"Lýðræðið eitt er vettvangurinn til að berjast á"

Hugvísindasvið

„Lýðræðið eitt er vettvangurinn til að berjast á“

Samanburður á umbótahugmyndum Vilmundar Gylfasonar og

tillögum um samfélagsbreytingar eftir efnahagshrunið

Ritgerð til BA-prófs í sagnfræði

Markús Þ. Þórhallsson Maí 2014

Háskóli Íslands

Hugvísindasvið - sagnfræði

1

2

„LÝÐRÆÐIÐ EITT ER VETTVANGURINN TIL AÐ BERJAST Á“

Samanburður á umbótahugmyndum Vilmundar Gylfasonar og tillögum um

samfélagsbreytingar eftir efnahagshrunið

Ritgerð til BA-prófs í sagnfræði

Markús Þ. Þórhallsson

Kt.: 171164-5759

Leiðbeinandi: Valur Ingimundarson

Maí 2014

3

ÁGRIP

Skömmu eftir fall bankakerfisins árið 2008 heyrðist Vilmundar Gylfasonar getið á ný,

en hann hafði farið mikinn á stjórnmálasviðinu fyrir um 30 árum. Sumar þeirra

umbótatillagna sem þá komu fram virtust endurspegla hugmyndir hans. Hér verður

gerður samanburður á þeim breytingum sem Vilmundur boðaði og því sem krafist var

eftir efnahagshrunið með sérstakri áherslu á tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá.

Vilmundur vildi að stjórnarskránni yrði beitt til breytinga á innviðum samfélagsins og

kom fram með ýmsar tillögur til þess. Kannað er hvert Vilmundur sótti hugmyndir sínar

og hvaða samspil er milli þeirra og nálgunar stjórnlagaráðsliða að verki sínu. Horft er

til þróunar stjórnarskrárinnar og hvaða breytingar hafa verið gerðar á henni á

lýðveldistímanum. Fjallað er um ráðgefandi stjórnlagaráð og hvaða hlutverk því var

ætlað. Sjónum er beint að gagnrýni Vilmundar á ægivald stjórnmálaflokka og kröfu

hans um skýra aðgreiningu ríkisvaldsins og skipan hinna þriggja þátta þess – löggjafar-,

dóms- og framkvæmdarvalds – sem tengist m.a. hugmyndum um beint kjör

forsætisráðherra og skipan embættismanna. Jafnframt er skoðað hvernig Vilmundur og

stjórnlagaráð fjölluðu um málskotsrétt og þjóðaratkvæðagreiðslur. Hugað er að

mannréttindaákvæðum stjórnarskrár og ekki síst kjördæmaskipan og kröfunni um jafnt

vægi atkvæða. Afstaða Vilmundar og stjórnlagaráðs til fjölmiðla er einnig borin saman.

Eins og Vilmundi var stjórnlagaráði umhugað um mikil ítök stjórnmálaflokka og hafði

áhyggjur af spillingu og ónógri valddreifingu. Vinna stjórnlagaráðs hófst þegar

samfélagið var í upplausn og spjótin beindust að stjórnmálamönnum, regluverki og

eftirlitsstofnunum. Greina má sama baráttuanda og einkenndi Vilmund, jafnrétti og

frelsi og endurskipulagning voru mikilvægir þættir í endurreisninni. Margar hugmynda

hans voru reifaðar og ræddar innan ráðsins. Þar má einkum nefna beint kjör

forsætisráðherra og skipan kosninga til Alþingis, kjördæmamál og jafnt vægi atkvæða.

En þótt víða megi sjá hliðstæður var hér aðallega um óbein áhrif að ræða sem

endurspegluðu hugarfar og grundvallarhugmyndafræði Vilmundar; stjórnlagaráðið leit

síður til þeirra aðferða hans sem hann beitti sér fyrir til að endurskipuleggja samfélagið.

4

EFNISYFIRLIT

ÁGRIP.................................................................................................................................................... 3

EFNISYFIRLIT ......................................................................................................................................... 4

INNGANGUR ......................................................................................................................................... 5

VILMUNDUR GYLFASON: „VILLIMAÐUR Í PÓLÍTÍK“ ............................................................................. 9

PÓLITÍSKAR TILRAUNIR UM STJÓRNARSKRÁNA .................................................................................... 14

ÁHRIF EFNAHAGSHRUNSINS: HUGMYNDIR VILMUNDAR OG TILURÐ STJÓRNLAGARÁÐS ..................... 15

STJÓRNLAGAÞING SEM VARÐ AÐ STJÓRNLAGARÁÐI ............................................................................ 18

SAMANBURÐUR Á TILLÖGUM VILMUNDAR OG STJÓRNLAGARÁÐS ...................................................... 22

OFURVALD STJÓRNMÁLAFLOKKANNA ............................................................................................. 24

SKIPTING RÍKISVALDSINS OG ÆÐSTA STJÓRN RÍKISINS .................................................................... 25

VALDMÖRK ALÞINGIS ..................................................................................................................... 26

FORSÆTISRÁÐHERRA KJÖRINN BEINNI KOSNINGU ........................................................................... 28

ÓHÁÐIR OG ÓVILHALLIR DÓMSTÓLAR ........................................................................................... 31

UM MÁLSKOTSRÉTT OG ÞJÓÐARATKVÆÐAGREIÐSLUR .................................................................... 34

KJÖRDÆMASKIPAN – JAFNT VÆGI ATKVÆÐA – PERSÓNUKJÖR ........................................................ 36

AFNÁM EÐA SKERÐING ÞINGROFSHEIMILDAR ................................................................................. 40

EMBÆTTISMANNAVEITINGAR – SPILLING INNAN KERFIS ................................................................. 41

ÚTVÍKKUN MANNRÉTTINDAÁKVÆÐA .............................................................................................. 43

FRELSI OG SJÁLFSTÆÐI FJÖLMIÐLA .................................................................................................. 45

NIÐURSTÖÐUR ................................................................................................................................... 49

HEIMILDASKRÁ ................................................................................................................................... 55

PRENTAÐAR HEIMILDIR ................................................................................................................... 55

BÆKUR ............................................................................................................................................ 55

DAGBLÖÐ OG TÍMARIT ................................................................................................................... 57

ÓPRENTAÐAR HEIMILDIR ................................................................................................................ 57

VIÐTÖL ........................................................................................................................................... 59

VEFHEIMILDIR ................................................................................................................................ 59

5

INNGANGUR

Vilmundur Gylfason setti ekki aðeins mark sitt á samtíð sína þau tæp 35 ár sem hann

lifði, heldur lifðu hugmyndir hans um endurbætur á íslensku stjórnkerfi áfram.1 Eftir að

hann sneri til Íslands frá námi í Bretlandi árið 1973 beitti hann sér fyrir umbótum á

íslensku samfélagi, ekki síst í stjórnsýslu, lagasetningu og dómsvaldi. Hann starfaði sem

menntaskólakennari og vann við ljósvaka- og prentmiðla. Síðan haslaði hann sér einnig

völl í stjórnmálum sem þingmaður og ráðherra. Hann var jafnaðarmaður að hugsjón líkt

og má sjá í orðum hans og sagðist sjálfur fremur aðhyllast franska jafnaðarmennsku en

þá þýsku. Í anda þess kvaðst hann vilja gera löglega uppreisn í grasrótinni meðal

fólksins og stokka upp gamla flokkakerfið.2 Til að sú uppreisn væri möguleg taldi

Vilmundur breytinga þörf á grundvallaratriðum stjórnarskrárinnar. Hann lagði til atlögu

við það sem hann kallaði samtryggingarkerfi stjórnmálaflokkanna með stofnun

Bandalags jafnaðarmanna árið 1983, en Kvennaframboðið varð til á svipuðum tíma,

sem hafði sömuleiðis veruleg áhrif á stjórnmál á Íslandi. Þótt flokkakerfið lifði það

herhlaup af má fulllyrða að tillögur Vilmundar hafi haft varanleg áhrif.

Í kjölfar efnahagshrunsins á Íslandi haustið 2008 mátti t.d. iðulega heyra nafn

Vilmundar nefnt í tengslum við endurreisn landsins. Áköf andstaða við kerfi sem

hyglaði vinum og vandamönnum kom upp ásamt háværu ákalli um skipulags- og

stefnubreytingar. Flokkakerfið var harðlega gagnrýnt og var því m.a. kennt um hvernig

fór ásamt veikum eftirlitsstofnunum. Einnig var vísað til slitinnar og óskýrrar

stjórnarskár.3 Svo var að sjá sem margir þeirra sem kröfðust breytinga eftir hrunið, þar á

meðal sumir þeirra sem buðu sig fram til stjórnlagaþings, hafi horft til kenninga

Vilmundar sem fyrirmyndar að umbótum.

Í þessari rannsókn verður fjallað um hugmyndafræði og umbótatillögur Vilmundar

Gylfasonar og þær bornar saman við orðræðuna eftir bankahrunið og tillögur

stjórnlagaráðs. Kannað verður hvert Vilmundur sótti hugmyndir sínar og hvaða samspil

1 Sjá t.d. Ágúst Einarsson: „Ég vil byltingu og blóð“ Viðtal Karls Th. Birgissonar ritstjóra við Ágúst

Einarsson sem birtist í Helgarpóstinum 2. nóvember 1995, Greinasafn fyrra bindi. Úrval greina og erinda

um stjórnmál, menningu og menntun, ([Reykjavík] 2007), bls. 141. Titill ritgerðarinnar er fenginn úr

hátíðarræðu sem Vilmundur Gylfason flutti á Húsavík 17. júní 1975, sjá: „Við viljum bætt og umfram allt

geðfelldara þjóðfélag. Hátíðarræða flutt á Húsavík 17. júní sl.“, Tíminn 24. júní 1975, bls. 10. 2 Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust, 23. nóvember 1982, gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

Ræðuna er að finna í Alþingistíðindum B 1982-1983, d.801- 806 en hér verður stuðst við samhljóða

frumrit Vilmundar. 3 Vef. „Þarf að breyta stjórnarskránni?“, Spurt og svarað á vef Stjórnlagaráðs,

http://stjornlagarad.is/upplysingar/spurt-og-svarad/, skoðað 7. apríl 2014.

6

er milli þeirra og nálgunar stjórnlagaráðsliða að verki sínu. Jafnframt verður horft til

samfélagsástands á hvorum tíma. Þótt nafn hans hafi orðið fyrirferðarmikið í orðræðu

samfélagsins eftir efnahagshrunið og vitnað í ræður hans og rit verða færð fyrir því rök

að tillögur hans hafi fremur haft óbein en bein áhrif á niðurstöður stjórnlagaráðs.

Hugmyndir þess komu víða að, rétt eins og Vilmundar sjálfs. Hugmyndafræði hans átti

sér almennt uppruna í lýðræðis- og frelsishugsjónum 17. og 18. aldar, í kenningabanka

franskra jafnaðarmanna, anarkista og fleiri pólítískra hugsuða. Svipað á við um vinnu

stjórnlagaráðs sem leitaði fanga við vinnu sína hvaðanæva að og komst jafnvel að svo

róttækum niðurstöðum að það hlaut ákúrur fyrir.

Umbótatillögur Vilmundar höfðu sumar náð framgangi gegnum stjórnmálin á Íslandi.

Breytingar og þróun hafa orðið verulegar á sviði fjölmiðlunar, innan dómskerfisins og

stjórnsýslu síðan hann lagði fram hugmyndir sínar. Því lagði stjórnlagaráð aðrar og oft

minni áherslu á fjölmarga þætti en þótt hefði þurfa þrjátíu árum fyrr. Greint verður hvar

stjórnlagaráð og Vilmundur áttu samleið og hvar ekki, sem virðist oft frekar

endurspeglast í hugarfari því sem er að baki tillögunum en niðurstöðunni sjálfri. Sýnt

verður að samhljóm má sjá í andstöðu við vald stjórnmálaflokka, leit að leiðum til að

draga úr spillingu og löngun til að efla beint lýðræði. Stjórnlagaráð líkt og Vilmundur

lagði áherslu á valddreifingu og aðhald milli valdþátta ríkisins. Sú mikla áhersla sem

ráðið lagði á að ná taumhaldi á einstökum þáttum ríkisvaldsins með auknu valdboði og

eftirlitsstofnunum er varla sú leið sem Vilmundur hefði valið enda var hann þeirrar

skoðunar að fækka bæri stofnunum ríkisins. Eitt og annað er líkt með hugmyndum

stjórnlagaráðs og Vilmundar um hvernig bregðast skuli við áratugalöngum deilum um

jöfnun atkvæðisréttar milli kjördæma en annað er ólíkt. Stjórnlagaráðliðum þótti einna

byltingakenndast í tillögum sínum að gefa kjósendum kost á greiða atkvæði þvert á

framboðslista sem hafði einnig verið meðal hugmynda Vilmundar. Viðhorf til

mannréttinda hefur víkkað út og breyst mjög undanfarin þrjátíu ár; því eru tillögur

stjórnlagaráðs efnislega nokkuð lagt frá kenningum Vilmundar og á suman hátt svo

byltingakenndar að ráðið hefur legið undir ámæli fyrir þær. Á hinn bóginn má víða sjá

keimlíka sanngirnis- og réttlætiskröfu og hann hélt fram í öllum málflutningi sínum. Sú

tillaga Vilmundar að kjósa forsætisráðherra beinni kosningu var mjög í anda hrifningar

hans á franskri stjórnskipan og mikilvæg leið til að treysta valdmörk í stjórnsýslunni. Sú

aðferð var í upphafi nokkrum stjórnlagaráðsliðum hugstæð og hún rædd í þaula.

7

Niðurstaða ráðsins var að slíkt beint kjör æðsta yfirmanns framkvæmdarvaldsins gæti

m.a. ógnað þingræðinu og því varð önnur leið ofan á sem þótti heldur styrkja það.

Eftir Vilmund liggja mikil skrif, bókakaflar, viðtöl og blaðagreinar sem hér verður

stuðst við til að útskýra hugmyndafræði hans. Einnig verða þingmál hans og ræður

teknar til skoðunar, einkum tvær þar sem hann annars vegar tilkynnti um stofnun

Bandalags jafnaðarmanna og hins vegar útlistaði grundvallaratriði þau sem lágu að baki

stjórnmálastefnu þess. Jafnframt verður byggt á ævisögu hans, Löglegt en siðlaust eftir

Jón Orm Halldórsson, frá árinu 1985 og námsritgerð eftir Jón Egilsson.4 Fyrsta mál

Vilmundar sem þingmanns Bandalags jafnarðarmanna var þingsályktunartillaga um

gerð frumvarps til stjórnskipunarlaga um aðgreiningu löggjafar- og framkvæmdarvalds.5

Sú tillaga verður skoðuð, en fylgiskjöl með henni voru greinar eftir Gylfa Þ. Gíslason

og Ólaf Jóhannesson sem birtust í tímaritinu Helgafelli árið 1945 ásamt yngri grein eftir

flutningsmanninn sjálfan.6 Þau skrif skipa veigamikinn sess, enda byggði Vilmundur

hugmyndir sínar mjög á þeim. Einnig verður horft til skrifa fræðimanna um ríki og

ríkisvald á borð við Svan Kristjánsson, Ragnheiði Kristjánsdóttur, Ólaf Jóhannesson og

Gianfranco Poggi.7

Nokkur meginatriði í íslenskri stjórnsýslu og stjórnskipan, sem Vilmundi voru ofarlega í

huga,verða greind í ritgerðinni. Þau verða borin saman við þær hugmyndir sem komu

upp eftir hrun, einkum skrif og tillögur stjórnlagaráðs. Við greininguna verður stuðst við

viðtöl höfundar og annara við nokkra stjórnlagaráðsliða og greinaskrif þeirra fyrir og

eftir veru þeirra í ráðinu. Leitast var við að hafa kynjaskiptingu þeirra sem jafnasta og

að þeir hefðu komið að störfum mismunandi nefnda innan ráðsins. Sumir vildu ræða

störf sín og hugmyndir við höfund en aðrir vildu fremur fá sendan spurningalista.8

4 Jón Ormur Halldórsson: Löglegt en siðlaust. Stjórnmálasaga Vilmundar Gylfasonar (Reykjavík 1985)

og Jón Egilsson: „Siðspilling og siðbót: þjóðfélagsgagnrýni Vilmundar Gylfasonar 1975-1978“, óbirt BA

ritgerð í sagnfræði (HÍ), 1997. 5 Alþingistíðindi A 1982, bls. 802.

6 Ólafur Jóhannesson: „Hugleiðingar um stjórnarskrána“, Helgafell (1945), bls. 104-113; Gylfi Þ.

Gíslason: „Lýðræði og stjórnfesta. Hugleiðingar um stjórnskipunarmálið“, Helgafell (1945), bls 114-123

og Vilmundur Gylfason: „Franskt stjórnarfar og íslenskar aðstæður. Hugleiðingar um breytta

stjórnarskrá“, Tímaritið Málþing (1979). 7 Svanur Kristjánsson: „Frá nýsköpun lýðræðis til óhefts flokkavalds. Fjórir forsetar Íslands 1944-1996“,

Skírnir 186 (Vor 2012); „Lýðræðisbrestir íslenska lýðveldisins. Frjálst framsal fiskveiðiheimilda.“ Skírnir,

187. ár (Haust 2013); Ragnheiður Kristjánsdóttir: „Efasemdir um þingræði.“, Þingræði á Íslandi. Samtíð

og saga, ritstjórn: Ragnhildur Helgadóttir o.fl. (Reykjavík 2011); Ólafur Jóhannesson: Lög og réttur

(Reykjavík 1985) og Gianfranco Poggi: „The Formation of the Modern State and the Institutionalization

of Rule“, Handbook of Historical Sociology (London 2003), ritstjórar Gerard Delanty og Engin F. Isin. 8 Spurningar til stjórnlagaráðsiða sneru að hversu mikilvægt þeim hefði þótt að uppræta spillingu, íhuga

kjör embættismanna og vald stjórnmálamanna auk myndunar valdablokka. Rætt var um þrískiptingu

8

Einhverjir vildu ekki láta nafns síns getið og verður það virt í hvívetna. Fræðimenn

hafa rýnt nokkuð í ástæður og mögulegar afleiðingar efnahagshrunsins og tengsl þess

við kröfu um endurreisn og endurskipulagningu samfélagsins. Nokkur slík rit voru höfð

til hliðsjónar til að skerpa skilning höfundar. Má þar nefna skrif tveggja

stjórnlagaráðsliða, þeirra Eiríks Bergmanns Einarssonar, stjórnmálafræðings og

Þorvaldar Gylfasonar, hagfræðings og bróður Vilmundar.9 Þorvaldur líkt og fleiri hefur

bent á að stjórnarskrám hafi iðulega verið breytt eftir samfélagsáföll eða miklar

breytingar. Guðni Th. Jóhannesson, Ólafur Arnarson, Guðrún Johnsen, Ásgeir Jónsson

og breski blaðamaðurinn Roger Boyes hafa allir velt hruninu, ástæðum þess og

afleiðingum fyrir sér og var horft til þeirra.10

Við skrifin voru einnig höfð til hliðsjónar

nokkur rit um heimspeki stjórnmálanna, um eðli ríkis og ríkisvalds og sögulegan

bakgrunn vestræns lýðræðisskipulags.11

Loks verður vikið að frumvarpi stjórnlagaráðs

og greinargerð með því ásamt ritinu Ný stjórnarskrá Íslands sem er niðurstaða vinnu

ráðsins.12

Nokkuð hefur verið skrifað um stjórnarskrármál og störf stjórnlagaráðs á liðnum árum.

Iðulega hefur verið horft til ástæðna þess að stofnað var til ráðsins, einstakra greina

frumvarpsins, og hvað standi í vegi stjórnarskrárbreytinga.13

Frumvarp stjórnlagaráðs

ríkisvaldsins, kjördæmamál og jöfnun atkvæðaréttar. Rædd var sú hugmynd að kjósa forsætisráðherra

beint. Sömuleiðis var vikið að hve ofarlega stjórnlagaráðsliðum hefði afnám þingrofsréttar eða þrenging

hefði verið þeim í huga, beint lýðræði, ákvæði um mannréttindi svo sem eignarrétt, tjáningarfrelsi og eðli

hagsmunasamtaka. Þeir voru einnig spurðir hvað hefði orðið til þess að þeir buðu sig fram, hvaða

hugmyndafræði hefði verið þeim efst í huga og hvort hugmyndir Vilmundar Gylfasonar hefðu haft áhrif á

þá,fyrir og á meðan störfum stjórnlagaráðs stóð. 9 Eiríkur Bergmann Einarsson: Iceland and the International Financial Crisis:Boom, bust and Recovery

(Basingstoke 2014) og Þorvaldur Gylfason: „From Collapse to Constitution: The Case of Iceland“,

CESifo Working Paper Series No. 3770, (June 2012). 10

Guðni Th. Jóhannesson: Hrunið:Ísland á barmi gjaldþrots og upplausnar (Reykjavík 2009); Ólafur

Arnarson: Sofandi að feigðarósi (Reykjavík 2009); Guðrún Johnsen: Bringing Down the Banking System:

Lessons from Iceland (Basingstoke 2014); Ásgeir Jónsson: Why Iceland: How One of the World's

Smallest Countries Became the Meltdown's Biggest Casualty (New York 2009) og Roger Boyes:

Meltdown Iceland: How the Global Financial Crisis Bankrupted an Entire Country (London 2009). 11

Atli Harðarson: „Neyddur til að vera frjáls“, Afarkostir. Greinasafn um heimspeki (Reykjavík 1995);

Guðmundur Hálfdanarson: Íslenska þjóðríkið uppruni og endimörk (Reykjavík 2001); John Locke:

Ritgerð um ríkisvald, íslenzk þýðing eftir Atla Harðarson (Reykjavík 1986); Michael Mann: „The

Autonomous Power of the State“, States in History, ritstjóri John A. Hall (Oxford 1989); Páll Skúlason:

„Réttlæti, velferð og lýðræði. Hlutverk siðfræðinnar í stjórnmálum“, Pælingar II (Reykjavík 1989);

James Rachels: Stefnur og straumar í siðfræði (Reykjavík 1997) og Stefanía Óskarsdóttir: „Þingræði

verður til“, Þingræði á Íslandi, samtíð og saga, Ritstjórn Ragnhildur Helgadóttir og fleiri (Reykjavík

2011). 12

„Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum.“ Stjórnlagaráð. Umsjón með útgáfu: Agnar Bragi

Bragason, Andrés Ingi Jónsson, Guðbjörg Eva H. Baldursdóttir, Sif Guðjónsdóttir, Þorsteinn Fr.

