MANUAL DE SEGURIDAD SOCIAL PARA TRABAJADORES

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Manual de Seguridad Social para trabajadores

Manual de Seguridad Social para los trabajadores© ISCOD Perú Primera edición Tiraje: 1000 ejemplares

Proyecto: “Salud Laboral y Protección Social para Trabajadores y Trabajadoras” El presente material ha sido elaborado por el equipo técnico de ISCOD en base a la “Propuesta de las Centrales

Sindicales para la reforma de Seguridad Social en el Perú” y a los siguientes textos gentilmente cedidos por sus autores:

- “Informalidad laboral, impactos en la Seguridad Social y políticas de empleo” de Christian Sánchez - “Sistema Privado de Pensiones y Derecho a la Seguridad Social” de Christian Sánchez y Álvaro Vidal - “Administración y Seguridad Social” de Christian Sánchez

Créditos: Equipo Técnico de ISCOD: Jaime Sánchez ISCOD Joseba Villa Guiomar Vásquez Diego Motta ISCOD Diego Motta Paola Reyes Christian Sánchez Patricia Balda Álvaro Vidal

Lima, Abril. 2011Instituto Sindical de Cooperación al Desarrollo - ISCOD PerúJr. Lloque Yupanqui 1399 • Jesús María, Lima 11 - PerúTelf.: (51 1) 472-6418 • [email protected]

Instituto Sindical deCooperación al Desarrollo

Perú

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ÍNDICE

UNIDAD DE APRENDIZAJE N° 1 - Marco conceptual de la Seguridad Social TEMA 1: Marco conceptual 81. Exclusión social, políticas sociales y Seguridad Social 2. ¿Qué es la Seguridad Social? 93. La Seguridad Social es un derecho humano fundamental 104. Las prestaciones de la Seguridad Social 5. Cobertura 136. Principios de la Seguridad Social 7. La importancia de las Resoluciones y Conclusiones de la OIT relativas a la Seguridad Social 16

UNIDAD DE APRENDIZAJE N° 2 - Seguridad Social y mercado del trabajo en el Perú TEMA 2: La Seguridad Social y contexto socioeconómico en el Perú 1. Crecimiento económico con déficit de trabajo decente 20 1.1 Empleo: Inequidades en el mercado de trabajo 21

1.2 Cambios importantes en la normativa laboral peruana continúan y profundizan 22 la amenaza a los derechos laborales fundamentales

TEMA 3: Informalidad laboral, impactos en la Seguridad Social y políticas de empleo en el Perú 1. Una aproximación a la informalidad laboral en el Perú 252. Efectos de la informalidad laboral en la Seguridad Social 273. Políticas de empleo, economía social de mercado y el estado social y democrático de derecho. 29

UNIDAD DE APRENDIZAJE N° 3 - Normativa internacional y constitucional de la Seguridad Social TEMA 4: La Seguridad Social y las normas internacionales 341. Introducción2. El reconocimiento de la Seguridad Social como derecho fundamental en las normas internacionales 363. La Seguridad Social en el marco normativo de la OIT 37 3.1 ¿Qué es la OIT? 3.2 La actividad normativa de la OIT 38 3.3 El Convenio 102 de la OIT 39 3.4 Principios comunes a las diferentes ramas de la Seguridad Social 40 3.5 Aplicación de los instrumentos en la práctica 41 3.5.1.Comentarios de la Comisión de Expertos a la aplicación de los convenios. 3.5.2.La aplicación de las normas de Seguridad Social en el contexto de la crisis financiera global 42

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UNIDAD DE APRENDIZAJE N° 4 - Seguridad Social en Salud TEMA 5: Situación y análisis del Sistema de Seguridad Social en salud peruano 461. Introducción 2. Situación del Sistema de Seguridad Social en Salud 2.1 Cobertura: afiliación a seguros de salud 2.2 Afiliaciones críticas 48 2.3 Deficiente prestación de servicios 49 2.4 Cobertura contributiva y recaudación tributaria 50 2.5 Escaso financiamiento y recaudación insuficiente del Estado 51 2.6 Inequidad de género en el acceso a la Seguridad Social 533 Descripción y análisis del sistema de Seguridad Social en salud peruano 54 3.1 ¿Qué dicen las normas?: la Constitución y la “Ley de Modernización de la Seguridad Social” - Ley N° 26790 3.2 ¿Y a nivel internacional?: el Convenio OIT N° 102 55 3.3 La nueva regulación: La Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud (LAUS) 56

3.4 ¿Cómo funciona la Seguridad Social en Salud en el marco constitucional y del Convenio 102 OIT? 60 3.4.1 Sistema Público 61

3.4.1.1. ESSALUD: Aseguramiento Regular y Potestativo 3.4.1.2. El SIS y sus problemas 67

3.4.1.3. Seguridad Social en Salud de los trabajadores del régimen MYPE 72 3.4.1.4 Seguridad Social en Salud de los trabajadores de otros regímenes 73 3.4.2. Sistema Privado 76

TEMA 6: La reforma de la Seguridad Social en Salud / Equipo Técnico ISCOD 781 Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en Perú

UNIDAD DE APRENDIZAJE N° 5 - Seguridad Social en pensiones TEMA 7: La situación actual de los regímenes de pensiones 841. La situación actual de los regímenes de pensiones 1.1 El Sistema Previsional Público 1.2 El Sistema Privado de Pensiones (SPP) 87 1.3 Problemas no resueltos por la reforma del sistema de pensiones 92

TEMA 8: Sistema Privado de Pensiones y Derecho a la Seguridad Social / Alvaro Vidal - Christian Sánchez 951. Introducción 2. Surgimiento de la Seguridad Social y su relación con la previsión privada 973. El contexto peruano: mercado de trabajo y cobertura previsional 994. Libre desafiliación y reforma de los sistemas de pensiones 1015. El marco institucional de la reforma: objetivos generales, principios de la Seguridad Social 103

y reconquista de la solidaridad6 Conclusiones 106

TEMA 9: Propuesta para una reforma integral del sistema de pensiones 1091. Auditoría a la reforma previsional 2. Reforma constitucional

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3. Hacia un sistema multipilar en materia previsional 109 3.1 Principios de la Reforma Integral 110 3.2 Instituciones de la reforma previsional propuesta 113 La Tesorería de la Seguridad Social (TSS) 114 El Instituto Nacional de Pensiones (INP) 3.3 Hacia un sistema multipilar 115

UNIDAD DE APRENDIZAJE N° 6 - Administración de la Seguridad Social TEMA 10: Administración y Seguridad Social / Christian Sánchez 1221. Un ejemplo de cómo no hacer las cosas: acreditación de aportes pensionarios y la jurisprudencia 123 del Tribunal Constitucional 2. El sistema de recaudación y control de las aportaciones al Seguro Social de Salud ESSALUD 129

BIBLIOGRAfíA 132

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1UNIDAD DE APRENDIZAJE :Marco conceptual de la Seguridad Social

Objetivos de Aprendizaje: Al finalizar el estudio de la presente unidad usted estará en la capacidad de:• Explicar que es la Seguridad Social.• Identificar las ramas principales de la Seguridad Social según el

Convenio 102 de la OIT.• Reconocer y valorar los principios de la Seguridad Social.

Temas a estudiarTema 1: Marco conceptual1. Exclusión social, políticas sociales y Seguridad Social2. ¿Qué es la Seguridad Social?3. La Seguridad Social es un derecho humano fundamental4. Las prestaciones de la Seguridad Social5. Cobertura6. Principios de la Seguridad Social7. La importancia de las resoluciones y conclusiones de la OIT

relativas a la Seguridad Social

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* Extraído de la “Propuesta de las Centrales Sindicales para la reforma de la Seguridad Social en el Perú.” OIT, Lima, 2007.

1 Figueroa, D. Sulmont y T. Altamirano: “Exclusión social y desigualdad en el Perú”, Lima, 1996.2 Murro, Ernesto: “El dilema de la Seguridad Social en el Cono Sur”. OIT. Lima, 20043 OIT: Seguridad Social: un nuevo consenso”. Ginebra, 2002

Tema 1Marco conceptual*

1. Exclusión social, políticas sociales y Seguridad Social

Las limitaciones de las políticas sociales y de lucha contra la pobreza, aplicadas en las últimas décadas en el Perú, plantearon la necesidad de un enfoque alternativo de

políticas públicas. Este enfoque sugiere que el concepto de exclusión social permite una observación más completa del estado actual de la pobreza y la articulación de una estra-tegia alternativa de política social.

La exclusión social es generalmente definida como “la acción y efecto de im-pedir la participación de ciertos grupos sociales en aspectos considerados valiosos de la vida colectiva”.1 Es un concepto más amplio que el de pobreza ya que este último se enfoca más en los niveles de ingreso y en la identifica-ción de necesidades básicas insatisfechas pero no incorpora otros aspectos importantes sociales y políticos.

La exclusión social comprende fundamentalmente tres dimensiones: económica, so-cial y política. La exclusión económica está vinculada a la falta de medios y capacidades para participar en la producción; la exclusión política se presenta cuando las personas carecen de derechos (civiles, políticos, sociales, económicos y culturales) garantizados por una autoridad legítima.

Desde esta perspectiva, para combatir las desigualdades generadas por la exclusión social y promover la integración social y el desarrollo humano, es necesario diseñar y po-ner en práctica políticas sociales coherentes “(…) llevadas adelante principalmente por el Estado, a través del presupuesto público, pero también por otro conjunto de instituciones públicas, privadas, sociales, organizaciones no gubernamentales, etc”.2

Uno de los derechos sociales fundamentales cuya carencia está vinculada a la exclu-sión social es la Seguridad Social (protección básica de la salud, pensiones y asegura-miento de los riesgos del trabajo) la misma que “forma parte indispensable de la política social de los gobiernos y es una herramienta importante para evitar y aliviar la pobreza. A través de la solidaridad nacional y la distribución justa de la carga, puede contribuir a la dignidad humana, a la equidad y a la justicia social”.3

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Para la OIT el trabajo decente es uno de los medios más eficaces para superar la po-breza. Precisamente el concepto de trabajo decente incluye la protección social como uno de los componentes esenciales. Por eso, no es posible implementar una política social coherente, que pretenda combatir la pobreza y la exclusión social, sin una clara política promotora de la Seguridad Social. En consecuencia consideramos que para combatir la pobreza y reducir la exclusión social es necesario diseñar y poner en práctica una política de Seguridad Social que garantice a los trabajadores (as) el respeto a este derecho y el acceso progresivo de todos/as los/as ciudadanos/as a la Seguridad Social.

2. ¿Qué es la Seguridad Social?

Siempre ha sido una preocupación de las comunidades humanas la protección de las necesidades individuales y colectivas de sus miembros. Fueron diversos los mecanis-

mos de protección social que adoptaron para protegerse de los peligros y riesgos circun-dantes. Estos mecanismos de protección diseñados a lo largo del tiempo, como el ahorro, la asistencia social, los basados en la idea de solidaridad y mutualidad, y el seguro privado, son precedentes históricos de lo que hoy es la Seguridad Social.

En la época contemporánea, los acontecimientos políticos y sociales en Europa impul-saron notables avances en materia de protección social. Sin embargo, progresivamente se va haciendo evidente la incapacidad del liberalismo económico para hacer frente a las ne-cesidades sociales de la nueva sociedad industrial. El desarrollo del movimiento obrero y del socialismo generó condiciones políticas y sociales favorables a la adopción de medidas destinadas a resolver las necesidades sociales de los trabajadores. En Alemania, surge el “Socialismo de Estado” que inspiraría el surgimiento de los Seguros Sociales (régimen contributivo) como seguros obligatorios, siendo una nueva forma de protección social.

En otros países, se introdujeron sistemas basados en cotizaciones o basados en fondos estatales.

Este último sistema es lo que se denomina Seguridad Social y al que la OIT define como:

“La protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían de la desaparición o de una fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”.

4 OIT “Seguridad Social: Guía de Educación Obrera” Ginebra, 1995

MARCO CONCEPTUAL

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5 Citada por Francisco del Solar en “Los Derechos Humanos y su protección”6 G. López M., R. Silva y A. Egorov: “Las Normas Internacionales del Trabajo. Un Enfoque Global”. OIT.

Ginebra, 2001.7 Op. cit

3. La Seguridad Social es un derecho humano fundamental

Para las Naciones Unidas los derechos humanos son “las condiciones de la existencia humana que permiten al ser humano desenvolverse y utilizar plenamente sus dotes

de inteligencia y de conciencia en orden a la satisfacción de las exigencias fundamenta-les que le imponen su vida espiritual y natural”.5 Los derechos humanos constituyen una de las más importantes conquistas democráticas de la humanidad en su permanente lucha por alcanzar la justicia social. Son derechos inherentes al ser humano que este ejerce a través de su desenvolvimiento individual y social. La protección involucra no solo los derechos civiles y políticos sino también los económicos, sociales y culturales.

La Seguridad Social es la protección que la sociedad proporciona a sus miem-bros (seres humanos) mediante la cobertura de las contingencias sociales. La Seguridad Social busca la protección integral de las personas ante las dificultades de la vida, particularmente cuando debe enfrentar riesgos como las privaciones económicas y sociales, enfermedad, maternidad, accidentes de trabajo, vejez y otros.

La cobertura de las contingencias sociales, razón de ser de la Seguridad Social, es parte fundamental de los derechos humanos; es decir, no se conciben derechos sin la cobertura integral de las contingencias sociales. No se puede sostener la existencia de derechos humanos si las personas no están protegidas por las contingencias de salud, de vejez, de empleo y de cargas de familia.

4. Las prestaciones de la Seguridad Social

Las prestaciones de Seguridad Social son “el conjunto de bienes y servicios que los organismos de Seguridad Social o los seguros sociales otorgan a las personas para

prevenir los riesgos sociales o reparar sus efectos”. (Rendón: 1985). En la normativa in-ternacional 6 las normas de Seguridad Social han sido divididas conceptualmente por la OIT en tres generaciones:a. Primera Generación de normas (1919-1944).- Son las normas adoptadas hasta

fines de la Segunda Guerra Mundial. Es la denominada era de los seguros sociales. Están referidas al establecimiento de “un sistema de seguro obligatorio relativo a un riesgo determinado que cubra los principales sectores de actividad y las principales categorías de trabajadores”.7

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8 Op.cit

b. Segunda Generación de normas (1944-1952).- Son las normas adoptadas con pos-terioridad a la Segunda Guerra Mundial. Corresponde a la era de la Seguridad Social. El objetivo era “unificar y coordinar los diferentes regímenes de protección en un sistema único de Seguridad Social que cubra todas las contingencias y todos los trabajadores”. Una de las normas más importantes adoptada en este período fue el Convenio sobre la Seguridad Social (norma mínima), 1952 (núm. 102), que se basó en el principio de un sistema general de Seguridad Social.

c. Tercera Generación de normas (1952-2000).- Son los instrumentos adoptados con posterioridad al Convenio núm. 102.

Para los fines del presente apartado, interesa destacar las normas de segunda genera-ción y especialmente el Convenio núm. 102 sobre la Seguridad Social (norma mínima) en la medida en que este Convenio significó “una evolución respecto a las normas anteriores debido a que en un mismo instrumento se trata de las nueve ramas principales de la Segu-ridad Social”.8 El Convenio 102 introduce la idea del nivel mínimo de protección que debe ser alcanzado por los Estados miembros en relación a su desarrollo económico y social, y del cual no pueden sustraerse. Este nivel mínimo comprende las siguientes nueve ramas principales de la Seguridad Social:

RAMAS PRINCIPALES DE LA SEguRIDAD SOCIAL

Asistencia médica

La asistencia comprende todo estado mórbido, cualquiera que fuere su causa y la necesidad de asistencia médica que de ella se derive. El Con-venio 102 cubre igualmente la asistencia médica necesaria durante el embarazo, el parto y sus consecuencias.

Prestaciones monetarias de enfermedad

Comprende la incapacidad para trabajar resultante de un estado mórbi-do, que entrañe la suspensión de ganancias.

Prestaciones de desempleo

La contingencia cubierta deberá comprender “la suspensión de ganan-cias ocasionadas por la imposibilidad de obtener un empleo convenien-te en el caso de una persona protegida que sea apta para trabajar y esté disponible para el trabajo”.

Prestaciones de vejez

El riesgo cubierto es la supervivencia más allá de una edad prescrita. De conformidad con el artículo 26 del Convenio 102 y el artículo 15 de Convenio 128, la edad prescrita normalmente no deberá superar los 65

MARCO CONCEPTUAL

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años. Los convenios autorizan, sin embargo, la fijación de una edad más elevada en función de criterios específicos.

Prestaciones en caso de accidentes del trabajo y de enfermedad profesional

La contingencia cubierta comprende: el estado mórbido; la incapacidad para trabajar y la invalidez o disminución de las facultades físicas pro-ducidas por un accidente del trabajo o por una enfermedad profesional prescrita. La contingencia comprende asimismo la pérdida de medios de existencia sufrida en caso de muerte del sostén de familia como consecuencia de una lesión profesional.

Prestaciones de sobreviviente

Comprende la pérdida de medios de existencia sufrida por la viuda o los hijos como consecuencia de la muerte del sostén de familia (artículo 60 del Convenio 102 y artículo 21 del Convenio 128). La protección comprende entonces a la viuda que estaba a cargo del sostén de fami-lia fallecido así como a los hijos cuyo sostén de familia (padre o madre) haya fallecido.

Prestaciones familiares

La contingencia cubierta será “la de tener hijos a cargo en las condicio-nes que se prescriban”. El artículo 1 del Convenio 102 precisa que el término “hijo” designa un hijo en la edad de asistencia obligatoria a la escuela o al que tiene menos de 15 años.

Prestaciones de maternidad

La contingencia cubierta deberá comprender, por una parte, el embara-zo, el parto y sus consecuencias, y por otra, la suspensión de ganancias que ocasionen. El Convenio 183, si bien no define expresamente la con-tingencia, cubre los mismos riesgos que el Convenio 102, garantizando incluso prestaciones más amplias.

Prestaciones de invalidez

Consiste en la ineptitud para ejercer una actividad profesional, en un grado prescrito, cuando sea probable que esta ineptitud será perma-nente o cuando la misma subsista después de cesar las prestaciones monetarias de enfermedad (artículo 54 del Convenio 102).

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MARCO CONCEPTUAL

5. Cobertura

La cobertura “es el referente poblacional al que va dirigido un sistema de Seguridad Social”9. Importantes sectores de la población en el mundo están excluidos de la pro-

tección de la Seguridad Social. En el área andina y en el Perú, está exclusión adquiere rasgos particularmente graves debido a que no solo no se ha extendido la cobertura sino que, lo que es más grave, se ha reducido de manera considerable.

El tema de la cobertura es de especial relevancia cuan-do se trata de elaborar políticas en materia de Seguridad Social. Por eso, las organizaciones sindicales colocamos este tema en el centro del debate de la reforma de la Se-guridad Social en el Perú.

Tratar el tema de la cobertura obliga a reflexionar acer-ca de su extensión (número de personas alcanzadas por la protección) y de la calidad (suficiencia de las prestacio-nes). La cobertura también lleva a reflexionar acerca de las desigualdades e inequidades que genera el mercado de trabajo y que los programas de Seguridad Social tienen que enfrentar para evitar agravar las condiciones de vida de la población.

6. Principios de la Seguridad Social

La práctica de la Seguridad Social en el devenir histórico de la sociedad contemporánea, ha originado un conjunto de orientaciones que han inspirado las políticas de Seguridad

Social elaboradas para lograr la prevención y la cobertura de los riesgos sociales. Estas orientaciones surgidas de la experiencia de la seguridad social han sido denominadas por la doctrina como principios de la Seguridad Social. Los principios de la Seguridad Social pueden ser conceptualizados como “los cimientos que la sostienen y la conforman, sin los cuales perderían su identidad y razón de ser. En ellos se basan o debieran basarse, en general, los sistemas de Seguridad Social. Buscan cumplir diversas funciones: inspiran y determinan las normas, y permiten dar soluciones coherentes tanto a los casos previstos como a los dudosos”.10 Esos principios son:

9 Murro. Op.cit10 Op.cit

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11 Op.cit12 Op.cit.

PRINCIPIOS DE LA SEguRIDAD SOCIALUniversalidad

Según este principio la Seguridad Social se orienta a la necesidad de su-ministrar las prestaciones a todas las personas sin excepción. Su esencia deriva del carácter de derecho humano fundamental de la Seguridad So-cial. El principio de universalidad tiene dos vertientes: “La objetiva signifi-ca que la Seguridad Social debe cubrir todas las contingencias a las que está expuesto el hombre que vive en sociedad. La subjetiva, que todas las personas deben estar amparadas por la Seguridad Social.”11

Internacionalidad

Por este principio una persona o un trabajador y su familia, que se des-plaza de un país a otro por diversos motivos o por trabajo, deben tener derecho a recibir las prestaciones de la Seguridad Social en el lugar don-de se encuentren y a añadir a su record el tiempo de trabajo y los aportes acumulados en otro país. El principio de internacionalidad en materia de Seguridad Social es el fundamento para la protección de los trabajadores que emigran a otros países en busca de empleo. La aplicación de este principio es hoy más importante que nunca en la medida en que, en la era de la globalización, la movilidad de la fuerza de trabajo se ha hecho más intensa y requiere ser protegida.

Integralidad

Por el principio de integralidad, las personas deben tener acceso a to-das las prestaciones que les sean necesarias para defenderse de los riesgos sociales. Si bien la aspiración es proteger a las personas contra todos los riesgos, por ahora, los que son susceptibles de ser cubiertos se encuentran precisados en el Convenio 102 de la OIT, con una serie de prestaciones (nueve ramas) mínimas que son el fundamento de la Seguridad Social.

Uniformidad (igualdad)

Por el principio de uniformidad, todas las personas tienen derecho a ser amparadas “igualitariamente ante una misma contingencia”.12 Todos los beneficiarios tienen derecho a que se le otorgue prestaciones semejan-tes en calidad y cantidad.

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MARCO CONCEPTUAL

Solidaridad

Según este principio todas las personas de la sociedad tienen el deber de contribuir a financiar las prestaciones de Seguridad Social, de este modo “las personas capacitadas para el trabajo, o con recursos suficientes para contribuir (capacidad contributiva), suministran, en cada momento, los re-cursos que las personas incapacitadas o necesitadas reciben como pres-taciones para beneficiarse, a su vez de la solidaridad de los otros cuando ellos tengan necesidad de las prestaciones sin que haya correlación en-tre lo que cada uno aporta y lo que recibe”13. El principio de solidaridad constituye una “herramienta esencial a efectos de cumplir con el objetivo esencial de la Seguridad Social: la redistribución de la riqueza con justicia social”14 . El principio de solidaridad está pues en la naturaleza misma de la Seguridad Social. No es posible un sistema de Seguridad Social sin el componente de solidaridad. En consecuencia, toda propuesta de reforma de la Seguridad Social requiere que ese componente sea central.

El Principio de unidad

Presupone que todas las prestaciones de la Seguridad Social deben ser suministradas por una sola entidad o por un sistema de entidades entrela-zadas orgánicamente y vinculadas a un sistema único de financiamiento. Inspira la aparición de este principio una necesidad de carácter operacio-nal para viabilizar los principios relativos a las prestaciones, y, sobre todo, el principio de solidaridad. La unidad de gestión permite “una mejor pla-nificación, dirección, coordinación organización y control, y la economía en los gastos de administración”.15 A los principios clásicos de la teoría de la Seguridad Social, se han sumado aquellos que fueron progresivamente incorporados en los Convenios y Recomendaciones de la OIT, adoptados entre 1944 y 1988 (Gruat: 1998). Así se reconocen como principios de la Seguridad Social el de igualdad de trato, el de participación y administra-ción democrática, y el de responsabilidad del Estado.

Igualdad de trato

Corresponde al hecho de que la Declaración Universal de los Derechos Humanos, según la cual todo ser humano, como tal, tiene el derecho a la Seguridad Social, prohíbe toda clase de discriminación (art. 2.1). El tema reviste particular importancia en su relación con la discriminación basada

13 Rendón, Jorge, “Derecho de la Seguridad Social”. Lima, 199514 Murro. Op. Cit.15 Rendón, Op.Cit

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en motivos de sexo, de nacionalidad y de residencia. Este principio tiene enorme relevancia y debe ser tenido en cuenta al momento del diseño de una reforma del sistema de pensiones.

Obligatoriedad

La Seguridad Social es necesaria, sin perjuicio de que pueda aceptarse la cobertura optativa y voluntaria, de acuerdo a ciertas condiciones y como adecuado complemento de los regímenes obligatorios indispensables.

Responsabilidad general del Estado

Este principio se deriva de la naturaleza de los derechos humanos de la Seguridad Social. En virtud de los instrumentos internacionales de dere-chos humanos, el Estado no puede sustraerse a la obligación de proteger las necesidades de la población ante la ocurrencia de contingencias.

Administración democrática La sociedad debe involucrarse en la administración y dirección de la Se-guridad Social a través de sus organizaciones representativas (Convenio 102 de la OIT).

7. La importancia de las Resoluciones y Conclusiones de la OIT relativas a la Seguridad Social

La importancia de destacar los principios de la Seguridad Social, radica en que toda propuesta de reforma del sistema de Seguridad Social debe atenerse a ellos sino se

quiere desnaturalizar su papel. Proceder de otra manera puede desviar el sistema de su objetivo principal que es la protección social. No debe olvidarse que las reformas impulsa-das por el Banco Mundial, particularmente en América Latina, se basaron principalmente en una visión económica y financiera del papel de los sistemas de protección social, sin entender su carácter de derecho humano fundamental.

En la 89º Conferencia Internacional de Trabajo (2001), este fue un tema central que concitó especial atención entre los delegados, expertos y observadores. En dicha Confe-rencia, y luego de un amplio debate realizado sobre la base del Informe VI (Seguridad So-cial: temas, retos y perspectivas), se alcanzaron importantes acuerdos que se constituyen en orientaciones fundamentales para emprender una reforma eficiente de la Seguridad Social. Murro16 ha resumido muy bien estas orientaciones en 12 coincidencias:

16 Murro. Op.cit

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MARCO CONCEPTUAL

1. La Seguridad Social es un derecho humano fundamental.2. La necesidad de dar la máxima prioridad a la cobertura de la Seguridad

Social.3. No hay un modelo único ejemplar, y le incumbe a cada sociedad determi-

nar los regímenes que le conviene.4. El Estado prioritariamente tiene la función de favorecer, mejorar y ampliar

la Seguridad Social, y de establecer un marco normativo eficaz con meca-nismos de aplicación y control.

5. La importancia del diálogo social para asegurar la eficacia en la institución o ampliación de la Seguridad Social, en su evaluación, y en el desarro-llo de opciones para hacer frente a cualquier desequilibrio financiero, así como en la participación de los interlocutores sociales en la formulación de la estrategia nacional, en la gestión de los sistemas nacionales y de los regímenes complementarios.

6. En los sistemas de pensiones en los que existen los regímenes de cuentas de capitalización individual en el que el riesgo es individual; este no debe debilitar los sistemas de solidaridad.

7. Los regímenes de pensiones obligatorios deben garantizar pensiones su-ficientes y solidaridad nacional.

8. Las medidas para aumentar el empleo y el crecimiento sostenible que genere empleo productivo como soluciones frente al impacto del enve-jecimiento en los sistemas de pensiones y en el costo de la asistencia médica.

9. La necesidad de promover el acceso al empleo decente. 10. Promover la igualdad entre hombres y mujeres como cimiento y eje de la

Seguridad Social y para el óptimo desarrollo de la sociedad.11. La pandemia del VIH-SIDA tiene consecuencias catastróficas en diversos

sectores de la sociedad e influye en el financiamiento de la Seguridad So-cial y la salud.

12. La OIT debe encarar sus actividades en Seguridad Social basándose en la Declaración de Filadelfia, en el concepto de trabajo decente y normas internacionales respectivas; priorizando en sus actividades la extensión de la cobertura.

La importancia de estas conclusiones radica en que constituyen ejes programá-ticos de consenso para enfrentar los retos de la Seguridad Social en la comunidad internacional y bases sólidas sobre las cuales se debe emprender la tarea de construir consensos en los países miembros, como es el caso del Perú, para impulsar una refor-ma integral de la Seguridad Social.

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2UNIDAD DE APRENDIZAJE :Seguridad Social y mercado del trabajo en el Perú

Objetivos de Aprendizaje: Al finalizar el estudio de la presente unidad usted estará en la capacidad de:• Reconocer el contexto socioeconómico en el que se desenvuelve la

Seguridad Social.• Reconocer la situación y el impacto de la informalidad laboral en la

Seguridad Social del país.

Temas a estudiarTema 2: La Seguridad Social y el contexto socioeconómico en el Perú1. Crecimiento económico con déficit de trabajo decente

Tema 3: Informalidad laboral, impactos en Seguridad Social y políticas de empleo en el Perú1. Una aproximación a la informalidad laboral en el Perú2. Efectos de la informalidad laboral en la Seguridad Social3. Políticas de empleo, economía social de mercado y el estado social

y democrático de derecho

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Tema 2La Seguridad Social y el contexto socioeconómico en el Perú2 Equipo Técnico ISCOD

Una de las grandes paradojas del modelo económico en el Perú es que el crecimiento económico ha gene-

rado grandes ganancias para muy pocos y bajos ingresos para la mayoría de los trabajadores.

Es conocido que uno de los graves problemas del Perú (y de América Latina) es el alto nivel de desigualdad en la distribución del ingreso nacional. En el Perú, según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del 2004, el 10% más rico de la población gana 29 veces más que el decil más pobre.

En el periodo actual vienen ocurriendo diversos hechos de especial trascendencia para el empleo, los derechos laborales fundamentales y la protección social en el Perú. A con-tinuación comentamos los más relevantes en el siguiente punto.

1. Crecimiento económico con déficit de trabajo decente

La economía peruana —caracterizada por la extracción y exportación primaria intensiva de recursos naturales no renovables y con bajo valor agregado— ha mantenido, en los

últimos seis años, un incremento importante de su producto bruto interno (PBI). Ello se ex-plica principalmente en el mayor dinamismo de los sectores de Minería e Hidrocarburos, Agropecuario, Comercio y otros servicios, impulsado por un modelo económico de corte neoliberal, con gran dinamismo del capital extranjero y el abstencionismo del Estado.

Sin embargo, este crecimiento no ha tenido los efectos esperados. El aumento del PBI no necesariamente conlleva una mejora en las condiciones de empleo y de vida de las personas. Ello se debe a que este aumento se concentra en actividades intensivas de re-cursos naturales no renovables y en capital y tecnología con bajo valor agregado y escasa intensidad de empleo.

A pesar de que los datos oficiales y los indicadores macroeconómicos indican un gran crecimiento en la última década, los cuatro componentes del trabajo decente no han pre-sentado una mejora significativa. Si bien ha aumentado el trabajo este es de mala calidad, con lo cual la pobreza en términos de nación se perpetúa. Solo la existencia plena del tra-bajo decente puede asegurar que se revierta esta situación y se pueda hablar seriamente de desarrollo social. Es necesario por ello contribuir a la mejora de los elementos que forman parte del trabajo decente.

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TRABAJO DECENTEa) Empleo e ingresos adecuadosb) Observancia plena de los principios y derechos fundamentales en el traba-

jo y las normas laboralesc) Protección social completad) Consolidación del diálogo social.

A continuación pasaremos revista a algunos de estos aspectos, poniendo énfasis en la protección social.

1.1. Empleo: inequidades en el mercado de trabajou Alta tasa de informalidad laboral y condiciones laborales inadecua-

das.En el mercado laboral peruano, para el año 2007 existía una tasa de empleo in-formal constante de cerca del 75% de la población económicamente activa (PEA) ocupada. Éste sector se caracteriza por la desprotección normativa y por su com-posición altamente diversa y dispersa, lo que afecta negativamente en sus ingre-sos, condiciones laborales y su acceso a la protección social.

MERCADO DE TRABAJO Y COBERTURA DE SEgURIDAD SOCIAlLa existencia de un mercado laboral cuya estructura se caracteriza por la fuerte presencia de trabajadores no asalariados (independientes no profesionales), trabajadores de microempresa y trabajadores familiares no remunerados que laboran en condiciones de informalidad; y las brechas existentes entre desem-pleo y subempleo son algunos de los factores que explican la baja cobertura de la Seguridad Social en el Perú.

Existe una marcada brecha en los ingresos de los trabajadores autónomos calificados y no calificados. Así, el ingreso promedio mensual en 2006 de los 186 mil independientes que realizan actividades profesionales bordea los S/. 970, en tanto, el de los 4,9 millones de independientes que desarrollan actividades no profesionales es de S/. 372.

LA SEGURIDAD SOCIAL

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Perú: Distribución de la PEA ocupada según estructura de mercado, 2006

Estructura de mercado Número de Número de Ingreso promedio mensual trabajadores trabajadores % (S/.)

Independientes 5051294 35,1 394

Independientes profesional 185 681 1,3 973 Independientes no profesional 4865613 33,8 372T.f.N.R. 2620522 18,2Trabajador del hogar, practicantes 570134 4,0 494Total de la PEA Ocupada 14403-932 57,2 700fuente INEI: Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza, continua 2006Elaboración MTPE: Programa de Estadísticas y Estudios Laborales (PEEL)

DATO En cuanto al empleo la PEA ocupada en el Perú durante los últimos 5 años ha ido en ligero aumento. Las tasas de ocupación se mantuvieron constantes, alrededor de 58%. El desempleo se mantuvo en 8,4%, registrando una tendencia decreciente desde el año 2003. La tasa de subempleo en el 2007 se incrementó ligeramente con respecto al año 2000, pasando de 50% a 52%. Otro dato relevante es la cantidad de empleos estables (contratos indefinidos) el cual de-cayó de 54% a 31% entre 1998 y 2007, mientras que el empleo temporal (a plazo fijo) aumentó de 46% a 69% en ese mismo periodo.

1.2. Cambios importantes en la normativa laboral peruana continúan y profundizan la amenaza a los derechos laborales fundamentales

Producto de los reajustes estructurales de la década del 90’ se diseñó un paquete normativo caracterizado por regímenes laborales discriminatorios en materia de derechos sindicales y por el uso intensivo de contratos temporales y la subcontratación para evitar la sindicalización de los trabajadores.

