Mecanismos para evaluar la participación ciudadana

Mecanismos para evaluarla participacin ciudadanaMecanismos para evaluarla participacin ciudadana

Legislando la agenda social

Mecanismos para evaluarla participacin ciudadana

Centro de Estudios Socialesy de Opinin Pblica

Coleccin Legislando la agenda social

Mecanismos para evaluarla participacin ciudadana

Primera edicin: noviembre de 2006

D.R. Centro de Estudios Sociales y de Opinin PblicaCmara de Diputados / LIX Legislatura

Coordinacin de la coleccinAdriana Borjas BenaventeMnica Bucio Escobedo

Cuidado de la edicinAlejandro Lpez Morcillo

Correccin de estiloFernando Cruz Bentez

Diseo y formacinAlejandro Lpez Morcillo

Asistencia editorialZuleima Durn ReyesDaniela Lpez Pea

ISBN: 968-9097-11-3

Av. Congreso de la Unin 66Edificio G, Piso 3,Col. El Parque, Mxico, D.F.Tel. 5628-1300, exts. 4490 y 1896Correo electrnico: [email protected]

ndice

Presentacin 7

Ciclo Legislando la agenda social 9

Introduccin 15

Notas metodolgicas para el anlisisde la participacin ciudadana 25

Armando Rendn Corona

Evaluar la participacin ciudadana,s pero... 47

Jorge Regalado Santilln

Rendicin de cuentas social 65Alejandro Natal Martnez

Participacin ciudadana: eje fundamentalpara la consolidacin democrtica en Mxico 83

Leonardo Garca Camarena

Participacin ciudadana a travsde las organizaciones civiles. Necesidadde adecuacin del marco legal relacionado 101

Ana Mara Salazar Snchez

Retos institucionales del marco legaly financiamiento a las organizacionesde la sociedad civil en Mxico 111

Mnica Tapia lvarez

Participacin ciudadana y democracia 123Silvia Alonso Flix

Disminuir el abstencionismo: un retopendiente de la democracia en Mxico 135

Gustavo Meixueiro Njera

Participacin ciudadana y prevencindel delito en Nezahualcyotl: de quparticipacin hablamos? 161

Alejandro Navarro Arredondo

Acerca de los autores 191

Esta coleccin recoge las voces que desde distintasperspectivas se expresaron en el ciclo de foros Legis-lando la agenda social, organizado y convocado por elCentro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de laCmara de Diputados y celebrado con el respaldo dealgunas comisiones de la LIX Legislatura.

Diputados y senadores, representantes del sector so-cial, gubernamental y acadmico, convergieron y cons-truyeron un dilogo sobre los temas sociales ms rele-vantes, que configuran e inciden en la vida diaria de losmexicanos y, por tanto, son parte sustancial del queha-cer legislativo.

En los diecisiete foros que implic el ciclo Legislan-do la agenda social, las voces provenientes de diver-sos mbitos manifestaron ideas y propuestas, expusieronbalances y reflexiones, debatieron argumentos y apun-taron desafos a enfrentar en torno a asuntos sociales,cuya importancia requiere tomar posicin y asumir de-cisiones.

Presentacin

8 Legislando la agenda social

Dar espacio y resonancia a las palabras dichas portodas esas voces a travs de esta coleccin, tiene elpropsito de aportar al lector elementos que enriquez-can el conocimiento y anlisis de aquellos temas, cuyaimportancia radica en el carcter e impacto social querevisten.

Legislando la agenda social tiene tambin el prop-sito de contribuir a profesionalizar y a optimizar eldesempeo del Poder Legislativo, en la medida en quebrinda a quienes lo integran sus propias reflexiones enrelacin con el trabajo que realizan y aquellas quedesde otros espacios se pronuncian y construyen laagenda social de Mxico.

9Introduccin

Son en verdad amplios, importantes y ambiciososlos objetivos que con la realizacin del ciclo de forosLegislando la agenda social se pretenden alcanzar. Este esun esfuerzo de organizacin notable, que felicitamos.

A lo largo de casi dos meses y de los 17 encuentrosprogramados con instituciones acadmicas, sociales ygubernamentales diputadas y diputados desarrollamosun exhaustivo ejercicio de anlisis y consulta popular,sobre temas de la mayor relevancia para el pas. Esteejercicio democrtico es til para construir una agendalegislativa de consenso, que pueda constituirse en pla-taforma para la trasformacin responsable de la nor-matividad de todas aquellas leyes que impactan en lostemas sociales.

El asunto de la agenda social es de tal relieve queincide ampliamente en la estructura de todo Estado.Slo a travs de una eficiente poltica social puedepreservarse la gobernabilidad y la paz interior de lospases. Por ello, es imperativo tener una mayor capa-cidad para generar bienestar y para mejorar la calidad

Ciclo Legislando la agenda social


de vida de las personas y de sus familias. No hacerloconducira al colapso social. Omitir la modernizacinde cada uno de los instrumentos que propician el de-sarrollo humano sera muy grave.

El concepto de poltica social comprende aspectoscomo la salud, la educacin, la cultura, la seguridadsocial, el trabajo, la vivienda, la migracin o la pobre-za. En todos estos asuntos es claro que tenemos gran-des rezagos y debilidades.

En Mxico se aprecia, hoy, una concentracin desi-gual del ingreso, insuficiencia de la infraestructura, yasimetras que son ya intolerables entre regionesdel pas y grupos sociales. Estas deficiencias no debenseguirse combatiendo mediante polticas asistencialeso coyunturales, sino con un gran programa de desarro-llo social que estimule el desarrollo personal y colecti-vo, propicie participacin social en la planeacin deldesarrollo y facilite el acceso de la poblacin en eldiseo y la ejecucin de los programas sociales.

Aunque debemos reconocer que algunos programasgubernamentales, como Oportunidades, Seguro Popu-lar o crditos para la vivienda, han producido resulta-dos positivos, tambin debe admitirse que stos slo hanatemperado de manera mnima y parcial las serias ca-rencias que padece la mayora de la poblacin. stosno han sido suficientes para detener el crecimiento dela marginacin ni para cerrar la brecha existente entrericos y pobres.

Debemos, entonces, acordes con las metas del mileniode Naciones Unidas, erradicar la pobreza extrema; lo-grar la enseanza primaria universal; promover la igual-dad entre gneros; reducir la mortalidad infantil; mejorarla salud de las mujeres; fomentar el diseo de polticaspblicas que atiendan la problemtica que padece gran

11Ciclo Legislando la agenda social

parte de la niez; promover el deporte; mejorar lascondiciones de acceso a bienes de consumo duraderoy a la vivienda y estimular el ahorro y el acceso a unsistema de pensiones moderno; disear un programade atencin a migrantes, sus familias y sus comunida-des, entre otras muchas acciones.

Requerimos, asimismo, fortalecer nuestro federalismoy alcanzar una autntica equidad en la distribucin delos recursos pblicos hacia las entidades federativascon mayores necesidades y rezagos sociales. Es indis-pensable que la poblacin de todos los estados de larepblica tenga acceso integral y cierto a los benefi-cios de la nutricin, de la educacin, de la salud, de lavivienda digna, del salario remunerador; en suma, ne-cesitamos muchas cosas para propiciar justicia social.

Requerimos de un nuevo marco de desarrollo, por-que es claro que sin justicia social el pas estar con-denado al estancamiento y al conflicto permanente. Deall la necesidad de estructurar una agenda social via-ble y participativa. De all la importancia de este cicloorganizado por nuestro Centro de Estudios Sociales yde Opinin Pblica, y de all lo loable del inters denuestros compaeros diputados por impulsarlo.

Luego de 17 foros, en los que participaron alrededorde 1 400 ciudadanos a ttulo personal o como repre-sentantes de instituciones acadmicas, sociales y gu-bernamentales, las diputadas y los diputados contamoscon una visin ms amplia y con mejores herramientaspara disear una agenda legislativa que de pie, en elfuturo inmediato, a la transformacin responsable de lanormatividad que regula los grandes temas sociales denuestro pas.

Con acuciosidad y exhaustividad, han sido recogidaslas opiniones y propuestas de los expertos y se ha


interactuado con los principales protagonistas de lossectores de la ciencia y tecnologa, del deporte, de lasalud, de la educacin, de la seguridad social, del coo-perativismo, del empleo, de la vivienda, del transpor-te, de la migracin, de la seguridad nacional, que, entreotros, conforman los mbitos de lo social, del desarro-llo humano y del federalismo mexicanos.

Asimismo, se han evaluado con la participacinciudadana abierta y plural los avances, las insuficien-cias y los desafos de las polticas pblicas orientadasa la atencin de los fenmenos de la marginacin, dela pobreza extrema, de la equidad de gnero, de laproblemtica de la juventud, del acceso a los sistemasde pensiones, de la gobernabilidad, de la reformamigratoria integral, entre otros temas.

Por eso, contamos ahora con mayor informacin alrespecto y hemos reafirmado nuestra conviccin deque debemos conformar una agenda social estructuradade manera incluyente, con visin de futuro y regidapor ejes de accin en los cuales las premisas sean elcombate a la exclusin y la marginacin; la mejora dela calidad de vida de jvenes, nios, mujeres, ancianose indgenas; as como el desarrollo equilibrado de to-dos los mexicanos.

En resumen, hemos confirmado nuestra conviccinde que desde la actividad legislativa estamos compro-metidos a impulsar la justicia social y el desarrollo re-gional, urbano y rural.

El ciclo Legislando la agenda social ha justificado suimplementacin, ha demostrado su importancia y hadejado constancia de que su memoria y relatora sernperdurables y tiles para la funcin legislativa. Conello, el Centro de Estudios Sociales y de Opinin P-blica cumple con sus funciones institucionales de in-

13Ciclo Legislando la agenda social

vestigar y analizar los temas sociales y de apoyar lainformacin que sobre el particular requerimos los in-tegrantes de esta Cmara.

Diputado Heliodoro Daz EscrragaVicepresidente de la Mesa Directiva

LIX Legislatura

Introduccin

Desde hace varios aos, diversas organizaciones in-ternacionales han insistido en que la eficacia, legitimi-dad y satisfaccin con las polticas pblicas se relaciona,entre otros factores, con la participacin ciudadana.1

Sin embargo, permanece un debate sobre el tipo y elnivel de participacin ms adecuados para los regme-nes en consolidacin democrtica, as como sobre losmecanismos necesarios para impulsarla.

