MASAT LIGJORE DHE ZHVILLIMI I AKTIVITETIT NË ...isp.com.al/wp-content/uploads/2020/06/KUVENDI-I-SHQIP...aspektin e funksionimit të shtetit dhe të demokracisë përfaqësuese, të

1

Tiranë, më 5.06.2020

KUVENDI I SHQIPËRISË MASAT LIGJORE DHE ZHVILLIMI I AKTIVITETIT NË

PERIUDHËN E COVID - 19

INSTITUTI I STUDIMEVE POLITIKE

Web: www.isp.com.al Email: [email protected] dhe [email protected]

Adresa: Rruga Luigj Gurakuqi, Pallati 89, Shkalla A, kati III, nr 16, Tiranë


|RAPORT

2 KUVENDI I SHQIPËRISË MASAT LIGJORE DHE ZHVILLIMI I AKTIVITETIT NË PERIUDHËN E COVID -19

HYRJE Instituti i Studimeve Politike (ISP) po monitoron standardet e përgjegjësisë, transparencës dhe llogaridhënies të Kuvendit të Shqipërisë për periudhën e COVID-19. Projekti përmbledh periudhën 15 mars – 31 korrik 2020 dhe mundësohet nga Ndihma Amerikane për Demokraci NED (National Endowment for Democracy) në kuadër të programit rajonal “Southeastern Europe Regional: Strengthening the institucional integrity and independence of Western Balkan legislatures”, i mbështetur institucionalisht nga NDI (National Democratic Institute for International Affairs) në Tiranë1. Qëllimi i projektit është monitorimi aktiv i vendimmarrjeve, mbledhjeve, seancave, ligjeve dhe akteve të tjera në të gjithë periudhën e emergjencës, si një përvojë e re dhe e veçantë e aktivitetit parlamentar në Shqipëri. Ky është raporti i parë dhe pasqyron vlerësime në lidhje me ndryshimet në Rregulloren e Kuvendit dhe në aktet ligjore dhe administrative për përshtatjen e aktivitetit parlamentare me kushtet e punës në situatën e COVID -19.

1 Gjetjet dhe qëndrimet e pasqyruara në këtë raport dhe në deklarata të ndryshme publike të ISP lidhur me

projektin, nuk pasqyrojnë domosdoshmërisht pikëpamjet e NED dhe të NDI-së, por të ISP dhe ekspertëve të tij.


|RAPORT


PERMBLEDHJE EKZEKUTIVE

Në situatën e krijuar nga COVID -19 Kuvendi i Shqipërisë bën pjesë në rastet pozitive të parlamenteve, të cilët morën masa administrative dhe ligjore për të përshtatur aktivitetin e tyre me rrethanat e reja, si dhe që siguruan vazhdimësinë e punës së parlamentit në komisione dhe në seanca plenare. Aplikimi i komunikimit online për mbledhjen e strukturave drejtuese (Konferenca e Kryetarëve, Byroja e Kuvendit, Sekretariatet, Komisionet parlamentare, etj), dhe përcjellja live e mbledhjeve të Komisioneve në faqen zyrtare të Kuvendit janë zhvillime cilësore të rëndësishme nga praktikat e mëparshme parlamentare dhe një tregues i përpjekjeve për të minimizuar efektet kufizuese të shkaktuara nga gjendja e emergjencës nën COVID-19.

Progresi në vendimmarrjen e guximshme për komunikim virtual në pjesën më të madhe të aktivitetit të Kuvendit, duke qenë praktikë eksperimentale, u shoqërua edhe me vështirësi teknike dhe praktike për aplikimin e standardeve të plota të transparencës, konsultimit publik, respektimit të Kodit të Sjelljes dhe të Rregullores së Kuvendit. Prioritet kryesor mori jetësimi i komunikimit online dhe pjesëmarrja e deputetëve në mbledhje, sidomos në Komisione dhe në seanca plenare. Treguesit e cilësisë së mbledhjeve, debatit, vendimmarrjes, etj, ishin prioritet dytësor. Pavarësisht rrethanave të jashtëzakonshme në aspektin e funksionimit të shtetit dhe të demokracisë përfaqësuese, të rendit kushtetues dhe të impaktit ligjor e politik ajo që mbeten dhe kanë efekt afatgjatë janë pikërisht treguesit cilësorë të vendimmarrjeve.

Ndryshimi i Rregullores së Kuvendit për të përshtatur aktivitetin e Kuvendit me situatën e emergjencës u miratua në 16 prill 2020, por hyrja në fuqi u bë në periudhë para-vepruese 1 mujore, një praktikë që shkakton shqetësim në lidhje me bilancin “post factum” gjatë periudhës së ndërmjetme dhe si dhe aspekte të veçanta të ndryshimeve të përshkruara në mënyrë më të detajuar në këtë raport.

Në ndryshimet e bëra në Rregullore nuk kanë përcaktuar qartësisht afate të sakta të efekteve të ndryshimeve dhe praktikave të reja të punës, ndërkohë që p.sh, gjendja e emergjencës në vend në kuptimin e nenit 170 të Kushtetutës ka vijuar nga dhjetori 2019 (deri në mars për shkak të tërmetit dhe më pas për shkak të CODID-19).

Në funksionet e tij kushtetuese Kuvendi ishte aktiv në funksionin legjislativ, shënoi progres minimal në përmbushjen e funksionit zgjedhor për vende të shumta ende vakante, si dhe krijoi deficite në funksionin e kontrollit të pushtetit ekzekutiv. Kuvendi mund të kishte një rol më aktiv në informimin e publikut dhe kontrollin e vendimmarrjeve nga pushteti ekzekutiv, si dhe në vlerësimin më përfaqësues të akteve normative dhe nismave të tjera të ardhura nga qeveria.