Sigurðsson, (Reykjavík 2011) og Ný stjórnarskrá Íslands. Frumvarp stjórnlagaráðs til stjórnskipunarlaga

2011, útgefandi Daði Ingólfsson í samstarfi við Stjórnarskrárfélagið ([Reykjavík] 2011). 13

Sjá: Sigurður Hólmar Kristjánsson: „Stjórnlagaráð, saga þess og hlutverk“, óbirt BA ritgerð í lögfræði

(HA), 2012; Brynhildur Bolladóttir: „Tillögur stjórnlagaráðs að ákvæði í stjórnskipunarlögum um framsal

9

hefur hins vegar ekki verið borið saman við kenningar pólítísks áhrifavalds á borð við

Vilmund Gylfason, líkt og gert verður hér.

Ritgerðin skiptist í fimm meginkafla auk niðurstaðna. Í fyrsta kafla er greint frá

kenningum Vilmundar og áhrifavalda hans og þær settar í samfélagslegt samhengi.

Næstu þrír kaflar eru einskonar millistef þar sem horft er til orðræðunnar sem varð til í

kjölfar hrunsins, kröfunnar um breytt samfélag og hvernig nafn Vilmundar bar á góma í

því samhengi. Uppruni og þróun stjórnarskrárinnar verður rakinn og gerð grein fyrir

tilurð stjórnlagaráðs. Þar verða skrif ýmissa þeirra sem sóttust eftir eða náðu kjöri til

stjórnlagaráðs greind og hugað að í hvaða smiðjur þeir leituðu eftir hugmyndum.

Fimmti og efnismesti kaflinn snýr að samanburði á meginatriðum hugmynda Vilmundar

og stjórnlagaráðsins. Um er að ræða gagnrýni hans á ægivald stjórnmálaflokka og kröfu

hans um skýra aðgreiningu ríkisvaldsins og skipan hinna þriggja þátta þess – löggjafar-,

dóms- og framkvæmdarvalds – sem tengist m.a. hugmyndum um beint kjör

forsætisráðherra. Því skyld eru sjónarmið sem snerta skipun embættismanna ríkisins.

Að sama skapi verður horft til þess hvernig Vilmundur og stjórnlagaráð fjölluðu um

málskotsrétt og þjóðaratkvæðagreiðslur. Sjónum verður beint að mannréttindaákvæðum

stjórnarskrár og ekki síst kjördæmaskipan og kröfunni um jafnt vægi atkvæða. Afstaða

Vilmundar og stjórnlagaráðs til fjölmiðla verður einnig borin saman.

VILMUNDUR GYLFASON: „VILLIMAÐUR Í PÓLÍTÍK“

Vilmundur Gylfason lýsti stjórnmálaskoðunum sínum þannig að þær væru í anda

lýðræðis-jafnaðarmennsku.14

Eins og faðir hans Gylfi Þ. Gíslason, ráðherra og einn

helsti leiðtogi Alþýðuflokksins, var hann talsmaður frelsis og jafnréttis; auk þess var

hann fylgjandi markaðsbúskap,en aðhylltist jafnframt mannúð og sígildar

siðgæðishugmyndir. Hann taldi að ríkinu bæri að tryggja réttláta tekjuskiptingu og

afkomuöryggi almennings, en hafa aðeins hæfileg afskipti af atvinnulífinu til hagsbóta

ríkisvalds til alþjóðastofnana“, óbirt BA ritgerð í lögfræði (HÍ), 2012; Ásgeir Einarsson: „Málskotsréttur

forseta Íslands“, óbirt BA ritgerð í stjórnmálafræði (HÍ), 2012; Salka Margrét Sigurðardóttir: „Er vilji allt

sem þarf? Hvers vegna norræna velferðarstjórnin hafði ekki erindi sem erfiði við breytingar á stjórnarskrá

lýðveldisins Íslands“, óbirt BA ritgerð í stjórnmálafræði (HÍ), 2014 og Einar Franz Ragnars: „Frá

Búsáhaldabyltingu til Stjórnlagaþings : hver eru tengslin á milli Búsáhaldabyltingarinnar og

Stjórnlagaþings?“, óbirt BA ritgerð í stjórnmálafræði (Bifröst) 2011. 14

Sjá: Vilmundur Gylfason: Flokksþingið, trúnaðarskjal, Fréttabréf nr. 4 frá Vilmundi Gylfasyni á

Alþingi, 11. nóv. 1980, bls. 1. og ódagsett viðtal sem Helgi H. Jónsson fréttamaður átti við Vilmund

Gylfason eftir að hann hafði fallið í kosningu um embætti varaformanns í Alþýðuflokknum. Gögn úr

fórum Jóns Orms Halldórssonar.

10

fyrir fjöldann jafnframt því að annast heilsugæslu og menntun.15

Frelsi einstaklingsins

var Vilmundi alltaf mjög ofarlega í huga og kvaðst hann vera andvígur því að

ríkisvaldið ráðskaðist um of með það.16

Hann sagðist samt sjálfur rekast illa í flokki

vegna þess hve hann væri íhaldssamur á sumum sviðum en róttækur á öðrum.17

Hrifning Vilmundar á þeirri hugmyndafræði er skóp Bandaríkin og franska lýðveldið er

í anda trúarinnar á frelsið, enda var það honum mjög ofarlega í huga í öllum hans

málflutningi. Hann sagðist einnig styðja valddreifingu í líkingu við hugmyndafræði

stjórnleysisstefnu 19. aldarinnar og taldi franska jafnaðarmenn sækja kenningakerfi sitt

að hluta þangað.18

Vilmundur hafði reyndar haldið því fram að notkun hugtakanna

„hægri“ og „vinstri“ í pólítískri orðræðu væri úrelt og þjónaði ekki framtíðinni.19

Honum varð einnig tíðrætt um valdið og hvernig því mætti beita jafnt til góðs og ills, en

fannst hugmyndir Thomas Jeffersons þriðja forseta Bandaríkjanna um það í senn

einfeldingslegar og jákvæðar. Hann virtist sammála forsetanum og þar með Rousseau

um að því færri sem valdastofnanirnar væru, því betra.20

Áhuga hans á dreifingu valds

og andstöðu við vald á fárra höndum mátti því sjá sem rauðan þráð í málflutningi hans.

Eðli og mörk valdsins hafa verið ofarlega á baugi í umræðu samtímans og fræðimenn á

borð við ítalska lög- og félagsfræðinginn Gianfranco Poggi hafa t.a.m. gagnrýnt mjög

stofnanavæðingu þá sem einkennir nútímaríkið.21

Á áttunda áratugnum hóf Vilmundur Gylfason hugmyndafræðilega baráttu sína fyrir

breytingum og umbótum á íslensku stjórnkerfi. Megnið af þeim áratug og fram eftir

þeim níunda einkenndust stjórnmál á Íslandi af baráttu við verðbólgu og

verkalýðsátökum, deilum um veru bandarísks hers í landinu, um byggðastefnu og af

átökum við Breta um stækkun íslenskrar fiskveiðilögsögu. Vilmundur og fylgismenn

hans töldu einnig að berjast þyrfti gegn spillingu, frændhygli og sukki með fjármuni

15

Sjá Gylfi Þ. Gíslason: Viðreisnarárin ([Reykjavík] 1993), bls. 18-19 og 140, einnig Vilmundur

Gylfason: „Við viljum bætt og umfram allt geðfelldara þjóðfélag“, bls. 10. 16

Anna Ólafsdóttir Björnsson: „ „Smátt er fagurt“. Vikuviðtal við Vilmund Gylfason sem segir að

jafnaðarmenn hafi mikið til anarkista að sækja“, Vikan 47. tbl. 1981, bls. 18-21. 17

Viðtal Sigmars B. Haukssonar við Vilmund Gylfason í ágústbyrjun 1981 um Alþýðublaðsmálið, bls. 5.

Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 18

Anna Ólafsdóttir Björnsson: „ „Smátt er fagurt“ “, bls. 18-21. 19

Vilmundur Gylfason: „Hægri og vinstri – fortíð og framtíð“, Skutull 3.- 4. tbl, L. árgangur, 27. júní

1974, bls. 8. 20

Vilmundur Gylfason: „Frelsishugtakið í öndverðri sögu Bandaríkjanna“, Söguslóðir. Afmælisrit helgað

Ólafi Hanssyni sjötugum 18. september 1979, ritnefnd Bergsteinn Jónsson o. fl. (Reykjavík 1979),

bls.379. 21

Poggi, „The Formation of the Modern State and the Institutionalization of Rule“, bls. 253.

11

Vilmundur var þeirrar skoðunar að spillingu linnti ekki nema með tilkomu öflugrar

rannsóknarblaðamennsku, líkri þeirri sem hann hafði kynnst á námsárum sínum í

Bretlandi.22

Í augum sinnar kynslóðar væri gamla flokkakerfið úrelt og gera þyrfti

róttækar breytingar á umgjörð íslenskra stjórnmála. Hann leit svo á að nauðsynlegt

væri að endurskoða stjórnarskrána, óbreytt ýtti hún undir veldi stjórnmálaflokkanna,

misbeitingu valds og ójafnrétti. Það er til marks um þann baráttuanda sem í Vilmundi

bjó að hann nafngreindi þrjá fyrrverandi forsætisráðherra og sagði þá hafa misnotað

vald sitt vegna þess hve veik stjórnarskráin og dómsvaldið á Íslandi væru.23

Einn þeirra

var Ólafur Jóhannesson sem hafði verið nágranni fjölskyldu hans um áratugaskeið, faðir

æskuvinar hans og vinsæll stjórnmálamaður. Þrátt fyrir slíka gagnrýni vitnaði

Vilmundur iðulega til Ólafs þegar hann viðraði kenningar sínar og hugsjónir.24

Vilmundur hafði mikinn áhuga á að kosið yrði til sérstaks stjórnlagaþings til að

endurskoða lýðveldisstjórnarskrána. Efni gamallar blaðagreinar eftir Gylfa Þ. Gíslason,

föður Vilmundar, var meginröksemd hans fyrir hugmyndum að stjórnlagabreytingu. Það

kann að vera til sannindamerkis um að megnið af stefnu sinni hafi hann sótt til Gylfa og

litlu bætt við sjálfur líkt og haldið hefur verið fram.25

Greinilegt var að honum þótti

stjórnarskráin hafa gengið sér til húðar, enda væri hún að grunni til frá árinu 1874.26

Það er ekki allskostar rétt, enda hafði stjórnarskránni í ýmsu verið breytt og talsverðu

fyrir lýðveldisstofnun, m.a. í atriðum er snertu embætti forseta Íslands. Ekki fer milli

mála að stjórnmálamenn þ. á m. Gylfi, töldu að lýðveldisstjórnarskráin væri til

bráðabirgða, enda tóku stjórnarskrárnefndir á vegum þingsins þegar til starfa eftir

lýðveldisstofnun. Gylfi hafði snemma áhyggjur af miklum ítökum stjórnmálaflokka og

Vilmundur lagði mikla áherslu á að dregið yrði úr völdum þeirra.27

Þeir hefðu gríðarleg

ítök í verkalýðshreyfingu og innan samtaka atvinnurekenda, auk þess að hafa mikil áhrif

á aðra samfélagsþætti eins og menningu og listir. Að hans dómi hefðu flokkarnir

skapað eigið valdakerfi sem endurspeglaðist m.a. í kjördæmakerfi þar sem háð væri

„byggðastríð“. Hann virðist hafa trúað snemma að breytinga væri að vænta í

stjórnmálum á Íslandi og var þeirrar skoðunar í upphafi að Alþýðuflokkurinn gæti haft

22

Jónas Haraldsson: „ „Vil heldur vera stutt á þingi, og vera þar með svolítilli reisn““, Vikan, 40. tbl.

1978, bls. 7. 23

Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna – dómsmál – lög og réttur – stjórnkerfi, handrit 1982, bls. 4. Gögn

úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 24

Sjá t.d. þingsályktunartillögu Vilmundar; Alþingistíðindi A 1982, bls. 802. 25

Jón Ormur Halldórsson: Löglegt en siðlaust, bls. 43-46. 26

Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 3. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 27

Gylfi Þ. Gíslason: „Lýðræði og stjórnfesta“, bls. 116.

12

forystu í uppstokkun efnahags- og stjórnkerfi landsins.28

Honum átti eftir að snúast

hugur hvað það varðaði.

Vilmundur ýjaði að því að kenningin um þrískiptingu ríkisvaldsins væri úrelt að mörgu

leyti, en honum fannst mikilvægt að valdþættir ríkisins væru óháðir hverjir öðrum.29

Hann leit svo á að upplausn, stjórnleysi og efnahagshringlandi einkenndu íslensk

stjórnmál. Til að snúa við blaðinu vildi hann stuðla að virkara lýðræði, t.d. með því að

taka upp einmenningskjördæmi að nýju.30

Þeirri ráðstöfun hafði verið hætt, hugsanlega

vegna þess að slíkar kosningar snerust fremur um persónulegar vinsældir en hugsjónir.

Hann vildi jafnframt að kjördæmum yrði fækkað með fleiri uppbótarsætum til að gera

skiptingu þingmanna milli kjördæma réttlátari. Það mundi tryggja að öll kjördæmi

fengju mann á þing, í versta falli uppbótarmann.31

Þriðji þáttur hugmynda Vilmundar

sneri að því að kjósendur gætu valið frambjóðendur þvert á lista í samræmi við fjölda

þingmanna síns kjördæmis, hugnaðist þeim að gera svo.

Í upphafi níunda áratugarins var efnahagsástand á Íslandi örðugt sem aldrei fyrr.

Óðaverðbólga geisaði og var jafnvel svo langt gengið að tala um upplausnarástand.32

Það var í þessu umhverfi sem umbótatillögur Vilmundar voru settar fram. Þingpallar

voru þéttskipaðir fólki þegar Vilmundur tók til máls í umræðu um vantraust á ríkisstjórn

Gunnars Thoroddsen í nóvember 1982 og tilkynnti um stofnun Bandalags

jafnaðarmanna.33

Í ræðunni sem snerist frekar um stjórnmálahugmyndir Vilmundar en

vantraustið sjálft lýsti hann því sem hann kallaði spillt flokkskerfi í landinu og ónýtt

stjórnkerfi sem þyrfti á algerri uppstokkun að halda. Hann boðaði hugmyndir sínar um

viðamikla endurnýjun með breytingum á kjördæmaskipan og stjórnarskrá lýðveldisins.

Vilmundur var þeirrar skoðunar að valdakerfið hefði algerlega brugðist, enda væri vinna

stjórnarskrárnefnda fram til þessa lítils eða einskis virði. Vilmundur vildi koma að

ákvæðum um eignarrétt, mannréttindi, tjáningarfrelsi og eðli hagsmunasamtaka.

Hann fullyrti að stjórnarskrárnefnd undir forystu Gunnars Thoroddsen, forsætisráðherra,

hefði aðeins umskrifað nokkrar af greinum gömlu stjórnarskrárinnar, enda hefðu

28

Vilmundur Gylfason: Stjórnmálaviðhorfin, fréttabréf nr. 2 frá Vilmundi Gylfasyni á Alþingi, 6. mars

1980. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 29

Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 7. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 30

Vilmundur Gylfason: „Nýjar leiðir í kjördæmaskipan“, Skutull 1. tbl., L. árgangur, 12. júní 1974, bls. 4. 31

Sama heimild. 32

„Tillögur Vilmundar ræddar á þingi. Verið að spila á upplausnarástand.“ Þjóðviljinn,10. mars 1983, bls.

6. 33

„Vilmundur yfirgefur Alþýðuflokkinn og stofnar nýjan flokk: Bandalag jafnaðarmanna – bandalag

gegn flokkunum“, DV, 19. nóvember 1982, bls. 4.

13

stjórnmálamenn vélað þar um eigin hag gegn hagsmunum almennings og væru að reyna

að beina sjónum kjósenda frá efnahagsvandanum með því að kynna drög að nýrri

stjórnarskrá.34

Við nánari skoðun má þó sjá að ýmislegt var nútímalegt í drögunum.

Nefna má t.d. mannréttindakaflann auk þess sem gert var ráð fyrir þrengingu

þingrofsréttar og breytingum á kosningafyrirkomulagi ásamt staðfestingu á

þingræðisreglu.35

Nokkur atriða stjórnarskrárfrumvarps Gunnars hafa komist í

framkvæmd síðan.

Vilmundur taldi almannaviljann væri æðsta vald samfélagsins og vildi hann stuðla að

beinna lýðræði. Í þeim anda lagði hann til að forsætisráðherra yrði kosinn beinni

kosningu á landsvísu, en við kjör til alþingis yrði kjördæmaskipan óbreytt.36

Hann vildi

einnig að algerlega yrði skilið milli framkvæmdar - og löggjafarvalds og því væri

áríðandi að afnema þingrofsrétt með öllu.37

Árið 1974 hafði þing verið rofið og Gylfi Þ.

Gíslason lýst yfir að hann ásamt Geir Hallgrímssyni, formanni Sjálfstæðisflokksins,

hygðist leggja til breytingu á stjórnarskrá til að koma í veg fyrir þingrof.38

Úr því varð

ekki, en Vilmundur taldi að bann við þingrofi yki valddreifingu og leiddi til styrkrar

stjórnar.

Meginhugmyndir Vilmundar sneru því að styrkingu hvers þáttar ríkisvaldsins fyrir sig

t.a.m. með því að forsætisráðherra væri kjörinn sérstaklega og ákvæði ráðuneyti sitt

sjálfur. Helsta áhyggjuefni Vilmundar var þó hið mikla vald sem hann sagði

stjórnmálaflokkana hafa yfir fjölmörgum þáttum þjóðfélagsins auk óljósra valdmarka

stofnana ríkisins. Fyrst og fremst lastaði hann samtryggingarkerfi stjórnmálamannanna

sem hann sagði fótum troða mannréttindi, skapa spillingu með umdeilanlegum

embættismannaveitingum og átaldi dómstóla sem að hans mati voru hallir undir valdið,

hvaða nafni sem það nefndist. Það sama má segja um fjórða valdið svokallaða:

34

Vilmundur Gylfason: Stjórnarskráin, Fréttabréf frá Vilmundi Gylfasyni á Alþingi, 4. okt. 1982, bls. 1.

Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 35

Sjá Gunnar Helgi Kristinsson: „Ágrip af þróun stjórnarskrárinnar“, (Reykjavík 2005), bls. 17-18. 36

Alþingistíðindi A 1982, bls. 802. 37

Sama heimild. 38

Guðni Th. Jóhannesson, Völundarhús valdsins. Stjórnarmyndanir, stjórnarslit og staða forseta Íslands í

embættistíð Kristjáns Eldjárns, 1968-1980, (Reykjavík 2005), bls. 107. Sú varð og raunin, þótt bið yrði á.

Í tillögum stjórnarskrárnefndar um breytingar á stjórnarskránni árið 1983 var gert ráð fyrir að einungis

væri unnt að rjúfa Alþingi með meirihlutavilja þess sjálfs. Ekki var gengið svo langt með

stjórnarskrárbreytingunni 1991 en þess í stað var því ákvæði bætt við 24. grein – þingrofsgreinina – að

þingmenn skyldu ætíð halda umboði sínu til kjördags. Eftir þingrof gæti meirihluti þingmanna því haldið

þingstörfum áfram og þótt þeir gætu tæpast afturkallað þingrofið gætu þeir samþykkt vantraust á

ríkisstjórn, myndað nýja og gert aðrar samþykktir.

14

Vilmundi þótti þeir vera hluti af því samtvinnaða spillingarkerfi sem hann taldi

gegnsýra samfélagið.

PÓLITÍSKAR TILRAUNIR UM STJÓRNARSKRÁNA

Á lýðveldistímanum hafa verið gerðar nokkrar breytingar á stjórnarskránni. Flestar

miðuðu að breytingum á kjördæmaskipan, en þó var veigamiklum mannréttindaköflum

bætt inn í hana um miðjan tíunda áratug 20. aldar. Breytingatillögur við stjórnarskrána

hafa verið mun fleiri. Fljótlega eftir lýðveldisstofnun var sett saman stjórnarskrárnefnd á

vegum Alþingis sem átti að hafa það hlutverk að endurskoða stjórnarskrána. Skemmst

er frá að segja að hún skilaði litlu sem engu. Hlutverk og tilgangur nefndarinnar virðist

hafa verið óskýr og óljóst hvaða kröfur stjórnmálaflokkarnir gerðu til hennar.39

Þær

stjórnarskrárnefndir sem sigldu í kjölfarið náðu heldur ekki ætlunarverki sínu.

Gunnar Thoroddsen forsætisráðherra lagði fram stjórnarskrárfrumvarp í eigin nafni árið

1983, sem byggði á störfum stjórnarskrárnefndar sem hafði starfað frá árinu 1972.

Vilmundur Gylfason taldi allt of mikla leynd hafa hvílt yfir störfum þeirrar nefndar og

fullyrti að þröngva hefði átt kjördæmamálinu gegnum þingið framhjá öðrum málum.

