El objetivo del presente trabajo es realizar un análisis de las políticas gubernamentales aplicadas durante el período de sustitución de importaciones (1930-1959) y su incidencia sobre los distintos sectores de la estructura productiva con el objetivo de evaluar si dichas políticas tuvieron como resultado el surgimiento de empresas que hoy se consideran dinámicas en la economía uruguaya Fernando Barbeito, Bruno Maddalena, Guillermo Pereira Más allá del fracaso Políticas estatales en la ISI
Sistematización acerca de las políticas públicas adoptadas en el modelo isi y su relevancia en el presente
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El objetivo del presente trabajo es realizar
un análisis de las políticas gubernamentales
aplicadas durante el período de sustitución
de importaciones (1930-1959) y su
incidencia sobre los distintos sectores de la
estructura productiva con el objetivo de
evaluar si dichas políticas tuvieron como
resultado el surgimiento de empresas que
hoy se consideran dinámicas en la economía
uruguaya
Fernando Barbeito, Bruno Maddalena, Guillermo Pereira
Más allá del fracaso Políticas estatales en la ISI
ÍNDICE
1. Introducción
2. Sector cárnico
Industria cárnica en la ISI
Industria cárnica en la actualidad
Frigorífico Matadero Pando, una empresa
representativa
Conclusión
3. Sector lácteo
El sector lácteo en la ISI
Políticas focalizadas hacia el sector
Resultados
El sector lácteo hoy y las empresas
surgidas de la ISI
CONAPROLE
CALCAR
Conclusión
4. Sector agrícola
El complejo agrícola en la ISI
Batería de subsidios al complejo
Una mirada al complejo triguero
El impacto de las políticas
Conclusiones
Trigo y arroz en la actualidad
Barraca J. W. Erro
El Trigal S.A
Adria S.A (La Nueva Cerro S.A)
SAMAN S.A
Arrozal 33
5. Sector químico
Industria química en la ISI
Industria química en la actualidad
Empresas líderes, una breve descripción
Laboratorio Santa Elena (LSE)
INCA
Industria sulfúrica S.A (ISUSA)
Conclusión
6. Conclusiones finales
1. Introducción
Tema: Política aplicada a la industria en el período ISI
Hipótesis:El marco del modelo ISI permitió la concreción de algunas empresas que hoy son dinámicas en la
economía uruguaya.
Marco ideológico:Enfoque intervencionista
El presente trabajo ratifica la acción del Estado en la economía bajo la premisa de que dicha intervención es
necesaria para crear procesos de aprendizaje e innovación que den lugar a un acrecentamiento de los
recursos generados por el país, así como una mejor distribución de los mismos.
El período de la ISI marca un proceso de intervención activa del Estado en la vida económica. Si bien existe
consenso respecto a que el diseño de las políticas económicas podría haber sido más eficiente y menos
distorsionador, tampoco se puede negar que del mismo surgió un proceso de aprendizaje concretado en
empresas que hoy juegan un importante papel en la economía uruguaya.
El enfoque presupone que sin la antedicha intervención estas empresas no habrían nacido, dados los
obstáculos presentados para ello por el mercado (i.e, bajas tasas de ganancia, precios relativos desfavorables,
técnicas de producción rudimentarias, inexistencia o imperfección de mercados como ser monopsonios y
oligopolios entre otros)
La crisis mundial de 1929 provocó la necesidad de generar un proceso de sustitución de importaciones,
donde el Estado intervino regulando e incentivando una mayor dinámica industrial y agrícola. Este plan de
participación activa del Estado se volvió central en el período neobatllista.
Los críticos del intervencionismo argumentan que este proceso derivó en el estancamiento generalizado de
la economía. Este trabajo responde a dicha afirmación que difícilmente pueda entenderse la dinámica actual
de la economía uruguaya sin considerar las empresas que se gestaron en aquel período.
