Page 1
Transparanter begroten en
verantwoorden
Een onderzoek naar transparantie in planning en controle producten
van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid
Bestuurskunde – avondopleiding
Universiteit van Leiden
Auteur: Richard J. van Kan
Studentnummer: S0767409
Master Thesis Bestuurskunde
1e lezer: Dr. Anchrit C. Wille
2e lezer: Dr. Caspar F. van den Berg
3 april 2013
Page 2
If you do not measure results, you cannot tell success from failure.
If you cannot see success, you cannot reward it.
If you cannot reward success, you are probably rewarding failure.
If you cannot see success, you cannot learn from it.
If you cannot recognize failure, you cannot correct it.
If you can demonstrate results, you can win public support
Osborne, D. en Gaebler T. (1992) Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector. New York: Addison-Wesley.
Page 3
INHOUDSOPGAVE
1 INTRODUCTIE ...................................................................................................................... 3
1.1 Opschaling van waterschappen Zuid-Holland Zuid ............................................................. 3 1.2 Aanleiding voor onderzoek naar transparant begroten en verantwoorden ........................... 3 1.3 Vooronderstellingen over een nieuwe begrotingsprocedure ................................................. 4
1.4 Afbakening doelstelling en vraagstelling van het onderzoek ............................................... 5 1.5 De wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van het onderzoek .......................... 6
1.6 Leeswijzer ............................................................................................................................. 6
2 TRANSPARANT BEGROTEN EN VERANTWOORDEN .................................................. 7
2.1 Inleiding ................................................................................................................................ 7 2.2 Goed openbaar bestuur ......................................................................................................... 7 2.3 De oude begrotingsprocedure ............................................................................................... 9 2.4 De opkomst van new public management en prestatiemanagement .................................. 10 2.5 De nieuwe begrotingsprocedure; van VBTB naar Verantwoord Begroten ........................ 12
2.6 De bestuurlijke informatievoorziening van overheidsorganisaties..................................... 14
2.7 Ervaringen met Verantwoord Begroten .............................................................................. 16
3 VAN THEORIE NAAR PRAKTIJK ..................................................................................... 20
3.1 Onderzoek naar transparant begroten en verantwoorden bij een waterschap .................... 20
3.2 De drie deelvragen voor het onderzoek .............................................................................. 21
3.3 Een onderzoeksanalyse naar transparant begroten en verantwoorden bij het waterschap . 22 3.4 Conceptualisering en operationalisering van de dimensies ................................................ 24
3.4.1 Conceptualisering van bestuurlijke informatievoorziening en transparantie .......... 25
3.4.2 Operationalisering van de dimensies ....................................................................... 26 3.4.2.1 Operationalisering van de dimensie doelen.......................................................... 27
3.4.2.2 Operationalisering van de dimensie beleidsinformatie ........................................ 28 3.4.2.3 Operationalisering van de dimensie financiële informatie ................................... 29 3.4.2.4 Operationalisering van de dimensie budgetflexibiliteit........................................ 30
3.4.2.5 Operationalisering van de dimensie apparaatuitgaven ......................................... 30 3.4.2.6 Operationalisering van de dimensie beleidsdoorlichtingen.................................. 31
3.4.2.7 Operationalisering van de dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak ..................... 32
4 TRANSPARANT BEGROTEN EN VERANTWOORDEN BIJ HET WATERSCHAP ...... 34
4.1 Het onderzoek naar de transparantie van informatie op wat er bereikt moet worden ........ 34
4.2 Het onderzoek naar de transparantie van informatie op wat er gedaan moet worden ........ 40 4.3 Het onderzoek naar de transparantie van informatie op wat het mag kosten ..................... 45
5 CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN ............................................................................... 55
5.1 Een reflectie op de deelvragen van het onderzoek ............................................................. 55 5.2 Beantwoording van de vraagstelling van het onderzoek .................................................... 56 5.3 Aanbevelingen over transparant begroten en verantwoorden ............................................. 58
GLOSSARIUM ......................................................................................................................... 62
BIBLIOGRAFIE ....................................................................................................................... 66
Page 4
~ 3 ~
1 INTRODUCTIE
1.1 Opschaling van waterschappen Zuid-Holland Zuid
Het waterschap is verantwoordelijk voor het operationele regionale waterbeheer. Zij legt de
condities vast om de strategische doelen van het waterbeheer te bereiken, bepaalt de concrete
maatregelen en voert deze uit. Daarbij kan worden gedacht aan de zorg voor waterkeringen,
het beheer van waterkwantiteit, het beheer van wegen, het beheer van vaarwegen en
bestrijding van muskus- en beverratten. Een bijzondere zorgplicht voor de waterschappen is
de zuivering van stedelijk afvalwater en breder beschouwd het beheer van waterkwaliteit.
Door klimaatverandering, zeespiegelrijzing, bodemdaling en meer regen, ontstaan er
problemen die om oplossingen van waterschappen vragen. Om tot oplossingen voor deze
problemen te kunnen komen is het van belang dat waterschappen hun kennis en ervaringen
bundelen (Rixvoort, 2004). Een mechanisme om kennis en ervaringen samen te brengen is
opschaling. Door opschaling van waterschappen en hun verantwoordelijkheden wordt er
eenheid van beleid en bestuur bevorderd en ontstaat een sterkere positie naar de
maatschappelijke omgeving. Ook zorgt opschaling voor meer deskundigheid, flexibiliteit,
innovatief vermogen, financieel draagvlak en vermindert het de kwetsbaarheid van
waterschappen. Zo is het gekomen dat de provincie Zuid Holland ervoor heeft gekozen om de
regionale waterschappen en een zuiveringsschap te reorganiseren. Vanaf 2005 vormen de
waterschappen De Groote Waard, Goeree- Overflakkee, De Brielse Dijkring, IJsselmonde en
twee derde deel van zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden het waterschap
Hollandse Delta, dat volgens de principes van goed openbaar bestuur moet functioneren.
1.2 Aanleiding voor onderzoek naar transparant begroten en verantwoorden
Goed openbaar bestuur legt de nadruk op het functioneren en het presteren van
bestuurorganen van overheidsorganisaties (Algemene Rekenkamer, 2005). De kenmerken die
met goed openbaar bestuur samenhangen zijn transparantie, publieke verantwoording,
doelmatigheid, doeltreffendheid en doelbereiking. Voor het dagelijks waterschapsbestuur
betekent dit dat hij, in lijn met de principes van goed openbaar bestuur, op basis van de
Waterschapswet en door middel van planning en controle producten het algemeen
waterschapsbestuur informeert over de stand van zaken van bedrijfsvoering,
beleidsvoornemens en beleidsrealisatie (Unie van Waterschappen, 2010b). Zodanig dat het
Page 5
~ 4 ~
dagelijkse bestuursorgaan voorziet in de informatiebehoefte van het algemene bestuursorgaan
en daarbij het functioneren en presteren van het waterschapsbestuur transparant wordt.
Er is bijna geen handeling of beslissing denkbaar zonder dat daar een financieel aspect
aan vast zit (Hogendorf, Kramer en Sonke, 2011).
Financieel management van overheidsorganisaties richt zich op het beheer en de beheersing
van de publieke financiële bestedingen en de doelmatigheid van het beleid die met deze
middelen wordt gevoerd. Financieel management heeft een grote verwevenheid met de rest
van de organisatie. Dit blijkt niet alleen maar uit de (scherpere) vormvereisten die de Wet
modernisering waterschapsbestel aan het waterschapsbestuur stelt, maar ook uit de opschaling
van waterschappen en zuiveringsschappen. Een tendens die zich ook de komende jaren verder
door zal zetten.
Eén van de hoofddoelstellingen voor organisatieveranderingsprocessen als gevolg van
wetgeving en opschaling is het lager leggen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden
(Hogendorf, Kramer en Sonke, 2011). Dit kan worden gerealiseerd door middel van
(financiële) mandaatverlening; met als geëigend systeem: prestatiegericht budgetteren. Naast
het lager leggen van bevoegdheden en verantwoordelijkheden maakt prestatiegericht
budgetteren het ook mogelijk om prestaties te koppelen aan middelen. In tegenstelling tot
oude begrotingsprocedures legt deze vorm van begroten meer de nadruk op output en het
denken over outcome (Hogendorf, Kramer en Sonke, 2011).
1.3 Vooronderstellingen over een nieuwe begrotingsprocedure
Om prestaties op het terrein van toezicht en verantwoording van bestuursorganen van
overheidsorganisaties te verbeteren, heeft het ministerie van Financiën de nieuwe
begrotingsprocedure Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB) ontwikkeld
(De Waal, 2008). Oorspronkelijk was het doel van dit beleidsinstrument het vergroten van de
informatiewaarde in planning en controle producten (De Waal en Kerkelaan, 2002).
Uiteindelijk is de VBTB een bredere operatie geworden en is het uitgegroeid tot een
beleidsinstrument voor een doelmatiger opererend bestuur. De toepassing van VBTB in
planning en controle producten maakt het mogelijk om het keuzeproces van
probleemdefiniëring tot aan oplossingsrichting in kaart te brengen en transparant te maken
(ministerie van Financiën, 2003). Door toepassing van dit instrument komt informatie
beschikbaar voor het algemene bestuursorgaan om te sturen op politieke prioriteiten en
samenhangende beleids- en organisatiedoelen die tijdgebonden zijn. Ook krijgt het algemene
Page 6
~ 5 ~
bestuursorgaan de mogelijkheid om (maatschappelijke) ontwikkelingen te vervatten in een
politieke opdracht voor het dagelijkse bestuursorgaan. Tepper en Faber (2006) verklaren dat
dergelijke mogelijkheden op rijksniveau (nog) niet tot wasdom zijn gekomen. Zij baseren zich
daarvoor op verklaringen in eerder verschenen evaluatie- / beleidsdoorlichtingrapporten over
de toepassing van VBTB door het rijk. Ook verklaren zij dat de toepassing van VBTB leidt tot
minder in plaats van meer transparantie en verantwoording van overheidsbeleid. Namelijk als
gevolg van een systematische ontsluiting van alle relevante informatie in planning en controle
producten, waardoor alles prioriteit wordt en daarmee ook niets. Verder stellen Tepper en
Faber (2006) dat in sommige gevallen het aggregeren van gegevens leidt tot minder
transparantie in verslaglegging, omdat gegevens over budgetten niet meer verantwoord
worden; met het risico dat de macht van financiën meer opschuift naar de ambtelijke
organisatie.
1.4 Afbakening doelstelling en vraagstelling van het onderzoek
De thesis onderzoekt transparantie van begroten en verantwoorden binnen het domein van het
waterschapsbestuur. Dit kwalitatieve onderzoek biedt een model voor systematische analyse
van planning en controle producten.
Om uitspraken te kunnen doen over transparantie van begroten en verantwoorden richt het
onderzoek zich op analyse van een aantal hypothesen over de toepassing van het
beleidsinstrument VBTB in planning en controle producten. Elk planning en controle
producten dat voor dit onderzoek is gebruikt, heeft tot doel om periodiek op doelmatige wijze
inzicht te geven in de uitvoering van wettelijke verantwoordelijkheden en de daaraan
gekoppelde publieke middelen (Algemene Rekenkamer, 2000b). Verder is het van belang dat
de informatiebehoeften van belanghebbenden wordt afgestemd op de mogelijkheden van de
organisatie die te kunnen leveren. Door informatie in overeenstemming te brengen met de
behoefte van het algemene bestuursorgaan wordt het mogelijk om: toezichthouders op afstand
te laten functioneren, verantwoording af te leggen over besteding van middelen aan financiers
en beleid door te laten lichten door beleidsmakers.
De doelstelling van deze thesis is het krijgen van inzicht in de mate van transparantie
over begroten en verantwoorden in planning en controle producten van waterschap Hollandse
Delta en zijn rechtsvoorgangers. Ook beoogt de thesis om meer inzicht te geven in de
toepassing van VBTB en in de gevolgen van de toepassing van VBTB.
Uit bovenstaande doelstelling volgt de vraagstelling van deze thesis, namelijk:
Page 7
~ 6 ~
Is de bestuurlijke informatievoorziening transparanter geworden door de toepassing van het
instrument VBTB?
1.5 De wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van het onderzoek
Om het functioneren van de overheid te beoordelen en te verbeteren zijn er gaandeweg allerlei
systemen ontstaan. Systemen die managers in staat stellen om bedrijfsvoering, zakelijk,
doelgericht en systematisch in te richten (De Waal, 2008). Hierbij gaat het om beheersing van
(werk)prestaties met als voornaamste inzet het voor elkaar krijgen dat te behalen resultaten
van besluitvorming worden behaald (Aardema, 2010). Van belang hierbij is topdown sturing
en beheersing van alles waar een organisatie mee bezig is. Om een dergelijk controlesysteem
te realiseren heeft de overheid veel beleidsinstrumenten bedacht. Bijvoorbeeld de planning en
controle cyclus. Vaak ligt de nadruk bij dergelijke beleidsinstrumenten op de financiële
beheersing van toegekende budgetten waarbij getracht wordt om een verband te leggen met de
bijbehorende beleidsaspecten (Aardema, 2010). De veronderstelling is dat het mogelijk moet
zijn om langs deze weg een organisatie te besturen en te beheersen, of in ieder geval de
benodigde informatie aan te reiken aan het algemene bestuursorgaan van een organisatie.
1.6 Leeswijzer
Vanuit de theorie geeft hoofdstuk twee inzicht in de impact van de vormvereisten die
(kunnen) worden ingezet voor systeemcontrole door bestuursorganen van
overheidsorganisaties. Hoofdstuk drie is een schakelhoofdstuk en beschrijft de wijze van
onderzoeksanalyse en de opzet van het onderzoeksmodel. Naast de introductie van de drie
deelvragen van dit onderzoek worden er diverse begrippen geoperationaliseerd. Vanuit de
praktijk geeft hoofdstuk vier inzicht in de impact van vormvereisten die (kunnen) worden
ingezet voor systeemcontrole bij waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid. Ook wordt
antwoord gegeven op de deelvragen van het onderzoek. Afsluitend geeft hoofdstuk vijf
antwoord op de vraagstelling van het onderzoek en doet het (beleids-)aanbevelingen.
Page 8
~ 7 ~
2 TRANSPARANT BEGROTEN EN VERANTWOORDEN
2.1 Inleiding
In het openbaar bestuur zijn actoren werkzaam die de inhoud van overheidsbeleid zodanig
willen vormgeven dat het transparant wordt voor politiek en burgers (Bestebreur, 2004).
Namelijk door te laten zien voor welke doelen overheidsorganisaties een bepaalde
hoeveelheid middelen vraagt aan burgers en bedrijven, om daarover achteraf verantwoording
af te leggen.
Door financiën te koppelen aan beleidsaspecten / prestaties ontstaat een controlesysteem dat
het mogelijk maakt om overheidsbeleid te sturen, te beheersen en / of te verantwoorden
(Aardema, 2010). Het ontplooien van prestaties voor sturing van een organisatie door een
bestuursorgaan wordt genoemd: prestatiemanagement (Kerkelaan en de Waal, 2002).
Prestatiemanagement heeft geleid tot de ontwikkeling van het beleidsinstrument / de (nieuwe)
begrotingsprocedure VBTB. VBTB maakt het mogelijk om financiën te koppelen aan
beleidsaspecten. Door de tijd is VBTB aangescherpt tot het huidige Verantwoord Begroten.
Naast het belang van de theorie van prestatiemanagement voor het openbaar bestuur heeft de
laatste jaren ook de theorie van goed openbaar bestuur zijn opmars gemaakt. Eén van de
belangrijkste principes van deze theorie is transparantie van beleid (Bevan en Hood, 2004).
2.2 Goed openbaar bestuur
Goed openbaar bestuur gaat over toezicht en verantwoording. Het helpt om te gaan met de
soms tegenstrijdige eisen van de overheid enerzijds en de kritische burgers / klanten
anderzijds (Algemene Rekenkamer, 2008a). Het is onderdeel van een systeem van controle
tussen verschillende ambten met eigen bevoegdheden, zodat macht niet misbruikt kan
worden. De definitie van goed openbaar bestuur luidt: het waarborgen van de onderlinge
samenhang en de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht
op een doelmatige en doeltreffende bereiking van de doelen, als mede het daarover op een
open wijze communiceren en verantwoorden ten behoeve van de belanghebbenden (Unie van
Waterschappen, 2010a). Uit deze definitie zijn twee cyclische prestaties te destilleren die
betrekking hebben op het functioneren van besturen van overheidsorganisaties. Te weten
toezicht houden en verantwoorden.
Toezicht houden en verantwoorden zijn twee belangrijke elementen in een breder
Page 9
~ 8 ~
systeem van checks en balances (namelijk het geheel aan beleidsinstrumenten dat het
openbaar bestuur bij de les houdt) (Algemene Rekenkamer, 2008a). Beide elementen zijn
onlosmakelijk met elkaar verbonden. Toezicht houden kan worden omgeschreven als het
verzamelen van informatie over: het voldoen van aan gestelde eisen, het daarover vormen van
een oordeel en het daarop interveniëren (Algemene Rekenkamer, 2008a). Toezicht houden is
een cyclisch proces dat begint bij transparant zijn over het functioneren en hierover informatie
leveren aan belanghebbenden. Vervolgens vormt de toezichthouder zich op basis van deze
informatie, en aan de hand van vooraf vastgestelde normen, een oordeel. Dit oordeel leidt al
dan niet tot interventies van de toezichthouder. Verder is het voor dit cyclische proces van
belang dat zowel het oordeel als de interventies input vormen voor het bepalen van de
aandachtsgebieden voor informatieverzameling. Om de toezichtketen goed te laten
functioneren, moeten de verantwoordelijkheden en bevoegdheden goed geregeld zijn, anders
ontstaat het risico dat de toezichthouder zijn oordeel op de verkeerde informatie baseert
(Algemene Rekenkamer, 2008b).
Goed openbaar bestuur hanteert twee beoordelingscriteria voor toezicht houden en
verantwoorden, namelijk: transparant en publieke verantwoording (Algemene Rekenkamer,
2005).
Figuur 1) – Kenmerken van ´goed openbaar bestuur´ met toelichting op de kenmerken:
transparant en publieke verantwoording
Bron: nota ‘Essentialia van goed openbaar bestuur’ van de Algemene Rekenkamer, Ando: Den haag (2005). De
tabel is aangepast zonder onrecht te doen aan zijn inhoud.
Page 10
~ 9 ~
Het criterium transparant beoordeelt of de relevante informatie toegankelijk is voor
belanghebbenden en / of planning en controle producten deugdelijk zijn. Er is sprake van
transparantie als genomen besluiten worden toegepast en gehandhaafd volgens afgesproken
procedures. Ook dient informatie vrij verkrijgbaar en direct toegankelijk te zijn. Hiervoor is
het van belang dat de informatiearchitectuur op orde is. Zo dient informatie in planning en
controle producten relevant (inclusief tijdig en actueel), betrouwbaar, vergelijkbaar en
begrijpelijk te zijn. Namelijk conform wet- en regelgeving, als de eisen van de VBTB die in
de comptabiliteitswet en daarmee samenhangende lagere regelgeving verankerd liggen.
Het criterium verantwoording beoordeelt of publieke verantwoording wordt afgelegd
over zaken als: publiek geld, beleid, integriteit, en in control zijn. Er is sprake van (publieke)
verantwoording wanneer er een relatie is tussen een actor en een forum, waarbij de actor zich
verplicht voelt om informatie en uitleg te geven over zijn optreden, het forum nadere vragen
kan stellen, een oordeel uit kan spreken en dit oordeel consequenties kan hebben voor de actor
(Bovens en Schillemans, 2011). De overheid verantwoordt niet alleen haar financiën, maar
ook of haar publieke verantwoordelijkheden op een doeltreffende, doelmatige, doelbereikende
en maatschappelijk verantwoorde wijze zijn uitgevoerd. Ze laat zo zien hoe zij de kwaliteit
van de prestaties en de bedrijfsvoering borgt.
2.3 De oude begrotingsprocedure
In de publieke sector van de twintigste eeuw regeert traditioneel begroten boven andere
begrotingsprocedures (Wildavsky, 1978). Ondanks dat traditioneel begroten wordt
afgeschilderd als hersenloos omdat de budgetten naar kostensoorten niet overeenkomen met
programma's, als irrationeel omdat ze uitgaat van middelen (ook genaamd input) en niet van
output, als kortzichtig omdat ze betrekking heeft op één jaar in plaats van meerdere jaren, als
gefragmenteerd omdat doorgaans alleen wijzigingen worden beoordeeld en als conservatief
omdat wijzingen meestal van kleine budgettaire omvang zijn. Waarom dan toch de keuze voor
traditioneel begroten?
Naast traditioneel begroten maakt de publieke sector ook gebruik van andere
begrotingsprocedures als volume begroten, programma begroten en zero-based begroten.
Volume begroten kwantificeert eenheden product tegen zekere kosten, voor een planperiode.
Het idee achter volume begroten is het beter begrijpen wat afdelingen doen over een periode
in tijd, omdat ze hetzelfde doen over een periode in tijd. Er is sprake van verplichte afname,
Page 11
~ 10 ~
ook als de prijs wijzigt. Juist omdat afdelingen voor een langere tijd hetzelfde doen is het
moeilijk om verandering van budgetallocatie door te voeren.
Programma begroten gaat uit van kostenanalyse en batenanalyse op programmaniveau en ook
van het vergelijk tussen resultaten en doelstellingen op programmaniveau. Programma
begroten verhoogt de kosten voor het corrigeren van fouten, omdat een kritische beschouwing
van een doelstelling dat zich sterk heeft vereenzelvigd met het bestaansrecht van de
organisatie kan leiden tot het ter discussie stellen van ditzelfde bestaansrecht. Hoe hoger de
kosten van fouten, hoe kleiner de kans dat er iets aan zal worden gedaan.
Zero-based begroten gaat uit van het verantwoorden van alle begrote uitgaven, namelijk
zonder gebruik te maken van informatie over begrote uitgaven voor eerdere begrotingen.
Alles is onderworpen aan toetsing. Als gevolg worden berekeningen onbeheersbaar.
In het kader van economisch beheer, uitgebreide berekeningen, nadruk op
doelmatigheid (als het gaat om zero-based begroten) en nadruk op doeltreffendheid (als het
gaat om programma begroten), laten de beschreven begrotingsprocedures veel te wensen over.