Forsætisráðherra svaraði að allsherjarsamkomulag þyrfti ekki að vera um það mál frekar

en önnur þegar frumvarpið væri lagt fram.40

Svo fór að frumvarp Gunnars var ekki

afgreitt í heild, en samþykktar voru tillögur um breytingar á kosningakerfi, fjölgun

þingsæta og lækkun kosningaaldurs. Þingsályktunartillaga Vilmundar var viðkvæði við

frumvarpi Gunnars og varð ekki útrædd í þinginu. Í frumvarpi forsætisráðherrans gaf að

líta allmargar hugmyndir sem síðar voru teknar upp til frekari umræðu eins og

breytingar á ákvæðum um skipun og setningu ríkisstarfsmanna. Í frumvarpinu voru

sömuleiðis boðaðar breytingar á kosningafyrirkomulagi auk ákvæða um náttúruvernd og

auðlindir Íslands.41

Athyglivert er að í niðurstöðum viðamikillar könnunar Samtaka um

jafnan kosningarétt í Reykjavík og á Reykjanesi sem birtar voru í marsbyrjun 1983 kom

fram að meirihluti vildi fulla jöfnun atkvæðisréttar, fækkun þingmanna og að landið

yrði gert að einu kjördæmi. Stjórnmálamenn hunsuðu áskorun samtakanna að taka tillit

til þess áður en kosningalögum yrði breytt.42

39

Sjá: Alþingistíðindi D 1951, d. 358. 40

„Stjórnarskrá í janúar“, Þjóðviljinn, 17. desember 1982, bls. 1. 41

Alþingistíðindi A 1982-3, bls. 2731-2. 42

„Niðurstöður skoðanakönnunar um jafnan kosningarétt“, Morgunblaðið, 1. mars 1983, bls. 30-31.

15

Vilmundur Gylfason var sannfærður um að stjórnarskrármálið yrði eitt helsta átakamál

kosninganna árið 1983 og kosningabarátta Bandalags jafnaðarmanna snerist mjög um

það.43

Jón Ormur Halldórsson heldur því fram í ævisögu Vilmundar að

stjórnmálaflokkarnir hefðu vísvitandi fjarlægt þau úr þjóðfélagsumræðunni til að tryggja

hagsmuni flokkanna.44

Hvort sem sú tilgáta var rétt eða ekki varð stjórnarskrármálið

ekki að kosningamáli.

Að Vilmundi gengnum lágu umræður um grundvallarþætti samfélagsins nokkuð í

láginni, með nokkrum undantekningum þó. Eins og áður sagði hafa verið gerðar

allnokkrar breytingar á stjórnarskránni síðan árið 1983. Tillögur Vilmundar hlutu ekki

hljómgrunn þá frekar en hin nýja stjórnarskrá Gunnars Thoroddsen. Deildaskipting

Alþingis var afnumin með stjórnarskrárbreytingu árið 1991 og nýr mannréttindakafli

var samþykktur 1995. Árið 1999 var kjördæmaskipan breytt að nýju. Auk þessa komu

fram nokkrar tillögur aðrar um stjórnarskrárbreytingar, sem ekki fengu hljómgrunn.

Djúpstæðar breytingar hafa vitaskuld orðið á íslensku samfélagi frá þessum tíma;

rekstur ljósvakamiðla var gefinn frjáls, enda hafði einkaréttur ríkisins á slíkri miðlun

þótt brjóta í bága við prentfrelsisákvæði stjórnarskrár. Dagblaðaútgáfa færðist að mestu

úr höndum stjórnmálaflokka til einkaaðila og ríkisfyrirtæki á „samkeppnismarkaði“

voru seld. Veigamiklar breytingar voru gerðar á dómskerfi landsins í upphafi tíunda

áratugarins þegar skilið var á milli stjórnsýslu og dómsvalds með stórvægilegum

lagabreytingum. Enn fremur má nefna virkjun málkotsákvæðis stjórnarskrárinnar árið

2004, þegar Ólafur Ragnar Grímsson, forseti, kvaðst ætla að vísa umdeildum

fjölmiðlalögum til þjóðaratkæðagreiðslu.

ÁHRIF EFNAHAGSHRUNSINS: HUGMYNDIR VILMUNDAR OG TILURÐ

STJÓRNLAGARÁÐS

Þegar fjármálakerfi Íslands hrundi haustið 2008 varð mikil hugarfarsbreyting og kröfur

kviknuðu um upprætingu spillingar, um endurskipulagningu grunnstoða samfélagsins.

Ekki síst varð ákallið hávært um nýja stjórnarskrá. Auðvitað hafði ekki ríkt alger þögn í

25 ár um það sem aðfinnsluvert þótti í íslenskri stjórnsýslu, stjórnmálum, ríkisstjórn og

hvað snerti ráðningar embættismanna. Oft var hart deilt á skipun stjórnmálamanna í

stöður sendiherra, bankastjóra og önnur mikilvæg embætti þar sem í raun hefði þurft að

43

Jón Ormur Halldórsson: Löglegt en siðlaust, bls. 386. 44

Ragnheiður Kristjánsdóttir: „Efasemdir um þingræði“, bls. 143.

16

horfa til sérmenntunar og mikillar reynslu. Sömuleiðis var iðulega fundið að

einkavæðingunni sem hófst í forsætisráðherratíð Davíðs Oddssonar og viðkvæðið var

að þar væru stjórnmálaflokkarnir enn að hygla vildarvinum sínum. Þótt Ísland teldist lítt

spillt í alþjóðlegum könnunum fór ekki milli mála að stjórnmálamenn véluðu um helstu

þætti samfélagsins og gerðu harla fátt til að sporna við ofþenslu bankakerfisins sem

leiddi til hrunsins. Einn meginvandi Íslands virtist líkt og Vilmundur Gylfason hafði

bent á aldarfjórðungi fyrr vera ónóg valddreifing og skortur á aðhaldi valdþátta hvers

með öðrum.45

Ýmis grundvallaratriði komu til umræðu eftir efnahagshrunið þegar auðsætt þótti að

hvorki stjórnmálin eins og þau voru rekin né markaðsöflin leystu allan vanda. Orðræðan

tók að snúast um uppgjör við fortíðina og jafnframt var kallað eftir umbótum á ýmsum

sviðum samfélagsins. Menn spurðu sig hvort lýðræði ætti ekki að vera virkt milli

kosninga, þ.e. beint lýðræði, hvort ekki kvæði of rammt að tangarhaldi

framkvæmdarvalds og þings á flestum þáttum samfélagsins og um gallað flokkakerfi

sem hefði alltof mikil samfélagsítök. Vitaskuld voru bankamenn og útrásarvíkingar

harðlega gagnrýndir vegna þáttar þeirra í hruninu. Fjölmiðlum var sömuleiðis sagt til

syndanna á þeim forsendum að þeir hefðu brugðist skyldum sínum með því að hafa af

auðtrú og andvaraleysi mært íslenska „efnahagsundrið“.

Kallað var eftir ábyrgð, uppstokkun og kerfisbreytingum. Almenningur þusti út á stræti

og torg til að mótmæla ástandinu. Fólk sem hafði lítil eða engin afskipti haft af

þjóðmálum jafnt og vanir þjóðfélagsrýnar töldu brýnt að færa í orð hvernig komið væri,

hvað hefði farið úrskeiðis og hvernig hægt væri að bæta úr stöðunni. Margt þess sem

sagt var einkenndist af reiði og örvæntingu, en annað virtist skrifað eftir yfirlegu og

ígrundun. Njörður P. Njarðvík, rithöfundur og prófessor emeritus, fullyrti t.d. í

áhrifamikilli blaðagrein að efnahagshrunið hefði leitt í ljós rótgróinn galla íslensks

stjórnkerfis þar sem þrískipting valdsins væri hunsuð af spilltum og hrokafullum

stjórnmálamönnum flokksveldisins sem hefðu óspart hvatt fjárglæframenn til dáða. Því

væri ekki annað til ráða en fara að dæmi Frakka og stofna nýtt lýðveldi á grundvelli

nýrrar stjórnarskrár sem samin væri af neyðarstjórn valinkunnra einstaklinga.46

45

Sjá t.d. viðtal höfundar við Gísla Tryggvason 28. apríl 2014. 46

Njörður P. Njarðvík: „Nýtt lýðveldi“, Fréttablaðið,14. janúar 2009, bls. 10.

17

Sennilega hefði hugnast Vilmundi Gylfasyni betur að stofna stjórnlagaþing til þess, en

önnur ámæli Njarðar voru af svipuðum toga og hann hafði fyrrum látið falla.

Þessi orð Njarðar og ærin umræða önnur í samfélaginu um pólitískt vald, peningaöfl og

spillingu urðu tilefni þess að fjallað var um þingræðu Vilmundar frá 23. nóvember 1982

í þættinum Krossgötum á Rás1 í janúar 2009. Henni var eftir það deilt víða um

veraldarvefinn og margvíslega um hana fjallað á annan hátt.47

Í kjölfarið bar nafn

Vilmundar víða á góma í vangaveltum um leiðir til umbóta. Atorkusamur bloggari, Lára

Hanna Einarsdóttir, taldi afar mikilvægt að rifja upp ræður Vilmundar og birti þrjár

þeirra á ritvelli sínum. Hún staðhæfði að ræðan sem heyrðist í útvarpsþættinum væri

sennilega sú frægasta sem flutt hefði verið á Alþingi.48

Ræðan og bollaleggingar um

inntak hennar og boðskap fóru víða og var getið í blaðagreinum, rædd á kaffistofum og í

heitum pottum sundlauganna; hugmyndir Vilmundar bættust í vopnabúr þeirra sem

kröfðust breytinga. Jón Baldvin Hannibalsson, sem í formannstíð sinni hafði boðað

nútímalega jafnaðarstefnu í Alþýðuflokknum, tók nú undir sjónarmið Vilmundar m.a.

um að kjósa þyrfti forsætisráðherra beinni kosningu og veita honum sjálfstætt umboð til

stjórnarmyndunar.49

Vilhjálmur Þorsteinsson, síðar stjórnlagaráðsliði, sem hafði ungur

gengið til liðs við Bandalag jafnaðarmanna hafði mikinn áhuga á endurbótum á

stjórnarskránni og stjórnkerfi Íslands og þakkaði það Vilmundi. Vilhjálmur talaði á

opnum borgarafundi rúmri viku eftir að Geir H. Haarde bað Guð að blessa Ísland

haustið 2008. Þar sagði hann þá áskorun sem stjórnmálin í landinu stæðu frammi fyrir

um uppstokkun og opnun með þátttöku almennings hefðu líkast til fallið Vilmundi vel í

geð. Augljóst er að um margt var hann sammála Vilmundi, t.d. um ofurvald

stjórnmálaflokkanna og taldi hugmyndir hans myndu þýða gjörbreytingu á stjórnkerfi

landsins.50

47

Svar við ástæðum þess að ræðan var spiluð í útvarpi. Tölvupóstur frá Hjálmari Sveinssyni til höfundar

23. apríl 2014. 48

Vef. Lára Hanna Einarsdóttir: „Þrjár ræður Vilmundar“, Lára Hanna, 25. nóvember 2008,

http://blog.pressan.is/larahanna/2008/11/25/thrjar-thingraedur-vilmundar-gylfasonar/, skoðað 1. apríl

2014. 49

Jón Baldvin Hannibalsson: „Afhjúpunin“, Morgunblaðið, 25. nóvember 2008, bls. 21. 50

Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Eiga hugmyndir Vilmundar Gylfasonar erindi í umræðuna?“ Erindi á

opnum borgarafundi á vegum framtíðarhóps Samfylkingarinnar, Vilhjálmur Þorsteinsson, 15. nóvember

2008.

http://vthorsteinsson.blog.is/users/56/vthorsteinsson/files/fundur_framti_arhops_s_um_vilmund_ofl.pdf,

skoðað 2. nóvember 2010.

18

Gísli Tryggvason, lögfræðingur og síðar stjórnlagaráðsliði vann að því innan

Framsóknarflokksins að boða til stjórnlagaþings og setti flokkurinn það sem skilyrði

fyrir stuðningi við minnihlutastjórn Samfylkingar og VG.51

Með þingsályktun um

viðbrögð við rannsóknarskýrslu Alþingis í september 2010 var m.a. samþykkt að

endurskoða þyrfti stjórnarskrána en um sumarið höfðu verið samþykkt lög um að efna

til stjórnlagaþings.52

Draumur Vilmundar Gylfasonar, Jóhönnu Sigurðardóttur og fleiri

jafnaðarmanna virtist ætla að rætast á miklum umbrotatímum í sögu Íslands. Útlit var

fyrir að möguleiki yrði á endurnýjun stjórnarskrárinnar grundvölluð á hugmyndum

fólksins í landinu án beinna afskipta alþingismanna og framkvæmdarvalds. Alþingi varð

engu að síður að ákveða hvernig farið yrði að því.

STJÓRNLAGAÞING SEM VARÐ AÐ STJÓRNLAGARÁÐI

Ný stjórnarskrá eða breyting á lýðveldisstjórnarskránni var meðal krafna sem settar

höfðu verið fram á mótmælafundum á Austurvelli. Hópur sem kallaði sig Nýtt lýðveldi

hvatti til þess að efnt yrði til þjóðfundar og í kjölfarið til stjórnlagaþings um gerð nýrrar

stjórnarskrár. Gjörvallur þingheimur samþykkti þingsályktun um viðbrögð við skýrslu

rannsóknarnefndar Alþingis í lok september 2010. Þar var eitt af tólf yfirlýstum

markmiðum að breyta stjórnarskránni og fleiri mikilvægum lögum sem snertu starfsvið

Alþingis og ríkisstofnana ýmissa auk fjármálafyrirtækja og fjölmiðla. Alþingi þótti

brýnt að endurskoða starfshætti sína og að taka bæri gagnrýni á íslenska

stjórnmálamenningu mjög alvarlega.

Hugmyndin um stjórnlagaþing, skipað almennum borgurum, á sér nokkuð langa sögu

og á lýðveldistímanum komu snemma fram hugmyndir um að halda slíkt þing. Karl

Kristjánsson fulltrúi Framsóknarflokks í stjórnarskrárnefnd lagði það til skömmu eftir

lýðveldisstofnun, en ekki náðist samkomulag um það.53

Bandalag jafnaðarmanna með

Vilmund í broddi fylkingar lagði ríka áherslu á að efnt yrði til stjórnlagaþings til að

hægt yrði að breyta stjórnarskránni með lýðræðislegum hætti. Fleiri hafa viðrað

samskonar hugmyndir; Jóhanna Sigurðardóttir bar t.d. upp tillögu þess efnis á Alþingi

árið 1994. Skemmst er frá því að segja að frumvarp Jóhönnu var ekki útrætt á þingi, en

51

Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason 28. apríl 2014 og „Stjórnlagaþing gæti tekið til starfa í haust.

Breytt stjórnarskrá er skilyrði Framsóknar fyrir stuðningi við minnihlutastjórn“, Morgunblaðið 30. janúar

2009, bls. 10. 52

Sjá: Lög um stjórnlagaþing, nr. 90, 25. júní 2010 og Þingsályktun um viðbrögð Alþingis við skýrslu

rannsóknarnefndar Alþingis 2010, 28. september 2010. 53

Ragnheiður Kristjánsdóttir: „Efasemdir um þingræði“, bls. 143.

19

þar gaf að líta kunnugleg stef sem stjórnlagaráð ársins 2011 ákvað að taka til

gaumgæfilegrar skoðunar, eins og nánar verður vikið að síðar.54

Margt í tillögum

Jóhönnu um hvernig staðið skyldi að stjórnlagaþingi rímar við framkvæmdina árið

2010, þegar hún var orðin forsætisráðherra í stjórn Samfylkingar og Vinstri

hreyfingarinnar græns framboðs.

Þessar hugmyndir skutu svo upp kollinum eftir efnahagshrunið, m.a. í tengslum við

kosningu stjórnlagaþings. Eyjólfur Ármannsson, aðstoðarsaksóknari í

efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra, sem bauð sig fram til stjórnlagaþings árið 2010

sagði sorglega lítið hafa breyst frá tíma Vilmundar og að skoðanir hans um breytingar á

stjórnarskránni væru enn í fullu gildi.55

Meðal þess sem Eyjólfur lagði áherslu á í

kosningabaráttu sinni var að valdið kæmi frá þjóðinni sem kjósa skyldi leiðtoga

framkvæmdarvaldsins beinni kosningu. Hér var samhljómur með hugmyndafræði

Vilmundar og Bandalags jafnaðarmanna. Sá munur var þó á að hann vildi að embætti

forsætisráðherra og forseta yrði sameinað. Hann taldi lýðræðislegra ef fólk vissi að

kosningum loknum hvers konar ríkisstjórn tæki við völdum. Sömuleiðis lagði Eyjólfur

ríka áherslu á þrískiptingu ríkisvaldsins og mikilvægi sanngjarnrar kjördæmaskipanar.56

Annar frambjóðandi til stjórnlagaþings, Eiríkur Bergmann Einarsson rakti hvernig

hugmyndir Vilmundar hefðu falið í sér alsherjaruppbrot á stjórnmálakerfinu og hvernig

þær hefðu strandað á samtryggingarkerfi stjórnmálaflokkanna. Hann ræddi um laskað

stjórnkerfi og gerði sér vonir um að fulltrúar á stjórnlagaþingi „dustuðu rykið“ af

hugmyndum Vilmundar og öðrum umbótahugmyndum til aukinnar lýðræðisáttar.57

Baldvin Jónsson, þingmaður Hreyfingarinnar, beitti orðfæri Vilmundar í jómfrúrræðu

sinni á Alþingi í októberbyrjun 2010, kallaði eftir lýðræðisumbótum og krafðist nýrrar

stjórnarskrár, með framtíðarhagsmuni almennings í huga.58

54

Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“, Jóhanna Sigurðardóttir, 13.

september 1996, http://www.althingi.is/johanna/greinar/safn/000010.shtml, skoðað 30. ágúst 2013. 55

Vef. Eyjólfur Ármannsson: „Flokksræðið gegn fólkinu – Ræða Vilmundar Gylfasonar 23. nóvember

1982“, eyjolfurarmannsson.com, 8.nóvember 2010,

http://eyjolfurarmannsson.com/2010/11/08/flokksr%C3%A6%C3%B0i%C3%B0-gegn-folkinu-

r%C3%A6%C3%B0a-vilmundar-gylfasonar-23-november-1982/, skoðað 30. ágúst 2013. 56

Vef. Eyjólfur Ármannsson: „Verkefni stjórnlagaþings“, Eyjólfur Ármannsson blogg, 25. nóvember 2010,

http://eyjolfurarmannsson.blog.is/blog/eyjolfurarmannsson/, skoðað 22. febrúar 2014. 57

Vef. Eiríkur Bergmann: „Lýðræðishugmyndir Vilmundar“, Eiríkur Bergmann, 18. október 2010,

http://www.dv.is/blogg/eirikur-bergmann/2010/10/18/lydraedishugmyndirvilmundar/, skoðað 30. ágúst

2013. 58

Vef. Baldvin Jónsson: Ræða á 139. Löggjafarþingi, 3. fundi, 4. okt. 2010.

20

Ákveðið var á Alþingi að boða til ráðgefandi stjórnlagaþings sem koma skyldi saman

snemma árs 2011, skipað minnst 25 fulltrúum og mest 31, kosnum persónukosningu.59

Það þótti djarfleg ákvörðun í ljósi þess að persónukjöri hafði ekki verið beitt á Íslandi

um áratuga skeið. Í athugasemdum með frumvarpi að lögum um stjórnlagaþing sagði

berum orðum hugmyndin að efna til þingsins hafi kviknað vegna víðtækrar

þjóðfélagsumræðu eftir hrunið um nauðsyn endurskoðunar íslensks stjórnkerfis. Til að

svo mætti verða yrði að breyta stjórnarskrá. Sjónum var einkum beint að aðskilnaði

löggjafarvalds og framkvæmdarvalds, reglum um ábyrgð handhafa

framkvæmdarvaldsins, eflingu eftirlits með starfsháttum stjórnvalda og nokkurs konar

beinu lýðræði með þátttöku almennings í ákvarðanatökum með

þjóðaratkvæðagreiðslum.60

Ríkisstjórn og Alþingi tóku þarna undir hugmyndir

almennings um að lýðveldisstjórnarskráin væri komin að fótum fram og væri jafnvel

einn orsakavalda hrunsins. Sigurður Líndal prófessor emeritus í lögfræði var hins vegar

efins um hugmyndina um stjórnlagaþing; hann taldi að skilgreina þyrfti hvað væri að

gildandi stjórnarskrá áður en hafist yrði handa við smíði nýrrar og óttaðist að til

stjórnlagaþings veldist fólk sem hefði ekki vit á gerð stjórnarskrár. Mat hans var að

gildandi stjórnarskrá væri ágæt þó að endurskoða mætti einhverja þætti hennar, t.d. um

þrískiptingu ríkisvaldsins.61

Þetta viðhorf endurspeglaði þá hugmynd að almenningi

væri ekki treystandi til að kjósa fulltrúa til setu á Alþingi og enn síður að gefa kost á sér

sjálfur enda kallar lagasetning í eðli sínu á sérhæfða þekkingu á ýmsum sviðum. Þótt

ekki hafi margir tekið undir orð Sigurðar á þessum tíma er ljóst að hann var ekki einn

um þessa skoðun. Ýmsir áttu síðar eftir að draga í efa að nauðsynlegt væri að semja

nýja stjórnarskrá á þeirri forsendu að aðrir þættir hefðu valdið hruninu, enda kom það

hvergi fram í rannsóknarskýrslu Alþingis. Gunnar Helgi Kristinsson

stjórnmálafræðingur benti á að meint ójafnvægi milli þings og framkvæmdarvalds væri

birtingarmynd þingræðisins, og engin ástæða til að breyta stjórnarskrá þess vegna.62

„Stefnuræða forsætisráðherra og umræða um hana“ á vef Alþingis,

http://www.althingi.is/altext/raeda/139/rad20101004T213121.html, skoðað 30. ágúst 2013. 59

Vef. Lög um stjórnlagaþing, nr. 90, 25. júní 2010, 2.gr., á vef Alþingis,

http://www.althingi.is/altext/stjt/2010.090.html, skoðað 30. ágúst 2013. 60

Vef. Sjá 6. lið athugasemda með frumvarpi til laga um stjórnlagaþing, þskj. 168, 152. mál., á vef

Alþingis, http://www.althingi.is/altext/138/s/0168.html, skoðað 30. ágúst 2013. 61

Vef. „Sigurði Líndal líst ekki á stjórnlagaþing - Fulltrúar pólitískir og kunna ekki lögfræði“, á

vefsíðunni Pressan, http://www.pressan.is/m/Article.aspx?catID=6&ArtId=23074, skoðað 30. ágúst 2013. 62

Vef. Gunnar Helgi Kristinsson: „Ráðskast með stjórnarskrá“, Stjórnmál & stjórnsýsla, 2. tbl., 8. árg.