Situata e emergjencës dhe aftësia e Kuvendit për të ushtruar aktivitetin e vet edhe në kushtet e COVID-19 nuk u shoqërua me pritshmërinë që Kuvendi të trajtojë në axhendën e tij vetëm nisma që lidhen me emergjencën, dhe kështu, duke shmangur nisma ligjore dhe vendimmarrje që kanë të bëjnë me axhendë politike paralele me impakt ndaj lirive dhe të


|RAPORT


drejtave kushtetuese dhe standardit të shtetit të së drejtës. Ndryshimet në Rregullore krijojnë hapësira abuzive për të ardhmen, pasi nuk e kanë kufizuar përdorimin e procedurës së përshpejtuar vetëm për ligjet, të cilat ndërlidhen me tejkalimin e situatës emergjente, por e kanë lënë të hapur si mundësi për të gjitha ligjet, me përjashtim të atyre që nuk i lejon Kushtetuta (neni 81.2).

Aktiviteti parlamentar në rrethanat e emergjencës nxori në pah aftësinë e administratës së Kuvendit për asistuar dhe mundësuar funksionimin normal të tij, ndërkohë që gjithashtu nxori në pah si diferenca të theksuara në cilësitë dhe aftësitë e kategorive të ndryshme të deputetëve në parlament ashtu edhe nevojën për investime teknologjike, për trajnime të deputetëve, për rishikimin e dokumenteve të brendshme rregullatore, etj.

Ndryshimet në Rregullore dhe në aktivitetin parlamentar u përqendruan kryesisht në rregullime teknike të aktivitetit të brendshëm, duke mos përfshirë norma dhe forma të reja të shoqërimit të ndryshimeve me mekanizma alternativë për rritjen e transparencës, konsultimit publik dhe të llogaridhënies. Ndryshimet nuk ofruan rrugë alternative të monitorimit të parlamentit dhe as të informimit më të detajuar të dokumenteve të brendshme, drafteve, nismave, opinioneve të grupeve të interesit dhe ekspertëve, etj, duke besuar, gabimisht, se mbledhjet live janë të mjaftueshme për programin e transparencës.


|RAPORT


Zhvillimet shqetësuese në Kuvend (mars – maj Gjatë kësaj periudhe bilanci i aktivitetit parlamentar ofroi të dhëna dhe raste të problematikave shqetësuese, disa prej të cilave tërhoqën vëmendjen publike. Pati raste të veçanta kur shoqëria civile dhe media vlerësuan se u cenua funksioni parlamentar i përfaqësimit, transparencës e llogaridhënies. Konkretisht,

Kuvendi i miratoi ndryshimet në Rregulloren e tij kohë vetëm pasi këto ndryshime ishin jetësuar në aktivitetin e komisioneve parlamentare

Kuvendi miratoi ndryshime në Kodin Penal përmes një procedure të kontestuar dhe në tërësi evitoi standardet pozitive të konsultimit publik të krijuara në praktikat e kaluara. Kuvendi pretendoi se ka kryer konsultime, por shumica absolute e OJF në regjistrin e lobimit nuk u ftuan dhe opinionet e pretenduara për burime të tjera konsultimi nga Kuvendi nuk u bënë asnjëherë publike.

Kuvendi nuk arriti të ushtrojë funksionin kontrollues mbi pushtetin ekzekutiv dhe mënyra e zhvillimit të mbledhjeve në komisione iu dha pozita të privilegjuara përfaqësuesve të ekzekutivit në raport me vetë deputetët përfaqësues të pakicës politike, duke krijuar idenë se parlamenti është në funksion të përfaqësuesve ekzekutive, jo e anasjellta.

Kuvendi nuk arriti të respektojë praktikat e mira të transparencës në publikimin në kohë të axhendës parlamentare dhe raporteve në komisione, të procesverbaleve dhe të praktikave të konsultimit publik.

Kuvendi i kushtoi shumë më tepër rëndësi investimit në transmetimet live të mbledhjeve, sesa në cilësinë e mbledhjeve, në cilësinë e debatit parlamentar dhe në standardet e integritetit dhe solemnitetit që kërkojnë debatet dhe votimet e ligjeve në parlament

Kuvendi nuk përdori instrumente verifikuese legjislative ndaj nismave e vendimeve të pushtetit ekzekutiv, nuk pati interpelanca, kufizoi kohën e debatit parlamentar mbi ligjet dhe krijoi gjerësisht perceptimin e votimit formal të akteve në axhendën parlamentare.

Votimi i akteve në axhendë përpara apo gjatë kohës së debatit parlamentar, krijoi një praktikë formale të rolit të seancës plenare, praktikë e cila ka nevojë për rishikim dhe përmirësim në të ardhmen.

Zhvillimet pozitive në Kuvend (mars – maj) Në vlerësimin e aktivitetit parlamentar duke marrë parasysh situatën unike dhe vështirësitë e ushtrimit të aktivitetit normal, mund të thuhet se Kuvendi bëri përpjekje serioze për të ndërmarrë akte që mundësonin funksionimin, vendimmarrjen dhe transparencën publike. Konkretisht,

Kuvendi bëri ndryshime në Rregullore duke përfshirë dispozita mbi situatën e jashtëzakonshme, të cilat nuk ishin trajtuar dhe rregulluar më parë.