Wildavsky (1978) stelt dat vereisten van begroten zouden moeten zijn: verantwoording en
controle. De begrotingsprocedure traditioneel begroten voldoet matig tot onvoldoende aan
deze vereisten. Het is incrementeel in plaats van volledig, besluitvorming over budget
geschiedt gefragmenteerd, de nadruk ligt erg op het verleden en nauwelijks op de toekomst en
het is onverschillig over doelstellingen.
Traditioneel begroten regeert in de publieke sector van de twintigste eeuw omdat het
een oplossing heeft voor al zijn gebreken. Traditioneel begroten maakt berekeningen
makkelijk juist omdat ze niet volledig hoeven te zijn. Traditioneel begroten vereist niet
analyse van beleid maar staat analyse van beleid ook niet in de weg. Het is eenvoudiger,
makkelijker, controleerbaarder en flexibeler dan andere begrotingsprocedures als volume
begroten, programma begroten en zero-based begroten.
2.4 De opkomst van new public management en prestatiemanagement
Onder invloed van de economische recessie en wijzigingen van oude politieke ideologieën
naar een nieuwe politieke ideologie over een maakbare samenleving in Westerse
democratieën, werden halverwege de jaren tachtig klassieke benaderingen uit de economie
populair die in de bestuurskunde bekend zouden worden als new public management (NPM)
(Bovens, ´t Hart en Van Twist, 2012). De NPM-benaderingen hebben nieuw leven geblazen in
stromingen als het liberalisme en het utilitarisme. In deze stromingen gaat het respectievelijk
Page 12
~ 11 ~
om de vrijheid van het individu door een kleinere overheid en een overheidshandelen dat is
gericht op een zo groot mogelijk maatschappelijk nut. Daartoe leggen de
liberaalutilitaristische uitgangspunten een grote nadruk op de ordenende en sturende kracht
van de markt. De overheid zou los moeten laten door meer over te laten aan de werking van
de markt. De overheid zou bovendien vast zitten in zijn eigen gebaande paden. Het
overheidsbeleid zou zich daarom moeten organiseren rondom speerpunten als: een
initiatiefrijke overheid; een ondernemende overheid; en een klantgerichte overheid. De grote
invloed van dergelijke NPM-benaderingen blijkt onder meer uit de nadruk die is komen te
liggen op zaken als prestatiegerichtheid, deregulering, doelmatigheid, samenwerking met
private partijen en ruimte voor marktwerking. Opnieuw is er sprake van een scheiding tussen
politiek en bestuur als gevolg van discoursen over een systeem van checks and balances door
scheiding van beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering (Bovens, ´t Hart en Van Twist, 2012).
Het ontwerpen en het veranderen van bestuurlijke organisaties betekent een herijking van
verantwoordelijkheden en rollen tussen overheden en private partijen. Het spreekt niet langer
voor zich dat publieke vraagstukken primair door de overheid worden aangepakt. De rol en
verantwoordelijkheid van de overheid kan bestaan uit het reguleren van het (keuze)proces van
probleemdefiniëring tot aan oplossingsrichtingen, binnen een maatschappelijk veld van
diverse participerende actoren. Dit betekent een zakelijke overheid die goed georganiseerd is,
op incidenten basis kan beoordelen wat haar plaats en rol moet zijn, beschikt over creatieve
ideeën en methoden voor de sturing en management van (complexe) prestaties en in staat is
om haar eigen kernverantwoordelijkheden doeltreffend en doelmatig te vervullen.
NPM vooronderstelt dat het functioneren van de overheid doeltreffender,
resultaatgerichter, gecoördineerder en doelmatiger kan, door middel van prestatiemanagement
(De Waal, 2008). Volgens de Kennedy School of Government van Harvard leidt (doeltreffend)
prestatiemanagement van overheidsorganisaties tot verbeterde resultaten en versterkt het de
democratie (De Waal en Kerkelaan, 2002). Echter, de mate waarin een overheidsorganisatie
gebruikmaakt van prestatiemanagement wordt bepaald door de eisen die een samenleving stelt
aan het functioneren van deze overheid (Van Loon, 2006). Prestatiemanagement stelt de
overheid voor de uitdaging om een balans te vinden tussen traditionele waarden als
transparantie, openheid, toegankelijkheid, integriteit enerzijds en NPM- vereisten als
resultaatgerichtheid, verhoogde doelmatigheid, doeltreffendheid en klantgerichtheid
anderzijds (De Waal en Kerkelaan, 2002).
Page 13
~ 12 ~
2.5 De nieuwe begrotingsprocedure; van VBTB naar Verantwoord Begroten
De nieuwe begrotingsprocedure VBTB werd in 1999 door het ministerie van Financiën
geïntroduceerd om het besturen van overheidsorganisaties transparanter te maken, door de
toepassing van prestatiemanagement (De Waal en Kerkelaan, 2002). De doelen van VBTB
zijn:
duidelijk maken wat de kern van beleid is;
duidelijk maken wat de (politieke) prioriteiten van beleid zijn, en;
het koppelen van beleidsinstrumenten aan middelen.
VBTB gaat uit van de veronderstelling dat doelmatigheid van beleid toeneemt als met
hetzelfde budget meer te behalen outcome wordt behaald of als voor hetzelfde niveau van te
behalen outcome minder budget nodig is.
Voorheen was het moeilijk om de hoofdzaken van beleid te herkennen in de planning en
controle producten (ministerie van Financiën, 2003). Door aanpassingen van de structuur en
de inhoud van de planning en controle producten, heeft VBTB een positieve bijdrage geleverd
aan het herkennen van hoofdzaken van beleid. Het sturen op hoofdzaken betekent dat deze
goed zichtbaar moeten zijn. Het beleidsinstrument dat VBTB gebruikt om hoofdzaken van
bijzaken te scheiden wordt de WWW- termen genoemd. Een praktische toepassing van de
WWW- termen is per programma voor elk politiek relevant onderwerp een eerste W- vraag
met daaraan gekoppeld een aantal tweede W- vragen en per tweede W- vraag de derde W-
vraag. Voor de niet politiek relevante onderwerpen kan per programma een restant
totaalbedrag met korte toelichting gepresenteerd worden. In essentie draait het bij VBTB dus
om het koppelen van financiële informatie aan beleidsinformatie (ministerie van Financiën,
2003). Van de WWW- termen zijn verschillende varianten bekend. Deze thesis maakt van
twee varianten van het ministerie van Financiën (2011) gebruik, namelijk:
Variant één: VBTB Variant twee: Verantwoord Begroten
1. Wat willen we bereiken; 1. Wat wil het algemene bestuursorgaan bereiken;
2. Wat gaan we daarvoor doen; 2. Wat gaat het dagelijkse bestuursorgaan
daarvoor doen;
- wat is de rol en verantwoordelijkheid;
- welke beleidsinstrumenten worden ingezet;
3. Wat mag het ons kosten. 3. Wat kosten de beleidsinstrumenten en wat kost
het apparaat van de organisatie.
Page 14
~ 13 ~
Verantwoord Begroten leidt tot een scherpere formulering van de WWW- termen, om,
beter dan VBTB, het keuzeproces van probleemdefiniëring tot aan oplossingsrichtingen in
kaart te brengen en transparant te maken (ministerie van Financiën, 2003). Verantwoord
Begroten is dan ook het vervolg op VBTB, dat als gevolg van (beleids-)effecten van de
toepassing van VBTB tevens in het leven is geroepen door het ministerie van Financiën.
Overigens heeft dit ministerie meer beleidsinstrumenten ontwikkeld om effecten van de
toepassing van VBTB tegen te gaan of juist te stimuleren. Andere beleidsinstrumenten zijn,
het SMART-principe, de regeling periodiek evaluatieonderzoek, beleidsdoorlichting en de
regel pas toe of leg uit.
Het SMART-principe is in 1999 door het ministerie van Financiën geïntroduceerd als
onderdeel van de Verantwoord Begroten. Het SMART-principe is het acroniem voor specifiek,
meetbaar, aanvaardbaar, realistisch en tijdsgebonden en is de norm voor het formuleren van
doelen. Het te behalen effect van dit beleidsinstrument is een sluitend systeem van planning
en controle. Ieder programma heeft een beleidsdoel. Dit programmadoel kent hoofddoelen,
waarbij de hoofddoelen zijn gespecificeerd in subdoelen en de subdoelen zijn gespecificeerd
in prestaties. Aan de hoofddoelen en subdoelen zijn de kritische prestatie- indicatoren
gekoppeld. Daarmee worden de gevolgen van de bereikte doelen gemeten. Aan de prestaties
zijn de streefwaarden gekoppeld. Daarmee wordt de doelbereiking van de prestaties gemeten.
Tot slot wordt het beleid periodiek geëvalueerd.
De regeling periodiek evaluatieonderzoek is in 2002 door het ministerie van Financiën
geïntroduceerd. De regeling periodiek evaluatieonderzoek bevat regels over
verantwoordelijkheden en bevoegdheden die behoren bij het periodiek uitvoeren van
beleidsdoorlichting. Beleidsdoorlichting kan vooraf of achteraf worden uitgevoerd. Met
beleidsdoorlichting vooraf stelt het algemene bestuursorgaan zich tot doel om betere besluiten
te maken over het koppelen van budget aan output, terwijl met onderzoek achteraf het
algemene bestuursorgaan zich tot doel stelt om de aansprakelijkheid voor de gegenereerde
output duidelijk te maken (Nispen en Posseth, 2006). Hetzij wordt met dit beleidsinstrument
de realisatie van de algemene operationele doelen geëvalueerd en worden de resultaten
verantwoord in planning en controle producten. Omdat in de praktijk blijkt dat weinig
beleidsdoorlichtingen zijn gericht op outcome heeft het ministerie van Financiën de regeling
periodiek evaluatieonderzoek aangescherpt (Algemene Rekenkamer, 2009). Naast
beleidsdoorlichting dat uitgaat van de zogenaamde WWW- termen legt beleidsdoorlichting
een sterke nadruk op probleemanalyse en onderbouwing van de rol en verantwoordelijkheid
Page 15
~ 14 ~
van de overheid (Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken, 2004).
Aan de hand van een vast raamwerk kan er gestructureerd beleidsdoorlichting van de
algemene en operationele doelen plaatsvinden. In dit raamwerk zijn andere W- vragen
relevant als: wat is het probleem dat aanleiding is voor beleid; wat is de oorzaak van het
probleem; waarom rekent de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op
te lossen; welk doel kan worden geformuleerd voor de oplossing van het probleem? Hiermee
beoogt het aangescherpte instrument beleidsdoorlichting een toename van ex post onderzoek
op de effecten van beleid.
Pas toe of leg uit is in 2004 door het ministerie van Financiën geïntroduceerd. Het doel van dit
beleidsinstrument is het informeren van het algemene bestuursorgaan over die doelen
waarvoor het niet mogelijk is of niet relevant is om kritische prestatie- indicatoren te
formuleren.
Aangezien de beleidsinstrumenten SMART-principe, de regeling periodiek
evaluatieonderzoek, beleidsdoorlichting en de regel pas toe of leg uit een bijdrage hebben
geleverd aan verfijning van het beleidsinstrument VBTB en het ministerie van Financiën deze
aangepaste versie van VBTB heeft omgedoopt tot Verantwoord Begroten (ministerie van
Financiën, 2011), wordt VBTB navolgend aangeduid als Verantwoord Begroten.
2.6 De bestuurlijke informatievoorziening van overheidsorganisaties
Binnen overheidsorganisaties vindt het proces van plannen, beheersen en verantwoorden op
verschillende niveaus plaats. Op bestuurlijk niveau stelt het algemene bestuursorgaan de
beleidskaders en machtigt ze het dagelijkse bestuursorgaan tot uitvoering ervan. Het
dagelijkse bestuursorgaan verantwoordt zich tegenover het algemene bestuursorgaan over
zaken als: strategie, financiering van beleid, bereiking van doelen, resultaten van beleid,
beleid ten aanzien van deelnemingen en doet waar mogelijk voorstellen voor bijsturing van
beleid. Ook rapporteert het dagelijkse bestuursorgaan over de naleving van wet- en
regelgeving en de beheersing van risico’s en bespreekt dit met de rekenkamercommissie en de
eventuele auditcommissie. De beleidsinstrumenten om het algemene bestuursorgaan te
voorzien van informatie over gemaakte bestuurlijke afspraken zijn de planning en controle
producten. Namelijk het meerjarenbeleidplan, de voorjaars- / najaarsnota, de
programmabegroting, de bestuursrapportage, het jaarverslag en de jaarrekening.
Omdat een overheidsorganisatie met publiek geld werkt, heeft het de plicht om ervoor
te zorgen dat prestaties met zo min mogelijk middelen worden geleverd. Om dit te realiseren
Page 16
~ 15 ~
stelt wet- en regelgeving eisen aan de bedrijfsvoering van de organisatie ten aanzien van
begroten en verantwoorden. Als het daarbij gaat om de mate waarin de gerealiseerde
prestaties leiden tot het behalen van maatschappelijke, organisatorische en operationele
doelen dan wordt daarmee bedoeld ‘de mate van doelbereiking’ (ministerie van Financiën,
2003). Om hierover op correcte wijze (maatschappelijke) verantwoording af te kunnen leggen
is het van belang om beleidsinformatie en beheersinformatie op elkaar aan te sluiten. Als het
daarbij gaat om de mate waarin sprake is van een relatie tussen strategische, tactische en
operationele doelen dan wordt daarmee bedoeld ‘de mate van doeltreffendheid’ (Unie van
Waterschappen, 2008). Om hierover op correcte wijze (maatschappelijke) verantwoording af
te kunnen leggen is het van belang om te beschikken over kwalitatieve en kwantitatieve
productinformatie. Als het daarbij gaat om de mate waarin prestaties zich verhouden tot
middelen dan wordt daarmee bedoeld de mate van doelmatigheid (Unie van Waterschappen,
2008). Om hierover op correcte wijze (maatschappelijke) verantwoording af te kunnen leggen
is het van belang om te beschikken over kwalitatieve en kwantitatieve beheersinformatie.
Figuur 2): Planning en controle cyclus
Bron: BBV- cursus van Bestuursacademie Nederland, ten faveure van deze thesis is de presentatie aangepast.
Informatievoorziening van het dagelijkse bestuursorgaan aan het algemene bestuursorgaan
Page 17
~ 16 ~
moet er niet voor zorgen dat deze een doeltreffende controle en kaderstelling in de weg staat
(Hogendorf, Kramer en Sonke, 2011). De basis voor informatievoorziening is vertrouwen.
Ten slotte is de informatie die het algemene bestuursorgaan nodig heeft om de kaderstellende
verantwoordelijkheid uit te voeren in eerste instantie ter beoordeling aan het dagelijkse
bestuursorgaan. Het is van belang dat het algemene bestuursorgaan tijdig de juiste (beleids-,
product-, beheers-)informatie ontvangt, om besturen-in-enge(re)-zin, functioneren / beheersen
van de huishouding en verantwoording over beleid mogelijk te maken (Starreveld, Van
Leeuwen en Van Nimwegen, 2002). Hiervoor geldt dat hoe hoger men in de organisatie zit,
hoe ingedikter de informatie en hoe lager men in de organisatie zit, hoe gedetailleerder de
informatie (Hogendorf, Kramer en Sonke, 2011).
2.7 Ervaringen met Verantwoord Begroten
Diverse studies naar de toepassing van de begrotingsprocedure Verantwoord Begroten in
planning en controle producten, leveren verschillende veronderstellingen op over de invloed
van deze procedure op de mate van transparantie over begroten en verantwoorden. De
belangrijkste veronderstellingen worden in deze paragraaf behandeld waarna wordt
gereflecteerd op de vraagstelling van deze thesis.
Er zijn enkele veronderstellingen over de toepassing van Verantwoord Begroten in
planning en controle producten die bijgedragen aan transparanter begroten en verantwoorden.
Zo leidt de toepassing van Verantwoord Begroten tot een betere aansluiting in onderlinge
planning en controle producten, doordat verschillende producten gebruikmaken van een
eenduidige structuur (Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken,
2004). Op rijksniveau leidt de toepassing van Verantwoord Begroten tot een significante
afname van het aantal beleidsartikelen (ministerie van Financiën, 2011). Er is nu sprake van
een meer politieke beleidsagenda en een minder omvangrijke agenda. Deze afname is in
sommige gevallen ten koste gegaan van de transparantie van grote geldstromen. Zo ontbreken
er (expliciete) gegevens over politieke prioriteiten als de kosten van ict en externe inhuur.
Vooral door de introductie van de programmabegroting leidt de toepassing van Verantwoord
Begroten tot meer financiële cijfers en verhalende informatie over beleid (Schilder, 2010). Dit
zorgt voor toegankelijkere planning en controle producten. Maar ook leidt de verhalende
informatie over beleid er toe dat het algemene bestuursorgaan moeite heeft om hoofdlijnen
van beleid vast te houden en niet te vervallen in details of specifieke speerpunten. Planning en
controle producten schrijven namelijk te vaak over wat is gedaan en niet over wat is bereikt
Page 18
~ 17 ~
(Bestebreur, 2004). Ook blijkt nogal eens dat de hoofdlijnen van beleid niet door het
algemene bestuursorgaan maar het dagelijkse bestuursorgaan of de ambtelijke organisatie
worden bepaald (Schilder, 2010).
Er is een veronderstelling over de toepassing van Verantwoord Begroten in planning
en controle producten die nog in positieve zin nog in negatieve zin bijdraagt aan transparanter
begroten en verantwoorden. Zo leidt de toepassing van Verantwoord Begroten in sommige
gevallen tot een overmatig gebruik van kritische prestatie- indicatoren. Hierdoor ontstaat er
een papieren werkelijkheid die losstaat van de maatschappelijke werkelijkheid
(Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken, 2004). De beleidsregel
pas toe of leg uit heeft een overmatig gebruik van kritische prestatie- indicatoren in planning
en controle producten doen stabiliseren en heeft ertoe geleid dat in toenemende mate
verantwoording wordt afgelegd over het ontbreken van geschikte kritische prestatie-
indicatoren.
Er zijn enkele veronderstellingen over de toepassing van Verantwoord Begroten in
planning en controle producten die bijgedragen aan een mindere mate van transparantie over
begroten en verantwoorden. Zo draagt de toepassing van Verantwoord Begroten in veel
gevallen niet bij aan discussies over beleid en doelmatigheid van beleid, omdat relevante
informatie niet in planning en controle producten maar in andere beleidsnota’s worden
gepresenteerd (Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken, 2004).
Ook al zijn deze andere beleidsnota's niet de geijkte beleidsinstrumenten om systematisch
verantwoording af te leggen over doelen en prestaties. Verder leidt de toepassing van
Verantwoord Begroten onvoldoende tot prioritering van operationele doelen en vaak wordt
output in plaats van prestaties verheven tot doel (Algemene Rekenkamer, 2004). De
maatschappelijke impact van beleid is te breed geformuleerd en feitelijk verschillende doelen
zijn moeilijk van elkaar te onderscheiden. Samen met onvoldoende informatie over de
noodzaak en behoefte voor overheidsingrijpen is het moeilijk om hoofdlijnen van beleid te
herkennen. Als oorzaken hiervoor verwijst de Algemene Rekenkamer naar ambitieuze
voornemens van het algemene bestuursorgaan en een technische en veelal geforceerde
presentatie van vormvereisten uit wet- en regelgeving. Een andere reden waarom de
toepassing van Verantwoord Begroten in mindere mate bijdraagt aan transparantie van
begroten en verantwoorden heeft te maken met een gebrek aan mogelijkheden tot
sanctioneren op het moment dat outcome niet wordt behaald (OECD, 2010). Vaak blijkt het
moeilijk te zijn om verantwoordelijke(n) aan te wijzen en kan gemakkelijk gesteld worden dat
er te weinig budget is voor het financieren van outcome. Ook kunnen sancties leiden tot
Page 19
~ 18 ~
manipulatie van gegevens als streefwaarden van kritische prestatie- indicatoren. De
toepassing van Verantwoord Begroten met zijn focus op prestaties kan, in die gevallen dat er
sprake is van beïnvloeding van beleid door exogene factoren, leiden tot een verschuiving van
deze focus naar outcome (Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken,
2004). Zo komt de informatie over middelen en output ver uit elkaar te staan als gevolg van
ontstane versnipperde verantwoordelijkheden voor output, die de transparantie over begroten
en verantwoorden niet ten goede komt. Ook blijkt, betreffende outputsturing, dat output,
veelal gericht op de kortere termijn, vaak concreet zijn geformuleerd, terwijl outcome, veelal
gericht op de langere termijn, vaak abstract is geformuleerd (Hogendorf, Kramer en Sonke,
2011). Abstract geformuleerde outcome is moeilijk om overheidsorganisaties op te sturen,
omdat verschillende doelen ten grondslag kunnen liggen aan outcome. Daarbij komt dat het
algemene bestuursorgaan vooral kijkt naar de toekomst en onvoldoende naar de mate waarin
outcome is behaald (Schilder, 2010). Als laatste reden voor minder transparantie over
begroten en verantwoorden door de toepassing van Verantwoord Begroten wordt gewezen op
de continue verandering van de formulering van output, omdat het vaak ontbreekt aan
homogene meetbare (prestatie-)eenheden voor output; hetzij de kwaliteit van overheidsbeleid
zich in sommige gevallen niet tot nauwelijks in kwantitatieve zin laat uitdrukken (OECD,
2010).
Aan de beschreven veronderstellingen zijn vele ervaringen met het beleidsinstrument
Verantwoord Begroten vooraf gegaan. Aangezien de focus van Verantwoord Begroten ligt op
het transparant maken van het keuzeproces van probleemdefiniëring tot aan
oplossingsrichting, bedient het instrument in de eerste plaats algemene bestuursorganen, in de
tweede plaats dagelijkse bestuursorganen en in de laatste plaats ambtenaren. Conform figuur
twee van de thesis. Een reflectie op de vraagstelling op basis van de veronderstellingen over
de toepassing van Verantwoord Begroten, beschouwd vanuit de drie onderscheiden groepen
van ervaringsdeskundigen, levert het volgende enigszins genuanceerde en voorlopige
antwoord op. Met de kanttekening dat wordt voorondersteld, dat: algemene bestuursorganen
veelal acteren op strategisch niveau en zich daarom bedienen van beleidsinformatie,
dagelijkse bestuursorganen veelal acteren op tactisch niveau en zich daarom bedienen van
productinformatie, en ambtenaren veelal acteren op operationeel niveau en zich daarom
bedienen van beheersinformatie.