2012, bls. 565, http://skemman.is/stream/get/1946/15936/37977/1/b.2012.8.2.1.pdf, skoðað 7. maí 2014.

21

Nýstárlegri aðferð var beitt við kjör fulltrúa til þingsins í nóvember 2010 þar sem hver

kjósandi valdi 25 fulltrúa persónukosningu óháð listum og kjördæmum. Kjörsókn var

fremur dræm á íslenskan mælikvarða eða tæp 37%. Atkvæði voru talin með svokallaðri

„forgangsröðunaraðferð“ (e. Single Transferable Vote) sem hefur verið notuð með

góðum árangri í kosningum á Írlandi um árabil.63

Að kosningum loknum var

framkvæmdin gagnrýnd nokkuð og meint vandkvæði henni fylgjandi notuð sem rök

gegn persónukjöri í almennum kosningum. Þorkell Helgason stærðfræðingur, sem náði

kjöri til stjórnlagaþings, taldi þær efasemdir fyrst og fremst byggjast á óvana og ónógri

kynningu.64

Frambjóðendur voru fjölmargir og því var óttast að athygli kjósenda

beindist að þjóðþekktum eða fjársterkum einstaklingum.65

Það var líklega ekki að

ósekju enda voru niðurstöður kosninganna á þann veg að meirihluti kjörinna

stjórnlagaþingsfulltrúa hafði verið áberandi á ýmsum sviðum þjóðlífsins, mis mikið

þó.66

Fleira þótti gallað við kosningarnar, framkvæmd þeirra var kærð og komst

Hæstiréttur Íslands að þeirri niðurstöðu að ómerkja bæri þær á grundvelli þeirra

annmarka sem kærendur töldu á þeim. Fyrrverandi formaður landskjörstjórnar, Ástráður

Haraldsson, var einn þeirra sem mótmælti þeim úrskurði Hæstaréttar og fullyrti að þeir

ágallar sem rétturinn taldi á kosningunum hefðu ekki haft áhrif á niðurstöðuna.67

En

niðurstaðan var skýr: Af stjórnlagaþingi yrði ekki að óbreyttu.

63

Vef. „Aðferðafræði við kosningu til stjórnlagaþings. Hvernig er kosið til stjórnlagaþings?“ á vef

Landskjörstjórnar, http://www.landskjor.is/stjornlagathing/adferdafraedi-vid-kosningu-til-

stjornlagathings/, skoðað 30. ágúst 2013. 64

Sjá: Vef. Þorkell Helgason: „Greining á úrslitum kosningar til stjórnlagaþings 27. nóvember 2010“,

Stjórnmál & stjórnsýsla, 1. tbl., 7. árg. 2011.

http://skemman.is/stream/get/1946/9664/24605/3/b.2011.7.1.2.pdf, skoðað 2. maí 2014. 65

Sjá t.d.: Sverrir Jakobsson: „Persónukjör að fornu og nýju“, Fréttablaðið, 19. október 2010, bls. 13; Vef.

„Gagnrýnir „óvissuferð“ stjórnlagaráðs“, á vefsíðunni mbl.is,

http://www.mbl.is/frettir/innlent/2012/12/13/gagnrynir_ovissuferd_stjornlagarads/, skoðað 10. apríl 2014.

og Vef. Friðrik Friðriksson: „Framboð til stjórnlagaþings nr. 5779“, Friðrik Friðriksson, 17. nóvember

2001, http://blog.pressan.is/fridrikf/2010/11/17/frambod-til-stjornlagathings-nr-5779/, skoðað 2. maí 2014. 66

Eftirtaldir voru kjörnir til setu á stjórnlagaþingi: Andrés Magnússon, læknir, Ari Teitsson, bóndi,

Arnfríður Guðmundsdóttir, prófessor, Ástrós Gunnlaugsdóttir, nemi og stjórnmálafræðingur, Dögg

Harðardóttir, deildarstjóri, Eiríkur Bergmann Einarsson, dósent, Erlingur Sigurðarson, fyrrverandi

forstöðumaður og kennari, Freyja Haraldsdóttir, framkvæmdastjóri, Gísli Tryggvason, umboðsmaður

neytenda, Guðmundur Gunnarsson, formaður Rafiðnaðarsambands Íslands, Illugi Jökulsson, blaðamaður,

Inga Lind Karlsdóttir, fjölmiðlamaður, Katrín Fjeldsted, læknir, Katrín Oddsdóttir, lögfræðingur, Lýður

Árnason, læknir, Ómar Ragnarsson, fjölmiðlamaður, Pawel Bartoszek, stærðfræðingur, Pétur

Gunnlaugsson, lögmaður, Salvör Nordal, forstöðumaður Siðfræðistofnunar, Silja Bára Ómarsdóttir,

alþjóðastjórnmálafræðingur, Vilhjálmur Þorsteinsson, stjórnarformaður CCP, Þorkell Helgason,

stærðfræðingur, Þorvaldur Gylfason, prófessor, Þórhildur Þorleifsdóttir leikstjóri og Örn Bárður Jónsson,

sóknarprestur. Allir þessir einstaklingar nema Inga Lind Karlsdóttir, þáðu skipan í stjórnlagaráð þegar til

þess var stofnað. Hennar sæti tók Íris Lind Sæmundsdóttir sem hafði við úthlutun landskjörstjórnar raðast

í 26. sæti. 67

„Fyrrverandi formaður landskjörstjórnar gagnrýnir úrskurð Hæstaréttar: Ekki átti að ógilda kosningar“,

Fréttablaðið, 1. febrúar 2011, bls. 2.

22

Sjálfstæðismenn, sem alltaf virtust andvígir því að kjósa til stjórnlagaþings, virtust

fagna niðurstöðunni og hvöttu Alþingi að taka stjórnarskrármálið að nýju á forræði sitt,

enda væri það í eðli sínu stjórnlagaþing.68

Ekki var vilji fyrir því og til að bregðast við

þeirri stöðu sem upp kom samþykkti meirihluti þingsins ályktun 24. mars 2011 um að

skipa skyldi 25 manna ráðgefandi stjórnlagaráð. Það skyldi taka við og fjalla um skýrslu

stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins. Allir nema

einn þeirra sem kjörnir höfðu verið til stjórnlagaþings þáðu skipunina.69

Þetta var

vitaskuld umdeild ákvörðun, enda má segja að hún hafi grafið undan lögmæti

stjórnarskrármálsins. En augljóst var að stjórnvöld vildu ekki að hugmyndir um

umbætur á stjórnarskránna sigldu í strand vegna úrskurðar Hæstaréttar.

SAMANBURÐUR Á TILLÖGUM VILMUNDAR OG STJÓRNLAGARÁÐS

Á heimasíðu stjórnlagaráðs gaf að líta margt þess efnis sem ráðið lagði til grundvallar

vinnu sinni; þar má. t.d. nefna stjórnarskrár ýmissa ríkja, skýrslur, bókakafla og

blaðagreinar um stjórnarskrármál, þ. á m. grein Gylfa Þ. Gíslasonar sem Vilmundur

lagði til grundvallar þingsályktunartillögu sinni. Þar mátti einnig sjá eldri stjórnarskrár

Íslands, frumvörp þeirra ásamt tillögum að stjórnarskrárbreytingum og fleira þess eðlis.

Stjórnlagaráð leit svo á að vilji þjóðfundar 2010 væri leiðbeinandi fyrir stefnumótun

þess, „leiðarvísir um vilja þjóðarinnar“.70

Ráðið þurfti og að taka tillit til margvíslegra

alþjóðasáttmála sem Ísland er aðili að og hafa áhrif á innlenda lagasetningu.

Stjórnlagaráð afhenti forseta Alþingis tillögur sínar að nýrri stjórnarskrá 29. júlí 2011 og

með þingsályktun samþykkti þingið að efna til ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um

þær 20. október 2012. Frumvarp stjórnlagaráðs er í níu köflum sem skiptast í 114

greinar og um margt kveður þar við nýjan tón frá lýðræðisstjórnarskránni. Þótt

68

Vef. Bókun fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í samráðsnefnd um viðbrögð við ákvörðun Hæstaréttar um

ógildingu kosninga til stjórnlagaþings, á vef Forsætisráðuneytisins,

http://www.forsaetisraduneyti.is/media/frettir1/Birgir-alit-24-2.pdf, skoðað 7. maí 2014. 69

Verkefni stjórnlagaráðs: Stjórnlagaráð taki sérstaklega til umfjöllunar eftirfarandi þætti:

1. Undirstöður íslenskrar stjórnskipunar og helstu grunnhugtök hennar.

2. Skipan löggjafarvalds og framkvæmdarvalds og valdmörk þeirra.

3. Hlutverk og stöðu forseta lýðveldisins.

4. Sjálfstæði dómstóla og eftirlit þeirra með öðrum handhöfum ríkisvalds.

5. Ákvæði um kosningar og kjördæmaskipan.

6. Lýðræðislega þátttöku almennings, m.a. um tímasetningu og fyrirkomulag þjóðaratkvæðagreiðslu,

þar á meðal um frumvarp til stjórnarskipunarlaga.

7. Framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana og meðferð utanríkismála.

8. Umhverfismál, þar á meðal um eignarhald og nýtingu náttúruauðlinda. 70

Vef. „Er Stjórnlagaráði skylt að fara eftir niðurstöðu þjóðfundarins 2010?“, Spurt og svarað á vef

Stjórnlagaráðs, http://stjornlagarad.is/upplysingar/spurt-og-svarad/, skoðað 7. apríl 2014.

23

stjórnlagaráðsmenn hefðu ekki verið sammála um einstaka greinar styrkti það tillöguna

að allt stjórnlagaráðið skyldi hafa staðið að henni. Þorvaldur Gylfason taldi að sá tími

sem stjórnlagaráði hefði verið ætlaður til verksins hefði verið vel nægur, enda hefði

stjórnarskrá Bandaríkjanna verið samin á fjórum mánuðum.71

Norski fræðimaðurinn Jon

Elster benti réttilega á að nútímasamfélag væri öllu flóknara og því hefði mátt gefa

ráðinu rýmri tíma til verksins, enda fór svo að starfstíminn var framlengdur nokkuð.72

Í

upphafi var tekin sú ákvörðun að allar niðurstöður yrðu einróma. Það þýddi alls ekki að

allir væru alltaf sammála eða að stjórnlagaráðsliðar þegðu um hugmyndir sínar, heldur

voru mál rædd uns sameiginleg niðurstaða náðist.73

Í lokin var þó kosið um nokkrar

veigamiklar breytingartillögur – þar sem meirihlutavilji réði – og þær atkvæðagreiðslur

höfðu áhrif á lokaniðurstöðuna.

Kjörsókn var ekki mikil á íslenskan mælikvarða í atkvæðagreiðslunni um tillögur

stjórnlagaráðs, eða um 49%. Það gæti bent til að viljinn til að breyta stjórnarskránni

hafi ekki verið jafn almennur og haldið hafði verið fram. Einar Franz Ragnars leiðir

einnig líkum að því í lokaritgerð sinni í stjórnmálafræði.74

Nokkur ágreiningur hafði

skapast um frumvarpið sjálft og þær tillögur sem bornar voru undir atkvæði, og kann

það að skýra dræma kjörsókn. Niðurstaðan var þó afgerandi; tæp 70% þeirra sem

greiddu atkvæði voru því meðmælt að tillögurnar yrðu lagðar til grundvallar frumvarpi

að nýrri stjórnarskrá.75

Eftir atkvæðagreiðsluna var tekið til við að búa frumvarpið undir

þinglega meðferð. Þorvaldur Gylfason var mjög áfram um að stjórnarskrárfrumvarpið

hlyti brautargengi og óttaðist að færi svo að Alþingi gengi gegn vilja fólksins eftir

samþykki tillagna stjórnlagaráðs yrðu pottar og pönnur á ný teknar út úr

eldhússkápunum.76

Þorvaldur hefur ekki reynst sannspár þar. Björg Thorarensen

lagaprófessor hafði reyndar talið að ótímabært hefði verið að ganga til atkvæðagreiðslu

um tillögurnar á þeim tíma sem gert var.77

71

Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason á vefsvæðinu Hjari veraldar, http://hjariveraldar.is/,

skoðað 26. ágúst 2013. 72

Vef. „Að takmarka áhrif hagsmuna, ástríðna, fordóma og hlutdrægni“, á vefsíðunni mbl.is,

http://www.mbl.is/greinasafn/grein/1375206/, skoðað 7. maí 2014. 73

Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014. 74

Einar Franz Ragnars: „Frá Búsáhaldabyltingu til Stjórnlagaþings : hver eru tengslin á milli

Búsáhaldabyltingarinnar og Stjórnlagaþings?“, óbirt BA ritgerð í stjórnmálafræði (Bifröst) 2011, bls. 28.

24

OFURVALD STJÓRNMÁLAFLOKKANNA

Frumvarp stjórnlagaráðs er mikið að vöxtum enda er þar litið til fjölmargra þátta

samfélagsins. Framundan er samanburður á nokkrum veigamiklum atriðum þess borin

saman við hugmyndir Vilmundar Gylfasonar frá því nokkrum áratugum áður. Auk þess

munu ýmsar aðfinnslur, ábendingar og lof sem ráðið fékk varðandi hvert atriði verða

tíunduð.

Aðfinnslur Vilmundar á íslenskt stjórnmálalíf sneru ekki síst að áhrifum

stjórnmálaflokkanna, sem honum fannst drottna yfir samfélaginu á nánast öllum sviðum

þess. Í þingræðunni 23. nóvember 1982 talaði hann um mikilvægi frelsis, en lokað

valdakerfi flokkana hefði brugðist fólkinu í landinu og að „varðhundar valdsins“ hefðu

teygt anga sína um allt samfélagið, dregið úr möguleikum fólks til allra tækifæra og

aðeins verið fulltrúar sjálfra sín og sinna hagsmuna. Hann fullyrti að valdakerfið væri

ósæmilegt og andlýðræðislegt, það hefði gert hvað það gæti til að bæla þá niður sem

krefðust breytinga. 78

Hluti gagnrýni hans snerist einnig um að stjórnmálamaður sem léti

flokkinn taka of mikið af tíma sínum gæti lent í að vanrækja kjósendur sína og

viðurkenndi að á annatímum hefði það hent hann sjálfan.79

Svipuð viðhorf mátti greina

innan stjórnlagaráðs. Vilhjálmur Þorsteinsson var t.d. þeirrar skoðunar að styrkur

flokkanna hefði verið of mikill og þeir nánast stjórnað lýðræðinu. Hann vildi draga

hæfilega úr valdi þeirra, auka persónukjör og virtist sammála Vilmundi um að gefa

kjósendum kost á að að kjósa frambjóðendur þvert á flokka.80

Sú

grundvallarhugmyndafræði sem Vilmundur starfaði eftir hafði meiri áhrif á Katrínu

Oddsdóttur en orð hans sjálfs.81

Hún hafði vakið athygli fyrir skörulega framgöngu á

útifundum á Austurvelli haustið 2008 þar sem hún sakaði ráðamenn um svik við þjóðina

og mannréttindabrot.82

Aðkoma hennar og fleiri að stjórnlagaráði virðist endurspegla

þær kröfur sem uppi voru í samfélaginu eftir hrun. Henni þótti afar mikilvægt að takast

á við spillingu í stjórnmálum og embættismannakerfinu auk þess sem hún taldi sig geta

gert samfélaginu gagn innan stjórnlagaráðs án þess að stíga inn í það sem hún kallaði

78

Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 79

Ódagsett viðtal, Helgi H. Jónsson við Vilmund Gylfason. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 80

Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“, Vilhjálmur Þorsteinsson fulltrúi í stjórnlagaráði, ódagsett.

http://vthorsteinsson.wordpress.com/stefnumal/, skoðað 10. apríl 2014. 81

Viðtal höfundar við Katrínu Oddsdóttur, 21. apríl 2014. 82

Vef. „Mikill hiti í mótmælafundi dagsins: „Ef ráðamenn ekki hypja sig munum við bera þá út“ “, á

vefsíðunni Eyjan 22. nóvember 2008, http://eyjan.pressan.is/frettir/2008/11/22/mikill-hiti-i-

motmaelafundi-a-austurvelli-ef-radamenn-ekki-hypja-sig-vid-munum-vid-bera-tha-ut/, skoðað 22. apríl

2014.

25

„ógnarspilltan heim“ stjórnmálanna.83

Hugmyndir og samfélagsgreining Vilmundar

mótuðu að töluverðu leyti skoðanir Gísla Tryggvasonar. Hann taldi skort á

valddreifingu vera einn meginvanda samfélagsins, en var þeirrar skoðunar að bætt

regluverk um embættismenn, stjórnmálamenn og um valdablokkir væri hluti af

lausninni.84

SKIPTING RÍKISVALDSINS OG ÆÐSTA STJÓRN RÍKISINS

Í greinum þeim sem Vilmundur lét fylgja með þingsályktunartillögu sinni árið 1983

töldu Gylfi Þ. Gíslason og Ólafur Jóhannesson báðir mikla þörf á að þrískipting

ríkisvaldsins væri skýr.85

Vilmundur bætti því við að valdþættirnir ættu að vera óháðir

hver öðrum einkum við alla ákvarðanatöku til að tryggja réttaröryggi fólks.86

Katrín

Oddsdóttur var á sama máli, en hún taldi jafnframt þætti ríkisvaldsins fleiri en þrjá, t.d

fjölmiðlavald og auðvald.87

Ríkisvaldið hefur líkt og samfélagið sjálft gerst æ flóknara

og því er mat Katrínar og Gísla Tryggvasonar um margskiptingu ríkisvalds án efa á

rökum reist. Þættir á borð við fyrirsvar í utanríkismálum, fjárstjórnarvald og jafnvel

eftirlitshlutverk gætu talist sjálfstæðir hlutar ríkisvaldsins.88

Almennt má greina mikinn

vilja innan stjórnlagaráðs til að skerpa á aðgreiningu þátta ríkisvaldsins og auka aðhald

milli þeirra; það virðist í raun vera meginstefið í drögum stjórnlagaráðs hvað ríkisvaldið

snertir. 89

Vilmundur bar saman franskt stjórnkerfi sem byggist á fjölflokkakerfi þar sem

forsetaþingræði ríkir og tveggja flokka kerfi Bandaríkjanna með forsetaræði og fullyrti

að fjölflokkakerfið á Íslandi hafi ekki dugað til að koma saman starfhæfri ríkisstjórn.

Sú var reyndin eftir tvennar kosningar með stuttu millibili á árunum 1978 og 1979 þegar

langan tíma tók að mynda starfhæfar ríkisstjórnir og atgangur í stjórnmálunum var

gríðarlegur. Reyndar er fullyrðing Vilmundar fremur pólítískt álitamál en fræðilegt og

kann menn að greina á um hæfi ríkisstjórna á lýðveldistímanum öllum en ástandið eftir

fyrrnefndar kosningar minnti mjög á pólítíska vandræðaganginn á árunum kringum

lýðveldisstofnun. Þá fór svo að ríkisstjóri myndaði utanþingsstjórn sem ætla má að

flokkshollir stjórnmálamenn hafi aldrei viljað láta henda aftur. Sömuleiðis má deila um

83

Viðtal höfundar við Katrínu Oddsdóttur, 21. apríl 2014. 84

Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014. 85

Gylfi Þ. Gíslason: „Lýðræði og stjórnfesta“, bls. 121. 86

Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 7. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 87

Viðtal höfundar við Katrínu Oddsdóttur, 21. apríl 2014. 88

Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014. 89

Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

26

hvort beint kjör forsætisráðherra tryggi alltaf bestu og starfhæfustu ríkisstjórn á hverjum

tíma. Samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs væri það í höndum Alþingis að kjósa

forsætisráðherra, sem hlýtur að styrkja þingræðið mjög, en gæti hins vegar dregið úr

pólítísku sjálfstæði ráðherrans.

Líklegt er að forsætisráðherra sem hefði algert sjálfræði um skipan ríkisstjórnar sinnar

myndi velja til starfa fólk með sérþekkingu á hverju sviði, þótt ekki sé útilokað að hann

gæti látið aðrar ástæður ráða vali sínu. Á Íslandi hafa pólítískir ráðherrar sjaldan verið

sérfræðingar í sínum málaflokki þótt undantekningar séu á því. Það veldur því að þeir

sem fara með æðstu stjórn framkvæmdarvaldsins þurfa að reiða sig mjög á

embættismenn sem eiga þó í orði kveðnu að teljast undirmenn þeirra.90

Til marks um

hve sú skipan mála þykir eðlileg í íslensku stjórnsýslunni má nefna að Þórhildur

Þorleifsdóttir var ekkert endilega hlynnt því að ráðherrar væru sérfræðingar, enda sæju

embættismenn um þá hlið mála.91

Nokkrir stjórnlagaráðsliða vildu byggja á fyrirliggjandi þingræðisfyrirkomulagi sem

ekki er reist á aðgreiningu valdþáttanna heldur samþættingu þeirra. Löggjafar- og

framkvæmdarvaldið er í því kerfi samþætt nánast á sömu hendi sem sumir telja vera

eina af meinsemdum ríkjandi kerfis. Aðrir vildu skilja algerlega milli valdþátta og vildu

taka upp forsetaræði, sem felst í því eins og áður sagði, að leiðtogi ríkisstjórnar verði

kosinn sérstaklega. Þar með situr framkvæmdarvaldið ekki í skjóli þingsins.