De acuerdo con la Red de Desarrollo Sostenible, laparticipacin ciudadana puede clasificarse en cincotipos o niveles, que refieren distintos grados de in-tervencin de los ciudadanos en los asuntos pblicos:a) participacin en la informacin, b) participacin enla consulta, c) participacin en la decisin, d) partici-pacin en el control y e) participacin en la ejecucin.2

El ltimo nivel, el de la ejecucin, implica una socie-

1 Por ejemplo, Banco Mundial, The World Bank ParticipationSource Book, Washington, 1996.

2 Red de Desarrollo Sostenible, Los niveles de participacin, 1999,en ns.rds.org.hn/ (consulta: 31 de octubre de 2005).


dad que se involucra en implementar, evaluar y redefinirlas polticas pblicas, y adquiere una responsabilidadactiva en los resultados.

Estos son los temas centrales de Mecanismos paraevaluar la participacin ciudadana.3 En este libro, ochoespecialistas analizan las medidas legislativas y las po-lticas pblicas en esta materia, pero tambin el papelque cada sector de la sociedad mexicana puede desem-pear para impulsar el ptimo funcionamiento de loscanales legales e institucionales diseados para que sed la participacin.

La primera parte del libro se centra en la definicin,las experiencias y los retos de participacin ciudadanaen Mxico. Entre otros temas, se aborda la relacinentre la participacin de los ciudadanos y la democra-cia, as como la cultura de participacin en nuestropas. En la segunda parte se presenta un balance delas medidas legislativas y de poltica pblica puestasen marcha para impulsar y canalizar la participacinciudadana, as como de los retos y pendientes de le-gislacin que an enfrenta nuestro pas al respecto. Latercera parte de Mecanismos para evaluar la participa-cin ciudadana contiene dos ensayos sobre los meca-nismos y retos de dos tipos de participacin de losciudadanos en Mxico: electoral y de definicin, ges-tin e implementacin de polticas pblicas.

3 Este libro comprende las ponencias presentadas en el foroMecanismos para evaluar la participacin ciudadana en Mxico:propuestas y perspectivas, que se llev a cabo el 5 de abril de 2006dentro del ciclo Legislando la Agenda Social, convocado por el Cen-tro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (CESOP), con el respal-do de la Comisin de Participacin Ciudadana de la LIX Legislatura,y cuya organizacin estuvo a cargo de Mara de los ngeles MascottSnchez.

17Introduccin

Armando Rendn, se refiere a los factores que influ-yen en la participacin poltica y social de los ciuda-danos y ofrece una lista de variables que pueden usarsepara evaluar el grado en que sta sucede. El autordiscute los significados de participacin ciudadana influir en las decisiones de las autoridades, compartirdichas decisiones y participar en la ejecucin de lasmismas y reflexiona sobre algunas de las dificultadespara construir una sociedad civil fuerte, entre ellas laexclusin poltica y socioeconmica y el monopoliode lo poltico en pocas manos.

Rendn tambin ofrece un panorama sobre los me-canismos de medicin de la participacin de la socie-dad en su conjunto y por sectores sociodemogrficos.Adems, analiza la influencia que ejercen los cambiosen la estructura social, la economa y la educacincvica en la participacin ciudadana, y la importanciade garantizar la autonoma de la sociedad civil.

Por qu sta no sucede, al menos en el grado o laintensidad que la circunstancia amerita? Qu balancepuede hacerse de los esfuerzos del gobierno y la so-ciedad en esta materia? Cul es el tipo de participa-cin que los gobernantes promueven? Tiene la sociedadun comportamiento participativo? Es cierto que la so-lucin de los problemas sociales requiere de la partici-pacin ciudadana o se otorga a sta una relevancia queno tiene?, son algunas de las preguntas que planteaJorge Regalado en torno a la situacin de la participa-cin ciudadana en Mxico.

A partir de una revisin y discusin sobre el signifi-cado de participacin ciudadana, Regalado argumentaque en nuestro pas sta se ha promovido desde unmodelo corporativo predemocrtico que no corres-ponde a la etapa actual de desarrollo poltico en Mxi-


co. En ese sentido, seala que es necesario redefinir elconcepto y, sobre todo, elaborar junto con la sociedadnuevos programas de promocin de la participacinciudadana. No se trata, en opinin del autor, de cons-truir un tipo controlado o dirigido de participacin,sino de un proceso en el que los ciudadanos, organiza-damente, deliberen con el gobierno sobre la forma deresolver los problemas sociales.

Regalado concluye sealando que la participacinciudadana no se puede decretar ni reducir slo a undiseo de ingeniera social, sino que es un asunto quetiene que ver con la cultura poltica de los ciudadanosy los gobernantes. Adems plantea una serie de pre-guntas que seguramente servirn para alimentar la re-flexin y las propuestas en torno a la participacinciudadana.

Alejandro Natal Martnez hace referencia al papelque pueden desempear la sociedad civil y la partici-pacin ciudadana en la rendicin de cuentas, as comoa la pertinencia de crear un organismo que impulseesta tarea. El autor revisa distintos significados de ren-dicin de cuentas entendida como mecanismo de con-trol poltico, cdigo de tica, y sistema ciudadano demonitoreo o rendicin de cuentas social.

Natal advierte que la rendicin de cuentas no puededepender de un cdigo de tica, sino que precisa deun sistema eficiente de control, en el cual la autoridadasuma el compromiso de responder a la sociedad ysta, a su vez, se involucre en el proceso. Adems,argumenta que la participacin requiere la construc-cin de instrumentos que motiven y permitan a losciudadanos llamar a cuentas a las autoridades, y consi-dera que la participacin ciudadana se fortalecera conla creacin de un organismo ciudadanizado, encargado

19Introduccin

de capacitar y asesorar a la sociedad sobre los meca-nismos de monitoreo y rendicin de cuentas.

Leonardo Garca Camarena menciona algunas carac-tersticas de la cultura poltica mexicana que, en suopinin, dificultan la participacin de los ciudadanosen la poltica, como la baja confianza interpersonal y ladesconfianza hacia las instituciones. Con base en elanlisis de la Encuesta Nacional de Cultura Poltica yPrcticas Ciudadanas (ENCUP), Latinobarmetro y Global-barmetro, el autor advierte que la precaria confianzaciudadana en las instituciones y el escaso conocimien-to sobre la forma en la que funcionan las distintas es-tructuras del gobierno, complican las acciones concre-tas de participacin. Por ello, se manifiesta a favor dela aprobacin de la Ley Federal de Fomento a las Acti-vidades de la Sociedad Civil, puesto que institucionalizala relacin entre el gobierno federal y la sociedad ci-vil, fortalece a las organizaciones y reconoce sus acti-vidades, y genera nuevas prcticas y valores democr-ticos en el gobierno y la sociedad.

En la segunda parte de Mecanismos para evaluar laparticipacin ciudadana, Ana Mara Salazar, MnicaTapia y Silvia Alonso, analizan distintos aspectos de lalegislacin sobre las organizaciones de la sociedad ci-vil (OSC). Salazar revisa el marco normativo y las con-sultas que dieron lugar a la Ley Federal de Fomento alas Actividades Realizadas por Organizaciones de laSociedad Civil, publicada en el Diario Oficial de la Fe-deracin el 9 de febrero de 2004, as como el papelque desempearon las OSC en su creacin. Asimismo,hace un recuento de los logros que obtuvieron dichasorganizaciones con la aprobacin de la Ley Federal deFomento, y enuncia algunos temas que, a su juicio, seencuentran pendientes de legislar o reformar, en parti-


cular la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fe-deral, la Ley de Planeacin y la legislacin fiscal.

Por su parte, Mnica Tapia presenta los resultadosde una investigacin sobre la implementacin de laLey Federal de Fomento a las Actividades Realizadaspor Organizaciones de la Sociedad Civil. Para ello, partedel supuesto de que el marco institucional leyes, re-glamentos, polticas, reglas de operacin, lineamientos,procedimientos estandarizados, y prcticas y actitudesde los funcionarios influye en el financiamiento a lasorganizaciones de la sociedad civil que, a su vez, tieneimpacto en el nivel de profesionalismo y desempeode stas.

Tapia ofrece diversos datos sobre el modelo federalde financiamiento a las organizaciones de la sociedadcivil; el monto y destino de los recursos; el tipo deorganizaciones que reciben apoyos; los problemas yretos en la implementacin de la ley y en la coordina-cin de las actividades de las instancias federales; y lasdiferencias y coincidencias entre la legislacin federaly la legislacin local en seis entidades. A partir de estarevisin, la autora analiza con detalle y precisin lostres grandes retos que a su juicio existen en la materia:fortalecer el nivel de coordinacin y gestin de lasinstancias federales, revisar y reformar el marco legis-lativo y transitar hacia un sistema de rendicin de cuentasdonde las organizaciones informen sobre sus activida-des no slo a los donantes, sino a la sociedad en suconjunto.

Finalmente, Silvia Alonso aporta informacin del por-centaje de ciudadanos que se involucran en la partici-pacin poltica y las formas que sta puede tomar:votar, tomar parte en campaas polticas, involucrarseen actividades comunitarias, ponerse en contacto con

21Introduccin

funcionarios y realizar acciones de protesta. Para Alonso,en los ltimos aos la sociedad civil en nuestro pas seha desarrollado y organizado, por lo cual insiste en lanecesidad de promover, fortalecer y regular la partici-pacin ciudadana por medio de la legislacin. Enume-ra algunos de los aspectos que, en su opinin, debeincluir una ley federal de participacin ciudadana: es-tablecer nuevas modalidades de iniciativa y control ciu-dadano; fortalecer la transparencia de la gestin pblica;profundizar el proceso de descentralizacin con nfa-sis en la equidad y la participacin; ampliar los meca-nismos de participacin en la gestin de polticaspblicas e impulsar medidas que fortalezcan las capa-cidades, el financiamiento y la sostenibilidad de lasorganizaciones de la sociedad civil.

La tercera parte de Mecanismos para evaluar la par-ticipacin ciudadana incluye dos artculos sobre losmecanismos y retos de dos tipos de participacin delos ciudadanos en Mxico: electoral y de definicin,gestin e implementacin de polticas pblicas.

Al analizar los factores que inciden en el abstencio-nismo electoral y las medidas que podran contribuir adisminuir este fenmeno, Gustavo Meixueiro da cuen-ta de los ndices de abstencionismo en distintos pasesde Amrica Latina, el nivel histrico de abstencionismoen Mxico y algunas de las razones que tienen losciudadanos en nuestro pas para no acudir a las urnas.

Meixueiro clasifica cuatro variables que afectan elnivel de participacin electoral: normativas, individua-les, polticas y contingentes, y llega a la conclusinde que las variables polticas, en particular el grado desatisfaccin con el funcionamiento de la democracia enMxico, el inters por la poltica y la confianza en lasinstituciones, son los aspectos que ms inciden en la


participacin electoral de los ciudadanos. Por ello, pro-pone una serie de medidas que podran contribuir aelevar la participacin: regular la obligatoriedad delvoto y definir sanciones para su incumplimiento; flexi-bilizar el ejercicio del sufragio fuera de la seccin elec-toral; facilitar los trmites de inscripcin al padrnelectoral; aprobar elecciones concurrentes; implementarun agresivo programa de educacin cvica y de pro-mocin del ejercicio del voto; regular mecanismos dedemocracia directa y, sobre todo, fortalecer los meca-nismos de rendicin de cuentas.