Kuvendi mundësoi mbledhjen live online të komisioneve parlamentare duke ofruar informacion e transparencë për qytetarët

Kuvendi aplikoi vendimmarrje dhe funksionim të strukturave të tij online, duke zgjidhur pamundësinë e mbledhjeve fizike të imponuara nga situata e fatkeqësisë natyrore

Kuvendi krijoi akses në rrjetet sociale (facebook) për ndjekjen live të mbledhjeve dhe të aktivitetit të tij vendimmarrës

Kuvendi siguroi transmetim live të mbledhjeve të seancave plenare dhe nuk kufizoi të drejtën e deputetëve për të folur për të gjitha çështjet në axhendën parlamentare

Kuvendi vijoi procesin e kontrollit kushtetues përmes raportimeve të institucioneve kushtetuese dhe të krijuara me ligj, në raportime vjetore

Kuvendi shqyrtoi dhe miratoi në kohë aktet normative lidhur me situatën e emergjencës së krijuar

Kuvendi luajti rol pozitiv sensibilizues për situatën e COVID -19 në raport me ndërgjegjësimin qytetar dhe bashkëpunimin ose koordinimin me parlamentet e vendeve të tjera

Kuvendi vijoi të publikojë rregullisht votat nominale të deputetëve për të gjitha aktet nën shqyrtim në kalendarin e tij të punës


|RAPORT


REKOMANDIME PËR KUVENDIN

Në situata të emergjencës si COVID-19 Kuvendi mund të aplikonte që në nisje të seancave plenare një praktikë pune të re në funksion të kontrollit parlamentar dhe transparencës publike, p.sh, raportim 30 minuta të kryeministrit / qeverisë mbi gjendjen në vend dhe seancë pyetjesh e reagimesh nga deputetët për situatën/raportimin. Kjo praktikë do të ndihmonte Kuvendin të ishte më “pranë” qytetarëve dhe më aktiv në situatën e pandemisë. Kuvendi as nuk kërkoi dhe as nuk iu paraqit prej Këshillit të Ministrave raport i hollësishëm për gjendjen e pandemisë në vend dhe masat e marra për përballimin e saj. Masat shtrëngese të ndërmarra nga Këshilli i Ministrave nuk iu nënshtruan asnjë kontrolli parlamentar në nivelin e komisioneve parlamentare.

Situata e emergjencës nxori nevojën që Rregullorja e Kuvendit të rishikohet për tu përshtatur në çdo rrethanë të mundshme të aktivitetit parlamentar, si dhe edhe ndryshimet e fundit, të shoqërohen me plotësim e përcaktim më të qartë në terminologji, praktika vendimmarrëse alternative dhe standarde. Nëse disa prej këtyre ndryshimeve nuk mendohet të përfshihen në Rregullore, mund të ketë vendimmarrje alternative të Byrosë, Konferencës së Kryetarëve etj, me rregulla të shkruara dhe të pranuara nga të gjitha palët politike.

Kuvendi duhet të përcaktojë qartësisht numrin minimal të deputetëve që duhet të jenë të pranishëm në seanca dhe komisione në rastet e emergjencave si COVID-19. Kushtetuta ka kërkuar shumicën për votime, por nuk ka kuorum për fillim e punimeve të Kuvendit, ndërkohë Rregullorja e Kuvendit ne nenin 34 ka kuorum gjysmën e të gjithë anëtarëve të komisionit, pra mbledhja e komisionit nuk fillon kur nuk janë prezent ose online gjysma e të gjitha anëtareve të komisionit. Me ndryshimet e reja Rregullorja ka lënë hapësira të papërcaktuara, ndaj Kuvendi duhet të qartësojë praktikat. Gjithashtu ai duhet të përcaktojë rregulla mbi vendndodhjen e deputetit (brenda / jashtë vendit) gjatë debatit dhe votimit, rregulla për solemnitetin e mbledhjeve dhe vendimmarrjeve (votimi nga udhëtimi në makinë, etj), si dhe të aplikojë modele trajnimi për deputetët, si dhe pajisjen e tyre me mjete efektive pune në komunikimet online.

Kuvendi rekomandohet të përcaktojë vlefshmërinë e aktivitetit online, saktësime dhe masa alternative për rastet kur përcaktohet zbatimi jo i plotë i procedurave të Rregullores në nenet 32-40 të saj. Plotësimet në Rregullore për mirë-përcaktimin e afateve të aplikimit të masave në rrethanat e emergjencës do të ishin të nevojshme.

Kuvendi duhet të rishikojë heqjen e kufizimeve për nismat ligjore me procedurë të përshpejtuar, duke bërë dallimin midis nismave të tilla për shkak të situatës së emergjencës dhe nismave të tilla në situata të tilla, por jo në funksion të saj.

Kuvendi duhet të investohet akoma më shumë për të plotësuar programin e transparencës, duke publikuar në kohë draftet ligjore, relacionet e komisioneve, si dhe të fusë praktikën e re të publikimit edhe të opinioneve të ardhura nga partnerë ndërkombëtarë / OJF / ekspertë, kur këto nuk përbëjnë dokumente konfidenciale. Referimi i vazhdueshëm në Komisione dhe seanca për dokumente të tilla, të cilat publiku nuk i njeh dhe nuk ka mundësi t’i lexojë, krijon hapësirë për abuzim dhe me të drejtë rrit mosbesimin në vendimmarrjen e Kuvendit.


|RAPORT


PARLAMENTET DHE KRIZAT: SFIDA DHE MODELE

Praktikat më të mira demokratike të aktiviteteve parlamentare gjatë periudhës së COVID-19 bënë dallim nga emergjencat dhe fatkeqësitë e tjera natyrore, kryesisht për shkak të nevojës për vendimmarrje në kohë reale në rrethana të pasigurisë dhe në periudhë relativisht të papërcaktuar;nga ndikimi i rrjedhës së papërcaktuar të pandemisë për shkak të së cilës u miratuan vendime pa pasur lidhje përfundimtare midis tyre dhe kurbës së pandemisë, si dhe nga fakti se vetë deputetët janë të riskuar nga kërcënimi i prekjes nga pandemia për shkak të aktivitetit të tyre zyrtar apo takimet me qytetarët.