REFORMA lABORAl EN El MARCO DEl TlCActualmente se ha producido una nueva reforma laboral tan impactante como la de la década del 90. En el último semestre de 2008, el poder ejecutivo peruano, ha promulgado más de 100 decretos legislativos al amparo de las facultades otorgadas por el Congreso para legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementación del TLC con Estados Unidos. Algunos de estos decretos constituyen amenazas muy importantes para los derechos laborales de los trabajadores peruanos.

23

A continuación presentamos los cambios dados en la reforma:

u Nuevo sistema de pensiones sociales y régimen especial de salud para trabajadores de microe-mpresas.

Nos referimos al Decreto Legislativo 1086, Ley sobre la Micro y Pequeña Empresa, la cual vulnera los de-rechos laborales fundamentales, así como desconoce la obligación del Estado de garantizar el derecho a la Seguridad Social en pensiones, salud y protección en los riesgos de trabajo, otorgando “mini-derechos” a los trabajadores de las MYPES, al considerarlos “mini-ciudadanos”.

u Normativa en tercerización contribuye a las precarias condiciones laborales espe-cialmente en materia de seguridad laboral.

Otro decreto preocupante fue el que reguló la tercerización laboral. En este caso se restringen los supuestos de responsabilidad solidaria de las empresas principales para con los trabajadores de las empresas contratistas, respecto a condiciones laborales y protección social. Ello se torna relevante en tanto en sectores claves de la economía, como el minero, el petrolero o el de construcción civil, el uso de trabajadores contrata-dos indirectamente puede representar más del 50%.

u Alta tasa de violaciones a la libertad sindical, específicamente relacionados con la seguridad e integridad laboral.

Respecto al respeto a la libertad sindical el número de trabajadores sindicalizados —luego de una importante recuperación entre el 2001-2005— habría experimentado una caída importante, pasando de 7.1% a 4.5% entre el 2007 y 2009 (hoy no superan las 100 mil afiliacio-nes). No extraña, por tanto el descenso de negocia-ciones colectivas solucionadas por trato directo —se pasó de 434 en el 2007, a 364 en el 2008 y a 364 en el 2009—, reflejo del poco apego en el medio por el diálogo y la concertación social

LA SEGURIDAD SOCIAL

24


Perú: Evolución del total de trabajadores sindicalizados en el Sector Privado

(trabajadores sindicalizados)

DATO El contexto descrito ha determinado (y a la vez condiciona) el hecho de que el Perú sea uno de los países con mayor cantidad de quejas ante el Comité de Libertad Sindical (CLS) de la OIT. Durante el periodo 1990-2009 se han presentado ante el CLS ochenta quejas por violaciones a la libertad sindical contra el Perú. En los últimos tres años el número de quejas ha aumentado, se han presentado 26 quejas (9 quejas en el 2007, 9 quejas en el 2008, y 8 quejas en el 2009), las cuales representan el 32,5% del número total de quejas en el período 1990-2009. Los agra-vios que se han examinado con mayor frecuencia son: discriminación antisindical (37,04%), ne-gociación colectiva (12,50%), seguridad e integridad de las personas (12,04%), huelga (6,48%), injerencia (6,48%), y restricciones a la libertad sindical por actos legislativos (6,02%).

Al ser la mayor parte del empleo creado de mala calidad, la desprotección social está indudablemente asociada a dos fenómenos: el crecimiento de la informalidad y al au-mento de la precariedad en el empleo asalariado.

Ambos fenómenos tienen un impacto negativo sobre los niveles de cobertura de la Seguridad Social y su financiamiento; además, ocasiona deficiencias en la prestación de los servicios e inequidades en el sistema.

25

17 Entendemos por informalidad laboral: “Si bien no existe una definición universal y precisa sobre la economía informal, para el presente informe se consideró pertinente abordar la problemática de la economía informal desde dos ámbitos: i) El primero comprende aquellas actividades económicas desarrolladas por unidades productivas y trabajadores que no cuentan con cobertura en la legislación laboral, como es el caso de los autoempleados o también denominados independientes. ii) El segundo alcanza aquellas actividades económi-cas que a pesar de operar dentro del ámbito de la ley, no la cumplen o la evaden, en las cuales se aprecia a aquellos asalariados que no ejercen o acceden a sus derechos laborales, especialmente en la microempresa.” En: Caracterización y Problemática de los Trabajadores de la economía informal en el Perú, elaborado por la Comisión Especial de Informalidad del Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo. 2008. Página 4.

Tema 3Informalidad laboral, impactos en la Seguridad Social y políticas de empleo en el Perú2 Christián Sánchez Reyes

1. Una aproximación a la informalidad laboral en el Perú

Según lo señalado por el documento “Caracterización y problemática de los trabajado-res de la economía informal en el Perú”, los trabajadores de la economía informal17 se

agrupan en aquellos independientes o también denominados trabajadores autónomos y los trabajadores familiares no remunerados que no poseen la cobertura de la actual legis-lación laboral, así como en la gran masa de trabajadores dependientes o asalariados que no acceden a sus derechos laborales, concentrados especialmente en la microempresa.

DATO Según la información obtenida a partir de la Encuesta Nacional de Hogares del Instituto Nacio-nal de Estadísticas e Informática —INEI, correspondiente al año 2007, se observa que en el Perú existen 15 millones de trabajadores, de los cuales 5,4 millones son trabajadores del sec-tor empresarial privado (36% del total de la población económicamente activa - PEA ocupada), concentrados especialmente en la microempresa, 5,4 millones son trabajadores independientes, 1,2 millones son trabajadores del sector público y 2,4 millones son trabajadores familiares no remunerados— TFNR.El empleo informal en el Perú se encuentra concentrado en la microempresa (20%), en el grupo de independientes o autónomos (36%), así como en los propios TFNR (16%). En el año 2007 del total de trabajadores por cuenta propia (5,4 millones de trabajadores), el 96,1% realizan actividades no profesionales (5,2 millones de trabajadores) y solo el 3,9% llevan a cabo actividades profesionales (213 mil trabajadores). Esto refleja nuevamente la imperiosa necesidad de una reforma integral de la educación básica y superior.

26


También apreciamos la existencia de dos grandes grupos de trabajadores indepen-dientes o autónomos con características propias: el primero, compuesto por aquellos independientes que trabajan con familiares no remunerados – TFNR, que es un impor-tante segmento que compone la población ocupada del país, tras alcanzar en el 2007 los 2,6 millones de trabajadores y representar el 18% del total de la PEA Ocupada; y el segundo grupo, compuesto por independientes que trabajan solos o también denomi-nados por cuenta propia, que alcanzan los 2,8 millones de trabajadores y representan el 20% de la PEA ocupada.

En lo que respecta a los trabajadores independientes que trabajan por cuenta pro-pia, es decir, sin familiares no remunerados - TFNR, observamos que este segmento está concentrado fundamentalmente en el ámbito urbano (75%) y está compuesto principal-mente por trabajadores no calificados, entre los que figuran los vendedores ambulantes, taxistas, albañiles, carpinteros, lustrabotas, canillitas, emolienteros, entre otros oficios y ocupaciones precarios.

El segmento de independientes que trabajan con familiares no remunerados – TFNR se distingue por realizar sus actividades primordialmente en las zonas rurales del país (64%). Allí podemos encontrar a los agricultores de subsistencia que trabajan con sus familias, caracterizados por no contar con ningún tipo de asesoramiento técnico. En tanto en las actividades que se realizan en el ámbito urbano (36%), figuran los puestos de mercados y las bodegas en las que intervienen las familias, así como los restaurantes que proliferan en las principales urbes.

La marcada brecha en los niveles de productividad de los trabajadores autónomos calificados y no calificados se refleja en el importante diferencial de ingresos existente entre ellos. Así, el ingreso promedio mensual en 2006 de los 186 mil independientes que realizan actividades profesionales bordea los S/. 970, en tanto, el de los 4,9 millones de independientes que desarrollan actividades no profesionales es de S/. 372.

De esta manera, los mayores ingresos de los autónomos calificados permitirían con-cluir que son una población con relativa capacidad contributiva para acceder a programas de seguridad en salud y pensiones.

Por otro lado, si bien los actuales ingresos de los trabajadores independientes no cali-ficados, no les permitirían pagar un mínimo de prestaciones para acceder a los beneficios de la protección social, es imprescindible hacer una evaluación sobre el costo y financia-miento requerido para incorporar a aquellos 4,9 millones de independientes no califica-dos a un plan de protección social que debería ser asumido por los entes involucrados, así como de la calidad de las prestaciones que se brindaría y la capacidad del sistema público actual para absorber esa demanda de servicios.

Del universo de trabajadores que realizan labores como independientes en el sector urbano hay que destacar que el 24% desarrolla sus actividades en las habitaciones de sus viviendas (bodegas, restaurantes, etc.), el 22% de los negocios emprendidos por los independientes no profesionales se llevan a cabo en las calles (como vendedores ambu-

27

LA INfORMALIDAD LABORAL

lantes), el 14% en vehículos de transporte público (taxistas, chóferes, mototaxistas, etc.), y el 10% en el domicilio de sus clientes (albañiles), entre otros. De esta forma, el sector vendedores ambulantes y sector transporte presenta una importancia trascendental por tratarse de un grupo de trabajadores independientes muy extendido en el ámbito urbano que por sus características puede ser más susceptible de sindicalizarse.

2. Efectos de la informalidad laboral en la Seguridad Social

DATO Los trabajadores independientes que realizan actividades no profesionales en el Perú alcanzan al 35,5% de la PEA18 ocupada, cifra que contrasta con un escaso 1,3% de independientes que se desempeñan en actividades profesionales. El sub empleo por ingresos en nuestro país afecta al 36,4% de la PEA. Si analizamos el promedio de ingresos de los asalariados tenemos que el mismo asciende a S/. 1 210,5 mientras que el de los trabajadores independientes que llevan a cabo actividades no profesionales (35,5% de la PEA) asciende a S/. 569,2.

Factores propios del mercado de trabajo tales como la fuerte presencia del autoem-pleo y del trabajo familiar no remunerado (con predominio en las zonas rurales), altos

porcentajes de afiliados que no cotizan regularmente, bajos ingresos de la población y la escasa densidad de las cotizaciones a lo largo del ciclo laboral producto de altos índices de rotación laboral; afectan a los sistemas contributivos de Seguridad Social en pensiones (tanto a los sistemas de reparto como a los sistemas de cuenta individual).19

Las particulares condiciones de nuestro mercado de trabajo generan que un gran sec-tor de la población encuentre serios problemas para acceder al sistema de protección de pensiones contributivas como asegurados regulares.20 Apreciamos que la estructura del mercado de trabajo en nuestro país es determinante en la generación de profundas desigualdades a nivel de ingresos y en el acceso a mecanismos de protección de contin-gencias como la Seguridad Social.

18 Población económicamente activa.19 Matijascic, Milko y Kay, Stephen. “La Seguridad Social en la encrucijada: hacia una eficaz reforma en América

Latina” En: Revista Internacional de Seguridad Social. AISS.Vol 59, Nº 1. Enero-Marzo de 2006. Pág. 24 y 25.

20 “Los trabajadores de la economía informal tienen poca o ninguna seguridad en el empleo o en lo relativo a los medios de vida. Sus ganancias suelen ser relativamente bajas y fluctuar más que las de otros trabajadores. Asimismo, un breve período de incapacidad puede provocar que el trabajador o trabajadora y su familia no dispongan de suficientes ingresos para vivir. La enfermedad de un miembro de la familia puede acarrear consecuencias que destruyan el delicado equilibrio del presupuesto doméstico. El trabajo en el contexto de la economía informal conlleva a menudo un peligro intrínseco y el hecho de que se realice en un entorno sin reglamentar lo hace todavía más peligroso. Por consiguiente, la necesidad de encontrar métodos efectivos para extender la protección social a los trabajadores del sector informal es acuciante 7.”EN: Una sociedad inclusiva para una población que envejece: El desafío del empleo y la protección social. Documento presentado por la OIT ante la segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento.

28


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Si observamos con detenimiento las características del mercado de trabajo y de la po-blación que labora en él, es posible establecer una relación entre las principales carac-terísticas del mercado de trabajo en nuestro país y la escasa cobertura de la Seguridad Social en salud y pensiones. Si no afrontamos con decisión el problema del trabajo infor-mal y el autoempleo con poca calificación y bajos ingresos las pensiones no contributivas tendrán en los próximos años una mayor presencia como respuesta a las contingencias en la vejez. Ante esta situación se hace necesario que las políticas de Seguridad Social se complementen con políticas de generación de empleos, autónomos o dependientes, de mayor calidad y con mayor protección social.

3. Políticas de empleo, economía social de mercado y el estado social y democrático de derecho

El artículo 23° de la Constitución reconoce que el tra-bajo, en sus diversas modalidades, es objeto de aten-

ción prioritaria del Estado, el cual protege especialmente a la madre, al menor de edad y al impedido que trabajan. También reconoce que el Estado promueve condiciones para el progreso social y económico, en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educa-ción para el trabajo.

El artículo 58 ° de la Constitución señala que: “La ini-ciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. (…), el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de em-pleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”.

Para el Tribunal Constitucional, “la economía social de mercado (…) trata de un modelo de economía de mercado que pone atención y preocupación en la corrección de des-igualdades y en promover el desarrollo económico en un marco de justicia social”. Indica el mismo Tribunal que: “la economía social de mercado es una condición importante del estado social y democrático de Derecho (…) debe ser ejercida con responsabilidad social y bajo el presupuesto de los valores constitucionales de la libertad y la justicia. A tal efecto está caracterizada (…) por los tres elementos siguientes: a) Bienestar social; lo que debe traducirse en empleos productivos, trabajo digno y reparto justo del ingreso. (…) b) Un Estado subsidiario y solidario, de manera tal que las acciones estatales directas aparez-can como auxiliares, complementarias y temporales. En suma se trata de una economía que busque garantizar que la productividad individual sea, por contrapartida, sinónimo de progreso social”.21

Sobre las políticas que el Estado debe desarrollar en el marco de una Economía Social de Mercado, el Tribunal ha indicado que: “el establecimiento de las políticas legislativas


30


en materia económica y social implica la determinación de acciones y la preceptuación de derechos y deberes destinados a la obtención del pleno empleo, (...), el fomento de la inversión, la distribución equitativa del ingreso, la prestación eficaz, eficiente y plenaria de los servicios sociales, el efectivo goce de los derechos económicos y sociales consa-grados en la Constitución y la verificación del principio de igualdad en lo atinente a la elaboración y aplicación de la ley; y, singularmente, en lo pertinente a la consolidación de la igualdad real de oportunidades. ” 22

Por su parte, el artículo 43º de la Constitución23 consagra al Estado Peruano como un Estado social, democrático y de derecho. La configuración de este modelo de estado re-quiere de dos presupuestos básicos: la existencia de condiciones materiales para que la libertad como pilar básico del conjunto de derechos tenga el mayor despliegue y desarrollo y, la identificación del Estado con los fines sociales de su contenido que servirán de guía para su actuación o abstención. Así ha definido el Tribunal Constitucional el contenido de la cláusula de Estado Social, que se desprende del citado artículo 43° de la Constitución y complementa su contenido con los artículos 3° y 44° de la misma norma .24

El soporte o las condiciones mínimas para el desarrollo de los derechos individuales requieren de una actuación decidida del Estado en la promoción y desarrollo de los dere-chos sociales. Si bien en muchos casos la actuación estatal puede estar restringida por las limitaciones presupuestales, en todas ellas la cláusula de Estado Social determina la ejecución de medidas eficaces y constantes para alcanzar progresivamente la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales.25

Así tenemos que las políticas de empleo, en el marco constitucional antes descrito, están orientadas a generar empleo digno, productivo, que promueva el real ejercicio de los derechos económicos y sociales, que garantice un ingreso digno así como la aplicación real y efectiva del principio de igualdad de oportunidades.

Para medir la efectividad de estas políticas, es necesaria la definición de metas cuanti-ficables o estándares que permitan medir el nivel de desarrollo de las políticas de empleo orientadas hacia los objetivos antes descritos.

A continuación revisaremos algunos estándares normativos vigentes en nuestro país, complementarios al marco constitucional antes descrito, que permiten medir la eficacia de las políticas de empleo y que pueden ser utilizados para medir los compromisos que el

21 Tribunal Constitucional, Exp. N.º 00027-2006-PI, Colegio de Abogados de Ica contra el Congreso de la Repú-blica, fundamentos jurídicos 28 y 29.

22 Tribunal Constitucional, Exp. N.º 00027-2006-PI, Colegio de Abogados de Ica contra el Congreso de la Repú-blica, fundamento jurídico 32.

23 Constitución, artículo 43º.- Estado democrático de derecho. Forma de Gobierno. La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, repre-sentativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes.”

24 Tribunal Constitucional, Sentencia recaída en el Expediente Nº 008-2003-AI/TC, acción de inconstitucionali-dad interpuesta por don Roberto Nesta Brero, en representación de 5,728 ciudadanos, contra el artículo 4° del Decreto de Urgencia N.° 140-2001, fundamentos 10 al 12.

25 Tribunal Constitucional, Sentencia recaída en el Expediente Nº 2016-2004-AA/TC, Caso JOSÉ LUIS CO-RREA CONDORI contra el Ministerio de Salud, Fundamentos 9 al 11.

31

Estado Peruano ha asumido en el desarrollo y vigencia de derechos económicos y sociales, con especial atención a aquellos vinculados al Derecho del Trabajo.

ESTÁNDARES NORMATIVOS VIgENTES EN NUESTRO PAÍS

El artículo 1° numeral 1 del Convenio N° 122 de la OIT, Sobre Política de Empleo (1964), establece que, con el propósito de estimular el crecimiento y el desarrollo económico, de elevar el nivel de vida, de satisfacer las necesidades de mano de obra y de resolver el problema del desempleo y del subempleo, todo miembro deberá formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido.

El numeral 2 del mismo artículo señala que la política indicada deberá tender a garantizar: a) Que habrá trabajo para todas las personas disponibles y que busquen trabajo; b) Que dicho trabajo será tan productivo como sea posible; c ) Que habrá libertad para escoger empleo y que cada trabajador tendrá todas las posibilidades de adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que le con-venga y de utilizar en este empleo esta formación y las facultades que posea, sin que se tengan en cuenta su raza, color, sexo, religión, opinión política, procedencia nacional u origen social.

El numeral 3 indica que la indicada política deberá tener en cuenta el nivel y la etapa de desarrollo económico, así como las relaciones existentes entre los objetivos del empleo y los demás objeti-vos económicos y sociales, y será aplicada por métodos apropiados a las condiciones y prácticas nacionales.

Asimismo, conforme al artículo 2° del convenio, todo miembro se compromete a: a) Determinar y revisar regularmente las medidas que habrá de adoptar, como parte integrante de una política económica y social coordinada, para lograr los objetivos previstos en el artículo 1; b) Tomar las disposiciones que pueda requerir la aplicación de tales medidas, incluyendo, si fuere necesario, la elaboración de programas.

Por su parte, el artículo 3° de dicho convenio garantiza que se consultará, sobre todo, a los repre-sentantes de los trabajadores y empleadores las medidas que se hayan de adoptar en relación con la política del empleo, con el objeto de tener plenamente en cuenta sus experiencias y opiniones y, además, de lograr su plena cooperación en la labor de formular la citada política y de obtener el apoyo necesario para su ejecución.

En cuanto a los Comentarios formulados por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones –CEACR–, correspondientes al año 2007 (78° reunión) acerca del cumplimiento por parte de nuestro país de lo dispuesto en el Convenio N° 122 de la OIT, Sobre Política de Empleo (1964); la CEACR formuló algunas observaciones res-pecto a nuestro país, señalando en cuanto a la obligación de promoción del empleo de gru-pos vulnerables lo siguiente: “3.Promoción del empleo y grupos vulnerables. La Comisión


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toma nota de la propuesta de política orientada a promover la inserción de las personas con mayores dificultades para volverse a emplear y el plan de contingencia para los tra-bajadores afectados por la mayor apertura comercial, el constante cambio tecnológico y la generación insuficiente de puestos de trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que en su próxima memoria informe acerca de la evolución de esta política y sus estrategias, y de los resultados alcanzados y los grupos vulnerables a los que han ido dirigidas estas medidas.”

Debemos destacar que en la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo de junio del 2009, se aprobó una resolución denominada “Para recuperarse de la crisis: un pacto mundial para el empleo”26, dicho documento propone como respues-ta a la crisis económica mundial la generación de empleos sostenibles, que respeten los derechos de los trabajadores y promuevan la igualdad de género y la protección de las personas vulnerables. Señala que las acciones sugeridas a los países para superar la crisis deben estar orientadas por el Programa de Trabajo Decente y los compromisos asumidos por la OIT y sus mandantes en la Declaración sobre la justicia social para una globalización equitativa del 2008, abarcando los siguientes principios:

Asimismo, dentro de las opciones de políticas específicas sugeridas por el documento, encontramos que para acelerar la creación de puestos de trabajo y la recuperación del empleo se recomienda “hacer inversiones en el desarrollo de las competencias laborales, el perfeccionamiento profesional y la readaptación profesional de los trabajadores para mejorar la empleabilidad, en particular de quienes han perdido su trabajo o corren el ries-go de perderlo y de los grupos vulnerables”.

Las normas internacionales señaladas, según lo dispuesto en la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución27, sirven de marco interpretativo del contenido cons-titucional de las políticas de empleo y orientan al Estado en su definición, de esta forma ambos convenios forman parte del bloque de constitucionalidad que configura las obliga-ciones del estado en la definición de las políticas de empleo, como parte del contenido del derecho fundamental al trabajo

26 En: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument wcms_108439.pdf

27 En la sentencia recaída en el expediente N° 00218-2002-HC/TC, el Tribunal constitucional ha señalado que “De conformidad con la IV Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Estado, los derechos y libertades reconocidos en la Constitución deben interpretarse de conformidad con los tratados internacionales en materia de derechos humanos suscritos por el Estado peruano. Tal interpretación conforme con los trata-dos sobre derechos humanos contiene, implícitamente, una adhesión a la interpretación que, de los mismos, hayan realizado los órganos supranacionales de protección de los atributos inherentes al ser humano y, en particular, el realizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, guardián último de los derechos en la Región.”

33

3UNIDAD DE APRENDIZAJE :Normativa internacional y constitucional de la Seguridad Social

Objetivos de Aprendizaje: Al finalizar el estudio de la presente unidad usted estará en la capaci-dad de:• Conocer las normas internacionales que reconocen a la Seguridad

Social como derecho humano• Conocer el contenido de la normativa de la OIT relativa a la Seguri-

dad Social. Convenio, núm. 102.• Conocer el contenido del derecho a la Seguridad Social en la Cons-

titución política del Perú.

Temas a estudiarTema 4: La Seguridad Social y las normas internacionales1. Introducción2. El reconocimiento de la Seguridad Social como derecho fundamen-

tal en las normas internacionales3. La Seguridad Social en el marco normativo de la OIT

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Tema 4La Seguridad Social y las normas internacionales2 Equipo Técnico ISCOD

1. Introducción

Producto de los cambios originados por la industrialización amplios sectores de traba-jadores (agrupados en zonas urbanas y con intereses comunes) iniciaron una larga

lucha, exigiendo protección frente a determinadas contingencias sociales. En efecto, las terribles condiciones laborales y sociales que se generaron a inicios del siglo XIX propicia-ron la organización de los trabajadores en pos de alcanzar, entre otras cosas, un sistema de protección mediante el cual la sociedad los salvaguarde frente a las fatalidades labo-rales, en retribución del aporte de estos a la comunidad.

Ello, unido al interés de los gobiernos de ese entonces por atraerse el apoyo de los trabajadores frente al avance del comunismo, posibilitó que en Alemania, en la época del ultra conservador Canciller Otto von Bismarck, se emitiera en 1883, la Ley del Seguro de Enfermedad.28

De acuerdo al consenso general esta sería la primera norma de Seguridad Social. Pos-teriormente el concepto de Seguridad Social en salud es desarrollado por el socialdemó-crata inglés Sir William Beveridge en un documento denominado “Social Insurance and Allied Services Report” de 1942, el cual posibilita en Gran Bretaña las prestaciones de salud y la constitución del National Health Service (Servicio Nacional de Salud) en 1948, el primer sistema social de salud.

Años más tarde la Organización Internacional del Trabajo, (OIT), en un documento pu-blicado en 1991 denominado “Administración de la Seguridad Social” definió la Seguridad Social como:

“La protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”.

28 La norma fue emitida por Bismarck como parte de las reformas de políticas públicas que buscaban fortale-cer la presencia del Estado como proveedor de servicios. Ello en un contexto donde se intentaba frenar el movimiento obrero alemán, al que se ilegalizó aprobando las Leyes Antisocialistas.

35

Siendo el concepto de Protección Social más moderno y de mayor amplitud —relaciona-do con la búsqueda de un fin mayor, el bienestar general, y como columna vertebral de los derechos humanos—; usamos en este caso el término Seguridad Social -que está incluido dentro de la Protección Social- meramente por fines didácticos pues doctrinal y normativa-mente es el término más usado en nuestro medio.29

Por tanto, cualquier abordaje al tema de Seguridad Social en Salud debe realizarse teniendo en cuenta este marco general. Toda reforma debe suponer una mirada integral donde la seguridad en salud forme parte, junto a las pensiones, de una política de protec-ción social. De lo contrario tendremos una mesa a la que le falta una pata.

En el Perú, a nivel constitucional, la Carta de 1993 reconoce en su artículo 10 “el derecho universal y progresivo de toda persona a la Seguridad Social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la ele-vación de su calidad de vida”. (Subrayado nuestro).

El texto constitucional busca la protección ante ciertas contingencias no explicitadas (que serán desarrolladas por ley) y la elevación de la calidad de vida “de toda persona”. Esto parece reafirmarse cuando se dice que se trata de un derecho “universal”, es decir de aplicación a todas las personas sin excepción. Ello por su condición de derecho funda-mental, intrínseco al ser humano por su propia naturaleza.

Sin embargo, si bien la universalidad del derecho implicaría la garantía del acceso a éste de todas las personas, esto en la práctica queda entre dicho debido a las referencias, en la misma disposición, al carácter progresivo del derecho. Así el propio artículo 10 de la Constitución afirma que la Seguridad Social es de carácter “universal”, como también “progresivo”, por lo que a fin de efectivizar el principio de universalidad del derecho, se deberá establecer determinados pasos para habilitar su acceso y asegurar su cobertura total a la población, lo cual se realizará de manera gradual, dependiendo de la situación de cada país30.

De tal modo, que la universalidad del derecho a la Seguridad Social mediante la amplia-ción de la cobertura sin exclusiones es un deber del Estado, para lo que es relevante una interpretación más amplia de las obligaciones estatales, utilizando normas internacionales ratificadas por el Estado peruano. En ese sentido el Convenio N° 102 de la OIT reconoce la responsabilidad del Estado en el logro de condiciones básicas de protección en materia de pensiones y salud, específicamente en materia de mayor cobertura. Por ello, si bien el acceso a este derecho universal es gradual, esta “progresividad” de acciones por parte

NORMAS INTERNACIONALES

29 GONZÁLES HUNT, César. “La Configuración Constitucional de la Seguridad Social en Pensiones”. “Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social” Libro Homenaje a Javier Neves, Lima, 2005.

30 ABANTO REVILLA, César. “El derecho universal y progresivo a la Seguridad Social. 2005. Citado por César Gonzáles Hunt “La Configuración Constitucional de la Seguridad Social en Pensiones”. En “Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social”.

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del Estado en el acceso a “prestaciones sociales debe expresarse en el planteamiento de políticas de largo plazo, planes verificables periódicamente y metas concretas, medibles y surgidas del consenso”31.

Por ello, el Estado no puede escudarse en el concepto de “progresividad” y no realizar acción alguna para garantizar el acceso de la población a la Seguridad Social.

2. El reconocimiento de la Seguridad Social como derecho fundamental en las normas internacionales(*)

El carácter de derecho humano fundamental de la Se-guridad Social aparece sancionado en la Declaración

Universal de los Derechos Humanos, cuyo Art. 22 esta-blece que “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la Seguridad Social y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, ha-bida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, so-ciales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”.

El Art. XVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) precisa que: “Toda persona tiene derecho a la Seguridad Social que lo proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”.32

La Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1959, ratificada por el Perú el 28 de julio de 1978, ra-tifica en su Art. 26 la obligación de los Estados de “lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales”33 y el Protocolo, en su Art. 9, reconoce el derecho de toda persona a la Seguridad Social.

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), pac-to ratificado por el Perú el 28 de abril de 1978, prescribe que “los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a la Seguridad Social, incluso al seguro social”. Asimismo, el Pacto establece las obligaciones que contraen los Estados

(*) Extraído de la “Propuesta de las Centrales Sindicales para la reforma de Seguridad Social en el Perú”. OIT, Lima 2007.

31 Ibid.32 Zovatto, Daniel: “Los Derechos humanos en el Sistema Interamericano (…) ”. Costa Rica, 198733 Idem

37

para “adoptar medidas (…) hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de mediadas legislativas, la plena efectividad de los dere-chos aquí reconocidos”.

La Comunidad Andina de Naciones (CAN) también des-empeña un importante rol en el reconocimiento y respeto del derecho humano a la Seguridad Social. Prueba de ello son una serie de instrumentos relativos a la Seguridad So-cial y a la seguridad y salud en el trabajo. Uno de estos ins-trumentos es la decisión 583, sustitutoria de la Decisión 546, Instrumento Andino de Seguridad Social, que tiene como objetivo, entre otros, garantizar a los migrantes la-borales la aplicación del principio de igualdad de trato a percibir las prestaciones de Seguridad Social durante su residencia en otro país miembro, así como garantizar a los migrantes laborales la conser-vación de los derechos adquiridos.

La Resolución sobre Seguridad Social de la 89º Conferencia Internacional de la OIT (2001), ratificó que “la Seguridad Social es (…) un derecho humano fundamental y un instrumento esencial para crear cohesión social, y de ese modo contribuye a garantizar la paz social y la integración social (…).34

3. La Seguridad Social en el marco normativo de la OIT

3.1. ¿Qué es la OIT?La Organización Internacional del Trabajo (OIT) es un

organismo tripartito (es decir conformado por represen-tantes de Estados, empleadores y trabajadores) y especia-lizado de las Naciones Unidas que se ocupa de los asuntos relativos al trabajo y las relaciones laborales.

Fue fundada el 11 de abril de 1919, en el marco de las negociaciones del Tratado de Versalles. Creada en un fugaz momento de esperanza tras la Primera Guerra Mun-dial, sobrevivió a la depresión de los años treinta y a la Segunda Guerra Mundial. Nacida en 1919 por y para los problemas de los países industrializados, la OIT ha evolucionado de forma rápida y creativa para hacer frente a un masivo incremento de nuevos Miembros durante las dos décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial.

Durante el período de la guerra fría mantuvo su universalidad mientras hacía hincapié a ultranza en sus valores básicos. El final de la guerra fría y la aceleración de la globaliza-


34 OIT: Seguridad Social: Un nuevo consenso, Ginebra, 2001

38


ción han obligado a la OIT a repensar una vez más su misión, así como sus programas y métodos de trabajo.

En ese marco surge el concepto del trabajo decente, el cual resume las aspiraciones de las personas en su vida laboral, aspiraciones en relación a oportunidades e ingresos; derechos, voz y reconocimiento; estabilidad familiar y desarrollo personal; justicia e igual-dad de género. El trabajo decente refleja las preocupaciones de gobiernos, trabajadores y empleadores, que dan a la OIT su singular identidad tripartita.

El trabajo decente puede ser sintetizado en cuatro objetivos estratégicos: princi-pios y derechos fundamentales en el trabajo y normas laborales internacionales; oportunidades de empleo e ingresos; protección y Seguridad Social; y diálogo social y tripartismo. Estos objetivos tienen validez para todos los trabajadores, mujeres y hombres, en la economía formal e informal, en trabajos asalariados o autónomos; en el campo, industria y oficina; en sus casas o en la comunidad.

La Protección Social al ser uno de los cuatro objetivos estratégicos del programa de trabajo decente es una prioridad de la OIT, por lo que esta promueve políticas y ofrece a los Estados miembros instrumentos y asistencia con el objetivo de mejorar y extender la cobertura de la protección social a todos los integrantes de la comunidad. Estos instru-mentos se plasman a través de la actividad normativa de la OIT.

3.2. La actividad normativa de la OITLa declaración constitutiva de la OIT estableció como

objetivo de su actividad normativa la justicia social. La actividad normativa de la OIT se concreta en Convenios y recomendaciones. Los convenios35 son tratados inter-nacionales de obligado cumplimiento. Las recomendacio-nes36 no poseen fuerza obligatoria y tienen como función orientar la política de los Estados miembros en un campo determinado

La actividad normativa de la OIT tiene características peculiares que la distinguen de otras de similar naturaleza. La primera de ellas es el tripartismo37, que va mas allá del ámbito puramente normativo constituyéndose en una característica propia de la organización.

35 Un convenio es una serie de criterios firmes para la preparación de la legislación nacional. Cuando se integran a la legislación nacional, los Estados están en condiciones de proceder a su ratificación.

36 Las recomendaciones son instrumentos similares a los Convenios pero no están sujetos a ratificación.37 Tripartismo es el término que se utiliza para referirse a un cierto tipo de organización y procedimientos de

concertación entre tres sectores: los gobiernos, las organizaciones de empleadores, y los sindicatos.

39

Otra característica de la actividad normativa de la OIT es que los convenios y recomen-daciones son un conjunto de normas que abarcan la mayor parte de los temas del Derecho del Trabajo y la Seguridad Social.

Las normas de la organización se caracterizan también por su universalidad y flexibili-dad. Son universales porque están destinadas a aplicarse en todos los Estados miembros. Son flexibles porque sus normas deben ser aplicables a Estados con diverso grado de desarrollo y diferentes sistemas jurídico.38

Una vez adoptado un convenio o recomendación por la organización se derivan para los Estados una serie de obligaciones. Una de ellas es que deben someter el con-venio o la recomendación adoptados a su autoridad com-petente.39

El objetivo de esta medida es asegurar la realización de un debate público en el ámbito nacional.40

Otra de las obligaciones derivadas es que los Estados miembros deben presentar a la OIT una memoria41 sobre el estado de su legislación y su práctica en las materias contenidas en los convenios que no han ratificado y por las recomendaciones.