La idea fuerza de este marco ideológico puede resumirse de la siguiente manera:
Una intervención eficiente del Estado, con un enfoque holístico de la economía(i.e, planificada en conjunto
con todos sus actores), es la vía para una mayor generación de valor, conocimiento y una mejor distribución
del ingreso.
Hilo conductor: Comparación de empresas en dos períodos. En primer lugar, durante la aplicación del
modelo ISI (1930-1959). En segundo lugar, durante la actualidad (2010-2012)
Se especifican a continuación los elementos que se utilizarán para dar forma al trabajo:
Sectores a estudiar: Cárnico,Lácteo, Agrícola, Químico
Empresas a estudiar: FMP, CONAPROLE, CALCAR, Barraca J. W. Erro, El Trigal S.A, SAMAN,
Adria S.A (La Nueva Cerro), Arrozal 33, Lab. Santa Elena, INCA, ISUSA
Políticas aplicadas (orden cronológico, cada punto representa un año, la serie empieza en 1930):
Es de hacer notar que sólo se utilizará material estadístico para mostrar evoluciones al interior del período
ISI y también para fundamentar las características que llevan a considerar como dinámicas a las empresas
seleccionadas. En otras palabras, no se realizará un estudio continuo, sino discreto entre los dos momentos
del tiempo elegidos.
El marco generado en el modelo ISI significó una priorización de la industria con respecto al sector
agropecuario. Sin embargo, al interior de la industria existieron diferencias que, dentro de este trabajo, son
relevantes a la hora de estudiar las empresas y las políticas aplicadas. Dicho estudio se basará en materiales
estadísticos de los diversos autores.
En una primera aproximación se estudiará el desempeño de los sectores seleccionados durante la
industrialización sustitutiva de importaciones con el fin de mostrar un panorama general del contexto en que
se vieron inmersos quienes hubieron de determinar si establecer o no una nueva empresa.
Dado que el objetivo es mostrar un vínculo entre políticas aplicadas y surgimiento de empresas que hoy se
consideran dinámicas, se comienza con un análisis de las características que presentaban los distintos
sectores al momento de iniciar el trabajo. El razonamiento implícito en esto es que si el desempeño del
sector fue satisfactorio, se habría incentivado la creación de nuevas empresas, mientras que se habría
desincentivado en caso contrario.
Esto a su vez merece una aclaración. Si se encontrara que un determinado sector tuvo un desarrollo
satisfactorio, no se requeriría intervención alguna para la entrada de nuevas empresas. A la inversa, si el
desempeño hubiera sido pobre, entonces la intervención se vería justificada (desde un punto de vista técnico)
y si tras ésta la situación mejorara, también sería esperable la entrada de nuevas empresas al rubro. En otras
1930: Sanción de
la ley de salario
mínimo en la
industria
frigorífica. Ley de
promoción de
nuevas industrias
y modernización
de ya existentes
1932
Inauguración
usina termo
eléctrica “Jorge
Batlle y
Ordoñez”
1934 – Se agrega contralor de
importaciones al control de
cambios, se crea la comisión
honoraria de importación y
cambios (noviembre),
reconocimiento en
Constitución de derecho a
huelga, prohibición de
trabajo infantil, licencia por
maternidad paga
1936 – Atribuciones al
BROU en el contralor de
importaciones. Tipos de
cambio preferenciales,
facilidades para la
importación de
maquinaria agrícola,
créditos a bajo interés.
1938 – Ley de
reglamentación de
bancos privados.
1941 – Contralor de
exportaciones e
importaciones (ley
10.000)
1944 – Modificaciones de
ley de 1938 (ley 10.527 y
decreto de 30/10/44)
1948 – Ley de
control de
alquileres en
diciembre
1931-
Establecimiento
del control de
cambios,
creación de
Ancap y UTE. En
octubre ley de
control de
alquileres
1933 - creación
de sección
crédito agrícola
de habilitación
del BROU,
permiso a
exportadores de
vender parte de
sus divisas en el
mercado libre.