Alejandro Navarro se refiere a los mecanismos yretos de la participacin ciudadana en la prevencindel delito, y se centra en un estudio de caso: los Con-sejos de Participacin Ciudadana en Nezahualcyotl.Luego de revisar el marco normativo del Estado deMxico en la materia, el autor presenta datos sobre laorganizacin, funcionamiento, recursos y actividadesde los Consejos de Participacin y su vinculacin conla polica comunitaria en ese municipio.

A travs del anlisis de entrevistas, encuestas y visi-tas de observacin a Nezahualcyotl, Navarro conclu-ye que existe poca o nula participacin ciudadana enla prevencin del delito en ese municipio, tanto por laineficacia de los mecanismos destinados a impulsarlacomo por la falta de comunicacin entre las autorida-des y la sociedad. Advierte que entre los principalesdesafos para la participacin ciudadana en la preven-cin del delito se encuentran la carencia de recursos ycapacitacin de los consejos, el desnimo de los ciuda-danos ante la falta de resultados, la desconfianza socialhacia las autoridades, la falta de coordinacin entre losconsejos y la polica comunitaria, y la carencia de unmarco jurdico de accin.

23Introduccin

En suma, Mecanismos para evaluar la participacinciudadana ofrece una mirada detallada al presente dela participacin ciudadana, pero tambin propone me-didas para fortalecerla. El objetivo es, de acuerdo conlos autores, impulsar medidas de legislacin y de pol-ticas pblicas, pero tambin fortalecer una cultura departicipacin que, de manera simultnea, impulse a losciudadanos a ejercer su derecho a intervenir en las deci-siones de la poltica pblica y cultive una tica de co-rresponsabilidad. El objetivo final es consolidar la con-currencia entre la sociedad, sus representantes y elgobierno.

Introduccin

El fenmeno de la participacin ciudadana, en el do-ble sentido, individual y colectivo, se nos presenta entodas partes y de las ms diversas maneras. Existendiversas aplicaciones y connotaciones del concepto par-ticipacin que reflejan su evolucin en una diversidadde relaciones sociales y polticas que se producen de-lante de nosotros. As, se habla de la democracia parti-cipativa y de que tales relaciones y actividades sonincluyentes.

En el sentido en que la usan los polticos, la demo-cracia participativa consiste en tomar ms en cuenta alos seguidores de los partidos, en tener mayor inter-locucin con los actores sociales, o en que los ciuda-danos acudan a actividades polticas. No obstante, enlos partidos polticos y entre los gobernantes escase-an los dispuestos a facilitar tal participacin, y abundanlos que se niegan a compartir el poder con la sociedadcivil de los de abajo, sobre todo en tiempos en que

Notas metodolgicaspara el anlisisde la participacinciudadana

Armando Rendn Corona

26 Armando Rendn Corona

el Estado se privatiza y es capturado por minoras pri-vilegiadas.

La distincin entre participacin poltica y participa-cin social orienta la investigacin hacia campos espe-cficos: de un lado, elecciones-partidos, gobernantes-gobernados; del otro, el activismo ciudadano en tornoa necesidades pblicas. Pero hay una frontera borrosaentre ambos campos de participacin, as como simili-tudes entre la participacin social y la poltica, lo cualplantea problemas similares para la investigacin.

Debido a la hegemona del modelo de democraciarepresentativa, tradicionalmente ha despertado mayorinters el estudio de la participacin poltica, entendi-da como poltica electoral y partidaria, incluyendo lano participacin, particularmente el abstencionismo.

El inters por los nuevos sujetos sociales y nuevosmovimientos sociales en las ltimas dcadas ha pro-porcionado un andamiaje para el entendimiento delfenmeno participativo que da un sentido ms amplioa las dimensiones de lo pblico y de la poltica. Demodo que ocupa ya un lugar indiscutible la nocin delinters pblico, lo que significa que todo lo que es deinters comn para las personas es pblico, y todo lopblico es poltico. De esta manera lo poltico se des-dobla en lo que es de inters para la sociedad y lo quees propio de la actividad del Estado. En suma, lo pbli-co es no estatal y estatal.

Desde la perspectiva de la participacin poltica, stadeja de ser un asunto de los agentes especializados (par-tidos, funcionarios, grupos de poder, medios de comu-nicacin, etctera) para convertirse en objeto de interscotidiano en todo lo que concierne a la sociedad y alas comunidades. La gestin de las instituciones pbli-cas se ha vuelto objeto de escrutinio y de influencia.

27Notas metodolgicas para el anlisis

No obstante que hay problemas generales que afec-tan a la humanidad en su conjunto, se debe reparar enque hay diferencias en los motivos de la participacinen sociedades avanzadas, o del primer mundo o me-tropolitanas, y los problemas que enfrentan las socie-dades atrasadas, dependientes, colonizadas, pobres.Entonces, desde esta segunda situacin, resalta la im-portancia de estudiar la participacin ciudadana que seha convertido en una frmula histrica para salir deuna crisis endmica, que produce pobreza, desigual-dad y exclusin. La participacin desencadena proce-sos de cambio, de reconstruccin y construccin derelaciones sociales y de poder.

Hay que advertir, sin embargo, que en el espectrode la sociedad civil aparece la fuerza social actuantede la burguesa, con un discurso ciudadano y ligado atemas propios de la derecha. Resulta un juego de fuer-zas sociales que se mezclan y chocan. En cualquiercaso, importa saber cules son los proyectos en juego,cules sus capacidades para implantarlos, cul es sudensidad, sus lmites, la tendencia futura.

Operacionalizar el concepto de participacin

El concepto de participacin civil remite al carcterciudadano. Pero el concepto ciudadano no debe redu-cirse a los atributos legales de la ciudadana, como elde nacionalidad, la edad u otros, sino a las personasdotadas de derechos civiles que los ejercen, sobre todosi esos derechos no estn legalizados. La participacinciudadana est por encima de las restricciones o exclu-siones de las personas por razones de extranjera, raza,religin y otras, de modo que los menores de edad, los


presos y cualquier persona excluida poseen derechoshumanos, de manera que el derecho a la participacinde las personas en asuntos pblicos es universal.

Un concepto operativo de aceptacin general es elque define a la participacin como la intervencin per-sonal, consciente, voluntaria y directa en asuntos deinters pblico. Lo pblico se refiere no slo a losasuntos que corresponden a la esfera del Estado (comoel derecho al sufragio), sino tambin a lo que interesaa una colectividad social. De ah que se distinga entreparticipacin poltica y participacin social.

Una dificultad que se arrastra desde hace aos esuna definicin que borda sobre los fines de la partici-pacin, que se restringe a la funcin de influir en lasdecisiones de los detentadores del poder poltico o delas organizaciones polticas.1 De entrada hay que acla-rar que si bien ese propsito est presente en la parti-cipacin, es insuficiente porque atiende a una funcin,la de control social sobre el poder pblico, aunquetambin abarcara todo poder concentrado y monopo-lizado, como por ejemplo en las empresas, organiza-ciones sociales, instituciones religiosas, etctera. Perola participacin tiene, cuando menos, otros dos signifi-cados: el de compartir las decisiones y el de ejecutarpor s mismos las propias decisiones, lo cual es propiode la democracia directa.

La intervencin consciente consiste en un razona-miento cargado de significacin tica, usualmente mo-tivado por necesidades, que lleva al individuo a adoptarun comportamiento y a emprender acciones en torno aesas motivaciones. La accin voluntaria implica como

1 Gianfranco Pasquino (comp.), Manual de ciencia poltica, Alian-za Editorial, Madrid, 1988; Gurutz Juregui, La democracia en laencrucijada, Anagrama, Barcelona, 1995.


su nombre lo indica, una autonoma de la voluntad, esdecir, no inducida o forzada por otro mediante coac-cin. De ah la diferencia entre participacin y movili-zacin; esta ltima es tpica de un poder externo,generalmente el poder poltico, que induce a la accinen torno a los fines del poder, bajo coaccin y contra-prestacin. En este sentido, la movilizacin es peculiara los regmenes dictatoriales, en especial en sus for-mas cesariana y totalitaria. A su vez, este significadode la movilizacin no se confunde con una forma deaccin colectiva que tambin se llama movilizacin.

La participacin poltica es un proceso de politizacin,y para Lagroye el mantenimiento y desarrollo de acti-vidades dotadas de significacin poltica, se deben a laaccin constante de esos agentes (dirigentes, partidos,periodistas comunicadores).2 Ahora bien, esa partici-pacin se produce para conservar el orden poltico opara impugnarlo.

En un sentido ms amplio de lo poltico, intervienenlo mismo los agentes especializados como los sectoressociales con sus propias formas de comprender lascategoras de juicio poltico. As, este significado de lapolitizacin es variable y, por tanto, susceptible deuna mediacin segn se trate de los agentes especia-lizados o de ciudadanos comunes. Esto obliga a sabersi los cdigos conceptuales son distintos en unos y enotros, si bien finalmente les permiten comprender ca-balmente los significados polticos esenciales aunqueno sean especialistas.

La participacin ciudadana tiene como condicin esapolitizacin, a la que van unidas la voluntad de actuary el compromiso colectivo. Con esos elementos se

2 Jacques Lagroye, Sociologa poltica, Fondo de Cultura Econ-mica, Argentina, 1993, pp. 300-301.


puede entonces mensurar la capacidad para participaren los asuntos pblicos. Tericamente, el ciudadanoideal se interesa por los asuntos pblicos y los intere-ses inmediatos de su comunidad y participa en ellos,se informa, se gua por principios, percibe las realida-des polticas, las discute y juzga racionalmente.3 As,ocuparse de los asuntos que afectan al conjunto de lacomunidad y participar en actividades colectivas cons-tituyen el ejercicio de la ciudadana. Alrededor de es-tas categoras se constituye la sociedad civil. El ciuda-dano real posee estas cualidades en grado variable,con una constancia variable, y determinar esos gradoses tarea de la investigacin concreta.