3.3. El Convenio 102 de la OITEl Convenio sobre la Seguridad Social (conocido como norma mínima) de 1952 fue

ratificado por el Perú en el año 1961 y establece la norma mínima para el nivel de las pres-taciones de la Seguridad Social y las condiciones para poder acceder a las mismas.

Comprende las nueve ramas principales de la Seguridad Social, es decir, asistencia mé-dica, enfermedad, desempleo, vejez, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, familia, maternidad, invalidez, y prestaciones de sobrevivientes.

Para garantizar que el Convenio pueda aplicarse cualesquiera sean las circunstancias nacionales, el Convenio ofrece a los Estados la posibilidad de ratificación del Convenio, aceptando al menos tres de las nueve ramas, y posteriormente acatando las obligaciones derivadas de otras ramas, con lo que se permite alcanzar progresivamente todos los obje-tivos establecidos en el Convenio.


38 M. Humblet y M. Zarka “La Política Normativa de la OIT”39 Ibid.40 Ibid.41 En el Perú los Convenios se ratifican mediante resoluciones legislativas aprobadas en el Congreso de la Re-

pública. El Comité de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones examina las memorias para determi-

nar las medidas adoptada por los Estados en relación con los convenios y recomendaciones. Las conclusiones se publican en un informe.

40


El nivel de prestaciones mínimas puede determinarse en relación con el nivel salarial del país de que se trate. Pueden preverse asimismo excepciones temporales para aque-llos países cuya economía y cuyos servicios médicos estén insuficientemente desarrolla-dos, permitiéndoles, de este modo, restringir el ámbito de aplicación del Convenio y la cobertura de las prestaciones otorgadas.

3.4. Principios comunes a las diferentes ramas de la Seguridad Social42

La normativa de Seguridad Social actualizada de la OIT ha establecido reglas genera-les relativas a la organización y al funcionamiento del sistema de Seguridad Social y que son:

a. Flexibilidad de los instrumentos en cuanto a los métodos de protección: El Conve-nio núm. 102, como la mayor de parte de los convenios adoptados posteriormente, fueron redactados de manera de dejar a los Estados miembros cierta flexibilidad en relación al modo de organización de los sistemas que aseguran el pago de las presta-ciones que los mismos garantizan.

b. Responsabilidad general del Estado: La Responsabilidad general del Estado en cuanto al buen funcionamiento de los regímenes de Seguridad Social es una de las reglas que ha sido consagrada tanto en el Convenio núm. 102 como en los convenios adoptados posteriormente. En efecto, cualquiera sea el modo de administración ele-gido, el Estado deberá asumir la responsabilidad general de la buena administración de las instituciones y servicios que contribuyan a la aplicación de los convenios. La responsabilidad general del Estado no excluye la autonomía de gestión de los diferen-tes regímenes considerados.

c. Participación de los asegurados: La voluntad de no imponer un modo de organiza-ción uniforme han ido acompañada por la preocupación de tener en cuenta los distin-tos intereses que deberían estar representados en la administración de los sistemas de Seguridad Social y en particular los de las personas protegidas. Así, cuando la administración no esté confiada a una institución reglamentada por las autoridades públicas o a un departamento gubernamental responsable ante un parlamento, re-presentantes de las personas protegidas deberán participar en la administración o estar asociados a ella, con carácter consultivo.

d. Financiamiento de las prestaciones: El Convenio núm. 102 se limitó a establecer principios en cuanto a las garantías financieras de los sistemas de Seguridad Social. En virtud del artículo 71, el costo de las prestaciones concedidas en aplicación del presente Convenio y los gastos de administración de estas prestaciones deberán ser

42 Extraído de la “Guía sobre las Normas Internacionales de Trabajo - Capítulo Seguridad Social

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financiados colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez.

e. Igualdad de trato y convenios de Seguridad Social: La mayor parte de los instrumen-tos relativos a una o varias ramas de la Seguridad Social contienen disposiciones que prevén de manera implícita o explícita que los trabajadores empleados en el territorio de un Estado deberán gozar de los mismos derechos que los trabajadores naciona-les.

Se han adoptado también instrumentos específicos sobre la Seguridad Social de estos trabajadores y los miembros de su familia. Estos instrumentos consagran el derecho a la igualdad de trato de los trabajadores extranjeros y los trabajadores nacionales (Con-venio núm. 118) y tienden a instituir un sistema internacional para la conservación de los derechos adquiridos o en curso de adquisición para los trabajadores que trasladan su residencia de un país a otro (Convenio núm. 157 y Recomendación núm. 167).

El convenio núm. 118 fue adoptado con el objeto de tratar la situación de los traba-jadores extranjeros en materia de seguridad. Sin embargo, el campo de acción del convenio núm. 118 es más amplio y cubre las nueve ramas de la Seguridad Social

Con la finalidad de que los trabajadores migrantes tengan igual trato respecto a los tra-bajadores nacionales las normas internacionales permiten la adquisición de derechos a las prestaciones a pesar de los traslados que realizan durante su vida profesional activa, y cuando el derecho es adquirido en el país de empleo, asegurar el pago de las prestaciones en el extranjero cuando el trabajador regresa a su país.

3.5. Aplicación de los instrumentos en la práctica.3.5.1. Comentarios de la Comisión de Expertos a la aplicación de los

convenios. Cada año la Comisión de Expertos en Convenios y Recomendaciones de la OIT formula

una serie de comentarios sobre la aplicación de los convenios actualizados en el campo de la Seguridad Social. Entre las dificultades encontradas regularmente cabe señalar tres puntos que revisten particular importancia:

a. Envío de datos estadísticos completos: Gran número de comentarios de la Comisión se refieren a este punto dado que, a pesar de la precisión de los formularios de me-morias, esta se ve a menudo obligada a solicitar a los gobiernos datos estadísticos complementarios sobre determinadas cuestiones.

b. Revalorización de las prestaciones a largo plazo: En el marco de las contingencias para las que se prevé el pago de prestaciones a largo plazo, la Comisión de Expertos ha realizado numerosos comentarios sobre la manera en se lleva acabo, en la prácti-ca, la revalorización de las prestaciones. En efecto, los gobiernos se limitan a menudo


42


a indicar que han elevado el monto de las pensiones sin dar mayores informaciones. A fin de poder apreciar el efecto real del aumento de las pensiones con respecto a la evolución general de las ganancias o el índice del costo de vida, la Comisión de Exper-tos ha solicitado regularmente informaciones complementarias, en particular sobre los índices del costo de vida y de las ganancias para el comienzo y la finalización de un período dado y sobre el promedio de las prestaciones pagadas para el comienzo y la finalización de este mismo período, cuando las cuantía de las prestaciones ha sido revisada.

c. Las dificultades derivadas de la reforma: La Comisión de Expertos también ha eva-luado el impacto de la reforma implementada en los noventa en la legislación laboral. Ha indicado que estas reformas llevaron a los Estados a limitar su responsabilidad ampliando el papel de las instituciones privadas y reduciendo el componente público. La Comisión llamó la atención acerca de “la necesidad de preservar en el proceso de reforma, los principios fundamentales de organización y gestión que deben seguir siendo la estructura básica de los sistemas de Seguridad Social”. En el contexto de los procesos de privatización la Comisión llamó la atención sobre lo siguiente:

u La participación de los asegurados en la administración de los regímenes cuando estos no son de administrados por autoridades públicas.

u La conformidad de la cuantía de las prestaciones con los convenios

u La responsabilidad general del Estado frente al pago de las prestaciones y la correcta de las instituciones y servicios pertinentes.

3.5.2. La aplicación de las normas de Seguridad Social en el contexto de la crisis financiera global.

Desatada la crisis financiera internacional a fines de 2008, la OIT ha examinado la situación de la Seguridad Social a nivel global y advertido acerca de los impactos sobre la Seguridad Social. Se ha llegado a sostener que estos impactos pueden significar una ame-naza para la viabilidad financiera y el desarrollo sostenible de los sistemas de Seguridad Social, debilitándose la aplicación de los Convenios.

Sin embargo, la Comisión de Expertos en Aplicación de Normas y Recomendaciones, adelantándose a cualquier intento de inacción por parte de los Estados a consecuencia de la crisis financiera, ha señalado que “desde su creación, los sistemas de Seguridad So-cial se vienen estableciendo para atravesar las peores crisis financieras y económicas”43

y recuerda a los gobiernos que en virtud del Convenio 102, deben “aceptar la responsabi-lidad general de una administración idónea de las instituciones nacionales de Seguridad Social y del debido otorgamiento de las prestaciones”44 y “adoptar, todas las medidas requeridas para tal fin”.

43 Informe de la Comisión de Expertos en Convenios y Recomendaciones. Conferencia Internacional de Traba-jo, 98, reunión, 2008.

44 Idem.

43

La Comisión llama también la atención acerca del hecho de que la economía general y la Seguridad Social requieren ser gestionadas de manera conjunta y que para “sacar a la economía de la crisis, se requieren más medidas de protección social y hacer que la Segu-ridad Social sea decididamente parte de la solución”.

Otro aspecto señalado por la Comisión es la necesidad de construir un nuevo equili-brio entre los pilares público y privado de los sistemas de Seguridad Social. Ello porque el debilitamiento de los sistemas públicos de Seguridad Social al eximirse el Estado de sus responsabilidades ha sido el correlato a la introducción de la privatización. Aquí se reafirma que “la financiación colectiva y la participación en los riesgos (…) junto con una gestión transparente, responsable y participativa de los regímenes de Seguridad Social y la supervisión directa del Estado, ofrecen las mejores garantías de viabilidad financiera y de desarrollo sostenible de la Seguridad Social”.45

Al prevenir acerca de que “los regímenes privados se enfrenten con la perspectiva de no poder pagar las prestaciones y aun hacer frente algunos a la quiebra” aconseja que “los gobiernos deberán estar preparados para aceptar una responsabilidad (…) de una administración y supervisión correctas de tales regímenes, pudiendo incluso asumirlas en casos extremos”.46 Esto implicaría la reconstrucción de la capacidad institucional y regula-dora del Estado.

Para la Comisión de Expertos se impone también la necesidad proteger los recursos de la Seguridad Social. Propone que las medidas para enfrentar la crisis no deben significar la puesta en peligro de las garantías sociales de la población y la sostenibilidad de la Se-guridad Social. Concluye este punto previniendo contra la desviación de los fondos de la Seguridad Social para objetivos distintos a sus fines.

Finalmente, la Comisión de Expertos también se refiere a la necesidad del regreso de los regímenes del seguro social a parámetros normales, esto es el “regreso al equilibrio financiero”.


45 Idem.46 Idem.

44


45

UNIDAD DE APRENDIZAJE :Seguridad Social en Salud

Objetivos de Aprendizaje: Al finalizar el estudio de la presente unidad usted estará en la capacidad de:• Reconocer el contexto socioeconómico en el que se desenvuelve la Segu-

ridad Social.• Reconocer la situación y el impacto de la informalidad laboral en la Segu-

ridad Social del país.• Reconocer la situación actual del Sistema de Seguridad en Salud del

país.• Identificar y comprender los elementos más importantes de la nueva regu-

lación “Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud”.• Reconocer y diferenciar los subsistemas que comprende el Sistema de

Salud del país.• Conocer y valorar la propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma

de la Seguridad Social en el país.

Temas a estudiarTema 5: Situación y análisis del Sistema de Seguridad Social en salud peruano1. Introducción2. Situación del Sistema de Seguridad Social en Salud 3. Descripción y análisis del Sistema de Seguridad Social en salud peruano

Tema 6: La reforma de la Seguridad Social en Salud1. Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en

Perú

4

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Tema 5Situación y análisis del Sistema de Seguridad Social en Salud2 Equipo Técnico ISCOD

1. Introducción

La Organización Internacional del Trabajo, (OIT), en un documento publicado en 1991 de-nominado “Administración de la Seguridad Social” definió la Seguridad Social como:

“La protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la pro-tección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”.

De otro lado, el Convenio número 102 de la OIT sobre la Seguridad Social (norma míni-ma) de 1952, establece el nivel mínimo de las prestaciones de la Seguridad Social y las condiciones para poder acceder a las mismas. Comprende las nueve ramas principales de la Seguridad Social, es decir, asistencia médica, enfermedad, desempleo, vejez, acci-dentes del trabajo y enfermedades profesionales, familia, maternidad, invalidez, y presta-ciones de sobrevivientes.

En el caso de la asistencia médica esta comprende, según el artículo 7 del Convenio 102, todo estado mórbido, cualquiera que fuere su causa y la necesidad de asistencia médica que de ella se deriva. Cubre igualmente la asistencia médica necesaria durante el embarazo, el parto y sus consecuencias. Asimismo, el Estado debe garantizar a las perso-nas protegidas la concesión de asistencia médica de carácter preventivo.

2. Situación del Sistema de Seguridad Social en Salud 2.1. Cobertura: afiliación a seguros de salud

Si bien, para el 2009, el porcentaje de peruanos que no cuentan con ningún tipo de cobertura de salud (ESSALUD, SIS, privado u otro) se redujo a cerca del 38%, el porcentaje sigue siendo uno de los más elevados en América Latina (cuyo promedio de cobertura es 65.9%), compartiendo el sótano de la tabla con Bolivia y Paraguay.

No obstante, la situación sería aún más preocupante pues los datos oficiales son poco confiables debido a la fluctuación de sus cifras y a la aparente contradicción de sus fuen-

47

tes. Para el 2008 los datos ofrecidos por el Instituto Nacional de Estadística (INEI) a través de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) señalaban que cuanto menos la mitad de los peruanos carecían de protección social en salud (58%). Cifra que se muestra muy distante a las alcanzadas el 2009 (37.7%). La razón de ello se debe al crecimiento en más del 100% de los afiliados al Sistema Integral de Salud (SIS): de 18% a 38% en un año.

BAJA COBERTURA, 2009

BAJA COBERTURA, 2008

LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD

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Así, por ejemplo entre finales del 2006 y junio de 2007 los afiliados al SIS se redujeron de 10.4 millones a 4.8 millones, para luego pasar en mayo de 2008 a 8.7 millones de afiliados. Esta “variabilidad” en las cifras oficiales de afiliaciones al SIS no concuerdan con las estimaciones publicadas por ENAHO que para el 2006 calculaba 4.8 millones de afiliados.

Evolución de la cobertura del SIS según cifras oficiales

Año Mes Afiliados Cambio porcentual

2002 Diciembre 8,678,819 -

2005 Diciembre 11,026,607 27,1

2006 Diciembre 10,389,190 -5.8

2007 Junio 4,762,278 -54.2

2007 Diciembre 6,983,157 46.6

2008 Mayo 8,678,819 24.3

Fuente: cifras extraídas de: http//ww.sis.gob.pe/a_estad_cuadr.html

EVOLUCIÓN DE COBERTURA SIS

5.2. Afiliaciones críticasRespecto a la cobertura por sectores, los trabajadores independientes (que no son

profesionales), los trabajadores familiares no remunerados y los de la microempresa son los sectores en que se presenta una menor cobertura.

En el Perú más de la mitad de la PEA ocupada47 son trabajadores independientes no profesionales o aquellos que laboran en negocios familiares (TFNR)48 sin recibir una re-muneración.

47 La Población Económicamente Activa Ocupada, es el total de personas que tienen un trabajo (cualquiera que sea, remunerado o independiente).

48 TFNR, son las siglas de los trabajadores familiares no remunerados.

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Cerca del 90% de los asalariados de la microempresa no están afiliados a ningún siste-ma de salud, dado que es uno de los segmentos donde predomina el empleo informal. Así, de acuerdo al Informe Anual 2008 “La mujer en el mercado laboral peruano” los asalaria-dos no registrados en el sistema de salud ascienden al 64% del total de asalariados en el país, siendo las microempresas de 2 a 5 trabajadores las que registran el mayor nivel de informalidad (85%), seguidas de las microempresa de 6 a 9 trabajadores (81%) y de las pequeñas empresas de 10 a 19 trabajadores (74%).

Por otro lado, de acuerdo a datos del MTPE solo el 18% de trabajadores independien-tes están afiliados a un sistema de salud. Sin embargo, si excluimos de este grupo a los profesionales (trabajadores independientes calificados) y agregamos a los trabajadores que laboran en negocios familiares no remunerados (TFNR), que deberían figurar también como independientes; el porcentaje de afiliación disminuiría ostensiblemente.

Otro de los aspectos delicados en cobertura se aprecia en las diferencias de afiliación entre trabajadores del sector público y del sector privado. Así, mientras la cobertura en el sector público alcanza al 72.2%, en el sector privado solo alcanza al 23.4%. Ello pone en evidencia que los bajos índices de cobertura no son exclusivos de la economía informal. Ello obedece a que muchas empresas evaden las normas que reconocen el derecho de los trabajadores a acceder a la Seguridad Social.

2.3. Deficiente prestación de servicios

Uno de los hechos relevantes para que muchos peruanos no tengan acceso a atención de salud es la barrera económica. De acuerdo a estimaciones el 82% de los que no con-

COBERTURA CASI INExISTENTE EN MYPESAsalariados privados con protección en salud, 2007

Estructura de mercado Número Asalariados Asalariados deasalariadosprivados(a) afiliadosalsistemadesalud alsistemadesalud (b)2/. (b/a) (%)

Microempresa 2220495 351436 15,8

De 2 a 5 trabajadores 1684525 248647 14,8De 6 a 9 trabajadores 535 970 102789 19,2Pequeña empresa 1009919 341445 33,8De 10 a 19 trabajdores 534717 137953 25,8De 20 a 49 trabajdores 475202 203492 42,8Mediana y grande 1318225 953932 72,4De 50 y más trabajadores 1318225 953932 72,4

Total 4548640 1646813 36,2

Considera a Essalud, sis, sEguro privado dE salud, EPS, Seguro de FF.A y PolicialesFuente y elaboración MTPE


50


SECTOR ECONÓMICO Seguro de Salud 1/ 2006 Part.% 2007p/ Part.%Extractiva 100 554 16,1 267 848 27,8Industria 63 407 10,2 99 421 10,3Construcción 5 252 0,8 8 574 0,9Comercio 264 492 42,5 314 849 32,6Servicios 189 241 30,4 273 644 28,4

Total de trabajadores conprotección social (a) 622 947 100,0 964 336 100,0

Total de trabajadores (b) 5 051 294 5 415117

% respecto al total (a)/(b) 12,3 17,81/ Trabajadores afiliados a un sistema de prestaciones de salud privado y públicoNo incluye a trabajadores familiares no remunerados (TFNR)Fuente y elaboración: MTPE

COBERTURA MÍNIMA A TRABAJADORES INDEPENDIENTES

sultaron a un médico o profesional de salud, a pesar de que sintieron la necesidad de hacerlo, dicen haberlo hecho por falta de dinero.

Al ser insuficientes y de mala calidad muchos de los servicios de la Seguridad Social, así como están éstos bajo una administración deficiente, las personas buscan otras alter-nativas de salud más oportunas; las mismas que al estar por fuera del sistema de Seguri-dad Social, si bien satisfacen la necesidad inmediata, al mediano y largo plazo tienen un costo más elevado, lo que las hace finalmente inviables.49

2.4. Cobertura contributiva y recaudación tributariaAsimismo, respecto a la cobertura contributiva se aprecia en la última década un es-

tancamiento en los trabajadores aportantes a pesar de que el número de trabajadores asalariados ha crecido en los últimos años.

Cabe señalar que de acuerdo a nuestro sistema de Seguridad Social en salud, las aportaciones son cotizadas principalmente por los empleadores de acuerdo a un porcentaje retenido a los trabajadores.

De otro lado la contribución a la Seguridad Social en Salud recaudada por el Estado a través de la SUNAT es insuficiente. Ello se debe principalmente al accionar deficiente de la

49 Bajo La Lupa Nº 16, “Seguridad Social”.

51


SUNAT, el cual se evidencia en el indicador “contribución a ESSALUD como porcentaje del PBI” que decreció de 1.4% en 1999 a 1.3% en el 2008, mientras que los indicadores de IGV e IR como porcentaje del PBI crecieron en 35% y 124% respectivamente, entre 1999 y 2008.

2.5. Escaso financiamiento y recaudación insuficiente del Estado

A nivel latinoamericano el Perú ocupa el último lugar de gasto en salud. Siendo el pro-medio de la región 7% del PBI invertido en salud, el Perú solo alcanza al 4.9%, a pesar de ser uno de los países con mayor crecimiento económico. Ello demuestra el bajo interés del Estado en la salud de la población.

Los grandes niveles de crecimiento económico nacional no se reflejan en las asignacio-nes presupuestarias en el sector salud. En el periodo 2004-2008 mientras el PBI creció en un 20%, el porcentaje que de éste se asignó a salud decreció de 1.57% a 1.31%. Es decir a mayor crecimiento de la economía producto del esfuerzo de los trabajadores, más desprotegidos quedan estos en materia de salud.

Asimismo, los aportes que recibe el Seguro de Salud de ESSALUD, se distribuyen en 5.38% para prestaciones asistenciales en salud; 0.58% para financiar las prestaciones económicas y 0.35% para la administración del aseguramiento (incluida la comisión paga-da a SUNAT). A todo ello debemos añadir el grave problema que ha significado el irrespeto a la intangibilidad de estos fondos por parte de los gobiernos de turno, los cuales han

COBERTURA CONTRIBUTIVA: ESTANCAMIENTO

52


usado los fondos de la Seguridad Social en general como su caja chica, colaborando con el problema del desfinanciamiento de la Seguridad Social.

DATO De acuerdo al estudio financiero actuarial de la OIT de mantenerse esta situación “se generaría un resultado económico negativo (déficit operativo anual) a partir del año 2005, que se incrementaría en el tiempo. El actual costo global del Seguro de Salud de 7.27, crecería hasta 8.3% en el 2015”. Dadas estas perspectivas, Essalud ha de darse la tarea de desarrollar accio-nes tendientes a afrontar un panorama futuro económicamente tenso”50.

La insuficiencia de los recursos financieros que el Estado destina a la salud en general y la preocupante situación financiera del Seguro Social de Salud en particular, ocasionan

Extraído de la presentación “Gestión de la Seguridad Social -Salud” EsSalud.

RECAUDACIÓN DE TRIBUTOS

50 DURÁN, Fabio. Estudio financiero-actuarial y de la gestión de ESSALUD Perú: análisis y recomendaciones técnicas. Oficina Internacional del Trabajo, Lima, 2005.

53


FINANCIAMIENTOInsuficiencia de recursos

que el gasto en salud sea financiado en gran medida por las propias familias (“gasto de bolsillo”).

2.6. Inequidad de género en el acceso a la Seguridad SocialLas mayores tasas de desempleo, subempleo y empleo temporal que afectan a las mu-

jeres impiden o limitan su acceso a la Seguridad Social en salud. Las trabajadoras de la economía informal, las trabajadoras del hogar, las trabajadoras rurales y de la industria textil y confecciones, sectores donde las mujeres representan un número significativo, también están desprotegidas porque tienen escasa o nula posibilidad de acceder a la Seguridad Social en salud. Los gastos propios a los que muchas veces se ven obligadas a recurrir estas mujeres agravan la inequidad por cuanto se ha constatado que pueden llegar a ser un 40% superior al gasto de los hombres.

54


3. Descripción y análisis del sistema de Seguridad Social en salud peruano

3.1. ¿Qué dicen las normas?: La Constitución y la “Ley de Modernización de la Seguridad Social” - Ley N° 26790

A nivel constitucional la Carta de 1993 reconoce en su artículo 10 “el derecho univer-sal y progresivo de toda persona a la Seguridad Social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida”. (Subrayado nuestro).

A nivel legal la norma que desarrolla la disposición constitucional es la Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud —Ley Nº 29344— de 2009. Esta ley establece el marco normativo del aseguramiento universal en salud, a fin de garantizar el derecho pleno y progresivo de toda persona a la Segu-ridad Social en salud. La norma en mención complementa la Ley N° 26790 de 1997 (mal llamada Ley de Modernización de la Seguridad Social) la cual regula el funcionamiento del Seguro Social de Salud que es como se brinda principalmente la Seguridad Social en salud en el país. De acuerdo a la nor-ma de 1997 la Seguridad Social en salud se brinda a través de ESSALUD (régimen público) y de las Entidades Prestadoras-EPS de Salud (privado)

El texto constitucional busca la protección ante ciertas contingencias no explicitadas (que serán desarrolladas por ley) y la elevación de la calidad de vida “de toda persona”. Esto parece reafirmarse cuando se dice que se trata de un derecho “universal”, es decir de aplicación a todas las personas sin excepción. Ello por su condición de derecho funda-mental, intrínseco al ser humano por su propia naturaleza.

No obstante, antes de la vigencia de la Ley Marco de Aseguramiento Universal en Sa-lud, si bien la Ley N° 26790 reconocía el principio constitucional de la universalidad del derecho a la Seguridad Social en salud, este tenía una vigencia relativa dado que recogía el derecho al bienestar y garantizaba el libre acceso a las prestaciones de salud51 sola-mente a los asegurados regulares o potestativos, es decir a los contribuyentes, en materia de prevención, promoción, recuperación y subsidios para el cuidado de su salud y bienes-tar social, trabajo y enfermedades profesionales52.

Por lo que para no transgredir el carácter universal del derecho, la Ley N° 26790 se-ñalaba que el Estado a través del Ministerio de Salud debía otorgar atención integral de salud a la población de escasos recursos que no tengan acceso al Seguro Social de Salud u otros regímenes o sistemas. Lo que equivalía a diseñar un sistema en el que los que

51 Artículo 1 de la Ley Nº 26790.52 Artículo 2 de la Ley Nº 26790.

55


53 Último párrafo del Artículo 1 de la Ley Nº 26790.54 ABANTO REVILLA, César. “El derecho universal y progresivo a la Seguridad Social”. Citado por César

Gonzáles Hunt en “La Configuración Constitucional de la Seguridad Social en Pensiones”. En “Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social” Libro Homenaje a Javier Neves. Lima, 2009.

55 Dicho convenio fue ratificado por el Perú en el año 1961, por tanto es de naturaleza obligatoria para nues-tro ordenamiento jurídico interno. La sentencia del Tribunal Constitucional emitida el 17 de agosto de 2009, recaída en el Exp. N° 03561-2009-PA/TC, reconoce de manera explícita a los Convenios OIT como parte del bloque constitucional. Ello significa que los Convenios OIT ratificados por el Perú ingresan a nuestro ordenamiento jurídico con rango constitucional.

56 VIDAL BERMÚDEZ, Álvaro. “Importancia del Convenio N°102 de la OIT en la implementación de una refor-ma solidaria en pensiones”, En “Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social” Libro Homenaje a Javier Neves, Lima - 2009.

contribuían con el financiamiento del seguro social en salud (a través de una cuota de sus ingresos) serían atendidos por ESSALUD o por una Entidad Prestadora de Salud, mien-tras el resto (los de más escasos recursos) serían atendidos por el Ministerio de Salud, sin especificar cómo sería esto y sin asegurar el presupuesto público necesario para que funcione.

Dicha fórmula suponía desde su planteamiento la violación de la naturaleza universal del derecho. Por un lado las entidades del Ministerio de Salud que brindan atención médi-ca no estaban ni están preparadas para la atención de la Seguridad Social. La Seguridad Social en salud tiene una lógica distinta a la atención médica en general. Es decir, la res-ponsabilidad de una Seguridad Social en salud para todos era derivada al Ministerio de Salud sin mayor criterio que el de desvincularse de la carga pesada de la atención de los sectores con menos recursos, los cuales no podían contribuir con el financiamiento del sistema.

Asimismo la misma norma señalaba que esta opción debía ser definida posteriormente mediante normas reglamentarias.53 Lo cierto es que ello no se dio y las propuestas para alcanzar el aseguramiento universal no han sido efectivas. (p.e. el nuevo Seguro Integral de Salud (SIS) no ha supuesto la universalización del derecho, como analizaremos más adelante).

Esta situación era hasta cierto punto tolerada por el propio artículo 10 de la Constitu-ción, el cual afirma que la Seguridad Social (en pensiones y en salud) es de carácter “uni-versal”, pero también “progresivo”. Por ello, a fin de efectivizar el principio de universalidad del derecho, se deberá establecer determinados pasos para habilitar su acceso y asegurar su cobertura total a la población, lo cual se realizará de manera gradual, dependiendo de la situación de cada país.54

3.2. ¿Y a nivel internacional?: el Convenio OIT Nº 102Con todo un Estado social y constitucional de derecho no puede abdicar de sus fun-

ciones. En ese sentido la universalidad del derecho a la Seguridad Social en salud es un deber del Estado conforme lo establece el Convenio N° 102 de la OIT, conocido como Norma Mínima sobre Seguridad Social.55 Este convenio presenta principios y reglas en la construcción de un sistema de Seguridad Social equitativo, eficiente y sostenible a partir de la constatación de la insuficiente cobertura y protección de los sistemas existentes.56

56


Esta norma internacional dispone la responsabilidad del Estado en el logro de condiciones básicas de protección en materia de pensiones y salud, es-pecíficamente en materia de mayor cobertura. Por ello, si bien el acceso a este derecho universal es gradual, esta “progresividad” de acciones por parte del Estado en el acceso a prestaciones sociales “debe expresarse en el planteamiento de políticas de largo plazo, planes verificables periódicamente y metas concretas, medibles y surgidas del consenso”57. Lamentablemente en el Perú ninguno de estos parámetros han sido tomados en cuenta seria-mente, por lo que respecto al aseguramiento universal en salud (proclamado constitucionalmente e internacionalmente) se estaba en deuda. En ese con-texto en marzo del 2009 se emitió la Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud.

3.3. La nueva regulación: La Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud (LAUS)

Dada la insuficiencia del marco normativo para garantizar que el reconocimiento del derecho a la universalidad del seguro social en salud superara lo declarativo, se plantea-ba como evidente una nueva norma que deje atrás este problema.

En ese sentido fueron hasta siete proyectos de ley los que se presentaron en el Con-greso58 entre los que destaca la propuesta presentada por iniciativa ciudadana (10 mil firmas) con el apoyo del Colegio Médico y FOROSALUD. Esta propuesta no fue tomada en cuenta aprobándose el proyecto impulsado por los congresistas del partido del gobierno de turno. De acuerdo al gobierno este proyecto, que se convirtió en ley en abril de 2009, supera este acucioso problema.

No obstante, si analizamos el contenido de la norma su objetivo, el aseguramiento uni-versal en salud, no está garantizado de ninguna manera, como veremos posteriormente.

La nueva norma busca establecer el marco normativo del aseguramiento universal en salud, así como normar el acceso y las funciones de regulación, financiamiento, prestación y supervisión del aseguramiento.59

57 Ibid.58 Proyectos de Ley presentados: a) del Partido Nacionalista-UPP, b) Unidad Nacional, c) Congresista Balta

del Partido Aprista, d) Consejo Nacional de Salud, e) Foro Salud, f) Congresista Wilson del Partido Aprista, g) Colegio Médico del Perú.

59 Artículo 1 de la Ley marco de aseguramiento universal en salud, LEY Nº 29344.

57


De acuerdo a la ley el aseguramiento universal en salud es un proceso que busca que toda la población disponga de un seguro de salud sobre la base de un denominado Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS).60

El PEAS es el listado de los casos que podrán ser asegurables y los servicios garantizados, que como mínimo son financiados a todos los asegurados por las instituciones administradoras de fondos de aseguramiento en salud, sean éstas públicas, privadas o mixtas. Este listado se encuentra especificado en el Plan de Beneficios del PEAS61. La norma señala que este listado se imple-mentará gradualmente.

A continuación pasaremos a desarrollar los aspectos más importantes de esta nueva regulación:

a) Cobertura: La Primera Disposición Final de la Ley marco de aseguramiento universal en salud establece que el proceso de aseguramiento universal en salud empezará por regiones pilotos, adecuándose al criterio de priorizar las zonas de pobreza y po-breza extrema. Sin embargo, de acuerdo al plan de expansión gradual de la cober-tura de asegurados del MINSA esta implementación recién se desplegará a nivel nacional el 2016, siendo las 3 primeras regiones pilotos —Ayacucho, Huancavelica y Apurímac— solo el 5% de la población nacional. Estamos pues ante una progresivi-dad muy lenta y limitada.

De otro lado, las medidas adoptadas no están dirigidas a extender la cobertura de la Seguridad Social. No se han realizado políticas que busquen extender la cobertu-ra de la Seguridad Social a los trabajadores autónomos e independientes. Se trata de programas que no cumplen con los requisitos mínimos de nivel de prestaciones que establece el Convenio 102. Por lo que no solo serían millones los que seguirían legalmente (según los parámetros de la OIT) fuera de la cobertura de la Seguridad Social, si no que muchos trabajadores al entrar a los nuevos regímenes perderían la posibilidad de acceder a una verdadera Seguridad Social.

b) Prestaciones: El artículo 12 de la LAUS establece el Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS) como el conjunto de beneficios y condiciones mínimas asegurables que debe ser financiado por cualquier entidad aseguradora del sistema. La presta-ción de estos beneficios debe garantizar condiciones oportunas y de calidad en la atención.

60 Artículo 2 de la Ley marco de aseguramiento universal en salud, LEY Nº 29344. 61 El Plan de Beneficios del PEAS fue publicado en junio de 2009. Ver: ftp://ftp2.minsa.gob.pe/aus/archivos/

PEAS.pdf

58


Sin embargo, de acuerdo al plan del MINSA de expansión gradual de los beneficios de salud, las prestaciones se cumplirían —en el total planificado— recién el 2016. Al respecto, el proyecto original de aseguramiento universal de salud, la Ley de Asegu-ramiento Universal elaborada por ForoSalud, planteaba que un seguro universal de salud debe cubrir por lo menos el 80% de las causas de enfermedad y muerte. A pe-sar de ello, la actual ley no cubre enfermedades costosas como el cáncer, diabetes, hipertensión, tratamiento de diálisis, etc.

De otro lado, existe un problema con el financiamiento de las prestaciones de las enfermedades de alto costo, ya que de acuerdo al artículo 21 de la ley la atención de estas enfermedades que no están incluidas en el PEAS podrán ser financiadas para la población pobre afiliada al régimen subsidiado y/o semi-contributivo con el Fondo Intangible Solidario de Salud–FISSAL. La ley también advierte que el listado de las enfermedades que serán aseguradas deberá ser definido por el Ministerio de Salud.