Algemene bestuursorganen ervaren meer transparantie van informatie als het gaat om de
beleidsagenda. Deze is beter leesbaar en beslaat minder pagina’s. Algemene bestuursorganen
ervaren niet meer maar ook niet minder transparantie van informatie als het gaat om de
Page 20
~ 19 ~
programmering van beleidsdoorlichtingen. De programmering beslaat niet alle operationele
doelen. Algemene bestuursorganen ervaren minder transparantie van informatie als het gaat
om conclusies uit beleidsdoorlichtingen. Deze worden niet verantwoord. Ook wordt minder
transparantie van informatie ervaren als het gaat om gebrekkige effectinformatie door
onduidelijke relaties tussen (algemene) doelen en outcome. Daarnaast ontbreken er vaak
streefwaarden voor output wat er toe bijdraagt dat effectinformatie verloren gaat. Dagelijkse
bestuursorganen ervaren minder transparantie van informatie als het gaat om de
productinformatie. Deze is overwegend verhalend in plaats van zakelijk opschreven; hetzij de
nadruk op cijfers en feiten ontbreekt. Ook worden doelen onvoldoende SMART
geformuleerd. Ambtenaren ervaren meer transparantie van informatie als het gaat om de
relatie tussen output en specifieke behoeften van de samenleving. Verder is meer inzicht
ontstaan in budgettaire mutaties en belastinguitgaven en wordt vaker onderscheid gemaakt
tussen informatie voor beleidsartikelen en informatie voor apparaatuitgavenartikelen.
Ambtenaren ervaren niet meer maar ook niet minder transparantie van informatie als het gaat
om budgetflexibiliteit. Informatie over budgetflexibiliteit wordt op zeer veel verschillende
wijzen gepresenteerd en de kwaliteit / kwantiteit van de informatie is wisselend. Ambtenaren
ervaren minder transparantie van informatie als het gaat om inzicht in kosten voor inhuur
externen en voor ict. Ook ligt de focus voor informatie nog te veel op middelen en te weinig
op output en outcome.
Page 21
~ 20 ~
3 VAN THEORIE NAAR PRAKTIJK
3.1 Onderzoek naar transparant begroten en verantwoorden bij een waterschap
De thesis onderzoekt transparantie van begroten en verantwoorden binnen het domein van een
bestuursorgaan van de overheid. Het onderzoek analyseert een aantal hypothesen over de
toepassing van de begrotingsprocedure Verantwoord Begroten in relevante planning en
controle producten. Er wordt gekeken naar de mate waarin de informatiebehoefte van het
algemene bestuursorgaan wordt afgestemd op de mogelijkheden van het waterschap die te
kunnen leveren.
In een relatief korte tijdsspanne is binnen het waterschapsbestel veel veranderd. Zo
kregen waterschappen in 2001 te maken met de nieuwe Comptabiliteitswet, in 2008 met de
Beleids- en beheerproducten naar beleidsvelden en in 2009 met de Wet modernisering
waterschapsbestel. Daarnaast is er al enige jaren sprake van een tendens om waterschappen op
te schalen zodat zij ook naar de toekomt toe het hoofd kunnen bieden aan problemen als
gevolg van: klimaatverandering, zeespiegelrijzing, bodemdaling en meer regen. De behoefte
aan topdown sturing en beheersing van alles waar de waterschappen mee bezig zijn is alleen
maar toegenomen. De mate waarin een controlesysteem als de nieuwe begrotingsprocedure
Verantwoord Begroten op deze behoefte inspeelt wordt beschreven in deze thesis. In ieder
geval heeft de nieuwe begrotingsprocedure door de opschaling van waterschappen een prikkel
gekregen. Boven alles heeft de nieuwe begrotingsprocedure vorm gekregen door de nieuwe
vormvereisten als gevolg van gewijzigde wet- en regelgeving.
Opschaling van de waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid heeft voor een
duidelijke scheidslijn tussen de oude en de nieuwe begrotingsprocedure gezorgd. Verder geeft
de diversiteit van rechtsvoorgangers van het huidige waterschap, namelijk vier waterschappen
en één zuiveringsschap, een goed beeld van de toepassing van de oude begrotingsprocedure in
planning en controle producten. Twee redenen waarom het waterschap Hollandse Delta
geschikt is als object van studie voor een longitudinaal onderzoek naar de toepassing van
Verantwoord Begroten. Overigens zijn er binnen het waterschap Hollandse Delta diverse
werkgroepen actief, die informatievoorziening in planning en controle producten onder de
loep nemen. Zij proberen, binnen wettelijke en regelgevende kaders, de informatiebehoefte en
informatieverstrekkingen zo goed mogelijk op elkaar aan te laten sluiten om transparant
begroten en verantwoorden mogelijk te maken.
Page 22
~ 21 ~
3.2 De drie deelvragen voor het onderzoek
Om op transparante wijze verantwoording af te kunnen leggen over de inzet van publieke
middelen, dient (bestuurlijke) informatievoorziening te gaan over de mate van doelbereiking
van beleid, de mate van doeltreffendheid van beleid en de mate van doelmatigheid van beleid.
Hiertoe dient geaggregeerde beleids- product- en beheersinformatie in verband met elkaar te
worden gebracht. Namelijk door de toepassing van het controlesysteem Verantwoord
Begroten. Voor meer inzicht in de correlatie tussen bijvoorbeeld doeltreffendheid van beleid
en het gebruik van beleidsinformatie, maakt de onderzoeksanalyse gebruik van drie
deelvragen.
Het waterschap verzamelt beleidsinformatie om vast te stellen of de uitvoering loopt
zoals verwacht, of de resultaten worden gerealiseerd en of het beleid doelmatig en
doeltreffend wordt uitgevoerd (Unie van Waterschappen, 2010a). Op basis van deze
informatie worden zo nodig aanpassingen doorgevoerd in beleid of in beleidsuitvoering.
Deelvraag één luidt: Is de informatie transparant op wat er bereikt moet worden?
De vraag richt zich op in hoeverre er sprake is van doelbereiking (ministerie van Financiën,
2003). Met doelbereiking wordt bedoeld de mate waarin algemene en / of
geoperationaliseerde doelen van beleid, al dan niet dankzij de inzet van beleidsinstrumenten,
worden bereikt (uitgedrukt in te behalen effecten / outcome).
De uitvoering van het beleid van een waterschap is er op gericht om de vooraf
vastgestelde doelen te bereiken. Daarbij gaat het om de vraag of de goede prestaties zijn
gekozen om bepaalde doelen te bereiken. Om daarachter te komen is er productinformatie
nodig over:
de publieke prestaties van de organisatie;
de wettelijke voorschriften waarop de publieke prestaties gebaseerd zijn;
de niet- publieke prestaties van de organisatie (Algemene Rekenkamer, 2000b).
Deelvraag twee luidt: Is de informatie transparant op wat er gedaan moet worden?
De vraag richt zich op in hoeverre er sprake is van doeltreffendheid (ministerie van Financiën,
2003). Met doeltreffendheid wordt bedoeld: de mate waarin een algemene en / of nader
geoperationaliseerde doelen van beleid dankzij de ingezette beleidsinstrumenten worden
bereikt.
Omdat het waterschap met publiek geld werkt, heeft het de plicht er voor te zorgen dat
de prestaties, om de doelen te bereiken, met zo min mogelijk middelen worden uitgevoerd
(Unie van Waterschappen, 2008). Hierbij gaat het om de vraag of de prestaties doelmatig zijn
uitgevoerd en om de vraag of de middelen doelmatig zijn ingezet. Om daarachter te komen is
Page 23
~ 22 ~
er beheersinformatie nodig. Dergelijke informatie kan worden verkregen door allereerst een
heldere doelformulering, en door informatie over hoe de beleidsinstrumenten geacht worden
om bij te dragen aan het doel (Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische
Zaken, 2004). En verder door informatie over wat het probleem is, en welke bijdrage de
overheid geeft bij het oplossen van het probleem.
Deelvraag drie luidt: Is de informatie transparant op wat het mag kosten?
De vraag richt zich op in hoeverre er sprake is van doelmatigheid (Unie van Waterschappen,
2008). Met doelmatigheid wordt bedoeld: de mate waarin bepaalde prestaties met zo min
mogelijk middelen worden uitgevoerd.
3.3 Een onderzoeksanalyse naar transparant begroten en verantwoorden bij het waterschap
In de voorgaande paragraaf lezen we dat transparantie over beleid kan worden bepaald door
inzicht te krijgen in de mate van doelbereiking van beleid, de mate van doeltreffendheid van
beleid en de mate van doelmatigheid van beleid. Van belang voor inzicht in doelbereiking,
doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid is een analyse van respectievelijk beleids-,
product- en beheersinformatie. Deze correlaties zijn vervat in de behandelde deelvragen, die
bepalend zijn voor de hoofdlijn van de onderzoeksanalyse.
Als gevolg van de opschaling van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid zijn
niet alleen maar de financiën, het materiaal, het personeel, maar ook de prestaties, de ambities
en de wensen samengebracht in het waterschap Hollandse Delta. Dit geldt in bredere zin ook
voor de kennis en kunde over transparant begroten en verantwoorden in planning en controle
producten. Echter, de rechtsvoorgangers hebben niet naar evenredigheid een bijdrage geleverd
aan de kennis en kunde van het huidige waterschap. Om recht te doen aan deze verschillen in
de meetresultaten van dit longitudinale onderzoek en om inzicht te krijgen in de mate van
transparantie van begroten en verantwoorden, zijn er wegingsfactoren ontwikkeld. Deze
wegingsfactoren zijn bepaald door rekening te houden met de onderlinge verhoudingen van
de rechtsvoorgangers en de relatie van de rechtsvoorgangers tot het huidige waterschap. Deze
correlaties zijn tot uitdrukking gebracht door gebruik te maken van gegevens over de netto
begrotingsomvang en het aantal onderzochte planning en controle producten.
Figuur 3): Een wegingsfactor voor het meten van transparanter begroten en verantwoorden
Page 24
~ 23 ~
*
Netto omvang x € 1
mln.:
Rechtsvoor-
ganger: WSBD
Rechtsvoor-
ganger: WSGW
Rechtsvoor-
ganger: WSGO
Huidig water-
schap: WSHD
Rechtsvoor-
ganger: WSIJ
Rechtsvoor-
ganger: ZHEW
16,4 12,7 8,8 137,0 14,0 27,8/55,5**
Aantal planning en
controle producten: ***
3 4 3 4 2 4
Wegingsfactor per
product:
0.15 / 3 =
0.05000
0.12 / 4 =
0.03000
0.08 / 3 =
0.02667
1.00 / 4 =
0.25000
0.13 / 2 =
0.06500
0.52 / 4 =
0.13000
Legenda:
* In de kolomtitels staan de afkortingen WSBD, WSGW, WSGO, WSHD, WSIJ en ZHEW geschreven. Deze afkortingen staan
voor respectievelijk: waterschap de Brielse Dijkring, waterschap de Groote Waard, waterschap Goeree- Overflakkee,
waterschap Hollandse Delta en zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden.
** ZHEW presenteert twee getallen, omdat twee derde van de organisatie is gefuseerd met WSHD. De totale netto omvang x
€ 1 mln. is 83,3.
*** Per rechtsvoorganger en het waterschap Hollandse Delta zijn vier typen planning en controle producten onderzocht op
de mate van transparantie over begroten en verantwoorden. Echter, in enkele gevallen ontbreken de relevante planning en
controle producten in het (streek)archief van het waterschap Hollandse Delta.
De wegingsfactoren maken het mogelijk om op detailniveau maar ook op abstractere
niveaus uitspraken te doen over de mate van transparantie van begroten en verantwoorden in
planning en controle producten. Dit laat zich het best illustreren aan de hand van een
voorbeeld van onderzoeksanalyse.
Bepaalde planning en controle producten bevatten informatie over begroten en
verantwoorden. Door een onderzoeksanalyse van de inhoud van de relevante planning
en controle producten ontstaat er inzicht in de soort en de mate van
informatievoorziening. Door per planning en controle product vragen te beantwoorden
als ‘krijgen beleidswijzigingen een expliciete plek’, ontstaat er inzicht in de mate van
kwaliteit en kwantiteit van informatie over begroten en verantwoorden. Overigens,
voor meer / dieper gaand inzicht maakt de onderzoeksanalyse gebruik van
verdiepingsvragen. Door de positieve antwoorden op deze vraag te voorzien van een
wegingsfactor kan de mate van transparantie van begroten en verantwoorden voor een
bepaalde tijdsspanne worden bepaald.
Om een onderzoeksanalyse naar transparant begroten en verantwoorden mogelijk te
maken, is een onderzoeksmodel ontwikkeld naar het voorbeeld van de VBTB-spiegel van het
ministerie van Financiën. De VBTB-spiegel van het ministerie van Financiën stelt zich ten
doel om op gestructureerde wijze de implementatie van de VBTB te volgen en daarnaast om
Page 25
~ 24 ~
actief kennisoverdracht van het VBTB proces te stimuleren (Interdepartementaal
Overlegorgaan Financieel Economische Zaken, 2004). De VBTB-spiegel is door het
ministerie ontwikkeld en wordt nog altijd gebruikt voor benchmarking van rijksbegrotingen.
Om aansluiting te vinden bij de vereisten van het actuele begrip van Verantwoord Begroten is
de VBTB-spiegel voor dit onderzoek aangepast. Namelijk door toevoeging, verwijdering en
aanscherping van toetsende vragen die in de VBTB-spiegel betrekking hebben op VBTB-
vereisten en die in de nieuwe situatie betrekking hebben op verantwoord-begroten-vereisten.
Ook zijn aan dit nieuwe model dimensies toegevoegd om meer structuur te geven aan de
aanpassingen van VBTB die hebben geleid tot Verantwoord Begroten (ministerie van
Financiën, 2011). Het nieuwe onderzoeksmodel is genaamd VB-spiegel. Ook de VB-spiegel
stelt zich ten doel om op gestructureerde wijze de implementatie van in dit geval Verantwoord
Begroten te volgen en daarnaast om actief kennisoverdracht van het Verantwoord Begroten
proces te stimuleren. De VB-spiegel werkt mechanisch, omdat de aanwezigheid van een
vereiste wordt geregistreerd maar niet wordt beoordeeld op inhoud.
De VB-spiegel bestaat uit drie delen die in het verlengde van elkaar liggen en elk, via
verantwoord-begroten-vereisten, aansluiten op één van de drie deelvragen van deze thesis.
Door deze aansluiting beslaat de VB-spiegel drie verschillende focusgebieden die
gezamenlijk inzicht kunnen geven in de mate van transparantie van begroten en
verantwoorden. Naast de focus van deelvraag één op doelgerichtheid en beleidsinformatie,
richt de informatiebehoefte om deze vraag te kunnen beantwoorden zich op het strategische
niveau van een organisatie. Conform figuur twee van de thesis.
Om aansluiting te vinden bij de nieuwe ontwikkelingen van de begrotingsprocedure
Verantwoord Begroten, bevat de VB-spiegel een onderscheid naar de zeven dimensies waarop
Verantwoord Begroten in 2011 is aangepast. Voor een juiste toepassing van dit onderscheid in
de VB-spiegel is gekeken naar de onderzoeksopzet van Bureau Onderzoek Rijksuitgaven
(2011).
3.4 Conceptualisering en operationalisering van de dimensies
Het onderzoek veronderstelt dat de toepassing van Verantwoord Begroten in planning en
controle producten leidt tot transparantie van bestuurlijke informatievoorziening over
begroten en verantwoorden. Dit betekent dat de onderzoeksanalyse gericht moet zijn op het
meten van transparantie van specifieke bestuurlijke informatie. Voor de validiteit van het
gehanteerde meetinstrument VB-spiegel is duidelijkheid over begrippen als transparantie en
Page 26
~ 25 ~
bestuurlijke informatievoorziening en over de specificiteit van informatie over begroten en
verantwoorden van groot belang.
3.4.1 Conceptualisering van bestuurlijke informatievoorziening en transparantie
De definitie van bestuurlijke informatievoorziening luidt: Alle prestaties met betrekking tot
het systematisch verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens (Starreveld, Van
Leeuwen en Van Nimwegen, 2002). Enerzijds gericht op het verstrekken van informatie voor
het besturen-in-enge(re)-zin (namelijk het kunnen kiezen voor alternatieve mogelijkheden op
grondslag van: wensen, ambities, eigenheid van de organisatie, de omgeving van de
organisatie, de economische omstandigheden, wet- en regelgeving, et cetera) en het doen
functioneren en beheersen van een huishouding. Anderzijds gericht op het verstrekken van
informatie over de verantwoording die over besturen-in-enge(re)-zin en het doen functioneren
en beheersen van de huishouding moet worden afgelegd.
Door de invoering van wijzigingen in de Waterschapswet krijgt het element bestuurlijke
informatievoorziening meer gewicht (Unie van Waterschappen, 2010a). Namelijk als gevolg
van nadere definiëring van de kaderstellende bevoegdheid van het algemene bestuursorgaan.
Samen met het budgetrecht, waaraan het algemene bestuursorgaan één van zijn bevoegdheden
ontleent (zogenaamd de allocatiefunctie), gaat bestuurlijke informatievoorziening in essentie
over het koppelen van financiële informatie aan beleidsinformatie. Hiervoor geldt dat hoe
hoger men in de organisatie zit, hoe ingedikter de informatie en hoe lager men in de
organisatie zit, hoe gedetailleerder de informatie (Hogendorf, Kramer en Sonke, 2011).
De definitie van transparantie luidt: het laten zien voor welke doelen het waterschap
een bepaalde hoeveelheid middelen vraagt aan zijn burgers en bedrijven. Daarnaast dient het
waterschap verantwoording af te leggen over doelbereiking, doeltreffendheid van beleid en
doelmatigheid van beleid aan de samenleving.
Transparantie van beleid wordt als één van de belangrijkste principes van de theorie goed
openbaar bestuur gezien (Bevan en Hood, 2004). Toch bestaat er niet een eenduidig beeld
over wat transparantie inhoud. Verschillende definities van transparantie van beleid zijn:
het beleid moet begrijpelijk zijn, informatie moet beschikbaar zijn,
verantwoordelijkheden moeten duidelijk zijn en burgers moeten hun rol weten
(Finkelstein, 2000: 6);
het voeren van beleid langs vastgestelde en gepubliceerde regels, op basis van
informatie en procedures die toegankelijk zijn voor het publiek (Hood, 2001: 701);
Page 27
~ 26 ~
het toepassen en handhaven van besluiten volgens afgesproken procedures (Algemene
Rekenkamer, 2005: 6). Daarnaast dient informatie vrij verkrijgbaar en direct
toegankelijk te zijn;
het laten zien voor welke doelen het waterschap een bepaalde hoeveelheid middelen
vraagt aan zijn burgers en bedrijven (Unie van Waterschappen, 2010a: 3). Daarnaast
dient het waterschap verantwoording af te leggen over doeltreffendheid,
doelmatigheid en rechtmatigheid van de beleidsuitvoering aan de samenleving.
De gehanteerde definitie voor transparantie en de vier inleidende definities voor transparantie
hebben openbaarheid van beleid en (besluitvorming-)procedures gemeenschappelijk. De
gehanteerde definitie voor transparantie maakt verder gebruik van de definities van
Finkelstein (2000: 6) en Unie van Waterschappen (2010a: 3) voor wat betreft het duiden van
bevoegdheden. En Hood (2001: 701) en Unie van Waterschappen (2010a: 3) voor wat betreft
het tot stand komen van beleid en besluiten volgens regels. Verder valt op dat Unie van
Waterschappen (2010a: 3) expliciet schrijft over de inzet van middelen en verklaart zij dat
transparantie verantwoording over rechtmatigheid vereist. Rechtmatigheid is per 2009
ingevoerd bij waterschappen, om te controleren of middelen in overeenstemming met wet- en
regelgeving worden ingezet (Unie van Waterschappen, 2010b). Aangezien voor dit
longitudinale onderzoek is gekeken naar beleid van 2011 en beleid van 2002 / 2003 en als
gevolg daarvan onvoldoende materiaal beschikbaar is over rechtmatigheid, is het niet zinvol
om met rechtmatigheid als onderdeel van transparantie rekening te houden. Echter dat kan
niet worden gezegd over het ontbrekende begrip doelbereiking. Namelijk de mate waarin
algemene en / of nader geoperationaliseerde doelen van beleid worden behaald. Temeer
voorondersteld wordt dat doelomschrijvingen vaak onduidelijk zijn, met als gevolg dat het
bestuur van een overheidsorganisatie niet in staat is om tot conclusies en aanbevelingen te
komen waar het doelbereiking betreft (Hanemaayer, 2011). Om deze reden is ook het begrip
doelbereiking opgenomen als onderdeel van de gehanteerde definitie voor transparantie.
3.4.2 Operationalisering van de dimensies
Voor onderzoek naar informatie over begroten en verantwoorden richt de onderzoeksanalyse
zich op de inhoud van planning en controle producten als het meerjarenbeleidplan, de
begroting, de bestuursrapportage en de jaarrekening. In enkele gevallen richt de
onderzoeksanalyse zich ook op de voor-, najaarsnota, en / of het jaarverslag. Om de
informatie in planning en controle producten over begroten en verantwoorden te lokaliseren
Page 28
~ 27 ~
maakt de VB-spiegel gebruik van (detaillistische) veronderstellingen over Verantwoord
Begroten. Dergelijke veronderstellingen zijn de basis van de vragen die in de VB-spiegel zijn
opgenomen. Zogenaamde verantwoord-begroten-vereisten, welke deels in hoofdstuk twee zijn
behandeld. Om een minutieuze behandeling van de verantwoord-begroten-vereisten, die ten
grondslag liggen aan de in totaal zevenendertig vragen van de VB-spiegel, te voorkomen,
wordt hier volstaan met een operationalisering van de zeven dimensies van Verantwoord
Begroten. Conform de onderzoeksopzet van Bureau Onderzoek Rijksuitgaven (2011)
betreffende Verantwoord Begroten.
De operationalisering van de dimensies is nader onderscheiden naar de drie deelvragen van
deze thesis. Hierdoor zijn de drie individuele onderdelen van de VB-spiegel in staat om
antwoorden te formuleren op de drie deelvragen van de thesis.