Niðurstaðan varð sú að byggja áfram á þingræðisfyrirkomulaginu, en skilja eins vel á

milli valdþáttanna og hugsast gæti.92

VALDMÖRK ALÞINGIS

Eftir efnahagshrunið dalaði traust almennings til Alþingis mjög. Svanur Kristjánsson

stjórnmálafræðingur virðist rekja það til þess að lagasetning þingsins sé um of í þágu

sérhagsmuna og forréttindahópa.93

Það leiðir hugann að harðorðri gagnrýni Vilmundar

Gylfasonar sem fullyrti að þingmenn væru þröng valdaklíka sem hefði brugðist fólkinu í

landinu. Hugmyndir Vilmundar til úrbóta gerðu ráð fyrir að löggjafarþingið yrði kosið

90

Sjá Ólafur Jóhannesson: Lög og réttur, bls. 22. 91

Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014. 92

Vef. Kynning stjórnlagaráðs á störfum sínum, í Borgarbókasafni 24. október 2011, ræða Eiríks

Bergmanns Einarssonar á vefsíðunni Hjari veraldar, http://video.hjariveraldar.is/19_Stj_kynning_3.html,

skoðað 28. ágúst 2013. 93

Svanur Kristjánsson: „Lýðræðisbrestir íslenska lýðveldisins“, bls. 242.

27

til fjögurra ára í senn á ári sem forsætisráðherra væri ekki kosinn. Hann gerði ráð fyrir

að Alþingi starfaði í einni málstofu, eins og raunin varð árið 1991. Einhver

mikilvægasta hugmyndin í tillögu Vilmundar var að yrðu þingmenn ráðherrar vikju þeir

sæti og varamaður tæki við. Með þessu vildi hann tryggja þingræðið enn frekar og

skerpa á þrískiptingu valdsins. Svipaðar hugmyndir voru uppi í stjórnlagaráði. Þótt

Þórhildur Þorleifsdóttir segðist ekki hafa leitt hugann að kenningum Vilmundar þótti

henni mikilvægt að stuðla að valddreifingu með slíkum aðskilnaði löggjafar- og

framkvæmdarvalds. Í raun vildi hún styrkja löggjafarvald á kostnað

framkvæmdarvaldsins með því t.d. að ráðherrar væru ekki þingmenn heldur tækju

varamenn sæti þeirra.94

Sú varð enda niðurstaða stjórnlagaráðs.

Í annarri grein draga stjórnlagaráðs segir að Alþingi fari með löggjafarvald í umboði

þjóðarinnar; forseti, ráðherrar og ríkisstjórn ásamt öðrum stjórnvöldum með

framkvæmdarvaldið og Hæstiréttur Íslands með dómsvald ásamt öðrum dómstólum.

Ekki er annað að sjá en hér sé á ferðinni hefðbundin þrískipting ríkisvaldsins sem

Vilmundur taldi harla marklitla. Ekki er óeðlilegt að vangaveltur komi upp um

raunverulega þrískiptingu ríkisvaldsins þegar raunin hefur verið sú að Alþingi velur

ráðherra sem síðan skipar dómendur. Stjórnlagaráðið hafði í huga að skerpa þessi mörk,

og skýra verkefni og ábyrgð hvers þáttar ríkisvaldsins.95

Forseti er ekki lengur sagður

fara með löggjafarvald ásamt þinginu í frumvarpi stjórnlagaráðs, heldur er hann fremur

hluti framkvæmdavarldsins. Hann getur áfram synjað lögum staðfestingar sem halda þó

gildi sínu en þurfa staðfestingar með í þjóðaratkvæðagreiðslu.96

Valdmörk og mótvægi valdþáttanna þriggja gerir að verkum að þeir fylgist hver með

öðrum og fara hver inn á vettvang annars sem hafði verið grunnhugsunin að baki

stjórnarskrár Bandaríkjanna og þingræðisríkja; frumvarp stjórnlagaráðs er engin

undantekning frá þeirri reglu.97

Vilhjálmur Þorsteinsson lagði upp með hugmyndir um

að Alþingi annaðist eftirlit og aðhald með framkvæmdarvaldinu til að gæta

almannahagsmuna. Jafnframt skyldi stefnumótun á helstu sviðum samfélagsins vera á

hendi þingsins sem það svo fæli ríkisstjórninni til framkvæmdar.98

Það taldi Vilhjálmur

94

Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014. 95

„Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 35. 96

Sama heimild. 97

Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 26. ágúst 2013. 98

Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“. Skoðað 10. apríl 2014.

28

að yki sjálfstæði þings gagnvart framkvæmdarvaldinu enn frekar. Niðurstaða

stjórnlagaráðs varð að þriðjungur þingmanna gæti krafið stjórnskipunar- og

eftirlitsnefnd til að rannsaka athafnir og ákvarðanir ráðherra. Þó var ekki að sjá að

nefndinni bæri að fara að þeirri kröfu nema henni þætti ástæða til. Sömuleiðis gerðu

tillögurnar ráð fyrir möguleika á skipun ýmiskonar rannsóknarnefnda um mál mikilvæg

almenningi.99

FORSÆTISRÁÐHERRA KJÖRINN BEINNI KOSNINGU

Forsætisráðherra hefur fram til þessa verið oddviti þess flokks sem best gengi hlýtur í

alþingiskosninum þótt einhverjar undantekningar hafi verið á því. Einatt hefur orðið að

skipa samsteypustjórnir sem hafa þurft að komast að samkomulagi um skipun helstu

stefnumála sinna. Þingsályktunartillaga Vilmundar gerði ráð fyrir að landið allt yrði eitt

kjördæmi við kosningu á forsætisráðherra sem væri valinn til fjögurra ára í senn.100

Um

miðjan tíunda áratuginn lagði Jóhanna Sigurðardóttir til að mörkuð yrðu skýrari skil

milli löggjafar- og framkvæmdarvalds. Henni þótti og mikilvægt að kveða úr um hvort

ráðherrar sætu á þingi og að ótvíræðar reglur giltu um ábyrgð ráðherra.101

Samkvæmt

tillögum stjórnlagaráðs skyldi Alþingi kjósa forsætisráðherra að tillögu forseta eftir

ábendingum þingflokka og þingmanna.102

Slík ráðstöfun er líkt og lögfesting þeirrar

aðferðar sem tíðkast hefur um áratugaskeið.

Vilmundur taldi að kjördæmahallinn breyttist með því að landið yrði eitt kjördæmi við

kjör forsætisráðherra en kjördæmaskipun óbreytt við alþingiskosningar. Þannig myndi

þéttbýli hagnast á breytingunni.103

Sú mikla búsetubreyting sem varð á Íslandi á 20. öld

skapaði misvægi atkvæða, dreifbýli í hag. Ekki hefur enn náðst fullkomlega að vinda

bug á því. Í þingsályktunartillögu sinni gerði Vilmundur ráð fyrir að forsætisráðherra

skipaði ríkisstjórn sína úr hópi manna utan eða innan þings.104

Þetta taldi Vilmundur að

tryggði jafnvægi atkvæða og minnkaði ítök þingsins við stjórnarmyndun.

99

Ný stjórnarskrá Íslands, bls. 34. 100

Alþingistíðindi A 1982, bls. 802. 101

Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“. Skoðað 30. ágúst 2013. 102

Ný stjórnarskrá Íslands, bls.47. 103

Alþingistíðindi A 1982, bls. 802. 104

Sama heimild.

29

Í stjórnlagaráðinu tók Vilhjálmur Þorsteinsson undir þessi sjónarmið og taldi einnig að

draga myndi úr valdi stjórnmálaflokka og frelsi þingsins aukast.105

Sömuleiðis var hann

þeirrar skoðunar að þessi aðferð mundi styrkja jafnt framkvæmdarvald og löggjafarvald

auk þess sem vönduð vinnubrögð ráðherra yrðu tryggari með þessari leið.106

Mikilvægast þótti Vilmundi að stjórnarmyndunarviðræður færu í þessu nýja kerfi í raun

fram fyrir kosningar, sem væri réttmætast gagnvart kjósendum.107

Nokkrir

stjórnlagaráðsliðar tóku í svipaðan streng m.a. Þorvaldur Gylfason og Pétur

Gunnlaugsson, en hinn síðarnefndi átti sæti í valdþáttanefnd stjórnlagaráðsins sem

skyldi meta hvers konar stjórnkerfi skyldi verða á Íslandi til framtíðar.108

Þýðingarmikið

væri að viðhalda tryggu þingræði með því að forsætisráðherra myndaði ríkisstjórn sem

nyti trausts þingsins.109

Þingræðisregla gerir ráð fyrir að þing styðji eða umberi ríkisstjórn og ekki er að sjá að

tillögur Vilmundar gangi í bága við þá grundvallarhugmynd. Hins vegar vildi hann

ógna valdi stjórnmálaflokka í þeim yfirlýsta tilgangi að draga úr spillingu. Vilmundur

taldi að þjóðkjör styrkti forsætisráðherrann í sessi, en á móti gæti það veikt stöðu hans

að hafa ekki heimild til þingrofs.110

Andstæðingum tillögu Vilmundar fannst einum

manni falið of mikið vald, að hún væri atlaga að þingræðinu og fæli í sér

spillingarhættu.111

Þórhildur Þorleifsdóttir taldi að beinni kosningu forsætisráðherra

fylgdu kostir, en ekki síður gallar, þar sem slíkar hugmyndir einkenndust af kröfu um

sterkan leiðtoga byggðum á feðraveldishugmyndum nánast um fulltrúa guðs á

toppnum.112

Ástæðan til þess að ekki var ákveðið að fara þá leið að forsætisráðherra yrði kosinn

beinni kosningu var sú að þjóðkjör stjórnmálamanna og embættismanna tíðkaðist ekki í

þingræðisríkjum á borð við Ísland heldur væru þeir kjörnir óbeint. Forsetinn er

þjóðkjörinn, en ekki valinn af þinginu eins og víða tíðkast. Völd forsetans samkvæmt

105

Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Eiga hugmyndir Vilmundar Gylfasonar erindi í umræðuna?“ Skoðað 2.

nóvember 2010. 106

Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“. Skoðað 10. apríl 2014. 107

Vilmundur Gylfason: „Franskt stjórnarfar og íslenskar aðstæður“. 108

Viðtal höfundar við Pétur Gunnlaugsson í ágúst 2013. 109

Vilmundur Gylfason: Vinnuplagg fyrir þingflokksfund Alþýðuflokks, bls. 1. Gögn úr fórum Jóns

Orms Halldórssonar. 110

„Á herinn að vera? Símar flokkanna. Vilmundur Gylfason á beinni línu hjá DV“, DV, 29. mars 1983,

bls. 15. 111

„Tillögur Vilmundar ræddar á þingi“, Þjóðviljinn,10. mars 1983, bls. 6. 112

Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

30

tillögum stjórnlagaráðs, t.d. að vísa lögum til þjóðaratkvæðagreiðslu og að synja skipun

dómara, byggðust á því að hann væri kjörinn af þjóðinni. Það væri til marks um

valdmörk og mótvægi um hvernig ólíkir þættir stjórnskipulagsins hefðu eftirlit hver með

öðrum til að girða fyrir misbeitingu.113

Þórhildur Þorleifsdóttir taldi að ef stjórnlagaráð

hefði lagt fram tillögu um beina kosningu forsætisráðherra hefði það getað valdið

miklum deilum og tekið athyglina frá öðrum og mikilvægari málum.114

Í valdþáttanefndinni skutu fleiri hugmyndir upp kollinum t.d. um forsetaþingræði líkt

og tíðkast í Frakklandi.115

Vilmundur Gylfason hafði mjög aðhyllst franska

stjórnskipan, franskt forsetaræði og franskan sósíalisma eins og áður hefur komið fram.

Sumir stjórnlagaráðsmenn, eins og t.d. Eiríkur Bergmann Einarsson, töldu að slíkt

fyrirkomulag væri ekki til staðar á Íslandi ólíkt Þorvaldi Gylfasyni. Þórhildur var

sammála Eiríki og fannst ekki vera til áþreifanleg sönnun fyrir að forsetaræði væri betri

lausn fyrir íslenskt stjórnkerfi en sú aðferð sem hér hefur tíðkast. Enda mun

hugmyndinni fljótlega hafa verið ýtt til hliðar þótt ýmsir stjórnlagaráðsliðar væru af

ýmsum ástæðum áhugasamir fyrir þeirri leið.116

Gísli Tryggvason sem hafði verið

hlynntur hugmyndafræði Vilmundar um beint kjör forsætisráðherra féll frá þeirri

hugmynd, enda taldi hann forsetaræði ekki leysa vanda íslensks samfélags. Á hinn

bóginn studdi hann og vann að breytingum á stjórnarskránni innan ramma

þingræðisins.117

Greina má ágreining meðal fræðimanna um hvort á Íslandi ríki forsetaþingræði. Svanur

Kristjánsson hefur fullyrt að Sveinn Björnsson ríkisstjóri og þjóðin hafi hafnað alvaldi

Alþingis og stjórnmálaflokka í aðdraganda lýðveldisstofnunar. Hann segir að í

lýðveldisstjórnarskránni sé kveðið á um forsetaþingræði sem byggi á þjóðkjöri forsetans

og málsskotsrétti hans samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar, eins konar „tvíveldi“

forseta og þings.118

Með beinu kjöri forsætisráðherra virðist Vilmundur hafa litið svo á

að skref væri stigið í átt til beins lýðræðis og boðaði fleiri breytingar til að sporna við

því sem hann kallaði þröngt og lágkúrulegt flokksræði.119

Svo er að sjá að Svanur telji

að með lýðveldisstjórnarskránni hafi orðið til skjal sem tryggði styrka stjórn landsins af

113

Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 27. ágúst 2013. 114

Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014. 115

Vef. Kynning stjórnlagaráðs á störfum sínum. Skoðað 28. ágúst 2013. 116

Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014. 117

Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014. 118

Svanur Kristjánsson: „Frá nýsköpun lýðræðis“, bls.58-60. 119

Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

31

hálfu Alþingis og ríkisstjórnar með beinni aðkomu fólksins í landinu gegnum

þjóðaratkvæðagreiðslur.120

Óhætt er að fullyrða að þróunin hafi orðið á annan veg, enda

upphófst hörð gagnrýni á stjórnarskrána strax eftir að hún var samþykkt. Það var ekki

fyrr en tæpum sjötíu árum eftir lýðveldisstofnun að fyrst var gengið til

þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. greinarinnar, sem fram að þeim tíma hafði

jafnvel verið talin dauður bókstafur. Í sextíu ár fengu Íslendingar aldrei að greiða

atvæði um mikilvægar ákvarðanir stjórnvalda. Sú beina aðkoma sem greina mátti í

stjórnarskránni var aldrei virkjuð og til varð fámennt ríkisvald sem stóð vörð um eigin

sérréttindi.121

Tillögum stjórnlagaráðs var ætlað að breyta því líkt og nánar verður vikið

að síðar.

ÓHÁÐIR OG ÓVILHALLIR DÓMSTÓLAR

Þingsályktunartillaga Vilmundar Gylfasonar sneri ekki að dómsvaldinu beint þótt hann

væri alla tíð mjög gagnrýninn á íslenskt dómskerfi.122

Hann hafði bent á að það væri

valdhlýðið, of háð framkvæmdarvaldinu og hefði hagað sér í takti við vilja þess. Auk

þess taldi hann langt í frá að allir væri jafnir fyrir lögunum, sem væri þó grundvöllur

réttláts samfélags.123

Að hans dómi yrðu Hæstaréttardómarar að vera algerlega

sjálfstæðir, óbundnir framkvæmdar- og löggjafarvaldi og tilbúnir að dæma aðeins eftir

eigin sannfæringu og lögum.124

Um tíma velti Vilmundur jafnvel fyrir sér að taka upp

notkun kviðdóms í undirrétti sem virðist eiga ágætlega við kenningar hans um jafnræði

einstaklinga.125

Hann talaði einnig um að mannréttindi væru brotin af hálfu dómstóla til

að þjóna hagsmunum ríkisvaldsins og nefndi dæmi af því sem honum fannst athugavert

við embættisfærslu sýslumanns eins í því sambandi.126

Í kjölfarið sagði Vilmundur að

allir samtryggingarþættir samfélagsins hafi farið af stað til varnar sýslumanninum.127

Aðrir hafa tekið undir orð Vilmundar; Jón Steinar Gunnlaugsson hæstaréttarlögmaður

snupraði t.d. dómstóla fyrir að vera of hallir undir framkvæmdarvaldið og að þeir felldu

athugasemdalaust dóma byggða á lögum sem færu á svig við alþjóðasamninga og

stjórnarskrá.128

Í ljósi þeirra orða er kaldranlegt að í eðli sínu var stjórnlagaráðið sjálft

120

Svanur Kristjánsson: „Frá nýsköpun lýðræðis“, bls. 61. 121

Svanur Kristjánsson: „Lýðræðisbrestir íslenska lýðveldisins“, bls. 282. 122

Ólafur Jóhannesson: „Hugleiðingar um stjórnarskrána“ og Gylfi Þ. Gíslason: „Lýðræði og stjórnfesta“,

bls. 122. 123

Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 7-9. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 124

Sama heimild, bls. 15. 125

Sama heimild, bls. 13. 126

Alþingistíðindi A 1982, bls. 384. 127

Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 128

Jón Steinar Gunnlaugsson: Deilt á dómarana (Reykjavík 1987), bls. 11-22.

32

skipað að fenginni niðurstöðu þingnefndar sem felldi úrskurð Hæstaréttar um ógildingu

stjórnlagaþingskosninganna úr gildi. Löggjafarvaldið gekk þar með inn á svið

dómstólsins í meintu hagræðingarskyni.

Þegar Vilmundur varð dómsmálaráðherra árið 1979 sagðist hann ekki ætla að taka fram

fyrir hendur dómsvaldsins í nokkrum umdeildum sakamálum vegna þess hve þrískipting

ríkisvaldsins væri honum mikilvæg.129

Vilmundur sagði að það væri ekki hægt að

umbylta kerfi á nokkrum mánuðum og hefur sennilega áttað sig á að daglegt amstur

stjórnmálanna tekur oft athyglina frá grundvallaratriðum.130

Það er til marks um ólguna

í stjórnmálum þessa tíma að hann varð fyrir allmikilli gagnrýni þótt hann sæti ekki í

embætti nema um nokkurra mánaða skeið. Jónas Kristjánsson ritstjóri sakaði Vilmund

t.d. um spillingu, undir rós þó, eftir að hann skipaði flokksbróður sinn í embætti

umboðsmann almennings.131

Svipaða gagnrýni mátti hann þola af hálfu fleiri dagblaða.

Sömuleiðis þótti sem hann skreytti sig stolnum fjöðrum hvað snerti nokkur umbótamál

sem höfðu verið til umfjöllunar í ráðuneytinu, þar á meðal löggjöf um svokallaða

lögréttu.132

Svo lyktaði að sérstök umræða varð á Alþingi þar sem nokkuð hart var

gengið að Vilmundi vegna embættisveitinga hans.133

Eldhuganum kann að hafa fundist

heldur hægt ganga að gera breytingar innan frá í kerfinu, enda fékk hann ekki marga

mánuði til þess á ráðherrastóli. Með því að skipa flokksbræður sína og félaga í mikilvæg

ný embætti gaf hann sömuleiðis færi á harðri gagnrýni sem varð að líkum óvægnari

vegna fyrri afstöðu hans sjálfs. Þótt hann hafi hugsanlega talið að skipun manna sem

hann þekkti og treysti gæti hraðað framþróun skapaðist sú hætta að þær ákvarðanir

snerust upp í andstæðu sína um leið og umbótamaðurinn tók upp siði þeirra sem hann

átaldi hvað harðast.

Sú orðalagsbreyting er í tillögum stjórnlagaráðs að Hæstiréttur Íslands og aðrir

dómstólar fari með dómsvald. Skipan dómstóla utan hæstaréttar skal ákveðin með

129

„Vilmundur Gylfason dómsmálaráðherra: Haukur verður ekki náðaður – mál Sólness vandlega

kannað“, Dagblaðið, 16. október 1979, bls. 1. 130

„Það er óravegur frá kerfinu til fólksins“. Vilmundur Gylfason ráðherra í samtali við Helgarblaðið“,

Vísir, 20. nóvember 1979, bls. 6. 131

Jónas Kristjánsson: „Fjölgun í möppudýralandi“, Dagblaðið,15. janúar 1980, bls. 10. 132

„Eiríkur Tómasson um yfirlýsingar Vilmundar: „Nær öll málin voru í vinnslu““, Dagblaðið,10.

nóvember 1979, bls. 7. Sjá einnig „Steingrímur Hermannsson: Allt tal Vilmundar Gylfasonar sem

dómsmálaráðherra er eintóm auglýsingastarfsemi“, Tíminn,17. nóvember 1979, bls. 13. 133

„Umræður um embættisveitingar dómsmálaráðherra á Alþingi“, Morgunblaðið, 11. janúar 1980, bls.

15.

33

lögum líkt og nú er, og dómendur skulu eingöngu fara að lögum í embættisverkum

sínum. Gert virðist ráð fyrir að ráðherra skipi alla dómara og veiti þeim lausn en

sjálfstæði þeirra skuli tryggt með sérlögum. Ráðherra skipar sömuleiðis ríkissaksóknara

sem skal vera sjálfstæður og verndaður með sama hætti og dómarar, með lögum.134

Landsdómur hverfur úr stjórnarskrá. Þótt ekki sé tilgreint í frumvarpinu hvaða ráðherra

skipi þessa embættismenn má líta svo á að dómsmála- eða innanríkisráðherra geri það.