No obstante, el FISSAL aún no cuenta con financiamiento, por ello las prestaciones para estas enfermedades no podrán ser atendidas.

c) Financiamiento: El artículo 18 de la ley establece como regímenes de financiamiento el contributivo, el público y el semi-contributivo. Asimismo, la segunda disposición final de la ley señala que será el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) quien deberá transferir los fondos necesarios para el financiamiento de la aplicación de la ley.

Expansión de la prestación de servicios del aseguramiento universal

59


Sin embargo, existen muchas dudas respecto a este financiamiento por parte del MEF, teniendo en cuenta las restricciones que éste ha puesto a lo largo del debate para la aprobación de la ley. Así el proyecto original de ForoSalud proponía como presupuesto mínimo de financiamiento el 0,5% del PBI nacional (aproximadamente 4 mil millones de soles). A pesar de ello el MINSA solo solicitó al MEF 140 millones de soles para la aplicación del PEAS en las regiones piloto, a lo que el MEF aceptó otorgarle solo 40 millones de soles.

Otro ejemplo de los problemas que hacen dudar sobre la capacidad financiera del sistema planteado por la ley es el caso del SIS. Se sabe que este debe más de 100 millones de soles a hospitales y centros de salud por atenciones ya prestadas.

d) Gestión: Respecto a la gestión del sistema de Seguridad Social en salud la LAUS man-tiene la misma dispersión organizativa.

El artículo 7 determina como instituciones administradoras de salud a las mismas ya existentes:1. Seguro Integral de Salud.2. Seguro Social de Salud (EsSalud).3. Sanidades de las Fuerzas Armadas.4. Sanidad de la Policía Nacional del Perú.5. Entidades Prestadoras de Salud (EPS). 6. Compañías de Seguros Privados de Salud.7. Entidades de salud que ofrecen servicios de salud prepagadas.8. Autoseguros y fondos de salud.9. Otras modalidades de aseguramiento públicos, privados o mixtos distintas a las

señaladas anteriormente.

En ese sentido, persiste la dispersión del sistema, “se ratifica la ac-tual estructura de atención en salud y con ello se consagra las des-igualdades, quedando los usuarios a merced de las instituciones ad-ministradoras que han mostrado un sentido rentista en la oferta de servicios y poco interés para modificar el actual estado en el que se desempeñan”62 y no se plantea la existencia de un sistema de salud nacional integrado. Ello se torna aún más preocupante cuando ESSA-LUD persiste en un proceso de privatización de sus servicios.

62 VEGA, Martha y CÁCERES, Jaime, Ley Marco de Aseguramiento Universal: Incidencia del PEAS en la atención de la salud de las Personas Adultas Mayores, Instituto de Investigación y Desarrollo “Ayuda a la Vida” – AYUVI, 2009, p.3.

60


e) La LAUS y la OIT (Convenio 102): La Comisión de Expertos en Aplicación de Conve-nios y Recomendaciones de la OIT señaló en su informe 2010 respecto a la propues-ta de aseguramiento universal en el Perú que:

“la introducción de un sistema de seguro de salud universal podría, si se implementa de manera eficaz, permitir extender la protección de la salud a una parte cada vez mayor de la población. Sin embargo, observa que, a fin de convertir en plenamente operativo el dispositivo del seguro universal de salud, la ley antes citada debería verse complementada por reglamentos técnicos de aplicación que garanticen el respeto de la obligación de afiliación y de cotización, especialmente en lo que concierne a los asalariados de la economía formal, en donde el incumplimiento de la obligación de afiliarse es particularmente elevado; además, se podrían realizar progresos en lo que concierne a los asalariados de la economía informal, los trabajadores inde-pendientes y las poblaciones rurales”.

El mismo informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomen-daciones recordó la obligación de los Estados que han ratificado el Convenio 102 (como el Perú) de “elaborar una estrategia nacional estrechamente vinculada con las políticas sociales, derivada de la responsabilidad general del Estado de garantizar la sostenibilidad y buen funcionamiento del sistema de la Seguridad Social”.

Indicando además que “Llevar a cabo una estrategia nacional de consolidación y de-sarrollo sostenible del régimen de la Seguridad Social permitiría al Estado (…) garantizar la buena administración de los regímenes y permitir la ampliación progresiva de la cober-tura al conjunto de la población”.

3.4. ¿Cómo funciona la Seguridad Social en Salud en el marco constitucional y del Convenio 102 OIT?

Como ya hemos señalado tanto la Ley Nº 26790 y la Ley Marco de Aseguramiento Uni-versal en Salud señalan que el sistema de salud se brinda a través del sector público y del privado a través de cinco subsistemas:

a) El Seguro Social en Salud – ESSALUD;b) El Ministerio de Salud (MINSA) que comprende al Seguro Integral de Salud (SIS); c) Las Sanidades de Fuerzas Armadas (Marina, Aviación y Ejército) adscrita al Ministe-

rio de Defensa; d) La Sanidad de la Policía Nacional del Perú (PNP) adscrita al Ministerio del Interior;

y e) Las instituciones del sector privado: entidades prestadoras de salud (EPS), asegura-

doras privadas, clínicas, etc.

61


3.4.1. Sistema Público

3.4.1.1. ESSALUD: Aseguramiento Regular y Potestativo

Los principales aspectos de este sistema son los siguien-tes:

a) Gestión: El Seguro Social de Salud es gestionado por ESSALUD y otorga cobertura a sus asegurados brindándoles prestaciones de prevención, promoción, recuperación y subsi-dios para el cuidado de su salud y bienestar social, trabajo y enfermedades profesionales de acuerdo a la Ley Nº 26790.

No obstante, la presencia de ESSALUD junto a otros sub-sistemas (cinco en total) ejemplifica la dispersión reinante, y la necesidad de un sistema de salud nacional integrado. No existe una política nacional de protección social por parte del Estado. Se carece de una visión integral de la Seguridad Social, que sitúe a esta dentro del concepto más amplio de protección social, es decir que busque un fin mayor, como es el bienestar general, y como columna vertebral de los derechos humanos. En todo ello abona la actual de dispersión de normas que implica un total de 148 normas referidas a salud.63

Si bien existe la Comisión de Seguridad Social en el seno del Consejo Nacional de Tra-bajo y Promoción del Empleo (CNTPE), como órgano consultivo tripartito del Ministerio de Trabajo, esta no es suficiente para fortalecer el diálogo social y la gestión de políticas de protección social. Ello se debe a que estas instancias carecen de poder de decisión real, así como de la capacidad institucional suficiente.

b) Cobertura:El artículo 3 de la mencionada Ley Nº 26790 señala que son asegurados “los afi-

liados regulares o potestativos”. Son afiliados regulares aquellos trabajadores activos que laboran bajo relación de dependencia, así como los pensionistas; mientras que se considera asegurados potestativos a todas las personas que no trabajan bajo relación de dependencia, cualquiera sea el régimen laboral o modalidad a la cual se encuen-tren sujetos.64

En el primer caso el Seguro Social de Salud es obligatorio para todos los trabajadores, asalariados y en relación de dependencia, que se encuentren en planilla.

63 Según el Compendio Normativo General de Salud de 2009, se incluían 21 leyes, 3 D. Urgencia, 39 D. Supre-mos, 7 R. Supremas, 62 R. Ministeriales, 5 R. SEPS y 11 R. ESSALUD.

64 En ese mismo sentido, el Artículo 24 del Reglamento de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, DECRETO SUPREMO Nº 009-97-SA y la la Ley Nº 27056, Ley de Creación del Seguro Social de Salud (EsSalud) de 1999, la misma que establece en su artículo 4 que el ámbito de aplicación de EsSalud comprende tanto a los trabajadores que realizan actividades dependientes y sus derechohabientes, como a los trabajadores que realizan actividades independientes y sus derechohabientes.

62


En el segundo caso la afiliación es de carácter voluntario, a diferencia de los afiliados regulares. Este seguro potestativo es brindado como seguro independiente + SALUD, y brinda cobertura médica en los Centros Asistenciales de EsSalud a aquellas personas que se afilien voluntariamente (trabajadores independientes, vendedores, amas de casa, etc.) que no son asegurados regulares. Éste puede ser solicitado por una persona sola o con su familia (hijos hasta los 18 años de edad).

El Plan Protección Total (PPT), el Plan Protección Vital (PPV) y el Plan de Emergencias Accidentales (respecto al cual se aprueba la denominación pero no hace referencia en que consiste el mismo ni como se va a implementar) son los tres planes que ESSALUD creó con el Nuevo Seguro Potestativo de enero de 2005. De acuerdo a ESSALUD ambos cubren a los asegurados potestativos de la siguiente manera: El primero ofrece a las per-sonas mayores de 56 años las mismas prestaciones de salud, económicas y sociales de las que gozaban anteriormente. El segundo está a disposición de cualquier persona que de manera voluntaria desee contratarlo. Se diseñó para darle acceso a los asegurados menores de 56 años y sería el seguro más económico del mercado.

A pesar de la existencia de estos mecanismo en la actualidad el nivel de cobertura de ambos no supera el 20% de la población, como ha sido manifestado en el punto 2.1 (Ver Gráfico 1). Una respuesta a ello la podemos encontrar en lo indicado por la Defensoría del Pueblo en su Informe Defensorial N° 93 del 2005.65

En dicho informe la Defensoría del Pueblo señala que ESSALUD en enero de 2005 emitió un comunicado indicando que “debido a la gran demanda y con el fin de optimizar y ordenar el traslado o migración de los asegurados que se encontraban comprendidos en los Regímenes Especiales al Nuevo Seguro Potestativo, éstos deberían inscribirse en los nuevos planes denominados “Plan Protección Total” y “Plan Protección Vital”, según el cronograma publicado”.

Este traslado a los nuevos planes ha generado la reacción negativa de un sector de la población asegurada, expresada a través de los medios de comunicación y de las consul-tas, petitorios o quejas presentadas ante las Oficinas de la Defensoría del Pueblo. Una de las principales causas de este malestar está en relación a la cobertura de los planes y las exclusiones que implica.

En relación a los beneficiarios del Plan Protección Total, el informe de la Defensoría del Pueblo asevera que al haberse excluido a los concubinos y concubinas, así como a los hijos mayores de edad con incapacidad total y permanente para el trabajo, se contraviene lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley N° 26790, afectándose el principio de legalidad y jerarquía normativa.

c) Financiamiento: El Seguro Social de Salud – ESSALUD se financia por medio de los aportes de sus beneficiarios. Así mientras la aportación de los afiliados regulares (traba-

65 Informe Defensorial N° 93, Principales problemas detectados como consecuencia del cierre de los regíme-nes especiales y la creación del nuevo seguro potestativo en ESSALUD, 2005. Ver: http://www.defensoria.gob.pe/inform-defensoriales.php

63


jadores activos) equivale al 9% de la remuneración o ingreso y el de los afiliados regulares pensionistas al 4%, los costos de las aportaciones en el caso de los afiliados potestativos varían de acuerdo a los paquetes de seguro que se ofrecen, los mismos que están determi-nados por la edad del titular y el número de derechohabientes que se desee afiliar, siendo más elevado el costo a mayor edad del afiliado. Si solo se afilia el titular el costo puede variar entre 40 y 140 nuevos soles. En ambos casos las prestaciones que se brindan de-penderán de los períodos de aportación.66

Conforme lo ha indicado la Defensoría del Pueblo en su Informe Defensorial N° 93, ESSALUD estableció que para el caso del Plan PPT el aporte por grupo familiar, tanto para el titular como para el cónyuge, asciende a S/. 60.00 mensuales (incluido IGV). Posterior-mente, ESSALUD indicó que excepcionalmente podrían afiliarse como titulares al PPT, los hijos menores de edad de los ex asegurados de regímenes especiales con enfermedades crónicas determinadas por ESSALUD, cuyo aporte es individual e independiente del aporte de los padres.

En relación al PPV se determinó que el aporte mensual es individual, de acuerdo a la edad del titular y de los derechohabientes, según el siguiente cuadro:

Fuente: Defensoría del Pueblo, Informe Defensorial N° 93, 2005

Adicionalmente, se estableció un copago de S/. 10.00 por cada consulta externa e interconsulta, así como un copago hospitalario equivalente a la tarifa de un día de hospi-talización más I.G.V.

En ese sentido el Informe Defensorial N° 93 ha señalado que las principales críticas recogidas están relacionadas con la percepción de que los costos resultan elevados para un trabajador independiente, siendo ello un grave perjuicio para las economías de los tra-bajadores independientes si desean mantenerse o acogerse a estos planes.

66 De acuerdo a la Ley Nº 26790 los períodos de aportación son los que corresponden a aportes efectivamente cancelados. La cobertura no puede ser rehabilitada con aportes efectuados con posterioridad a la ocurrencia de la contingencia.

Rango de Edad Aporte mensual en nuevos soles (Incluye I.g.V. 19%)Menores de 18 años 40De 18 a 24 años 49De 25 hasta 34 años 68De 35 hasta 49 años 86De 50 hasta 64 años 1 13De 65 a más 140

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Es válido afirmar entonces que este sistema de aportaciones tal y como está diseñado resulta ineficiente. La encrucijada se manifiesta de la siguiente ma-nera: de un lado, las aportaciones potestativas son muy elevadas y por tanto excluyentes; y de otro, estas escasamente cubren los gastos que demandan las atenciones brindadas. Por lo que tomando en cuenta esta situación y considerando que los trabajadores independientes son los de más exiguos recursos y de condiciones laborales más precarias, debería el Estado encon-trar mecanismos de subsidios idóneos para este caso.

Sin embargo ello no asegura de por si la mejora del sistema, dado que uno de los graves problemas ha sido el irrespeto a la intangibilidad de estos fondos por parte de los gobiernos de turno, los cuales han usado los fondos de la Seguridad Social (provenientes de la afiliación regular y potestativa) como su caja chica. Ello sumado a la insuficiencia de recursos financieros que el Estado destina a la salud en general y la preocupante situa-ción financiera del Seguro Social de Salud en particular, ocasionan que el gasto en salud sea financiado en gran medida por las propias familias (“gasto de bolsillo”).

Dicha situación ha sido constatada en un estudio financiero actuarial de la OIT del 2005, en el que se manifiesta que de mantenerse esta situación “se generaría un resulta-do económico negativo (déficit operativo anual) a partir del año 2005, que se incrementa-ría en el tiempo. El actual costo global del Seguro de Salud de 7.27, crecería hasta 8.3% en el 2015”. Dadas estas perspectivas, ESSALUD ha de darse la tarea de desarrollar acciones tendientes a afrontar un panorama futuro económicamente tenso”67.

Otro de los problemas del seguro social de salud es que el alta tasa de evasión de los empleadores a la obligación de afiliar a sus trabajadores. Esta morosidad en el cumpli-miento del pago de los aportes por parte del empleador (sea éste privado o un ente esta-tal) es facilitada por la ausencia de mecanismos de fiscalización y compulsión eficientes, y por la presencia de modalidades de contratación diseñados para el encubrimiento de la relación laboral.

Esta situación, muy difundida en el país, ocasiona que muchos trabajadores no tengan acceso al seguro social y que muchos empleadores no realicen las cotizaciones corres-pondientes. Ello ocurre por la debilidad del marco jurídico que no tipifica y castiga la eva-sión apropiadamente, cuando debería penalizar con severidad el incumplimiento del pago de los aportes, al constituir éste una retención indebida de los recursos de la Seguridad Social.

67 DURÁN, Fabio. Estudio financiero-actuarial y de la gestión de ESSALUD Perú: análisis y recomendaciones técnicas. Oficina Internacional del Trabajo, Lima, 2005.

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d) Prestaciones: En el caso del seguro regular comprende los siguientes conceptos:

u Prestaciones de prevención, promoción y atención de la salud, las cuales son prio-ritarias y tienen como objeto conservar la salud de la población, minimizando los riesgos de su deterioro. Estas son: educación para la salud, evaluación y control de riesgos e inmunizaciones.

u Prestaciones de bienestar y promoción social, que comprenden actividades de pro-yección, ayuda social y de rehabilitación para el trabajo, orientadas a la promoción de la persona y protección de su salud.

u Prestaciones en dinero correspondientes a subsidios por incapacidad temporal y ma-ternidad:

En el primer caso, se otorga en dinero, con el objeto de resarcir las pérdidas económicas de los afiliados re-gulares en actividad, derivadas de la incapacidad para el trabajo ocasionada por el deterioro de su salud. Equivale al promedio diario de las remuneraciones de los últimos doce meses inmediatamente anteriores al mes en que se inicia la contingencia, multiplicado por el número de días de goce de la prestación. Si el total de los meses de afiliación es menor a doce, el promedio se determinará en función al tiempo de aportación del afiliado regular.

En el segundo caso, el subsidio por maternidad se otorga en dinero con el objeto de resarcir el lucro cesante como consecuencia del alumbramiento y de las necesi-dades de cuidado del recién nacido. Se otorga por 90 días, pudiendo distribuirse en los períodos inmediatamente anteriores o posteriores al parto, conforme lo elija la madre, con la condición de que durante esos períodos no realice trabajo remunerado. El subsidio por maternidad se extenderá por 30 días adicionales en los casos de nacimiento múltiple.

u Prestaciones por sepelio, cubre los servicios funerarios por la muerte del asegurado regular, sea activo o pensionista, de acuerdo a las normas que fija ESSALUD.

Adicionalmente, el artículo 11º de la Ley Nº 26790, contempla el derecho especial de cobertura por desempleo. Sin embargo, el término está mal utilizado conforme a los estándares mínimos internacionales (Convenio OIT 102), pues no se trataría de un seguro por desempleo dado que esta disposición solo se refiere a la extensión de la cobertura de la Seguridad Social en materia de salud en caso de desempleo.

Los problemas en la prestación de servicios en este tipo de aseguramiento se pre-sentan en el acceso oportuno y eficiente a los servicios. Se aprecia una prolongada espera de los asegurados para las atenciones de consulta externa, exámenes ra-

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diológicos, ecografías, tomografías, y otros exámenes y procedimientos. A ello se suma las demoras en la programación de las intervenciones quirúrgicas, escasez de material médico, deficiencias en el abastecimiento oportuno de medicamentos y material médico, así como en el acceso oportuno a los subsidios por enfermedad, lactancia y sepelio, etc.

Respecto a la población de escasos recursos, principalmente trabajadores indepen-dientes y de MYPES, así como regímenes laborales especiales (agrarios, contratos administrativo de servicios, etc.), la situación es más delicada. Estos trabajadores reciben menores servicios en salud y cuentan con sistemas abiertamente discri-minatorios e inconstitucionales. Un ejemplo de ello es el SIS, el cual ofrece cubrir solo la cuarta parte de los riesgos de salud de forma gratuita, como veremos más adelante.

En el caso del seguro potestativo las prestaciones son determinadas en función del tipo de afiliación, es decir de los distintos paquetes que se ofertan, siendo en todos los casos menores que la cobertura regular. En términos generales se brindan las siguientes prestaciones:

• Atención médica, ambulatoria, hospitalaria y de emergencia.

• Medicamentos e insumos médicos (según oferta).

• Ayuda al diagnóstico (según oferta).

• Atención por maternidad, que incluye control de la estación del parto, puerperio y atención del recién nacido, siempre que la gestante se encuentre afiliada al momen-to de la concepción.

• Prestaciones de prevención y promoción de la salud.

• Cobertura de enfermedades preexistentes siempre que estén dentro del Plan Míni-mo de Atención.

Los problemas se observan al analizar de manera independiente cada plan del seguro potestativo. Según afirma la Defensoría del Pueblo en su citado informe, mientras el PPT otorga cobertura a enfermedades de la capa simple y compleja, el PPV sólo cubre las enfermedades del Plan Mínimo de Atención, por lo tanto no tienen cobertura las enfer-medades de capa compleja que no se encuentran comprendidas en dicho listado, tales como las enfermedades oncológicas, reumatológicas, hemodiálisis y diálisis peritoneal en programa, VIH/SIDA, trasplante de órganos y tejidos, trastornos mentales y del comporta-miento (trastornos neuropsiquiátricos), entre otras. Por otro lado, el PPV tampoco brinda prestaciones económicas (sepelio), ni sociales.

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¿Qué es la Capa Simple?La legislación vigente ha hecho una división de carácter epidemiológico so-bre los posibles daños o enfermedades que pueden tener los asegurados, formando dos grupos:

La capa simple es un listado de las enfermedades, de mayor frecuencia y menor complejidad, definidas en el anexo 1 del reglamento de la Ley N° 26790. Básicamente comprende consulta ambulatoria, parto normal y cirugía de día.Mientras las enfermedades de Capa Compleja son complicadas e infrecuen-tes, y requieren de mayor medicación, equipos, hospitalización o largo tiempo de tratamiento para su curación.

Dichas diferencias suponen uno de los principales problemas del seguro potestativo, pues discrimina a los usuarios del plan PPV, vulnerando el principio-derecho de igualdad y universalidad recogidos en el Convenio 102 y por ello vinculante a nuestro ordenamiento a nivel constitucional. Al respecto la sentencia del Tribunal Constitucional emitida el 17 de agosto de 2009, recaída en el Exp. N° 03561-2009-PA/TC, reconoce de manera explícita a los Convenios OIT como parte del bloque constitucional (ya no solo en virtud de la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución). Ello significa que los Convenios OIT rati-ficados por el Perú ingresan a nuestro ordenamiento jurídico con el máximo rango posible, el constitucional.

3.4.1.2. El SIS y sus problemas

El SIS fue creado el año 2001 mediante la Ley Nº 27657 como un organismo público descentralizado adscrito al MINSA con la misión de administrar los fondos destinados al financiamiento de prestaciones de salud. El SIS fue el resultado de la integración de dos iniciativas anteriores: el Seguro Materno-Infantil (SMI) y el Seguro Escolar Gratuito (SEG).

Se financia con recursos del tesoro público y brinda atención a través de la red de establecimientos del Estado, así como mediante otras entidades públicas o privadas que cuenten con convenios para tal efecto.

El SIS tiene como objetivo proteger la salud de los peruanos que no cuentan con un seguro de salud, priorizando en aquellas poblaciona-les vulnerables que se encuentran en situación de pobreza y pobreza extrema, pero de acuerdo con la disponibilidad presupuestaria.

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a) Cobertura: Desde su creación la cobertura del SIS ha ido ampliándose, así el Decreto Supremo N.º 003-2002-SA, modificado por el Decreto Supremo Nº 002-2004-SA, incorpo-ró como prioridad las prestaciones agrupadas en los planes de beneficios: Plan A, de 0 a 4 años; Plan B, de niño y adolescente de 5 a 17 años; y Plan C, de las gestantes. Mediante Resolución Ministerial Nº 1090-2002-SA/DM se incorporó prestaciones de salud para los adultos en estado de extrema pobreza sin seguro de salud en situación de emergencia.

En este sentido, las acotadas normas legales priorizan a la población materno infantil, a los adolescentes y a los adultos en extrema pobreza sin seguro; asimismo, incorporaron un componente de aseguramiento semicontributivo denominado Plan G, dirigido a grupos poblacionales con limitada capacidad adquisitiva (“mototaxistas”, por ejemplo).

No obstante, en el año 2007 el SIS inició un proceso de reorganización establecido en el Decreto Supremo 04-2007-SA, ampliando la cobertura del SIS al conjunto de la po-blación no asegurada, mediante dos componentes: el subsidiado, para la población más pobre, y el semisubsidiado para la población con limitada capacidad de pago.

Sin embargo, a pesar de la apertura en los parámetros de cobertura —de acuerdo a lo sancionado en las normas prácticamente cualquiera que no tenía protección en salud podría afiliarse al SIS—, el número de personas sin ninguna protección en salud sigue siendo muy elevado: entre 40 y 60% de la población según las ambiguas cifras oficiales correspondientes al 2009 y al 2008 respectivamente (Gráficos 1 y 2). La variación de los datos oficiales, como ya hemos señalado, se debe a la fluctuación de las cifras de creci-miento de la afiliación del SIS: 18% para el 2008 y 38% para el 2009. Consideramos que en ambos casos las cifras son bajas teniendo en cuenta la amplia oferta del SIS.

Otro problema encontrado son los criterios por los cuales se mide la pobreza o extrema pobreza para acceder al régimen subsidiado del SIS. Así no solo hay problemas metodo-lógicos respecto a la ausencia o insuficiencia en la medición de las dimensiones subje-tiva y objetiva, monetaria y no monetaria de la pobreza68; si no que hay cuestionamiento respecto a la intencionalidad política de presentar menores niveles de pobreza en las estadísticas oficiales.

De acuerdo a datos del INEI publicados el 2009 la pobreza ha disminuido en el país de 39.3% a 36.2%, por lo que la cantidad de subsidios al SIS como obligación del Estado, también sería menor. No obstante se ha cuestionado estas cifras dado que la pobreza debe tomar en cuenta otras variables como el sexo del jefe de familia, número de niños en un hogar, acceso a la identidad nacional, hogares sostenidos por madres solteras, acceso a salud, educación de los jefes de familia, combustible utilizado para cocinar, etc.

68 Hay varios métodos para medir la pobreza, por ejemplo el método de la Línea de Pobreza (LP) consiste en la estimación del costo de una canasta básica de alimentos y servicios para la familia. El grado de pobreza estará en relación a la capacidad o no de poder comprar estos bienes y servicios con el ingreso de la familia. Pero también existe un método más profundo de medición de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), que toma en consideración un conjunto de indicadores relacionados con necesidades básicas estructurales (Vivienda, educación, salud, infraestructura pública, etc.) que se requiere para evaluar el bienestar.

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Existe pues no solo un problema en la conceptualiza-ción de pobreza si no en la calificación de pobreza que efectúa el SIS al momento de decidir la afiliación. Esta se hace mediante un ficha de evaluación socioeconómica adecuada, y con la capacidad de ser modificada, por el SIS de manera autónoma, según lo establece el artículo 6 del Decreto Supremo 04-2007-SA. La autonomía del SIS en este aspecto puede resultar arbitraria, más aún si ya existen, de manera general, cuestionamientos a los criterios oficiales para definir la pobreza en el país.

Así son frecuentes los testimonios de quienes denun-cian haberse quedado fuera del régimen de subsidios del SIS por declarar que poseen electrodomésticos en sus hogares o que pagan a tiempo los servicios básicos públicos.

Por tanto, el componente de subsidio total del SIS no asegura un sistema de cobertura suficiente para los sectores de la población que de otra forma no podrían tener acceso a la protección social en salud. Ocasionando ello una vulneración al principio-derecho de igualdad y el principio de universalidad (artículos 13 y 14), dado que generan una discrimi-nación respecto al resto de la población que tiene acceso al seguro social de ESSALUD; e incumpliendo los estándares mínimos establecidos por el Convenio Nº 102 de la OIT para ser considerado dentro de la Seguridad Social.

b) Financiamiento: De acuerdo al artículo 34 de la Ley Nº 27657, ley que crea el SIS al regular las funciones del Ministerio de Salud, constituye recurso financiero del MINSA, en-tre otros, los recursos ordinarios asignados en el Presupuesto de la República. Estos recur-sos serán otorgados por el Ministerio de Economía y Finanzas. Por tanto, el SIS depende económicamente del mismo mecanismo, aunque también de las contribuciones mínimas del régimen semisubsidiado.

En efecto conforme al artículo 2 del Decreto Supremo 04-2007-SA el SIS tiene los si-guientes componentes: Componente Subsidiado, dirigido a la población de pobreza y po-breza extrema que no cuenta con seguro de salud y componente Semisubsidiado, dirigido a la población con limitada capacidad de pago, que no cuenta con un seguro de salud.

El artículo 4 de la citada norma señala que el pago de las aportaciones en el último caso es como sigue:

Afiliación Individual:

u Con una aportación mensual de S/. 10,00 (diez y 00/100 nuevos soles) dirigido a personas con ingresos mensuales menores a S/. 700,00 (setecientos y 00/100 nuevos soles).

u Con un aporte mensual de S/. 20,00 (veinte y 00/100 nuevos soles) a quienes

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perciban ingresos mensuales iguales o mayores de S/. 700,00 (setecientos y 00/100 nuevos soles) hasta S/. 1 000,00 (un mil y 00/100 nuevos soles).

Afiliación Familiar:

u Con una aportación mensual de S/. 30,00 (treinta y 00/100 nuevos soles) dirigi-do a las familias con ingresos mensuales familiares menores a S/. 1 000,00 (un mil y 00/100 nuevos soles).

Sin embargo, los problemas de un paulatino desfinanciamiento se van haciendo evi-dentes en el SIS. Los subsidios prometidos por el Estado son insuficientes, de acuerdo a las organizaciones sindicales el Estado destina para el aseguramiento a través del SIS un gasto per cápita de $10 dólares al año69.

Este desfinanciamiento ha sido tratado en diversas denuncias periodísticas, las mis-mas que aseguran que el SIS debe 2 millones de soles en Ucayali, 8 millones de soles en Loreto, además de las críticas que existen en relación a la administración de los recursos: sobrepoblación de personal administrativo y falta de personal médico y enfermeras (por ejemplo 2 enfermeras para atender a 43 pacientes hospitalizados en un solo servicio).70

69 Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en el Perú, 2007, p. 41.70 Ver: http://www.proycontra.com.pe/2010/02/23/%E2%80%9Cen-abril-nos-deben-pagar-deuda-del-

sis%E2%80%9D.pro,

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La situación no es distinta en el Hospital de Chiclayo donde de acuerdo a su director, Pablo Purizaga, “Esta-mos al borde del colapso. El SIS nos debe S/.250.000. Nos traen pacientes, pero no nos dan el dinero para atenderlos”. De la misma preocupación es Óscar Reque-na Ramírez, director del hospital Santa Rosa de Piura, quien señaló que el SIS les debe S/.400.000.71

c) Prestaciones: Anexo al Decreto Supremo 04-2007-SA se encuentra el listado priorizado de intervenciones sanitarias, el cual especifica las prestaciones que se brindarían a través de este seguro, dentro de las cuales se encuentran la de caries dental, infecciones respira-torias agudas, condiciones médicas agudas del aparato digestivo, etc. Sin embargo el SIS ofrece cubrir solo la cuarta parte de los riesgos de salud de forma gratuita. No cubre enfermedades costosas como el cáncer, diabetes e hiper-tensión, insuficiencia renal (diálisis)72, etc. Ni tampoco brinda atención fuera del territorio nacional.

Asimismo, el artículo 5 del Decreto Supremo 04-2007-SA dispone que el acceso a la protección en el caso de enfermedades de alto costo para el régimen semisubsidiado será a través del pago de una aportación, la misma que aún no ha sido definida.

71 Ver:http://elcomercio.pe/impresa/notas/hospitales-norte-estan-punto-quebrar-deudas-sis/20090520/28885172 Ver: http://www.larepublica.pe/archive/all/larepublica/20100412/20/node/260465/todos/13

¿Quiénes son considerados trabajadores de microempresas?Aquellos trabajadores que laboran en empresas con las siguientes característi-

cas de acuerdo al Decreto Legislativo 1068 de 2008:

Tipo de Empresa Trabajadores Ventas Brutas AnualesMicroempresa De 1 hasta 10 Hasta el monto máximo de 150 UIT (S/. 532,500)

Se puede decir que las prestaciones brindadas no cumplen con los estándares mínimos establecidos por el Convenio Nº 102 de la OIT para ser considerado dentro de la Seguridad Social, al vulnerar el principio-derecho de igualdad y el principio de universalidad (artículos 13 y 14), dado que generan una discriminación en relación a los afiliados al seguro social de ESSALUD.

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En consideración a todo ello, las disposiciones jurídicas que regulan el SIS contravie-nen lo dispuesto por el Convenio Nº 102 de la OIT, ratificado por nuestro país y por ende la Constitución.

3.4.1.3. Seguridad Social en Salud de los trabajadores del régimen MYPE

En el caso de los trabajadores de la microempresa estos se afiliarán al régimen espe-cial de salud creado por la nueva ley MYPE (Decreto Legislativo 1086), que no es otro que el componente semi-subsidiado del SIS; y de manera excepcional al seguro regular vía el régimen contributivo de ESSALUD.

La ley MYPE permite la afiliación al SIS de los trabajadores y con-ductores de la microempresa, así como sus derechohabientes (hijo menor de edad o mayor de edad incapacitado y al cónyuge o con-viviente). No obstante, el artículo 39 del reglamento de la ley dispo-ne que el microempresario puede optar por afiliarse y afiliar a sus trabajadores como afiliados regulares del Régimen Contributivo de ESSALUD (cosa que estaba establecida en la ley MYPE anterior, Ley Nº 28015, de manera obligatoria), e indica que en este caso, el microempresario asume el íntegro de la contribución respectiva.

El conductor debe pagar un aporte mensual por cada trabajador afiliado, equivalente a la mitad del aporte mensual total del SIS, la otra mitad la paga el Estado. Según artículo 43 del Reglamento de la Ley MYPE: el periodo de latencia es de 3 meses (régimen regular es 12 meses), la morosidad del conductor elimina el derecho al trabajador.73

La novedad aquí radica en que al generar la nueva ley MYPE la posibilidad de afiliarse al SIS, ahora los trabajadores de las MYPE verán más restringidas sus posibilidades de acceder al seguro social regular de ESSALUD. Ello dado que los conductores tienen la posibilidad de elegir entre uno y otro, pero si eligen el seguro de ESSALUD deberán cubrir el total de las aportaciones, a diferencia del caso del SIS.

Con ello el poder de decisión del tipo de seguro no estará a cargo de cada trabajador, en la práctica éste ya no cuenta con su derecho de participar en la elección.74

De otro lado al no existir disposición específica sobre la cobertura del Seguro Comple-mentario de Trabajo de Riesgo, los trabajadores de la microempresa quedan excluidos de éste. Suponiendo ello una nueva violación al principio-derecho de la igualdad, consagrado en la Constitución y el Convenio Nº 102 de la OIT.75

73 SÁNCHEZ REYES, Christian. “El nuevo sistema de protección social para los trabajadores de la microe-mpresa en el marco de la constitución y el convenio 102 de la OIT”. En: Temas centrales del derecho del trabajo del siglo XXI, 2009. p. 369.