Establecimiento
de licencia
obligatoria
1935 – Creación de MGAP,
convenio Cosio-Runciman
(Reino Unido con Uruguay),
ley de concesión de
franquicias para instalación
de fábricas y reforma de ya
existentes, ley Baltar,
otorgamiento de
atribuciones al BROU en el
contralor de exportaciones
1937 – Inicia construcción
de represa en rincón del
Bonete, se crea Instituto
nacional de alimentación
científica del pueblo
1939 – Ley en
setiembre otorga
decisión del estado
en precios minimos
trigo y máximos
para harina, pan y
pastas
1943 –
Establecimiento de
consejos de salarios
(ley 10.449)
1947 – Nacionalización de
compañía inglesa de
aguas corrientes, de
trenes, de tranvías;
creación de OSE, decreto
que sistematiza los
cambios multiples,
creación de Consejo
nacional de subsistencias
y contralor de precios
1951 –
Estatización de
PLUNA
palabras, tanto una rentabilidad dada por el mérito propio en el mercado como una rentabilidad sostenida por
la acción estatal tendrían el mismo corolario.
Ante esta aclaración, se procurará en esta exposición señalar cuándo la acción estatal se consideró necesaria
y cuándo la misma fomentó el ingreso de nuevas firmas, tras lo cual se describirán brevemente algunas de
estas firmas en la actualidad, para concluir finalmente que fue la intervención del Estado la que posibilitó su
nacimiento.
En definitiva, en esta introducción se realizará un paneo general de los siguientes sectores: Alimentos y
Químico.
Estos serán utilizados para dar contexto al estudio más detallado de los sectores cárnico, agrícola
(exclusivamente arroz y trigo), lácteo1 y químico, con sus respectivas empresas representativas.
Se comienza entonces con un cuadro que explicita la evolución de la estructura industrial a través del
porcentaje de participación en el VAB en años específicos, así como las tasas acumulativas en algunos
períodos:
Fuente: Arnábal, Bertino&Fleitas (2010), Cuadro 3
Puede observarse aquí que el rubro alimentosposee un nivel por debajo del promedio acumulativo entre
1936-1959 mientras que químicaestá por encima del mismo.
1 Según la metodología del INE los lácteos se clasifican dentro del rubro alimentos y no bebidas
Una segunda dimensión a explorar es la participación de los trabajadores en dichos sectores:
Fuente: Arnábal, Bertino&Fleitas (2010), Cuadro 5
En alimentos se observa una notoria disminución de la participación en la estructura, mientras que en
química aumenta ligeramente.
Para sintetizar la noción acerca del rendimiento poco satisfactorio de los dos sectores seleccionados se
presenta en el anexo el gráfico 4. Química está por encima del promedio de VAB industrial en el período
pero por debajo de la productividad promedio y lo inverso sucede con Alimentos. En resumen, ninguno de
los dos sectores es enteramente satisfactorio cuando se examinan estas características.
A la luz de esta información es que se vuelve relevante el estudio de las políticas gubernamentales aplicadas
en el período. Si existe consenso respecto al fracaso del modelo de industrialización sustitutiva de
importaciones y si los sectores seleccionados tuvieron un desempeño pobre(aunque a su vez coherente con
el contexto general), ¿cómo explicar la aparición de estas nuevas empresas que hoy consideramos
dinámicas?
La explicación que ofrece este trabajo es que el régimen de subsidios y la política arancelaria (que impidió la
competencia de importaciones) no solo fomentaron la creación de estas empresas, sino que además
otorgaron un margen de protección suficiente como para permitir el proceso de aprendizaje que las condujo
hacia el éxito que hoy exhiben.
2. Sector cárnico
Industria cárnica en la ISI
El sector industrial de la carne durante la ISI exhibió un estancamiento productivo y una reducción en su
participación sectorial2. Hacia 1930 existían tres frigoríficos ubicados en la zona del Cerro: Swift, Armour y
Frigonal (este último de propiedad estatal). El frigorífico nacional (Frigonal) fue el símbolo de la
intervención estatal en el mercado cárnico mediante el monopolio del principal mercado interno
(Montevideo). Hacia 1957, tanto Swift como Armour abandonaron la producción, siendo expropiados para
crear el conglomerado Establecimientos Frigoríficos del Cerro S.A (que cierra hacia 1989).