As, la indagacin emprica tendr que precisar cmolas personas perciben el concepto de participacin,que es polismico, segn el lenguaje de las personas ylas formas con que se relacionan los conceptos. Porejemplo, involucrarse, interesarse, comprometerse; ayu-dar, cooperar, colaborar; ser til, hacer algo que megusta, informarse; manifestar, reclamar, buscar solucio-nes; integrar un grupo, unirse, organizarse.4

Desigualdades de la participacin

As, ni el inters por la poltica ni la participacin soncompartidos por todos. Esta definicin permite clasifi-car a los ciudadanos participativos de una mayora queno lo es. Una hiptesis constatada con frecuencia esque slo una minora participa, mientras que la mayo-ra lo hace de manera ocasional o no lo hace. En la

3 Ibid., p. 318.4 Red Interamericana para la Democracia, ndice de participa-

cin ciudadana en Amrica Latina 2005, Buenos Aires, 2005.


perspectiva aqu planteada resulta importante subrayarlas dificultades para llegar a una sociedad civil fuerte,para lo cual hay de ver con detalle las razones por lasque es desigual la participacin social.

a) Algunas expresiones de la exclusin poltica ysocioeconmica provocan sentimientos de impo-tencia, indiferencia y comportamientos irreflexivos.Un supuesto sujeto a verificacin es que los gru-pos socialmente dominados presentan dificulta-des para aprender las reglas y el lenguaje polticos.Esto se relaciona con la tendencia a delegar todala responsabilidad en quienes representan sus in-tereses. Una consecuencia de la escasa politizaciny poca comprensin es que basan sus opinionesen evaluaciones vagas de carcter moral y enestereotipos. Por otro lado, se necesita identificarlas polticas deliberadas de exclusin de los gru-pos dominados; la no participacin es una de lasmanifestaciones del despojo.

b) En el lado opuesto, el monopolio de lo polticopor las lites y los beneficiarios del sistema pol-tico se sostiene por una mayor politizacin quelos induce a adoptar un comportamiento ms ra-cional (medido por el balance costo-beneficio).Es necesario verificar la tesis de Lagroye segnla cual los miembros de los grupos dominantes,en virtud de sus caractersticas sociales y el co-nocimiento de los efectos de la accin polticasobre su propia posicin, se interesan directa-mente por la participacin en las actividades c-vicas.5

5 Lagroye, Sociologa poltica, op. cit., p. 330.


Para una medicin emprica de ambas suposicionesse necesita relacionar ciertas actividades participativascon la clasificacin de individuos por sector social, edad,nivel de ingresos, de educacin (mtodo conductista).Se puede medir (por encuestas) las actitudes y la pro-pensin a participar de la poblacin en general com-parndolas con los efectivamente participantes; en elprimer caso la disposicin o su ausencia es potencial,mientras que en el segundo es fctica, entonces lo queinteresa saber es por qu participan los participantes,es decir, sus motivaciones. La tesis de que las clasesdominantes participan ms y las clases dominadas par-ticipan menos puede ser confrontada con la realidadde la lucha de clases en momentos distintos de sumi-sin pasiva o de polarizacin.

En un mismo grupo y entre grupos, el inters por lapoltica y las formas de participacin varan. Adems,es interesante saber en un proceso cules son los asuntosque interesan y cul es la tendencia de las formas deaccin (progresivas, regresivas; evolucin, involucin).

Adems de atender a las diferencias entre participa-cin poltica y participacin social, vale la pena vincu-lar ambas cuestiones de manera secuencial; por ejemplo,se puede plantear la cuestin as: el inters y compro-miso poltico induce al compromiso social, o a la in-versa, el compromiso social estimula la participacinpoltica. O de esta otra manera: si los canales de parti-cipacin poltica se cierran o disminuyen, la inquietudse canaliza hacia la participacin social. El problema adespejar es en qu medida ambas esferas se disocian ose influyen recprocamente.

Los indicadores ms frecuentes usados en la medi-cin de la participacin poltica de los ciudadanos conderecho a votar son mediante escalas de actividades y


actitudes: cmo participa? Vota o no? Participa enactividades polticas tales como informarse? Participaen campaas, asiste a reuniones, se afilia a un partido,hace aportaciones econmicas, discute de poltica? (no,espordicamente, s, regularmente). Una de las actitu-des se refiere al inters por la poltica: indiferente,dbil, fuerte. O bien: poco, mucho, nada.

El instrumento a aplicar es un cuestionario; se puedepreguntar si se est dispuesto a discutir un tema polticoo no. Respecto de la valoracin de hechos se puedepreguntar si sabe ubicar a un candidato o partido en unaescala de izquierda a derecha. El investigador clasifica,de acuerdo con sus propias ideas, las respuestas encuanto a si una opinin poltica es coherente o no.

Estos mismos datos se cruzan con otras variablescomo a) estratos sociales y ocupacionales, escolaridad,gnero, etctera; b) el anlisis comparativo por perio-dos, que indicar una tendencia al decaimiento o alincremento. Ambos sirven para el anlisis comparati-vo. La cuestin es determinar las causas de ambas con-ductas, condicionamientos objetivos y fortuitos.6

Adicionalmente hay que relacionar estos comporta-mientos segn sean influenciados por la valoracin quese haga del gobierno, de los partidos y de los dirigen-tes. Se ha constatado que la mayor confianza induce auna mayor participacin poltica, as como la conside-racin de que la participacin puede cambiar lo quehace el gobierno o el parlamento; por el contrario, lafalta de confianza lleva al convencimiento de que nadase puede hacer.7

6 Ibid., pp. 19-21.7 Peter A. Hall, El capital social en Gran Bretaa, en Robert

Putman (coord.), El declive del capital social, Galaxia-Gutemberg,Crculo de Lectores, Barcelona, 2003, pp. 73-76.


La participacin poltica y en la vida asociativa noes homognea en la sociedad. Respecto a la posicinsocial se puede adelantar la hiptesis de que en losniveles superiores hay mayores probabilidades de par-ticipar polticamente, y a la inversa; tambin podrasuceder entre los que tienen ms tiempo libre y entrelos que viven en grandes ciudades. En resumen, laexclusin de todo tipo se refuerza por la falta de parti-cipacin (la clase obrera, trabajadores precarios y j-venes adems de mujeres), mientras que quienes msparticipan son personas de clase media y alta, de edadmadura y con alta escolaridad, etctera.

Estas desigualdades pueden ser mejor precisadasaadiendo los indicadores ms pertinentes, entre ellos:grupos de edad, gnero, posicin social (niveles deingreso), profesin (estratos de trabajadores, estratosde funcionarios, profesiones liberales), escolaridad, lu-gar de residencia (rural, urbano, regiones ricas o po-bres), situacin familiar, etctera.

Es importante agregar una precisin ms respecto alos grupos dominados y desposedos. Influye en laparticipacin y opiniones polticas la pertenencia aorganizaciones profesionales tales como los sindicatos?o, de una manera ms general, la pertenencia a aso-ciaciones de cualquier tipo influye en una mayor parti-cipacin poltica?, y a la inversa, la no pertenencia aasociaciones refuerza la marginalidad poltica? Hayconstataciones positivas en ambas cuestiones, por loque hay que precisar qu tipo de asociaciones socialespropicia mayor participacin y cules formas de parti-cipacin son ms asequibles para las personas y gru-pos no organizados.


Participacin social

La participacin social no se refiere a actividades pol-ticas electorales y partidarias, sino a la vida de la co-munidad, a los problemas sociales cotidianos. La parti-cipacin en asuntos comunitarios se puede observar,segn propone Hall, en dos dimensiones: confianza yreciprocidad mutuas y asociarse con regularidad, loque a su vez tiene consecuencias en la organizacinde la sociedad. Es posible observar estas variables engrados: grado de asociacin, grado de trabajo volunta-rio para la comunidad. A mayor sociabilidad mayorcapacidad para emprender alguna accin colectiva.

Una cuestin muy importante para conocer la forta-leza o debilidad de la sociedad civil es la densidad delas asociaciones. Para ello habr que calcular el nme-ro de asociaciones de todo tipo (juveniles, mujeres,deportivas, prestacin de servicios, ecolgicas, etcte-ra). Adicionalmente el nmero de afiliados en cadatipo de ellas. Un elemento complementario es cuntotiempo se dedica a actividades asociativas o partici-pativas, lo que depende de la condicin laboral, entreotras situaciones.8 Finalmente, la interconexin entre lasasociaciones, es decir, la formacin de redes de relacinque pueden potenciar la dinmica participativa.

Puesto que la sociedad no es homognea, es impor-tante saber qu clases sociales tienen mayor o menordensidad asociativa y por tanto mayor participacin.As, estos criterios se cotejan por clases sociales con elpropsito de conocer el grado y la variedad de asocia-ciones a las que se pertenece. Para saber si es poco omucho se relaciona como proporcin del grupo social;

8 Hall, El capital social..., op. cit., pp. 37, 39, 40, 46.


por ejemplo, la proporcin de jvenes participativosdentro del rango de edad.

Una conocida encuesta realizada por la Red Inter-americana para la Democracia indaga sobre la diversi-dad de la participacin en organizaciones polticas ysociales agrupadas en ocho rubros, a las que relacionacon la variable temporal preguntando si lo ha hechoen los ltimos doce meses, pero adems el grado departicipacin: si ocupa cargos, asistencia a reuniones,cuotas, participacin en la toma de decisiones, y sisolicita o recibe informacin. Las formas y grado departicipacin llevan a plantear la cuestin de si sonacumulativas, o sea, si una forma de participacin con-diciona la intervencin en otra forma ms comprometi-da. Esto a su vez se vincula al problema de una estrati-ficacin de los participantes: los que participan muchoo poco, y las fronteras con la no participacin.9

La intensidad de la participacin no puede versecomo una foto fija, sino como procesos dinmicos queascienden o descienden por influjo de diversos facto-res. As, se comparan varios aos para saber si aumen-ta o disminuye, se puede contrastar con el crecimientodemogrfico, o si algn factor influye, como el aumen-to de la escolaridad que se considera decisivo en lassociedades desarrolladas, y que importa saber si esigualmente influyente en las sociedades atrasadas. Unfactor de gran inters en nuestro tiempo es el aumentodel tiempo libre por la disminucin del tiempo de tra-bajo debido al aumento tecnolgico de la productivi-dad, y paralelamente el desempleo. Aqu la cuestin aaveriguar es si el aumento del tiempo libre significa unaumento de la participacin social.

9 RID, ndice de participacin ciudadana..., op. cit.


El rgimen neoliberal y los cambios en la estructurasocial pueden ser evaluados en este sentido, ya que ladeclinacin de actividades tradicionales, el trabajo pre-cario e informal y la desaparicin de las organizacio-nes pueden destruir un nivel dado de ayuda mutua, deasociacin, de confianza, con todas las anomalas quepuede acarrear la desestructuracin social.10 Aqu elproblema a despejar es si la desintegracin social cau-sa el descenso en la participacin y una redundantemarginacin.