74 SÁNCHEZ REYES, Ob. cit. p. 365.75 SÁNCHEZ REYES, Ob cit. p. 366.

73


Otro aspecto relevante al SIS en la ley MYPE es su financiación. De acuerdo a la 3ª Disposición Complementaria Final del Reglamento de la ley MYPE la implementación del SIS se sujeta a los créditos presupuestarios de acuerdo a la normativa presupuestaria vigente.

Por último, respecto a las prestaciones brindadas se elimina el derecho a los traba-jadores de las microempresas la posibilidad de acceder a las prestaciones económicas: subsidios por maternidad e incapacidad temporal.76

3.4.1.4. Seguridad Social en Salud de los trabajadores de otros regímenes

Entre otros regímenes consideramos importante mencionar los casos de los trabaja-dores regulados por el régimen del Decreto Legislativo 105777 (Contrato Administrativo de Servicio-CAS), el seguro social agrario y la actividad acuícola.

76 SÁNCHEZ REYES, Ob. Cit. p. 371.77 El DL 1057 fue promulgado el 2008 por el Ejecutivo como parte del paquete normativo de adecuación del

orden jurídico interno a las disposiciones del TLC con EEUU. Estas normas han sido cuestionadas por su carácter inconstitucional.

En materia de Seguridad Social el artículo 6.4 del D.Leg. 1057 dispone la afilia-ción obligatoria al régimen contributivo de ESSALUD. La contribución mensual es de cargo de la entidad contratante, que debe declararla y pagarla. A estos efectos, la contribución tiene como base máxima el equivalente al 30% de la UIT vigente en el ejercicio por cada asegurado. Ello quiere decir que para el año de promulgación del D.Leg. 1057 (2008), cuando el valor de la UIT era S/.3 500 el monto base para la con-tribución tenía el ingreso tope de S/.1 050; por encima del cual aplicaba la restricción del 30% de la UIT y era subvencionado por el Estado.

Proyección comparada de la recaudación anual por aportaciones de EsSalud en el caso de los CAS: D.L: 1057 y sin tope del 30%

Recaudación Anual EsSalud N° Titulares Dl 1057 Sin Tope Diferencia Aportantes 30% UIT

Rango de Ingresos

Menores a S/.550.00 70.000 41.58MM 41.58MM 0.00MM

Entre a S/. 550.00 y S/. 1,050.00 23,000 19.00 MM 19.00 MM 0.00MM

Más de S/. 1,050 47,000 53.30 MM 163.14 MM 109.84 MM

Total 140,000 113.88MM 223.72 MM 109.84 MM

Fuente: Información proporcionando por la Presidencia del Consejo de Ministros y Ministerio de Econo-mía y Finanzas

Extraído de la presentación “Gestión de la Seguridad Social-Salud”, CHANAMÉ Zapata, César., ESSALUD, 27 de octubre de 2009.

74


Respecto al régimen laboral CAS, los más de 100 mil servidores del sector público bajo esta modalidad tienen un régimen especial que no los reconoce como trabaja-dores —a pesar de que lo son— y les otorga menores de-rechos en comparación con el resto de los trabajadores (régimen laboral privado, D.Leg. 728 y régimen laboral público, D.Leg. 276).78

Ello supone que el Estado subvenciona parte de las aportaciones en aquellos casos donde los ingresos son más altos. Lo cual es una contradicción si de lo que se trata es ayudar a los sectores de más escasos recursos.

Involucra además un problema de financiamiento, pues el ingreso dejado de percibir por la restricción de la base imponible (30% UIT) hace necesario un subsidio por parte del Estado de más de S/. 109 millones anuales, generando un resultado económico-financiero deficitario, estimado para el 2009 en S/. 25 millones, tal y como se observa en el siguiente gráfico extraído de una presentación de ESSALUD.

Asimismo, el artículo 9 del Reglamento del D.Leg. Nº 1057 establece que están com-prendidos los derechohabientes a los que se refiere la citada Ley Nº 26790.79

En cuanto a las prestaciones estas son efectuadas según lo establecido por el artículo 9º de la Ley Nº 2679080, la que incluye prestaciones en dinero por incapacidad temporal y maternidad.

En lo referente a la posibilidad de que un trabajador bajo el régimen del CAS pueda afiliarse a una EPS, no existe ninguna prohibición normativa, por lo que cualquier traba-jador del CAS podría estar afiliado. De otro lado, algunos medios de comunicación han recogido denuncias sobre los problemas en la gestión de la prestación de servicios a los trabajadores del CAS, se ha dicho que cuando van a los centros médicos de la Seguridad Social deben llevar sus contratos y solo serán atendidos recién cuando se realicen las verificaciones del caso.81

78 Entre ellos: 15 días de vacaciones, no reciben gratificaciones en Navidad ni en Fiestas Patrias, tampoco el bono de escolaridad, uniformes, la Compensación por Tiempo de Servicios, CTS. No tienen acceso al CAFAE y están vetados para acceder a becas o al pago de cursos de especialización en universidades o institutos, pago de horas extras, etc.

79 Artículo 3º de la Ley Nº 26790.- (…) Son derechohabientes el cónyuge o el concubino a que se refiere el Art. 326, del Código Civil, así como los hijos menores de edad o mayores incapacitados en forma total y permanente para el trabajo, siempre que no sean afiliados obligatorios. La cobertura de los hijos se inicia desde la concepción, en la atención a la madre gestante.

80 Artículo 9 de la Ley Nº 26790.- Las prestaciones del Seguro Social de Salud son determinadas en los reglamentos, en función del tipo de

afiliación, pudiendo comprender los siguientes conceptos: a) Prestaciones de prevención, promoción y atención de la salud. b) Prestaciones de bienestar y promoción social. c) Prestaciones en dinero correspondientes a subsidios por incapacidad temporal y maternidad. d) Prestaciones por sepelio. (…)81 http://www.larepublica.pe/al-margen/17/01/2010/y-si-estuvieran-los-congresistas-en-el-cas

75


En el caso del Seguro Social Agrario el numeral 9.2 del artículo 9 de la Ley Nº 27360, Ley que aprueba las normas de promoción del sector agrario, dispone que el aporte men-sual al seguro de salud para los trabajadores de la actividad agraria, a cargo del emplea-dor, será de 4% de la remuneración en el mes por cada trabajador, mientras que para el resto de trabajadores afiliados regulares es del 9%. El Reglamento de dicha ley indica que tratándose de trabajadores independientes el aporte es de cargo del propio trabajador y será equivalente al 4% de la remuneración mínima vital. Todo ello implica que el Estado subvencione el denominado Seguro de Salud Agrario.

Extraído de la presentación “Gestión de la Seguridad Social-Salud”, ESSALUD.

Descripción Total Dependiente IndependienteI. Ingresos 62.9 54.5 8.4

II. Egresos 212.2 171.9 40.3

Gasto en Salud 200.5 162.4 38.2

Gasto en Prest. Económicas 9.63 7.72 1.91

Gasto Administrativo 2.1 1.8 0.3

III. Resultado (I)-(II) -149.3 -117.4 - 31.9

IV. Siniestralidad (II/I) 337% 315% 479%

V. Tasa de equilibrado 13% 13% 19%

Resultado de Operación del Seguro de Salud Agrario: 2008(En millones de nuevos soles)

El problema es que actualmente el fondo del Seguro de Salud Agrario no es financieramente autosostenible. Los resultados financieros muestran un déficit acumula-do a diciembre de 2008 de S/.614 millones, correspon-diendo solo al año 2008 S/.149 millones.

El artículo 29 de la Ley Nº 27460, Ley de Promoción y Desarrollo de la Acuicultura, incorporó al Seguro Social de Salud de los trabajadores de la actividad agraria a los trabajadores de la actividad acuícola. Por lo que, el aporte mensual al Seguro Social de salud para estos tra-bajadores es también de cargo del empleador en razón al 4% de la remuneración del mes por cada trabajador y tratándose de trabajadores independientes el aporte de cargo del propio trabajador es del 4% de la remunera-ción mínima vital.

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3.4.2. Sistema PrivadoConforme al artículo 2 de Ley N° 26790 el Seguro Social de Salud puede ser brindado

también por las Empresas Prestadoras de Servicios-EPS. Éstas ofertan diversos planes a las que pueden acceder tanto trabajadores dependientes como independientes.a) Cobertura: En el caso de las EPS, es obligación de estas admitir la afiliación de las

personas que lo soliciten.82 Así pueden estar bajo esta cobertura los trabajadores acti-vos que laboran bajo relación de dependencia o en calidad de socios de cooperativas de trabajadores, cualquiera sea el régimen laboral o modalidad a la cual se encuen-tren sujetos y sus derechohabiente; como pueden afiliarse también los trabajadores independientes, aquellos que no están sujetos a una relación de subordinación ni reciben como contraprestación una remuneración.

Para los dependientes, la afiliación es como asegurados regulares. Mientras que para los independientes, estos se afilian a las EPS bajo la modalidad de asegurados po-testativos, solicitando el plan de salud potestativo que desee y comprometiéndose a pagarlo de forma independiente. Estos planes pueden ser diversos y dependerán del contrato suscrito entre ambas partes,83 siendo siempre de carácter voluntario al igual que en el caso de EsSalud.84

Las condiciones pactadas entre el asegurado (dependiente o independiente) y la EPS están determinadas en los planes de salud, los cuales incluyen coberturas, exclusio-nes, copagos, establecimientos, plazos de vigencia y aportes del trabajador.

b) Financiamiento: El sistema de salud prestado por las EPS se financia con los aportes de los afiliados, estos aportes corresponden al plan elegido por cada afiliado y serán pagados como contraprestación por el otorgamiento de la cobertura obligatoria por la parte empleadora.

c) Prestaciones: Para el caso de los trabajadores dependientes, a pesar de estar bajo la modalidad de asegurados regulares, las EPS tienen únicamente la obligación de otor-gar por lo menos las prestaciones correspondientes a la Capa Simple y los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales no comprendidos en el Seguro Complemen-tario de Trabajo de Riesgo. Las partes podrán contratar coberturas adicionales a la cobertura obligatoria, las mismas que son de naturaleza voluntaria. Las coberturas adicionales se regirán conforme a las reglas que pacten las partes. Los asegurados regulares a las EPS tiene cobertura además a prestaciones preventivas y promocio-nales.

82 Reglamento de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, DECRETO SUPREMO Nº 009-97-SA. Artículo 63.- Es obligación de las EPS admitir la afiliación de las personas que lo soliciten. Así mismo, en ningún caso la EPS podrá negar a un asegurado el acceso a la infraestructura contemplada en el Plan de Salud elegido.

83 Artículo 27 del Reglamento de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, DECRETO SU-PREMO Nº 009-97-SA.

84 Artículo 25 del Reglamento de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, DECRETO SU-PREMO Nº 009-97-SA.

77


Existe una cobertura obligatoria que debe otorgar cada EPS para los trabaja-dores independientes, esta comprende un plan mínimo que involucra también únicamente la capa simple.85 Sin embargo se diferencia del régimen regular en la cobertura de las prestaciones de prevención y promoción de la salud, las cuales no son obligatorias y se podrán contratar adicionalmente. Lo cual implicaría una nueva discriminación.El problema de la prestación de salud limitada a la llamada capa simple gene-ra que ESSALUD asuma los casos complejos que no pueden asumir las EPS, así aquella institución presta servicios al 37% de la población trabajadora asegurada en las EPS.

De otro lado, se encuentran excluidas de la cobertura obligatoria en ambos casos: las prestaciones económicas, salvo pacto en contrario, los accidentes de trabajo y enfer-medades profesionales cubiertos por el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, todo daño derivado de la autoeliminación o lesiones autoinfligidas. Estas limitaciones implican una discriminación respecto a las prestaciones otorgadas en el régimen públi-co suponiendo ello violación al principio-derecho de igualdad y el principio de universa-lidad contraviniendo ello el Convenio 102 y la Constitución.

Cabe señalar que la Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud-SEPS es el organismo público descentralizado del Sector Salud, encargado de autorizar, regular y supervisar el funcionamiento de las EPS, cautelando el uso correcto de los fondos resguardo de los derechos de los asegurados.86

85 Artículo 26 del Reglamento de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, DECRETO SUPRE-MO Nº 009-97-SA.

86 Artículo 14 de la Ley N° 26790

78


Tema 6La reforma de la Seguridad Social en Salud87

2 Equipo Técnico ISCOD

Para implementar una política social coherente, que pretenda combatir la pobreza y la exclusión social, es necesario una clara política por parte del Estado promo-

tora de la Seguridad Social. En este sentido las centrales sindicales consideran “que para combatir la pobreza y reducir la exclusión social es necesario diseñar y poner en práctica una política de Seguridad Social que garantice a los trabajadores (as) el respeto a este derecho y el acceso progresivo de todos/as los/as ciudadanos/as a la Seguridad Social”88.

De esa misma opinión es la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, la cual en su Informe del 2010 señaló “que los diferen-tes componentes del sistema de Seguridad Social del Perú no dan efecto a ciertos principios comunes de los convenios internacionales de Seguridad Social ratificados por el país”89.

Indicando que el sistema de Seguridad Social del Perú incumplía los principios de:

• La financiación colectiva de las prestaciones; • La gestión democrática y transparente de las instituciones de la Seguridad

Social; • El abono de las prestaciones durante toda la contingencia, y • La garantía de una tasa mínima de prestaciones.

1. Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en Perú:

Las cuatro centrales sindicales mayoritarias (CGTP, CUT, CTP y CATP) presentaron el 2007 una propuesta integral en Seguridad Social para revertir el déficit imperante en derechos de esta materia y ante la ausencia de una política que los promueva por parte del Estado. Las deficiencias que se buscaban superar han sido analizadas a

87 Elaborado sobre la base de la Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en Perú.

88 CGTP, CUT, CATP y CTP. Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en Perú. Lima, 2007. p. 7

89 Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe para la Conferencia Inter-nacional del Trabajo, 99.ª reunión, 2010.

http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_123426.pdf

79


lo largo de este texto: baja cobertura y discriminación en el aseguramiento de traba-jadores independientes y de microempresas; prestaciones deficientes, incompletas y con una clara barrera económica para los más pobres; ausencia de financiamiento sostenible y caos en la gestión; así como la ausencia de mecanismos que permitan la participación democrática de los actores involucrados.

Las centrales manifiesta en su propuesta que:“un nuevo sistema de Seguridad Social busca respuestas y soluciones ante el pa-

norama descrito, para que a través del diálogo social se de un impulso decidido a una Política de Estado en Protección Social, buscando que el Estado cumpla con sus obli-gaciones de mejorar, ampliar y garantizar la Seguridad Social”. Dotando “al sistema de mecanismos de participación democrática de los trabajadores y asegurados en la administración, gestión, seguimiento y control de la Seguridad Social”.90

Las centrales diseñan una propuesta de Política Nacional de Seguridad Social que asegure la universalización de la cobertura y la prestación solidaria de los servicios en los diversos subsistemas de salud, con un régimen de Seguridad Social básico de naturaleza pública y obligatoria, con financiamiento y prestaciones contributivas y no contributivas, que sancione con eficacia la morosidad y la evasión en el aseguramien-to.91

La propuesta involucra una reforma integral de la Seguridad Social, que en materia de salud plantea un sistema con dos pilares:

“un primer pilar solidario compuesto por el régimen contributivo de aseguramiento en salud, de afiliación obligatoria para todos los trabajadores activos y con aporta-ciones de empleador y trabajador; y un segundo pilar formado por un régimen no contributivo de aseguramiento en salud financiado directamente por el Estado, vía recursos fiscales, que permitirá extender la cobertura en salud a amplios sectores de la población en condiciones de pobreza”. 92

En el régimen contributivo las aportaciones estarían en función de la capacidad contributiva de los trabajadores asalariados o independientes, medida por los sa-larios o ingresos devengados. Para los trabajadores de ingresos bajos se fijaría una cuantía básica de aportes y topes a los aportes para los trabajadores de mayores ingresos. Los aportes del trabajador serían de 6% y los del trabajador del 3%.

En el régimen no contributivo las centrales sindicales proponen la conformación de un Régimen No Contributivo de Aseguramiento en Salud y que contará con su res-pectivo Fondo. Este fondo sería independiente y autónomo, con la participación de los Gobiernos Regionales en su ejecución regional.

90 CGTP, CUT, CATP y CTP. Ob. Cit. Lima, 2007. p. 791 Ibid. p. 892 Ibid. p.8

80


Las prestaciones en el régimen contributivo serían conforme a un Plan de Seguro Regular para trabajadores asalariados. Mientras que un Plan Básico de Salud de bajo costo se brindaría a independientes y otros de manera gradual.

Para el régimen no contributivo las prestaciones serían a través del Plan Básico de prestaciones en salud para estandarizar un primer nivel de atención con enfoque de atención primaria.

Objetivos del Nuevo Sistema de Seguridad Social u Mayor presupuesto público.

u Eliminación de la desigualdad en cobertura y prestaciones.

u Mejora de la administración y control de recursos.

u Creación e institucionalización del Consejo Nacional de Seguridad Social como espacio para la formulación de políticas, supervisión, regulación y diálogo entre trabajadores, el Estado y los empleadores, así como el Insti-tuto de Seguridad Social de Salud.

u Crear la tesorería de la Seguridad Social para eliminar la morosidad y la evasión de las contribuciones de los empleadores.

DETAllE DEl PROgRAMA PROPUESTO DE SEgURIDAD SOCIAl EN SAlUD UNIVERSAl Y SOlIDARIO(*)

Con el propósito de avanzar hacia el objetivo de lograr una Seguridad Social en salud universal y solidaria, proponemos la estructuración de un programa de Seguridad Social en salud básico de naturaleza pública y obligatoria, financiada con prestacio-nes contributivas y no contributivas. Este sistema de financiamiento implica que toda la población del país dotada de capacidad contributiva pague su seguro de salud y que el Estado financie un seguro de salud no contributivo y subsidiado para quienes tienen poca o ninguna capacidad contributiva.La afiliación en el régimen contributivo sería obligatoria para todos los trabajadores activos, tanto asalariados como independientes, cuyas aportaciones estarían en fun-ción de su capacidad contributiva, medida por los salarios o ingresos devengados. El régimen contributivo se financia con aportes del empleador y del trabajador, en el orden del 6% y 3% respectivamente.El régimen no contributivo, dirigido a los más pobres, con prioridad para los ancianos pobres, niños y mujeres embarazadas, se financia con trasferencias del Estado.

(*) Extraído de la Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en Perú.

81


Asimismo, las centrales con el objetivo de gestionar adecuadamente el nuevo sis-tema de Seguridad Social proponen la conformación de un “Consejo Nacional de Se-guridad Social, como espacio de diálogo social para la formulación de políticas, la su-pervisión y la regulación del sistema”93, así como la Tesorería de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de Pensiones, el Instituto de Riesgos del Trabajo y en materia de salud el Instituto de Seguridad Social de Salud, además de tres Superintendencias (por Salud - SAS, por pensiones – SAFP, y por riesgos del trabajo - SART). En todas estas instancias deben formar parte las organizaciones sindicales, las organizaciones de empleadores y los máximos responsables de la gestión del Sistema.

Sobre los principios y conceptos en los que se sustenta el nuevo sistema de Segu-ridad Social propuesto, las centrales señalan que en experiencias anteriores “de una forma explícita o implícita se intentó lograr simultáneamente objetivos secundarios como desarrollo financiero y aumento en el ahorro interno, y se perdió la prioridad de proveer prestaciones adecuadas a la población más amplia posible”. Por lo que en esta ocasión un nuevo sistema de Seguridad Social, en donde se encontraría circuns-crito el tema de la salud, debería contar con los siguientes principios y conceptos:

93 Ibid. p.9

Marco Institucional del Sistema de Seguridad Social

Superintendenciade aseguramiento

en salud

Superintendenciade administradoras

de fondo de pensiones

Superintendenciade aseguramiento

de riesgo de trabajo

Instituto Nacionalde Pensiones

Consejo Nacionalde Seguridad Social

Instituto deSeguridad Social

Tesoreriade Seguridad Social

Instituto deriesgos de Trabajo

82


u Las Políticas de Seguridad Social como componente de la Política So-cial.

u La responsabilidad general del Estado.

u Universalización.

u Participación democrática de los trabajadores y asegurados en la admi-nistración y gestión de la Seguridad Social.

u Fortalecer las tareas de rectoría, supervisión y regulación, así como el diálogo social.

u Fortalecimiento del marco institucional.

u Sostenibilidad Financiera.

u Solidaridad Financiera.

u Equidad de Género.

RégIMEN

Contributivo

No contributivo

COBERTURA

Trabajadores asalariados y trabajadores independientes

Para población pobre con prioridad a ancianos, mujeres embarazadas y niños

FINANCIAMIENTO

Contribución global del 9% de los salarios o ingresos reportados, distribuidos en un 3% el trabajador y 6% el empleador

El Estado podrá subsidiar los aportes de trabajadores independientes de bajos ingresos

PRESTACIONES

Plan Seguro Regular para los trabajadores asalariados.

Plan básico de salud de bajo costo para independientes y otros. Estos planes se extenderán de manera gradual.

Financiamiento del Estado para la creación del Fondo del Régimen no contributivo Plan básico de prestaciones en salud para estandarizar un primer nivel de atención con enfoque de atención primaria.

PROPUESTA SINDICAL PARA EL SISTEMA DE Seguridad Social EN SALUD*

Condiciones básicas de cobertura, financiamiento y prestaciones

83

5UNIDAD DE APRENDIZAJE :Seguridad Social en Pensiones

Objetivos de Aprendizaje: • Reconocer las características del Sistema Previsional Público y Privado. • Identificar lineamientos que otorgue contenidos a una posible reforma del

Sistema de Pensiones.

Temas a estudiarTema 7: La Situación actual de los regímenes de pensiones. 1. La situación actual de los regímenes de pensiones

Tema 8: Sistema Privado de Pensiones.y Derecho a la Seguridad Social 1. Introducción2. Surgimiento de la Seguridad Social y su relación con la previsión privada3. El contexto peruano: mercado de trabajo y cobertura previsional4. Libre desafiliación y reforma de los sistemas de pensiones5. El marco institucional de la reforma: objetivos generales, principios de la Seguridad Social6. Conclusiones

Tema 9: Propuesta para una reforma integral del sistema de pensiones1. Auditoría a la reforma previsional2. Reforma constitucional3. Hacia un sistema multipilar en materia previsional

84


Tema 7 La situación actual de los regímenes de pensiones94

1. La situación actual de los regímenes de pensionesEl sistema previsional peruano está estructurado en tres regímenes, el primero es el

Sistema Nacional de Pensiones (SNP), establecido en el D.L. Nº 19990, el segundo es el Régimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios Civiles al Estado, normado por el Decreto de Ley Nº 20530 (denominado Cédula Viva) y, el tercero, es el Sistema Privado de Pensiones (SPP).

Los dos primeros son administrados por el Estado y forman parte del Sistema Público de Pensiones; mientras que el tercero administrado por entidades privadas denominadas administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP).

En el presente apartado, nos proponemos presentar brevemente la situación actual de los regímenes pensionarios. Para este fin, dividimos este apartado en dos secciones. En la primera parte pasamos una rápida revista del Sistema Nacional de Pensiones y, en la segunda se analiza el Sistema Privado de Pensiones.

1.1. El Sistema Previsional PúblicoEsta sección describe las principales características, variables y problemas que enfren-

ta el Sistema Previsional Público de Pensiones.

El Sistema Nacional de Pensiones (SNP)El SNP, normado por el Decreto Ley N° 19990, es un régimen pensionario administra-

do por el Estado y forma parte del Sistema Público de Pensiones.Este régimen previsional tiene como finalidad principal, atender las necesidades per-

sonales, así como las responsabilidades familiares de aquellos afiliados que habiendo cumplido con los requisitos establecidos en la normatividad, dejan de participar en el mercado de trabajo.

Características de Sistema Nacional de PensionesEl SNP es un régimen previsional caracterizado por ser un régimen de reparto, con un

fondo común e intangible y que se rige por el principio de solidaridad. La tasa de aporte del trabajador al fondo de pensiones es de 13% de su remuneración mensual.

94 Documento extraído de “El Sistema de Pensiones en el Perú. Una propuesta alternativa”. Documento ela-borado por Jaime Sánchez, bajo la revisión del equipo del proyecto “Trabajo Digno” – IESI. 2007.

85

LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES

Como se ha referido, al analizar el proceso de reforma del sistema público, el Estado fija ahora topes al monto de la pensión que se percibe en este régimen, siendo la pensión mínima de S/. 415.00 para los pensionistas de invalidez y jubilación con 20 años ó más de aportaciones y el máximo (tope) de S/.857.36.

Para acceder a la jubilación por derecho propio en este régimen el trabajador debe tener como mínimo 65 años de edad y 20 años de aporte. En las pensiones denominadas de derecho derivado (viudez, orfandad), el monto de la pensión por viudez es equivalente al 50% de la pensión del titular. La pensión por orfandad se otorga a cada uno de los huér-fanos y equivalente al 20% de la pensión de titular. La suma total de las pensiones de dere-cho derivado no pueden exceder del 100% de la pensión que percibía el titular fallecido.

En este régimen, es posible acceder a una pensión adelantada si el titular tiene como mínimo 55 años de edad y 30 años de aporte en el caso de varones y 50 años de edad y 25 años de aporte en el caso de mujeres. En estos casos la pensión será un 4% menor por cada año de adelanto que les falte para cumplir los 65 años de edad.

Afiliados y pensionistasEn este régimen, el número total de pensionistas reportados por la ONP, a diciembre del

2005, es de 448,413 mientras que el número de activos es de 1, 154,109, haciendo un total de 1, 602,522 afiliados.

En el año 2003, el número total de pensionistas era de 401,276, mientras que el núme-ro de activos era de 914,757, haciendo un total de 1, 316,033 afiliados.

Como se puede apreciar de estas cifras, aproximadamente el 70% de los afiliados, co-rrespondiente a trabajadores activos que han aportado al menos una vez al sistema a lo largo de su vida laboral y generan una recaudación anual promedio (1997-2005) de S/.669,7 millones. El 30% de los afiliados son pensionistas del sistema.

Debido a que la afiliación a un sistema de pensiones en nuestro país está sujeta al mercado laboral, cuya estructura se caracteriza por la “alta proporción de trabajadores independientes y familiares no remunerados” (Durán:2005), el crecimiento del número de afiliados activos ha sido muy lento en el SNP y en general en el país la cobertura no solo no se ha expandido sino que se ha contraído (de 13% a 15% de la fuerza de trabajo según reciente estudio del Banco Mundial).

Si bien esta baja cobertura se explica fundamentalmente por la estructura del mercado de trabajo y la formalidad, también es cierto que “aún en la economía formal prevalecen al-tos índices de evasión y elusión, como es el caso del sector agrícola moderno, los servicios financieros, y peor aún, el sector educativo y en general el sector público” (Durán:2006). A todo ello hay que agregar el impacto negativo de la reforma previsional que, de un lado, desplazó afiliados al SPP, y de otro, ha determinado que en los hechos todos los nuevos trabajadores sean afiliados al sistema de capitalización individual.

Costo de la planilla

La planilla anual de SNP en el 2003 alcanzó la suma de S/.2 785 millones, de esta el 72.5% fue financiado por las transferencias de Tesoro Público.

86


Durante el 2004, la planilla anual del SNP durante el 2004 fue de S/. 3, 068,75 millo-nes, de esta cifra proviene del Tesoro Público la suma de S/. 2, 321,35 millones, “siendo la diferencia, S/. 747.40 millones, recursos de otras fuentes (Aportes de trabajadores afiliados y rentabilidad del Fondo Consolidado de Reservas del SNP). De acuerdo a las cifras señaladas, la dependencia con el Tesoro respecto al 2003 ha crecido en 3 puntos porcentuales, alcanzando el 76% respecto al total de la planilla pagada” (ONP: Memoria Institucional 2004).

Como se puede apreciar, parte importante del costo de la planilla anual del régimen, financia con recursos del Tesoro Público lo que ha servido como base y pretexto, primero, para promover el SPP en perjuicio del SNP y, después, para pretender su cierre como se viene proponiendo. Sin embargo, en este punto es preciso tener presente que si bien uno de los problemas centrales del sistema es su financiamiento, ello solo ha sido y es responsabilidad del Estado quien debe asumir la responsabilidad de los gobiernos que sucesivamente dilapidaron los recursos del régimen y de todo el sistema previsional.

Pero, de otro lado, el problema del financiamiento del régimen y del sistema público previsional no debe llevar a la conclusión de cerrarlo; por el contrario, se le debe fortale-cer ampliando la cobertura a través de la afiliación obligatoria al sistema público como lo sostenemos en nuestra propuesta.

Pensión promedioEn diciembre del 2004, “la pensión promedio, considerando todo tipo de presentación,

fue de S/. 453.65, lo que significó un incremento porcentual en los últimos siete años, de 89%. La pensión promedio por derecho derivado es la que registró el mayor incremento porcentual (95%), Por su parte, la pensión promedio mensualizada (incluyendo las dos gratificaciones anuales) a diciembre de 2004 fue de S/.529.25” (Memoria ONP: 2004”).

En el 2005, la pensión promedio considerando todo tipo de prestación, fue de S. 461.181, lo que significó un incremento porcentual entre 1997 y 2006 de 93%. La pen-sión promedio por derecho derivado registró un incremento porcentual e 102%.

La pensión promedio mensualizada a diciembre del 2005 fue de S/. 538.78.

El porcentaje de incremento de la pensión promedio puede resultar engañoso, pues en realidad dichos incrementos en términos reales son muy bajos si son comprados respecto a la remuneración mínima vital y muchos más respecto la canasta básica de consumo.

Otro aspecto que debe ser resaltado es el referido a la pensión promedio de la pensión de invalidez. Esta es la que menos creció entre 1997 y 2005: 70% en los últimos nueve años; más grave es aún si se tiene en cuenta que se trata de personas incapacitadas para el trabajo.

Reserva Previsional

En diciembre del 2003, la reserva previsional (valor neto de las futuras obligaciones previsionales) del SNP ascendió a USD 15,151 millones y al 31 de diciembre del 2004

87


asciende a USD 18,364 millones. Para el año 2006 se le ha estimado en USD 19,213 millones.

La situación financieraEl poder político dilapidó los recursos del régi-

men público con fines ajenos a los previsionales. El SNP no conformó un fondo de capital que le permitiera afrontar los ajustes del mercado labo-ral, los cambios económicos y demográficos. El Estado además de utilizar sus recursos para fines distintos a sus objetivos tampoco cumplió con los aportes a los que estaba obligado por su condi-ción de empleador.

El desequilibrio financiero no es consustancial al SNP, lo que sucede es que fue provocado por la pésima gestión y la creación del sistema privado que provocó una fuerte migración de afiliados y por tanto de recursos. Los afiliados y los aportes al SNP se redujeron mas no así los jubilados a quienes se les debía seguir pagando sus pensiones con menores recursos.

Los problemas de déficit del SNP no se deben a su carácter público ni a su sistema de reparto, sino a la naturaleza de la reforma que en realidad apunta a un modelo sustitutorio aunque algunos digan o piensen que se trata de un modelo alternativo.

1.2. El sistema Privado de Pensiones (SPP)El SPP se caracteriza por ser un sistema de cuentas de ahorro individuales bajo admi-

nistración privada. Se señala que entre las ventajas que habría aportado el SPP es el de haber reducido al mínimo los grupos de presión al establecer un vínculo estrecho entre aportes y beneficios.

También se señala como ventaja la reducción de las posibilidades de aprovechamiento público de los fondos provisionales al estar estos depositados en cuentas individuales.

También que el SPP ha generado un fondo de recursos financieros que ha dinamizado el mercado de capitales y favorecido la inversión privada. Por nuestra parte vamos a analizar algunos de los aspectos centrales del SPP que sus defensores no siempre destacan.

AfiliadosEste es un indicador que refleja el grado de importancia que ha alcanzado el régimen

de capitalización individual en el país y su impacto en el régimen de reparto. Según la in-formación proporcionada por la SBS, a Abril del 2006 los afiliados al SPP aumentan de 2 471 593 a 3 656 377 de personas con respecto diciembre de 2000.

La cantidad de afiliados es comúnmente un argumento destacado por las administra-doras para explicar “sus bondades”. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que siendo

88


la afiliación irreversible, el trabajador no puede dejar el sistema. Además mucho de los trabajadores, por carencia de información o para preservar su puesto de trabajo, no co-munica al empleador su decisión de afiliarse al SNP y termina afiliado por éste al SPP.

Los datos consolidados de afiliación también revelan que el 80% de los afiliados son personas menores de 45 años, el 65.2% de afiliados son varones y el 34.8% mujeres.

Relación Afiliados/aportantesEste indicador muestra la proporción de los aportantes respecto de los afiliados. Es un

indicador de mayor relevancia que el de número de afiliados para analizar la debilidad o la fortaleza del sistema.

En efecto, en la medida en que la obtención del derecho pensionario como el monto de la pensión futura en el régimen de capitalización individual dependen de los aportes efectivamente realizados, resulta de suma importancia conocer su verdadera dimensión.

En el Perú, en diciembre del 2005, menos del 50% de afiliados se encuentran realizan-do aportes y si se observa el histórico se aprecia un descenso de aportantes en relación a los afiliados.

Relación de Cotizantes/afiliados SPPAño Cotizantes Afiliados

2003 1,336,383 3,192,503

2004 1,313,878 3,408,013

2005 1,318,135 3,659,293

2006 1,396,296 3,746,821

2009* 1,753,017 4,387,384

Fuente: Superintendencia de Banca, seguros y AFP

Elaboración: propia.*Dato agregado para la presente edición.

Densidad de aportes

Por diversas razones, como dificultades financieras de las empresas, evasión de los empleadores, por retención indebida, son frecuentes las interrupciones en el pago de los aportes. El coeficiente de densidad de aportes es el cociente entre el tiempo cotizado y el tiempo que se ha permanecido en actividad.

89

Frecuentemente las AFP para mostrar las “bondades” del Sistema se refieren a los trabajadores con aportes al 100% durante su vida laboral, lo que se llama densidad 1, Sin embargo, eso es solo un estado ideal, la realidad es que durante la vida laboral de un trabajador existen di-versos períodos en que se deja de aportar todo lo cual va incidir en la tasa de reemplazo.

La creciente deuda provisional que tiene el Estado y el sector privado con el SPP influye en una baja densidad de aportes al sistema lo que podría ocasionar una baja tasa de reemplazo.