3.4.2.1 Operationalisering van de dimensie doelen
Het onderdeel doelen gaat over de kwaliteit en scherpte van de doelen en de mate waarin dit
leidt tot verdere verduidelijking van de verantwoordelijkheid van de secretaris (Bureau
Onderzoek Rijksuitgaven, 2011). Concreter betekent het dat per beleidsartikel een opbouw
wordt gerealiseerd met een algemeen doel, waarin concreet wordt aangegeven waartoe het
geld wordt uitgegeven maar ook wie (eind-)verantwoordelijk is voor welke output en
outcome.
Binnen de categorie doelen zijn de volgende verantwoord-begroten-vereisten te
onderscheiden:
Van doelenbegroting naar prestatiebegroting, onder meer door opname van kritische
prestatie- indicatoren;
Afstemming doelen, budgetten op hoger aggregatieniveau;
Relatie tussen prestaties en middelen;
Verantwoordelijkheden duidelijker beschrijven;
Beleidswijzigingen zichtbaar.
Deelvraag één van het onderzoek beslaat een derde deel van de onderzoeksanalyse
naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie doelen. Door duidelijkheid
in planning en controle producten over beleidswijzigingen kan de voortgang van beleid beter
worden gevolgd. Uiteindelijk moet er meer duidelijkheid ontstaan over de relatie tussen
doelen en middelen. Ook deelvraag twee beslaat een derde deel. Door duidelijkheid, in
planning en controle producten, over correlaties tussen prestaties en middelen van de
Page 29
~ 28 ~
overheidsorganisatie en de productverantwoordelijke(n) voor beleidsaspecten ontstaat meer
inzicht in de versnipperde verantwoordelijkheden voor beleid. Uiteindelijk moet dit inzicht
ertoe leiden dat meer duidelijk wordt over de beïnvloeding van overheidsbeleid door exogene
factoren. Deelvraag drie van het onderzoek beslaat het resterende deel van de
onderzoeksanalyse naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie doelen.
De focus voor dit deel ligt op beheersinformatie over: de afstemming van output op specifieke
behoeften vanuit de omgeving, de causaliteit tussen (kritische) prestatie-indicatoren en
beleidsuitvoering, en de (kern)taken / verantwoordelijkheden van overheidsorganisaties. Door
duidelijke informatie in planning en controle producten over deze zaken moet er meer
duidelijk worden over de doelmatigheid van overheidsbeleid.
3.4.2.2 Operationalisering van de dimensie beleidsinformatie
Het onderdeel beleidsinformatie gaat over in hoeverre er inzicht wordt geboden in
doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en in hoeverre dit aansluit bij de
verantwoordelijkheid en bevoegdheid van de secretaris (Bureau Onderzoek Rijksuitgaven,
2011). Concreter betekent het dat doelen helder en concreet worden geformuleerd en een
duidelijker omschrijving van de rol van de (eind-)verantwoordelijke, onder meer door
beleidsinformatie te onderbouwen met kritische prestatie- indicatoren en kengetallen.
Binnen de categorie beleidsinformatie zijn de volgende verantwoord-begroten-vereisten te
onderscheiden:
Een relatie tussen (algemene) doelen en outcome;
Periodieke beleidsdoorlichtingen;
Het doen van vooronderstellingen over beleid en ramingen;
Planning en controle producten kwalitatief op orde;
Doelen SMART formuleren;
Eindigheid van prestaties, output en / of outcome.
Deelvraag één van het onderzoek beslaat een derde deel van de onderzoeksanalyse
naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie beleidsinformatie. Het
behandelt de kwaliteit van goede planning en controle producten door een focus op de
informatiearchitectuur. Specifieker gaat het over het gebruik van prestatie-indicatoren, de
toepassing van beleidsdoorlichtingen, de opname van vooronderstellingen over beleid en
explicitering van de relatie tussen (algemene) doelen en outcome. Informatie hierover in
planning en controle producten moet het algemene bestuursorgaan meer handvatten aanreiken
Page 30
~ 29 ~
voor besturen-in-enge(re) zin. Enerzijds door meer inzicht in de voortgang van beleid en
anderzijds door de mogelijkheden te bieden tot het leggen van verbandcontroles ten aanzien
van beleid. Ook deelvraag twee van het onderzoek beslaat de onderzoeksdimensie
beleidsinformatie voor een derde deel. Door doelen SMART in planning en controle
producten te verantwoorden, ontstaat productinformatie over het onderscheid tussen (niet)
publieke prestaties en wettelijke voorgeschreven prestaties. Zo wordt meer duidelijk over het
keuzeproces van bestuursorganen. Deelvraag drie van het onderzoek beslaat het laatste deel
van de onderzoeksanalyse naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie
beleidsinformatie. Door duidelijkheid in planning en controle producten over eindigheid van
beleid en informatie over middelen / prestaties / outcome, kan beleid vaker worden voorzien
van streefwaarden en ontstaat er meer inzicht in de waarde van prestaties en output.
Uiteindelijk moet dit ertoe leiden dat er meer duidelijkheid komt over de actualiteit van de
bijdrage van de overheidsorganisatie en dientengevolge een actuele(re) beleidsagenda.
3.4.2.3 Operationalisering van de dimensie financiële informatie
Het onderdeel financiële informatie gaat over de mate waarin het dagelijkse bestuursorgaan
het algemene bestuursorgaan inzicht biedt in de financiële beleidsinstrumenten die worden
ingezet en de mate waarin de financiële verschuivingen / mutaties worden onderbouwd
(Bureau Onderzoek Rijksuitgaven, 2011). Concreter betekent het dat financiële
beleidsinstrumenten worden voorzien van een toelichting over waar het geld naar toe gaat en
voor bedoeld is. Hierbij wordt ingegaan op de wijze van financiering met daarbij waar
mogelijk een p (prijs) x q (volume) onderbouwing. De beleidsinstrumenten worden toegelicht
met beleidsrelevante kengetallen.
Binnen de categorie financiële informatie zijn de volgende verantwoord-begroten-vereisten te
onderscheiden:
Inzicht in (financiële) beleidsinstrumenten, onder meer voor operationele doelen;
P x q onderbouwing voor raming van budget;
Informatie verdiepingshoofdstuk geeft inzicht in budgettaire mutaties;
Overzichtelijke presentatie van (alle) verstrekte subsidies.
Deelvraag drie van het onderzoek beslaat de onderzoeksanalyse naar transparant
begroten en verantwoorden betreffende dimensie financiële informatie. Door de opname van
(financiële) beleidsinstrumenten voor operationele doelen in planning en controle producten
komt er beheersinformatie vrij over doelmatigheid van beleid. Te weten financiële
Page 31
~ 30 ~
beleidsinstrumenten als: belastinguitgaven (namelijk subsidie in de vorm van een
belastingvoordeel), budgetonderbouwing op basis van prijs vermenigvuldigd met hoeveelheid
producten / diensten en vormen van financiering van output. Door, in planning en controle
producten, informatie over dergelijke instrumenten te koppelen aan operationele doelen van
de organisatie moet er meer duidelijk worden over mandatering van verantwoordelijkheden en
bevoegdheden. Daarnaast ontstaan ook mogelijkheden om budgettaire mutaties zakelijker te
kunnen verantwoorden.
3.4.2.4 Operationalisering van de dimensie budgetflexibiliteit
Het onderdeel budgetflexibiliteit gaat over de nieuwe begrotingsprocedure die voorziet in een
kwalitatieve weergave van de amendeerruimte, waardoor inzicht in de budgetflexibiliteit moet
worden vergroot (Bureau Onderzoek Rijksuitgaven, 2011). Concreter betekent het dat er
inzicht wordt geboden in de mate waarin de begrote uitgaven nog vrij inzetbaar zijn door het
algemene bestuursorgaan, of in hoeverre hiervoor al juridisch afdwingbare verplichtingen zijn
aangegaan.
Binnen de categorie budgetflexibiliteit zijn de volgende verantwoord-begroten-vereisten te
onderscheiden:
Afstemming van kwalitatieve weergave ten opzichte van kwantitatieve weergave van
de budgetflexibiliteit;
Inzicht in amendeerruimte.
Deelvraag drie van het onderzoek beslaat de onderzoeksanalyse naar transparant
begroten en verantwoorden betreffende dimensie amendeerruimte. Door duidelijkheid in
planning en controle producten over de amendeerruimte kan explicieter een beroep worden
gedaan op de allocatiefunctie en het budgetrecht. Uiteindelijk moet er meer duidelijkheid
ontstaan over mogelijkheden om te besturen-in-enge(re)-zin.
3.4.2.5 Operationalisering van de dimensie apparaatuitgaven
Het onderdeel apparaatuitgaven gaat over de informatiewaarde van een gebundeld artikel (niet
zijnde een beleidsartikel) met apparaatuitgaven, in relatie tot het budgetrecht en het inzicht in
de diverse vormen van apparaatuitgaven (Bureau Onderzoek Rijksuitgaven, 2011). Concreter
betekent het dat de apparaatuitgaven zo veel mogelijk zichtbaar dienen te worden gemaakt op
een centraal apparaatuitgavenartikel. Met zo een artikel ontstaat een beter (namelijk minder
gefragmenteerd) inzicht in de totale apparaatuitgaven. De apparaatuitgaven kunnen worden
Page 32
~ 31 ~
uitgesplitst in personele en materiële uitgaven. Daarbij kan een verdere onderverdeling
worden gemaakt in een beperkt aantal categorieën.
Binnen de categorie apparaatuitgaven zijn de volgende verantwoord-begroten-vereisten te
onderscheiden:
In alle begrotingen een centraal apparaatartikel;
Artikelen / operationele doelen opheffen door centraliseren apparaatuitgaven;
Geen koppeling meer tussen apparaatuitgaven en doelen;
Integraal inzicht in kosten externen, ict- uitgaven.
Deelvraag twee van het onderzoek beslaat de helft van de onderzoeksanalyse naar
transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie apparaatuitgaven. Door
duidelijkheid in planning en controle producten over de relatie tussen financiën en output en
het onderscheid tussen apparaatuitgaven en beleidsartikeluitgaven kan er meer duidelijkheid
ontstaan over de directe (te beïnvloeden) kosten voor politieke prioriteiten. Uiteindelijk moet
dit opleveren dat de productinformatie duidelijker wordt over hoofd- en bijzaken van beleid.
Deelvraag drie van het onderzoek beslaat de andere helft van de onderzoeksanalyse naar
transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie apparaatuitgaven. Door
duidelijkheid in planning en controle producten over de meerjaren financiële bestedingen aan
het overheidsapparaat en over apparaatuitgaven en tevens politieke prioriteiten als kosten voor
extern inhuurpersoneel, kan er meer duidelijkheid ontstaan over de structurele en incidentele
bestedingen van de organisatie. Uiteindelijk moet duidelijkheid over deze bestedingen
bijdragen aan betere bestuurskeuzen voor evenwichtig financieel beleid.
3.4.2.6 Operationalisering van de dimensie beleidsdoorlichtingen
Het onderdeel beleidsdoorlichtingen gaat over de wijze waarop inzicht wordt geboden in
beleidsevaluatie, beleidstoetsing en beleidsmeting (Bureau Onderzoek Rijksuitgaven, 2011).
Zij geeft feitelijk weer hoe het beleid werkt, hoe de financiële bestedingen tot stand komen en
wat er bekend is over doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid. Concreter betekent het
dat er een totaaloverzicht van de onderzoeksprogrammering moet worden opgenomen met
verwijzingen naar de uitkomsten van de onderzoeken. De conclusies uit deze onderzoeken
kunnen opgenomen worden in planning en controle producten en, indien de conclusies
aanleiding geven tot beleidswijzigingen, bij de algemene informatie bij de beleidsartikelen.
Het beleidsartikel biedt ook de ruimte om belangrijke wijzigingen als gevolg van
beleidsdoorlichting te vermelden, namelijk door opname van conclusies uit en verwijzingen
Page 33
~ 32 ~
naar beleidsdoorlichtingen.
Binnen de categorie beleidsdoorlichtingen zijn de volgende verantwoord-begroten-vereisten
te onderscheiden:
Integraal overzicht beleidsdoorlichtingen;
Volledige dekking van beleidsdoorlichting voor primair beleid;
Conclusies uit beleidsdoorlichtingen dienen een plaats te krijgen in planning en
controle producten.
Deelvraag één van het onderzoek beslaat een derde deel van de onderzoeksanalyse
naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie beleidsdoorlichtingen. Door
duidelijkheid in planning en controle producten over periodieke beleidsdoorlichtingen en de
conclusies van beleidsdoorlichtingen kan het algemene bestuursorganen handvatten worden
aangereikt om periodiek (op onderdelen) de relevantie van de politieke opdracht aan het
dagelijkse bestuursorgaan te controleren. Hierdoor kan het algemene bestuursorgaan beter in
staat worden gesteld om zijn controle- en autorisatiefunctie uit te oefenen. Deelvraag twee
van het onderzoek, betreffende dimensie beleidsdoorlichtingen, richt zich op de zichtbaar van
informatie over doeltreffendheid van beleid in planning en controle producten. Door
duidelijkheid over doeltreffendheid van beleid komt meer kwalitatieve en kwantitatieve
productinformatie vrij voor besturen-in-enge(re)-zin. Deelvraag drie van het onderzoek
beslaat het laatste deel van de onderzoeksanalyse betreffende dimensie beleidsdoorlichtingen.
Door duidelijkheid in planning en controle producten over beleidsdoorlichting van
belastinguitgaven ontstaat meer inzicht in de mate van doelmatigheid ten aanzien van
financiële stimuleringsmaatregelen.
3.4.2.7 Operationalisering van de dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak
Het onderdeel leesbaarheid / gebruiksgemak gaat over toegankelijkheid, leesbaarheid en
compleetheid van planning en controle producten (Bureau Onderzoek Rijksuitgaven, 2011).
Concreter betekent het dat een verbeterde leesbaarheid en gebruiksgemak voor het algemene
bestuursorgaan wordt gerealiseerd, door minder wollige beleidsteksten over waar de (eind-
)verantwoordelijke niet van is en minder technische en / of minder relevante kritische
prestatie- indicatoren die weinig / niets zeggen over het succes van beleid van de (eind-
)verantwoordelijke.
Binnen de categorie leesbaarheid / gebruiksgemak zijn, vanuit de toepassing van het
beleidsinstrument Verantwoord Begroten, de volgende verantwoord-begroten-vereisten te
Page 34
~ 33 ~
onderscheiden:
Verplaatsing van sommige informatie naar internet, met gebruik van bronverwijzing in
planning en controle producten;
Beleidsagenda zichtbaar maken aan de hand van WWW- termen;
Kernachtige presentatie van beleid;
Eenduidige aansluiting tussen planning en controle producten als programmabegroting
en jaarrekening / jaarverslag.
Deelvraag één van het onderzoek beslaat een derde deel van de onderzoeksanalyse
naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie leesbaarheid /
gebruiksgemak. Door gebruik te maken van de WWW-termen in planning en controle
producten ontstaat meer duidelijkheid over de hoofd- en bijzaken van beleid en kan een
scherpere focus van beleidsinformatie op de voortgang van beleid worden gerealiseerd.
Uiteindelijk moet er meer duidelijkheid ontstaan over het keuzeproces van
probleemdefiniëring tot aan oplossingsrichting. Ook deelvraag twee van het onderzoek beslaat
een derde deel van de onderzoeksanalyse betreffende dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak.
Door minder wollige beleidsteksten en een betere aansluiting van de productinformatie in
elkaar opvolgende planning en controle producten moet er meer duidelijk worden over de
kern van overheidsbeleid. Andere mogelijke gevolgen van meer kwalitatieve
productinformatie in planning en controle producten zijn: een afname van het aantal
beleidsartikelen, een toename van het aantal bronverwijzingen en een minder omvangrijke
(politieke) agenda. Uiteindelijk moet dit ertoe leiden dat de plaats en de rol van het algemene
bestuursorgaan duidelijker wordt. Deelvraag drie van het onderzoek beslaat het laatst deel van
de onderzoeksanalyse naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie
leesbaarheid / gebruiksgemak. Door een overwegend cijfermatige en factische uiteenzetting
van beleid in planning en controle producten kan er een leesbaardere en een meer
informatieve beleidsagenda ontstaan. Uiteindelijk dient een uiteenzetting op basis van
overwegend cijfers en feiten ertoe te leiden dat de focus komt te liggen op een
verantwoording van kernverantwoordelijkheden van de organisatie.
Page 35
~ 34 ~
4 TRANSPARANT BEGROTEN EN VERANTWOORDEN BIJ HET WATERSCHAP
Lange tijd zijn de mogelijkheden onderzocht om prestaties van bestuursorganen van
overheidsorganisaties te verbeteren. Eén van die mogelijkheden daartoe, is toepassing van het
beleidsinstrument Verantwoord Begroten in (relevante) planning en controle producten. Dit
instrument, dat zich volgens de principes van goed openbaar bestuur richt op de cyclische
prestaties toezicht en verantwoording, is in 1999 (destijds genaamd Van Beleidsbegroting tot
Beleidsverantwoording (VBTB)) door het ministerie van Financiën ontwikkeld. Door de jaren
heen is Verantwoord Begroten verder aangescherpt.
Het oorspronkelijke doel van Verantwoord Begroten was het vergroten van de
informatiewaarde in planning en controle producten als het meerjarenbeleidplan en de
programmabegroting (De Waal en Kerkelaan, 2002). Uiteindelijk is Verantwoord Begroten
een bredere operatie geworden en is het uitgegroeid tot een beleidsinstrument voor een
doelmatiger opererend bestuursorgaan van een overheidsorganisatie. De verantwoord-
begroten-vereisten die ten grondslag liggen aan Verantwoord Begroten zijn veelal impliciet
vastgelegd in de Wet modernisering waterschapsbestel. Met invoering van deze wet in 2009
houden waterschappen formeel rekening met de nieuwe begrotingsprocedure Verantwoord
Begroten. Een procedure die de nadruk legt op prestatiegericht budgetteren.
Dit hoofdstuk presenteert de onderzoeksresultaten van toepassing van Verantwoord
Begroten in planning en controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland
Zuid.
4.1 Het onderzoek naar de transparantie van informatie op wat er bereikt moet worden
Tabel één presenteert het eerste deel van de VB-spiegel, dat is gericht op beantwoording van
de eerste deelvraag van het onderzoek naar transparant begroten en verantwoorden. Namelijk
de vraag: Is de informatie transparant op wat er bereikt moet worden?
Tabel 1) VB- Spiegel: Is de informatie transparant op wat er bereikt moet worden?
Page 36
~ 35 ~
Afkorting voor water- of zuiveringsschap. *
Aantal beleidsartikelen per product (hier geldt als
uitgangspunt is er budgetvoor dit beleidsartikel / taakveld / proces). Nb. = niet bekend.
Netto omvang x € 1 mln.. **
WSBD
(2002)
WSGW
(’02 / ’03)
WSGO
(2002)
WSHD
(2011)
WSIJ
(2002)
ZHEW
(2002)
Nb../38/06/38
12/35/10/35 35/12/Nb../35 12/53/33/32 Nb../34/Nb./17 15/15/20/15
16,4 12,7 8,8 137,0 14,0 27,8/55,5
Afkorting voor planning en controle product: ***
Antwoord: Ja – Nee – Onbekend
MJB
P**
**
PB
BU
RA
P
JR&
JV
MJB
P
PB
NN
JR&
JV
MJB
P
PB
BU
RA
P**
**
JR&
JV
MJB
P
PB
BU
RA
P
JV&
JR
MJB
P**
**
PB
BU
RA
P**
**
JR&
JV
MJB
P
PB
BU
RA
P
JR
Dimensie: doelen
a) Krijgen beleidswijzigingen een expliciete plek?
Dimensie: beleidsinformatie
b) Zijn de algemene doelen georiënteerd op outcome in plaats van
output? c) Zijn kritische prestatie- indicatoren opgenomen voor de
operationele doelen?
d) Zijn er periodiek beleidsdoorlichtingen aanwezig voor de
operationele doelen? e) Zijn vooronderstellingen in doeltreffendheid, doelmatigheid en
raming aanwezig in paragraaf of tekst?
f) Zijn de beleidsartikelen kwalitatief op orde of zijn de
beleidsartikelen van gelijke grote / zwaarte en zijn ze gelijkend in
het vergelijk tussen diverse planning en controle producten?
Dimensie: beleidsdoorlichtingen
g) Worden politieke afwegingen gemaakt om taken niet te doen?
h) Is er per planning en controle product een overzichtstabel met
een meerjarige programmering van beleidsdoorlichtingen? i) Liggen er beleidsdoorlichtingen of overige studies ten grondslag
aan het ingezette beleid of aan de aangekondigde
beleidswijzigingen?
Dimensie: leesbaarheid / gebruiksgemak
j) Zijn de politieke prioriteiten in de beleidsagenda in WWW-
termen weergegeven? k) Wordt beleidsinformatie uit planning en controle producten
verplaatst naar een digitale bijlage bij deze producten of worden
beleidsvoornemens, wijzigingen en resultaten in andere stukken
gepresenteerd dan de planning en controle producten?
Legenda:
* In de kolomtitels staan de afkortingen WSBD, WSGW, WSGO, WSHD, WSIJ en ZHEW geschreven. Deze afkortingen staan
voor respectievelijk: waterschap de Brielse Dijkring, waterschap de Groote Waard, waterschap Goeree- Overflakkee,
waterschap Hollandse Delta en zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden.
** De netto omvang zegt iets over de grootte van de organisatie in vergelijking tot andere organisaties. ZHEW presenteert
twee getallen, omdat twee derde van de organisatie is gefuseerd met WSHD.
*** In de kolomtitels staan de afkortingen MJBP, VN, NN, PB, BURAP, JV en JR geschreven. Deze afkortingen staan voor
respectievelijk: het meerjarenbeleidplan, de voorjaarsnota, de najaarsnota, de programmabegroting, de bestuursrapportage,
het jaarverslag en de jaarrekening.
**** Dit planning en controle product ontbreekt in het (streek)archief van het waterschap Hollandse Delta.
In tabel één lezen we voor de dimensie doelen dat, in planning en controle producten
van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, beleidswijzigingen in toenemende mate
een plek krijgen. Hierdoor ontstaat voor de gebruiker meer inzicht in de doelen en de
ontwikkelingen van prestaties. Uit de onderzoeksanalyse blijkt dat beleidswijzigingen vooral
het gevolg zijn van technologische, bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen.