Esta posibilidad tiene que ser contratada con la res-puesta contraria: la exclusin econmica puede reforzarla unidad familiar y la solidaridad con los grupos afines;las situaciones colectivas de despojo y exclusin moti-van con frecuencia la resistencia organizada y por tantoformas de participacin elevadas. Incluso la desintegra-cin familiar puede alentar la bsqueda de formas deagregacin sustitutas en los grupos de amistad, en aso-ciaciones y a formas de participacin compensatorias.

La cultura cvica tambin est relacionada con laparticipacin, concretamente se pueden visualizar dosvertientes opuestas: a) una mayor responsabilidad antelos dems se vera reflejada en conductas ticas; y b) alcontrario, las conductas antisociales que derivan del re-lativismo moral indican un bajo compromiso social; porejemplo, en qu grado la gente justifica robar, tirar ba-sura en cualquier parte, participar en actos de corrup-cin, vandalismo o cualquier otra conducta contraria alinters pblico.11

Una vez que se conocen las prcticas participativasen la vida comunitaria, importa saber si las preocupa-

10 Ibid., pp. 338-343; Hall, El capital social..., op. cit., pp. 78-80.11 Ibid., pp. 67-70.


ciones son solamente locales e inmediatas o naciona-les y mediatas. Se puede suponer que en este caso laspreocupaciones giran en torno a necesidades y reivin-dicaciones particulares (particularismo, localismo), perohay problemas que son de un alcance ms general enlos que lo particular contiene lo general, como el me-dio ambiente, los derechos humanos, el empleo. Sinembargo, lo que debemos conocer es cmo las perso-nas relacionan lo uno con lo otro, la solucin de pro-blemas en ambos contextos.

La autonoma de la sociedad civil

La constitucin de la sociedad civil est estrechamenteligada a su autonoma frente al Estado, el mercado ylas empresas capitalistas. Sin embargo, la autonoma esun supuesto cuyos lmites efectivos se deben probar.Limitaciones a dicha autonoma se presentan con fre-cuencia por parte del Estado porque ciertas polticaspblicas, como la poltica social administrada por losorganismos para pobres, buscan mantener relacionesde dependencia y subordinacin de los beneficiarios,una de cuyas manifestaciones es el clientelismo. Lospartidos polticos hacen lo mismo para obtener la leal-tad y el apoyo electoral.

De la misma manera, las empresas ponen en mar-cha movimientos sociales con fines de mercadotecnia,ya sea para mejorar la imagen o para imponer patro-nes de consumo. Es el caso del aparente altruismo queen Mxico se denomina Teletn, pero tambin me-diante fundaciones, patrocinios y organismos de facha-da que promueven la participacin ciudadana con finespolticos.


Otro campo de anlisis de la autonoma de los gru-pos sociales de base en la relacin que guardan conlas ONG, que asumen un papel de intermediacin yrepresentacin frente a los poderes pblicos y priva-dos. Son relaciones de dependencia y subordinacin,que pueden inhibir el empoderamiento de los grupossociales.12

La autonoma de la sociedad civil puede ser obser-vada en relacin con algunas variables significativas,por ejemplo, en su capacidad de autogobierno, finan-ciera, en el diseo de sus proyectos y en las relacionesde oposicin y colaboracin con sus adversarios.

Innovacin en las relacionesentre el Estado y la sociedad

La concepcin contempornea de sociedad civil ya noparte de la oposicin de la esfera privada (la propie-dad) frente a la esfera estatal, como argument el libe-ralismo del siglo XIX, sino de la diferenciacin de losderechos humanos colectivos y genricos frente al Es-tado y a la economa capitalista. Su condicin de exis-tencia es la nocin de ciudadana basada en reconoci-miento de los sujetos como portadores de derechos,reconocidos o potenciales, que prevalecen como unconjunto normativo que regula la convivencia social.

Esta nocin de ciudadana reivindica para la socie-dad derechos que estaban reservados para el Estado,agrupados en el derecho a intervenir directamente so-bre los asuntos pblicos sociales y polticos. De esta

12 Mait Serrano Oate, Las ONG en la encrucijada: del Estado debienestar a la franquicia del Estado, en Marisa Revilla Blanco (coord.),Las ONG y la poltica, Istmo, Madrid, 2002, pp. 66-94.


manera lo pblico cobra una amplitud nueva que poli-tiza lo social y socializa lo estatal. Entonces es relevan-te a la observacin el proceso por el cual un asunto sevuelve pblico ya sea que corresponda a la esfera dela propiedad privada (en nuestro tiempo monopolista)o a la esfera estatal.

Esta nocin de ciudadana se expresa en la demo-cratizacin de todas las esferas de la vida, implicandoa la sociedad misma (sus instituciones y organizacio-nes, tales como la familia, las organizaciones de agre-gacin de intereses); en este mbito se puede hablarde democracia social. Asimismo, los procesos de de-mocratizacin se extienden al Estado y al mercado.Este fenmeno se conoce como democracia partici-pativa o radicalizacin de la democracia.13

En la medida en que estos procesos son uno de losgrandes cambios de nuestra poca, cobra especial im-portancia para la observacin de la participacin ciu-dadana la evolucin de las intervenciones que vuelvenpblico lo poltico y la economa capitalista, as comolos progresos de las reivindicaciones democratizadorasde las instituciones propiamente sociales. Se debe su-poner que los cambios no suceden al mismo ritmo enlas tres esferas, ni con la misma intensidad ni en lasmismas formas. Asimismo se necesita estar atentos alas repercusiones que los cambios en una esfera cau-san en las otras: los cambios en las relaciones familia-res pueden influir en el activismo cvico y stos en lasrelaciones entre el Estado y los ciudadanos, lo cual

13 Una muestra de experiencias internacionales de una diversi-dad de vas de democratizacin mediante la participacin social laencontramos en la versin reducida de una obra mayor, Boaventurade Souza Santos, Democratizar la democracia, Fondo de CulturaEconmica, Mxico, 2004, p. 591.


requiere de las debidas precisiones en cuanto a losconceptos operacionales y las prcticas concretas.

Para ello es indispensable ubicar las estructuras ylos mecanismos autoritarios que se impugnan parademocratizarlos. La expresin del conflicto y cambiose pueden buscar en varias direcciones, como por ejem-plo: a) el control social sobre el Estado y el mercado(contralora social, observatorios ciudadanos, mecanis-mos de transparencia, de consulta, etctera); b) lasinstituciones y mecanismos cogobierno, corresponsa-bilidad, codecisin, de ciudadanizacin de organismospblicos, en suma, una especie de dualidad de poderen grados que se deben determinar; c) en el ordena-miento jerrquico de los miembros de la familia, lascomunidades, las organizaciones sociales, d) en la ti-ca y las costumbres.

Dinmica

Anteriormente mencionamos que asociarse con regula-ridad bajo nuevas relaciones de confianza y reciproci-dad mutuas tiene consecuencias en la organizacin dela sociedad. Concretamente, se trata de determinar lacapacidad de la sociedad de introducir cambios en lavida poltica y mejorar polticas dirigidas a la pobla-cin de bajos recursos, segn lo expresa Avritzer, osea, cmo el movimiento participativo, en el caso deBrasil, influye en la sociedad civil para mejorar la cali-dad de vida y la forma de hacer poltica.

Este proceso de publicizacin y democratizacinpuede ser empricamente observado en cuanto a susefectos de aumento o disminucin de: a) la exclusinsocial; b) desigualdad social, c) democratizacin de


estructuras y prcticas, d) capacidad de organizaciny movilizacin de los sectores populares y medios, ye) por contrapartida de sus adversarios en procesos deconflicto.

El desarrollo de la participacin y su capacidad orga-nizativa (empoderamiento) en el doble sentido de con-trol y cogobierno se puede observar en los procesosde construccin de espacios pblicos (no institucio-nales, semiinstitucionales e institucionalizados) dondeconvergen los organismos y ciudadanos, como puedenser foros, asambleas sectoriales, presupuesto partici-pativo.

La creacin de espacios pblicos, a su vez, permiteobservar el desarrollo de la deliberacin: a) debatessobre temas e intereses; y b) debates sobre amplia-cin y democratizacin de la gestin estatal.14

Para apreciar el proceso de las mltiples formas departicipacin social se pueden establecer parmetroscomo los siguientes: a) inicio de las luchas; b) termina-cin; c) continuidad; d) ritmo; e) intensidad; f) desarro-llo desigual: avance, estancamiento, retroceso.

Cabe suponer un desarrollo desigual entre los movi-mientos, en qu medida son o no simultneos, unoscomienzan primero y otros se incorporan despus, unosson ms dbiles que otros; el grado de articulacinentre ellos (convergencias, alianzas). Aqu la periodiza-cin es indispensable.

14 Evelina Dagnino (coord.), Sociedad civil, esfera pblica y de-mocratizacin en Amrica Latina, Fondo de Cultura Econmica,Mxico, 2002, p. 419 (en particular vase la introduccin).


Participacin y clientelismo

La institucionalizacin del lado del movimiento socialtambin puede ser vista del lado del Estado, en elsentido de registrar su influencia para cambios en lasinstituciones pblicas. Habr que responder entoncesa las siguientes preguntas: los espacios pblicos so-ciales se abren un lugar en la estructura institucional?,la participacin en las microlocalidades ha producidoformas descentralizadas en la administracin pblica?,en qu medida las decisiones consensuadas por lapoblacin son vinculantes para quienes toman las de-cisiones polticas?, y cmo se combinan las estructu-ras participativas con las estructuras poltico-adminis-trativas?

En el caso del sistema de Presupuesto Participativoen Brasil surgen innumerables aportaciones a la inves-tigacin emprica, de las cuales recogemos algunastiles en el caso mexicano que nos sugieren las inves-tigaciones de Leonardo Avritzer sobre Belo Horizontey Porto Alegre, as como el estudio comparativo de103 municipios con Presupuesto Participativo en Brasilrealizado por Ana Clara Torres y Grazia de Grazia:15

1. La poblacin recibe beneficios materiales delgobierno local); cmo son conseguidos?: por mo-vilizacin o presin de la comunidad, por lamediacin de polticos, por relaciones persona-

15 Leonardo Avritzer, Sociedad civil, espacio pblico y poderlocal: un anlisis del Presupuesto Participativo en Belo Horizonte yPorto Alegre, en Dagnino, Sociedad civil, esfera..., op. cit., pp. 120-153; Ana Clara Torres Ribeiro y Grazia de Grazia, Experiencias deOramento Participativo no Brasil. Periodo 1997-2000, EditoraVozes-Frum Nacional de Participaao Popular, Petrpolis, Ro deJaneiro, Brasil, 2003, p. 118.


les. Es interesante saber si se reciben beneficiosa cambio de apoyo poltico y si la amplia parti-cipacin y organizacin comunitaria crea unanueva forma de hacer poltica (planeacin de-mocrtica).

