. Det gällde utvisning av en
man som dömts till döden i Syrien. Dödsdomen hade meddelats i
mannens frånvaro och
det var osäkert om han efter återkomst till Syrien skulle få en
ny rättegång. Med hänsyn
till detta och eftersom det fanns en verklig risk att
dödsstraffet skulle verkställas fann
Europadomstolen att utvisning till Syrien skulle strida mot
artikel 2.77
Förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling
i
Europakonventionen artikel 3 är en undantagslös bestämmelse och
får i likhet med artikel
2 inte göras avsteg från enligt artikel 15. Vad som innefattas
av artikeln har inte fullt ut
definierats, men Europadomstolen har i praxis fastställt att en
behandling kräver ”a
minimum of severity” för att bestämmelsen ska bli
tillämplig.78
Vissa allmänna principer gällande utvisning och utlämning i
anslutning till artikel 3
har utarbetats i Europadomstolens praxis. Utöver att personen
måste löpa en reell risk för
73 F.G mot Sverige, p. 110. 74 De andra undantagen är dödsfall
som är en följd av våld som var absolut nödvändigt för att
försvara
någon mot olaglig våldsgärning, för att verkställa en laglig
arrestering eller för att hindra någon som lagligen är berövad
friheten att undkomma, eller för att i laglig ordning stävja
upplopp eller uppror.
75 Danelius, s. 61 ff. 76 Bader m.fl. mot Sverige (8.11.2005).
77 Liknande resonemang fördes i fallet Al Nashiri mot Polen, som
gällde en överföring av en misstänkt
terrorist till Guantanamobasen. Även där ansåg Europadomstolen
att den risk för dödsstraff som förelåg medförde en kränkning av
artikel 2 i förening med artikel 1 i sjätte
tilläggsprotokollet.
78 Danelius, s. 78.
-
25
att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande
behandling ska bedömningen göras
med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vidare
är skyddet enligt artikel 3
generellt och undantagslöst, och det har därför ingen betydelse
vad personen i fråga har
begått för brott eller om hen utgör en säkerhetsrisk i
vistelselandet.79
En annan aspekt av artikel 3 framgår av Europadomstolens
avgörande i fallet East
African Asians mot Förenade kungariket (1973)80, där det
fastslogs att olikbehandling av
en grupp på grund av etnisk härkomst kan utgöra förnedrande
behandling enligt artikel 3.
Detta har framför allt betydelse i frågan om diskriminering
enligt artikel 14 i
konventionen. Eftersom artikel 14 inte utgör en självständig
grund och endast kan
åberopas tillsammans med en annan konventionsrättighet, öppnar
domstolens avgörande
i East African Asians upp möjligheten att åberopa diskriminering
på grund av etnicitet i
frågor som rör medborgarskap.81
Utifrån vad som anförts ovan kan konstateras att artikel 2 och
artikel 3 i
Europakonventionen ställer upp ett visst skydd för rätten till
medborgarskap. Skyddet blir
dock endast indirekt, eftersom en stat kan tänkas återkalla ett
medborgarskap utan att i
sin tur utvisa personen.82 Artiklarna ställer snarare upp ett
skydd mot de mest allvarliga
följderna av att bli berövad medborgarskapet, det vill säga
utvisning till ett land där man
riskerar exempelvis dödsstraff eller tortyrliknaden
behandling.
3.3.3 Begränsningar enligt artikel 8 om rätten till
privat- och familjeliv Berövande av medborgarskap har tidigare
varit en fråga som Europadomstolen
kontinuerligt avvisat med hänvisning till att medborgarskap inte
är en
konventionsgrundad rättighet.83 Anledningen till att
bestämmelsen ändå är relevant för
denna uppsats beror på att domstolens tidigare inställning under
de senaste årtionden
luckrats upp. I fallet Karassev mot Finland84 (1999) öppnade
Europadomstolen upp för
att godtyckligt nekande av medborgarskap i vissa fall kan
påverka den enskildes privatliv
på så sätt att artikel 8 aktualiseras.85 Domstolen utvecklade
sedan detta förhållningssätt i
Genovese mot Maltaı86 (2011), och framhöll att medborgarskapet
var en del av ens sociala
79 Danelius, s. 93. 80 East African Asians mot Förenade
kungariket, 14 december 1973, D.R. 78 A-A, September 1994. 81
Ersbøll, s. 262. 82 Se t.ex. Ramadan mot Malta no. 76136/12, § ...,
21 June 2016. 83 Ramadan mot Malta, p. 84. 84 Karrassev mot Finland
(dec.), no. 31414/96, § ..., ECHR 1999-II. 85 Karassev mot Finland.