La explicación del declive de la industria hacia 1960 puede hallarse en una conjunción de factores,
principalmente los precios internacionales desfavorables, el proteccionismo europeo en la posguerra (1950),
la fuerte dependencia respecto al sector ganadero y sus fluctuaciones estacionales (que determinaban un alto
nivel de capacidad ociosa en la producción), y los aumentos de costos de producción tras el establecimiento
de Consejos de Salarios en el sector cárnico en 1946.
Si bien una explicación posible de la intervención estatal podría ser un intento de paliar la ineficiencia
derivada de la capacidad ociosa mediante concentración de la producción y fomento del consumo (i.e,
monopolio de Frigonal y precios subsidiados), los indicadores demuestran que dicha política no fue exitosa
(ver anexo, gráficos 1, 2 y 3).
Estos indicadores evidencian una reducción de la participación en el total de la industria, un estancamiento
de la producción, y un aumento de los costos de producción dado el incremento de salarios conjuntamente
con la reducción de la productividad
Camou y Maubrigades (2006) ofrecen una serie de elementos explicativos del fracaso de esta industria:
En primer lugar, la rigidez en los volúmenes exportables originados en el estancamiento del sector
agropecuario y la irregular oferta ganadera determinó una sensibilidad total a los precios internacionales.
En segundo lugar, las características intrínsecas de los frigoríficos (algunas ya mencionadas) como la
estacionalidad de la faena, la dependencia del mercado británico, la marginalidad en el mercado regional, el
uso intensivo de mano de obra (que determinó un fuerte componente salarios en los costos) y los Consejos
de Salarios significaron una progresiva pérdida de competitividad y rentabilidad.
Finalmente, se hace referencia al contexto en el que se desarrollaba la actividad de esta industria. Este se
manifiesta en un sector ganadero estancado y un descenso de precios internacionales de la carne.
Esta conjunción de factores determinó que hacia el final de la ISI sólo sobreviviera un único frigorífico de
capital extranjero, el Anglo, mientras que Frigonal era solventado por política estatal (ley 12.541) y se
creaba el EFC S.A (ley 12.542).
Luego del declive de la industria frigorífica hacia fines de la ISI se da el surgimiento de un nuevo tipo de
industria que busca adaptarse a las exigencias de los mercados internacionales mediante cumplimiento de
2 En el análisis de la industria cárnica realizado en este trabajo se halló que su desempeño, combinado con el efecto de las
políticas públicas y el contexto internacional, demostró un sostenido declive. Siendo así, parece ser que dicho sector contradice la hipótesis planteada, aunque se otorgarán algunos matices a esta aseveración
estándares de higiene, introducción de paquetes tecnológicos modernos y reducción de tamaño de planta (lo
que a su vez determina una nacionalización de la actividad por menores inversiones iniciales)3.
Se detallan a continuación las políticas más relevantes a los frigoríficos aplicadas durante el período 1930-
1959:
1930- Sanción del salario mínimo en la industria frigorífica
1931- Establecimiento del control de cambios
1934- Reconocimiento constitucional de derecho a huelga
1935- Convenio Cosio-Runciman
1936- Tipos de cambio preferenciales
1941- Creación del Contralor de Exportaciones e Importaciones (ley 10.000)
1947- Creación del Consejo Nacional de Subsistencias y Contralor de Precios (ley 10.940)
1959- Reforma monetaria y cambiaria (liberalización de tipos de cambio, ley 12.670)
Industria cárnica en la actualidad
En la actualidad la industria cárnica es de las más dinámicas de la economía, tanto por su participación en el
VAB como por su inserción exportadora. Respecto a esto, en los últimos años el sector cárnico4 ha
mantenido una participación de aproximadamente 6% del PIB, así como un 22% del total de exportaciones
de bienes del país. Los principales destinos son la UE, el NAFTA, e MERCOSUR, Israel y el propio
mercado interno.