2. La poblacin es tomada en cuenta para la elabo-racin de los planes de ingreso y gasto del go-bierno local?, con qu frecuencia se producedurante el ao?, cuntas personas participan? (va-riacin anual). Esta variable es de primera im-portancia para conocer el involucramiento de lapoblacin y se puede registrar con indicadoresprecisos; por ejemplo, en una ciudad divididapor regiones en las que hay una distribucinsocioeconmica de la poblacin, cuntas perso-nas participan por regin?; distribucin por g-nero, por rangos de edad, escolaridad, nivel deingresos, ocupacin y otros indicadores.

En cuanto al problema de que en la disputapor la distribucin del gasto pblico se benefi-cien ms los grupos ms organizados dejandoatrs a los no organizados y ms marginados, esimportante saber si los que participan en las de-liberaciones pblicas pertenecen a asociacionesvecinales o de cualquier tipo. Suponiendo quela participacin se da de manera organizada yque se eligen representantes, importa averiguarsi se produce una discrepancia entre los nivelesmedios de la poblacin y los de los dirigentesen cuanto a los indicadores antes mencionados(ingreso, escolaridad), y si esto incide en el re-parto de los beneficios gubernamentales, es de-cir, si influye en la reduccin de desigualdades yen la elevacin de la calidad de vida.


3. Nivel de carencias en servicios pblicos segnniveles socioeconmicos de la poblacin y se-gn su distribucin territorial. El diagnstico condatos existentes debe relacionarse con las fuen-tes sociales de los ingresos del gobierno local yel destino de los gastos segn la estructura so-cial. Supongamos que el gobierno sigue unaspautas y los sectores populares otras: cmo in-fluye la participacin popular en la reorientacindel gasto pblico?, predominan los criterios tc-nico-administrativos o las prioridades decididaspor la poblacin?, cules son las polticas pbli-cas que efectivamente elevan la calidad de vidade la poblacin con menos recursos?, la partici-pacin popular en la elaboracin de las polticaspblicas es episdica y bajo presin, o es esta-ble y bajo negociacin?

En el contexto mexicano hay problemas de primerimportancia en el proceso de constitucin de la socie-dad civil, como son la debilidad de las tradiciones aso-ciativas, altos grados de represin pblica y privada,relaciones viciadas entre base y dirigentes, particular-mente tendencias oligrquicas, clientelistas y corrup-tas. De ah que resulte importante despejar cuestionesconcretas:

1. Cmo interviene la comunidad en el reconoci-miento de sus problemas?, cmo se recogen lasnecesidades?, existen reuniones de base o asam-bleas?; se expresa mediante dirigentes formaleso informales, pero slo cuando hay moviliza-ciones. Sobre el mbito de la poblacin partici-pante: reuniones microcomunitarias (barrio, ca-


lle, unidades habitacionales, colonias, pueblos,etctera); hay alguna articulacin entre las re-uniones y asambleas microvecinales y macro?,directamente o mediante representantes?

2. Sobre los dirigentes: cmo se constituyen?, hayrenovacin regular?, hay elecciones?, estn for-malizadas sus atribuciones, la duracin del man-dato, la rendicin de cuentas?

3. Adems de las reuniones, existen otros mediosde comunicacin entre la poblacin?, el gobier-no proporciona informacin sobre los problemasy sobre el ejercicio presupuestal?, hay algncontrol, seguimiento o acompaamiento de lapoblacin sobre las obras pblicas?

El tema de la participacin ciudadana en los mbitosde la vida pblica se encuentra ubicado, desde media-dos de los aos ochenta del siglo XX, en las agendaspolticas mundial, nacional y local. De hecho, desdelas esferas del gobierno y la sociedad se ha invocado ala participacin ciudadana como elemento capital sinel cual ningn problema social podra resolverse o demenos enfrentarse con mayor xito. La importanciade esta temtica emerge justamente cuando a media-dos de los aos ochenta del siglo XX cobra fuerza portodo el mundo una serie de movimientos definidoscomo de la sociedad civil y/o ciudadanos y, paralela-mente, el tema de la democracia electoral avanza demanera significativa al grado de convertirse en el para-digma dominante.

A partir de entonces, la participacin ciudadana se-al la necesidad de que la democracia alcanzara di-mensiones ms sustantivas y llegara a todos los mbitoso rincones de la vida social y poltica. Finalmente, elderecho y respeto al voto se haba ganado aunque

Evaluar la participacinciudadana, s pero...

Jorge Regalado Santilln

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muy pronto empez a haber evidencia de su insufi-ciencia. Los ciudadanos pronto se dieron cuenta deque si bien elegan con cierta libertad a sus gobernan-tes y representantes, eso no significaba que sus pro-blemas, demandas y necesidades fueran resueltas osatisfechas. As, empez a suceder lo que Bobbio plan-teara en el sentido de que llega el momento en quepara los ciudadanos lo importante son las cosas que pue-den decidir con su voto entre eleccin y eleccin. Esdecir, cuando los ciudadanos han ganado la certeza desu voto, lo que viene es que tengan asimismo la certe-za de que pueden seguir tomando decisiones impor-tantes a travs del voto u otras formas de participacin.

Contradictoriamente, la brecha que separa a la clasepoltica de los ciudadanos comunes y corrientes1 em-pez a acrecentarse justo con los procesos de alternan-cia. En el mismo momento en que todos los partidos

1 Por ciudadanos comunes y corrientes me refiero a aquellos queno pertenecen a ningn partido poltico y que tampoco formanparte de ninguna organizacin social corporativa o colectivo deapoyo a candidato o poltico profesional en lucha por una porcinde poder. Son aquellos ciudadanos que simplemente se dedican atrabajar, si tienen esa oportunidad, pero que tienen inters por lavida poltica y se informan respecto de ella, si bien lo que ven enlas pantallas televisivas, leen en la prensa o escuchan en la radioson escndalos de polticos y gobernantes que se pagan salariosaltsimos y se otorgan bonos; polticos que se enriquecen inexplica-blemente; gobernadores preciosos presuntamente ligados a redespornogrficas; polticos sin principios e ideologas pero s con in-tereses personales evidentes. En el caso mexicano no importa elpartido, lo que significa que se trata de un problema estructural,de la cultura poltica del sistema predominante. El sistema polticomexicano y su cultura, luego de los procesos de alternancia pol-tica, han demostrado tener el poder de someter a todos los partidosa sus reglas y formas de funcionamiento. Los partidos, por su parte,han demostrado tambin que no tienen el poder ni la vocacinpara modificar dicho sistema y su cultura. Se han acomodado per-fectamente.

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empezaron a tener posibilidades de gobernar y repre-sentar a un mayor nmero de personas, su alejamientode la sociedad se hizo ms agudo. Paradjicamente,cuando se ampli el margen de la democracia formal,la crisis de los partidos polticos, de los gobernantes yde los procesos electorales entr en una espiral demayor crisis. Pocas veces en la historia contempornease haba desconfiado tanto de la poltica y de los pol-ticos profesionales. Si bien podemos encontrar datosdesde los tiempos de Napolen,2 rara vez en la histo-ria se haba mercantilizado tanto el ejercicio y la pues-ta en prctica de la poltica.

En Mxico, al menos desde hace tres dcadas, losgobernantes federales, estatales y municipales han afir-mado que para atender con mayor xito los problemassociales, o para que las decisiones de gobierno gocende mayor legitimidad, resulta de vital importancia laparticipacin ciudadana. Se entiende, entonces, quemientras sta no suceda los problemas seguirn agra-vndose o, por otro lado, que la oposicin social a lasdecisiones de gobierno se incrementar, lo cual havenido sucediendo puntualmente.

Debido a ello es que por tantos aos se ha habladode esta dualidad de asuntos: democracia y participa-cin ciudadana. Nuestra circunstancia seala que stosseguirn siendo, por varios aos ms, temas vigentes.Por tanto, se antoja plantear algunas preguntas comolas siguientes: si los gobernantes y la sociedad estnde acuerdo en que haya participacin ciudadana, porqu motivos sta no sucede, al menos en el grado eintensidad que, se supone, la circunstancia amerita?,qu balance se puede hacer de los esfuerzos realiza-

2 Vase Carlos Marx, El dieciocho Brumario de Luis Bonaparte,2a. ed., Hamburgo, 1869.


dos por el gobierno y la sociedad en esta materia?,realmente los gobernantes desean que haya partici-pacin ciudadana o se trata slo de una pieza discursi-va?, cul es el tipo de participacin ciudadana que losgobernantes promueven?, en verdad la sociedad tieneuna actitud o comportamiento participativo?, es co-rrecto seguir afirmando que el xito en la solucin delos problemas sociales depende, en mucho, de la par-ticipacin ciudadana o se le est otorgando mayor im-portancia de la que realmente tiene?

Cuestin de enfoque

Hace muchos aos Albert Einstein dijo: cuando unproblema, por ms que uno haga por resolverlo, seresiste, es que est mal planteado.3 En materia departicipacin ciudadana, evidentemente esto ha estadosucediendo en Mxico. Por ms de 30 aos se ha abor-dado este problema desde una perspectiva errnea envarios aspectos. Por ejemplo, aunque se trata de unproblema de carcter estructural, las respuestas guber-namentales no han sido en ese mismo sentido. En miopinin, lo que se ha hecho y se sigue haciendo, des-pus del llamado proceso de alternancia poltica enMxico, es promover que la participacin ciudadanase d bajo el modelo corporativo predemocrtico, mis-mo que no corresponde ya a la etapa de desarrollopoltico que se supone ha alcanzado el pas. Si real-mente estamos ahora en un contexto de mayor demo-cracia, entonces no es aceptable ni correcto que en el

3 Jaume Curbet, La economa poltica de la inseguridad, Go-bernabilidad y seguridad sostenible, nm. 5, 30 de julio de 2002,www.iigov.org/seguridad


rubro participacin ciudadana se siga reproduciendo elmodelo de relaciones entre sociedad y gobierno que,por un lado, ha demostrado con creces su ineficienciay, por otro, fue acremente criticado cuando era el PRIquien gobernaba solo.

Si hacemos caso a la sugerencia del cientfico AlbertEinstein, convendra replantear, resignificar o redefinireste concepto para, de acuerdo con una nueva visin,una visin democrtica moderna, elaborar junto con lasociedad los nuevos programas de promocin de laparticipacin ciudadana. Hay que enfatizar eso de ela-borar junto con la sociedad, no pensando en ella, nointerpretndola, no representndola. La sociedad pien-sa por s misma; no necesita intrpretes, puede hablary explicarse por s misma y, desde luego, puede re-presentarse sola. Otra cosa diferente es que estemosdispuestos a escucharla, a entenderla y a reconocersus representaciones tal y como ella decidi que fue-ran y no como el gobierno quiere o considera quedeberan ser.