86 Genovese mot Malta, no. 53124/09, § ..., 11 October 2011.
-
26
identitet och därmed skyddad under artikel 8.87 Berövande av
medborgarskap togs dock
först upp i fallet Ramadan mot Malta88 (2016). I domen fastslogs
att berövande av
medborgarskap kan ha samma, om inte större, inverkan på en
persons privat- och
familjeliv som godtyckligt nekande av medborgarskap kan ha, och
att samma typ av
bedömning gällande dessa fall ska tillämpas.89 Berövande av
medborgarskap i samband
med artikel 8 har efter Ramadan bedömts av Europadomstolen i
fallen K2 mot Förenade
kungariket90 (2017), Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland91
(2018) och Said Abdul
Salam Mubarak mot Danmark92 (2019). Vid författandet av denna
uppsats väntar ett antal
fall avseende berövande av medborgarskap på grund av
terrorist-relaterade handlingar på
att bli prövade av domstolen.93 Rättsområdet kan därför sägas
vara under utveckling.
Bedömningen i fallen om medborgarskap har skilt sig något från
den bedömning som
normalt görs gällande artikel 8. I vanliga fall prövar domstolen
om inskränkningen är
proportionerlig och därmed kan anses nödvändig i ett
demokratiskt samhälle. Det är
statens intresse av att skydda sig mot brottslighet eller att
begränsa invandringen som
vägs mot den enskilda personens intresse av att leva tillsammans
i en
familjegemenskap.94
Bedömningen av om berövande av medborgarskap strider mot artikel
8 görs däremot
utifrån två andra steg, nämligen huruvida berövandet var
godtyckligt och hur långtgående
konsekvenserna varit för den enskilde.95 Godtyckligheten bedöms
utifrån tre kriterier; om
beslutet hade stöd i lag, om nödvändiga processuella
säkerhetsgarantier följdes och om
myndigheterna agerat skyndsamt och aktsamt.96
Artikel 8 skyddar därmed medborgarskapet på så sätt att en
återkallelse inte får ske
godtyckligt eller innebära för långtgående konsekvenser för den
enskilde. För att utröna
den närmare innebörden av godtyckligt berövande och långtgående
konsekvenser ska
Europadomstolens bedömning i dessa fyra fall undersökas. Först
ska emellertid en
översiktlig redogörelse av de fyra avgörandena göras.
87 Genovese mot Malta, p. 33. 88 Ramadan mot Malta no. 76136/12,
§ ..., 21 June 2016. 89 Ramadan mot Malta, p. 85. 90 K2 mot
Förenade kungariket, (dec.), no. 42387/13, 7 February 2017. 91
Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, nos. 7549/09 and 33330/11,
§ ..., 12 June 2018. 92 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark,
74411/16, 22/01/2019. 93Bl.a. Ghoumid mot Frankrike, application
no. 52273, communicated on 23 May 2017. 94 Danelius, s. 416. 95 Se
Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 108. 96 Se Alpeyeva och
Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 109.
-
27
3.3.3.1 Fyra avgöranden från Europadomstolen
I Ramadan mot Malta förvärvade en man maltesiskt medborgarskap
till följd av giftermål
med en maltes. Några år senare annullerades äktenskapet eftersom
det hade ingåtts endast
på den grunden att mannen skulle få stanna i Malta och erhålla
maltesiskt medborgarskap,
varpå medborgarskapet återkallades och mannen blev statslös.