Dergelijke ontwikkelingen zijn aanleiding om bestaand beleid aan te scherpen of zelfs te
vernieuwen.
Page 37
~ 36 ~
In de onderzochte planning en controle producten ontbreekt het nog vaak aan een eenduidige
wijze waarop beleidswijzigingen worden gepresenteerd in elkaar opvolgende producten. Ook
blijkt dat beleidswijzigingen in algemenere zin beschreven worden en niet binnen het kader
van beleidsartikelen worden geëxpliciteerd. Wat verder opvalt, is de (gebrekkige) informatie
over diverse (significante) financiële afwijkingen op exploitatiebudgetten en lopende
investeringsprojecten. Weliswaar worden deze afwijkingen geduid, maar in veel gevallen
worden ze niet bestempeld als zijnde beleidswijzigingen. Ditzelfde geldt ook voor
beleidsinformatie over het temporiseren van beleid en het niet uitvoeren van beleid.
In tabel één lezen we voor de dimensie beleidsinformatie dat er, in planning en
controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in toenemende mate
sprake is van: een oriëntatie van doelen op outcome, explicitering van beleidsdoorlichtingen
voor operationele doelen, opname van vooronderstellingen over beleid en een betere kwaliteit
van de informatiearchitectuur.
Het waterschap oriënteert haar doelen in toenemende mate op outcome. Hierdoor voorkomt ze
dat het realiseren van prestaties tot organisatieoutput leidt tot een doel op zichzelf. Ten slotte
ontleent ook het waterschap haar bestaansrecht aan de omgeving. Toch ontbreekt het geregeld
aan duiding van outcome. Zo ontbreekt het in vrijwel alle onderzochte producten aan stevige
basis voor explicitering van outcome. Bijvoorbeeld als gevolg van een consequente
doorvoering van de BBP- systematiek. Te weten een eenduidige structuur van
verantwoordelijkheden, beleidsvelden, beleidsproducten en beheersproducten in elkaar
opvolgende planning en controle producten.
In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, is er voldoende informatie over de outcome?’ kan
worden gesteld dat er soms voldoende informatie beschikbaar is en deze ook is
geoperationaliseerd. Namelijk door opname van kritische prestatie- indicatoren. Zo schrijft
het waterschap de Groote Waard (2002): “veranderingen in de maatschappij komen ook in ons
werken en denken tot uitdrukking.” Zij brengt dit tot uitdrukking door duiding van
oorzakelijke verbanden tussen: (algemeen) doel, prestaties (output), en resultaten en effecten
(outcome). Echter vaak ontbreekt het aan beleidsinformatie in de vorm van oorzakelijke
verbanden tussen (algemeen) doel en outcome. Niet omdat de focus ligt op output, maar wel
omdat outcome en kritische prestatie- indicatoren niet of slechts ten dele betrekking hebben
op te bereiken algemene doelen. Bijvoorbeeld als er sprake is van kritische prestatie-
indicatoren die niet meten wat ze moeten meten.
In vrijwel alle gevallen is er sprake van explicitering van informatie uit beleidsdoorlichtingen
voor operationele doelen. Toch ontbreekt het ook aan expliciete beleidsinformatie uit
Page 38
~ 37 ~
beleidsdoorlichtingen in planning en controle producten van de waterschappen. Vaak omdat
operationele doelen niet zijn verantwoord. Echter bij het lezen van de planning en controle
producten valt tussen de regels door op te maken dat waterschapsbeleid doorspekt is van
informatie uit beleidsdoorlichting, daarom wordt voorondersteld dat beleidsdoorlichtingen
(impliciet) in relatie tot prestaties worden verantwoord. Uit de onderzoeksanalyse blijkt
verder dat enkele verantwoordingen over beleidsdoorlichting in relatie staan tot prestaties en
enkele verantwoordingen over beleidsdoorlichtingen in relatie staan tot operationele doelen.
Een verantwoording van beleidsdoorlichtingen in relatie tot prestaties in plaats van
beleidsdoorlichtingen in relatie tot operationele doelen kan op tweeërlei wijze worden
verklaard. Enerzijds stellen wettelijke voorschriften periodieke beleidsdoorlichtingen
verplicht. Anderzijds zijn enkele beleidsdoorlichtingen geoormerkt als politieke prioriteit en
staan ze als prestaties op zichzelf.
In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, worden hiermee de gehele operationele doelen
afgedekt?’ kan worden gesteld dat in sommige gevallen informatie over beleidsdoorlichting
een geheel operationeel doel beslaat. In planning en controle producten is nimmer sprake van
beleidsdoorlichtingen voor alle operationele doelen.
In toenemende mate bevatten planning en controle producten beleidsinformatie in de vorm
van vooronderstellingen over beleid. In enkele gevallen is er expliciet sprake van de
aanwezigheid van vooronderstellingen over beleidsvoortgang. Uit de onderzoeksanalyse blijkt
dat vooral als gevolg van een duidelijke relatie tussen middelen, prestaties en output
vooronderstellingen worden verantwoord over doelmatigheid van beleid. Een voorbeeld
hiervan betreft de programmabegroting van waterschap Hollandse Delta. Vanwege benodigde
bezuinigingsmaatregelen wordt het algemene bestuursorgaan beleidsinformatie gepresenteerd
over nieuwe investeringsprojecten, op basis waarvan de politieke prioriteiten dienen te
worden bepaald. Het Dagelijks Bestuur heeft de keuzen nader voorbereid door het doen van
vooronderstellingen over nieuwe investeringsprojecten.
In veel planning en controle producten ontbreekt het aan een (duidelijke) relatie tussen
strategische, operationele en tactische doelen. Dit bemoeilijkt het doen van uitspraken over
doelmatigheid van beleid aanzienlijk. Ook al is in toenemende mate sprake van een betere
kwaliteit van de informatiearchitectuur, slechts in enkele gevallen is de kwaliteit van de
beleidsinformatie op orde. In dergelijke gevallen is er sprake van een oorzakelijke opbouw
naar algemene doelen, specifieke doelen, prestaties, kritische prestatie- indicatoren,
streefwaarden en budgetten.
Per waterschap en per planning en controle product wordt het aantal beleidsartikelen
Page 39
~ 38 ~
gepresenteerd. Ten aanzien van de budgettaire omvang van beleidsartikelen bestaan er grote
verschillen. Dergelijke verschillen zijn onder meer het gevolg van verschillen tussen
immateriële en materiële output / outcome, verschillende wijze waarop indirect toe te rekenen
/ toegerekende kosten worden gepresenteerd en verschillende wijze (zowel kwalitatief als
kwantitatief) waarop prestaties worden gecategoriseerd. Zo blijkt voor nagenoeg alle
waterschappen dat planning en controle producten uit verschillende aantallen beleidsartikelen
bestaat. Conform kolomtitel twee van tabel één. Hierdoor is het lastig om beleidsinformatie
tussen planning en controle producten onderling met elkaar te vergelijken. Dit duidt er op dat
informatie op verschillende wijze wordt gecategoriseerd en / of informatie op verschillende
aggregatieniveaus wordt gepresenteerd. Uiteindelijk zorgen dergelijke afwijkingen ervoor dat
de in planning en controle producten gepresenteerde voortgang van beleid lastig is te volgen.
In tabel één lezen we voor de dimensie beleidsinformatie ook dat er, in planning en controle
producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in afnemende mate sprake is
van kritische prestatie-indicatoren voor operationele doelen.
In vrijwel alle planning en controle producten is beleidsinformatie opgenomen over kritische
prestatie-indicatoren. Echter zelden worden de indicatoren geduid als (kritische) prestatie-
indicatoren. Door tekstinterpretatie wordt het duidelijk dat er veel informatie over kritische
prestatie- indicatoren voorhanden is maar ook voorhanden zou moeten zijn. Ten slotte vindt
veel beleid zijn legitimatie in wet- en regelgeving. Dergelijke genormeerde kaderstelling gaat
in veel gevallen ook over indicatoren voor beleidsontwikkeling. Daarnaast wordt
waterschapsbeleid geregeld doorgelicht en getoetst, wat tevens een bron van informatie is om
de kritische prestatie-indicatoren te kunnen duiden.
In tabel één lezen we voor de dimensie beleidsdoorlichtingen dat er, in planning en
controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in toenemende mate
sprake is van: expliciete afwegingen om beleid niet te doen; en expliciete verantwoording
over beleidsdoorlichtingen als rechtvaardiging voor studies en beleidswijzigingen.
Betreffende de toename van expliciete afwegingen om beleid niet te doen kan op basis van de
onderzoeksanalyse worden gesteld dat expliciete beleidskeuzen van het algemene
bestuursorgaan leidt tot impliciete uitsluiting van beleid door dit orgaan. Alternatieve taken
worden niet gedaan. In planning en controle producten is zelden geschreven over te maken of
gemaakte politieke afwegingen om taken niet te doen. Als er wel sprake is van politieke
afwegingen om taken niet te doen, kan het zijn dat deze afwegingen betrekking hebben op de
algemene bedrijfsvoering van de organisatie. In dergelijke gevallen is er conform
Verantwoord Begroten geen sprake van politieke afwegingen, omdat de algemene
Page 40
~ 39 ~
bedrijfsvoering geen politieke prioriteiten bevat. Uitzonderingen hierop hebben betrekking op
financiële bestedingen voor externe inhuur en (im)materiële ict. In vrijwel alle planning en
controle producten ontbreekt een zuivere scheiding tussen politieke prioriteiten en algemene
bedrijfsvoering.
In toenemende mate is er ook sprake van verantwoording over de grondslag voor ingezet
beleid of beleidswijzigingen. Wel zijn dergelijke verantwoordingen in veel gevallen impliciet
opgeschreven. Zo worden beleidsdoorlichtingen impliciet in verband gebracht met het
onderhoud van diverse objecten als zuiveringsinstallaties, rioolgemalen, stuwen en dijken.
Doorlichtingen liggen namelijk ten grondslag aan keuzen om wel / niet achterstallig
onderhoud te doen of om onderhoud te temporiseren. In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja,
geven beleidsdoorlichtingen feitelijk weer hoe het beleid werkt, hoe de financiële bestedingen
tot stand zijn gekomen en wat er bekend is over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
beleid’, kan worden gesteld dat in geen van de planning en controle producten een compleet
beeld ontstaat over dergelijke informatie. Ditzelfde geldt ook voor de geëxpliciteerde risico´s
van beleid, in de risicoparagraaf van de begroting en de jaarrekening.
In tabel één lezen we voor de dimensie beleidsdoorlichtingen ook dat er, in planning en
controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in afnemende mate
sprake is van een presentatie van beleidsdoorlichtingen voor aanstaande jaren.
In een enkel geval is er sprake van opname van een integraal overzicht van
beleidsdoorlichtingen. Zo bevatten twee meerjarenbeleidplannen een integraal overzicht van
diverse investeringsprojecten. Veel van de investeringsprojecten zijn gericht op
beleidsdoorlichting.
Doorgaans is er sprake van versnipperde informatie over periodieke beleidsdoorlichtingen.
In tabel één lezen we voor de dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak dat er, in
planning en controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in
toenemende mate sprake is van toepassing van de WWW-termen en de toepassing van
bronverwijzingen om hiaten in beleidsinformatie aan te vullen. Ook al is er sprake van een
toename van de toepassing van WWW-termen gebeurd dit nog maar mondjesmaat. Als er
geen sprake is de toepassing van WWW-termen dan is er: of sprake van de toepassing van de
W-vraag ‘Wat willen we bereiken’, maar niet sprake van de toepassing van de andere twee
daaropvolgende W-vragen; of niet sprake van de toepassing van de eerste W-vraag, maar wel
sprake van de toepassing van de W-vragen ‘Wat gaan we daarvoor doen’ en ‘Wat mag het
kosten’.
In bijna alle gevallen is er sprake van de toepassing van (bron-)verwijzingen naar
Page 41
~ 40 ~
beleidsinformatie. Zo wordt voor nieuwe investeringen, als revisie gemaal Gorzeman of
vervanging mobilofooninstallatie, verwezen naar investeringsprojectstukken met informatie
over onder meer nut- en noodzaak. Andere voorbeelden van (bron-)verwijzingen in planning
en controle producten hebben (onder meer) betrekking op zaken als: diverse (meerjarige)
(onderhouds-)plannen, beheersbegrotingen, het duurzaamheidjaarverslag, aanbiedingsbrieven
bij planning en controle producten, jaarverslagen voor intern en / of extern gebruik en
verwijzingen naar andere producten uit de planning en controle cyclus.
Overwegende de hiervoor gepresenteerde onderzoeksresultaten, die op basis van deel
één van de VB-spiegel zijn verkregen, kan antwoord worden gegeven op de eerste
onderzoeksvraag van deze thesis.
Is de informatie transparant op wat er bereikt moet worden?
Na toetsing van de toepassing van elf verantwoord-begroten-vereisten in planning en controle
producten van 2011 en van 2002 / 2003 kan worden gesteld dat er in toenemende mate sprake
is van informatie die transparant is op wat er bereikt moet worden. Het antwoord behoeft
enige nuance aangezien in afnemende mate sprake is van: duidelijkheid over de toepassing
van kritische prestatie-indicatoren voor operationele doelen; en van opname van een
overzichtelijke planning van beleidsdoorlichtingen.
4.2 Het onderzoek naar de transparantie van informatie op wat er gedaan moet worden
Tabel twee presenteert het tweede deel van de VB-spiegel, dat is gericht op beantwoording
van de tweede deelvraag van het onderzoek naar transparant begroten en verantwoorden.
Namelijk de vraag: Is de informatie transparant op wat er gedaan moet worden?
Tabel 2) VB- spiegel: Is de informatie transparant op wat er gedaan moet worden?
Page 42
~ 41 ~
Afkorting voor water- of zuiveringsschap. *
Aantal beleidsartikelen per product (hier geldt als
uitgangspunt is er budgetvoor dit beleidsartikel / taakveld / proces). Nb. = niet bekend.
Netto omvang x € 1 mln.. **
WSBD (2002)
WSGW (’02 / ’03)
WSGO (2002)
WSHD (2011)
WSIJ (2002)
ZHEW (2002)
Nb../38/06/38
12/35/10/35 35/12/Nb../35 12/53/33/32 Nb../34/Nb./17 15/15/20/15
16,4 12,7 8,8 137,0 14,0 27,8/55,5
Afkorting voor planning en controle product: ***
Antwoord: Ja – Nee – Onbekend
MJB
P**
**
PB
BU
RA
P
JR&
JV
MJB
P
PB
NN
JR&
JV
MJB
P
PB
BU
RA
P**
**
JR&
JV
MJB
P
PB
BU
RA
P
JV&
JR
MJB
P**
**
PB
BU
RA
P**
**
JR&
JV
MJB
P
PB
BU
RA
P
JR
Dimensie: doelen
a) Is duidelijk wat benodigd is om een prestatie te leveren en wie
voor de output verantwoordelijkheid draagt?
Dimensie: beleidsinformatie
b) Zijn bij de operationele doelen streefwaarden voor output
opgenomen?
c) Is er informatie over output expliciet gemaakt?
Dimensie: apparaatuitgaven
d) Worden specifieke ict- systemen als beleidsartikeluitgaven
gepresenteerd?
e) Worden materiële ict- uitgaven apart gepresenteerd?
f) Is er een duidelijke tweedeling tussen apparaatuitgaven en
beleidsartikeluitgaven?
Dimensie: beleidsdoorlichtingen
g) Komt er zicht op doeltreffendheid?
Dimensie: leesbaarheid / gebruiksgemak
h) Zijn de beleidsartikelen verkleind?
i) Zijn de beleidsartikelen in omvang en gewicht vergelijkbaar?
j) Zijn de beleidsteksten kernachtig?
Legenda:
* In de kolomtitels staan de afkortingen WSBD, WSGW, WSGO, WSHD, WSIJ en ZHEW geschreven. Deze afkortingen staan
voor respectievelijk: waterschap de Brielse Dijkring, waterschap de Groote Waard, waterschap Goeree- Overflakkee,
waterschap Hollandse Delta en zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden.
** De netto omvang zegt iets over de grootte van de organisatie in vergelijking tot andere organisaties. ZHEW presenteert
twee getallen, omdat twee derde van de organisatie is gefuseerd met WSHD.
*** In de kolomtitels staan de afkortingen MJBP, VN, NN, PB, BURAP, JV en JR geschreven. Deze afkortingen staan voor
respectievelijk: het meerjarenbeleidplan, de voorjaarsnota, de najaarsnota, de programmabegroting, de bestuursrapportage,
het jaarverslag en de jaarrekening.
**** Dit planning en controle product ontbreekt in het (streek)archief van het waterschap Hollandse Delta.
In tabel twee lezen we voor de dimensie doelen dat er, in planning en controle
producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in afnemende mate sprake is
van duidelijkheid over de benodigde middelen voor te leveren prestaties en de
verantwoordelijken voor te leveren prestaties.
Ook al maken planning en controle producten veelvuldig gebruik van de BBP- systematiek,
deze systematiek omvat alle (primaire) doelen en prestaties die onderdeel zijn van de
oorspronkelijke taken van het waterschap, vaak blijft het onduidelijk wie
verantwoordelijkheid draagt voor gegenereerde output. Een mogelijke verklaring hiervoor is
de vaak gedeelde verantwoordelijkheden voor beleidsuitvoering tussen publieke organisaties
onderling of tussen publieke en private organisaties. Zo kan een uitvoeringsorganisatie als het
Page 43
~ 42 ~
waterschap in opdracht van een andere overheidsorganisatie opereren of kunnen prestaties in
gezamenlijkheid van publieke en / of private organisaties worden gerealiseerd. Daarnaast
ontbreekt het vaak aan duidelijkheid over de benodigde middelen om prestaties te realiseren.
De hiervoor aan te wijzen oorzaken zijn divers, maar op de hoofdlijn kan worden gesteld dat
het ontbreekt aan een goede integrale kostprijsberekening en voldoende samenhang tussen
gegevens.
Als productinformatie over de middelen om prestaties te realiseren wel duidelijk is
opgeschreven en de productverantwoordelijke expliciet zijn aangeduid, dan is in de meeste
gevallen duidelijk wat de relatie is tussen doelen, middelen, prestaties en outcome en is vaak
ook de productverantwoordelijke expliciet met naam benoemd.
In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, worden enerzijds de middelen benoemd en
anderzijds de prestaties of output of outcome benoemd?’ kan worden gesteld dat in sommige
gevallen is geschreven over middelen en prestaties of output of outcome. Namelijk in de
programmabegroting van diverse waterschappen. In deze begrotingen wordt voor financiële
aangelegenheden een (duidelijk) onderscheid gemaakt tussen kosten- en opbrengstensoorten.
Verder wordt in deze begrotingen, betreffende prestaties, een duidelijk onderscheid gemaakt
tussen kwalitatieve / kwantitatieve output of kengetallen / kwaliteitskenmerken. Ten aanzien
van duiding van output en outcome blijkt uit de onderzoeksanalyse dat de begrotingen
schrijven over kritische prestatie- indicatoren en streefwaarden voor beleid.
In tabel twee lezen we voor de dimensie beleidsinformatie dat er, in planning en
controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in afnemende mate
sprake is van de toepassing van streefwaarden voor output.
Ook al is er sprake van een afname, uit de onderzoeksanalyse blijkt dat in de meeste
producten productinformatie over streefwaarden is opgenomen. Veelal in de vorm van
aantallen op te stellen en te actualiseren plannen / vergunningen. Verder worden er diverse
wettelijk voorgeschreven streefwaarden verantwoord.
In verschillende planning en controle producten worden streefwaarden apart verantwoord.
Namelijk als kwalitatieve aspecten van operationele doelen. In enkele gevallen zijn er
streefwaarden voor operationele doelen van het apparaatuitgavenartikel opgeschreven. Nog
vaker dan streefwaarden zijn er kengetallen opgeschreven. Ook is in diverse gevallen
geschreven over het geraamde aantal prestaties, maar vervolgens is niet geschreven over het
gerealiseerde aantal prestaties.
In tabel twee lezen we voor de dimensie beleidsinformatie ook dat er, in planning en controle
producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in toenemende mate sprake is
Page 44
~ 43 ~
van opname van productinformatie over output. Dit onderzoeksresultaat blijkt uit
productinformatie over geëxpliciteerde prestaties die hebben bijgedragen aan verantwoorde te
behalen of behaalde outcome. Een onderzoeksfocus op outcome in plaats van output is het
gevolg van het feit dat pas sprake is van output van beleid als beleid werkelijk bijdraagt aan
het behalen van (gewenste) outcome. In de helft van de onderzochte gevallen blijkt er sprake
te zijn van productinformatie over output. Hierbij ligt de nadruk op verantwoording over
outputtargets en p x q onderbouwingen. In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, is er sprake
van begroten op basis van output- targets?’ kan worden gesteld dat in de helft van de
onderzochte gevallen sprake is van begroten op basis van outputtargets.
In tabel twee lezen we voor de dimensie apparaatuitgaven dat er, in planning en
controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in toenemende mate
sprake is van een aparte verantwoording van algemene financiële bestedingen aan ict en ook
is er sprake van een toenemende tweedeling tussen enerzijds apparaatuitgaven en anderzijds
beleidsuitgaven.
Uit de onderzoeksanalyse blijkt dat er sprake is van een apart opgeschreven verantwoording
over algemene financiële bestedingen aan ict. In enkele gevallen is geconcludeerd dat
algemene ict-uitgaven niet binnen een apart apparaatuitgavenartikel zijn verantwoord. Naast
een verantwoording over algemene ict-uitgaven worden er ook specifieke ict-uitgaven
verantwoord. Verder blijkt dat deze uitgaven, conform de verantwoord-begroten-vereiste,
binnen beleidsartikelen worden verantwoord. Veelal betreft het verantwoordingen over ict-
investeringsprojecten, maar ook verantwoordingen over diverse exploitatiewerken.
Voorbeelden hiervan zijn uitgaven aan soft- en / of hardware om waterkeringen, gemalen en
stuwen goed te laten functioneren, om onderhoudsprogramma’s op te stellen en om een
hoogwater informatie systeem te realiseren.