Án efa væri hægt að deila um hversu mjög þessi ráðstöfun styrkir þrískiptingu ríkisvalds

þar sem fulltrúi framkvæmdarvaldsins hefur með beinum hætti áhrif á skipan

dómsvaldsins. Þótt gert sé ráð fyrir að forseti Íslands staðfesti ákvörðun ráðherra og

Alþingi til þrautavara synji forseti er dómsvaldið enn háð hinum þáttum ríkisvaldsins að

þessu leyti. Stjórnlagaráð taldi að markmið um vandaða löggjöf, réttindi borgaranna og

endurskoðun athafna æðstu ráðamanna næðist með auknu eftirliti með svokallaðri

Lögréttu og stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis.135

Þessi hugmynd kemur frá

stjórnlaganefnd um ráðgefandi stjórnlagaráð og umfangsmeiri tillögum Eiríks

Tómassonar lagaprófessors, en slík ráðgefandi nefnd mun starfandi bæði í Finnlandi og

Svíþjóð.136

Álit Lögréttu er þó aðeins ætlað að vera ráðgefandi og þingmannanefnd getur

orðið fyrir þrýstingi frá framkvæmdarvaldinu sem hún á að hafa eftirlit með. Þó dregur

úr þeirri hættu með því að ráðherrar sitji ekki á löggjafarþinginu.

Þorvaldur Gylfason hefur nefnt sem dæmi um þýlyndi dómstóla við aðra þætti

ríkisvaldsins að Hæstiréttur Íslands hefði söðlað algerlega um árið 1999 í áliti um hvort

fiskveiðilöggjöfin og framkvæmd hennar væru brot á núgildandi stjórnarskrá.137

Þetta

fullyrti Þorvaldur að ylli því að þjóðin gæti ekki treyst hlutleysi dómstóla því að

134

Ný stjórnarskrá Íslands, bls.5 og 53-55. 135

„Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 183. 136

Sama heimild, bls. 128-129. 137

Í desember 1998 kvað Hæstiréttur Íslands upp dóm sinn í máli Valdimars Jóhannessonar gegn íslenska

ríkinu og taldi þær takmarkanir á atvinnufrelsi sem felast í 5. gr. laga um fiskveiðistjórn brjóta í bága við

jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Hæstiréttur taldi 5. gr. laganna fela í sér fyrirfarandi tálmun á

getu einstaklinga til að stunda fiskveiðar í atvinnuskyni. Rökstuðningur Hæstaréttar var sá að skv.

gildandi takmörkunum á þeim tíma væru veiðileyfi einungis veitt til ákveðinna skipa sem höfðu verið

hluti af fiskiflotanum á tilteknu tímabili, eða til nýrra skipa sem koma í þeirra stað, og að þessar

takmarkanir brytu í bága við stjórnarskrána. Hinn dómur Hæstaréttar sem skiptir máli, dagsettur 6. apríl

2000, varðar málið Ákæruvaldið gegn Birni Kristjánssyni, Svavari Guðnasyni og Hyrnó Ltd. Með tilliti

til 7. gr. laganna ályktaði Hæstiréttur að takmarkanir á frelsi einstaklinga til að stunda fiskveiðar í

atvinnuskyni brytu ekki í bága við 65 gr. og 75. gr. stjórnarskrárinnar þar sem þær væru byggðar á

málefnalegum forsendum. Rétturinn tók sérstaklega fram að sú tilhögun að aflaheimildir séu varanlegar

og framseljanlegar styddist við þá röksemd að hún gerði mönnum kleift að gera áætlanir um starfsemi

sína til lengri tíma og auka eða minnka aflaheimildir sínar í einstökum tegundum eftir hentugleikum. (Sjá

Vef. Á vef Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands: Haraldsson og Sveinsson gegn Íslandi.

http://stofnanir.hi.is/mannrettindastofnun/haraldsson_og_sveinsson_gegn_islandi, skoðað 26. ágúst

2013).

34

úrskurður hefði fallið undir þrýstingi frá framkvæmdarvaldinu eftir öndverðan dóm árið

1998.138

Þrátt fyrir slíkar hugrenningar verður að hafa í huga að viðurhlutamiklar

breytingar voru gerðar á dómstólaskipan Íslands árið 1992 til aðskilnaðar dómsvalds og

framkvæmdarvalds. Sú staðfesting á valdmörkum ríkisvaldsins er nokkuð í anda þess

sem Vilmundur krafðist enda kvað Þorsteinn Pálsson þáverandi dómsmálaráðherra

þarna mikið mannréttindamál á ferð. Í raun mátti greina á orðum hans og annarra

lögfræðimenntaðra að breytingarnar vægju þungt á metum í samfélagi sem vildi kalla

sig réttarríki.139

Þótt lagareglur um starfsemi dómstóla séu orðnar nokkuð ótvíræðar

hafa verið uppi efasemdaraddir um hlutleysi dómstóla og getu til að kveða upp dóma í

viðamiklum málum í kjölfar bankahrunsins. Hér er ekki vettvangur til að reifa slík mál í

smáatriðum, en nefna má álitaefni sem tengjast meintum lögbrotum innan ýmissa

fjármálastofnana og varðandi lögmæti gengislána og verðtryggingar. Mikilsvert hlýtur

að vera að dómstólar geti tekið sjálfstæðar ákvarðanir í öllum dómsmálum enda áleit

stjórnlagaráð áríðandi að styrkja stjórnarskrárvarin réttindi borgaranna.140

Eitt þess sem

bíður nýrrar stjórnarskrárnefndar er að fjalla nánar um skipan dómsvalds á Íslandi.

UM MÁLSKOTSRÉTT OG ÞJÓÐARATKVÆÐAGREIÐSLUR

Í stjórnlagaþingshugmyndum Jóhönnu Sigurðardóttur frá tíunda áratugnum vildi hún að

tekið væri á vandamálum í stjórnmálum og stjórnsýslu sem henni þóttu blasa við, svo

sem jöfnun atkvæðavægis og takmörkunum stjórnarskrárinnar til

þjóðaratkvæðagreiðslna.141

Nýmæli í tillögu Vilmundar var heimild til hins þjóðkjörna forsætisráðherra að efna til

þjóðaratkvæðagreiðslu um hvaða mál sem væri. Það taldi hann vera brýnt ef upp kæmu

andstæðar skoðanir löggjafarþings og forsætisráðherra.142

Eins og komið hefur fram var

hann mjög fylgjandi beinu lýðræði og taldi að almenningur ætti að koma að málum með

ríkulegum hætti, enda hafði hann t.d. lagt til að gengið yrði til þjóðaratkvæðis um

efnahagstillögur forsætisráðherra árið 1979.143

Í þingsályktunartillögu sem Vilmundur

Gylfason og Sighvatur Björgvinsson lögðu fram árið 1979 um setningu laga um

þjóðaratkvæðagreiðslur var gert ráð fyrir að Alþingi tæki ákvörðun um hvort

138

Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason á vefsvæðinu Hjari veraldar, http://hjariveraldar.is/,

skoðað 26. ágúst 2013. 139

„Ný dómstólaskipan tekur gildi: Meiri breytingar hafa ekki orðið á réttarfarinu ­ segir

dómsmálaráðherra.“, Morgunblaðið, 2. júlí 1992, bls. 24. 140

„Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 183. 141

Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“. Skoðað 30. ágúst 2013. 142

Vilmundur Gylfason: Vinnuplagg, bls. 2. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 143

Alþingistíðindi A 1978-9, bls. 1577-78.

35

atkvæðagreiðslan skyldi vera bindandi eða ekki.144

Að mati margra er buðu sig fram og

náðu kjöri til stjórnlagaráðs var þjóðaratkvæði mikilvægur þáttur í endurnýjun

stjórnarskrár, enda hafði krafa um slíkt verið býsna hávær í kjölfar hruns.

Beint lýðræði og aðhald með valdþáttunum með atbeina kjósenda var Pétri

Gunnlaugssyni ofarlega í huga þegar hann bauð sig fram til stjórnlagaþings.145

Nokkuð

afgerandi stuðningur var við að tiltekið hlutfall kosningarbærra manna gæti krafist

málskots því rúm 73% þeirra sem atkvæði greiddu um frumvarp stjórnlagaráðs voru

fylgjandi.146

Svanur Kristjánsson og fleiri fræðimenn hafa talið afar mikilvægt að

ákveðið hlutfall kjósenda gæti kallað eftir þjóðaratkvæðagreiðslu.147

Í niðurstöðu

stjórnlagaráðs var einmitt það nýmæli að 10% kjósenda gætu krafist

þjóðaratkvæðagreiðslu um lög með undantekningum varðandi fjárlög,

þjóðréttarsamninga og slíkt án atbeina forseta.148

Sigríður Andersen

héraðsdómslögmaður velti fyrir sér hví slíkir þættir væru undanskildir og benti á að

almenningur hefði t.d. ekkert haft um Icesave-málið að segja gilti slík regla.149

Vilhjálmur Þorsteinsson taldi áríðandi að í nýrri stjórnarskrá væru skýrar reglur um

þjóðaratkvæðagreiðslur um mikilvæg mál, að undanskildum fjárlögum.150

Á grundvelli

þess að stjórnarskrá er ætlað að vera samfélagssáttmáli er vert að velta upp hvort skylda

bæri Alþingi að bera ákvarðanir um mikilsverðar fjárskuldbindingar ríkissjóðs undir

skattgreiðendur. Slíkt á einkum við ef fyrir dyrum stendur að binda almannafé með

stórfelldum lántökum eða ef stefnt er að miklu fjárstreymi úr Seðlabankanum, líkt og

gerðist í aðdraganda efnahagshrunsins. Sigríður taldi brýnt að þjóðaratkvæðagreiðslur

væru bindandi til að geta talist marktækar, annars væru þær eins og hverjar aðrar

skoðanakannanir.151

Líkur hljóta að vera á að stjórnvöld reyndu hvað þau gætu að

komast hjá bindandi atkvæðagreiðslum hefðu þau sjálfdæmi um hvernig þeim væri

háttað hverju sinni.

144

Alþingistíðindi A 1978-79, bls. 1755-57. 145

Viðtal höfundar við Pétur Gunnlaugsson í ágúst 2013. 146

Vef. „Fyrstu umræðu um stjórnarskrárfrumvarp lokið“, á vef Lögfræðingafélags Íslands,

http://www.logfraedingafelag.is/um-felagid/frettabref/nr/349/, skoðað 26. ágúst 2013. 147

Vef. Framtíð lýðræðis á Rás 1, 13. apríl 2014. Svanur Kristjánsson um lýðræði og fleira. Sjá:

https://soundcloud.com/larahanna/svanur-kristj-nsson-um-l-rae-i á 40´25. Skoðað 15. apríl 2014. 148

Ný stjórnarskrá Íslands, bls. 34-36. 149

„Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði ákvæði um að tiltekið hlutfall kosningarbærra manna geti krafist

þess að mál fari í þjóðaratkvæðagreiðslu?“, Fréttablaðið,19. október 2012, bls. 12. 150

Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“. Skoðað 10. apríl 2014. 151

„Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði ákvæði um að tiltekið hlutfall kosningarbærra manna geti krafist

þess að mál fari í þjóðaratkvæðagreiðslu?“, Fréttablaðið,19. október 2012, bls. 12.

36

Í tillögum stjórnlagaráðs var gert ráð fyrir því að forseti gæti áfram synjað lögum

staðfestingar, líkt og gert er ráð fyrir í 26. grein stjórnarskrárinnar, og færu þau þá í dóm

kjósenda.152

Bjarni Benediktsson, formaður Sjálfstæðisflokksins, hefur sagt að

nauðsynlegt væri að festa ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur um lagafrumvörp í

stjórnarskrá og að ekki þyrfti að safna undirskriftum til að skora á „einstaka menn“ eins

og hann orðaði það til að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslur. Katrín Jakobsdóttir

formaður Vinstri grænna hefur tekið undir það sjónarmið Bjarna.153

Ekki var tilgreint hvert kjósendur skyldu beina kröfu um atkvæðagreiðsluna, aðeins að

það verði ákveðið með lögum. Gunnari Helga Kristinssyni fannst hugmyndin alltof

róttæk, hlutfall kjósenda lágt og óttaðist að það gæti dregið úr djörfung

framkvæmdarvaldsins til óvinsælla aðgerða, og jafnvel leitt til þess sem hann kallaði

þörf fyrir „ofurmeirihluta“ á þingi.154

Líklegt má telja að Vilmundur Gylfason hefði að

einhverju leyti fagnað þessum hugmyndum stjórnlagaráðsins, enda vildi hann mikið

aðhald að valdþáttum ríkisins.

KJÖRDÆMASKIPAN – JAFNT VÆGI ATKVÆÐA – PERSÓNUKJÖR

Vilmundur Gylfason sagði greinar Gylfa Þ. Gíslasonar og Ólafs Jóhannessonar í

tímaritinu Helgafelli, sem hann notaði sem fylgiskjöl með þingsályktunartillögu sinni,

meðal annars ritaðar vegna þess að þeir hefðu áhyggjur af kosningakerfinu og því að

fjögurra flokka kerfið væri þingræðinu óhollt og gengi illa upp á Íslandi.155

Kjördæmaskipanin hefur vakið deilur um langan aldur og illa gengið að finna lausn sem

stjórnmálaflokkar og kjósendur virðast geta fellt sig við.

Vilmundur horfði til hugmynda Ólafs Jóhannessonar sem vildi gera gagngerar

breytingar á kjördæmaskipan og kosningafyrirkomulagi til að draga úr flokkavaldinu og

til að tryggja lýðræðið frekar og draga úr valdi hagsmunahópa. Best hafði Ólafi hugnast

að stækka kjördæmin, en vafasamt þótti honum að landið yrði eitt kjördæmi. Þetta taldi

hann að styrkti og yki virðingu þingsins sem hann taldi að yrði að vera í einni málstofu,

líkt og síðar varð raunin. Vilmundur var samþykkur því í þingsályktunartillögu sinni, en

gerði þar ekki ráð fyrir breytingu á kosningalögum og kjördæmaskipan. Það kemur á

óvart í ljósi fyrri ummæla um galla kjördæmaskipulagsins á Íslandi og að

152

Ný stjórnarskrá Íslands, bls.34-35. 153

Viðtal við Bjarna Benediktsson og Katrínu Jakobsdóttur í þættinum Sprengisandur í umsjón Sigurjóns

M. Egilssonar á Bylgjunni 25. ágúst 2013. 154

Vef. „Gagnrýnir „óvissuferð“ stjórnlagaráðs“. Skoðað 10. apríl 2014. 155

Vilmundur Gylfason: „Franskt stjórnarfar og íslenskar aðstæður“.

37

stjórnarskrárbreytingar þýddu í hugum flestra, ekki síst hans sjálfs, leiðréttingar og

aukningu jafnréttis hvað varðar skiptingu atkvæða.156

Hann taldi kerfi, þar sem misvægi

atkvæða væri svo mikið sem raun bæri vitni, í raun óstjórnhæft og að kenna mætti því

um efnahagslega óstjórn liðinna ára.157

Áður hafði Vilmundur verið nokkuð andvígur

fjölgun þingmanna og jafnvel velt upp þeim möguleika til að komast hjá fjölgun þeirra

með að fækka kjördæmum og stækka.158

Gylfi Þ. Gíslason hafði álitið vænlegast að

kjördæmin yrðu fimm; Reykjavík og landsfjórðungar, þingmönnum fækkað og að

þingið starfaði í einni málstofu. Sú skipan mála var reyndar viðruð í

þingsályktunartillögu þingmanna Alþýðuflokksins í mars 1982 þótt hvorki væri gert ráð

fyrir að landið yrði eitt kjördæmi né endurbætur á ríkjandi skipan útilokuð.159

Þrisvar hafa breytingar verið gerðar á núgildandi stjórnarskrá vegna kjördæmaskipunar.

Í tillögum stjórnlagaráðs var gert ráð fyrir að kjördæmin yrðu mest átta og að atkvæði

skyldu vega jafnt alls staðar á landinu og þingmannafjöldi skyldi vera í samræmi við

atkvæðamagn hvers framboðs.160

Öryggis- og samvinnustofnun Evrópu (ÖSE) hefur

gert athugasemdir við misvægi atkvæða hér á landi, enda fer fjarri að viðmiðum

stofnunarinnar um 10–15% frávik sé fylgt.161

Mikilvægi úrræða varðandi

kjördæmaskipanina var stjórnlagaráðsmönnum því ljós. Yfirlýstur tilgangur ráðsins var

að efla lýðræði með því að auka bein áhrif kjósenda á val alþingismanna, að reyna að

girða fyrir einsleitni á þinginu og tryggja að hlutfall kynja væri svo jafnt sem verða

mætti.162

Líkast til verður seint hægt að tryggja slíkt til fullnustu, en áhyggjur af

kjördæmaskipan hljóta að teljast raunhæfar í ljósi athugasemda ÖSE og eins þess að

þorra lýðveldistímans hafa þingmenn komið fram sem sérstakir fulltrúar síns kjördæmis

og oft og tíðum ívilnað sveitungum sínum með margvíslegum hætti. Íris Lind

Sæmundsdóttir lögfræðingur og fulltrúi í stjórnlagaráði sagði jafnframt að núverandi

kjördæmaskipan hyglaði kjósendum á landsbyggðinni og bryti þannig í bága við

jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu.163

156

Vilmundur Gylfason: Stjórnarskráin, bls. 1. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 157

Vilmundur Gylfason: „Franskt stjórnarfar og íslenskar aðstæður“. 158

Vilmundur Gylfason: Kjördæmamálið, Fréttabréf frá Vilmundi Gylfasyni á Alþingi, 4. ágúst 1982, bls.

2. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 159

Alþingistíðindi A 1981-82, bls. 1827-28. 160

Ný stjórnarskrá Íslands, bls.22-23. 161

Vef. „Jafnt atkvæðavægi?“, á vef Ríkisútvarpsins, 10. Október 2012, http://www.ruv.is/frett/jafnt-

atkvaedavaegi, skoðað 1. maí 2014. 162

„Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 99. 163

„Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði ákvæði um að atkvæði kjósenda alls staðar að af landinu vegi

jafnt?“, Fréttablaðið,19. október 2012, bls. 12.

38

Í tillögum stjórnlagaráðs er gert ráð fyrir persónukjöri eða hefðbundnu listakjöri eins og

tíðkast hefur.164

Það var m.a. hugsað til að bæta mannvalið á vettvangi stjórnmálanna til

muna og skerða getu stjórnmálaflokkanna til að raða mönnum að vild í örugg sæti. .165

Haukur Arnórsson stjórnsýslufræðingur telur hins vegar að flokkakerfinu standa ógn af

persónukjöri, enda virtist hann telja stjórnmálaflokka hornstein lýðræðis á Íslandi. Ef

kjósa ætti einstaklinga yrði það að gerast fyrir tilstuðlan flokkanna því betra væri að

velja fólk sem hefði sannað sig innan þeirra en á öðrum vettvangi.166

Hann vill því efla

flokkakerfið frekar en veikja.

Gert er ráð fyrir jöfnu vægi atkvæða, hvar sem er á landinu í tillögum stjórnlagaráðs.167

Enn fremur taldi ráðið að persónukjör væri mikilvægt mótvægi við flokkakerfið.168

Kjósendur tóku nokkuð ólíka afstöðu til þessara þátta því rúm 78% voru því fylgjandi

að persónukjör í kosningum yrði heimilað. Á hinn bóginn voru 66,5% þeirrar skoðunar

að atkvæði kjósenda alls staðar á landinu skyldu vega jafnt.169

Ef til vill má hér greina

ugg um að landsbyggðin bæri skarðan hlut frá borði færi svo að atkvæðavægi yrði

jafnað.

Í tillögum ráðsins gætu kjósendur átt val um alla frambjóðendur í landinu, sýnist þeim

svo, en þeir sem í kjöri eru verða að bjóða sig fram í ákveðnum kjördæmum.170

Þorvaldur Gylfason kallaði þessa leið „bombu“ og mjög mikilvægt mannréttindamál

enda hefði misvægi atkvæða legið eins og mara á þjóðinni í yfir 100 ár. Hann útskýrði

áhugaleysi einstakra stjórnmálamanna og stjórnmálaflokka með því að

stjórnmálaflokkarnir hefðu raunverulegan hag af misvægi atkvæða vegna búsetu. Þess

vegna hefði heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar aldrei farið fram þrátt fyrir

margvíslegar yfirlýsingar um að það yrði gert.171

Ágúst Einarsson fyrrum samherji

Vilmundar hefur líkt og fleiri tekið undir þessi sjónarmið, og sagði þingmenn iðulega

164

Ný stjórnarskrá Íslands, bls.22-24. 165

Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 26. ágúst 2013. 166

„Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði persónukjör í kosningum til Alþingis heimilað í meira mæli en nú

er?“, Fréttablaðið,18. október 2012, bls. 10. 167

Viðtal höfundar við Katrínu Oddsdóttur, 21. apríl 2014. 168

„Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði persónukjör í kosningum til Alþingis heimilað í meira mæli en nú

er?“, Fréttablaðið,18. október 2012, bls. 10. 169

Vef. „Fyrstu umræðu um stjórnarskrárfrumvarp lokið“. Skoðað 26. ágúst 2013. 170

„Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 100. 171

Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 26. ágúst 2013.