Gällande bedömningen
om återkallelsen gjorts godtyckligt konstaterade domstolen att
beslutet om att återkalla
medborgarskapet hade haft klart stöd i maltesisk lag och följt
de processuella
säkerhetsåtgärder som krävs.97 Eftersom beslutet om återkallelse
baserades på
annulleringen av äktenskapet, men dröjde åtta år att
verkställas, ifrågasatte domstolen
huruvida de maltesiska myndigheterna handlat skyndsamt och
aktsamt.98 På grund av att
fördröjningen inte hade varit till nackdel för klaganden och
eftersom han hade fortsatt att
dra fördel av sitt medborgarskap och varit medveten om att
myndigheterna när som helst
skulle kunna dra in hans medborgarskap på grund av
annulleringsbeslutet, ansågs
emellertid så inte vara fallet.99 Dessutom framhöll domstolen
att den aktuella situationen
uppstått på grund av mannens egna bedrägliga beteende och var
ett resultat av hans egna
beslut och handlingar.100 Gällande konsekvenserna för den
enskilde framhöll domstolen
att mannen inte hotades av utvisning från Malta, hans barn hade
inte blivit av med sina
medborgarskap och han kunde fortsätta driva sitt företag och
vistas i landet samt ansöka
om arbets- och uppehållstillstånd för att så småningom erhålla
medborgarskap.101
Domstolen bedömde därför att en kränkning av artikel 8 inte hade
skett i och med
berövandet av medborgarskapet.102
Fallet K2 mot Förenade kungariket gällde en man som, i strid med
sitt
permissionsförbud, hade lämnat landet. Medan han befann sig
utomlands hade
myndigheterna återkallat hans medborgarskap på grund av att det
ansetts vara i enighet
med ”the public good”, och även förvisat honom på grund av att
han varit involverad i
terroristrelaterade aktiviteter och hade kopplingar till
islamistiska extremister. Domstolen
konstaterade att talan var uppenbart ogrundad. Gällande
godtyckligheten fann domstolen
utan problem att de brittiska myndigheterna hade handlat både i
enighet med lagen och
97 Ramadan mot Malta, p. 86–87 98 Ramadan mot Malta, p. 88. 99
Ramadan mot Malta, p. 88–89. 100 Ramadan mot Malta, p. 89. 101
Ramadan mot Malta, p. 90–91. 102 Ramadan mot Malta, p. 95.
-
28
skyndsamt och aktsamt.103 De processuella säkerhetsgarantierna
hade enligt domstolen
också uppfyllts trots att K2 anfört att hans möjlighet att
överklaga myndighetens beslut
varit begränsad på grund av det säkerhetsklassade materialet och
svårigheterna med att
kommunicera med sina juridiska ombud från Sudan.104 De
omständigheter som togs i
beaktning i frågan om konsekvenser för den enskilde var att han
inte blivit statslös
eftersom han även innehade ett sudanskt medborgarskap, att han
självmant lämnat
Storbritannien innan beslutet om återkallelse av medborgarskap
och att hans fru och barn
inte levde kvar i Storbritannien och kunde besöka honom och även
bo i Sudan om de
ville, vilket även gällde hans övriga familj.105
I Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland hade två före detta
sovjetiska medborgares
ryska pass ogiltigförklarats på grund av felaktigheter i den
administrativa processen i
samband med utfärdandet.106 Detta ledde till att klagandena blev
statslösa under ett antal
år innan de till slut erhöll ryskt medborgarskap.107 I fråga om
beslutet hade skett
godtyckligt ansåg domstolen att beslutet hade haft stöd i lag
och tillgodosett de
processuella säkerhetsgarantierna.108 De administrativa
oegentligheter som hade lett till
besluten om passåterkallelse hade emellertid varit ett stort
problem i Ryssland och hade
uppmärksammats av en ombudsman år 2007, men de ryska
myndigheterna hade först
2013 vidtagit åtgärder för att lösa problemet.109 Att det dröjde
så pass länge att lösa
problemet ansågs stå i strid med kravet på aktsamhet.110
Gällande de konsekvenserna
passåterkallelsen hade haft för klagandena framhöll domstolen
att de till följd av
passåterkallelsen blivit statslösa och också utan giltig
legitimation.111 Detta hade haft
långtgående konsekvenser på klagandenas vardagliga liv eftersom
det i Ryssland krävs
giltig ID-handling ovanligt ofta (exempelvis för att köpa
tågbiljett, söka jobb eller gå till
läkaren).112 Konsekvenserna för klagandena ansågs därför också
innebära en kränkning
av artikel 8.113
103 K2 mot Förenade kungariket, p. 52–53 104 K2 mot Förenade
kungariket, p. 55–56. 105 K2 mot Förenade kungariket, p. 62. 106
Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 110. 107 Alpeyeva och
Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 104. 108 Alpeyeva och Dzhalagoniya
mot Ryssland, p. 117–118. 109 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot
Ryssland, p. 123–126. 110 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland,
p. 126. 111 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 112–113. 112
Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 113–114. 113 Alpeyeva
och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 115.