In ongeveer de helft van de onderzochte gevallen is er sprake van een tweedeling tussen
enerzijds apparaatuitgaven en anderzijds beleidsartikeluitgaven. In enkele gevallen is dit
onderscheid niet expliciet gemaakt. Voor een juiste onderzoeksanalyse is daarom ook gekeken
naar de opbouw van planning en controle producten en naar de nummering van
beleidsartikelen. Er blijkt vaak sprake te zijn van opname van productinformatie over
apparaatuitgaven onder de noemer ‘doorbelastingen aan primaire producten’. Hierdoor
ontstaat onsamenhangende informatie over het apparaatuitgavenartikel.
In tabel twee lezen we voor de dimensie beleidsdoorlichtingen dat er, in planning en
controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in toenemende mate
sprake is van opname van productinformatie over doeltreffendheid van beleid.
Page 45
~ 44 ~
In minder dan de helft van de onderzochte gevallen is er sprake van de aanwezigheid van
productinformatie over doeltreffendheid van beleid. Ondanks de BBP- systematiek ontbreekt
in veel planning en controle producten een duidelijke aaneenschakeling van doelen. Namelijk
van strategisch, naar tactisch en naar operationeel niveau. Verder ontbreekt het op
operationeel niveau vaak aan productinformatie over de koppeling van middelen aan
prestaties.
In tabel twee lezen we voor de dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak dat er, in
planning en controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in
toenemende mate sprake is van een kernachtige verantwoording over beleid.
Ook al is er sprake van een toename van kernachtige verantwoording over beleid, uit de
onderzoeksanalyse blijkt dat er volop mogelijkheden zijn om de verantwoording over beleid
verder aan te scherpen. Dit wordt onder meer geïllustreerd door regel twee van de kolomtitel
uit tabel twee; ‘aantal beleidsartikelen per product’. Voor de samenstelling van het aantal
beleidsartikelen per product zijn per waterschap en per planning en controle product de
beleids- en apparaatartikelen opgeteld. Na onderling vergelijk van de verkregen
artikelaantallen blijken er grote verschillen te bestaan, wat erop duidt dat er sprake is van
verschillende structuren van beleidsartikelen in elkaar opvolgende planning en controle
producten. Als gevolg hiervan is het waarschijnlijk om aan te nemen dat er een gebrekkig
aansluitende stroom van informatie ontstaat, die het waterschap noopt om verhalend /
uitgebreid verantwoording over beleid af te leggen.
De toename van een kernachtige verantwoording is tevens het gevolg van een toename van
minder omvangrijke beleidsartikelen. In planning en controle producten, als het
meerjarenbeleidplan en de programmabegroting, is een duidelijke(re) focus waarneembaar op:
verantwoording van financiële afwijkingen op beleid; speerpunten van beleid; en relevante
informatie voor besturen-in-enge(re)-zin. Hierdoor wordt het in toenemende mate mogelijk
om productinformatie zakelijk te presenteren. Overigens met de kanttekening dat het vaak nog
ontbreekt aan gedegen definiëring / Smartformulering van doelen.
Uit de onderzoeksanalyse naar de toename van kernachtige productinformatie over beleid
blijkt verder dat in ongeveer de helft van de onderzochte gevallen sprake is van de
aanwezigheid van kernachtige beleidsteksten. Om tot deze conclusie te komen is de
onderzoeksanalyse gericht op een vergelijk van productinformatie over financiële middelen en
over prestaties tussen begrotingen en jaarrekeningen.
Door een focus op de relatie tussen prestaties en (financiële) middelen en door kernachtige
beleidsteksten, wordt recht gedaan aan waar het bij prestatiegericht budgetteren om draait.
Page 46
~ 45 ~
Namelijk, bestuurlijke informatievoorziening om doeltreffend en doelmatig kosten te
beheersen.
In tabel twee lezen we voor de dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak ook dat er, in
planning en controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in
afnemende mate sprake is van onderling gelijkende beleidsartikelen. Namelijk gelijkende
artikelen voor wat betreft de financiële omvang en het inhoudelijke gewicht van beleid. In
nagenoeg geen van de gevallen is er sprake van de aanwezigheid van beleidsartikelen van
gelijke omvang en gewicht. In alle gevallen bestaan tussen beleidsartikelen grote verschillen
in budgettaire omvang. De verantwoording over een beleidsartikel met een relatief klein
budget kan zeer uitgebreid zijn en de verantwoording over een beleidsartikel met een relatief
groot budget kan zeer summier zijn. Waarschijnlijk is dit het gevolg van een grote diversiteit
aan beleid. Verder blijkt uit de onderzoeksanalyse naar onderling gelijkende beleidsartikelen
dat afwisselend verhalend of zakelijk is geschreven over beleid. En, dat in de meeste gevallen
de structuur en opzet van beleidsartikelen afwijkend van elkaar is. Dit wordt bevestigd door
een vergelijk van de aantallen beleidsartikelen in planning en controle producten van een
willekeurig gekozen waterschap.
Overwegende de hiervoor gepresenteerde onderzoeksresultaten, die op basis van deel
twee van de VB-spiegel zijn verkregen, kan antwoord worden gegeven op de tweede
onderzoeksvraag van deze thesis.
Is de informatie transparant op wat er gedaan moet worden?
Na toetsing van de toepassing van tien verantwoord-begroten-vereisten in planning en
controle producten van 2011 en van 2002 / 2003 kan worden gesteld dat er in toenemende
mate sprake is van informatie die transparant is op wat er gedaan moet worden. Het antwoord
behoeft enige nuance aangezien in afnemende mate sprake is van: informatie over prestaties
en de verantwoordelijken voor prestaties, de toepassing van streefwaarden voor operationele
doelen en de vergelijkbaarheid van onderlinge beleidsartikelen.
4.3 Het onderzoek naar de transparantie van informatie op wat het mag kosten
Tabel drie presenteert het derde deel van de VB-spiegel, dat is gericht op beantwoording van
de derde en tevens laatste deelvraag van het onderzoek naar transparant begroten en
verantwoorden. Namelijk de vraag: Is de informatie transparant op wat er bereikt moet
Page 47
~ 46 ~
worden?
Tabel 3) VB- Spiegel: Is de informatie transparant op wat het mag kosten?
Afkorting voor water- of zuiveringsschap. *
Aantal beleidsartikelen per product (hier geldt als uitgangspunt is er budgetvoor dit beleidsartikel /
taakveld / proces). Nb. = niet bekend.
Netto omvang x € 1 mln.. **
WSBD (2002)
WSGW (’02 / ’03)
WSGO (2002)
WSHD (2011)
WSIJ (2002)
ZHEW (2002)
Nb../38/06/38
12/35/10/35 35/12/Nb../35 12/53/33/32 Nb../34/Nb./17 15/15/20/15
16,4 12,7 8,8 137,0 14,0 27,8/55,5
Afkorting voor planning en controle product: ***
Antwoord: Ja – Nee – Onbekend
MJB
P**
**
PB
BU
RA
P
JR&
JV
MJB
P
PB
NN
JR&
JV
MJB
P
PB
BU
RA
P**
**
JR&
JV
MJB
P
PB
BU
RA
P
JV&
JR
MJB
P**
**
PB
BU
RA
P**
**
JR&
JV
MJB
P
PB
BU
RA
P
JR
Dimensie: doelen
a) Zijn bij (operationele) doelen doelgroepen aangegeven of wordt
duidelijk op wie de prestaties zijn gericht? b) Zijn de doelen kwalitatief op orde of wordt duidelijk welke
kritische prestatie- indicatoren van invloed zijn op de doelen?
c) Is er een (duidelijke) relatie tussen prestaties en de inzet van
budgetten, is het duidelijk wat de rol en verantwoordelijkheid is van
de secretaris?
Dimensie: beleidsinformatie
d) Is bij de operationele doelen sprake van een tijdshorizon?
e) Is er informatie over middelen en prestaties expliciet gemaakt?
f) Is er informatie over outcome expliciet gemaakt?
Dimensie: financiële informatie
g) Zijn voor de operationele doelen (financiële) beleidsinstrumenten
aangegeven? h) Is, indien relevant, het beleidsinstrument belastinguitgaven
gepresenteerd?
i) Zijn de beleidsartikeluitgaven p x q onderbouwd? j) Is er binnen operationele doelen een uitsplitsing naar financiële
beleidsinstrumenten? k) Is er sprake van toedeling van budgetten door middel van
prestatiegericht budgetteren?
Dimensie: budgetflexibiliteit
l) Is het budget op kortere of langere termijn nog te beïnvloeden
door het algemene bestuursorgaan?
Dimensie: apparaatuitgaven
m) Worden uitgaven voor extern personeel apart gepresenteerd? n) Worden de apparaatuitgaven gebundeld begroot en biedt het
meerjarig inzicht in het totaalniveau van de apparaatuitgaven?
Dimensie: beleidsdoorlichtingen
o) Is er sprake van een significante som van belastinguitgaven,
wordt hierover gerapporteerd en vindt er periodiek een subsidie-
beleidsdoorlichting plaats?
Dimensie: leesbaarheid / gebruiksgemak
p) Hebben planning en controle producten overwegend een zakelijk
karakter (cijfers en feiten)?
Legenda:
* In de kolomtitels staan de afkortingen WSBD, WSGW, WSGO, WSHD, WSIJ en ZHEW geschreven. Deze afkortingen staan
voor respectievelijk: waterschap de Brielse Dijkring, waterschap de Groote Waard, waterschap Goeree- Overflakkee,
waterschap Hollandse Delta en zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden.
** De netto omvang zegt iets over de grootte van de organisatie in vergelijking tot andere organisaties. ZHEW presenteert
twee getallen, omdat twee derde van de organisatie is gefuseerd met WSHD.
*** In de kolomtitels staan de afkortingen MJBP, VN, NN, PB, BURAP, JV en JR geschreven. Deze afkortingen staan voor
respectievelijk: het meerjarenbeleidplan, de voorjaarsnota, de najaarsnota, de programmabegroting, de bestuursrapportage,
het jaarverslag en de jaarrekening.
**** Dit planning en controle product ontbreekt in het (streek)archief van het waterschap Hollandse Delta.
Page 48
~ 47 ~
In tabel drie lezen we voor de dimensie doelen dat er, in planning en controle
producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in toenemende mate sprake is
van: duidelijkheid over de doelgroepen van beleid, SMART geformuleerde doelen, een
duidelijke relatie tussen prestaties en budgetten en duidelijkheid over de rol en
verantwoordelijkheid voor beleid.
Uit de onderzoeksanalyse blijkt dat er in iets meer dan de helft van de gevallen duidelijkheid
wordt gegeven over de doelgroepen van beleid. In veel gevallen ontbreken de operationele
doelen, desondanks worden in enkele gevallen doelgroepen geduid. Verder blijkt het mogelijk
te zijn om op basis van tekstinterpretatie, weliswaar impliciet, de doelgroep van een prestatie
te ontsluiten. Bijvoorbeeld als afgeleide van een omschrijving van een investeringsproject of
een exploitatiewerk, binnen de categorie ‘werken voor derden’.
Ook is er in toenemende mate sprake van SMART geformuleerde doelen in planning en
controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid.
In veruit de meeste gevallen is er sprake van doelen die kwalitatief op orde zijn; zowel
expliciet als impliciet. Zo zijn kritische prestatie- indicatoren te herleiden uit de beschreven
beleidsuitgangspunten of de beschreven te realiseren prestaties. Ook worden er oorzaken voor
afwijkingen beschreven die binnen de beïnvloedingssfeer van het algemene bestuursorgaan
liggen en beschouwd kunnen worden als zijnde de kritische prestatie- indicatoren. In een
enkel geval is beschreven dat het niet mogelijk is om kritische prestatie- indicatoren voor
beleid op te nemen, omdat dit beleid wordt beïnvloed door exogene factoren. In dergelijke
gevallen gaat het om de toepassing van het beleidsinstrument ‘pas toe of leg uit’. In andere
gevallen blijft een duidelijke relatie tussen doelen en kritische prestatie- indicatoren uit. Ook
beperken kritische prestatie- indicatoren zich nogal eens tot de verantwoording van
afwijkingen van beleid. Waarschijnlijk omdat een expliciete uiteenzetting van doelen
ontbreekt en de focus in planning en controle producten veelal ligt op prestaties.
Verder is er in toenemende mate sprake van duidelijkheid over de rol van het waterschap en
haar verantwoordelijkheid voor beleid. Zo geldt in iets minder dan de helft van de
onderzochte gevallen dat er duidelijkheid is over de relatie tussen middelen en prestaties en /
of wordt (enigszins) duidelijk wat de rol en verantwoordelijkheid van functionarissen voor
beleid(-suitvoering) zijn. Echter, ook blijkt uit de onderzoeksresultaten dat in diverse planning
en controle producten de relatie tussen prestaties en budgetten is losgelaten. Verder blijkt dat
een vrij verhalende beschouwing van ontwikkelingen van beleid een expliciete relatie tussen
middelen en prestaties belet of is, betreffende samenwerkingsverbanden, de rol en
verantwoordelijkheid van de organisatie onduidelijk beschreven. Het gevolg van dit alles is
Page 49
~ 48 ~
dat het vaak onduidelijk is of het waterschap regievoerder, uitvoerder of financierder van
beleid is.
In tabel drie lezen we voor de dimensie beleidsinformatie dat er, in planning en
controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in toenemende mate
sprake is van een tijdshorizon voor doelen en duidelijke beheersinformatie over middelen,
prestaties en outcome.
In minder dan de helft van de onderzochte gevallen is er sprake van operationele doelen met
een tijdshorizon. Weliswaar wordt voor enkele prestaties / investeringen een tijdshorizon
aangegeven, een expliciete relatie tot het desbetreffende doel ontbreekt. Overigens kan
worden gesteld dat planning en controle producten, als het meerjarenbeleidplan en de
begroting, al een planperiode beslaan en dat er impliciet sprake is van een tijdshorizon voor
de operationele doelen. Echter de planning en controle producten maken geen onderscheid
tussen incidentele en structurele doelen van beleid, wat tevens een indicatie is dat het
ontbreekt aan verantwoording van een tijdshorizon voor doelen. Wel schrijft de jaarrekening,
en in mindere mate het jaarverslag, over incidentele en / of structurele financiële afwijkingen.
Echter, deze afwijkingen blijken onvoldoende concreet om hieruit een tijdshorizon voor
prestaties af te kunnen leiden. In die gevallen dat er wel sprake is van een tijdshorizon voor
operationele doelen, betreft het een presentatie van de investeringsportefeuille van geplande
investeringsprojecten.
Ook blijkt uit de onderzoeksanalyse dat er in toenemende mate sprake is van
beheersinformatie over middelen en prestaties. In nagenoeg alle onderzochte gevallen is er
sprake van informatie over middelen en prestaties. Zo zijn prestaties nader onderbouwd met
kengetallen en streefwaarden; onder meer onder de noemers ‘prestaties en kengetallen’ en
‘kwalitatieve aspecten’, in diverse planning en controle producten. Betreffende de presentatie
van middelen in planning en controle producten is in veel gevallen sprake van een nadere
specificering van budgetten naar kosten- en opbrengstensoorten. Overigens vaak niet op het
gewenste niveau van beleidsartikelen. Verder kan betreffende middelen worden gesteld dat in
veel gevallen directe kosten en opbrengsten wel en indirecte kosten en opbrengsten niet zijn
toegerekend aan beleidsartikelen. Voor directe kosten en opbrengsten gaat het om zaken als:
faciliteiten, werktuigen, bedrijfsmiddelen, arbeid, bijdragen en subsidies, et cetera; en voor
indirecte kosten en opbrengsten gaat het om zaken als: bestuur, juridische zaken, facilitaire
zaken, huisvesting, financiën, et cetera.
Verder blijkt uit de onderzoeksanalyse dat er in toenemende mate sprake is van
beheersinformatie over outcome. Overigens wordt de kwaliteit van beheersinformatie over
Page 50
~ 49 ~
outcome zeer sterk bepaald door de mate waarin de antwoord kan worden gegeven op de
volgende vragen: welke zijn de eigenlijke doelen; wie streven de doelen na; wat is de
(verantwoordelijkheids-)relatie tot eventuele andere actoren; zijn de doelen voldoende
concreet om er kritische prestatie- indicatoren aan te koppelen; zijn kritische prestatie-
indicatoren ook door relevante andere actoren overgenomen? Geen van de onderzochte
planning en controle producten op beheersinformatie over outcome kan antwoord geven op al
deze vragen. Zo ontbreekt vaak een explicitering van: de legitimatie voor doelen in wet-
regelgeving of bestuurlijke afspraken; de rol van het waterschap betreffende beleid (namelijk
initiëren, participeren en controleren). En vaak is het onduidelijk welke actoren eenzelfde doel
nastreven en zijn de waterschapsdoelen doelen onvoldoende SMART geformuleerd. In iets
meer dan de helft van de gevallen is er toch sprake van beheersinformatie over outcome. In
dergelijke gevallen is er (veelal) sprake van het gebruik van de BBP- systematiek en duiding
van kritische prestatie- indicatoren. In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, geven kritische
prestatie- indicatoren goed aan welk doel de secretaris vanuit zijn verantwoordelijkheid wil
bereiken op dit beleidsterrein?’ kan worden gesteld dat in de helft van deze planning en
controle producten sprake is van kritische prestatie- indicatoren die aansluiten op te behalen
outcome. In plaats van de verantwoordelijkheid van de secretaris voor beleid is ook
geschreven over de verantwoordelijkheid van portefeuillehouder en budgethouder.
In tabel drie lezen we voor de dimensie financiële informatie dat er, in planning en
controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in toenemende mate
sprake is van: explicitering van financiële beleidsinstrumenten, opname van
beheersinformatie over belastinguitgaven, p x q budgetverantwoordingen en prestatiegericht
budgetteren.
Uit de onderzoekanalyse komt naar voren dat in de meeste planning en controle producten
beheersinformatie over (financiële) beleidsinstrumenten voor operationele doelen is
verantwoord. Met de inzet van een dergelijk instrument ontstaat een directe koppeling tussen
middelen en prestaties en een indirecte koppeling tussen middelen en operationele doelen.
Voorbeelden van financiële beleidsinstrumenten uit de onderzochte producten zijn:
belastinguitgaven als riobuit en stiwas, boeteoplegging betreffende handhaving ter
voorkoming van schade aan waterkeringen, rijksbijdrage, p x q onderbouwing en uitsplitsing
van budget naar kosten- en opbrengstensoorten. Inherent aan de inzet van een
beleidsinstrument zijn financiële gevolgen ervan. Dergelijke gevolgen kunnen impliciet van
aard zijn. Zo schrijven onderzochte planning en controle producten over naleving van wet- en
regelgeving, toezicht-/ controlebevoegdheden, handhavingbevoegdheden,
Page 51
~ 50 ~
klachtenbehandeling in het geval van vergunningverlening, temporisering van
investeringsprojecten, et cetera.
In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, wordt er meer inzicht geboden in de financiële
beleidsinstrumenten?’ kan worden gesteld dat in de helft van deze planning en controle
producten sprake is van meer inzicht in financiële beleidsinstrumenten. Meer inzicht bestaat
in dit geval uit het specificeren van uitgaven en opbrengsten van prestaties naar kosten- en
opbrengstensoorten, maar ook uit bruto / netto explicitering van investeringskredieten.
Uit de onderzoekanalyse blijkt verder dat er in enkele gevallen sprake is van verantwoording
over belastinguitgaven.
Het beleidsinstrument belastinguitgaven kent diverse vormen. Zo kan voor onderhoud of
investeringen een financiële bijdrage worden geleverd aan activa in eigendom van derden en
kunnen er subsidies worden verstrekt om bepaald gewenst gedrag te stimuleren of te
bewerkstelligen. Concreter gaat het in het laatste geval om diverse stimuleringsmaatregelen
met betrekking tot beweiding, het uitdiepen van stedelijke wateren, de aanleg van groene
daken, agroranden, waterkwaliteitsspoor, rioleringen in het buitengebied, of verwijdering van
verontreinigd bagger door gemeenten.
Ook blijkt uit de onderzoeksanalyse dat er in iets minder dan de helft van de gevallen sprake
is van p x q onderbouwing voor budgetten. Met de kanttekening dat het vaak moeilijk blijkt te
zijn om de kwaliteit van dienstverlening te laten kwantificeren. Voorbeelden van
gekwantificeerde budgetten uit de onderzochte producten zijn: de gekwantificeerde kosten
voor het adequaat beschermen van het achterliggend gebied tegen overstromingen;
gekwantificeerde kosten voor de aanleg van waterkeringen onderscheiden naar primaire en
secundaire waterkeringen en boezemkades; en gekwantificeerde kosten voor het baggeren van
schone slib te Zuiderdiepboezem. Homogene gekwantificeerde (prestatie-)eenheden hebben
veelal betrekking op aanschaf van materieel als terrein-/ aanhangwagens, tractoren,
sneeuwschuivers, soft-/ hardware, et cetera.
Verder blijkt uit de onderzoeksanalyse dat er in meer dan de helft van de onderzochte gevallen
sprake is van toedeling van budgetten door middel van prestatiegericht budgetteren. In enkele
planning en controle producten staat zelfs expliciet geschreven dat gebruik is gemaakt van
prestatiegericht budgetteren. Een voorbeeld hiervan is de programmabegroting van het
zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden. Er staat geschreven: “Er is sprake van
output- budgettering met taakstellingen en prestaties. Vergelijking van de begrote versus
gerealiseerde prestaties geeft informatie over het nut en de noodzaak van ons handelen. Met
deze budgetteringstechniek is inzicht te krijgen in de doelmatigheid van de zogenaamde ´not-
Page 52
~ 51 ~
for-profit´ organisaties, waarbij: de middelenbehoefte wordt gerelateerd aan de geleverde
prestaties, sprake is van taakstelling van prestaties, kostprijzen worden gebruikt en de
organisatie betrokken wordt bij de begrotingscyclus.”
Kosten en opbrengsten zijn zoveel als mogelijk toegerekend aan beleidsartikelen. Kosten en
opbrengsten die niet direct toerekenbaar blijken te zijn, zijn via verdeelmaatstaven
(uurtarieven, vierkante meters, et cetera) alsnog toegerekend en geëxpliciteerd. Verder is voor
explicitering van prestatiegericht budgetteren in planning en controle producten gekeken naar
opname van streefwaarden voor kritische prestatie- indicatoren. Een voorbeeld hiervan betreft
muskusrattenbestrijding. Zo staat onder meer geschreven: “Voortzetting van huidig beleid met
bestaande middelen betekent een gestage terugloop van het aantal muskusratten totdat
uiteindelijk de streefwaarde is bereikt. Pas bij bereiking van de streefwaarde kan worden
besloten om te handhaven waarvoor minder financieel budget benodigd is.” Ook is gekeken
naar opname in planning en controle producten van empirische gegevens in de vorm van p x q
onderbouwingen, in relatie tot output.