Prestación indefinidaEn el régimen de capitalización individual, la prestación es indefinida, esto quiere decir

que el monto de la prestación no se determina con el sistema de reparto con un monto de-finido. La prestación en el sistema de capitalización individual es incierta porque depende de varios factores como el saldo acumulado en la cuenta individual, la rentabilidad que hayan obtenido los fondos, de las comisiones que cobren las AFP y del papel del Estado.

Si bien en el SPP existe una pensión promedio de jubilación, invalidez y sobrevivientes, ello no quiere decir que exista una prestación definida sino que es un estimado en función del estado actual de las variables a las que nos hemos referido.

Se han resumido en “3 riesgos y 3 incertidumbres” los que enfrentan los regímenes de pensiones:

“Incertidumbres: Conmociones macroeconómicas, sacudidas demográficas e ines-tabilidad política”.

“Riesgos: riesgo de gestión por incompetencia o fraude, riesgo de inversión y riesgo de mercado de las rentas vitalicias”. (Murro: 2004).

En el régimen de capitalización individual son las personas o individuos las que finalmente enfrentan y asumen los riesgos y las incertidumbres, mientras no sucede lo mismo con los regímenes solidarios en que los riesgos y las incertidumbres son com-partidos.

RentabilidadUna idea de los riesgos e incertidumbre a los que nos hemos referido la da el análisis

de la evolución de la rentabilidad del SPP.En la mayoría de los países de América Latina se ha constatado que la rentabilidad del

último año es menor que la del primer año lo que indica que las rentabilidades obtenidas al comienzo de los regímenes son insostenibles en el tiempo. En el caso del Perú, si bien se observa en los que se han obtenido importantes rentabilidades también se pueden apreciar años de rentabilidades negativas importantes.


90


Fuente y elaboración: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP

En diciembre del 2003 la rentabilidad anual alcanzó el 21.2% para luego sufrir una considerable caída alcanzando el 5.6% en diciembre del 2004. En el mismo mes del año 2005, si bien la rentabilidad volvió a subir hasta alcanzar el 18.4% ya no alcanzó los niveles del 2003.

ComisionesEste es un indicador que se debe tener presente cuando se analiza la rentabilidad de

los fondos. “ La rentabilidad que obtienen los fondos no es la rentabilidad de los aportes realizados por los trabajadores a las AFP.

En efecto, a los aportes realizados hay que deducirles las comisiones cobradas” (Mu-rro: 2004).

Esto quiere decir mientras las comisiones del sistema sean más altas menor será la rentabilidad de los fondos, como efectivamente viene ocurriendo. Un reciente estudio del Banco Mundial para el Perú, indica que “a inicios de los noventa el costo administrativo del sistema privado de pensiones del Perú, se ubica en un nivel del orden del 30%” (Du-rán: 2006).

Este alto porcentaje de la comisión es confirmado por datos de la Asociación Interna-cional de Organismos de Supervisión de fondos de Pensiones (AIOS) que establecen en 28.5% la comisión sobre aporte en el Perú (Jiménez: 2005).

Las altas comisiones cobradas indicarían que la gestión no tiene el grado de eficiencia que se esperaría del sistema, ya que las excesivas comisiones disminuyen el capital apor-tado y la cuantía de la pensión futura.

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

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Sep

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05

Sep

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91


Dimensiones del FondoEl fondo administrado por las AFP ha alcanzado la suma de 34,175 millones de nuevos

soles al primer trimestre del 2006 lo que representa el 13.3% del PBI. Si se observa la evo-lución del fondo, se puede concluir que su crecimiento ha sido progresivo y evidencia un importante poder dentro de la economía. En efecto, en Diciembre del 2002 el fondo alcan-zó los 15,754 millones de nuevos soles (8% del PBI), en el 2003 fue de 22,055 millones de nuevos soles (10.6% del PBI), en el 2004 fue de 25,651 millones de nuevos soles (12.2% del PBI), en el 2005 se alcanzó los 32,223 millones de nuevo soles (14% del PBI).

Fuente y elaboración: Superintendencia de Banca, seguros y AFP

InversionesA enero de 2006, se puede apreciar un importante proporción de la inversión en em-

presas no financieras (39.4%), seguidas de inversiones en títulos públicos (20.2%) y en el sistema financiero (20.1%).

Las inversiones en el exterior son una fracción menor (9.9%) en relación al total de las inversiones. No obstante, las AFP han venido presionando para que el BCR aumente los límites a las inversiones en el exterior. El ente emisor, en uso de sus atribuciones constitu-cionales, no ha autorizado mayores límites, pues ello significaría que parte de los ahorros nacionales irían al exterior cuando el país necesita de recursos para financiar su desarrollo productivo y social.

El Sistema administra una cartera de inversión muy diversificada, pero con una con-centración en instrumentos de inversión de alta volatilidad, como son las acciones, así tenemos que del total de las inversiones en el sistema financiero, el 9.9% se ha destinado

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a acciones y valores representativos sobre acciones. En relación a las inversiones en las empresas no financieras debemos decir que el 28.9% de total se ha destinado a acciones y valores representativos sobre acciones.

A ello hay que agregar que las inversiones en títulos públicos no son sino parte del défi-cit público ocasionado por la reforma del sistema provisional al derivarse parte importante de los aportes previsionales a las AFP.

ConcentraciónDesde la creación del sistema de capitalización individual, se ha señalado como una

de sus ventajas la competencia que se promueve al interior del sistema a favor de los afiliados. Sin embargo, en realidad se ha producido un grado de concentración creciente que se puede medir en la cantidad de afiliados y de fondos administrados.

El número de AFPs que operan en el mercado se ha reducido sistemáticamente en el país, mientras que la concentración ha crecido sustancialmente. En la actualidad ope-ran en el mercado cinco (5) AFPs, pero hace solo unos meses operaban solo cuatro (4) que conforman un verdadero oligopolio. Solo dos (2) de las más grandes concentran el 52.3% del número de afiliados del sistema y más del 55% de los fondos administrados. La reciente incorporación de la AFP prima al mercado no ha variado sustancialmente esta situación.

1.3. Problemas no resueltos por la reforma del sistema de pensiones

Baja Cobertura

El crecimiento del empleo informal en la economía, la flexibilización laboral, la reduc-ción significa del empleo público, entre otros factores adicionales, provocaron la disminu-ción de la cobertura del sistema de pensiones.

La incursión del SPP no solo no ha resuelto el problema de la cobertura, sino que, por el contrario, la ha agravado debido a que han provocado un incremento de los excluidos, puesto que el porcentaje de la población protegida por el nuevo sistema ha decrecido.

En efecto, la OIT estima que la cobertura de pensiones bordea actualmente el 15% de la fuerza de trabajo (Durán: 2006). La Reforma no ha sido capaz de incorporar a los tra-bajadores independientes y por cuenta propia al sistema de pensiones. Tampoco ha sido capaz de terminar con la evasión y elusión contributiva facilitada por la proliferación de mecanismos de contratación de fuerza de trabajo que encubren la relación laboral.

Erosión de los mecanismos de solidaridadLa reforma del sistema de pensiones ocasionó un intenso traslado de afiliados y re-

cursos al sistema de gestión privada basado en la capitalización individual, agravando con ello la ya difícil situación del sistema público de reparto basado en la solidaridad. El sistema de gestión privada, basada en la capitalización individual, carece de solidaridad por cuanto no existe redistribución entre los afiliados de mayores riesgos hacia los más pobres y tampoco contribuyen a garantizar las próximas generaciones.

93

Al respecto, la Confederación Internacional de trabajo, 89ª Reunión, 2001, OIT, ha preci-sado que “En los sistemas de pensiones con prestaciones definidas basadas en el reparto, el riesgo se asume colectivamente. En los sistemas de cuenta de ahorro individual, en cambio, son las propias personas las que asumen el riesgo. Si bien se trata de una alterna-tiva que existe, ello no debería debilitar los sistemas de solidaridad, en los que el riesgo está repartido entre todos los afiliados al régimen.

Débil garantía estatalLa reforma del sistema de pensiones de alguna manera se orientó a sustraer al Estado

de la obligación de proteger las necesidades de la población ante la ocurrencia de contin-gencias, amparándose en la necesidad de disciplina fiscal y la reorientación del gasto.

El sistema de gestión privada, los riesgos recaen sobre las personas individualmente consideradas. No obstante, el Estado en virtud de los instrumentos internacionales de derechos humanos no puede sustraerse a su papel de garante. Precisamente, la 89º Con-ferencia de la OIT, ha ratificado que el Estado “además de asumir los costos financieros directos sobre una base regular, los gobiernos pueden tener que asumir los costos in-directos o la responsabilidad de los costos potenciales. Los gobiernos desempeñan un papel importante como garante financiero, o como Seguridad Social administrados por empresas privadas”.

Altos costos administrativos en el sistema de gestión privadaProblema originado por un mercado oligopólico y por que los gastos de administración

son excesivamente altos. Los gastos administrativos se concentran en comercialización, publicidad, comisiones de ventas, los movimientos frecuentes de afiliados de una adminis-tradora a otra y los salarios del personal.

Un reciente estudio del Banco Mundial refiere que en el Perú las AFPs son las más rentables de América Latina, pero las más caras para sus afiliados. Así se tiene que mien-tras la rentabilidad promedio de las AFPs fue cercana al 59%, los ingresos por comisión alcanzaron el 30%.

Incumplimiento del pago de aportes: Pese a que se eliminó el aporte del empleador, reservándose exclusivamente la obligación contributiva al trabajador, y se incrementó el aporte; el porcentaje de cumplimiento de pago de los aportes retenidos por empleador (público y privado) ha descendido, evidenciándose incremento de niveles de morosidad y evasión del empleador público y privado.

El incumplimiento del pago de los aportes descontados a los trabajadores, por parte del empleador, constituyen retención indebida de los recursos que deberían ser penaliza-das con severidad.

Elevada concentración de mercado previsionalComo argumento que justificara la implementación del SPP en el país, se dijo que éste

“eliminaría el monopolio del sistema público”, lograría la reducción de los costos adminis-


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trativos y el aumento de la rentabilidad de las inversiones. Sin embargo, no existe “mono-polio público”, pero si una elevada concentración de administradoras privadas de fondos de pensiones y altos costos administrativos.

Sustancial y prolongado costo fiscal de la transición: La introducción del sistema de gestión privada como alternativo al régimen público, han generado lo que se ha llamado el costo fiscal de la transición, compuesto fundamentalmente por el pago: del déficit del sistema público, el bono de reconocimiento y el aseguramiento de una pensión mínima.

El Banco Mundial ha estimado para el Perú un costo fiscal creciente entre 2001 y 2040, que demanda de la identificación de las fuentes para su financiamiento y la adop-ción de políticas económicas efectivas para que ese costo, no incida negativamente sobre el desempeño de la actividad productiva y financiera del país.

Concentración de inversiones en instrumentos de alta volatilidad

En el Perú, el sistema de gestión privada muestra una cartera de inversión muy diver-sificada, pero con una concentración de instrumentos de inversiones de alta volatilidad, como son las acciones.

Incremento de la inequidad de género: La tasa de participación de las mujeres en el mercado laboral peruano ha crecido significativamente en las últimas décadas.

No obstante, la forma en que ellas se vinculan, en condiciones más desventajosas que los hombres: la tasa de desempleo abierto y las tasas de subempleo son más altas, el ni-vel de remuneraciones es menor que los hombres, aún en puestos similares, la densidad de los aportes es menor (empleos temporales y maternidad); y por otro lado, tienen una esperanza de vida mayor que los hombres.

Ausencia de diálogo social y de articulación de las funciones de rectoríaLa reforma previsional en el Perú fue un proceso impuesto por el Estado y los intereses

del capital privado. Al haber sido impuesta, las reformas no han tenido ni tienen consenso y tampoco han cumplido sus propósitos. No han tenido como principio rector del proceso la consulta plena con los sociales a fin de gozar de aceptación social y política. De otro lado, el sistema de Seguridad Social es muy disperso, tanto en el plano operativo como en las funciones de rectoría, regulación y supervisión. En efecto, en el Sistema de Pensiones están involucrados la Superintendencia de banca y Seguros, la ONP y el Ministerio de Trabajo sin que exista una instancia de articulación.

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Tema 8Sistema Privado de Pensiones y Derecho a la Seguridad Social2 Alvaro Vidal Christian Sánchez

“Los sistemas de Seguridad Social primariamente pueden invocar los derechos sociales fundamentales, que en la mayoría de Estados están

regulados constitucionalmente o son reconocidos en su fundamento en forma de un principio determinante de los fines del Estado.

Si falta tal vinculación constitucional del Estado social, entonces existe el peligro que la Seguridad Social queda totalmente a disposición del legislador (…)”

“Los derechos humanos deben asegurar a nivel internacional un estándar mínimo común para todos los Estados, que se comprometen al cumplimiento

de tales estándares. Se trata en consecuencia de una armonización.Los estándares se dirigen regularmente a los Estados, los que son obligados por

la aceptación, a adaptar su sistema a los estándares internacionales”Bernd Baron Von Maydell95

“La solidaridad es esencial para la Seguridad Social. No se trata de un ingrediente opcional o contingente que puede existir o no.

Es un elemento indispensable para que la Seguridad Social sea lo que debe ser”Americo Plá Rodríguez96

1. Introducción

Han transcurrido casi 15 años desde que inició su vigencia el Decreto Ley Nº 25967, norma que creó el Sistema Privado de Pensiones (SPP). Este sistema ha competido

con el sistema nacional a través de una relación que en adelante denominaremos alter-nativa. Durante este período hemos podido apreciar las fortalezas y debilidades de ambos sistemas, así como las inequidades derivadas del diseño de sistemas alternativos.

A nivel internacional, desde la Economía y el Derecho, se ha evaluado el desempeño de los sistemas privados, sean como mecanismos sustitutivos, alternativos o complementa-rios a los sistemas públicos. Para algunos analistas el balance del desempeño de los siste-mas privados arroja resultados parcialmente positivos, considerándose como uno de sus

95 Director del Instituto Max Planck para el Derecho Social Extranjero e Internacional. Munich. Texto tomado de "Derechos Humanos y Seguridad Social". En XV Congreso Mundial de Derecho del Trabajo y de la Seguri-dad Social. Ponencias Oficiales. Buenos Aires. Argentina. Sociedad Internacional del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Septiembre de 1997. pp. 198 y 201.

96 Plá Rodríguez, Américo. Op.cit. pág. 154.

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principales logros el efecto macroeconómico y de incentivo de los mercados de capitales. Sin embargo se admite como necesaria la participación del Estado, no solo como regula-dor sino como garante de derechos mínimos. No existe consenso respecto de la relación que debería existir entre los sistemas públicos y privados, pero se reconoce que las solu-ciones más eficientes trascienden un diseño sustentado exclusivamente en cuentas indi-viduales o de cotización definida, proponiendo la pertinencia de sistemas multipilares.97

La discusión respecto de la relación público – privado en materia pensionaria no debe soslayar las condiciones políticas y económicas, dimensiones de necesaria evaluación en cualquier intento de reforma. Ello incluye considerar las políticas macroeconómicas, labo-rales, así como la real capacidad del Estado y su eficiencia administrativa. De otro lado, factores propios del mercado de trabajo, como la presencia mayoritaria de no asalariados, altos porcentajes de afiliados que no cotizan regularmente, bajos ingresos de la población y la escasa densidad de las cotizaciones a lo largo del ciclo laboral afectan tanto a los sistemas de reparto como a los sistemas de cuenta individual.98

En el ámbito nacional, creemos que no se ha planteado un debate serio respecto del futuro de los sistemas previsionales, sin embargo se han generado interesantes inicia-tivas como el Informe de la Defensoría del Pueblo N° 99 denominado “El futuro de los sistemas de pensiones. Hacia una nueva relación entre el Sistema Público y el Privado”99 que propone la modificación de la relación alternativa actualmente existente.

De otro lado, el Marco Macroeconómico Multianual 2007-2009, aprobado por Consejo de Ministros en el mes de mayo de 2006, en relación a los principios y fundamentos de la política fiscal y de endeudamiento público, ha establecido como metas para el período 2006-2011 la reforma de la relación actual de los sistemas de pensiones orientando su diseño hacia un esquema multipilar (sistema mixto), introduciendo criterios de solidaridad y manteniendo la administración privada de los fondos.100

Respecto del diseño actual de la relación entre sistemas pensionarios podríamos plan-tearnos como interrogantes ¿de qué manera se manifiesta el principio de solidaridad en el SPP? y ¿si en un sistema de cuentas individuales el financiamiento de pensiones con presupuesto público constituye expresión del principio redistributivo?

97 Ver Matijascic y Kay. Op cit. pp. 3 y 2598 Matijascic y Kay. Op cit. pp. 24 y 25.99 El Informe Defensorial N° 99 fue aprobado por Resolución Nº 031-2005/DP publicada el 16 de noviembre de

2005 en el Diario Oficial El Peruano. Dicho informe concluye que la competencia entre ambos sistemas ha generado que un considerable número de afiliados al sistema público se traslade al privado provocando un desequilibrio en aquél. El informe propone un sistema público de carácter obligatorio, de reparto, basado en los principios de la Seguridad Social que proporcione una pensión básica a todos sus afiliados. El sistema privado sería complementario y obligatorio, con cuentas individuales de capitalización y tendría como princi-pal objetivo proporcionar un complemento a la pensión que otorgaría el sistema público. El informe, también reconoce que uno de los problemas cruciales para lograr una mejor cobertura de los sistemas previsionales es alto nivel de informalidad que existe en el mercado de trabajo peruano.

100 En este esquema obligatorio “una parte de las aportaciones de los trabajadores estaría destinada a un fondo para cubrir las pensiones mínimas del pilar solidario con la garantía del Estado y la parte restante estaría destinada al segundo pilar bajo la administración privada y brindaría una pensión complementaria”.

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Se puede apreciar que ha existido, desde el Estado, cierta intención de corregir algunas distorsiones generadas por la configuración de sistemas alternativos. Estas intervenciones estatales, parciales por cierto, han significado en muchos casos una aplicación no institu-cional del principio de solidaridad, desnaturalizando su esencia y generando situaciones de inequidad.

El presente trabajo está orientado a desarrollar un marco jurídico institucional que a partir del derecho a la Seguridad Social otorgue contenido a una posible reforma que sus-tituya la relación alternativa entre sistemas por una de naturaleza complementaria, en la que los principios de la Seguridad Social tengan un rol fundamental y equilibrador.

Para configurar dicho marco institucional, nos planteamos como punto de partida la definición del derecho a la Seguridad Social, el análisis de sus principios, la regulación y jurisprudencia constitucional y los convenios internacionales que lo desarrollan. En primer término estudiaremos la relación entre mercado y estado en el surgimiento del derecho a la Seguridad Social y finalmente señalaremos nuestras conclusiones.

2. Surgimiento de la Seguridad Social y su relación con la previsión privada

Los primeros seguros sociales tuvieron como causa necesaria aunque no suficiente la existencia de una economía industrializada que condujo a que amplios sectores de

trabajadores (agrupados en zonas urbanas y con intereses comunes) requieran y exijan protección frente a determinadas contingencias sociales. Decimos que no fue una causa suficiente debido a que el modelo de producción industrial debió estar acompañado de políticas públicas que buscaban fortalecer la presencia del Estado como proveedor de servicios (Bismarck) para así concretarse en sistemas de seguro social. Ello en un contexto cultural e ideológico donde se privilegiaban las tradiciones comunitarias y una política proteccionista estaba legitimada (Alemania de fines del siglo XIX).

A nivel jurídico el diseño de los seguros sociales consistió en añadir a la técnica pro-pia de los seguros privados (consistente en la agrupación de riesgos y dispersión del costo)101ciertas particularidades que solo el Estado con su poder de coerción podía esta-blecer.102 Históricamente el aseguramiento obligatorio condujo a otorgar carácter tributario a la aportación, a la administración pública de los fondos y a la provisión estatal de las prestaciones. Asimismo, a la superación del criterio de proporcionalidad entre prima y ries-go (en detrimento del criterio contraprestativo de los seguros privados), privilegiándose el objetivo redistributivo.

101 González Molina, María Dolores. Op. Cit. pp 8-9102 Joseph Stiglitz considera como ventajas del Gobierno en la corrección de las imperfecciones del mercado el

poder de imponer tributos, el poder de proscripción, el poder de sancionar y ventajas vinculadas con costes financieros (costes administrativos, evitar problemas de oportunismo, ventajas en mercados de información imperfecta y evitar la selección adversa), lo cual le otorgaría fortalezas en la provisión de protección social. Stiglitz, Joseph. Op. Cit. pp. 63-65.

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El desarrollo de los sistemas de Seguridad Social, otorgando protección a todos los ciudadanos por su condición de tales y no exclusivamente por pertenecer a cierto sector laboral, tiene como contexto el desarro-llo de los estados de bienestar y su expresión jurídica mediante el constitucionalismo democrático y social. Luego de la Segunda Guerra Mundial, bien sea por sus consecuencias económicas, por el fomento de las polí-ticas de pleno empleo, o por el triunfo de determinado modelo no solo político y económico sino además social, los Estados reconocen mayoritariamente el derecho a la Seguridad Social.

Si bien el Estado tuvo un papel fundamental como proveedor de protección social de manera directa, como ha destacado Esping Andersen103 los estados de bienestar deben de ser identificados no solamente por lo que hacen, por lo que gastan o por lo que han legislado, sino también con respecto a cómo interactúan con el mercado. Así señala que “la lógica de cualquier sistema de bienestar social puede aclararse solo cuando examina-mos la interacción provisión pública y privada. Es la interacción lo que define la estructura distributiva global, la relación entre los derechos sociales y los contratos privados, las desigualdades de clase, género o status y, en el análisis final, lo que define los regímenes del Estado del bienestar”.

En este sentido, será fundamental tener en cuenta el papel del estado no solo como proveedor sino ante todo como promotor de mecanismos de protección social. Es decir, evaluar el rol del estado incentivando la participación de los actores sociales en el diseño de políticas sociales, así como en la consolidación del estado de bienestar.

Antes que se desarrollen los sistemas de Seguridad Social, en muchos países me-diante convenios colectivos se acordaron planes de pensiones para los trabajadores o se constituyeron fondos previsionales en beneficio de los mismos. Algunos de ellos fueron posteriormente incorporados al Estado, mientras que otros fueron fortalecidos mediante beneficios tributarios, financieros y administrativos.

En experiencias de transición y consolidación democrática los pactos sociales o acuer-dos nacionales, además de contener políticas propiamente laborales incorporaron en su contenido acuerdos de índole previsional y más propiamente de Seguridad Social. Ello con el objeto de legitimar los acuerdos y establecer políticas de Estado a largo plazo. Las políti-cas de Seguridad Social, en las sociedades más desarrolladas tenían como complemento mecanismos voluntarios de protección social, bien sea mediante beneficios acordados colectivamente o a partir de la conformación de fondos de jubilación privada.

103 Esping Andersen, Gosta. Op.cit. pág. 138

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104 Información obtenida de Durand Valverde, Fabio. “Estudio financiero-actuarial y de la gestión de EsSalud: análisis y recomendaciones técnicas”. Según este estudio, dedicado al análisis del seguro social de salud, la alta presencia de trabajadores no asalariados “contrasta con el esquema bismarkiano de financiamiento vigente”. A similar conclusión se podría arribar en lo que atañe a un sistema de pensiones.

105 Al respecto, el referido estudio señala que: “Como puede deducirse estos dos elementos (brechas en el desempleo y desempleo voluntario), constituyen amenazas para el financiamiento del Seguro de Salud, pues son indicativos, por un lado, de que ciertos grupos de trabajadores tienen más dificultades que otros de ser contratados, y por otro, de que se enfrentan dificultades en encontrar trabajos bien remunerados”.

106 Durand Valverde, Fabio. Op. cit. pág. 120.

La relación entre Estado y mercado, está condicionada por el contexto económico y polí-tico existente en cada país, asimismo por las tradiciones culturales y el nivel de integración social existente. En el caso peruano la previsión social ha sido históricamente responsa-bilidad del Estado, y no existió una tradición de protección social privada, salvo algunas experiencias aisladas. La creación del SPP implicó la ruptura de una tradición de previsión social principalmente estatal, la cual se deslegitimó por una ineficiente gestión, la existen-cia de profundas inequidades y la ausencia de un control adecuado de las inversiones.

Creemos que los problemas que condujeron a la crisis del sistema público fueron de gestión, supervisión y diseño, como por ejemplo la ausencia de fomento de mecanismos previsionales complementarios o la carencia de estudios actuariales periódicos. La crisis de la previsión social pública condujo a una reforma que es preciso recordar no surgió del consenso social ni de la dinámica de los agentes económicos sino de medidas dictadas desde el Poder Ejecutivo en ausencia de un estado de derecho.

3. El contexto peruano: mercado de trabajo y cobertura previsional

Corresponde en este punto hacer referencia al contexto socio-económico en el que se desarrollaría una reforma de los sistemas de pensiones. Los datos relevantes a to-

mar en cuenta están referidos a las características del mercado de trabajo peruano y a la cobertura de los sistemas previsionales en relación con el principio de progresividad y universalidad.

Respecto de la estructura del mercado de trabajo, el rasgo predominante es la existencia mayoritaria de trabajadores no asalariados, 3 de cada 5 son trabajadores independientes y familiares no remunerados.104 A su vez, las “importantes brechas de desempleo entre diferentes grupos de trabajadores o grupos socioeconómicos, y el alto nivel del subempleo constituyen elemen-tos que plantean dificultades para la Seguridad Social”.105

La cobertura que registra el Seguro Social de Salud no es muy alentadora y es que “en los últimos diez años su tasa de cobertura respecto a la población económicamente activa, experimentó un importante decrecimiento al pasar de 25,4% en 1994 a 17,0% en el 2003.106

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El informe antes referido identifica como un elemento positivo del mercado laboral la presencia de una tasa de desempleo y de duración del desempleo relativamente bajas. Esta realidad es calificada como una “oportunidad desde la perspectiva del financiamien-to para el Seguro de Salud”, aspecto que también podría ser favorable para el futuro forta-lecimiento del financiamiento de la Seguridad Social en pensiones pues ambos sistemas de previsión social operan sobre un mismo segmento de la población.

En cuanto a la cobertura de los sistemas de pensiones, tres de cada cuatro peruanos mayores de 65 años carecen de una protección contra la contingencia de vejez, es decir, no están protegidos por ningún sistema pensionario, mientras que la proporción de traba-jadores activos que no contribuyen a un sistema pensionario es de 5 de cada 6.107

DATO No debemos perder de vista, que como señala el Informe Defensorial Nº 99, solo el 13 % de la fuerza laboral urbana cotiza a un sistema de pensiones, si esa proporción fuera del 50% la relación aportantes/jubilados sería de 14 a 1 y no de 4 a 1 como en la actualidad.108 Según cifras de la Superintendencia de Banca, Seguros y AfP, la relación entre cotizantes y PEA es de 11% (a pesar de registrar una relación de 30% de afiliados sobre el mismos universo), tasa que es una de las más bajas de la región (según la misma fuente la relación cotizantes/PEA en Chile es de 59,6%, en México de 30,2% y en Argentina de 24,5%).En resumen, la escasa calidad de los empleos generados en nuestro país determina una baja cobertura en los sistemas de Seguridad Social, lo que revela una estrecha relación entre ambos factores.109

Esta relación nos permite afirmar que cuando se produce “la exclusión total o parcial de las normas que conforman el derecho del trabajo”110, también se manifiesta la exclusión de las normas de previsión social y esto se debe, principalmente, a que operan como se-guros sociales dependiendo críticamente de la formalidad del mercado de trabajo.

El Estado peruano no ha tenido éxito en la reducción de la informalidad en el mercado de trabajo, el retroceso de las políticas públicas ha conllevado a que exista un déficit en la generación de empleos dignos, componente esencial del bienestar colectivo en una economía social de mercado.111

107 Francke, Pedro. Op. cit. pág. 1 108 Francke, Pedro. Op. cit. pág. 1Resolución Defensorial Nº 031-2005/DP, publicada en el Diario Oficial El

Peruano el 16 de noviembre de 2005.109 Durand Valverde, Fabio. Op. cit. pág. 16.110 Miranda, Guillermo. Op cit. pág 16111 Fundamento N° 44 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el caso Colegio de Abogados del

Cusco y del Callao y más de cinco mil ciudadanos contra el Congreso de la República..

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Si pretendemos medir la progresividad del derecho a la Seguridad Social, podemos concluir que el estado peruano se encuentra en una situación de déficit, y es que conforme a lo dicho por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas el estado peruano no estaría procediendo lo “más expedita y eficazmente” en la ampliación de la cobertura de la Seguridad Social, afectando la garantía de acceso univer-sal y progresivo contenida en el artículo 11 de la Constitución.112

4. Libre desafiliación y reforma de los sistemas de pensiones

El desbalance financiero, económico y actuarial del SNP y la imposibilidad de asumir las obligaciones

previsionales derivadas del mismo fueron los principa-les argumentos para realizar en el año 1992 la reforma del sistema de pensiones. Según se indicó cada vez se requerían mayores recursos públicos para financiar el SNP.

El sustento constitucional de dicha reforma se produjo con posterioridad a la creación del SPP. El nuevo sistema reemplazó la distribución social del riesgo propia de los sistemas de seguro social, por el autofinanciamiento de las pensiones a través de cuentas individuales de capitalización. De esta forma, la responsabilidad dejó de ser distribuida entre un sector de la población para tener un contenido individual. Así el núcleo esencial de la Seguridad Social, la solidaridad, tuvo un franco retroceso.

El traspaso de un grupo importante de afiliados del SNP al SPP agudizó la crisis de aquél generando serios problemas en el financiamiento de las pensiones.113 De otro lado, la escasa información brindada a los trabajadores para adoptar una decisión adecuada respecto de los riesgos de uno u otro sistema y el tímido papel regulador del Estado en el proceso de transición, no tardaron en evidenciar las debilidades de la relación alternativa entre ambos sistemas.

En respuesta a las bajas tasas de reemplazo que produciría el nuevo SPP, el estado acudió al financiamiento público para otorgar un complemento a las pensiones privadas y garantizar de esta manera una pensión mínima. La desconfianza producida en un sector de trabajadores generó la expectativa de retorno al SNP.


112 Al respecto, cabe añadir lo dicho por el TC en la Sentencia recaída en el Expediente Nº 2016-204-AA/TC, Caso José Luis Correa Condori: “Si bien es cierto que la efectividad de los derechos sociales requiere un mínimo de actuación del Estado a través del establecimiento de servicios públicos, así como de la sociedad mediante la contribución de impuestos, ya que toda política social necesita de una ejecución presupuestal, también lo es que estos derechos derivan en obligaciones concretas por cumplir, por lo que los Estados de-ben adoptar medidas constantes y eficaces para lograr progresivamente la plena efectividad de los mismos en igualdad de condiciones para la totalidad de la población.”

113 Informe Defensorial Nº 99 “El futuro de los Sistemas de Pensiones. Hacia una nueva relación entre el Siste-ma Público y Privado”, Pág. 11, aprobado por Resolución Defensorial Nº 031-2005/DP. En: www.defensoria.gob.pe.

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114 OIT. Aplicación de las Normas Internacionales del Trabajo, 2005 (I). Pág. 477115 Sucesivamente, en una breve espacio de tiempo, el Estado se vio obligado a emitir los siguientes bonos:

a) Bono de reconocimiento complementario que mejora la pensión de los trabajadores que realizan acti-vidades de alto riesgo (construcción civil, trabajadores mineros y metalúrgicos)

b) Bono complementario de pensión mínima, que permite a algunos afiliados al sistema privado contar con una pensión mínima similar a la del sistema nacional y

c) Bono complementario de jubilación adelantada que garantiza una pensión similar a las del sistema nacional para aquellos que al momento de afiliarse al sistema privado.

116 Oficio Nº 520-2005-EF/10, dirigido por el Ministro de Economía y Finanzas a la Comisión de Seguridad Social del Congreso de la República en relación al proyecto de ley Nº 11119/2004-CR.

117 Proyecto de Ley Nº 26/2006-PE, presentado por la Presidencia del Consejo de Ministros al Congreso de la República el 12 de Agosto de 2006

DATO En el año 2005, la Comisión del Expertos en aplicación de Convenios y Recomenda-ciones de la OIT nuevamente requirió al Estado Peruano información sobre el monto de las pensiones en el sistema privado, con el propósito de evaluar si las mismas alcanzaban el nivel prescrito en el Convenio 102 de la OIT.114 El Estado no cumplió con absolver las interrogantes planteadas ampliando la desconfianza en la eficacia del nuevo régimen de pensiones.Ante este problema estructural, el Congreso de la República expidió un conjunto de normas que, con cargo a recursos públicos, tuvieron como propósito financiar la emisión de bonos complementarios para corregir las debilidades propias del sistema privado derivados de la relación alternativa con el sistema público.115 El costo de estas medidas, según cifras del Ministerio de Economía y Finanzas, ascendió a US $ 600 millones.116 Posteriormente se generaron iniciativas legislativas adicionales con el objeto de garantizar el retorno al SNP y, ampliar la cobertura de los bonos comple-mentarios a otros grupos de trabajadores afiliados al SPP.

Actualmente se está discutiendo en el Congreso un proyecto de ley presentado por el Ejecutivo117 para regular el retorno al SNP de un grupo de afiliados al SPP que al momento de solicitar su desafiliación cumplan con los requisitos para obtener una pensión de jubi-lación en el sistema nacional superior a la que le correspondería en el sistema privado. Este proyecto también pretende otorgar dos tipos de pensiones complementarias: una para quienes no alcanzaron una pensión mínima en los términos de la Ley Nº 27617 por tener la condición de jubilados al momento de su entrada en vigencia y, otra para trabaja-dores mineros y de construcción civil. El costo total de la propuesta asciende a US $ 1,423 millones de dólares.

La generación de bonos complementarios tendría como fundamento la supuesta apli-cación del principio de solidaridad, trasladando el núcleo esencial de la Seguridad Social hacia un sistema de capitalización individual. En este caso, la redistribución del ingreso, operaría desde la totalidad de la población (que financia el presupuesto público mediante

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tributos) mayoritariamente con escasos ingresos, sin empleo digno y sin cobertura de Se-guridad Social, hacia un sector con cobertura a través del SPP.