-
29
Fallet Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark114 handlade om en
dansk-marockansk
man som fick sitt danska medborgarskap återkallat efter att ha
blivit dömd för att ha
främjat terrorism. Även i detta fall hade beslutet fattats i
enlighet med lagen, de
processuella säkerhetsgarantierna hade följts och beslutet hade
tagits skyndsamt och
aktsamt.115 Beslutet kunde därmed inte anses vara
godtyckligt.116 Likt fallet Ramadan
framhöll domstolen att situationen uppstått på grund av
klagandens egna handlingar och
beslut.117 Gällande konsekvenserna för klaganden framhöll
domstolen att mannen inte
blivit statslös till följd av återkallelsen. Domstolen vägde
allvarligheten av det begångna
brottet mot hur stor påverkan återkallelsen skulle ha på hans
familje- och privatliv.
Baserat på att mannen hade kommit till Danmark först vid 24 års
ålder, pratade begränsad
danska, varit utan arbete och erhållit sociala förmåner sedan
1994, hade fyra vuxna barn
och en fru med marockanskt ursprung ansåg domstolen att
återkallelsen inte skulle
innebära en kränkning av hans privat- och familjeliv enligt
artikel 8.118 Domstolen
konstaterade sedan att talan var uppenbart ogrundad.119
Det kan således konstateras att Europadomstolen inte i något
fall funnit att berövande
av medborgarskap på grund av terrorism inneburit en kränkning av
artikel 8. Det enda
fallet där domstolen ansåg att en kränkning förelegat är i
fallet Alpeyeva och
Dzhalagoniya, där det ju inte var tal om återkallelse på grund
av terrorism, utan
återkallelse skedde på grund av statens försumlighet.
3.3.3.2 Tolkning av Europadomstolens fyra avgöranden
Utifrån dessa avgöranden ska vi nu titta närmare på hur
Europadomstolen tillämpar de
kriterier som uppställs i bedömningen om berövande av
medborgarskap enligt artikel 8.
Som nämnts ovan utgår domstolen från om berövandet varit
godtyckligt och hur
långtgående konsekvenserna varit för den enskilde. Gällande
godtyckligheten tar
domstolen hänsyn till tre kriterier: om beslutet haft stöd i
lag, om nödvändiga processuella
säkerhetsgarantier följts och om myndigheten agerat aktsamt och
skyndsamt.
Gällande det första kriteriet i bedömningen av godtycklighet kan
konstateras att
domstolen inte i något fall ansett att kravet på lagstöd
inneburit ett problem för staten.
114 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, 74411/16, 22/01/2019.
115 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, p. 64–66. 116 Said Abdul
Salam Mubarak mot Danmark, p. 68. 117 Said Abdul Salam Mubarak mot
Danmark, p. 67. 118 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, p. 70.
119 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, p. 71.
-
30
Generellt sett innebär kravet på lagstöd att den nationella
rätten ska vara tillräckligt tydlig,
förutsebar och tillgänglig.120 Ingenting tyder på att kravet på
lagstöd som uppställs i
bedömningen om återkallelse av medborgarskap skulle innebära
något annat.
Angående kravet på processuella säkerhetsgarantier har domstolen
i Ramadan, Said
Abdul Salam Mubarak och Alpeyeva och Dzhalagoniya snabbt kunnat
konstatera att de
processuella säkerhetsgarantier följts då klaganden haft
möjlighet att överklaga beslutet
och försvara sig själv med hjälp av juridiskt ombud i en process
med muntlig och skriftlig
bevisning.121
I K2 görs en mer ingående bedömning. I fallet utgjorde
materialet till stor del hemlig
bevisning som klaganden inte till fullo fick ta del av.
Domstolen ansåg emellertid att de
processuella säkerhetsgarantierna följts i denna del eftersom K2
fått en fullgod översikt
över åtalet mot honom då han fått ta del av den öppna
bevisningen. Han hade även haft
särskilda advokater som kunnat ta del av den hemliga bevisningen
i hans ställe. Den
nationella migrationsdomstolen hade på grund av det ansett att
åtalets karaktär var vida
känt för honom.122 Flera processuella garantier verkar således
riktigt ha iakttagits i
enlighet med artikel 8. Intressant är emellertid att domstolen
hänvisar till tidigare praxis
där den brittiska migrationsdomstolen ansetts försäkra klaganden
med tillräckliga
processuella garantier i enlighet med artikel 8.123 Det framstår
därmed som att domstolen
använder ett tidigare korrekt förfarande av en nationell domstol
som ett slags garanti för
att även processen för K2 gått rätt till, utan att själv
undersöka huruvida dessa garantier
tillförsäkrats. Det finns inget som talar för att den brittiska
migrationsdomstolen inte
tillförsäkrar parterna en rättvis rättegång i dess förfarande,
men att så är fallet borde vara
Europadomstolens uppgift att säkerställa i varje enskilt
fall.