Enseguida voy a referirme, de forma breve, al deba-te terico que internacionalmente se est dando res-pecto del concepto participacin ciudadana.

Participacin ciudadana

Participacin ciudadana es ahora un concepto de usofrecuente y regular. Diariamente se habla de ella, y nohay dependencia gubernamental que no use tal con-cepto y que incluso tenga un programa y recursosespecficos para su puesta en prctica. Pero, realmen-te qu se quiere decir cuando se dice participacinciudadana?


Fue durante los aos ochenta que se generaliz laexigencia y la demanda de ampliar los espacios dela participacin ciudadana como instrumento para laprofundizacin de la democracia. Las luchas por am-pliar los cauces democrticos se mantuvieron durantela dcada de los noventa logrando conquistar todo unconjunto de reformas constitucionales que pusieron derelieve la instauracin de los instrumentos de la demo-cracia directa y la ampliacin de las oportunidades parala participacin ciudadana en la administracin pbli-ca.4 Contexto en el cual Mxico, como una rara excep-cin, no ha incorporado en su Constitucin Poltica lasfiguras tpicas de la democracia directa o deliberativa.5

Esto est considerado como un dficit urgente de su-perar por el proceso de cambio poltico o de la refor-ma del Estado, tema que se puso a discusin inmedia-tamente despus de que el PRI perdi la Presidencia dela Repblica en el ao 2000, aunque a estas alturas delgobierno de Fox ya puede afirmarse que no habrninguna novedad al respecto. Ni el Poder Ejecutivo, niel Legislativo, ni los partidos polticos y tampoco la

4 Nuria Cunill Grau, Repensando lo pblico a travs de la sociedad.Nuevas formas de gestin pblica y representacin social, CLAD/NuevaSociedad, Caracas, 1997.

5 En el texto Comisin de Estudios para la Reforma del Estado.Conclusiones y propuestas, coordinado por Porfirio Muoz Ledo,prologado por Juan Ramn de la Fuente y publicado por la UNAM enel ao 2001, se afirma que los principales consensos alcanzadosen el eje Democracia Participativa fueron: elevar a rango constitu-cional el principio de participacin poltica; incorporar la participa-cin ciudadana en la formulacin y evaluacin de polticas pblicasmediante la creacin de consejos en dependencias que prestenservicios pblicos. Se prev asimismo contar con esa participacinen el diseo de polticas de largo plazo relativas a servicios pbli-cos; finalmente, se recomend adoptar mecanismos de participacindirecta como el referendo, el plebiscito y la iniciativa social (p. 127).Las cursivas son mas.


sociedad empujaron para una reforma constitucionalen esta direccin.

En varios pases del continente latinoamericano las

formas de participacin se han venido desarrollando siguien-do dos vas: una institucional que se ha concretado en la

consagracin de las formas de democracia directa en sus Cons-

tituciones (Chile, Argentina, Brasil, Colombia, Per y Vene-zuela son algunos ejemplos), y otra no institucional, que se

ha concretado en un amplio men de formas participativas

que, sin perseguir objetivos institucionalizantes o de produc-cin legislativa, diversas organizaciones de la sociedad civil

han puesto en prctica, de manera destacada desde fines de

la dcada de los ochenta del siglo XX.6

Qu es la participacin ciudadana?

Tericamente, qu es y cmo se define la participa-cin ciudadana? Desde cierta perspectiva sta hacereferencia

a la participacin poltica pero se aleja de sta al menos endos sentidos: abstrae tanto la participacin mediada por los

partidos polticos, como la que el ciudadano ejerce cuando

elige a las autoridades polticas. Expresa, en cambio, aunquecon mltiples sentidos, la intervencin directa de los agentes

sociales en actividades pblicas.7

Y respecto a lo pblico, esta misma definicin dice:

6 Jorge Regalado, Noticias sobre la democracia directa en Mxi-co, en Jorge Regalado y Juan Manuel Ramrez Siz, Intervencinciudadana e innovaciones polticas, UdeG, Mxico, 2003, p. 191.

7 Cunill, Repensando lo pblico..., op. cit., p. 74.


Remitir a lo pblico es aludir en un mismo movimiento a la

sociedad como al Estado. Sin embargo, lo pblico no es undato dado, sino un proceso de construccin. Por una parte,

supone asumir la posibilidad de que la sociedad se autogo-

bierne a travs de un Estado democrtico. Asigna, por tanto,una virtualidad al Estado como espacio de realizacin de lo

pblico, pero slo en la medida que represente a la sociedad

y posibilite su propio desarrollo. Por otra parte, lo pblicoremite a la auto-organizacin social. Apunta as a la posibili-

dad de que desde la sociedad se satisfagan necesidades co-

lectivas de manera autnoma, pero sin que ello implique laabdicacin de las responsabilidades estatales.8

Entonces, siguiendo a Nuria Cunill, la participacinciudadana implica auto-gobierno y auto-organizacinde la sociedad para la satisfaccin de necesidades co-lectivas sin que ello lleve a remplazar o permitir que elEstado renuncie o limite sus responsabilidades socia-les. Es correcto que desde el gobierno se aluda a la ne-cesidad de que desde la sociedad se satisfagan ciertotipo de esas necesidades colectivas. Pero igualmente escorrecto afirmar que el gobierno no debe deslindarsede sus responsabilidades sociales como tampoco se-guir reduciendo el gasto social. Hay que volver a traeral Estado al campo de lo social pero a la vez hay queimpedir que cope todas las funciones, la dinmica y lacreatividad social. El Estado debe entender que la so-ciedad es su PAR y no su subordinado; debe entenderque hay espacios donde la sociedad debe tomar lasdecisiones con entera libertad. De eso trata cuandohablamos de participacin ciudadana.

Coincidiendo de alguna manera con Nuria Cunill, To-ms Rodrguez Villasante dice que prefiere hablar de

8 Ibid., p. 297.


democracia participativa porque es ms que la participa-

cin ciudadana. No se queda en unas tcnicas de unaconcejala o unos reglamentos elaborados con los vecinos,

que pueden ser buenos puntos de partida, pero que rara-

mente han conseguido dinamizar la transformacin de lassociedades y administraciones donde se plantean. Las demo-

cracias participativas abren puertas. No son pura gestin o

administracin, son procesos de autoorganizacin y transfor-macin social.9

Por su parte, Alberto Olvera llama la atencin sobreel riesgo de caer en una posicin funcionalista al acep-tar, sin ms, que la participacin de la sociedad puedaser el factor externo que debe reforzar la moderniza-cin del Estado.10 Si se adopta una visin republicanade la sociedad civil, dice Olvera, participacin ciuda-dana significa una capacidad de los ciudadanos paraincidir en las decisiones pblicas, promoviendo as unamayor eficacia y eficiencia en el ejercicio del poder.11

La participacin ciudadana, enfatiza Olvera,

implica la existencia tanto de actores sociales que orientan su

accin al espacio pblico como de instituciones apropiadaspara su desarrollo. En la mayora de los casos se proponen

medidas de ingeniera social [aqu coincide con Villasante]

que asumen que diseando instancias de contacto entre elgobierno y la sociedad (comits consultivos, consejos ciuda-

danos, etc.), se garantiza la participacin y el buen gobierno.

9 Toms R. Villasante, Las democracias participativas. De la par-ticipacin ciudadana a las alternativas de la sociedad, EdicionesHOAC, Madrid, 1995, p. 11.

10 Alberto J. Olvera, Sociedad civil, espera pblica y democratiza-cin en Amrica Latina: Mxico, Universidad Veracruzana/FCE, Mxi-co, 2003, pp. 22-23.

11 Ibid., p. 23.


Se pierde vista que las formas no pueden sustituir el conteni-

do. Las instancias formales de participacin no sern autnti-cas mientras no haya actores sociales reales que las usen

constructivamente. Es un error conceptual pensar que desde

el gobierno se pueden crear a voluntad nuevos actores socia-les. Si bien es cierto que las instituciones importan, en tanto

facilitan o promueven nuevos procesos de aprendizaje co-

lectivo, ellas no garantizan por s mismas la autenticidad delos participantes. [Se] debe hacer nfasis en el aspecto social

antes que en el diseo institucional. Si algo es urgente de

conocer [esto] es la naturaleza de los procesos socioculturalesque pueden facilitar tanto la formacin de actores sociales

como el aprendizaje colectivo de la participacin.12

Estos tres autores ayudan a precisar lo que es odebera ser la participacin ciudadana.

Ahora bien, si se parte de una visin corporativa, loque tendremos de parte del gobierno es una idea de laparticipacin ciudadana limitada, con mrgenes demo-crticos reducidos, controlada por el Estado y el go-bierno, sin oportunidad de que los ciudadanos realmenteparticipen en procesos deliberativos y de decisin res-pecto de los problemas que les afectan. Bajo este mo-delo, la sociedad no habr logrado desarrollar suconciencia ciudadana debido, justamente, a los mlti-ples controles impuestos por el gobierno y su modelocorporativo. La capacidad social, las instituciones y lalegislacin para que la ciudadana participe de las de-cisiones fundamentales que el gobierno hace respectode la vida pblica, sern marcadamente limitadas.

Por el contrario, si el punto de partida es una visinpluralista o al menos ms flexible, entonces podremos

12 Idem.


tener desde el mbito gubernamental una concepcinde participacin ms amplia, con mayores posibilida-des para ampliar la democracia. Se tratara de una par-ticipacin no controlada o dirigida, que facilita que losciudadanos de manera colectiva, organizadamente, de-liberando con el gobierno y entre ellos mismos, deci-dan sobre la forma en que prefieren sean resueltossus problemas. En este caso, se supondra que los ciu-dadanos impulsaran procesos participativos, que se in-volucraran con el gobierno, de manera corresponsable,no sustituyndolo, como dice Nuria Cunill, en la solu-cin de las necesidades colectivas. Desde luego, siem-pre y cuando estemos hablando de un gobierno demo-crtico.

Para qu debe servir la participacin ciudadana?

Como se ha afirmado, en general los gobiernos y lassociedades estn de acuerdo en que haya participa-cin para que de manera conjunta se enfrenten losproblemas sociales y se tengan mayores posibilidadesde xito. Entonces, una discusin de fondo se puedeestablecer a partir de lo que cada uno de estos dosactores considera debe servir la participacin. Si elgobierno y la sociedad coinciden en afirmar la impor-tancia de la participacin ciudadana, la pregunta es:estos dos actores coinciden en los objetivos de la par-ticipacin?