39

hafa látið kjördæmasjónarmið ráða ákvörðunum sínum.172

Svo virðist vera sem mjög

fáir stjórnlagaráðsliðar hafi verið þeirrar skoðunar að jöfnun atkvæðisréttar væri ekki

mikilvæg. Gísli Tryggvason taldi þó að fara ætti hægt í slíkar breytingar. Hann barðist

þó ekki á móti jöfnun atkvæðisréttar, þótt hann teldi kjördæmakerfið mikilvægt til að

halda tengslum kjörinna fulltrúa við kjósendur og kannski ekki síst til að bæta stöðu

landsbyggðarinnar.173

Í aðdraganda atkvæðagreiðslunnar um tillögur stjórnlagaráðs sagðist Reimar Pétursson

lögfræðingur telja að útfæra þyrfti frekar hvernig vægi atkvæða yrði gert jafnt í landinu.

Hann sagði að til að það gengi upp yrði landið að vera eitt kjördæmi sem væri vont því

erfitt yrði fyrir frambjóðendur til Alþingis að kynna sig fyrir kjósendum.174

Hér mætti

einnig velta upp þeim möguleika að skipta landinu upp í fjölda smærri kjördæma, þar

sem frambjóðendur væru skyldaðir til að vera heimamenn. Vilhjálmur Þorsteinsson taldi

einmitt best fara á að gera landið að einu kjördæmi, þótt niðurstaða stjórnlagaráðs yrði

önnur.175

Hægt er að færa rök fyrir að stjórnlagaráð hafi tekið undir sjónarmið Reimars,

enda þyrftu íbúar hvers svæðis að hafa eitthvað um eigin mál að segja og tengsl

kjósenda við þingmenn gætu versnað væri landið eitt kjördæmi.176

Gegn þeim rökum

má horfa til þess að raunveruleg tengsl kjósenda við þingmenn sína nú á tímum virðast

ekki mikil, návist þeirra er í gegnum sjónvarp og aðra fjölmiðla en á hinn bóginn eiga

kjósendur hvar sem er á landinu þess kost að senda þingmönnum skilaboð og

hvatningarorð gegnum tölvupóst. Sú leið hefur verið notuð á síðari árum, jafnvel með

skipulögðum hætti eins og þegar Hagsmunasamtök heimilanna hvöttu fólk til að senda

þingmönnum póst vegna fyrirhugaðs greiðsluverkfalls og í aðdraganda fyrirhugaðs

verkfalls háskólakennara á vordögum 2014.177

Á hinn bóginn var réttilega bent á að

kosningin til stjórnlagaráðs hefði sýnt greinilegan landsbyggðarhalla suðvesturhorninu í

vil, auk þess sem stjórnsýsla nánast öll væri á því svæði.178

172

Ágúst Einarsson: „Dreifum valdi í fyrirtækjum og flokkum“, Greinasafn fyrra bindi. Úrval greina og

erinda um stjórnmál, menningu og menntun, ([Reykjavík] 2007), bls. 93. 173

Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014. 174

„Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði ákvæði um að atkvæði kjósenda alls staðar að af landinu vegi

jafnt?“, Fréttablaðið,19. október 2012, bls. 12. 175

Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“. Skoðað 10. apríl 2014. 176

„Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 100. 177

Vef. Sjá t.d. vef Hagsmunasamtaka heimilanna,

http://www.heimilin.is/varnarthing/rammaadgerdir/greidsluverkfall/skrifadu-thingmonnum.html og Vef.

„Þrjú þúsund tölvupóstar til þingmanna“, á vefsvæðinu visir.is, http://www.visir.is/thrju-thusund-

tolvupostar-til-thingmanna/article/2014140409076, skoðað 20. apríl 2014. 178

„Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 100.

40

AFNÁM EÐA SKERÐING ÞINGROFSHEIMILDAR

Þingrof er í raun heimild til að ógilda kjör alþingismanna áður en kjörtímabili þeirra

lýkur. Þótt álitið hafi verið að þarna væri á ferðinni mótvægi við möguleika þingsins á

að lýsa yfir vantrausti á ríkisstjórn byggir þingrof á pólítískri ákvörðun fárra meðan

vantraust þarf meirihlutastuðning á þingi. Ekki er heimilt að stytta kjörtímabil

sveitastjórna með sambærilegum hætti svo dæmi sé tekið. Með því að veita æðsta

handhafa framkvæmdavaldsins rétt til að rjúfa störf löggjafarvaldsins með einfaldri

aðgerð hefur þótt geta skapast hætta á misbeitingu valds. Reglan var sú að ríkisstjórn

sæti áfram eftir að þingið var sent heim. Þingrof árið 1931 og árið 1974 ollu hörðum

deilum í samfélaginu og háværar raddir voru uppi um að lýðræðið væri fótum troðið.

Eftir að Ólafur Jóhannesson forsætisráðherra rauf þing í maí 1974 saumaði Vilmundur

harkalega að honum í sjónvarpsviðtali. Vilmundi þótti greinilega réttur forsætisráðherra

– að geta sent þingmenn heim – fara á svig við þá meginreglu að framkvæmdarvaldið

lyti vilja þingsins en ekki öfugt.179

Hann taldi afnám réttar forsætisráðherra til þingrofs

leiða til styrkrar stjórnar og valddreifingar.180

Félagar Vilmundar í Bandalagi

jafnaðarmanna lögðu fram tillögur um afnám þingrofsréttar og fleiri hugðarefni hans

sem aldrei voru útræddar.181

Sú breyting varð á þingrofsreglu árið 1991 að þing situr til

kjördags, en þarf ekki ljúka störfum umsvifalaust. Slík tilhögun viðheldur þingræði í

landinu og dregur úr mögulegri hættu af ofurvaldi ráðherra. Þrátt fyrir að svo væri

málum komið hafði Jóhanna Sigurðardóttir nokkrum árum síðar lagt til að fyrirhugað

stjórnlagaþing tæki þingrofsréttinn til umfjöllunar.182

Ekki er að sjá að þingrofsrétturinn hafi nauðsynlega verið ofarlega í hugum þeirra sem

buðu sig fram til stjórnlagaþings.183

Þingrof var án efa mun meira hitamál þegar umboð

þingmanna var afnumið tafarlaust og ríkisstjórn sat án aðhalds frá þingi fram að

kosningum. Stjórnlagaráð tók þá ákvörðun að færa heimildina úr höndum

forsætisráðherra til þingsins sjálfs og virtist með því taka undir með þeim sem talið hafa

þingrof fara á svig við þingræðisreglu. Þingmenn sjálfir þyrftu því að hafa frumkvæði

að því. Stjórnlagaráðið vildi ekki að forseti gæti stöðvað ákvörðun þingsins og að

ríkisstjórn gæti ekki notað þingrof sem vörn gegn vantrausti. Auðvitað má velta fyrir sér

179

Guðni Th. Jóhannesson, Völundarhús valdsins, bls. 106-107. 180

Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 181

Sjá Gunnar Helgi Kristinsson: „Ágrip af þróun stjórnarskrárinnar“, bls. 22. 182

Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“. Skoðað 30. ágúst 2013. 183

Sjá t.d. viðtöl höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, Katrínu Oddsdóttur og Arnfríði Guðmundsdóttur.

41

hvaða aðstæður gætu orðið til þess að þingið ákvæðið að rjúfa sjálft sig. Líklegast er að

það gæti gerst við afar erfiðar aðstæður í samfélaginu svipaðar þeim sem uppi voru

haustið 2008, enda rauf Geir H. Haarde þing árið 2009 og boðaði til kosninga.

EMBÆTTISMANNAVEITINGAR – SPILLING INNAN KERFIS

Eftir efnahagshrunið varð mikil umræða um spillingu í íslensku samfélagi. Við því

þurfti að bregðast. Sá raunveruleiki var frambjóðendum til stjórnlagaþings mörgum

ofarlega í huga og nefndi t.d. Arnfríður Guðmundsdóttir það sem einn mikilvægasta

þáttinn enda fannst henni að réttlæti og jafnrétti skipti mestu máli þegar hugað væri að

grunnstoðum samfélagsins.184

Valdþáttanefnd ráðsins var nokkur vandi á höndum hvað

snerti embættismannaveitingar og ræddi þar ýmsa möguleika.185

Niðurstaða ráðsins var

að ráðherrar og „önnur stjórnvöld“ veittu embætti að tillögu sérstakrar nefndar og skyldi

hæfni ráða við skipun embættismanna.186

Þannig brást stjórnlagaráðið við mikilli

umræðu um að annað en hæfni hefði um áratugaskeið ráðið við

embættismannaveitingar.187

Sú leið var farin til að tryggja að löggjafinn ætti óhægara

um vik að breyta reglum á þessu sviði, enda væru stjórnarskrárbreytingar mun

viðurhluta meira mál en lagabreyting. Þorvaldur Gylfason fullyrti þessa breytingu til

komna vegna þess að vantraust almennings á dómstólum og spilling og getuleysi

embættismannakerfisins hafi kallað á hana. Álitið var að hluti af lausninni væri að bæta

regluverkið, enda áttu hin nýju ákvæði að koma í veg fyrir misnotkun

stjórnmálaflokkanna og áráttu þeirra að setja óhæfa menn í mikilvæg embætti.188

Vilmundur Gylfason hafði álitið að mikil spilling ríkti innan stjórnkerfisins og

embættismannastéttarinnar á Íslandi og vildi að á því yrði tekið af hörku með breyttum

aðferðum við val embættismanna og kjör æðstu stjórnenda ríkisins. Hann talaði

tæpitungulaust um hvernig fara ætti að. Gylfi Þ. Gíslason hafði einnig sérstakar

áhyggjur af spillingu ýmiss konar, óvönduðum vinnubrögðum og því sem í dag hefur

verið nefnt frændhygli og andverðleikar, það er að annað en dugnaður og hæfileikar ráði

framgangi manna í opinberum stöðum.189

Til að bregðast við var því velt upp að forseti

skipaði embættismenn beint án atbeina ráðherra, en yfirmenn ríkisstofnana hefðu

184

Viðtal höfundar við Arnfríði Guðmundsdóttur, 12. Apríl 2014. 185

Vef. Kynning stjórnlagaráðs á störfum sínum. Skoðað 28. ágúst 2013. 186

Ný stjórnarskrá Íslands, bls.51. 187

Kynning stjórnlagaráðs á störfum sínum. Skoðað 28. ágúst 2013. 188

Sbr. 96.- 104. gr. nýrrar stjórnarskrár Íslands, Ný stjórnarskrá Íslands, bls. 51-55. : Sjá jafnframt Vef.

Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason og viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014. 189

Gylfi Þ. Gíslason: „Lýðræði og stjórnfesta“, bls. 117.

42

sjálfdæmi um ráðningar starfsmanna sinna.190

Í stjórnlagaþingshugmyndum Jóhönnu

Sigurðardóttur var gert ráð fyrir að embættisfærslur í opinberri stjórnsýslu skyldu

metnar og hvort rétt væri að setja reglur um ráðstöfun opinberra fjármuna og draga úr

afskiptum stjórnmálamanna af sjóða- og bankakerfinu.191

Innherjaviðskipti og önnur vafasöm starfsemi innan fjármálakerfisins varð mjög til

umræðu eftir hrunið. Lög og reglugerðir sett af stjórnmálamönnum, jafnvel stundum

byggð á reglum EES samningsins hefðu gert bankamönnum kleift að taka allt of mikla

áhættu án virks aðhalds og eftirlits.192

Þrátt fyrir það eru engin ákvæði um fjármál í

tillögum stjórnlagaráðs, ekkert um eignarhald á bönkum eða um fyrirkomulag starfsemi

þeirra, ekkert um útgáfu og dreifingu peninga, ekkert um uppfræðslu fyrir almenning,

um lánakjör eða þak á lántökur og ekkert um eftirlit með fjármálastofnunum.

Stjórnlagaráð tók samt nokkrar ákvarðanir í þessu samhengi; ákveðið var að heimila

ríkisvaldinu áfram að stofna til skulda eða reka ríkissjóð með halla því stundum væri

slíkt gert af illri nauðsyn. Bann við þess háttar ráðstöfunum með ákvæðum stjórnarskrár

taldi stjórnlagaráð að kæmi algerlega í veg fyrir að stjórnvöld gætu gripið til lántaka og

hallarekstur tímabundið. Hér hefði ef til vill mátt setja ákvæði sem heimilaði að grípa til

slíkra aðgerða, með samþykki kjósenda eða með auknum meirihluta á þingi.

Efnahagsmál hafa frá lýðveldisstofnun verið þraut hverrar ríkisstjórnarinnar á fætur

annarri. Oftar en ekki hefur ágreiningur um leiðir til lausnar efnahagsþrengingum

sprengt stjórnarsamstarf og jafnvel valdið stjórnarkreppum. Vilmundur Gylfason átaldi

stjórnmálamenn iðulega vegna fylgispektar við fjármálavaldið auk þess sem hann taldi

tengsl stjórnmálaflokka við önnur öfl í samfélaginu oft of mikil. Hann hafði á hinn

bóginn verið fylgjandi upptöku verðtryggingar á sínum tíma, enda brann sparifé

landsmanna upp á verðbólgutímum. Nú á tímum veldur framkvæmd verðtryggingar

miklum deilum, jafnvel dómsmálum, en Gísli Tryggvason og fleiri hafa verið þeirrar

skoðunar að hún feli beinlínis í sér ójafnvægi á valdi og í aðgengi að gæðum, valdi

jafnvel spillingu. Því hafi þurft að koma því til leiðar að í stjórnarskrá væri skýrt að

eignarrétti fylgdu skyldur.193

190

Sama heimild, bls. 122. 191

Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“. Skoðað 30. ágúst 2013. 192

Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason . Skoðað 26. ágúst 2013. 193

Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

43

Vandlæting Vilmundar gæti hæglega átt við um það fjármálakerfi sem einkavæðingin

gat af sér og olli að lokum hruni efnahagskerfisins á Íslandi. Sú hugmyndafræði að

ríkisvaldið ætti ekki að skipta sér um of af fjármálakerfinu leiddi til veikburða

eftirlitskerfis sem réð illa við hlutverk sitt. Þrátt fyrir það varð niðurstaða stjórnlagaráðs

að ekki væri hægt að setja ákvæði í stjórnarskrá um eignarhald banka heldur skyldi

„sökum eðlis þeirra“ hafa ákvæði um þá í lögum.194

Stjórnlagaráðið taldi stofnun

eftirlitsnefnda verða til hvatningar til vandvirkni við stöðuveitingar í opinbera kerfinu

og þannig yrði spornað við spillingu. Sömuleiðis gæti slíkt regluverk einnig átt við um

valdablokkir utan hins opinbera kerfis.195

Með því girða þannig fyrir spilltar

embættismannaveitingar og auka sjálfstæði dómstóla gæti værið komið á laggirnar

lagakerfi sem gæti reist fjármálakerfinu skorður. Á áttunda áratugnum höfðu Vilmundur

Gylfason og Sighvatur Björgvinsson haft áhyggjur af að völd hefðu flust til hagsmuna-

og þrýstihópa. Það hefði skapað mikla óvissu í efnahagsmálum vegna vangetu kjörinna

stjórnvalda til að grípa til aðgerða gagnvart ofureflinu. Þeir töldu að með heimild til

þjóðaratkvæðagreiðslu væri að hluta hægt að leysa úr slíkum þrýstingi á stjórnvöld.196

Það er auðvelt að taka undir þau rök að slík aðferð gæti minnkað álag á kjörna fulltrúa

og færði jafnframt ábyrgð og skipunarvald yfir til samfélagsins, sem erfitt væri fyrir

þrýstihópa eða stórfyrirtæki að hunsa.

ÚTVÍKKUN MANNRÉTTINDAÁKVÆÐA

Mannréttindi hafa iðulega verið jafnaðarmönnum eins og Vilmundi Gylfasyni ofarlega í

huga, en hugtakið hefur smám saman víkkað út; samhliða þróun samfélaga hafa æ fleiri

þættir talist til mannréttinda. Vilmundi fannst harla lítið koma til mannréttindaákvæða

lýðveldisstjórnarskrárinnar.197

Hann fullyrti að íslensk stjórnvöld brytu mannréttindi

þegar það þjónaði hagsmunum valdsins og nefndi að koma pólitíska flóttamannsins

Patrick Gervasonis hefði ógnað valdinu og viðbrögð yfirvalda væru dæmi um

birtingarmynd yfirgangs ríkisvaldsins.198

Að hans dómi var áríðandi að frelsi og

friðhelgi borgaranna væri tryggt og jöfnuður hafður að leiðarljósi.199

Honum varð t.d.

tíðrætt um að á Íslandi væru ekki allir jafnir fyrir lögunum, að það hafi alltaf skipt miklu

194

Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 26. ágúst 2013. 195

Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014 og við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014. 196

Alþingistíðindi A 1978-79, bls. 1755-57. 197

Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 3. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 198

Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust, bls. 4. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 199

Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 2. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

44

máli hver braut af sér og hvernig, þegar kemur að málsmeðferð fyrir dómi.200

Þarna

fullyrti Vilmundur að einn af meginþáttum mannréttinda væri brotinn þrátt fyrir ákvæði

um annað í stjórnarskrá og lögum, sem vekur upp þá spurningu hvort dugi að setja

reglur í stjórnarskrá ef ekki er farið eftir þeim. Vilmundur benti á að lög ættu að vera fá

og einföld, þau væru fyrir borgara landsins en ekki til að verja óljósa hagsmunahópa

fyrir fólki.201

Þótt mannréttindakafli gildandi stjórnarskrár væri nýjasti kafli hennar, og stjórnlagaráði

ekki ætlað að fjalla sérstaklega um hann, varð ráðið strax ásátt um að kaflanum þyrfti að

breyta og víkka út skilgreiningar hugtaksins mannréttindi. Þórhildur Þorleifsdóttir sem

er yfirlýstur femínisti, sagði mannréttindakafla stjórnarskrárinnar hafa verið sér ofarlega

í huga og mikilvægur þáttur í endurnýjun samfélagsins að hann væri skýr og

skilmerkilegur.202

Stjórnlagaráðið ákvað að spyrða saman mannréttindi, auðlindir og

náttúruvernd til að undirstrika samspil þessara þátta innbyrðis. Greinilega voru

kjósendur fylgjandi slíkri áherslubreytingu því tæp 83% greiddu atkvæði með í nýrri

stjórnarskrá yrðu náttúruauðlindir sem ekki væru í einkaeigu lýstar þjóðareign.203

Eitt af yfirlýstum markmiðum stjórnlagaráðsins var að auðvelda venjulegu fólki að leita

réttar síns teldi það á sér brotið með náttúruspjöllum. Mannréttindakaflinn samanstendur

af klassískum mannréttindaákvæðum og ýmsu nýmæli, eins og um auðlindir, sjálfbæra

þróun og náttúru. Álit ýmissa stjórnlagaráðsliða var að náttúruverndarákvæðin gætu átt

erindi út fyrir landsteinana, enda náttúrunni sjálfri fengin réttindi gagnvart manninum,

að suðuramerískri fyrirmynd. Ákvæðum um fjölmiðla var komið fyrir í

mannréttindakafla eins og vikið verður að síðar. Auk þess var ákvæðum um trú og

trúfrelsi valinn staður innan mannréttindakaflans. Greinilegt er að beint lýðræði var

stjórnlagaráðsliðum ofarlega í huga varðandi kirkjuskipanina enda ætla tillögur ráðsins

þjóðinni að ákvarða kirkjuskipan landsins.204

Í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar

um stjórnarskrárdrögin í október 2012 var uppi nokkur ágreiningur um hvernig haga

200

Sama heimild, bls. 9. 201

Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 12. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 202

Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014. 203

Vef. „Fyrstu umræðu um stjórnarskrárfrumvarp lokið“. Skoðað 26. ágúst 2013. 204

Vef. Sjá t.d. Arnfríður Guðmundsdóttir: „Tillögur Stjórnlagaráðs um tengsl ríkis og kirkju. Bakgrunnur

og merking.“, 4. íslenska söguþingið 7. - 10. júní 2012. Ráðstefnurit, ritstjóri: Kristbjörn Helgi

Björnsson, (Reykjavík 2013), bls. 32-33.

http://skemman.is/stream/get/1946/17296/40366/1/r%C3%A1%C3%B0stefnurit_9_final.pdf, skoðað 24.

apríl 2014.