Sipas studimeve profesionale për rolin e parlamenteve gjatë COVID-19 parlamentet janë përballur me një seri sfidash veçanërisht komplekse dhe kontradiktore për funksionet e tyre, ku sfidë kryesore mbeti detyrimi i tyre për t’iu përgjigjur krizës në katër dimensione të ndryshme:

në marrjen e vendimeve në lidhje me krizën emergjente,

në drejtimin politik të vendit duke respektuar e garantuar ekuilibrin e pushteteve kushtetuese,

nga dhënia e shembullit për një sistem shëndetësor funksional,

si dhe nga nevoja që vetë ata të mbrohen nga pandemia dhe kërcënimi i saj.

Ka raste specifike si ai Italian, ku Roberto Fico, Kryetari i Dhomës së Deputetëve të Italisë, në kulmin e krizës së COVID -19, përballë rreziqeve shëndetësore të deputetëve dhe mundësinë e mbajtjes së mbledhjeve në mënyrë virtuale, argumentoi që të dyja këto masa binin në kundërshtim me Kushtetutën italiane, i cili kërkon praninë e personave (neni 61, Senati i Republikës 1947), dhe se parlamenti duhet të mbetet i pranishëm në një kohë katastrofe, ashtu si edhe kategori të tjera, p.sh mjekët. Roli funksional i parlamentit argumentohet me faktin se ka përgjegjësinë për të treguar lidership, për të marrë vendime, por edhe për të mbrojtur parimet demokratike të shtetit të së drejtës2.

2 Parliaments and Crisis: Challenges and Innovations

https://www.idea.int/sites/default/files/publications/parliaments-and-crisis-challenges-and-innovations.pdf


|RAPORT


VLERËSIMI I SITUATËS DHE REAGIMI I KUVENDIT

Situata e krijuar në Shqipëri prej datës 11 mars 2020 mbetet unike në funksionimin e shtetit dhe të shoqërisë. Shqipëria ka njohur dy situata të jashtëzakonshme sipas nenit 170 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë, më 1991 dhe më 1997, gjatë të cilave Kuvendi dhe institucionet qendrore nuk e kanë ndërprerë aktivitetin e tyre funksional dhe vendimmarrës. Gjithashtu Shqipëria ka njohur së paku gjashtë raste të situatës së emergjencës për shkak të fatkeqësive natyrore (dy të fundit në nëntor 2019 dhe në mars 2020). Situata e jashtëzakonshme sjell kufizime në rreth 19 të drejta kushtetuese, përfshirë edhe lirinë e shprehjes, si dhe të drejtën për informim, kurse situata e fatkeqësisë natyrore kufizon pesë të drejta: paprekshmëria e banesës (neni 37), liria e lëvizjes (neni 38), e drejta e një shpërblimi në rast shpronësimi (neni 41/4), e drejta për punë (neni 49) si dhe e drejta për grevë (neni 51 dhe e drejta e organizimit (tubimit)3. Praktika e ndjekur në mars-maj 2020 është unike në disa aspekte të rëndësishme, përfshirë në atë të zhvillimit me mjete alternative të mbledhjeve dhe vendimmarrjeve politike. Kuvendi i Shqipërisë u përfshi në situatën e emergjencës më 11 mars 2020. Deri më 10 mars 2020 Kuvendi i Shqipërisë vijoi aktivitetin normal parlamentar përmes mbledhjeve të komisioneve të përhershme parlamentare. Më 11 mars Kuvendi lajmëroi shtyrjen e seancës plenare të datës 12 mars për shkak së situatës së COVID-194. Midis datës 12.03.2020 dhe 24.03.2020 jeta institucionale dhe publike u rregullua përmes akteve të Këshillit të Ministrave dhe ministrive përgjegjëse. Me akte plotësuese u vendosën kufizime për aktivitetin e institucioneve publike dhe jopublike, si dhe për institucione të tjera specifike u rekomandua vetë-rregullimi për përshtatje me situatën e krijuar në vend. Pjesë e vendimeve ishte vijimi i aktivitetit dhe i vendimmarrjes në organet kolegjiale përmes komunikimit elektronik gjatë kohëzgjatjes së gjendjes së infeksionit të shkaktuar nga COVID-19. Më 24.03.2020 Këshilli i Ministrave shpalli gjendjen e fatkeqësisë natyrore në të gjithë Republikën e Shqipërisë për shkak të epidemisë së shkaktuar nga COVID-195, si dhe kufizimin e të drejtave të garantuara nga nenet 37, 38, 41, pika 4, 49 dhe 51 të Kushtetutës deri në masën që konsiderohet e domosdoshme për të arritur ruajtjen e shëndetit të shtetasve. Kuvendi i Shqipërisë është institucion kryesor vendimmarrës kushtetues dhe nuk bën pjesë në kategorinë e institucioneve administrative dhe të organeve kolegjiale. Ai vepron mbi bazën e Kushtetutës dhe Rregullores së Kuvendit6, e cila përcakton të gjithë mekanizmat e punës, elementët e transparencës dhe të vendimmarrjes, si dhe impaktin e tyre financiar, administrativ dhe politik. Gjykata Kushtetuese ka vlerësuar se Rregullorja e Kuvendit është një akt juridik në të cilin gjejnë pasqyrim disa dispozita të nivelit kushtetues dhe ka si qëllim të vendosë rregulla mbi veprimtarinë dhe funksionimin e brendshëm të Kuvendit. Gjykata ka ritheksuar në një sërë