Lo ms probable es que no sea as. Menos si habla-mos de gobiernos o sistemas polticos rezagados de-mocrticamente. Sin desconocer que hay gobiernos quehacen esfuerzos por volverse cada vez ms democrti-cos; se puede afirmar que, por lo general, es la socie-


dad representada por sus grupos ms activos, los me-jor organizados y los que cuentan con mayores recur-sos culturales y polticos, los que mayores avancestienen en la construccin de una nueva cultura polti-ca la que encabeza la demanda de mayores espaciosparticipativos para incidir de manera ms real en lasdecisiones que toma el gobierno, en la fiscalizacin desus acciones, en transparentar el uso de los recursospblicos o, mejor an, para tomar sus propias decisio-nes afirmativas.

Siguiendo las ideas anteriores, la participacin ciu-dadana debera servir, por ejemplo, para que los ciuda-danos participen en poltica pblica; para que inter-vengan directamente en todos los asuntos de la vidapblica sin la mediacin de los partidos polticos; paraque la sociedad se autoorganice para buscar solucin osatisfaccin a sus necesidades colectivas junto con elgobierno, en un trato y relacin de pares; para promo-ver la transformacin social; no slo para conseguirque algunos representantes formen parte de consejosciudadanos promovidos por alguna instancia guberna-mental en donde se redactan reglamentos y proponenmedidas o modelos de reingeniera social. En fin, laparticipacin ciudadana debera servir para promoverprocesos de creacin de autonoma social y poltica.

Participacin: problema de ingenierao de cultura poltica?

Siguiendo las ideas anteriores, se puede concluir quela participacin ciudadana ni se puede decretar ni sereduce al diseo de ingeniera social. Participar o noparticipar es un problema poltico directamente ligado


con la vocacin democrtica de los promoventes gu-bernamentales y societales. Participar o no participares un asunto que centralmente tiene que ver con lacultura poltica de los ciudadanos y de los gobernan-tes. Es decir, se pueden tener diversas instancias derelacin y contacto entre el gobierno y la sociedad (enMxico existen muchas de ellas), pero si se carece deuna tradicin poltica y cultural de participacin ciuda-dana, entonces el mejor diseo de instancias parti-cipativas o los mejores reglamentos no funcionarn.Me temo que ste es el caso de Mxico.

Como seal, si lo que existe es un sistema polticocon escaso desarrollo democrtico, lo ms seguro esque haya una sociedad poco participativa, con bajosndices de conciencia ciudadana. Lograr que la ciuda-dana participe, adems de ampliar el campo demo-crtico, es haber logrado un cambio en la cultura polticade la sociedad. Se habr incrementado la ciudadana.Por supuesto, se est hablando de un proceso quepuede llevar aos pero que es ms probable avanzarlodentro de un contexto de flexibilidad o modernidad de-mocrtica.13 Cul es la circunstancia de Mxico en estepunto?

13 Respecto de la democracia en Mxico, actualmente existe undebate en el cual se pueden encontrar posiciones extremas. Porun lado, estn quienes aseguran que la transicin termin justa-mente en el momento en que el PRI perdi la Presidencia de laRepblica, que el Poder Legislativo asume que es un poder real yque la institucin encargada de los procesos electorales, el IFE, al-canza cierto grado de institucionalizacin e independencia del go-bierno. Por otro, quienes aseguran que no puede hablarse de quela transicin haya terminado cuando an no se ha dado propia-mente una reforma del Estado. Es decir, cuando las institucionesfundamentales del sistema poltico no se han transformado y si-guen siendo las mismas de antes del cambio de partido en el poder.


Nota histrica sobre la participacinciudadana en Mxico

En este tema la historia cuenta mucho. Cmo se hapromovido la participacin y la conciencia ciudadanaen Mxico? El PRI, durante su larga hegemona en losgobiernos federal, estatales y municipales, lo hizo apli-cando estrictamente el modelo corporativo, mismo queno slo inhabilita la participacin ciudadana sino queobstaculiza el proceso de produccin de ciudadana.

Y es que en Mxico, desde mucho antes de quegobernara el PRI, en palabras de Daniel Coso Villegas,la vida pblica era privada. La poltica deca no sehace en la plaza pblica. El parlamento o la prensa, endebates o polmicas sonados, sino en la conversacindirecta, a medias palabras, entre el aspirante y el de-tentador del poder.14 Luis F. Aguilar afirma que desdelos tiempos de Agustn de Iturbide (aos veinte delsiglo XIX) se ha generado una cultura poltica, segn lacual lo nacionalmente decisivo sucede en el pacto se-creto y excluyente y no en el mbito de la opininpblica, abierta la inclusin argumentativa de los inte-reses diferentes (pluralismo).15 Fernando Escalante,

14 Daniel Coso Villegas, El intelectual mexicano y la poltica,en Ensayos y notas, vol. II, Hermes, Mxico, 1966, p. 160. Citado porFernando Escalante Gonzalbo, Ciudadanos imaginarios. Memorialde los afanes y desventuras de la virtud y apologa del vicio triunfanteen la Repblica Mexicana Tratado de moral pblica, El Colegio deMxico, Mxico, 1992, p. 259.

15 Luis F. Aguilar, Opinin pblica y comunicacin social, enMxico, 75 aos de Revolucin. Educacin, cultura y comunicacin,vol. II, FCE/INEHRM, Mxico, 1988, p. 825. Citado por Fernando EscalanteGonzalbo, Ciudadanos imaginarios. Memorial de los afanes y des-venturas de la virtud y apologa del vicio triunfante en la RepblicaMexicana Tratado de moral pblica, Mxico, El Colegio de Mxi-co, 1992, p. 259.


aunque matiza la afirmacin, en general est de acuer-do en que, desde el golpe de [Agustn de] Iturbide(1821) en adelante, una clase poltica muy reducida ypoco escrupulosa ha decidido sobre los asuntos nacio-nales, y por lo comn en acuerdos y transaccionesajenos a cualquier forma de control pblico.16 Apo-yndose en Luis Gonzlez y Gonzlez17 y en MichaelP. Costeloe18 sigue diciendo que

ni siquiera hacia final del siglo [XIX] pasaban de cien los que

contaban en la poltica nacional. Pero incluso sumando a losmuchos polticos ocasionales y de segundo orden, se trat

en todo tiempo de una lite bastante reducida: propietarios,

clrigos, oficiales, letrados y profesionistas urbanos.19

Actualmente, ya en el siglo XXI, tampoco es muyamplia la lite de mexicanos (y extranjeros) que tomanlas principales decisiones y muchas de ellas se siguenhaciendo en secreto.

Sirvan estas breves notas histricas para darnos cuentadesde cundo, con argumentaciones diferentes, se haconstruido un sistema poltico que deliberadamentedecidi generar una cultura poltica en donde la ciu-dadana estaba excluida para participar en la vidapblica.

Habiendo triunfado la Revolucin mexicana y echa-do a andar el proceso de reconstruccin del pas, des-

16 Escalante, Ciudadanos imaginarios, op. cit.17 Luis Gonzlez y Gonzlez, La ronda de las generaciones. Los

protagonistas de la Reforma y la Revolucin mexicana, SEP, Mxico,1984, p. 100.

18 Michael P. Costeloe, La primera repblica federal de Mxico(1824-1835), FCE, Mxico, 1983, p. 186.

19 Escalante, Ciudadanos imaginarios, op. cit., p. 260.


de el propio Estado y bajo el modelo corporativo sepromovi la organizacin de las masas obreras y cam-pesinas, de los militares y de los propios empresarios.El modelo corporativo alcanz su ms alto nivel duran-te el gobierno del general Lzaro Crdenas del Ro enlos aos treinta del siglo XX. La inclusin del trminomasas, para referirse a los obreros, a los campesinos ya cualquier otro sector social, alude a una concepcinque no consideraba ningn valor al individuo, a la per-sona particular. Quiz con la pretensin de dar un ma-yor nfasis al paradigma comunitario, se profundiztanto en ello que termin por subsumir totalmente alindividuo en la colectividad, convirtindolo, efectiva-mente, en masa y no en ciudadano.

Con este rezago histrico, con tal dficit de ciuda-danizacin, en Mxico se lleg al momento actual quese ha dado en llamar del cambio poltico, si bien talproceso tiene su mayor referente en lo poltico electo-ral y no en los otros mbitos de la vida pblica.

Evaluar la participacin ciudadana

Evaluar se ha convertido en un concepto clave deldiscurso poltico actual.20 Evaluar, se afirma, tiene comopropsito localizar los problemas a resolver para hacerms eficiente los trabajos de que se trate. Generalmen-te una primer cuestin que realizan los evaluadoreses precisar los actores involucrados en el proceso quese pretende someter a revisin; despus de ello lo se-gundo que importa es tener claros los objetivos que

20 Adems del de evaluacin, los conceptos de planeacin, pro-gramacin y presupuestacin integran el planteamiento conocidocomo de la planeacin estratgica.


tienen la accin y el programa a valorar. Si de entradaen esto se falla, entonces seguramente la evaluacinno cumplir su cometido o los resultados obtenidos nosern satisfactorios en el sentido de que ellos ayuden aubicar los problemas y las limitaciones e incluso losaciertos del curso de la accin.

Como todo proceso social, en el de la participacinciudadana se ven involucrados varios actores y depen-de de su actuacin que se cumplan o no los objetivos.En este caso, sin embargo, me da la impresin de quecuando se plantea que hay que evaluar la participacinciudadana o incluso antes que eso, simplemente cuandose pregunta sobre la participacin ciudadana, se partede una serie de ideas comunes preestablecidas: que lasociedad no participa; que es aptica; que no asiste a lasreuniones; que no se compromete. Con estos puntosde partida en realidad lo que se est haciendo es ade-lantar el resultado evaluatorio. Y lo que se est adelan-tando es una especie que responsabiliza a la sociedado a los ciudadanos de que los programas o planes departicipacin no funcionen y no logren sus objetivos.

La sociedad, los ciudadanos concretos, desde luegoque tienen responsabilidad en el xito o fracaso de losprogramas y las acciones participativas, pero no sola-mente y quiz no de manera principal si consideramoslas desventajas culturales con las que asiste a este pro-ceso y los obstculos que se le colocan en el camino.Evaluaciones de la participacin ciudadana se han rea-lizado muchas y con diferentes metodologas y alcan-ces pero la queja sigue siendo la misma: la participacinciudadana no se incrementa significativamente ni secualifica. Habra que ver qu tan cierto es esto.

Quiz habra que pensar en emplear otros mtodosy en hacer otras preguntas; quiz tenemos que pre-


guntarnos si las metodologas que estamos empleandoson las indicadas para captar la complejidad de la so-ciedad actual. No debemos descartar la posibilidad deque hayamos perdido la capacidad para observar loscambios que la sociedad ha experimentado en los lti-mos aos.

Finalmente, y sin pret

Mecanismos para evaluar la participación ciudadana

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