In tabel drie lezen we voor de dimensie financiële informatie dat er, in planning en
controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in afnemende mate
sprake is van uitsplitsing van financiële beleidsinstrumenten binnen operationele doelen.
Uit de onderzoeksanalyse blijkt dat er in enkele gevallen sprake is van een uitsplitsing naar
beleidsinstrumenten voor operationele doelen. Waarschijnlijk liggen hier twee oorzaken aan
ten grondslag. Enerzijds is de productstructuur, op grondslag van de BBP- systematiek,
onvoldoende geëxpliciteerd, waardoor operationele doelen onvoldoende duidelijk zijn; met
als gevolg dat onvoldoende duidelijk is welke financiële beleidsinstrumenten toebehoren aan
(impliciete) operationele doelen. Anderzijds maken financiële beleidsinstrumenten vaak
impliciet onderdeel uit van beschreven prestaties, wat explicitering van de
beleidsinstrumenten bemoeilijkt. In die gevallen dat er sprake is van een dergelijke
uitsplitsing van beleidsinstrumenten gaat het veelal om uitsplitsing van budget / realisatie naar
kosten- en opbrengstensoorten. Zo worden budgetten uitgesplitst naar kosten- en
opbrengstensoorten als: aankoop gebruiksartikelen, verbruiksgoederen, baggeren schoon slib
(hoofdwatergangen), baggeren schoon slib (overige sloten), onderhoud baggerdepots,
bijdragen in projecten stedelijk water, adviezen/onderzoeken derden, afvoer vuil, afvoer
bagger particulieren, onderzoek baggerspecie, bijdrage gemeenschappelijke regeling,
baggerspecie, gebiedsgerichte plannen, opbrengst afvoer bagger particulieren, overige
werkzaamheden, bijdragen van derden, bijdrage gemeenten, gebiedsgerichte plannen et
cetera.
Page 53
~ 52 ~
In tabel drie lezen we voor de dimensie budgetflexibiliteit dat er, in planning en
controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in niet veranderende
mate sprake is van beheersinformatie over korte en lange termijn budgetbeïnvloeding.
Uit de onderzoeksanalyse blijkt dat er in enkele gevallen sprake is van door het algemene
bestuursorgaan te beïnvloeden budget. Voorbeelden hiervan hebben betrekking op bestuurlijke
besluitvorming over zaken als de aanpassing van investeringskredieten, het doorvoeren van
bezuinigingsmaatregelen en het vaststellen van begrotingsafwijkingen. Dit terwijl de
beïnvloeding van de budgettaire ruimte eigenlijk zou moeten gaan om financiële explicitering
van niet juridisch afdwingbare prestaties enerzijds en bestuurlijk gebonden prestaties
anderzijds. Ook zou de beïnvloeding van de budgettaire ruimte door het algemene
bestuursorgaan moeten gaan over explicitering van incidentele (financiële) effecten.
Voorbeeld hiervan hebben betrekking op de transistorische posten, het financieel resultaat, de
reserves, de voorzieningen zonder bestedingsgrond, et cetera. Gesteld kan worden dat het
onvoldoende duidelijk wordt, in welke gevallen er mogelijkheden zijn voor het algemene
bestuursorgaan om budgetten te beïnvloeden.
In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, wordt daarbij onderscheid gemaakt naar: (niet)
juridisch verplicht, (niet) bestuurlijk gebonden?’ kan worden gesteld dat in meer dan de helft
van de planning en controle producten sprake is van budget dat is onderscheiden naar (niet)
juridisch verplicht en / of (niet) bestuurlijk gebonden. Met juridisch verplicht wordt bedoeld
financiële dekking voor privaatrechtelijke overeenkomsten en publieke beschikkingen of
wettelijke regelingen. Met bestuurlijk gebonden wordt bedoeld financiële dekking voor
verplichtingen waaraan afspraken met openbare besturen of met (uitvoerings-)organisaties.
Ook al maken juridisch afdwingbare verplichtingen integraal onderdeel uit van de meeste
financiële administraties, het ontbreekt in alle planning en controle producten aan expliciete
verantwoording van verplichtingen. Wel is er sprake van verantwoording over bestuurlijk
gebonden budgetten / kredieten. Bijvoorbeeld in die gevallen dat het waterschap financieel
bijdraagt aan werkzaamheden van derden.
In tabel drie lezen we voor de dimensie apparaatuitgaven dat er, in planning en
controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in toenemende mate
sprake is van expliciete verantwoording van kosten voor extern inhuurpersoneel en expliciete
verantwoording van meerjarige kosten voor het ambtelijke apparaat.
Uit de onderzoeksanalyse komt naar voren dat in enkele gevallen sprake is van explicitering
van kosten voor extern personeel. Veelal ontbreekt de aan duiding van deze uitgaven.
Aangezien er wel degelijk kosten voor extern personeel worden gemaakt, kan er worden
Page 54
~ 53 ~
gesteld dat deze zijn verdisconteerd en vallen onder de algemene kostensoort
personeelskosten.
Verder blijkt uit de onderzoeksanalyse dat in één geval sprake is van meerjarig inzicht in
gebundeld gepresenteerde apparaatuitgaven. Veel indirecte kosten voor het ambtelijke
apparaat worden binnen de beleidsartikelen verantwoord. Zo ontstaat onduidelijkheid over de
directe kosten voor beleid en de indirecte kosten voor het ambtelijke apparaat. Verder
ontbreekt het in nagenoeg alle gevallen aan een meerjaren doorkijk van de apparaatuitgaven.
In tabel drie lezen we voor de dimensie beleidsdoorlichtingen dat er, in planning en
controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in toenemende mate
sprake is van beheersinformatie over subsidiebeleiddoorlichtingen.
Uit de onderzoeksanalyse blijkt dat er slechts in enkele gevallen sprake is van informatie over
beleidsdoorlichting van belastinguitgaven. Namelijk in de planning en controle producten van
waterschap Hollandse Delta, waarin expliciet over subsidiebeleiddoorlichtingen is
geschreven.
Veelal is de beheersinformatie over belastinguitgaven te impliciet aanwezig. Waarschijnlijk
heeft dit te maken met verdiscontering van dergelijke uitgaven naar algemene kostensoorten,
waardoor enig zicht op deze informatie geheel ontbreekt.
In reactie op de verdiepingsvraag ‘Zo ja, wordt de mogelijkheid benut om diverse gegevens
van de subsidieregeling toe te voegen?’ kan worden gesteld dat verslaglegging geen
(aanvullende) gegevens over subsidieregelingen bevat. Als gegevens over de vindplaats van
subsidieregelingen, de einddatum van het subsidierecht, de vindplaats van de laatst
verschenen beleidsdoorlichting, de datum voor een volgende beleidsdoorlichting / een reden
waarom er geen beleidsdoorlichting plaatsvindt.
In tabel drie lezen we voor de dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak dat er, in
planning en controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in
afnemende mate sprake is van beheersinformatie met een zakelijk karakter. Namelijk
informatie op basis van cijfers en andere factische gegevens.
In slechts enkele gevallen is er sprake van een overwegend zakelijk karakter van de
beschreven inhoud. Zo ontbreekt het vaak aan duidelijk opgeschreven oorzaakgevolg relaties
en een ordelijke verantwoording over afwijkingen van beleid.
Overwegende de hiervoor gepresenteerde onderzoeksresultaten, die op basis van deel
drie van de VB-spiegel zijn verkregen, kan antwoord worden gegeven op de derde
onderzoeksvraag van deze thesis.
Page 55
~ 54 ~
Is de informatie transparant op wat het mag kosten?
Na toetsing van de toepassing van zestien verantwoord-begroten-vereisten in planning en
controle producten van 2011 en van 2002 / 2003 kan worden gesteld dat er in toenemende
mate sprake is van informatie die transparant is op wat het mag kosten. Het antwoord behoeft
enige nuance aangezien in afnemende mate sprake is van een uitsplitsing van (financiële)
beleidsinstrumenten voor operationele doelen en een oorzakelijke verantwoording over
afwijkingen van beleid.
Page 56
~ 55 ~
5 CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN
De begrotingsprocedure Verantwoord Begroten is ontwikkeld om het besturen van
overheidsorganisaties transparanter te maken. Namelijk door financiën te koppelen aan
beleidsaspecten en door de focus te leggen op de kernpunten van beleid en de politieke
prioriteiten van beleid. Verantwoord Begroten kan worden beschouwd als een instrument voor
systeemcontrole, omdat Verantwoord Begroten het eenvoudig maakt om
verantwoordelijkheden en bevoegdheden te mandateren door gebruik te maken van financiële
beheersregels.
Inmiddels maakt Verantwoord Begroten expliciet en impliciet onderdeel uit van diverse wet-
en regelgeving, zoals de Waterschapswet. Het instrument wordt (ten dele) toegepast in
planning en controle producten van waterschap Hollandse Delta en draagt bij aan topdown
sturing van het waterschap door het algemene bestuursorgaan. Hiervoor wordt de benodigde
bestuurlijke informatievoorziening bottom-up aangeleverd.
5.1 Een reflectie op de deelvragen van het onderzoek
Door middel van de VB-spiegel is onderzoek gedaan in planning en controle producten van
waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid naar transparant begroten en verantwoorden. Er
is inzicht verkregen in het keuzeproces van het algemene bestuursorgaan voor
probleemdefiniëring tot aan oplossingsrichting. Verder is er inzicht verkregen in de mate
waarin begrotings- en verantwoordingsstukken gebruikmaken van Verantwoord Begroten als
begrotingsprocedure.
Om tot deze inzichten te komen zijn er drie deelvragen behandeld.
Deelvraag één van het onderzoek richt zich op het handelen van het algemene
bestuursorgaan van het waterschap. Zie ook figuur twee van dit onderzoek. Het antwoord op
deze onderzoeksvraag leert dat de beleidsinformatie in planning en controle producten van
waterschap Hollandse Delta transparanter is geworden op wat er bereikt moet worden. Echter,
dit antwoord behoeft enige nuance. De kwaliteit van de bestuurlijke informatievoorziening is
op verschillende fronten nog niet op orde. Door vooral de volgende zaken aan te pakken kan
de kwaliteit van de bestuurlijke informatievoorziening in planning en controle producten nog
aanzienlijk verbeteren. Namelijk betreffende:
Aanwezigheid van kritische prestatie- indicatoren voor doelen;
Page 57
~ 56 ~
Overzichtelijke planning van beleidsdoorlichtingen voor beleid.
Deelvraag twee van het onderzoek richt zich op het handelen van het dagelijkse
bestuursorgaan van het waterschap. Zie ook figuur twee van dit onderzoek. Het antwoord op
deze onderzoeksvraag leert dat de productinformatie in planning en controle producten van
waterschap Hollandse Delta transparanter is geworden op wat er gedaan moet worden. Echter,
dit antwoord behoeft enige nuance. De kwaliteit van de bestuurlijke informatievoorziening is
op verschillende fronten nog niet op orde. Door vooral de volgende zaken aan te pakken kan
de kwaliteit van de bestuurlijke informatievoorziening in planning en controle producten nog
aanzienlijk verbeteren. Namelijk betreffende:
Aanwezigheid van prestaties en verantwoordelijkheden voor prestaties;
Aanwezigheid van streefwaarden voor operationele doelen;
Onderling te vergelijken beleidsartikelen.
Deelvraag drie van het onderzoek richt zich op het handelen van het ambtelijke
apparaat. Zie ook figuur twee van dit onderzoek. Het antwoord op deze onderzoeksvraag leert
dat de beheersinformatie in planning en controle producten van waterschap Hollandse Delta
transparanter is geworden op wat het mag kosten. Echter, dit antwoord behoeft enige nuance.
De kwaliteit van de bestuurlijke informatievoorziening is op verschillende fronten nog niet op
orde. Door vooral de volgende zaken aan te pakken kan de kwaliteit van de bestuurlijke
informatievoorziening in planning en controle producten nog aanzienlijk verbeteren. Namelijk
betreffende:
Uitsplitsing van financiële beleidsinstrumenten naar operationele doelen;
Oorzaakgevolg relaties en een ordelijke verantwoording over afwijkingen.
5.2 Beantwoording van de vraagstelling van het onderzoek
Tabel vier presenteert een overzicht van tabellen één, twee en drie van dit onderzoek.
Nummer- en letteraanduiding, als ook de vragen, refereren aan en komen overeen met de
voorgaande tabellen. De tabel heeft de geoperationaliseerde verantwoord-begroten-vereisten,
in vraagstellende vorm, binnen de relevante geoperationaliseerde dimensies geplaatst. Zie ook
de voorgaande tabellen.
Tabel vier geeft per dimensie en per verantwoord-begroten-vereiste aan of de
informatiewaarde over begroten en verantwoorden in planning en controle producten van
waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid is toegenomen, afgenomen of gelijk is
gebleven. Namelijk door toetsing van gegevens van 2011 en van 2002 / 2003, zoals die ook
Page 58
~ 57 ~
zijn gepresenteerd in de voorgaande tabellen van dit onderzoek.
Tabel 4) De resultaten van de VB-spiegel gecategoriseerd naar de zeven dimensies van
Verantwoord Begroten.
Resumé, VB-spiegel
Het teken + betekent dat de informatiewaarde in planning en controle producten is toegenomen
Score
+ -/-
±
Dimensie: doelen + 1. a) Krijgen beleidswijzigingen een expliciete plek? +
2. a) Is duidelijk wat benodigd is om een prestatie te leveren en wie voor de output verantwoordelijkheid draagt? -/-
3. a) Zijn bij (operationele) doelen doelgroepen aangegeven of wordt duidelijk op wie de prestaties zijn gericht? +
3. b) Zijn de doelen kwalitatief op orde of wordt duidelijk welke kritische prestatie- indicatoren van invloed zijn op de doelen? +
3. c) Is er een (duidelijke) relatie tussen prestaties en de inzet van budgetten, is het duidelijk wat de rol en verantwoordelijkheid is
van de secretaris?
+
Dimensie: beleidsinformatie + 1. b) Zijn de algemene doelen georiënteerd op outcome in plaats van output? +
1. c) Zijn kritische prestatie- indicatoren opgenomen voor de operationele doelen? -/-
1. d) Zijn er periodiek beleidsdoorlichtingen aanwezig voor de operationele doelen? +
1. e) Zijn vooronderstellingen in doeltreffendheid, doelmatigheid en raming aanwezig in paragraaf of tekst? +
1. f) Zijn de beleidsartikelen kwalitatief op orde of zijn de beleidsartikelen van gelijke grote / zwaarte en zijn ze gelijkend in het
vergelijk tussen diverse planning en controle producten?
+
2. b) Zijn bij de operationele doelen streefwaarden voor output opgenomen? -/-
2. c) Is er informatie over output expliciet gemaakt? +
3. d) Is bij de operationele doelen sprake van een tijdshorizon? +
3. e) Is er informatie over middelen en prestaties expliciet gemaakt? +
3. f) Is er informatie over outcome expliciet gemaakt? +
Dimensie: financiële informatie + 3. g) Zijn voor de operationele doelen (financiële) beleidsinstrumenten aangegeven? +
3. h) Is, indien relevant, het beleidsinstrument belastinguitgaven gepresenteerd? +
3. i) Zijn de beleidsartikeluitgaven p x q onderbouwd? +
3. j) Is er binnen operationele doelen een uitsplitsing naar financiële beleidsinstrumenten? -/-
3. k) Is er sprake van toedeling van budgetten door middel van prestatiegericht budgetteren? +
Dimensie: budgetflexibiliteit ± 3. l) Is het budget op kortere of langere termijn nog te beïnvloeden door het algemene bestuursorgaan? ±
Dimensie: apparaatuitgaven + 2. d) Worden specifieke ict- systemen als beleidsartikeluitgaven gepresenteerd? +
2. e) Worden materiële ict- uitgaven apart gepresenteerd? +
2. f) Is er een duidelijke tweedeling tussen apparaatuitgaven en beleidsartikeluitgaven? +
3. m) Worden uitgaven voor extern personeel apart gepresenteerd? +
3. n) Worden de apparaatuitgaven gebundeld begroot en biedt het meerjarig inzicht in het totaalniveau van de apparaatuitgaven? +
Dimensie: beleidsdoorlichtingen + 1. g) Worden politieke afwegingen gemaakt om taken niet te doen? +
1. h) Is er per planning en controle product een overzichtstabel met een meerjarige programmering van beleidsdoorlichtingen? -/-
1. i) Liggen er beleidsdoorlichtingen of overige studies ten grondslag aan het ingezette beleid of aan de aangekondigde
beleidswijzigingen?
+
2. g) Komt er zicht op doeltreffendheid? +
3. o) Is er sprake van een significante som van belastinguitgaven, wordt hierover gerapporteerd en vindt er periodiek een subsidie-
beleidsdoorlichting plaats?
+
Dimensie: leesbaarheid / gebruiksgemak + 1. j) Zijn de politieke prioriteiten in de beleidsagenda in WWW- termen weergegeven? +
1. k) Wordt beleidsinformatie uit planning en controle producten verplaatst naar een digitale bijlage bij deze producten of worden
beleidsvoornemens, wijzigingen en resultaten in andere stukken gepresenteerd dan de planning en controle producten?
+
2. h) Zijn de beleidsartikelen verkleind? +
2. i) Zijn de beleidsartikelen in omvang en gewicht vergelijkbaar? -/-
2. j) Zijn de beleidsteksten kernachtig? +
3. p) Hebben planning en controle producten overwegend een zakelijk karakter (cijfers en feiten)? -/-
Page 59
~ 58 ~
In tabel vier lezen we dat de bestuurlijke informatievoorziening in planning en
controle producten van waterschap Hollandse Delta transparanter is geworden; met
uitzondering van de dimensie budgetflexibiliteit.
De informatiewaarde voor budgetflexibiliteit is door de jaren heen onveranderd gebleven. Dit
wordt verklaard door het gebrek aan bestuurlijk relevante informatie over budgetflexibiliteit.
Zowel voor als na de introductie van Verantwoord Begroten ontbreekt gedegen
beheersinformatie over incidentele en structurele effecten van beleid en daarmee ontbreekt het
tevens aan informatie over de amendeerruimte voor begrote uitgaven. Als gevolg hiervan
blijft de informatie onduidelijk over de vrije inzetbaarheid van financiële middelen. Daardoor
is de bewegingsruimte voor het algemene bestuursorgaan om politieke prioriteiten te kunnen
wijzingen beperkt.
Uit diverse onderzoeken blijkt dat negentig procent van alle uitgaven bepaald worden door
wet- en regelgeving en niet door politieke keuzen (OECD, 2010). Waarschijnlijk vormt een
functionele publieke organisatie als het waterschap Hollandse Delta hierop geen uitzondering.
Juist omdat de mogelijkheden, van het algemene bestuursorgaan van het waterschap
Hollandse Delta, om financiële middelen anders in te zetten beperkt zijn, is het belang om te
kunnen beschikken over juiste en tijdige beleids-, product- en / of beheersinformatie groot.
Beantwoording van de onderzoeksvraag:
De bestuurlijke informatievoorziening is overwegend transparanter geworden door de
toepassing van het instrument Verantwoord Begroten.
5.3 Aanbevelingen over transparant begroten en verantwoorden
Beleidsdoorlichtingen leiden tot een schat aan informatie over hoe beleid werkt, hoe uitgaven
tot stand komen en in welke mate sprake is van doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid.
Naast de wettelijke verplichting voor periodieke beleidsdoorlichting door het waterschap,
genereert beleidsdoorlichting kwalitatieve en kwantitatieve bestuurlijke informatie voor het
waterschap. Informatie dat het beter mogelijk maakt om: verantwoordelijkheden en
bevoegdheden te duiden en periodiek te actualiseren; en kritische prestatie- indicatoren te
actualiseren en / of te ontwikkelen. Uit het onderzoek blijkt dat het in planning en controle
producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid geregeld schort aan duiding van
verantwoordelijkheden, bevoegdheden en kritische prestatie- indicatoren voor beleid. Ook
Page 60
~ 59 ~
blijkt uit het onderzoek dat informatie over beleidsdoorlichtingen versnipperd in planning en
controle producten wordt gepresenteerd. Als oplossing voor meer duidelijkheid over
verantwoordelijkheden, bevoegdheden en kritische prestatie-indicatoren, opteert de
begrotingsprocedure Verantwoord Begroten voor opname van een integrale
meerjarenplanning voor beleidsdoorlichtingen in planning en controle producten.
Uit het onderzoek blijkt ook dat het in planning en controle producten vaak ontbreekt
aan duidelijkheid over de verantwoordelijkheden voor te leveren prestaties en te genereren
output. Dit kan gedeeltelijk worden verklaard doordat vele exogene factoren van invloed zijn
op de uitvoering van beleid. Dit kan er toe leiden dat andere organisaties dan het waterschap
(deels) verantwoordelijkheid dragen voor prestaties en output. Door meer transparantie over
verantwoordelijkheden ontstaat meer inzicht in de rol van het waterschap en uiteindelijk in de
benodigde financiële middelen voor beleid. Over de benodigde financiële middelen voor
beleid staat veel in planning en controle producten geschreven, maar de kwaliteit van deze
informatie laat nogal eens te wensen over. Het best wordt dit geïllustreerd door de
verschillende informatiearchitectuur die in elkaar opvolgende planning en controle producten
wordt gebruikt. Ook ontbreekt het in planning en controle producten vaak aan een duidelijke
scheiding tussen beleidsartikeluitgaven en apparaatartikeluitgaven. Op basis van deze feiten
kan worden voorondersteld dat het beleid ontbreekt aan goede eenduidige integrale periodieke
kostprijsberekeningen voor prestaties en in het verlengde van deze prestaties ook voor output
en outcome. Waarschijnlijk laat het waterschapsbeleid zich moeilijk kwantificeren naar
benodigde financiële middelen voor prestaties van operationele doelen. Deze
vooronderstelling kan een verklaring zijn voor het ontbreken van kwalitatieve informatie over
verantwoordelijkheden voor prestaties en de rol van het waterschap daarin. De transparantie
van informatie kent ook zijn grens.