3 Aurela Anastasi. Masat e jashtëzakonshme dhe të drejtat kushtetuese, Panorama, 30.11.2019.

4 Kuvendi i Shqipërisë. Njoftim mbi shtyrjen e seancës plenare të datës. http://parlament.al/Neës/Index/9965

5 Këshilli i Ministrave. Vendim nr. 243, datë 24.3.2020 “Për shpalljen e gjendjes së fatkeqësisë natyrore”.

6 Kushtetuta e RSH, neni 75, https://www.parlament.al/Files/sKuvendi/kushtetuta.pdf


|RAPORT


vendimesh se Rregullorja e Kuvendit mund të jetë objekt kontrolli kushtetues vetëm nëse janë prekur dispozita të nivelit kushtetues që gjejnë pasqyrim në të. Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, neni 78 përcakton se “Kuvendi vendos me shumicën e votave, në prani të më shumë se gjysmës së të gjithë anëtarëve të tij, përveç rasteve kur Kushtetuta parashikon një shumicë të cilësuar. Mbledhjet e deputetëve që mbahen pa u thirrur sipas rregullores, nuk sjellin asnjë pasojë”7. Kjo dispozitë i jep Rregullores dhe zbatimit të saj “fuqi kushtetuese”. Nga ana tjetër, Kuvendi i Shqipërisë ka rol thelbësor dhe të pazëvendësueshëm jo vetëm në jetën politike të vendit, por edhe në ushtrimin e kompetencave kushtetuese të rëndësishme në raport me procesin ligjvënës, kontrollues ndaj pushtetit ekzekutiv, si dhe të transparencës e përfaqësimit. Në dallim nga disa institucione e pushtete të tjera, nevoja që Kuvendi të jetë funksional ishte dhe mbetej prioritare. Bazuar në këto tregues Kuvendi mori nismën e ndërhyrjeve përmirësuese në Rregulloren e tij, për përshtatje të bazës ligjore me situatën e krijuar nga COVID-19. Gjatë kohës së pandemisë, Këshilli i inistrave në ba m të nenit të Kushtetutës, miratoi një sërë aktesh norma ve me fuqinë e ligjit. Kushtetuta i ka njohur Këshillit të inistrave, në kushte të ve anta, si rregull përjash mor, kompetencën norma ve për të ndërhyrë në fushën e ligjit, pa autori im legjisla v, nëpërmjet një instrumen (ak jo të akonshmëm. ipas nenit të Kushtetutës: “Këshilli i Ministrave, në rast nevoje dhe urgjence, nën përgjegjësinë e j, mund të n jerrë akte norma ve që kanë fuqinë e ligjit, për marrjen e masave të përkohshme. Këto akte norma ve i dërgohen menjëherë Kuvendit, i cili m lidhet renda ditëve nëse nuk është i m ledhur. Këto akte hum asin fuqinë që nga llimi, në qo ë se nuk miratohen nga Kuvendi renda 4 ditëve.”

jykata Kushtetuese ka vlerësuar se Kuvendi disponon tagra të plota për të gjedhur një nga tre alterna vat e mëposhtme të marrë në shqyr m dhe ta miratojë ak n e nxjerrë nga Këshilli i inistrave, ta marrë në shqyr m dhe të mos e miratojë atë , të heshtë derisa të plotësohet afa ditor që dispo ita kushtetuese i ka lënë në dispo icion për t’u shprehur lidhur me ak n. lterna va e gjedhur nga Kuvendi lidhet në mënyrë të drejtpërdrejtë me perspek vën e mëtejshme të normës.8 Nga ky qëndrim i K, nuk del qartë nëse Kuvendi ka diskrecion për mira min me ndryshime të ak t norma v me fuqinë e ligjit. rak ka parlamentare ka mbajtur qëndrimin se Kuvendi, në përfundim të shqyr mit të ak t me fuqinë e ligjit brenda afa t ditor, mund të gjedhë ndërmjet dy alterna vave ose e miraton ak n ose e rrë on. ky interpre m është mbështetur edhe nga studiues të së drejtës kushtetuese, duke vlerësuar ngjashmëri të ligjit konvertues të ak t norma v me fuqinë e ligjit me ligjin për ra kimin e marrëveshjeve ndërkombëtare.

Nga ana tjetër një qëndrim i llë krijon edhe problem me një natyrë kushtetuese. Në kup min substancial, kompetenca legjisla ve e Kuvendit për shqyr min dhe mira min e ak t norma v e presupo on dhe të drejtën e deputetëve për të propo uar amendamente dhe për ta miratuar ak n me ndryshime. rocedura për shqyr min e ak t norma v me fuqinë e ligjit, në thelb, nuk ndryshon nga ajo për shqyr min e projektligjeve. k i qeverisë i sjell efektet që nga momen i nxjerrjes dhe vepron deri në momen n e hyrjes në fuqi të ligjit miratues të j, i cili bëhet pjesë e

7 Kushtetuta e RSH, neni 78, pika 2, https://www.parlament.al/Files/sKuvendi/kushtetuta.pdf

8 Vendimi nr. 24/2006 i Gjykatës Kushtetuese.


|RAPORT


legjislacionit në fuqi dhe, si për do ligj tjetër, është në diskrecionin e Kuvendit për të shqyrtuar propo ime për ndryshime legjisla ve. Për më tepër ligji që miraton aktin normativ I dërgohet Presidentit të Republikës për shpallje.

o ashtu nëpërmjet kë j qëndrimi - vetëm miratues ose jo pa ndërhyrë në teks n e j - ndërhyrja e qeverisë shndërrohet në një instrument që shkon përtej qëllimit kushtetues të nenit , nga një instrument norma v që synon marrjen e masave të përkohshme në një instrument legjisla v qeveritar nëpërmjet të cilit i imponohet Kuvendit një gjidhje legjisla ve për një kohë të pacaktuar.

k norma v me fuqinë e ligjit humbet fuqinë juridike që nga llimi dhe konsiderohet se nuk ka ek istuar nëse Kuvendi nuk e miraton ose lejon të kalojë afa ditor, pa u shprehur në mënyrë përfundimtare për të. do lloj ndërhyrje nga ana e Kuvendit pas kalimit të kë j afa është e pavlefshme, pasi prak kisht nuk ek iston më objek ndaj të cilit mund të bëhet vlerësim. Kushtetuta e ka përcaktuar afa n ditor si një afat preklu iv që nuk mund të gjatet për asnjë lloj arsyeje dhe nga asnjë autoritet. ërfundimi i kë j afa sjell pasoja të menjëhershme për ak n norma v me fuqinë e ligjit, duke e lënë atë pa fuqi që nga llimi.