De esta forma, desde una perspectiva sistémica, la redistribución de ingresos (mecanis-mo de financiamiento propio de la Seguridad Social que procura una igualdad sustancial), sin un marco institucional coherente y con el objeto exclusivo de garantizar pensiones mínimas para un sector minoritario generaría un evidente déficit de equidad.

A nuestro criterio, el financiamiento mediante bonos complementarios constituye una aplicación errada del principio de solidaridad.118 No sólo resulta inequitativo destinar recur-sos del tesoro público para resolver los perjuicios causados por un régimen privado basado en la responsabilidad individual, sino que ello constituye una clara afectación a la finalidad redistributiva de la Seguridad Social. La ausencia de mecanismos redistributivos al interior del SPP estaría siendo subsanada con financiamiento público (derivado de tributos aporta-dos por sectores menos favorecidos).119

5. El marco institucional de la reforma: objetivos generales, principios de la Seguridad Social y reconquista de la solidaridad

La delimitación del marco institucional de una reforma en pensiones debería basarse en una revisión de los criterios normativos fundamentales120, en el caso de nuestro país

consideramos criterios sustanciales el contenido constitucional del derecho y el convenio 102 de la OIT, lo cual supone rescatar determinados principios de la Seguridad Social.

Según los autores antes indicados el marco general de la revisión normativa debería tomar en consideración cinco objetivos generales:

a) La extensión de la cobertura a todos los miembros de la poblaciónb) La protección contra la pobreza en la vejezc) La provisión de un ingreso en sustitución de los ingresos perdidos


118 Ermida Uriarte, Oscar. Op. cit. Señala que el citado principio contiene dos sub principios: el de la solidaridad general “(..) por el cual todos los miembros de la sociedad suministran los medios necesarios con indepen-dencia del interés particular en la obtención de la prestación y en función de la capacidad contributiva. (...)” y el de la solidaridad entre generaciones, “(...) según el cual cada generación activa proveería a la tutela de las generaciones pasivas.” Para el autor forman parte del núcleo esencial de este principio la obligatoriedad del aseguramiento y la finalidad redistributiva de la Seguridad Social siendo este último reconocido como elemento esencial.

119 Como han señalado Orszag y Stiglitz “Muy a menudo las prestaciones de los programas de pensiones se acumulan para quienes ya son privilegiados; obligar a los granjeros pobres a que financien al alto número de personas que integran la élite urbana, seguramente no es una política económica válida. Además, la estructura de los programas de pensiones en muchos casos no sólo ha servido para socavar la estabilidad macroeconómica, sino que a su vez ha servido para debilitar el funcionamiento de los mercados de trabajo y distorsionar la distribución de recursos”. Op. cit. pág. 1.

120 Este es el sentido de la investigación realizada por Gillion, Colin; Turner, Jhon; Bailey, Clive; y Latullipe, Denis. Op. cit.

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121 Fundamento 56 de STC recaída en caso Colegio de Abogados del Cusco y del Callao y más de cinco mil ciudadanos contra Congreso de la República.

122 Consideramos que uno de los principales defectos de los programas de formalización de la micro y pequeña empresa ha consistido en que estos se han centrado en la reducción de derechos laborales y no en ver-daderos incentivos tributarios y administrativos. Estos mecanismos son los que realmente generarían una mayor formalización más que la reducción de derechos sociales.

d) El reajuste de las pensiones para afrontar el incremento del nivel de vida.

e) El desarrollo de mecanismos voluntarios adicionales de ingresos que complementen la jubilación.

Para el logro de estos objetivos, las políticas públicas deben tomar en cuenta un con-junto de principios nucleares que se desprenden de la Seguridad Social y constituyen pilares del estado social y democrático de derecho.

El núcleo esencial de la Seguridad Social está constituido por un conjunto de valores que orientan las medidas que debe adoptar el Estado para cumplir con la progresividad de los derechos sociales, mediante una intervención concreta, dinámica y eficiente.121

En este sentido, cinco serían los ejes que deberían orientar la reforma. En primer lugar, la ampliación de la cobertura, directamente relacionada con los principios de universali-dad y progresividad, constituye a la vez un presupuesto necesario para ampliar la base del financiamiento solidario. Algunas medidas concretas deberían ser adoptadas al respecto: la incorporación de sectores excluidos (por ejemplo convirtiendo en obligatorio el régimen de pensiones para los trabajadores de micro y pequeñas empresas)122; la extensión de los regímenes de previsión social para los trabajadores por cuenta propia; la mejora de los sistemas de fiscalización que impidan el fraude en la contratación laboral, entre otras.

El segundo lugar el reforzamiento del principio de solidaridad, en tanto fundamento de la economía social de mercado (prevista en el artículo 58 de la Constitución) y derivación directa de la cláusula de estado social y democrático de derecho (contenida en el artículo 43 de la Constitución). Este principio juega un rol primordial en el financiamiento de las pensiones sobre todo de quienes perciben menores ingresos.

La aplicación del principio de solidaridad resulta clave en la estructuración de la refor-ma en tanto es el eje central para sustentar la necesidad de variar la relación actual entre SPP y SNP. El objetivo redistributivo requiere un financiamiento colectivo (solidario), el cual podría ser complementado con mecanismos particulares de financiación, como por ejemplo los sustentados en la responsabilidad individual (cuentas individuales).

105

El tercer eje de la reforma busca una real vigencia del principio de igualdad de trato con especial incidencia en la eliminación de la discriminación por razones de sexo (la partici-pación de la mujer en el mercado laboral es más inestable que la del hombre) y de origen o nacionalidad (en el caso particular de los trabajadores migrantes).

El cuarto eje está vinculado al fortalecimiento de la responsabilidad del Estado, que se deriva de la denominada cláusula del Estado social y democrático de derecho. Fortalecer la rectoría estatal es un punto esencial en la regulación y control de las pensiones, por ejemplo la realización de estudios actuariales que permitan al sistema mantener un equi-librio entre prestaciones y capacidad financiera.

Finalmente, rescatamos el principio de gestión democrática, derivado del Convenio Nº 102 de la OIT que permite la participación de trabajadores y pensionistas en la gestión de los regímenes previsionales. Principalmente, la agenda pendiente se centra en reforzar la participación de los trabajadores en el Fondo Consolidado de Reserva, el Directorio de la ONP y extenderla a la gestión del SPP.

La experiencia chilena amplía el marco institucional que debe orientar la reforma. El informe elaborado por el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, de julio del presente año, contiene una serie de recomendaciones para implementar un sistema multi pilar en Chile.

El referido documento es un balance efectuado luego de 25 años de vigencia de un sis-tema previsional privado sustentado en cuentas de capitalización individual. La propuesta señala que “en lugar de privilegiar un determinado mecanismo financiero debe procurar su complementariedad. Esto significa construir un pilar solidario integrado, fortalecer el pilar contributivo, desarrollar el pilar voluntario y asegurar la consistencia entre ellos”123.

Es importante constatar que la propuesta chilena se ha estructurado sobre consultas realizadas a la población, incluyendo a gremios de empleadores, trabajadores, organiza-ciones sociales, instituciones públicas, comunidad académica y organismos internaciona-les. La ancha base de actores sociales que han participado en la definición de esta política pública le otorga una legitimidad que debemos destacar.

El centro de discusión y definición de esta política pública tiene como base una amplia participación ciudadana en lo que el referido Consejo Asesor con acierto, ha denominado la expresión de un “nuevo contrato en la Seguridad Social” con el propósito de “reequilibrar la estructura de derechos, obligaciones y responsabilidades institucionales”.124

Una importante constatación ha sido la referida a la incapacidad del sistema privado chileno para garantizar pensiones que protejan de la pobreza en la vejez. La comisión es-tima que “(…) dentro de 20 años solo alrededor de la mitad de los adultos mayores podrá contar con una pensión superior a la pensión mínima, menos de un 5% podrá acceder a la


123 Informe elaborado por el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional Chilena, Julio de 2006.124 Op. cit

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pensión mínima garantizada por el estado y el resto de-berá conformarse con una pensión inferior a la mínima, una pensión asistencial, una pensión de sobrevivencia o no tendrá pensión” 125

En este escenario, la propuesta del sistema multi pi-lar, se estructura en base a diez principios fijados por la referida Comisión entre los que destacan:

a) Universalidad

Amplitud del ámbito subjetivo incluyendo a tra-bajadores y trabajadoras, tanto dependientes como independientes.

b) Equidad social Los mismos beneficios a trabajadores que en

igualdad de condiciones han realizado un esfuerzo contributivo equivalente y ma-yores beneficios a quienes realizan mayor esfuerzo.

c) Equidad de género Minimizar la brecha entre hombres y mujeresd) Solidaridad Prevenir las contingencias con cargo a recursos de la sociedad en su conjunto.e) Transparencia Financiamiento, requisitos y beneficios conocidos por los beneficiarios.f) Complementariedad Articular prestaciones de Seguridad Social, programas públicos e iniciativas co-

munitarias.

6. Conclusionesu La reforma estructural del sistema de pensiones requiere de un marco institucio-

nal que la dote de contenido, sustituyendo la relación alternativa entre SNP y SPP por una de naturaleza complementaria en la que los principios de la Seguridad Social, como derecho reconocido en la Constitución, tengan un rol preponderante y de equilibrio. En este sentido, tiene una función definitoria el estudio del núcleo esencial del derecho, la jurisprudencia constitucional y los convenios internacio-nales, en especial el Convenio 102 de la OIT.

127 Op. cit.

107

u Nuestra Constitución reconoce el derecho universal y progresivo a la Seguridad Social. La progresividad implica un mandato constitucional coherente con un es-tado democrático y social de derecho. La Constitución no regula expresamente un mecanismo determinado de financiamiento de la Seguridad Social, sin embargo señala que las normas relativas a derechos se interpretan de conformidad con los tratados sobre derechos humanos ratificados por el Perú.

u El convenio 102 de la OIT que regula el derecho humano a la Seguridad Social dispone que el financiamiento de las prestaciones y la administración debe de ser colectivo (sistemas contributivos, no contributivos o mixtos) y con una finalidad redistributiva (evitar que las personas con menos recursos asuman costos excesi-vos). El diseño actual del SPP basado en cuentas individuales no cumple con este objetivo redistributivo. Un primer pilar solidario (financiado de manera colectiva) cumpliría con este mandato.

u La jurisprudencia del TC considera que un sistema de Seguridad Social debe estar regido por los principios de progresividad, universalidad y solidaridad, y debe de tener como horizonte no solo el mantenimiento, sino la elevación de la calidad de vida. Ello se condice con el respeto de la dignidad de la persona humana como objetivo primordial de un estado democrático y social de derecho.

u El Estado peruano no está implementando políticas eficaces de reducción de la informalidad en el mercado de trabajo, el retroceso de las políticas públicas en el sector informal ha significado que en la actualidad exista un déficit en la gene-ración de empleos dignos, componente esencial del bienestar humano en una economía social de mercado. El Estado peruano no estaría procediendo lo “más expedita y eficazmente” en la ampliación de la cobertura de la Seguridad Social, afectando la garantía de acceso universal y progresivo contenida en el artículo 10 de la Constitución.

u Las medidas adoptadas para disminuir las debilidades que acusa el SPP como mecanismo de previsión social alternativa, están dirigidas a atenuar la ausencia absoluta de criterios solidarios. Este tipo de medidas parciales no configuran un contenido solidario institucional que permita calificar al SPP como de Seguridad Social. La redistribución del ingreso en base a presupuesto público destinado a garantizar pensiones mínimas o condiciones de jubilación más favorables gene-ran situaciones de inequidad sistémica en términos sociales.

u La reforma de los sistemas previsionales requiere de estudios financieros que permitan, no solo, considerar su impacto en los fondos de pensiones y las posi-bilidades del presupuesto público, sino también evaluar integralmente su efecto económico en el destino de los recursos, es decir la eficiencia del Estado como ente redistributivo. Este análisis deberá contemplar el respeto de los principios esenciales de la Seguridad Social, y de una economía social de mercado, de tal forma que las decisiones normativas se sujeten a dicho marco dogmático.


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u Las propuestas de reforma en pensiones deberían de tomar en consideración, entre otros, los siguientes objetivos generales: la extensión de la cobertura a todos los miembros de la población (principios de universalidad e igualdad de trato), la protección efectiva contra la pobreza en la vejez mediante la provisión de un ingreso sustitutorio (principio de suficiencia), el reajuste de las pensiones para afrontar el incremento del nivel de vida en función de las posibilidades del país, y el desarrollo de mecanismos complementarios de pensiones.

u Las medidas antes indicadas deben de cumplir con el mandato de progresividad que exige del Estado una intervención concreta, dinámica y eficiente. La cláusula constitucional que consagra un estado social y democrático de derecho exige una mayor responsabilidad de los entes públicos. Asimismo, debe de fomentarse una gestión democrática y transparente de los entes previsionales (dentro de ciertos límites técnicos), ello en cumplimiento del Convenio Nº 102 de la OIT.

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SEGURIDAD SOCIAL DE PENSIONES

Tema 9 Propuesta para una reforma integral del sistema de pensiones128

1. Auditoría a la reforma previsionalLos pensionistas peruanos han sido víctimas de la violación de su derecho humano a la

Seguridad Social al habérsele suprimido sus derechos adquiridos en materia pensionaria, mediante una reforma constitucional que colisiona con tratados internacionales como la Convención americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales.

En este sentido, es imprescindible realizar una auditoría a la reforma del sistema pre-visional en el Perú, con la finalidad de que la ciudadanía conozca la verdad respecto a las motivaciones de la agresión, la cuantía de los daños ocasionados, se identifique a los res-ponsables y se apliquen las sanciones civiles, penales y administrativas pertinentes.

En consecuencia, el Estado peruano debe reparar los daños ocasionados a las víctimas, lo cual puede materializarse “en forma de restitución, compensación, satisfacción o garan-tía de no-repetición” (Observación General Nº14 del Comité de Derechos Económicos, So-ciales y Culturales. Citada por Yamin, Alicia en Vigilancia Social del Derecho a la Salud”.

2. Reforma constitucionalEs imprescindible emprender una reforma constitucional que sancione expresamente

la Seguridad Social como un derecho humano, que garantice el derecho de todos a la Se-guridad Social, el respeto a los derechos adquiridos y a una pensión decente; establezca la obligatoriedad de la afiliación al régimen contributivo público; el derecho de los asegura-dos a la cobertura de sus necesidades sociales por una institución autónoma y descentra-lizada, con personería de derecho público con fondos y recursos propios aportados obliga-toriamente por los trabajadores, los empleadores y el Estado. El derecho de participación efectiva de los asegurados y pensionistas en el gobierno de dicha institución.

3. Hacia un sistema multipilar en materia previsional

En términos de diseño y estructura, proponemos la integración en un sistema de pensio-nes sustentando en tres pilares, que actúan con carácter de complementarios. El primer pilar, tiene dos componentes: i) contributivo-obligatorio, cuya tasa de reemplazo oscilaría

128 Documento extraído de “El Sistema de Pensiones en el Perú. Una propuesta alternativa”. Docuemnto elabo-rado por Jaime Sánchez, bajo la revisión del equipo del proyecto “Trabajo Digno” – IESI. 2007.

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entre un 35% y un 45%, pero con un límite in-ferior, que corresponde a una pensión mínima; los aportes provienen del empleador y el traba-jador, en el orden de un 5.5% y 2.75%, respec-tivamente, y los beneficios de pensión por vejez se consolidan considerando tanto la edad de la personas como el número de cuotas aportadas al régimen; ii) no contributivo-asistencial, diri-gido a los adultos mayores de 70 años o más, en condición de pobreza, y cuyo financiamiento será a partir de una contribución adicional del patrono sobre la nómina y transferencias com-plementarias del Estado.

El segundo pilar, responde al esquema actual vigente en el Perú es decir un sistema privado, basado en cuentas individuales, carente de solidaridad financiera interna, y con la administración en manos de la Administradores de Fondos de Pensiones. Este es un régimen voluntario u obligatorio, en condiciones simi-lares al público, y con una tasa de reemplazo esperada de aproximadamente un 30%.

Por último, un tercer pilar, voluntario, de cuenta individual y complementaria a las pen-siones de los otros dos pilares. Normalmente, se hace uso de incentivos fiscales para promover su adopción, pero en general, sus afiliados son trabajadores de ingresos medios y altos. En síntesis el modelo propuesto, trata de lo que se ha denominado internacional-mente, como un modelo mixto, el cual ha tenido sus manifestaciones más desarrolladas en Uruguay y Costa Rica. Existen diferencias o particularidades entre el régimen mixto que se aplica en Uruguay y el que se aplica en Costa Rica. En Uruguay, el régimen es público hasta cierto ingreso asegurable, con tasa de reemplazo y mixto para los de mayor ingreso. En Costa rica, el régimen es público para todos con un complemento de cuanta individual.

En el caso peruano, se pretende un balance mayor en las prestaciones otorgadas por ambos regímenes, tomando en cuenta, la estructura demográfica del país, que aún man-tiene un grupo importante de población joven, con capacidad de concretar un extenso historial de aportes a su cuenca individual. De igual manera, se reincorpora el apoyo financiero del empleador, eliminando con la reforma previa del sistema.

3.1. Principios de la Reforma Integral

Una de las lecciones más importantes aprendidas en las últimas dos décadas, en las múltiples reformas de los sistemas de pensiones que se ha llevado a cabo en la región, particularmente, en aquellas consideradas estructurales, es que de una forma explíci-ta o implícita, se intentó lograr simultáneamente objetivos secundarios como desarrollo

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financiero y aumento en el ahorro interno, y se perdió la prioridad de proveer pensiones adecuadas a la población más amplia posible.

En una evaluación reciente de los préstamos otorgados por el Banco Mundial en estos procesos, se reconoció que el objetivo principal de éste, fue el impacto fiscal, y que en mu-chas oportunidades no se prestó suficiente atención a la provisión de niveles de pensiones suficientes, o a la reducción de la pobreza entre la población anciana.

No obstante, también se reflexionó, sobre el apoyo a reformas multipilares sin prestar suficiente atención a las debilidades del sistema financiero y de la gobernabilidad institu-cional. Considerando estas importantes lecciones, y las señaladas en la sección anterior, a continuación se describen los principios y conceptos fundamentales sobre los que gira la presente propuesta de reforma al sistema de pensiones del Perú.• Las políticas de pensiones como componente de la política social: No es facti-

ble de ninguna forma, negar que las decisiones, políticas y mecanismos diseña-dos por los pueblos para proveer seguridad económica a las personas, cuando sus capacidades de generar ingresos, para su manutención o la de su familia, mediante la ejecución de un trabajo remunerado, se ven reducidas o limitadas sensiblemente, son cuestiones, estrechamente ligadas con la política social y de desarrollo de una nación. Los aspectos financieros, económicos y actuariales, son tan sólo, cuestiones instrumentales, pues lo que en realidad están en juego, son asunto de calidad de vida y bienestar individual y colectivo.

• Derecho a una pensión justa y equitativa: El cumplimiento del derecho a una pensión justa y equitativa, en su calidad de Derecho humano fundamental, con-sagrado en la legislación nacional, y concordante con las normas internacionales de Seguridad Social e instrumentos como el Pacto Internacional de Derechos Eco-nómicos. Culturales y Sociales, es el objetivo último de la reforma propuesta.

• Universalización: Uno de lo grandes retos del Perú en materia de protección so-cial, es incrementar la cobertura de los servicios de salud y las pensiones en su población. De acuerdo con las estadísticas disponibles, la cobertura de las pensiones no supera el 15% de la población, situación a todas luces inaceptable. El nuevo régimen público de pensiones que se propone, está concebido para am-pliar la cobertura, incluyendo como obligatoria la afiliación de los trabajadores in-dependientes, y otorgando pensiones no contributivas para personas mayores de 70 años, en situación de pobreza. No es una universalización de las pensiones en sentido estricto, pero tiene que convertirse en el inicio de un proceso encaminado hacia dicho objetivo.

• Solidaridad financiera: El sistema multipilar propuesto, recobra el principio fun-damental de la solidaridad financiera, ausente en el modelo actual sustentado en el régimen privado de pensiones. En primer término, porque se incorpora nueva-mente la contribución bipartita. Además, el régimen público, permite el subsidio de los trabajadores de más altos ingresos a aquellos de ingresos menores, gracias

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a la fijación de una pensión mínima y una pensión máxima, y la mancomunación de los riesgos de invalidez y muerte. De igual manera, porque define la creación de un régimen no contributivo para personas en situación de pobreza. Por último, porque establece para el régimen de cuenta individual una pensión mínima, cuyo financiamiento estará a cargo del Estado.

• Pensión mínima: En cumplimiento de los compromisos asumidos por el Perú al ratificar el Convenio 102 de la OIT, el nuevo sistema público de pensiones debería garantizar una prestación mínima, el incremento de las prestaciones pagadas al nivel prescrito por el convenio y participación en la gestión de los trabajadores y pensionistas.

• Sostenibilidad financiera: El paquete de beneficios incluidos en el sistema de pensiones propuesto, las fuentes y mecanismos de financiamiento, los requisitos exigidos para el otorgamiento de las pensiones, deben tener la consistencia y congruencia necesaria, que asegure la sostenibilidad de cada uno de sus compo-nentes y del sistema como un todo.

• Equidad de género: Se reconoce que el establecimiento de los sistemas privados de pensiones han acentuado la inequidad de género. La mayoría de las mujeres se encuentran en desventaja laboral (mayor tasa de desempleo) y son más lon-gevas, siendo ambas condiciones, negativas para el monto de la pensión basado en la cuenta individual o calculada según número de contribuciones. Entonces, la propuesta sugiere que se estudie la posibilidad de ajustes en las fórmulas de cálculo de la pensión y los requisitos de acceso a las prestaciones, como un mecanismo de equilibrio a esta situación. Por ejemplo, se considera apropiado el uso de una tabla combinada de vida para hombres y mujeres, en el cálculo de la renta vitalicia que ofrece el sistema de cuentas individuales, eliminando con esta medida, el sesgo que se produce en contra de las mujeres por su mayor longevi-dad respecto a los hombres.

• Fortalecimiento del marco institucional: Es de vital importancia separar las funciones críticas que deben ser atribuidas al Estado y a las AFP. En efecto, las funciones de recaudación, fiscalización y afiliación debería ser competencia de un organismo público especializado que podría ser la SUNAT, dotándola de las facultades necesarias a través de ajustes en su normatividad. Ahora bien, dados los cuestionamientos a la SUNAT, se propone la creación de la Tesorería de la Se-guridad Social encargada de las funciones de afiliación, recaudación y fiscaliza-ción. De esta manera, las AFP solo se dedicarían a su función principal que es la de gestionar fondos de inversión (modelo Sueco) y el Régimen Público a gestionar beneficios.

• Libre elección Administradora de Fondo de Pensiones: el sistema propuesto, ha sido diseñado, considerando ambos regímenes de pensiones como obligatorios y complementarios entre sí. No es un sistema sustitutivo, por tanto, no es cues-tión de elegir entre lo público o privado. Permanece entonces, la libre elección

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entre las AFPs, con las limitaciones apropiadas para que no haya un movimiento constante de afiliados de una administradora a otra, y no se incurren en elevados gastos administrativos para tales fines.

• Incremento en la eficiencia de gestión del sistema: Uno de los preceptos bási-cos en las reformas que permitieron la entrada en muchos países de la región, de administradoras privadas de pensiones, fue la reducción en los costos de admi-nistración, vía un incremento en la eficiencia operativa del sistema. Las pruebas recopiladas hasta el momento, evidencia una situación totalmente opuesta a la esperada.

No obstante, no puede obviarse, que el Estado, como garante del cumplimiento de los objetivos de la Seguridad Social contenidos en la norma mínima (Convenio 102) de la OIT, se encuentra en la obligación de fijar las condiciones necesarias para el “logro de un funcionamiento al más bajo costo que sea factible”. Por lo tanto, y en aras de cumplir con este objetivo, se propone establecer un límite a las comisiones de las AFPs, ajustado a los costos operativos de su gestión y un nivel promedio de utilidades para empresas que se dedican a actividades similares.

• Fortalecer las tareas de rectoría, supervisión y regulación, así como, el diálogo social: El sistema actual de pensiones en Perú, exhibe un alto grado de dispersión en el plano operativo, y en los roles de rectoría, regulación y supervisión. Una de las aspiraciones de la reforma propuesta, es que se avance en esta materia, y se cuente con un organismo rector, que dirija con claridad y contundencia el proceso de cambio, y que tenga la visión del futuro que se desea del sistema nacional de pensiones. Por otro lado, se requiere la intervención eficiente de los organismos reguladores y la participación de los asegurados y trabajadores, en concordancia con lo que establece el convenio 102 de OIT, y en la dirección de fortalecer el diá-logo social.

• El Estado como último garante del sistema de pensiones: La propuesta tiene como valor supremo, que el Estado, asuma nuevamente, de una forma activa y dinámica, la responsabilidad que le compete en materia de protección social, en particular, respecto al sistema de pensiones y la protección financiera de la vejez. No debe olvidarse que el Estado es el “último garante responsable del financia-miento del sistema, aún cuando la gestión sea privada” (89º Conferencia OIT). Pero aún más trascendental, el Estado, es el encargado de articular la política de protección social de pensiones, con el instrumental que se desarrolla para tales fines (el sistema y sus componentes), y con las restantes políticas sociales del país.

3.2. Instituciones de la reforma previsional propuesta

La reforma del sistema previsional que planteamos, requiere también reformas del mar-co institucional de la Seguridad Social y del sistema previsional en particular; así como el


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fortalecimiento de las tareas de rectoría, supervisión regulación y diálogo social. En esta dirección, proponemos:

Crear e Institucionalizar el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) como espacio para la formulación de políticas, supervisión, regulación y diálogo social.

La necesidad de articular las funciones de rectoría, regulación, supervisión y de diálogo social hace necesaria la creación del Consejo Nacional de Seguridad Social con poder de decisión y dotada de capacidad operativa y técnica propia para emprender e impulsar la reforma. El consejo tendrá como funciones centrales la formulación de políticas en ma-teria de Seguridad Social, la supervisión y la regulación de los actores, incluido el sector privado.

En el Consejo Nacional de Seguridad Social participarían representantes de los traba-jadores, empleadores, autoridades públicas y otros actores sociales involucradas en el sistema de Seguridad Social y en los objetivos de la reforma.

El Consejo Nacional de Seguridad Social propuesto concreta de esta manera la par-ticipación activa de los actores sociales y los asegurados en la definición de políticas y en la gestión de la Seguridad Social, particularmente en lo que a la reforma provincial se refiere.

La Tesorería de la Seguridad Social (TSS)Como ya se había adelantado, la necesidad de separar las funciones críticas que de-

ben ser atribuidas al Estado y a los regímenes de Seguridad Social; la tarea impostergable de terminar con la morosidad y evasión patronal de las obligaciones contributivas, y, el incumplimiento por parte de los empleadores de las normas que reconocen el derecho de los trabajadores de acceder a la Seguridad Social; nos lleva a formular la propuesta de crear la Tesorería de la Seguridad Social.

Esta Tesorería será la encargada de las funciones de afiliación, recaudación y fiscalización de los deberes contributivos. Una de las principales tareas de la Tesore-ría será acabar con la evasión contributiva del sector formal e informal de la economía y la del propio Estado; para ello, se debe promulgar las normas legales necesarias a fin de dotarla de las facultades requeri-das para enfrentar de manera efectiva la evasión que perjudica a los trabajadores en sus derechos e impacta sobre la situa-ción económica y financiera del sistema.

115

El Instituto Nacional de Pensiones (INP)

La imperiosa necesidad de construir un sólido sistema público de pensiones, nos lleva a proponer la creación del Instituto Nacional de Pensiones (INP), con participación tripar-tita, para la administración del régimen de pensiones público y obligatorio; institución con autonomía económica, financiera y administrativa que tendrá a cargo el citado régimen, en forma centralizada, y con capacidades y competencias para la gestión de los beneficios del régimen público de pensiones.

En esta dirección, nuestra propuesta sostiene la necesidad de transformar la actual Oficina de Normalización Previsional (ONP), hoy dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas, en un ente autónomo como es el caso del INP, dotándolo de potestades norma-tivas, recursos humanos, financieros, físicos y tecnológicos requeridos para una gestión eficiente y eficaz del nuevo régimen público de pensiones.

Asimismo, y con la finalidad de evitar la intromisión de intereses políticos ajenos al sistema, proponemos que el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS), designe al Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Pensiones (INP).

3.3. Hacia un sistema multipilarUno de los principios fundamentales de los esquemas de Seguridad Social, y en par-

ticular de los sistemas nacionales de pensiones, es el relativo a la solidaridad. En un sis-tema privado como el que opera en Perú, este principio es sustituido por el principio de equivalencia estricta entre la cotización y el nivel de la pensión, situación que reproduce las desigualdades que se manifiestan en el mercado laboral y las remuneraciones perci-bidas por los trabajadores. En un régimen privado de pensiones, también se elimina la solidaridad financiera entre generaciones, y en el Estado recae la función redistributiva, por medio de la garantía de una pensión mínima y la concesión de pensiones asistenciales o no contributivas.

En términos de estructura y organización del sistema de pensiones, la presente pro-puesta, sugiere la construcción de un modelo multipilar, diseñado con base en tres pilares complementarios. Un diseño de este tipo, facilita el logro de múltiples objetivos en forma más efectiva, en particular, cuando se trata de generar un importante grado de solidaridad financiera entre los distintos grupos de afiliados, así como, la garantía de una pensión mí-nima y la posibilidad del otorgamiento de pensiones asistenciales o no contributivas, cuyo financiamiento estará a cargo del Estado.

De manera concreta, el primer pilar, está constituido por dos regímenes, ambos públi-cos: uno contributivo. El Régimen Contributivo trata de régimen base del sistema, suya afiliación será obligatoria para todos los trabajadores activos, tanto asalariados como independientes, cuyas aportaciones están en función de su capacidad contributiva, me-dida por los salarios o ingresos devengados. El mecanismo de financiamiento del régi-men contributivo base, incluye aportes tanto del trabajador como del empleador, 2.75% y 5.50%, respectivamente, para una tasa global de 8.25%. Existe la alternativa de fijar


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una cuantía básica de cotización, fundamen-talmente, destinada a aquellos trabajadores que devengan un salario o ingreso inferior a cierta suma; y por otro lado, pueden estable-cer topes a la cotización con salarios que su-peren determinando valor, por ejemplo, más de 10 salarios mínimos de ley. La afiliación de los trabajadores independientes, si bien, se apunta como obligatoria, estaría sujeta a un proceso gradual de incorporación, no su-perior a los cinco años. Este período permiti-rá que la administración del régimen público, diseñe modalidades de afiliación, ajustadas a las condiciones particulares que este contin-gente de trabajadores presenta, en especial, los problemas de densidad de contribución, la alta volatilidad de los ingresos que perciben y la complementariedad de sus contribu-ciones por parte del Estado, dada la ausencia del aporte del empleador.

El régimen debe incorporar modalidades de aseguramiento facultativo, dirigidas a personas que tienen capacidad contributiva, aunque no se encuentren laborando acti-vamente, y pretenden, lograr la continuidad en sus aportaciones (caso de trabajadores temporalmente cesantes o laborando fuera del país).

Es justo enfatizar, en la importancia estratégica que tiene para el desarrollo y fortaleci-miento del sistema nacional de pensiones del Perú, la extensión de la cobertura contribu-tiva. Por un lado, porque finalmente, los derechos previsionales se consolidan en períodos extensos de contribución, y tanto, cuenta la cuota de un mes como aquella acreditada veinte o treinta años después. Con tasas de cobertura en la actualidad que no superan el 15% o 20% de la población, se tiene un problema a 25 o 30 años plazo de desprotección financiera en las futuras generaciones de adultos mayores.

De igual manera, la mancomunación de riesgos es más efectiva, en tanto, el tamaño de la población cubierta sea mayor, particularmente, en riesgos como la invalidez o muerte prematura.

El esquema de prestaciones en este régimen contributivo del primer pilar, corresponde a lo que se denomina de beneficio definido, pues el monto de pensión ofrecido está sujeto a unos cuantos parámetros previamente conocidos.

En efecto, la tasa de reemplazo o sustitución propuesta, se compone de una cuantía básica de un 35% del salario o ingreso promedio reportado en los últimos 240 meses de cotización, los cuales, requieren un ajuste o indexación vía variación del nivel de precios, que permita su comparabilidad en el tiempo. El uso de un período tan extenso para la estimación del monto de la pensión, permite por un lado, reconocer con mayor amplitud el historial laboral del trabajador, y no tan solo, el correspondiente a los años más recientes, pero también es una forma muy efectiva de combatir la sub-declaración de salarios, tan

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típica, en los esquemas contributivos (con mayor incidencia en grupos de ingresos medios y altos) de los países de la Región.

Adicionalmente al 35% descrito anteriormente, el régimen público supone un cuantía adicional equivalente a un 0.5% por cada 12 cuotas adicionales registradas después de las primeras 240 cuotas, con un máximo de reconocimiento de un 15%. En este sentido, la pensión mínima otorgada según los parámetros señalados, no podrá ser menor a un 75% del salario mínimo de ley vigente, y en todo momento, las revaloraciones periódicas de las pensiones deberán considerar está como una relación fundamental. De forma comple-mentaria, y de acuerdo con los estudios actua-riales correspondientes, tendrá que limitarse la pensión a un monto máximo.

En relación con la administración de este régimen público-obligatorio, estará cargo en forma centralizada, por una sola entidad, re-conocida como un organismo autónomo, y con capacidades y competencias suficientes para el buen gobierno de éste. En este sen-tido, se propone transformar la actual Oficina de Normalización Previsional (ONP) es un ente autónomo, dotado de las potestades legales y los recursos humanos, financieros, físicos y tecnológicos, requeridos para la gestión eficiente y eficaz del nuevo régimen público de pensiones.

El otro componente del primer pilar, es el régimen no contributivo de pensiones, cuya población meta, son las personas adultas mayores con edades superiores a los 70 años y más, que califiquen como pobres. Los potenciales beneficiarios pueden tratarse de per-sonas que no hayan cotizado en ningún momento para el régimen base, que a pesar de contar con un cierto número de cotizaciones, estas fueron insuficientes para consolidar el derecho a la pensión contributiva. Este régimen permite que el objeto de universalizar el acceso a una pensión básica pueda convertirse en una posibilidad más próxima, sin obviar que en la situación óptima, todavía quedaría un contingente importante de personas no cubiertas por este beneficio.