Vidare kunde K2 på grund av exklusionsbeslutet inte kommunicera
med sina ombud
på annat sätt än på distans. Gällande denna punkt ansåg
Europadomstolen att K2 inte varit
begränsad i sin kommunikation med sina ombud eftersom han kunde
resa till ett tredje
land om han inte ville riskera repressalier från de sudanska
myndigheterna.124 Därutöver
framhåller domstolen att anledningen till att K2 hade vissa
processuella svårigheter
120 Se bl.a. Amann v. Schweiz [GC], no. 27798/95, § ..., ECHR
2000-II, p. 50. 121 Ramadan mot Malta, p. 87, Said Abdul Salam
Mubarak mot Danmark p. 65, Alpeyeva och
Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 118. 122 K2 mot Storbritannien, p.
55. 123 K2 mot Storbritannien, p. 55. 124 K2 mot Storbritannien, p.
58.
-
31
berodde på hans egna beslut att lämna Storbritannien.125 Utifrån
detta kan således
konstateras att varken en beskärd del av bevisningen eller att
klaganden måste föra sin
talan från distans utgör hinder för att säkerställa de
processuella säkerhetsgarantier som
krävs enligt artikel 8.
Gällande en skyndsam och aktsam hantering kan konstateras att
det till viss del har
skiljt sig åt i domstolens bedömning. I Ramadan ansågs beslutet
ha gjorts skyndsamt och
aktsamt, trots att det tagit åtta år från det att händelsen som
återkallelsen grundades på
inträffade, till dess att återkallelsen skedde. I Alpeyeva och
Dzhalagoniya tog det fem år
från det att myndigheten uppmärksammat problemet som lett till
passåterkallelse till dess
att problemet åtgärdades, vilket domstolen ansåg strida mot
kravet på aktsamhet. Själva
tidsspannet verkar således i sig inte ha någon betydelse, utan
det är snarare
omständigheterna i övrigt som räknas. I Ramadan verkar det vara
av betydelse att
klaganden kunde fortsätta dra nytta av medborgarskapet, och det
faktum att han var
medveten om att myndigheten när som helst kunde dra in det på
grund av beslutet om
annulleringen. Skillnaden i domstolens bedömning av vad som ska
anses som aktsamt
kan i dessa två fall ha att göra med att det i Alpeyeva och
Dzhalagoniya ledde till att
klaganden fick vänta på att få tillbaka sitt medborgarskap som
de felaktigt förlorat, medan
det i Ramadan innebar att klaganden kunde nyttja sitt
medborgarskap som egentligen
skulle ha återkallats. Intresset av att få upprättelse för ett
felaktigt beslut ställs eventuellt
högre än intresset av att (ovetandes) invänta ett negativt
beslut. Domstolens
förhållningssätt i Ramadan kan emellertid ifrågasättas eftersom
en enskild bör kunna lita
på att ett beslut om något så grundläggande som medborgarskap
inte ska grunda sig på
handlingar som ligger flera år tillbaka i tiden. Enskilda
riskerar då att invaggas i en falsk
trygghet gällande sin rättsliga ställning.
Avseende vilka konsekvenser återkallelsen har för den enskilde
kan följande slutsatser
dras. I både Said Abdul Salam Mubarak och K2 fick båda klaganden
sitt medborgarskap
återkallat, och blev därmed föremål för utvisning respektive
exklusion vilket innebar risk
för separation från deras familjer. Förvisso gjorde domstolen
utifrån omständigheterna i
fallen bedömningen att separationen från hemlandet inte skulle
utgöra tillräckligt
långtgående konsekvenser för att en kränkning av artikel 8
skulle föreligga, men det är
trots allt värt att uppmärksamma med tanke på de höga krav på
restriktivitet som ställs
vid återkallelse av medborgarskap. En tänkbar förklaring till
domstolens förhållningssätt
125 K2 mot Storbritannien, p. 60.
-
32
kan vara att klaganden i fallen båda gjort sig skyldiga till
terroristbrott, och att den
omständigheten vägs in i ett slags proportionalitetsbedömning
mellan statens nationella
säkerhetsintresse och klagandens intresse till privat-och
familjeliv. En sådan
proportionalitetsbedömning är som bekant vad domstolen brukar
använda sig av gällande
artikel 8. När det gäller terrorism kan statens intresse av att
skydda landet och dess
befolkning rimligen tänkas väga tyngre än den enskildes rätt
till familjeliv, och därmed
förklara domstolens restriktivitet i dessa fall.