También se observa su dinamismo en la intensificación de la actividad (trazabilidad, feed-lots, tasa de
extracción, etc…) en parte intentando preservar la competitividad ante la expansión de la forestación y la
producción de granos (compitiendo por el recurso suelo), y en parte por el incentivo generado gracias a los
altos precios internacionales.
3 Esta digresión, que hace referencia a un período de tiempo no considerado en el trabajo, es mencionado pues se considera
imprescindible como conexión a esta industria en la actualidad 4http://www.bcu.gub.uy/Estadisticas-e-Indicadores/Paginas/Presentacion%20Cuentas%20NacionaleS.Aspx, cuadro 33a
Esta empresa se forma en 1942 siendo en ese entonces un único molino arrocero. En la actualidad es
responsable del 50% de la producción total de arroz en el país, poseyendo 8 plantas industriales distribuidas
en las principales zonas arroceras del país (Tacuarembó, Salto, Rio Branco, etc.). Sus exportaciones
alcanzan a más de 50 países, entre ellos Brasil, Perú, Irán, Turquía, Iraq, etc. En cuanto a volúmenes
exportados, Saman se ubica en el 2º puesto con una participación del 2,8% en el total de exportaciones
uruguayas, y en el 1er
puesto en el mercado regional.
Arrozal 33
Fundada en 1934, hoy en día ocupa un total de 330 empleados (220 cultivo, 99 molino, 11 administración) y
explota una superficie de 8500 hectáreas anuales. Sus principales mercados de exportación son: Brasil, Irán,
Perú, Iraq y la UE (España, Inglaterra, Alemania y Holanda). Su producción se divide en arroz blanco,
integral, parbolizado y precocido, derivada de tres tipos de cultivos: Paso L 144, Tacuarí y Olimar.
En esta breve descripción anterior puede apreciarse que estas empresas son en la contemporaneidad
uruguaya tanto dinámicas como importantes en participación.
Como se mencionó anteriormente, es la visión de este trabajo que la intervención del Estado en el período de
sustitución de importaciones permitió corregir ciertas fallas de mercado, lo que generó los incentivos para el
establecimiento de estas empresas. Se presupone, tanto en el sector agrícola como en el cárnico y el químico,
que son los márgenes de rentabilidad los que definen en última instancia si los proyectos empresariales se
concretarán o no.
5. Sector químico
Industria química en la ISI
La industria química hacia 1930 se componía de diversos subsectores, entre ellos construcción y ferretería,
farmacéutica y estética, agropecuaria, etc. Los productos eran a su vez igualmente variados, abarcando
jabón, velas, aceites, fertilizantes, medicamentos, plásticos, etc.
En una primera aproximación se observa su contexto general de todo el período:
Como se aprecia en el cuadro de VAB por sectores más arriba, esta industria incrementó su participación en
el producto sostenidamente durante todo el período, demostrando un crecimiento del valor agregado por
encima del promedio industrial en el período 1930-1959, aunque a su vez un rendimiento por debajo del
promedio en cuanto a productividad (gráfico 4) y un desempeño exportador muy pobre, de sólo 10%
(exclusivamente de aceites industriales).
En síntesis, la industria química en la ISI presentó los siguientes rasgos:
Crecimiento sostenido por mercado interno
Escasas exportaciones, de productos elaborados en base a materias primas nacionales
Exigencia de fuertes importaciones de productos con gran valor agregado (insumos intermedios,
bienes de capital)
Producción casi exclusiva de bienes de consumo final (duraderos y no duraderos)
En una segunda aproximación se subdivide el período 1930-1959 en dos partes, para resaltar las principales
diferencias de las mismas:
Respecto al primer sub-período, los datos del censo industrial de 193615
indican que entre la industria
química y farmacéutica se contaban 291 establecimientos que empleaban a 1.574 obreros, generando un
valor agregado bruto de $4.234.193 (valores corrientes de 1936). La comparación con otros sectores permite
afirmar que en esta etapa la industria química es incipiente, de bajos niveles de ocupación y poca
participación en el producto (aunque con un decidido aumento de la misma).