Legjislacioni shqiptar në këtë rast nuk parashikon se çfarë ndodh nëse Parlamenti nuk e miraton aktin normativ me fuqinë e ligjit dhe me pasojat që ai ka sjellë tashmë. Po ashtu nuk parashikon edhe rastin kur akti normativ nuk shqyrtohet nga Kuvendi brenda 45 ditëve, ndërkohë që nga datat e miratimit të tij nga Këshilli i Ministrave ka tashmë sjellë pasoja për shtetasit shqiptarë, p.sh të një natyre financiare, ekonomike, sociale, etj.


|RAPORT


NDRYSHIMET MË TË RËNDËSISHME NË RREGULLORE

Ndryshimi më i rëndësishëm i Rregullores së Kuvendit kishte të bënte me përshtatjen e saj me konceptin e gjendjes dhe masave të jashtëzakonshme dhe fatkeqësive natyrore. Sipas nenit 1 të ndryshimeve në Rregullore, “në raste të masave të jashtëzakonshme që mund të vendosen për shkak të gjendjes së luftës, gjendjes së jashtëzakonshme ose gjendjes së fatkeqësive natyrore, mbledhjet e seancës plenare dhe organeve të Kuvendit mund të zhvillohen edhe në distancë nëpërmjet mjeteve të komunikimit elektronik. Seanca plenare, mund të m lidhet edhe fizikisht me numër të reduktuar të deputetëve”9. Koncepti i mbledhjeve të në distancë është koncept i ri për traditën parlamentare në Shqipëri dhe një mjet efikas për ta mbajtur parlamentin funksional në kushtet e COVID-19.

Elementë teknikë, si terminologjia “me numër të reduktuar të deputetëve” pa përcaktuar mekanizmin e zgjedhjes së numrit dhe të përfaqësimit të grupeve në Kuvend, ndonëse reflekton praktika të njëjta të disa parlamenteve të vendeve demokratike, mbetet e paplotë dhe i pa përcaktuar në rregulla konkrete. Në rastin më të mirë do të duhet një vendimmarrje konsensuale në Konferencën e Kryetarëve dhe në rastin më të keq, do të mund të përdoret ose akuzohet si një mekanizëm abuzimi. Disa vende të tjera10 kanë bërë specifikime të detajuara të praktikës së mbledhjes së reduktuar, me përfaqësim, me deputetë zëvendësues apo forma të tjera alternative të kësaj forme të re të aktivitetit parlamentar. Kushtetuta parashikon se vendime “me shumicën e votave, në prani të më shumë se gjysmës së të gjithë anëtarëve të tij, përveç rasteve kur Kushtetuta parashikon një shumicë të cilësuar” dhe në këtë rast Rregullorja duhet të jetë në përputhje me këtë normë kushtetuese.

Ndryshimi i dytë lidhet me mënyrën e votimit në rastet e masave të jashtëzakonshme. Rregullorja e re përcakton votimin përmes mjeteve të komunikimit elektronik duke siguruar identifikimin e deputetëve. Konkretisht “Në rastet e masave të jashtëzakonshme, votimi mund të zhvillohet edhe me anë të mjeteve të komunikimit elektronik, duke siguruar identifikimin e deputetëve, sipas rregullave të përcaktuara nga Kryetari i Kuvendit për Konferencën e Kryetarëve, Byronë e Kuvendit dhe Këshillin për Rregulloren, Mandatet dhe Imunitetin dhe Konferenca e Kryetarëve për komisionet parlamentare dhe seancën plenare. Në rastet e masave të jashtëzakonshme, kur në seancë plenare deputetët janë fizikisht, votimi zhvillohet sipas rregullave të përcaktuara nga Kryetari i Kuvendit”11.

Ndryshimi është pozitiv dhe siguron funksionalitet e vendimmarrje të parlamentit në çdo rast të situatës së jashtëzakonshme dhe të emergjencës. Megjithatë duke qenë praktikë eksperimentale krijon disa probleme: mënyra e identifikimit të deputetëve, niveli i ndjekjes prej tyre të debatit dhe vendimmarrjeve procedurale mbi projektligjet, ekzistenca e tyre brenda territorit të vendit, solemniteti i vendimmarrjes, niveli i njohurive prej deputetëve të përdorimit

9 Rregullore e Kuvendit të RSH. Neni a/52. Mbledhjet në rastet e masave të jashtëzakonshme

10 Përcaktime më të detajuara kanë p.sh, Gjermania, Holanda, Irlanda, Estonia, Letonia, UK, Belgjika, Kroacia,etj.

11 Rregullore e Kuvendit të RSH. Neni a/63. Votimi në rastet e masave të jashtëzakonshme


|RAPORT


teknologjik, respektimi rigoroz i procedurave teknike të Rregullores në votimet në parim, nen për nen e në tërësi, paraqitja e amendamenteve dhe elementë të tjerë teknikë, të shfaqura edhe gjatë periudhës prill-maj 2020.