Om vi antar att domstolen väver in en proportionalitetsbedömning
i sina avgöranden
blir en jämförelse av bedömningarna i Ramadan och Alpeyeva och
Dzhalagoniya
intressant. I båda fallen blev klagandena statslösa, men en
kränkning ansågs endast
föreligga i det sistnämnda fallet. De konkreta följderna i
Alpeyeva och Dzhalagoniya var
förutom statslöshet avsaknad av identitetshandlingar vilket
försvårade vardagslivet för
klagandena. I Ramadan innebar återkallelse av medborgarskapet i
stället en risk för
utvisning till ett annat land och separation från sin familj,
konsekvenser som alltså inte
var för handen i Alpeyeva och Dzhalagoniya. Domstolens
förhållningssätt till hur
konsekvenserna för den enskilde ska bedömas kan enligt min
mening därmed ifrågasättas,
då separation från land och familj torde anses mer långtgående
än ett försvårat vardagsliv.
Utifrån dessa två fall verkar det som att liknande konsekvenser
(statslöshet) värderas av
domstolen på olika sätt. Med tanke på konsekvenserna av
statslöshet för den enskilde,
den folkrättsliga principen om att inte göra någon statslös samt
FN:s arbete mot att
avskaffa statslöshet till år 2024 kan en sådan argumentation
ifrågasättas. Domstolens
förhållningssätt rimmar dessutom illa med stadgandet i FN:s
rapport där ett berövande
som leder till statslöshet sällan kan anses tjäna ett legitimt
syfte eller vara proportionerligt
eftersom det är så pass ingripande för den enskilde.126 Det är
anmärkningsvärt att
Europadomstolen inte intar en annan hållning i denna fråga i
Ramadan.
En tänkbar förklaring till skillnaden i bedömningen gällande
Ramadan och Alpeyeva
och Dzhalagoniya skulle kunna vara att domstolen lägger vikt vid
huruvida klaganden
själv gjort sig skyldig till den aktuella situationen. Denna
omständighet framhålls
nämligen även i K2 och Said Abdul Salam Mubarak. Om domstolen
tar hänsyn till en
sådan omständighet i dess proportionalitetsbedömning skulle det
kunna tala för att
tröskeln för en kränkning av artikel 8 i praktiken sätts högre i
de fall klaganden gjort sig
skyldig till brott. En sådan bedömning kan visserligen anses
befogad eftersom en person
126 FN:s råd för mänskliga rättigheter, A/HRC/25/28, p. 4.
-
33
rimligen bör ansvara för sina handlingar och ta konsekvenserna
för dem. Frågan är dock
om statslöshet borde vara en sådan konsekvens, oavsett
brott.
Till sist ska något sägas om Europadomstolens bedömning av
frågan om berövande av
medborgarskap. Domstolen utgår från samma bedömning i frågan om
berövande av
medborgarskap som i frågan om nekande av medborgarskap.127 Detta
är enligt min
mening anmärkningsvärt, eftersom de två frågorna har olika
status i förhållande till
mänskliga rättigheter och statssuveränitet. Frågan om nekande av
medborgarskap är en
fråga som till stor del överlåtits till staterna att själva
reglera om eftersom det är upp till
staterna att inom vissa internationella ramar besluta om vem som
ska anses vara
medborgare i staten. Att en större bedömningsmarginal överlåts
till staterna är därmed
befogat. Frågan om berövande av medborgarskap har däremot varit
föremål för flera
internationella konventioner som satt upp specifika situationer
och krav för att begränsa
staternas möjlighet att beröva medborgare sina medborgarskap.
Frågan kan därmed inte
på samma sätt anses vara en fråga nära besläktad
statssuveränitet. Bedömningsmarginalen
torde därför vara mindre för staterna.
Frågan om berövande av medborgarskap syftar således inte på att
skydda statens
suveränitet, utan snarare individens rätt till medborgarskap.