Met periodieke informatie over de ontwikkeling van de kostprijs voor diverse prestaties en
indirecter output, wordt het voor het algemene bestuursorgaan makkelijker vroegtijdig in te
grijpen in de bedrijfsvoering van het dagelijkse bestuursorgaan. Namelijk door te besturen-in-
enge-zin op momenten dat er significante afwijkingen van beleid ontstaan. Ook zorgt
periodieke informatie over de ontwikkeling van de kostprijs ervoor dat het dagelijkse
bestuursorgaan over kwalitatief betere productinformatie voor prestatiegerichte sturing kan
beschikken.
Uit het onderzoek blijkt verder dat (operationele) doelen geregeld ontbreken in
planning en controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid.
Waarschijnlijk houdt dit verband met het ontbreken van (financiële) beleidsinstrumenten in
Page 61
~ 60 ~
planning en controle producten. Op basis van de onderzoeksresultaten kan namelijk worden
geconcludeerd dat er sprake is van een correlatie tussen het ontbreken van (financiële)
beleidsinstrumenten en het ontbreken van (operationele) doelen.
Het ontbreken van bestuurlijke informatie over (financiële) beleidsinstrumenten in planning
en controle producten kan er toe leiden dat middelen en prestaties ontkoppeld raken. Het
ontkoppeld raken van middelen en prestaties, maar ook het versnipperd raken van
verantwoordelijkheden voor prestaties omdat exogene factoren beleid beïnvloeden, heeft tot
gevolg dat de focus van beleid op prestaties verschuift naar een focus van beleid op outcome.
Een dergelijke verschuiving komt de kwaliteit en relevantie van beheersinformatie in planning
en controle producten niet ten goede (Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel
Economische Zaken, 2004). Door dergelijke gebrekkige beheersinformatie is de kans groter
dat er afwijkingen ontstaan op de uitgezette meerjarige politieke koers (Schilder, 2010). Een
mogelijke oplossing voor de verschuiving van een focus op prestaties naar een focus op
outcome zal zich moeten richten op: het koppelen van middelen aan prestaties door toepassing
van beleidsinstrumenten; en het expliciteren van de verantwoordelijkheden voor specifieke
prestaties. Een praktische oplossing hiervoor is de toepassing van de WWW-termen in elkaar
opvolgende planning en controle producten. Zo wordt bestuurlijke informatie onderscheiden
naar hoofd- en bijzaken. Er ontstaat een informatiearchitectuur die zich topdown laat sturen
door consequent antwoord te geven op beleidsvragen als:
Wat wil het algemene bestuursorgaan bereiken;
Wat gaat het dagelijkse bestuursorgaan daarvoor doen, hetzij wat is de rol en
verantwoordelijkheid en welke beleidsinstrumenten worden ingezet;
Wat kosten de beleidsinstrumenten en wat kost het apparaat van het waterschap.
Als voorwaarde voor een dergelijke informatiearchitectuur dient de BBP-productstructuur in
lijn te worden gebracht met de WWW-termen. Dit zorgt voor voldoende differentiëring van
informatie; met de kanttekening dat de informatiearchitectuur dient te worden afgestemd op
de specifieke informatie doeleinden van een planning en controle product. Zo misstaat een
uitgebreide definiëring over wat het waterschap wil bereiken in een bestuursrapportage, maar
waarschijnlijk niet in een meerjarenbeleidplan.
Uit het onderzoek blijkt verder dat voor veel operationele doelen geen tijdshorizon is
aangegeven. Ook blijkt dat het in planning en controle producten van waterschappen in de
regio Zuid-Holland Zuid ontbreekt aan een onderscheid tussen incidenteel en structureel te
realiseren prestaties en in te zetten middelen. Tevens blijkt dat negentig procent van alle
uitgaven bepaald worden door bestaande wet- en regelgeving en niet door politieke keuzen
Page 62
~ 61 ~
(OECD, 2010). Welbeschouwd kan worden gesteld dat operationele doelen zonder
tijdshorizon structureel van aard zijn. Goeddeels zal dit ook gelden voor negentig procent van
de uitgaven, omdat deze zijn vastgelegd in juridisch afdwingbare prestaties en bestuurlijk
gebonden prestaties. Verder stelt één van de verantwoord-begroten-vereiste dat
apparaatuitgaven meerjarig en gebundeld gepresenteerd moeten worden in een subprogramma
van planning en controle producten. Door een eenduidige scheiding te maken tussen primaire
zaken in beleidsartikelen en secundaire zaken in een uitgavenartikel beperkt bestuurlijke
informatievoorziening zich tot de beleidsartikelen. Als daarbij incidentele prestaties worden
geëxpliciteerd in beleidsartikelen, namelijk door gebruik te maken van tijdshorizonnen voor
operationele doelen maar ook door inzichtelijk te maken welke prestaties niet juridisch
afdwingbaar of bestuurlijk gebonden zijn, ontstaat er budgettaire ruimte voor besturen-in-
enge(re)-zin.
Tot slot! De waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid zijn representatief voor andere
waterschappen in Nederland. De financiële begroting van waterschap Hollandse Delta ligt
hoger dan het landelijk gemiddelde en het takenpakket omvat alle wettelijke taken die
waterschappen toebedeeld hebben gekregen. Bovendien maakt het waterschapsbestel al jaren
gebruik van de mogelijkheden van bedrijfsvergelijkingen, waardoor bedrijfsprocessen in
enige mate representatief zijn.
Het ontwikkelde onderzoeksmodel VB-spiegel leent zich prima voor longitudinaal onderzoek
bij andere decentrale overheden of bij rijksoverheid. Per slot van rekening is het model
gegrondvest op de VBTB-spiegel van het ministerie van Financiën dat al is gebruikt voor vele
beleidsdoorlichtingen bij rijksoverheid en gemeenten.
In het onderzoek is geen onderscheid gemaakt tussen beleidsartikelen en
uitgavenartikelen. Elk artikel heeft het stempel beleidsartikel gekregen. Als gevolg hiervan
zijn doelen voor algehele bedrijfsvoering onterecht gecategoriseerd als politieke prioriteit. In
kwalitatieve zin dient een eventueel vervolgonderzoek hiermee rekening te houden.
Page 63
~ 62 ~
GLOSSARIUM
Algemene bestuursorgaan : Volksvertegenwoordiging van het waterschap. Verstrekt
periodiek een politieke opdracht die door het dagelijkse
bestuursorgaan moet worden uitgevoerd.
Amendeerruimte : De ruimte die in de (meerjaren) programmabegroting zit,
omdat uitgaven niet juridisch afdwingbaar zijn of niet
bestuurlijk gebonden zijn.
Apparaatuitgaven : Algemene indirecte kosten van het ambtelijke apparaat. Te
denken valt aan kosten voor inhuur van extern personeel,
huisvesting, ict, et cetera.
BBP- systematiek : BBP staat voor Beleids- en Beheerproces. In het kader van
deze BBP- systematiek worden de taakvelden waarvoor de
waterschappen verantwoordelijk zijn, onderverdeeld in
processen. Deze processen worden vervolgens onderverdeeld in
producten op diverse niveaus.
Belastinguitgaven : Een subsidie in de vorm van een belastingvoordeel verkregen
door middel van fiscale stimuleringsmaatregelen, specifieke
uitkeringen en subsidies.
Beleidsartikel : Een eenheid van verslaglegging in de vorm van een hoofdstuk
of paragraaf. Het artikel vertegenwoordigt een politieke
prioriteit die wordt gekenmerkt door de volgende opbouw:
algemene beleidsdoelstelling, financiële informatie en niet-
financiële informatie. In de toelichting van ieder artikel dient
idealiter aangegeven te worden in hoeverre de in de
programmabegroting gehanteerde te realiseren prestaties, te
bereiken doelen en / of te behalen outcome zijn uitgekomen.
Beleidsdoorlichting : Beleidsdoorlichting vormt een belangrijke bouwsteen voor
beter onderbouwde en compactere planning en controle
producten. Zij geeft feitelijk weer hoe het beleid werkt, hoe de
uitgaven tot stand komen en wat er bekend is over
doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid.
Page 64
~ 63 ~
Voor dit onderzoek maken beleidsevaluatie, beleidstoetsing en
beleidsmeting onderdeel uit van beleidsdoorlichting.
Beleidsinstrument : Een instrument dat kan worden ingezet om doelen te bereiken.
Het legt een koppeling tussen prestaties en middelen.
Besturen-in-enge(re)-zin : Op grondslag van wensen, ambities, eigenheid van de
organisatie, de omgeving van de organisatie, de economische
omstandigheden, wet- en regelgeving, et cetera, kunnen kiezen
voor alternatieve mogelijkheden.
Budgetrecht : Binnen een waterschap oefent het algemene bestuursorgaan het
budgetrecht uit. Zij bepaalt hoeveel middelen waaraan worden
uitgegeven. Dit komt tot uitdrukking in het vaststellen van
de begroting en de begrotingswijzigingen. Nadat het algemene
bestuursorgaan de begroting heeft vastgesteld, krijgt het
dagelijkse bestuursorgaan mandaat voor de uitvoering van het
financieel beleid.
Dagelijkse bestuursorgaan : Bewindspersonen van een waterschap verantwoordelijk voor
de uitvoering van de politieke opdracht van het algemene
bestuursorgaan.
Dimensies van Verantwoord : De begrotingsprocedure VBTB is op zeven dimensies
Begroten doorontwikkeld, namelijk: doelen, beleidsinformatie, financiële
informatie, budgetflexibiliteit, apparaatuitgaven,
beleidsdoorlichtingen en leesbaarheid / gebruiksgemak. De
dimensies tezamen omvatten de waarden van het
beleidsinstrument VBTB en nieuwe / aangescherpte waarden.
Alle waarden tezamen vertegenwoordigen de
begrotingsprocedure Verantwoord Begroten.
Doelen : Doelen van het waterschap voor het waterbeheer kunnen
strategisch, tactisch of operationeel van aard zijn of anders
gezegd maatschappelijk of organisatorisch van aard zijn.
Geaggregeerde gegevens : Gelaagdheid (aggregatie) van informatie, waarvoor geldt hoe
hoger men in de organisatie zit hoe ingedikter de informatie
moet zijn. De aggregatie krijgt zijn beslag door geformuleerde
doelen te operationaliseren, zodanig dat duidelijk is wat men
wanneer wil bereiken.
Page 65
~ 64 ~
Kengetal : Een kengetal is een getal dat de verhouding weergeeft tussen
twee gegevens op een bepaald moment of gedurende een
bepaalde periode.
Kritische prestatie- : De kritische prestatie- indicator is een meetbare grootheid
Indicator waarmee voortgang gemonitoord kan worden door gebruik te
maken van geaggregeerde gegevens. De indicator kan
gekoppeld worden aan doel, streefwaarde of effect van beleid.
Een indicator krijgt betekenis als het vergeleken wordt met een
streefwaarde. Met een indicator streeft men naar een zo gering
mogelijk aantal (kwalitatieve) gegevens om de meest essentiële
informatie voor een beoordeling te verkrijgen.
Middelen : (Im-)materiële zaken als huisvesting, arbeid, kennis (kennis
van techniek / technologie), (belasting)geld, informatietechniek,
materieel en installaties.
Outcome : Het voorziet in behoeften die leiden tot resultaten. Op de
langere termijn kunnen deze resultaten een fundamentelere
impact hebben en leiden tot effecten. Beide, zowel de resultaten
als de effecten, kunnen worden genoemd outcome.
Output : Producten / diensten die de organisatie aan zijn omgeving
levert. De output is in wisselwerking met zijn omgeving, omdat
het moet kunnen voorzien in specifieke maatschappelijk
behoeften. In het bijzonder in de behoeften van die individuen,
groepen of de maatschappij.
P x q onderbouwing : Geeft inzicht in ramingen van budget door explicitering van
budgetten met prijsgegevens vermenigvuldigd met
volumegegevens / prestatie- eenheden.
Prestatiegericht budgetteren : Koppeling van beleid, budget en prestaties om betere ex ante
besluitvorming budgetallocatie te bereiken en verbeterde ex post
verantwoording over gegenereerde output, bereikte doelen en /
of behaalde outcome.
Planning en controle cyclus : Het besturen en beheersen van een organisatie aan de hand van
benodigde informatie in planning en controle producten. De
nadruk voor deze systeemcontrole ligt voornamelijk op de
financiële beheersing van toegekende budgetten, waarbij
Page 66
~ 65 ~
getracht wordt om een verband te leggen met de bijbehorende
beleidsaspecten. Afhankelijk van de planning en controle
producten wordt informatie op verschillende niveaus van
aggregatie verantwoord.
Planning en controle : Producten waarin bestuurlijke afspraken zijn opgeschreven,
producten monitoring van deze afspraken en de verantwoording over deze
afspraken is opgeschreven; met een nadruk op financieel-
economische informatie geanalyseerd naar prestaties.
Voorbeelden van deze producten zijn het meerjarenbeleidplan en
de jaarrekening.
Prestatie : Te realiseren of gerealiseerde activiteiten van het waterschap
om output te kunnen genereren en outcome te kunnen behalen.
Streefwaarde : Een norm voor te leveren prestatie(s). Als aan de norm wordt
voldaan en daarmee het operationele doel is bereikt is er sprake
van gegenereerde output.
Tijdshorizon : Geeft de eindigheid aan van prestaties, output en / of outcome
van beleid. Het operationele doel vervalt automatisch, tenzij dit
expliciet wordt verlengd.
VBTB / Verantwoord : Een beleidsinstrument / begrotingsprocedure dat het bestuur
Begroten een overheidsorganisatie in staat moet kunnen stellen om het
keuzeproces van probleemdefiniëring tot aan oplossingsrichting
in kaart te brengen en transparant te maken.
Verantwoord-begroten- : Vereisten voor het goed laten functioneren van het
vereiste beleidsinstrument Verantwoord Begroten. Ze
vertegenwoordigen zowel de waarden van VBTB als de waarden
van Verantwoord Begroten. Deze vereisten maken (ook)
onderdeel uit van de Comptabiliteitswet uit 2001 en het Besluit
Verantwoord Begroten en Verantwoorden uit 2008.
WWW- termen : Een beleidsinstrument om hoofdzaken van bijzaken te
scheiden. Per programma of voor elk politiek relevant
onderwerp worden drie vragen gesteld, namelijk ex ante: wat
willen we bereiken; wat gaan we daarvoor doen; wat mag het
kosten of ex post: wat hebben we bereikt, wat hebben we
daarvoor gedaan; wat heeft het gekost?
Page 67
~ 66 ~
BIBLIOGRAFIE
Aardema, H. (2010), Voorbij de hypocratie, Innovatiekans voor volksvertegenwoordigers en
mensen om hen heen, Alphen aan den Rijn: Kluwer.
Algemene Rekenkamer (2000b), Handreiking voor verslaggeving van rechtspersonen met een
wettelijke taak, Den Haag : Ando BV.
Algemene Rekenkamer (2005), Essentialia van goed openbaar bestuur, Den Haag : Ando BV.
Algemene Rekenkamer (2008a), Goed bestuur in uitvoering, de praktijk van
onderwijsinstellingen, woningcorporaties, zorgorganisaties en samenwerkingsverbanden,
Den Haag : Ando BV.
Algemene Rekenkamer (2008b), Kader voor toezicht en verantwoording: Uitgangspunten,
redeneerlijnen en handreikingen van de Algemene Rekenkamer, Den Haag : Ando BV.
Bestebreur, A. (2004), De wirwar te lijf, Binnenlands Bestuur (28 mei 2004).
Bossert, J. (2003), Public Governance: leidraad voor goed bestuur en management, oratie
Universiteit Nijenrode ( 13 februari 2003).
Bovens, M.A.P., P. ´t Hart en M.J. van Twist (2012), Openbaar Bestuur: Beleid, organisatie
en politiek, Deventer: Kluwer.
Bovens, M. en T. Schillemans. (2011), Publieke verantwoording: De staat van de
verantwoordingsstaat, in: Andeweg R., Thomassen J. (red.), Democratie doorgelicht: Het
functioneren van de Nederlandse democratie, Leiden University Press, pp. 439-455.
Bowman, J.B. en Williams R.L. (1997) Ethics in government; from a winter of despair to a
spring of hope, Public Administration Review, Vol. 57, no. 6, p. 517-526.
Breed, K. en Haeften, M. van (2009), Het wegen van publieke waarden; de publieke waarden
van de Raad voor openbaar bestuur.
Page 68
~ 67 ~
Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (2011), Quick scan veranderingen in begrotingen 2012,
BOR notitie.
Finkelstein, N.D. (2000), Transparency in Public Policy: Great Britain and the United States.
New York: Houndsmills.
Hanemaayer, D. (2011) Lokale rekenkamers: beleidstechniek, beleidscyclus en
beleidseffectiviteit, colofon: Beleidsevaluatie.info.
Hoekstra, A. en Kaptein, M. (2011), Twee decennia integriteitbeleid binnen de overheid; een
analyse van graduele en grillige veranderingen, Bestuurswetenschappen, Vol 4, 32-51.
Hogendorf, R., Kramer, M.C., Sonke, J.M., (2011), Handboek financiële functie bij
gemeenten en provincies. De Meern: Bestuursacademie Nederland.
Hood, C. (2001), Transparency entry. In: P.B. Clarke en J. Forewaker, Encyclopaedia of
Democratic Thought. London: Routledge.
Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (2004), Eindrapport
VBTB- evaluatie: lessen uit de praktijk.
Loon, van H. (2006), Sturen zonder winstoogmerk, Prestatiemeting en de toepassing van
business intelligence bij de overheid. Uitgeverij Lias: Utrecht.
Lowi, J. (1969) The end of liberalism, New York: Norton.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2004) Circulaire
rechtmatigheidscontrole door de accountant (24 november 2004), Den Haag.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2009), Nederlandse code voor
goed openbaar bestuur: beginselen van deugdelijk overheidsbestuur. Koninklijke Broese en
Peereboom: Breda, 2009.
Page 69
~ 68 ~
Ministerie van Financiën (2003), Handreiking: evaluatieonderzoek ex post VBTB. Sdu
Uitgeverij: Den Haag, 2003.
Ministerie van Financiën (2011), Verantwoord Begroten. Directie Begrotingszaken (BZ / 2011
192M.)
Nispen, van F.K.M, Posseth J.J.A. (2006), Performance budgeting in the Netherlands: beyond
arithmetic. OECD Journal on Budgeting, Vol. 6, 4, pp. 37-62.
Organisation for Economic Cooperation and Development (2010), Value for money study –
building on basics. Paris: Advisory Committee Meeting.
Pollitt, C. and Bouckaert, G. (2004), Public Management Reform: A Comparative Analysis,
second edition. Oxford: University Press.
Putman, G. en R. Kok (2006), Het heeft een doel maar mist richting, Den Haag: Sdu
Uitgevers.
Rixvoort, K., van (2004), Water en Land: van Goeree Overflakkee naar Hollandse Delta,
Vlaardingen: Muurlink Design en Print.
Schilder, N.A.C., e.a., (2010) Evaluatie financiële functie gemeenten en provincies,
Amersfoort: BMC Advies management.
Starreveld, R.W., O.C. van Leeuwen. en H. van Nimwegen (2002), Bestuurlijke
informatieverzorging, Deel 1: algemene grondslagen, (5), Groningen: Stenfert Kroese.
Tepper, H.J., Faber, C.W. (2006), Resultaatgericht besturen. Van strategisch beleid naar
beoogde resultaten bij de overheid, Alphen aan den Rijn: Kluwer.
Unie van Waterschappen (2010a), Handreiking transparantie en verantwoording conform
gemoderniseerde Waterschapswet 2009, Den Haag.
Page 70
~ 69 ~
Unie van Waterschappen (2010b), Keuzes op het terrein transparantie en verantwoording van
de nieuwe Waterschapswet 2009, Den Haag.
Waal, de A.A. en L.A.F.M. Kerkelaan (2002), De resultaatgerichte overheid, op weg naar de
prestatiegedreven overheidsorganisatie. Ontwikkelingen en ideeën, 40, (1).
Waal, de S.P.M. (2008), Strategisch management voor de publieke zaak. Boom Lemma
Uitgevers: Den Haag.
Waterschap De Brielse Dijkring (2001), Begroting 2002, Brielle: WSBD.
Waterschap De Brielse Dijkring (2002), Bestuursrapportage per 1-12-2002, Brielle: WSBD.
Waterschap De Brielse Dijkring (2003), Jaarrekening 2002, Brielle: WSBD.
Waterschap de Groote Waard (2001), Begroting 2002, Klaaswaal: WSGW.
Waterschap de Groote Waard (2001), Meerjaren beleidsplan 2003-2008, Klaaswaal: WSGW.
Waterschap de Groote Waard (2002), Najaarsnota 2002, Klaaswaal: WSGW.
Waterschap de Groote Waard (2003), Jaarrekening 2002, Klaaswaal: WSGW.
Waterschap Goeree-Overflakkee (2001), Begroting 2002, Middelharnis: WSGO.
Waterschap Goeree-Overflakkee (2001), Beleidsplan 2002-2006 met meerjarenraming,
Middelharnis: WSGO.
Waterschap Goeree-Overflakkee (2003), Jaarverslag 2002, Middelharnis: WSGO.
Waterschap Holllandse Delta (2010), Meerjarenbegroting 2011-2015, Ridderkerk: WSHD.
Waterschap Holllandse Delta (2010), Programmabegroting 2011, Ridderkerk: WSHD.
Page 71
~ 70 ~
Waterschap Holllandse Delta (2011), Bestuursrapportage 3-2011, Ridderkerk: WSHD.
Waterschap Holllandse Delta (2012), Jaarrekening 2011, Ridderkerk: WSHD.
Waterschap IJsselmonde (2001), Beleidsproductenbegroting 2002, Barendrecht: WSIJ.
Waterschap IJsselmonde (2003), Jaarverslag 2002, Barendrecht: WSIJ.
Wildavsky, A. (1978) “A budget for all seasons? Why the traditional budget lasts”, Public
Administration Review, Vol. 38, 6, pp. 501-509.
Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (2001), Beleidsbegroting 2002, Dordrecht:
ZHEW.
Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (2001), Meerjarenplan 2002-2006,
Dordrecht: ZHEW.
Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (2002), Bestuursrapportage januari t/m
december 2002 Periode 4, Dordrecht: ZHEW.
Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (2003), Concept Jaarrekening 2002,
Dordrecht: ZHEW.