Ndryshimi i tretë lidhet me heqjen e kriterit numerik në aplikimin e vendimmarrjeve “me procedurë të përshpejtuar”. Argument u përdor paketa komplekse e vendimmarrjeve që lidhen me gjendjen e fatkeqësisë natyrore ose situatës së jashtëzakonshme. Me Rregulloren e re hiqet kufi imi i nenit 28, sipas të cilit “Kuvendi nuk mund të shqyrtojë më shumë se tri projektligje me procedurë të përshpejtuar në programin 9 javor të punës së Kuvendit dhe një projektligj në kalendarin 3 javor të punimeve të tij”. e ndryshimin e ri “Kuvendi, me kërkesë të Këshillit të Ministrave ose një të pestës së të gjithë numrit të deputetëve, mund të shqyrtojë me procedurë të përshpejtuar më shumë se një projektligj në kalendarin 3-javor dhe më shumë se tre projektligje në kalendarin 9-javor”.12 Përjashtim mbeten kufizimet e nenit 83, pika 3 e Kushtetutës dhe neni 28, pika 2 e Rregullores së Kuvendit, për vendimmarrje që lidhen me shqyrtimin e projektligjeve të parashikuara në nenin 81, paragrafi 2, me përjashtim të nënparagrafit “dh”, si dhe për shqyrtimin e projektligjeve që synojnë përafrimin e legjislacionit shqiptar me legjislacionin e Bashkimit Evropian.

Ndryshimi është i imponuar nga rrethanat dhe numri i madh i akteve me procedurë të përshpejtuar që kërkojnë miratim në Kuvend, gjithsesi në aspektin afatgjatë krijon shqetësime. Konkretisht, me Rregulloren e re Kuvendi mund të kalojë me procedurë të përshpejtuar një pafundësi ligjesh në gjendje të jashtëzakonshme, një e drejtë që mund të përdoret nga qeveritë për të kaluar me procedurë të përshpejtuar nisma, të cilat mund ta keqpërdorin situatën e jashtëzakonshme/situatën e fatkeqësisë natyrore në funksion të interesave të momentit. Praktika e punës e Kuvendit prill-maj 2020 ofroi disa raste të praktikave të tilla problematike, përfshirë ndryshimet në Kodin Penal dhe disa nisma në pritje që kanë shkaktuar debat të madh publik (nisma e legalizimit të kanabis për qëllime mjekësore, nisma e amnistisë fiskale, për policinë, etj). Nga ana tjetër vërehet se Kuvendi nuk po krijon vetëpërmbajtje në fushën e ligjbërës, duke mos seleksionuar ato projektligje të nevojshme të miratohen në kohën e pandemisë dhe projektligje te tjera të cilat duhet të shqyrtohen në një kohë të mëvonshme pas pandemisë me procedura të normalizuara. Kufizimi i projektligjeve që shqyrtohen me procedure të përshpejtuar është praktikë e huazuar nga neni 69 i Rregullores së Dhomës së Deputetëve në Itali dhe përbën një parim të rëndësishëm të procedurës legjislative në Parlament në vijimësi. Heqja e këtij kufizimi duhet të jetë vetëm për projektligjet që i shërbejnë apo kanë lidhje me gjendjen e jashtëzakonshme, por jo në të gjithë veprimtarinë e parlamentit në gjendje të jashtëzakonshme, edhe për projektligje që nuk i shërbejnë apo s’kanë lidhje me gjendjen e jashtëzakonshme.

Ndryshimi i katërt kishte të bënte me elementët proceduralë. Në Rregulloren e re përcaktohet se “në rastet e zhvillimit të mbledhjeve në distancë nëpërmjet mjeteve të komunikimit elektronik, sipas parashikimeve të këtij neni, do të respektohen për aq sa mundet rregullat procedurale të parashikuara në Rregullore”13. Ndryshimi ishte i pritshëm p.sh për gazetarët etj,

12

Rregullore e Kuvendit të RSH. Neni a/74. Procedura e përshpejtuar e shqyrtimit tё projektligjeve në rastet e

masave të jashtëzakonshme 13

Rregullore e Kuvendit të RSH. Neni a/52. Mbledhjet në rastet e masave të jashtëzakonshme


|RAPORT


si dhe në disa elementë teknikë, pasi vetë aplikimi i mbledhjeve në distancë dhe vendimmarrja online është e kuptueshme se do të kishte impakt nga disa prej praktikat procedurale të debatit, mbledhjes dhe vendimmarrjes. Megjithatë, masa të tilla duhet të marrin në konsideratë nevojën dhe detyrimin e Kuvendit për të qenë transparent dhe për të respektuar Rregulloren e tij. ërcaktimi se disa nene të procedurës do të batohen “për aq sa munden” e dobëson këtë përgjegjësi dhe krijon hapësirë për abuzim.

Në këtë rast shqetësimi m etet mundësia që përcaktime të tilla “për aq sa mundet” të keqpërdoren për të injoruar rregulla të rëndësishme procedurale. Edhe gjatë muajve të fundit ka pasur raste kur praktikat standarde procedurale janë injoruar (p.sh, amendimet e Kodit Penal pas votimit në parim dhe në tërësi, propozimet jashtë afatit të përcaktuar në Rregullore dhe një numër i madh teknikalitetesh që lidhen me pjesëmarrjen dhe votimin).

Hyrja në fuqi e ndryshimeve në Rregulloren e Kuvendit. Propozimet për ndryshime në Rregulloren e Kuvendit u bënë më 10.04.2020, pra 17 ditë pas vendosjes së gjendjes së fatkeqësisë natyrore. Në kohën kur u iniciuan ndryshimet në Rregullore, de facto komisionet dhe Kuvendi po vijonte të funksiononte me normat e reja që do të miratoheshin në Rregullore, por ligjërisht në kundërshtim me Rregulloren në fuqi të Kuvendit. Në seancën e datës 16 prill Kuvendi miratoi ndryshimet në Rregullore, me shënimin në fund, se “hyn në fuqi menjëherë dhe i shtrin efektet prej datës 11.03.2020”14.