Europadomstolens
bedömning av berövande av medborgarskap borde följaktligen stå i
proportion till hur
viktig den frågan är, och på ett mer adekvat sätt spegla de
principer som återfinns i de
internationella regelverken om medborgarskap och statslöshet.
Utifrån de redogjorda
fallen ovan har domstolen istället utgått från en bedömning i
vilken statssuveränitet varit
det skyddsvärda intresset – inte mänskliga rättigheter. Det är
därför inte konstigt att
bedömningen gällande berövande av medborgarskap blir till
nackdel för den enskilde.
En mer rättvis bedömning skulle kunna innefatta att mer tyngd
läggs vid
konsekvenserna av att bli av med sitt medborgarskap för
individen. Exempelvis skulle
omständigheter såsom statslöshet och risken att bli utvisad
eller separerad från sin familj
värderades tyngre än vid nuvarande bedömning. Även möjligheterna
i nationell rätt att på
andra sätt sanktionera beteendet som lett till berövandet skulle
kunna vägas in, framför
allt i de fall berövandet grundat sig på terrorism. Bedömningen
skulle då mer effektivt
skydda individens rätt till medborgarskap och dessutom vara mer
i linje med Europarådets
parlamentariska församlings resolution om hur berövande av
medborgarskap ska
hanteras.
127 Ramadan mot Malta, p. 85.
-
34
3.3.4 Förbud mot utvisning av medborgare enligt artikel 3
tilläggsprotokoll 4 Artikel 3 tilläggsprotokoll 4 stadgar att ingen
får utvisas från den stat där hen är
medborgare. Huruvida bestämmelsen ställer upp ett skydd mot att
först återkalla ett
medborgarskap i syfte att sedan utvisa personen är dock oklart.
Eftersom en anledning till
att återkalla medborgarskap på grund av terrorism kan vara att
utvisa eller exkludera
personen är bestämmelsen av intresse för framställningens
syfte.
Europadomstolen tog ställning till hur medborgare enligt artikel
3 tilläggsprotokoll 4
skulle tolkas i fallet Slivenko m.fl. mot Lettland.128 Enligt
domstolen var det upp till varje
stat att avgöra vem som skulle anses vara medborgare utifrån den
nationella
lagstiftningen, och att den breda tolkning som gjorts utifrån
konventionen om
medborgerliga och politiska rättigheter inte var tillämplig.129
En sådan tolkning innebär
att personer som får sitt medborgarskap återkallat inte omfattas
av artikelns skydd.
Beslutet i Naumov mot Albanien130 talar dock för att en sådan
tolkning inte per
automatik ska anammas. I fallet hade klaganden fått sitt
medborgarskap återkallat av de
albanska myndigheterna som sedan beslutat om utvisning.131
Domstolen fann att
berövande av medborgarskap som efterföljs av utvisning i vissa
fall kan ”raise potential
problems” enligt artikel 3 tilläggsprotokoll 4, men eftersom
utvisningen i det aktuella
fallet till slut inte hade verkställts förelåg ingen
kränkning.132 Domstolen utvecklar inte
vilka fall som åsyftas, men fallet öppnar för att berövande av
medborgarskap i syfte att
utvisa personen skulle kunna strida mot Europakonventionen.
Denna slutsats får även
stöd i doktrin.133
En stat kan således inte återkalla ett medborgarskap endast på
grunden att staten vill
utvisa personen. Denna tillämpning står även i linje med FN:s
uttalande som nämndes
ovan att berövande av medborgarskap endast i syfte att utvisa
personen är godtyckligt
och därmed inte tillåtet.134 Artikel 3 tilläggsprotokoll 4
skulle därmed kunna sägas
uttrycka ett skydd för rätten till medborgarskap i och med att
återkallelse inte får ske
godtyckligt i syfte att utvisa en person. Bestämmelsens
tillämpningsområde är dock inte
128 Slivenko m.fl mot Lettland, (dec.) [GC], no. 48321/99, §
..., ECHR 2002-II (extracts). 129 Slivenko m.fl mot Lettland, p.
77. 130 Naumov mot Albanien, 10513/03, 04/01/2005. 131 Naumov mot
Albanien, s. 2, under sektion ”A”. 132 Naumov mot Albanien, p.5.
133 Ersbøll, s. 258 f. 134 FN:s folkrättskommission, Report, 66th
session, 2014, Supp