En la segunda etapa, una política públicadetermina la eliminación de monopolios de hecho en la producción
de fertilizantes y otros químicos, lo que da lugar auna serie de emprendimientos privadostales como la
fábrica de fertilizantes ISUSA, las pinturas INCA y los laboratorios Urufarma y Santa Elena. Respecto al
desempeño en el período, la producción presentó una tasa de crecimiento anual del orden del 6,9%16
y una
tasa acumulativa de ocupación del 7%, frente al 5,2% del promedio industrial.
15
Obtenidos del trabajo de Juan de Dios Fretes 16
Recuérdese que el promedio industrial fue del 6,8%, lo que explica que la participación sectorial se mantuviera constante
1947-1959
Fuerte surgimiento de
iniciativas privadas
Gran diversificación de la
producción (fertilizantes,
medicamentos, etc.)
Tasas de crecimiento elevadas
1930-1947
Entes estatales son productores
mayoritarios (e.g IQI, ANCAP)
Tasas de crecimiento bajas
Empresas privadas son
incipientes
Industria química en la actualidad
En la actualidad la industria química goza tanto de un alto dinamismo como de importancia relativa17
, según
lo evidencian las siguientes cifras de 2011:
VBP = U$S 1.400 millones (incremento de 21% desde 2010, conformando 10,2% del VBP de la
industria sin refinería)
Exportaciones= U$S 413 millones (incremento de 22% desde 2010, conformando 5% del total de
bienes exportados y 8% de exportaciones industriales, ambos casos sin exportaciones de zona franca)
Ocupación = 7.900 trabajadores (5,6% de ocupados en la industria manufacturera, con un aumento
de 9% respecto a 2010)
Remuneraciones = U$S 237 millones (10% por encima del promedio industrial)
Proyectos de interés nacional de la industria química = U$S 46,6 millones (10% de proyectos
promovidos en el sector industrial, correspondientes a sustancias químicas básicas, seguido por
fabricación de medicamentos)
Empresas líderes, una breve descripción
Laboratorio Santa Elena (LSE)
Fundada en 1957, esta empresa se dedica a la elaboración y distribución de productos de sanidad animal.
Con una gama de más de 100 artículos (vacunas, fármacos, reactivos para diagnóstico), LSE exporta
actualmente a una gran variedad de mercados, entre otros: Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador,
México, Paraguay y Medio Oriente
Ha sido galardonada entre las cien Empresas Innovadoras de Iberoamérica, y varios de sus proyectos han
sido declarados de interés nacional.
INCA
Establecida en 1945 y volcada principalmente a la producción de pinturas, actualmente INCA posee más de
650 artículos y exporta a más de 80 países. En 2011 dichas exportaciones alcanzaron un valor de U$S 49
millones, lo que representa un 1,2% del total de exportaciones del país ese año. En cuanto al mercado
interno, se estima que INCA abastece alrededor del 50% del total (que es a su vez abastecido en un 85% por
producción nacional)18
Industria sulfúrica S.A (ISUSA)
Nacida en 1946, hoy en día ISUSA es el único productor nacional de ácido sulfúrico y fertilizantes, con una
participación cercana al 40% en éstos últimos19
. Es a su vez el principal exportador de la región, donde
atiende los mercados de Paraguay, Argentina y Brasil. Sus ingresos provienen en un 76% del mercado
interno y se clasifican según sus productos en un 88% de ventas de fertilizantes, 8% de productos químicos
y 1% de plantas de silos.
17
Hay matices al interior del sector. Medicamentos, pinturas, barnices y lacas son actualmente muy demandados, mientras que plaguicidas e insecticidas muestran un descenso en la producción 18