Praktikat e hyrjes së fuqi paraprake, ndërkohë që institucioni ka vijuar të veprojë dhe të marrë vendime me Rregulloren e vjetër, përbëjnë një shqetësim dhe së paku është tregues i paqartësisë së vetë Kuvendit për rolin e tij në situatën nën COVID-19 midis periudhës 23 mars – 16 prill 2020.

Praktika e votimit / Sekretariati për Procedurat, Votimet dhe Etikën

Sekretariati për Procedurat, Votimet dhe Etikën u mblodh më 16 prill 2020, për të përcaktuar procedurën e aplikimit të votimit në seancën plenare. Sipas vendimit “fletët e votimit u shpërndanë gjatë zhvillimit të seancës. Fleta e votimit përmbante alternativat e votimit pro, kundër, abstenim, dhe për projektligjet miratimi në parim, nen për nen dhe në tërësi, në përputhje me procedurat e përcaktuara në Rregulloren e Kuvendit. Deputetët shprehën vullnetin me shenjë të dallueshme dhe të qartë në kutitë përkatëse të fletëve të votimit dhe pasi nënshkruan atë e hodhën në kutitë e vendosura në vend të dukshëm në qendër të sallës së seancës plenare15”. Të njëjtat praktika u ndoqën edhe në seancat e tjera plenare. Sekretariati publikoi edhe fletën origjinale të votimit dhe rezultatet finale të votimit. Gjithashtu në fundin e çdo seance plenare u publikuan të dhënat zyrtare të votimit.

14

Neni 2. Vendim “Për disa shtesa në vendimin e Kuvendit nr. 166, datë 16.12.2004 “Për miratimin e Rregullores së

Kuvendit të Shqipërisë” të ndryshuar”. 15

Kuvendi i RSH. Procesverbal për votimet e projektakteve ligjore të parashikuara në seancën plenare datë 16 prill

2020, ora 10.00”, Sekretariati për Procedurat, Votimet dhe Etikën.


|RAPORT


Kjo praktikë, ndonëse përbën risi dhe mbetet zhvillim pozitiv, krijon shqetësim në aspektin e solemnitetit të votimit dhe në raste të veçanta në respektimin e standardeve të njëjta të votimit. Për shembull, fakti se deputetët votojnë përpara se të shqyrtohen ligjet në seancë apo gjatë debatit të shqyrtimit do të thotë se vendimi i tyre është marrë përpara debatit dhe de facto, si i tillë, krijon formalitet të debatit në seancën plenare. E paqarta mbetet edhe ndikimi në votën e deputetëve të amendimeve apo propozimeve që bëhen gjatë debatit në seancë, për sa kohë fletët e votimit janë bërë përpara. Siç treguan votimet për ndryshime në Kodin Penal, pas votimit të tyre në parim, nen për nen dhe në tërësi, u bë gjithashtu një votim tjetër në seancën plenare me amendime të minutës së fundit.

Mbikëqyrja parlamentare dhe kohëzgjatja e aktivitetit online

Ndryshimet në Rregullore u bazuan në aspektin teknik dhe ligjvënës, duke mos marrë në konsideratë aspektin e transparencës dhe të llogaridhënies. Përcaktimet strikte të bëra nga Konferenca e Kryetarëve për mbledhjet dhe pjesëmarrjen, nuk u zgjeruan edhe në përcaktime më strikte për publikimin e rregullt të dokumentacionit parlamentar, publikimin e rregullt të procesverbaleve dhe drafteve (edhe drafti për Rregulloren u publikua vetëm në prag të votimit), hedhjen në sistem të videove të plota të debateve, si dhe mekanizma alternativë që ruajnë e forcojnë konceptin e mbikëqyrjes parlamentare, si p.sh, monitorimin e Kuvendit nga shoqëria civile dhe media, pa lejuar që situata emergjente të cenojë standardet e tilla. Ndryshimet në Rregullore nuk kanë përcaktuar qartësisht afate të sakta të efekteve të ndryshimeve dhe praktikave të reja të punës, ndërkohë që p.sh, gjendja e emergjencës në vend në kuptimin e nenit 170 të Kushtetutës ka vijuar nga dhjetori 2019 (deri në mars për shkak të tërmetit dhe më pas për shkak të CODID-19). KRONOLOGJIA E MASAVE:

Data të rëndësishme të aktivitetit të Kuvendit – periudha COVID -19

10.03.2020. U zhvilluan mbledhjet e fundit të Komisioneve përpara situatës së COVID-19.

11.03.2020. Kuvendi anuloi seancës plenare 12/03 për shkak të COVID-19

25.03.2020. Urdhri për mbledhjen e Konferencës së Kryetarëve me sistemin Cisco Webex

27.03.2020. Konferenca e Kryetarëve miratoi kalendarin e punimeve 30/3 – 17/4/2020.

30.03.2020. Mblidhet Komisionet e Kuvendit në sistemin online / Cisco Webex

10.04.2020. Kryetari i Kuvendit inicioi propozimet për ndryshime në Rregulloren e Kuvendit

10.04.2020. Kuvendi hapi faqe publike në rrjetin Facebook për aktivitetet online

14.04.2020. Këshilli për Rregulloren miratoi ndryshimet në Rregulloren e Kuvendit

16.04.2020. Kuvendi miratoi në seancë plenare ndryshimet në Rregulloren e Kuvendit

17.04.2020. Kuvendi publikoi në faqen zyrtare ndryshimet në Rregulloren e Kuvendit

MASAT LIGJORE DHE ZHVILLIMI I AKTIVITETIT NË ...isp.com.al/wp-content/uploads/2020/06/KUVENDI-I-SHQIP...aspektin e funksionimit të shtetit dhe të demokracisë përfaqësuese, të

Documents