El monto de la pensión contributiva se fijará en un 35% del salario mínimo vigente, y puede incrementarse en un 5% adicional, en aquellos casos que el pensionado tenga a su cargo dependientes distintos a su cónyuge (por ejemplo, hijos discapacitados). En cónyuge también puede beneficiarse de una pensión no contributiva a título personal. Los recursos financieros que apoyan el financiamiento de estas pensiones, recaen, tanto en una contri-bución adicional del empleador de un 1% sobre la nómina, así como en transferencia del Estado, sea de impuesto generales y/o específicos.

Dado que este es un programa de asistencia social, la organización que administre el Régimen No Contributivo, no tiene la obligación legal de proveer pensión a aquellas perso-


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nas, que cumpliendo con los requisitos de elegibilidad, no se les puede pagar el beneficio, por insuficiencia de recursos financieros. No obstante, uno de los objetos básicos en esta modalidad de pensiones, es lograr la cobertura de un 100% de la población meta, dadas las condiciones de vulnerabilidad económica en que se encuentran. La experiencia de los programas de pensiones no contributivas en algunos países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Uruguay), han evidenciando que tienen un impacto significativo en la reducción de la pobreza, o al menos a su intensidad.

El segundo pilar del sistema de pensiones del Perú, sería una pensión basada en el principio de cuenta individual, administrada por las Administradoras de Fondos de Pen-siones (AFPs). Este régimen tendría carácter voluntario u obligatorio, tanto para asalaria-dos como trabajadores independientes, pero, para estos últimos, su entrada en vigencia queda condicionada al diseño y ejecución de las modalidades de aseguramiento especia-les, señaladas en párrafos anteriores. El financiamiento de la pensión del segundo pilar, será bipartido: empleador 3.5% y trabajador 1.5%, para una contribución global de un 5%.

Es fundamental tener presente, que en este esquema, el beneficio no está definido, aunque las contribuciones sí. El beneficio final dependerá estrictamente del historial labo-ral, es decir, continuidad en contribuciones y nivel salarial, más un incremento producto de los intereses devengados por la inversión de los fondos administrativo, y una deducción por los gastos de administración. La tasa de reemplazo sugerida es de un 30% aunque para ello se exige una cotización no menor a 10 cuotas anuales, durante la fase laboral de las personas (por ejemplo, de los 24 a 65 años). Si bien, por su magnitud la convierte en una pensión complementaria a la básica contributiva, es evidente, que la protección finan-ciera de los pensionados está fuertemente ligada a los resultados en ambos regímenes.

En contraposición a la índole privada e individual que tiene este segundo pilar, se crea un dispositivo de solidaridad (extremo al régimen mismo), dado que el Estado debe ga-rantizar una pensión mínima. Es factible como alternativa, la creación de un Fondo de Solidaridad Provisional, tal como se usa en Colombia o República Dominicana, formado por las contribuciones adicionales de trabajadores que superan ciertos límites en sus salarios o ingresos, que apoyan el financiamiento de la pensión mínima complementaria o la pensión no contributiva.

El primer pilar está organizado para proteger a la familia. Por ello brinda pensiones por vejez a quienes contribuyen y pensiones por muerte a quienes son económicamente dependientes de los asegurados. El segundo pilar puede o no atender a la familia, según el tipo de plan al que se acoja el asegurado al momento de pensionarse. En el caso de la renta vitalicia el pensionado recibe las transferencias hasta el momento de su muerte y el compromiso de la AFP con la familia cesa desde que él opta por ese plan. En el caso de la renta permanente se establece un lapso de tiempo durante el cual la asegurada recibirá el beneficio. Si fallece antes de cumplirse ese plazo, la familia o personas designadas heredan la pensión.

119

En la medida de lo posible, es conveniente que se procure un sistema centralizado de recaudación, tanto de los aportes al régimen base contributivo como al régimen privado complementario.

Una de sus principales ventajas, es la reducción significativa que produce en la ges-tión de recaudación, transferencia de recursos y disponibilidad de información, oportuna y confiable; y en consecuencia, en los costos de administración del sistema privado de pensiones. En tanto se cuente con la capacidad, lo pertinente, es que la institución respon-sable de administrar el régimen básico contributivo, que únicamente es una, también se encargue de la recaudación de los aportes a las AFPs, y su posterior distribución.

Las administradoras u operadoras de las pensiones complementarias, tienen sus prin-cipales responsabilidades operativas en el manejo de las inversiones de los fondos apor-tados por los afiliados. Estas inversiones, deben realizarse en el marco de los principios de seguridad, rentabilidad y diversificación, procurando el mayor retorno para el fondo como un todo y para cada una de las cuentas individuales de los afiliados. Este aspecto está condicionado en gran medida, al desempeño del mercado de valores y capital del país, particularmente, en la capacidad que posea el mercado de ofrecer oportunidades de inversión a mediano y largo plazo, y de instrumentos que no solo correspondan a deuda pública, sino también, a emisores privados, nacionales o internacionales, cuyos recursos se destinan a proyectos productivos, e incluso, al desarrollo de infraestructura pública, tales como: carreteras, puertos, aeropuertos, acueductos, represas, hidroeléctricas, entre otros más.

La regulación del órgano fiscalizador o superintendencia de las AFPs, debe poner espe-cial atención, en las comisiones cobradas sobre los rendimientos de los fondos invertidos, que en un principio, no deberían superar el 10%. No parece existir ningún desacuerdo, observando las experiencias en muchos otros países, que las altísimas comisiones y gas-tos de administración de las operadoras de fondos, inciden negativamente, sobre la ca-pacidad de los afiliados para acumular un ahorro mayor en su cuenta individual. Se tiene que regular de forma muy apropiada, los tiempos en que los afiliados tienen derecho a movilizarse de una administradora a otra, y el tipo de actividades y gastos en las que éstas pueden incurrir para atraer a éstos.

Por último, el tercer pilar del sistema de pensiones peruano, sería uno voluntario, com-plementario, y disponible para cualquier persona, ocupada o no. Es común que dentro de la legislación sobre esta materia, se incluya un paquete de incentivos fiscales, tales como la deducción de los aportes anuales a estos fondos, del monto gravable por el impuesto de renta, o bien, la exoneración de las contribuciones sociales, que motiven la adopción de es-tos planes. Es también un esquema de cuenta individual, cuyo beneficio no está definido, sino condicionado por los recursos depositados en cada una de tales cuentas.


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Personas de 65 años o más, en condición de pobreza, cuyas aportaciones al régi-men público fueron insuficientes para consolidar el derecho

Prestación

35% del salario mínimo o 50% de la pensión míni-ma vigente en el régimen público contributivo.

Beneficio definido calcu-lado por cuantía básica de 35% sobre el pro-medio de los salarios reportados en los últimos 240 meses de cotización, indexados según indica-dor de inflación, más un 0.5% por cada 12 cuotas adicionales después de las 240.

Pensión basada en la cuenta individual que garantice un reemplazo del 30% y con pensión mínima garantizada por el Estado.

Monto asociado con los aportes voluntarios de los afiliados, y ajustados por el rendimiento.

Pilar/Contributivo o no/obligatorio o

voluntario

Primer Pilar

Segundo PilarTercer Pilar

Cobertura

Personas de 65 años o más, en condición de pobreza, cuyas aportaciones al régi-men público fueron insuficientes para consolidar el dere-cho a la pensión.

Trabajadores asa-lariados y trabaja-dores

Trabajadores asala-riados y trabajado-res independientes, sin excepción de ningún tipo.

Voluntario, pero con-dicionado a que el trabajador cumpla con su asegura-miento en el régimen complementario.

Financiamiento

Impuesto del 1% de la Planilla a cargo del empleador, más apor-te complementario del Estado.

Contribución global de un 8.25% de los sala-rios o ingresos repor-tados, distribuida en un 2.75% el trabajador y 5.5% el empleador.

Contribución global de un 5% de los salarios o ingresos reportados, distribuida en un 1.5% el trabajador y 3.5% el empleador.

Contribución total a cargo del trabajador, excepto planes con-cretos, que permitan la participación volun-taria del patrono.

No contributivo

Contributivo obligatorio

Contributivo voluntario

Voluntario

Sistema multipilar de pensiones propuestas para el Perú Condiciones básicas de cobertura financiamiento y prestaciones

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6UNIDAD DE APRENDIZAJE :Administración de la Seguridad Social

Objetivos de Aprendizaje: Al finalizar el estudio de la presente unidad usted estará en la capacidad de:• Valorar la importancia estratégica de una gestión eficiente de la Seguridad

Social.

Temas a estudiarTema 10: Administración y Seguridad Social 1. Un ejemplo de cómo no hacer las cosas: acreditación de aportes

pensionarios y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.2. El sistema de recaudación y control de las aportaciones al Seguro Social

de Salud ESSALUD.

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Tema 10Administración y Seguridad Social2 Christian Sánchez

La elaboración de una política pública en materia de Seguridad Social debe contener los siguientes componentes: administración (gestión), cobertura (objetiva y subjetiva),

prestaciones y financiamiento. Si bien es importante plantear un debate sobre las reformas de primera o segunda ge-

neración que inciden en aspectos de cobertura y financiamiento, es también importante colocar en la agenda pública el problema de la administración (gestión) de la Seguridad Social pues es un instrumento para la realización de los beneficios y prestaciones y, con-cretamente, para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos.

La administración tiene una directa “importancia estratégica” y su repercusión eco-nómica es innegable y reconocida de tal forma que velar por una administración “ágil y rigurosa”129 debe estar orientada a la valoración del sistema y su eficiencia como sistema de protección. Si la parte administrativa se ve resentida o afectada trasladando el males-tar a los usuarios de los servicios de la Seguridad Social, esta perderá legitimidad social.

Un aspecto no reconocido o identificado en el debate sobre la calidad de los servicios de la Seguridad Social es el de la ausencia de un ente rector en la materia que por su naturaleza le debe corresponder al Ministerio de Trabajo y Promoción Social en lo que atañe a las políticas de Seguridad Social contributivas dirigidas a la protección de los tra-bajadores. Con la entrada en vigencia de la nueva ley de organización y funciones de este ministerio ahora este sector deberá asumir competencia en materia de políticas públicas de protección social para los trabajadores, lo que lleva consigo la difícil labor de desarro-llar una agenda sobre el particular.

Sería importante para afrontar los graves problemas de gestión y administración de la Seguridad Social en pensiones, una planificación rigurosa sobre objetivos estratégicos previamente definidos de ser posible a través de un proceso de diálogo social en el que participen los beneficiarios actuales y potenciales del sistema (de preferencia tripartito).

La introducción de instrumentos como el presupuesto por resultados se presenta como una herramienta útil para el logro de los objetivos previamente definidos.

Reconocemos la elaboración de una política que comprenda los siguientes objetivos:

u Valoraciones de los “agentes de influencia”, ello supone conocer la opinión de los usuarios manteniendo vías de comunicación estandarizadas y permanentes (encues-tas, buzones de sugerencia) estas recomendaciones ya se encuentran en algunos

129 SANTOS GARCIA. Javier. Gestión de las Prestaciones económicas de la Seguridad Social.

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informes elaborados por la Defensoría del Pueblo (es el caso del informe 85 relativo a la supervisión de los servicios de emergencia).

La opinión de los trabajadores y pensionistas, empresarios, partidos políticos (el acuer-do nacional puede ser un ámbito específico de debate y discusión), la opinión del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional (sistematización de jurisprudencia y de pre-cedentes administrativos, análisis de resoluciones orientado a reducir el litigio, cubrir las lagunas del ordenamiento, dar a conocer las vías de protección de derechos que tienen los usuarios, entre otros).

La opinión de la Defensoría del Pueblo también es importante en este punto, sensibili-zando a los administradores del sistema para que den cumplimiento a sus recomenda-ciones.

u Valorar puntos críticos en los administradores y procurar soluciones integrales: a) Mejorar los procesos de acopio de información disponible: reconstrucción de la histo-

ria de aportes, no solicitar información que posee la entidad u otros entidades de la administración disminuyendo la carga probatoria del ciudadano así como flexiblizar los procedimientos eliminado el pedido de información inútil (en suma, aplicación efectiva de los principios del procedimiento administrativo), avanzar por ejemplo en la digitali-zación de la información ya obtenida velando por su conservación adecuada.

b) En este caso sería importante iniciar programas de reconstrucción de la historia laboral de los que están próximos a jubilarse los que podrán tener el tiempo necesario para ir acopiando información que pondrán en conocimiento de la administración.

c) Esquemas de coordinación institucional: Banco de la Nación, Reniec, Registros Públi-cos, Ministerios, SUNAT (caso emblemático: cobro de pensión por apoderado cuando el pensionista está en el extranjero, en este caso se exigen demasiados procedimien-tos como poder registrado en los registros públicos, registro en el BN y en la ONP).

d) Reingeniería de procesos: el aporte de la disciplina de la administración es importan-te.

e) Incorporación del presupuesto por resultados.

f) Políticas de personal.

g) Inversión en tecnología.

1. Un ejemplo de cómo no hacer las cosas: acreditación de aportes pensionarios y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

El artículo 70º original del Decreto Ley Nº 19990 señalaba lo siguiente:

“Artículo 70.- Para los asegurados obligatorios son períodos de aportación los meses, semanas o días en que presten, o hayan prestado servicios que generen la obligación de abonar las aportaciones a que se refieren los artículos 7 al 13, aún cuando el empleador,

ADMINISTRACIóN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

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o la empresa de propiedad social, cooperativa o similar, no hubiese efectuado el pago de las aportaciones. Son también períodos de aportación los de licencia con goce de remu-neración otorgados por enfermedad o maternidad a los trabajadores del Sector Público Nacional regidos por la Ley Nº 11377.”

Como se puede apreciar, y por tratarse de un sistema de pensiones contributivo basa-do en la existencia de un vínculo laboral, la norma original consideraba como período de aportación para efectos pensionarios la sola existencia del vínculo laboral aún cuando el empleador no haya efectuado los aportes correspondientes por dichos períodos.

El artículo 70º de la Ley Nº 19990 fue modificado posteriormente por la Ley Nº 28991 de la siguiente forma:

“Artículo 70.- Para los asegurados obligatorios son períodos de aportación los meses, semanas o días en que presten o hayan prestado servicios que generen la obligación de abonar las aportaciones a que se refieren los artículos 7 al 13. Son también períodos de aportación las licencias con goce de remuneraciones otorgadas por ley o por el empleador, así como los períodos durante los cuales el asegurado haya estado en goce de subsidio.

Corresponde al empleador cumplir con efectuar la retención y el pago correspondiente por concepto de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones de sus trabajadores. La ONP, para el otorgamiento del derecho a pensión, deberá verificar el aporte efectivo, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento para dichos efectos.”

Posteriormente, dicha norma fue reglamentada a través del Decreto Supremo Nº 063-2007-EF, norma que modificó el artículo 54 del Reglamento de la Ley Nº 19990, estable-ciendo un conjunto de reglas que deberían observar los ex trabajadores para acreditar sus aportes y obtener un derecho pensionario: a) Para los períodos de aportaciones devengados hasta el mes de marzo de 2007: Se acreditarán con el Sistema de la Cuenta Individual de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), por períodos comprendidos a partir de julio 1999, mientras que los períodos anteriores, se acreditarán con los libros de planillas de pago de remuneraciones de los empleadores, llevados de conformidad con las disposiciones legales aplicables, declarados por el asegurado al inicio del trámite de pensión.

De no contarse con los mencionados libros o de contarse solo con parte de ellos, se considerará, supletoriamente, además de la inscripción del asegurado en ORCINEA, Sis-tema de Cuenta Individual de Empleadores y Asegurados (SCIEA), Sistema de Cuenta In-dividual de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) o registros complementarios que establezca la ONP, por el empleador declarado; cualquiera de los siguientes documentos:

u Las boletas de pago de remuneraciones, debidamente firmadas y/o selladas por el empleador;

u Liquidación de Beneficios Sociales, debidamente firmada y/o sellada por el em-pleador;

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u Declaración Jurada del Empleador, solo para el caso de persona jurídica o sucesión indivisa, suscrita por el Representante Legal, condición que se acreditará con la copia literal de la correspondiente ficha emitida por Registros Públicos, en la que se señale que existió la correspondiente retención al Sistema Nacional de Pensiones a favor del asegurado;

u Informes de verificación de aportaciones emitidos por la ONP dentro del proceso otorgamiento de pensión;

u Declaración Jurada del asegurado, de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto Supremo Nº 082-2001-EF;

u Documentos probatorios de aportaciones emitidos por el ex - IPSS o ESSALUD.

b) Para los períodos de aportaciones devengados a partir del mes de abril de 2007: Los aportes se sustentarán con la información obtenida del Sistema de Cuenta Individual de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) o registros complementa-rios que establezca la ONP. Solo se considerarán aquellos períodos con aportes efectivos al SNP, es decir, que hayan sido cancelados en su totalidad.

Originalmente, el artículo 54º del Decreto Supremo Nº 011-74-TR, reglamento del De-creto Ley Nº 19990, establecía que para acreditar los períodos de aportación de conformi-dad con el Artículo 70 del Decreto Ley Nº 19990, la Oficina de Normalización Previsional -ONP- tendrá en cuenta cualquiera de los siguientes documentos:u La cuenta corriente individual del asegurado;

u Las boletas de pago de remuneraciones a que se refiere el Decreto Supremo Nº 001-98-TR.

u Los libros de planillas de pago de remuneraciones llevados de conformidad con las disposiciones legales pertinentes; y,

u Los demás libros y documentos llevados por los empleadores o empresas, y los que presenten el asegurado o sus derecho - habientes.

Como se puede apreciar, la modificación del artículo 70º del Decreto Ley Nº 19990 y del artículo 54 del Decreto Supremo Nº 011-74-TR, en la práctica ha significado una adición de requisitos para la acreditación de aportes haciendo más rigurosas las reglas que deben ser observadas por los futuros pensionistas según la fecha en la que fueron efectuados los aportes.

Si bien los sistemas de pensiones como el del Decreto Ley Nº 19990, por su naturaleza contributiva, otorgan un beneficio —pensión de jubilación— a quienes acreditan un deter-minado número de años de aportación y cumplen con tener una edad pre determinada, la administración no puede exigir a los administrados cargas irrazonables o desproporciona-das como por ejemplo solicitarles la acreditación de aportes efectivamente realizados.


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Hay que recordar que es obligación de la administración verificar el oportuno pago de aportes a la Seguridad Social y en su caso ejercer las acciones que la ley le otorga para hacer efectivo su cobro, de ahí que la redacción original del artículo 70º del Decreto Ley Nº 19990 solo exigía que el trabajador acredite la existencia del vínculo laboral.

Cabe recordar que conforme a lo dispuesto por el artículo 40.1.1 de la Ley del Proce-dimiento Administrativo General —Ley Nº 27444—130 , la administración pública no puede solicitar a los administrados información que debe obrar en su poder, de esta forma, el registro de los aportes efectuados por los asegurados es información que obligatoriamen-te debe estar en poder de la ONP, entidad encargada de la administración del régimen de jubilación del Decreto Ley Nº 19990.

Sobre el particular debemos señalar que el Tribunal Constitucional ha señalado que conforme a su naturaleza de administrador del sistema público de pensiones, corres-ponde a la ONP hacer todos los esfuerzos para obtener la información suficiente para reconstruir la historia laboral y provisional que quien solicita una pensión, obligación que no debería ser transferida al administrado.131 Por ello, las deficiencias que puede acusar el sistema de recaudación de aportes o los mecanismos con los que cuenta la administra-ción para exigir el pago de los mismos, no pueden ser trasladados al ciudadano sometién-dolo a procedimientos exagerados y onerosos.

Consecuentemente, solo si la información con la que cuenta la ONP no se encuentra actualizada o no estuviera en poder de ésta se debería solicitar a quien realiza un trámite para obtener su pensión información adicional, de tal forma que el procedimiento seguido para obtener una pensión no se convierta en una excesiva carga para el ciudadano.

Tal y como podemos apreciar de las normas antes señaladas, según las normas vigen-tes actualmente la ONP exige a quien desee tramitar su pensión el cumplimiento de un conjunto de requisitos que no estimamos razonables por significar para el administrado una carga desmedida en materia probatoria.

130 Ley Nº 27444: “Artículo 40.- Documentación prohibida de solicitar. 40.1 Para el inicio, prosecución o conclu-sión de un procedimiento, las entidades quedan prohibidas de solicitar a los administrados la presentación de la siguiente información o la documentación que la contenga: 40.1.1 Aquella que la entidad solicitante posea o deba poseer en virtud de algún trámite realizado anteriormente por el administrado en cualquiera de sus dependencias, o por haber sido fiscalizado por ellas, durante cinco (5) años anteriores inmediatos, siempre que los datos no hubieren sufrido variación ni haya vencido la vigencia del documento entregado. Para acreditarlo, basta que el administrado exhiba la copia del cargo donde conste dicha presentación, debidamente sellado y fechado por la entidad ante la cual hubiese sido suministrada.”

131 Tribunal Constitucional, EXP. 7440-2005-PHD/TC: “10. En el presente caso, la ONP sostiene que existe im-posibilidad material de cumplir con la solicitud del demandante, arguyendo que la información que contienen sus registros es escasa respecto al detalle requerido (f. 3, cuaderno del TC). Sin embargo, ello no es lo que corresponde a una entidad de tipo previsional, pues, como ya se ha indicado, una de sus funciones – y quizá la de mayor importancia– es, según el artículo 4, inciso f, de su Estatuto, la realización de las acciones de control, revisión, verificación y fiscalización de aportes y derechos pensionarios, motivo por el cual la infor-mación requerida debería estar en su poder. Es decir, si no la tiene, debió tenerla, pues queda claro que para haber emitido la Resolución 0000051120-2004/DC/DL19990, que reconoce el derecho del demandan-te, tuvo que contar con los datos necesarios para que un derecho fundamental sea plenamente respetado. Con lo dicho, no es aceptable ni razonable suponer que la ONP, con esta función asignada, no tenga la información requerida o no pueda acceder a ella con mayor facilidad y celeridad que el demandante, sobre todo cuando ella ha sido la encargada de procesar la información en el caso concreto, y según el artículo 61, inciso 1, del Código Procesal Constitucional, está plenamente obligada a la entrega de la información.”

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En ese sentido, se debería permitir al administrado recurrir a cualquier medio probato-rio documental o de otra naturaleza que le permita cumplir con acreditar únicamente al existencia del vínculo laboral, hecho que da origen a la obligación de aportar a la Seguri-dad Social y si esta última obligación no se cumple es la administración la única respon-sable de llevar a cabos las acciones necesarias para el cobro de los aportes no pagados por el empleador.

A través de la sentencia recaída en el expediente N° EXP. N.º 04762-2007-PA/TC el Tribunal Constitucional, con acierto modificó la reglas para la acreditación de aportes pen-sionarios allanando el camino de los administrados para acceder a una pensión. En dicha sentencia, el TC estableció precedentes de observancia obligatoria respecto de las reglas que deben observar los jueces que conocen procesos de amparo para la acreditación de periodos de aportaciones considerados como no acreditados por la ONP.

De esta forma, el TC ha establecido que cuando en los procesos de amparo la diluci-dación de la controversia conlleve el reconocimiento de periodos de aportaciones, que no han sido considerados por la ONP, para que la demanda sea estimada los jueces y las partes deben tener en cuenta las siguientes reglas:

i. El demandante con la finalidad de generar suficiente convicción en el juez de la razonabilidad de su petitorio puede adjuntar a su demanda como instrumento de prueba, los siguientes documentos: certificado de trabajo, las boletas de pago de remuneraciones, los libros de planillas de remuneraciones, la liquidación de tiempo de servicios o de beneficios sociales, las constancias de aportaciones de ORCINEA, del IPSS o de EsSalud, entre otros documentos. Dichos instrumentos pueden ser presentados en original, copia legalizada o fedateada, mas no en copia simple. El Juez, de oficio o a pedido del demandante, podrá solicitar el expediente administra-tivo a la ONP o copia fedateada de él, bajo responsabilidad.

ii. La ONP, cuando conteste la demanda de amparo, tiene la carga procesal de adjun-tar como medio probatorio el expediente administrativo de otorgamiento de pen-sión o copia fedateada de éste. Ello con la finalidad de poder determinar con cer-teza si la denegación de otorgamiento o el desconocimiento de un mayor período de aportaciones ha sido arbitraria o se encuentra justificada. Y es que, si se está cuestionando la presunta violación del derecho a la pensión, corresponde que la autoridad jurisdiccional tenga a la vista los mismos actuados o, cuando menos, los documentos presentados ante la autoridad administrativa, y aquellos en los que dicha autoridad funda su pronunciamiento, a fin de determinar si se produjo o no la violación alegada.

iii. La carga procesal de adjuntar el expediente administrativo de otorgamiento de pen-sión o copia fedateada de éste, es aplicable a los procesos de amparo en trámite cuando los jueces lo estimen necesario e indispensable para resolver la controver-sia planteada.


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iv. En los procesos de amparo que se inicien con posterioridad a la publicación de esta sentencia, la ONP, cuando conteste la demanda, tiene el deber de cumplir con presentar el expediente administrativo de otorgamiento de pensión o copia fedateada de éste. En caso de que no cumpla con su carga procesal de adjuntar como medio probatorio el expediente administrativo, el juez aplicará el principio de prevalencia de la parte quejosa, siempre y cuando los medios probatorios presen-tados por el demandante resulten suficientes, pertinentes e idóneos para acreditar años de aportaciones, o aplicará supletoriamente el artículo 282.º del Código Pro-cesal Civil.

v. No resulta exigible que los jueces soliciten el expediente administrativo de otorga-miento de pensión o copia fedateada de éste, cuando se está ante una demanda manifiestamente fundada. Para estos efectos se considera como una demanda manifiestamente fundada, aquella en la que se advierta que la ONP no ha recono-cido periodos de aportaciones que han sido acreditados fehacientemente por el demandante bajo el argumento de que han perdido validez; que el demandante ha tenido la doble condición de asegurado y empleador; y que según la Tabla Re-ferencial de Inicio de Aportaciones por Zonas, establecida por el antiguo Instituto Peruano de Seguridad Social, en esa zona aún no se empezaba a cotizar.

vi. No resulta exigible que los jueces soliciten el expediente administrativo de otorga-miento de pensión o copia fedateada de éste, cuando se está ante una demanda manifiestamente infundada. Para estos efectos, se considera como una demanda manifiestamente infundada, aquella en la que se advierta que el demandante so-licita el reconocimiento de años de aportaciones y no ha cumplido con presentar prueba alguna que sustente su pretensión; cuando de la valoración conjunta de los medios probatorios aportados se llega a la convicción de que no acreditan el mínimo de años de aportaciones para acceder a una pensión de jubilación; o cuando se presentan certificados de trabajo que no han sido expedidos por los ex empleadores sino por terceras personas.

129

2. El sistema de recaudación y control de las aportaciones al Seguro Social de Salud ESSALUD

El artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 501, establece que son funciones de la Superin-tendencia Nacional de la Administración Tributaria —SUNAT—, las siguientes:

a. Administrar todos los tributos internos con excepción de los municipales.b. Recaudar todos los tributos internos con excepción de los municipales, a través del

Banco de la Nación, pudiendo este suscribir convenios con otras entidades banca-rias.

c. Fiscalizar el cumplimiento a las obligaciones tributarias, a efecto de combatir la evasión fiscal.

d. Otorgar el aplazamiento y/o fraccionamiento para el pago de la deuda tributaria de acuerdo con la ley.

e. Ejercer los actos de coerción para el cobro de la deuda tributaria por medio del Juzgado Coactivo competente.

f. Administrar los mecanismos de control tributario preventivo.g. Solicitar la adopción de medidas precautorias para cautelar la percepción de los

tributos que administra y disponer la suspensión de las mismas cuando correspon-da.

h. Proponer al Ministerio de Economía y Finanzas la reglamentación de las normas tributarias y participar en su elaboración.

i. Resolver en primera Instancia Administrativa los recursos interpuestos por los con-tribuyentes; concediendo los recursos de apelación y dando cumplimiento a las resoluciones del Tribunal Fiscal, y en su caso a las del Poder Judicial.

j. Sistematizar y ordenar la legislación vinculada con los tributos que administra.k. Proponer al Poder Ejecutivo los lineamientos tributarios para la celebración de

acuerdos y convenios internacionales, así como de cooperación técnica y adminis-trativa.

l. Formar y mantener actualizado el Banco de Datos de Información Tributaria.m. Desarrollar programas de información y divulgación en materia tributaria.n. Desarrollar programas de capacitación.o. Establecer las Procuradurías de Administración Tributaria y proponer al Poder Eje-

cutivo el nombramiento del Procurador.p. Las demás funciones que sean compatibles con la finalidad de la Superintendencia

Nacional de Administración Tributaria.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley Nº 27334, la SUNAT ejercerá las fun-ciones antes señaladas respecto de las aportaciones al Seguro Social de Salud (ESSALUD) y a la Oficina de Normalización Previsional (ONP), a las que hace referencia la Norma II del


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Título Preliminar del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por el Decreto Supremo Nº 135-99-EF. La misma norma señala que la SUNAT también podrá ejercer facultades de administración respecto de otras obligaciones no tributarias de ESSALUD y de la ONP, de acuerdo a lo que se establezca en los convenios interinstitucionales corres-pondientes.

Por su parte, el artículo 2º de la Ley Nº 27334, incorporó el literal g) al artículo 12º del Decreto Legislativo Nº 501, señalando que son recursos de SUNAT “El porcentaje anual que se determine, mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas, previo informe de SUNAT, ESSALUD y de la ONP, con un tope de 2% (dos por ciento) de todo concepto que administre y/o recaude respecto de las aportaciones al Seguro Social de Salud (ESSALUD) y a la Oficina de Normalización Previsional (ONP), así como de lo que se recaude en función de los convenios que firme la SUNAT con estas instituciones.”

Posteriormente, la Ley Nº 29135, en su primera Disposición Final, modificó el literal g) del artículo 12º del Decreto legislativo Nº 501, Ley General de la SUNAT, estableciendo a partir del 1 de enero de 2008:

“Artículo 12.- Constituyen recursos de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria: (...)

g) El 1.4% de todo concepto que administre y/o recaude respecto de las aportaciones al Seguro Social de Salud (EsSalud) y a la Oficina de Normalización Previsional (ONP), así como el monto que corresponda por lo que se recaude en función de los convenios que firme la SUNAT con dichas entidades.

Al 31 de diciembre de 2010 deberá evaluarse el resultado del trabajo conjunto de la SUNAT, EsSalud y la ONP, así como el porcentaje a que se refiere el literal g).”

DATO Conforme a lo señalado anteriormente, desde mayo de 2001, las funciones y facultades de realizar la recaudación de cotizaciones a EsSalud y las respec-tivas funciones de control contributivo respecto de las aportaciones a ESSA-LUD son ejercidas por la SUNAT quien recibe a cambio una contraprestación calculada en función a un porcentaje determinado por ley y aplicado sobre el monto total administrado y/o recaudado como contribución a ESSALUD, dicho porcentaje a partir del 1 de enero del 2008 es de 1,4% .

Sobre este modelo, la OIT a través del “Estudio financiero-actuarial y de la gestión de

ESSALUD: análisis y recomendaciones técnicas”, elaborado en el mes de mayo de 2005, ha señalado: “Con ello, el sistema peruano de Seguridad Social avanzó hacia el estableci-miento de un modelo de recaudación centralizada, que en este caso está gestionada por la misma entidad encargada de recaudar los impuestos generales. Tal transferencia de

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funciones a SUNAT ha permitido mejorar la cantidad y calidad de la información generada por dicha entidad para EsSalud; así también, hay evidencia de mejoras en los procesos y la introducción de innovaciones en la aplicación de funciones de control contributivo, así como de aumentos recientes en la recaudación (reflejados básicamente en el año 2004). Sin embargo, estos progresos no se han reflejado en los resultados finales de la afiliación y por el contrario los índices de cobertura con respecto a la PEA han seguido deteriorándose en el tiempo.”

En esa línea, y sobre la base de las recomendaciones efectuadas por la OIT, propone-mos las siguientes medidas para la mejora del sistema de recaudación actual:

a) Respecto de la contraprestación que SUNAT percibe por la función de recaudación de las contribuciones a ESSALUD, se aconseja considerar la formulación de un plan de compromisos en términos de resultados, con metas bien claras. Por ejemplo, se puede establecer que parte de la comisión que percibe SUNAT esté sujeta al cumplimiento de deter-minadas metas de incremento de la cobertura. Así también se puede establecer el compromiso de destinar una inversión mínima anual para financiar una campaña agresiva de medios (radio y televisión), perma-nente, dirigida al fortalecimiento de derechos de los asegurados y de deberes de los empleadores generando cambios en la cultura de la población frente al tema de la Seguridad Social. Incluso parte de lo recibido por SUNAT podría ser destinado al financiamiento de un plan conjunto para combatir la informalidad laboral articulándolo con el plan RETO del MTPE.

b) Habría que tomar en consideración el diseño de propuestas innova-doras orientadas a cubrir sectores específicos como los grupos de tra-bajadores independientes de ingreso medio y bajo creando planes de aseguramiento con prestaciones diferenciadas del régimen regular.

c) Un aspecto crítico a mejorar es que ni ESSALUD, ni la SUNAT, dispo-nen de sistemas de información en el ámbito estratégico, que les per-mitan gestionar el tema de la cobertura; de modo que esta es una tarea pendiente en la agenda estratégica para fortalecer el conocimiento y la capacidad de gestión en el ámbito de la extensión de la cobertura.

d) En el ámbito de extensión de la cobertura sería importante respecto de los tra-bajadores asalariados diseñar estrategias conjuntas con el MTPE para comba-tir la informalidad en el segmento empresarial que va de 50 a 99 trabajadores donde se registra un porcentaje de 35% de informalidad laboral (trabajadores no registrados) así como en el segmento de 100 a más que registra un porcen-taje de 19% de informalidad laboral. En tal sentido, sería importante articular esfuerzos entre SUNAT, ESSALUD y el MTPE para impulsar el plan RETO y así


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ampliar la cobertura del seguro social a partir del registro de trabajadores informales.

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