45

bæri ákvæðum um þjóðkirkjuna en um 57% greiddu atkvæði með að í nýrri stjórnarskrá

skyldi slíkt ákvæði vera.205

Vilmundur sagðist eins og aðrir jafnaðarmenn leggja áherslu á að land væri í þjóðareigu

og nýting þess þar með.206

Niðurstaða stjórnlagaráðs varð sú og töldu sumir

stjórnlagaráðsmenn, eins og Þorvaldur Gylfason, að með slíku ákvæði væri komið til

móts við úrskurð mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna að íslensk fiskveiðilöggjöf

hafi beinlínis verið mannréttindabrot í skilningi alþjóðalaga. Sé sú niðurstaða Þorvaldar

rétt má búast við miklum deilum innan og utan dómstóla verði málum skipað með þeim

hætti. Deilur gætu enn magnast ef ákvæðið ætti einnig við um orkuna í iðrum jarðar og

veitt þannig eigendum auðlindanna tryggingu fyrir eðlilegum arði af þeim.207

Í huga

Gísla Tryggvasonar var hins vegar afar mikilvægt að hagsmunasamtök nytu jafnræðis

við undirbúning löggjafar, en niðurstaðan varð að það gerist með óbeinum hætti.208

Það

er harla ólíkt viðhorfi Vilmundar sem fannst á sinni tíð hagsmunasamtök ýmis vera

orðin of mikils ráðandi og vildi draga úr áhrifum þeirra. Lára Magnúsardóttir

sagnfræðingur hefur komist að þeirri niðurstöðu að Íslendingar hafi ekki verið og séu

ekki í framvarðarsveit setningar mannréttindaákvæða og því séu drög stjórnlagaráðs

ekki til þess fallin að ná þeim markmiðum sem sóst virðist eftir. Þau séu einfaldlega of

framúrstefnuleg, einkum hvað snertir ímynduð réttindi náttúrunnar.209

FRELSI OG SJÁLFSTÆÐI FJÖLMIÐLA

Vilmundur Gylfason sá fyrir sér valddreifingu, ekki aðeins í stjórnmálum heldur líka í

fjölmiðlun. Hann vildi að fjölmiðlar yrðu frjálsir undan oki flokkakerfisins og

ríkisvaldsins.210

Hann vildi gefa útvarpsrekstur frjálsan, líkt og varð um miðjan níunda

áratuginn. Þegar myndbanda-byltingin svokallaða varð á öndverðum níunda áratugnum

ályktuðu alþýðuflokksmenn um að ótvírætt yrði að vera að dreifa mætti myndefni á

lokuðum rásum en tryggja jafnframt hagsmuni höfunda.211

Sú umræða minnir

205

Vef. „Fyrstu umræðu um stjórnarskrárfrumvarp lokið“. Skoðað 26. ágúst 2013. 206

Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 2. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 207

Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason.Skoðað 26. ágúst 2013. 208

Sjá 2. mgr. 57. gr. í Ný stjórnarskrá Íslands. Frumvarp stjórnlagaráðs til stjórnskipunarlaga 2011,

útgefandi Daði Ingólfsson í samstarfi við Stjórnarskrárfélagið, ([Reykjavík] 2011), bls. 31 og viðtal og

við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014. 209

Vef. Sjá: Lára Magnúsardóttir: „Náttúran í eigin rétti. Stjórnarskrá á mannamáli. Aðferðafræðileg

tilraun.“ http://stofnanir.hi.is/skagastrond/sites/files/skagastrond/Lara%20M%20-

%20Natturan%20%C3%AD%20eigin%20retti%202012%20%28-14%29.pdf, skoðað 24. apríl 2014. 210

Vilmundur Gylfason til Kjartans Jóhannssonar: Athugasemdir um stefnuatriði vegna kosninga.

(Trúnaðarmál. Ekki til dreifingar), bls. 2. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 211

Alþingistíðindi A 1981, bls. 722-23.

46

óneitanlega á þann vanda sem nú er staðið frammi fyrir um leiðir til að dreifa

höfundavörðu efni á internetinu.

Þótt gert sé ráð fyrir ýmiss konar skýrslugjöf af hálfu framkvæmdarvaldsins til

löggjafarvaldsins virðist stjórnlagaráðið ekki hafa viljað setja sérstakt ákvæði um

mikilvægi sannsögli ráðherra í drög sín. Margvísleg reynsla Vilmundar Gylfasonar af

því fjölmiðlaumhverfi sem hann ólst upp við og starfaði sjálfur í sannfærði hann um að

þeir skyldu vera sjálfstæðir þjónar almennings gegn spillingu, samtryggingu og

misbeitingu hvers konar valds.212

Honum virtist þó lítið til íslenskra blaðamanna koma,

að þeir væru illa menntaðir og kallaði Blaðamannafélag Íslands „eina druslu

valdsins“.213

Hann taldi augljóslega vald örfárra stjórnmálamanna yfir fjölmiðlum alltof

mikið, enda voru flestir prentmiðlar tengdir stjórnmálaflokkum á einn eða annan hátt.

Auk þessa vildi hann að stjórnmálamenn hyrfu alfarið með ítök sín úr ráðum og

nefndum ríkisins, þ.á m. úr útvarpsráði.214

Í því fjölmiðlaumhverfi hefur án efa verið

bæði djarflegt og nauðsynlegt að stofna Dagblaðið 1975 og segja það vera „frjálst og

óháð“. Síðan þá hafa orðið miklar breytingar í rekstri fjölmiðla á Íslandi;

ljósvakamiðlun var gerð frjáls frá og með árinu 1986, prentmiðlar eru orðnir harla

laustengdir stjórnmálaflokkum og netið hefur breytt tjáskiptum og miðlun efnis svo um

munar.

Fjallað er um fjölmiðla í mannréttindakafla draga stjórnlagaráðs. Yfirlýstur tilgangur

þeirra ákvæða hljómar nánast eins og Vilmundur hefði getað orðað hann því markmiðið

er að gera aðhald almennings virkara gagnvart valdhöfum og að frýja fjölmiðla til dáða.

Líkast til hefur stjórnlagaráðið litið til áranna fyrir efnahagshrunið þegar varðstaða

margra fjölmiðla var sama og engin og þeir klöppuðu efnahagslífinu og jafnvel

stjórnmálamönnum sífellt lof í lófa. Frelsi þeirra og sjálfstæði er getið í

mannréttindakafla stjórnlagaráðs. Vernd blaðamanna og heimildarmanna þeirra, leyfi til

upplýsingaöflunar og -söfnunar er tilgreint en gert ráð fyrir frekari tryggingu þeirra með

sérstökum lögum.215

Raunar mætti fullyrða að ákvæði stjórnlagaráðsins hvað þetta

snertir séu ekki nógu afgerandi til að tryggja fjölmiðla sem skyldi, enda almenn lög

alltaf óæðri stjórnarskrá. Í því samhengi má velta fyrir sér hvort óskýrt eignarhald á

212

Jón Ormur Halldórsson: Löglegt en siðlaust, bls. 87. 213

Sama heimild, bls. 375. 214

Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar. 215

Ný stjórnarskrá Íslands, bls. 10-12.

47

fjölmiðlum nútímans sé hagfelldara neytendum sem þurfa iðulega að hafa sig alla við að

greina hvaða skoðunum reynt er að halda að þeim. Fjölmiðlar nútímans eru sömuleiðis

mun háðari auglýsendum en áður var, sem geta haft með beinum eða óbeinum hætti

áhrif á umfjöllun fjölmiðilsins. Sömuleiðis eru til dæmi um að stjórnmálamenn hafi

reynt að snupra fjölmiðla með því að eggja auglýsendur til sniðgöngu, líkt og einn

þingmaður Framsóknarflokksins gerði snemma árs 2014.216

Í drögum stjórnlagaráðs segir að öllum sé frjálst að safna og miðla upplýsingum og

aðeins megi setja skorður þess í lýðræðislegum tilgangi.217

Þessi grein átti við um öll

gögn, ekki aðeins opinber, en nauðsynlegt er þó að lesa greinina saman með öðrum

ákvæðum sem t.d. eiga við um friðhelgi einkalífs. Jafnframt á að tryggja frelsi vísinda,

fræða og lista og með jafnræðisreglu er bannað að mismuna fólki eftir

stjórnmálatengslum.218

Í því samhengi má greina að stjórnlagaráð hafi verið sammála

Vilmundi Gylfasyni og viljað koma í veg fyrir að listamenn margskonar, vísinda- og

fræðimenn gætu lent í því að fá ekki tækifæri vegna stjórnmálaskoðana sinna.

Þýðingarmikið væri að skapandi þættir samfélagsins töpuðu ekki á hinum miklum

áhrifum stjórnmálamanna.219

Hart var tekist á um stjórnarskrármálið á þingi en ekkert varð af nýrri stjórnarskrá. Fyrir

þinglok 2013 var ákveðið að fresta afgreiðslu málsins fram á nýtt kjörtímabil, og

samþykkt afbrigði á núgildandi stjórnarskrá til að einfaldara yrði að ganga til atkvæða

um nýja.220

Í júlí 2013 óskaði forsætisráðherra, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, eftir

tilnefningum stjórnmálaflokka til níu manna stjórnarskrárnefndar. Nefndin skyldi meðal

annars taka mið af tillögum stjórnlagaráðs og stjórnlaganefndar, niðurstöðu

þjóðaratkvæðagreiðslu í október 2012 og starfi stjórnarskrárnefndar á árunum 2005–

2007.221

Sigurður Líndal, sem hafði áður borið brigður á að ráð skipað fulltrúum

216

Vef. „Vigdís hvetur EGF snyrtivörur til að sniðganga Kvennablaðið“, á vefsíðunni visir.is, 27. febrúar

2014, http://www.visir.is/vigdis-hvetur-egf-snyrtivorur-til-ad-snidganga-

kvennabladid/article/2014140228992, skoðað 3. maí 2014. 217

Ný stjórnarskrá Íslands, bls. 10-11. 218

Sama heimild, bls. 12. 219

Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 26. ágúst 2013. 220

Sjá Vef.: Lög nr. 91, 11. júlí 2013, Stjórnarskipunarlög um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins

Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, á vef Alþingis:

http://www.althingi.is/altext/stjt/2013.091.html, skoðað 1. maí 2014. 221

Vef. „Skipa nýja stjórnarskrárnefnd“, á vefsíðunni mbl.is, 9. júlí 2013,

http://www.mbl.is/frettir/innlent/2013/07/09/skipa_nyja_stjornarskrarnefnd/, skoðað 30. ágúst 2013.

48

almennings gæti samið nýja stjórnarskrá, var skipaður formaður nefndarinnar.222

Nefndinni er ætlað að ljúka störfum í tíma svo hægt verði að samþykkja frumvarp til

stjórnskipunarlaga fyrir lok kjörtímabils 2017.223

Allir flokkar á þingi náðu

samkomulagi um skipan nefndarinnar. Meðferð stjórnarskrár var þar með horfin úr

höndum borgaranna og að nýju komin á forræði stjórnmálaflokkanna.

222

Vef. „Sigurði Líndal líst ekki á stjórnlagaþing - Fulltrúar pólitískir og kunna ekki lögfræði“, á

vefsíðunni Pressan, http://www.pressan.is/m/Article.aspx?catID=6&ArtId=23074, skoðað 30. ágúst 2013. 223

Vef. „Forsætisráðherra skipar stjórnarskrárnefnd“, á vef Forsætisráðuneytisins, 6. nóvember 2013,

http://www.forsaetisraduneyti.is/frettir/nr/7766, skoðað 20. apríl 2014.

49

NIÐURSTÖÐUR

Lýðveldisstjórnarskráin var þegar í upphafi álitin vera til bráðabirgða, en fyrirhuguð

heildarendurskoðun hennar hefur ekki enn verið lokið þrátt fyrir störf fjölmargra

stjórnarskrárnefnda. Eins og hér hefur verið rakið á sú hugmyndafræði að boða til

stjórnlagaþings í þeim tilgangi að endurskoða stjórnarskrána á sér langa forsögu;

Vilmundur Gylfason var einn þeirra sem vildu efna til stjórnlagaþings en af því varð

ekki. Eftir efnahagshrun voru síðan ýmis skref í átt til breytinga uns stjórnlagaráð tók til

við að skapa nýja stjórnarskrá.

Í þessari ritgerð hefur verið leitast við að varpa ljósi á tengsl frumvarps stjórnlagaráðs

og umbótatillagna Vilmundar Gylfasonar sem hann setti fram fyrir rúmum þremur

áratugum. Hugmyndir um frelsi einstaklinga, beint lýðræði, ákall um valddreifingu og

andstaða við mikil völd stjórnmálaflokka voru sem rauður þráður í kenningum

Vilmundar. Sömuleiðis varð honum tíðrætt um almannaviljann. Svipað mátti greina í

umfjöllun stjórnlagaráðs sem taldi stjórnmálaflokka vera of valdamikla og skortur á

skiptingu valds áberandi. Ráðið var þeirrar skoðunar að besta lausnin til að sporna við

spillingu og auka valddreifingu væri að auka eftirlit og aðhald valdþáttanna innbyrðis

og að stofna til ýmiskonar eftirlitsnefnda. Líklegt má því teljast að Vilmundur hefði

lagst gegn slíkum hugmyndum, enda var hann þeirrar skoðunar að valdastofnunum bæri

að fækka fremur en fjölga. Traust til stofnana samfélagsins hafði dalað mjög eftir

efnahagshrunið og má ætla að stjórnlagaráð hafi viljað finna leiðir til að efla það að

nýju.

Ýmsir þeirra sem fengu sæti í ráðinu höfðu vitnað í hugmyndir Vilmundar í aðdraganda

kosninganna og nokkrir sögðu í viðtölum við höfund þessarar ritgerðar að sú

hugmyndafræði hefði verið þeim ofarlega í huga þegar starf ráðsins hófst. Sá aragrúi

lesefnis sem ráðið notfærði sér við vinnu sína hefur án efa orðið til þess að kenningar

hans urðu aðeins hluti af því hugmyndasafni sem að lokum varð að frumvarpi

stjórnlagaráðs. Sömuleiðis byggði ráðið á vinnu þjóðfundar og stjórnarskrárnefnda

þannig að efniviðurinn var mikill. Sumir þeirra þátta sem Vilmundur hafði lagt hvað

mesta áherslu á höfðu misst vægi svo löngu eftir að hann lagði fram sínar

bollaleggingar.

50

Horft hefur verið til þingsályktunartillögu Vilmundar sem var viðbót við

stjórnarskrárfrumvarp Gunnars Thoroddsen forsætisráðherra. Margir stjórnlagaráðsliðar,

líkt og Vilmundur fyrrum, álitu þætti ríkisvaldsins vera fleiri en hina hefðbundnu þrjá,

en töldu mikilvægt að þeir yrðu minna háðir hver öðrum og veittu hver öðrum meira

aðhald. Vilmundur horfði til þeirra ríkja þar sem forsetaræði ríkir og að hans dómi var

það lýðræðinu mikilvægt að forsætisráðherra væri kjörinn beinni kosningu. Það styrkti

beint lýðræði í sessi, enda yrði landið eitt kjördæmi við það val auk þess sem sjálfstætt

val forsætisráðherra á ráðuneyti sínu gæti ýtt undir frekari aðskilnað framkvæmdar- og

löggjafarvalds. Nokkrir fulltrúar í stjórnlagaráði aðhylltust þessa hugmyndafræði í

upphafi, en hurfu frá henni einkum til að festa þingræðið frekar í sessi. Ráðinu fannst,

líkt og Vilmundi, að skýr mörk þyrftu að vera milli valdþátta ríkisins, að

þingræðisreglan væri tryggð, en tók að lokum þá ákvörðun að þingið kysi

forsætisráðherra eftir ábendingum þingmanna. Þarna virðist núgildandi aðferð gerð

formlegri. Sá einstaklingur, sem stjórnmálaflokkar mæla með við forseta, fær umboð til

stjórnarmyndunar, en höfuð framkvæmdarvaldsins öðlast ekki umboð sitt beint frá

kjósendum. Mikilvægast væri að forsætisráðherra myndaði ríkisstjórn sem nyti trausts

þingsins. Sömuleiðis kom fram sú hugmynd að sameina embætti forsætisráðherra og

forseta, en hún hlaut ekki brautargengi. Þó er forseti eftir skilgreiningu stjórnlagaráðs

hluti framkvæmdarvalds en ekki löggjafar eins og nú er. Stjórnlagaráði fannst mikilvægt

að styrkja löggjafarvaldið, jafnvel á kostnað framkvæmdarvalds. Gert var ráð fyrir í

tillögum þess að þingmenn sem yrðu ráðherrar vikju sæti af þingi og varamenn þeirra

tækju við, líkt og Vilmundur hafði lagt til með sínum hugmyndum.

Eins og hér hefur komið fram var Vilmundur afar harðorður í gagnrýni sinni á spillt

embættismannakerfi sem hann sagði þjóna hagsmunum valdsins, en birtingarmynd þess

væru stjórnmálaflokkarnir. Hann var sömuleiðis harðorður um þjónkun og tengsl

stjórnmálamanna við fjármálavaldið. Hann lagði ríka áherslu á að stjórnmálamenn hættu

afskiptum sínum af embættismannaveitingum. Í fylgiskjali með þingsályktunartillögu

Vilmundar hafði Gylfi Þ. Gíslason stungið upp á að forseti skipaði embættismenn beint

án afskipta stjórnmálamanna og yfirmenn stofnana bæru sjálfir ábyrgð á ráðningum

lægra settra embættismanna, sem líklegt má telja að Vilmundur hafi álitið vandaða

aðferð. Leið stjórnlagaráðsins virðist ekki eiga samleið hugarheimi þeirra feðga, en

ráðið stóð frammi fyrir sams konar vanda og taldi að skipan embættismanna þyrfti að

vera hafin yfir allan vafa. Niðurstaða ráðsins varð sú að sérstök nefnd skyldi annast val

51

á embættismönnum til að koma í veg fyrir að annað en kunnátta og hæfileikar réðu

hverja ráðherra og önnur stjórnvöld skipuðu til starfa. Ráðið gerði einnig ráð fyrir

stofnun eftirlitsnefnda; aðferð sem enn má fullyrða að hefði vart hugnast Vilmundi, sem

vildi fækka stofnunum ríkisins.

Óhætt er að fullyrða að stjórnlagaráð hafi gengið lengra en Vilmundur varðandi

þjóðaratkvæðagreiðslur og málskot almennings, en heimildir til slíks eru auknar mjög.

Hann hafði áður stungið upp á rýmkun reglna um þjóðaratkvæðagreiðslur og vildi að

almenningur kæmi meira að ákvörðunum. Vilmundur hafði lagt til að Alþingi ákvæði

hvort atkvæðagreiðslur væru bindandi, en rök má færa fyrir að séu þær það ekki hafi

þær svipað gildi og skoðanakannanir. Hann vildi að þjóðkjörinn forsætisráðherrann gæti

efnt til atkvæðagreiðslu um nánast hvaða mál sem væri, sem gæti talist einskonar

útvíkkun á málskotsrétti 26. gr stjórnarskrárinnar.

Þingrofsréttinn færði ráðið til þingsins sjálfs sennilega til að treysta þingræðið.

Vilmundur hafði viljað afnema þingrof með öllu, enda væri það brot á

þingræðisreglunni. Sú mikilvæga breyting að nú heldur þingið umboði sínu til kjördags

þrátt fyrir þingrof hefur án efa dregið úr vægi þess í hugum stjórnlagaráðsliða.

Stjórnlagaráði þótti lítil ástæða til að hrófla við núverandi reglum um dómsvald enda

var gerð mikil lagabreyting í þeim málaflokki á öndverðum tíunda áratug síðustu aldar.

Vilmundur hafði verið afar harðorður í garð dómstóla, hafði fullyrt að þeir væru

verkfæri valdastofnana og ítrekaði mikilvægi sjálfstæðis hæstaréttardómara. Fyrrnefnd

endurskoðun á lagaumhverfi dómstóla hefur líklega dregið mjög úr mörgum þeim

ávirðingum sem Vilmundur hafði haft í frammi; tilgangurinn var að draga úr tengslum

framkvæmdar- og dómsvalds og tryggja jafnræði fólks fyrir lögum. Tengsl valdþáttanna

eru enn fyrir hendi því ráðherra skipar dómara þrátt fyrir að tryggja eigi sjálfstæði

dómstóla með lögum og eftirlitsstofnunum. Sömuleiðis hefur dómsvaldið iðulega legið

undir ámæli eftir hrun og er því mikilvægt að ný stjórnarskrárnefnd fjalli ítarlega um

það í sínu starfi.

Áhugi margra stjórnlagaráðaráðsliða á mannréttindum var auðsær þegar kom að

umsköpun þess málaflokks. Hugtakið er víkkað verulega út, enda falla trúmál, verndun

náttúru, frelsi fjölmiðla, hlutleysi vísinda- og listamanna og fleira þess háttar undir

52

mannréttindakaflann. Á þeim áratugum sem liðnir eru síðan Vilmundur háði sína

baráttu hefur skilgreiningin á hvað teljist til mannréttinda breyst mjög, en niðurstaða

stjórnlagaráðs hefur samt verið gagnrýnd nokkuð og þótt ganga lengra en efni standa til,

einkum hvað snertir hugsanleg réttindi náttúrunnar sjálfrar. Þau mannréttindi sem

Vilmundur barðist fyrir voru klassísk fyrstu kynslóðar mannréttindi sem hann áleit

stjórnvöld brjóta margvíslega gagnvart almenningi í þágu valdsins. Hann taldi einnig

fjarri lagi að allir væru jafnir fyrir lögunum sem hefðu það hlutverk að verja hagsmuni

almennings en ekki fáeinna. Hann var þess fullviss að með því að færa valdið frekar til

almennings yrði breyting á. Vitaskuld horfði stjórnlagaráð ekki framhjá þáttum eins og

frelsi, jöfnuði og friðhelgi, en virtist leggja aðra áherslu á þá en Vilmundur í

málflutningi sínum. Vilmundur áleit afar brýnt að draga úr vægi hagsmunahópa, en

stjórnlagaráð komst að þeirri niðurstöðu að eðlilegt væri að hagsmunaðilar kæmu með

óbeinum hætti að lagasetningu, enda hefur það verið snar þáttur í undirbúningi

lagasmíða á undanförnum áratugum. Með því er þessum hópum þó fært víðtækara vald

en almenningi í landinu og beinni aðgangur að löggjafanum, sem var meðal þess sem

Vilmundur barðist af hörku gegn. Þótt upptaka kvótakerfis í sjávarútvegi, möguleg

olíuvinnsla og gríðarlegur ferðamannastraumur væru harla lítið til umræðu fyrir þrjátíu

árum fannst Vilmundi mikilvægt að land væri í þjóðareigu og nýting þess með. Á

síðastliðnum árum hefur verið mjög horft til þessa og deilur verið uppi um hvort

auðlindir gætu verið í eigu þjóðar. Stjórnlagaráð tók undir þá túlkun og leit svo á að

mikilvægt væri að skipa því sess í stjórnarskrá, einkum til að skerpa á eignarhaldi

sjávarauðlindarinnar, en aðrar þekktar og óþekktar auðlindir hljóta falla þar undir

sömuleiðis.

Bent hefur verið á að kjördæmaskipan á Íslandi uppfylli ekki skilyrði ÖSE um heimil

frávik, en viðamikil breyting var gerð á kjördæmaskipan í tillögum stjórnlagaráðs. Þar

skutu upp kollinum hugmyndir skyldar Vilmundar um persónukjör með því að hægt

yrði að kjósa þingmenn þvert á framboðslista auk þess sem gert er ráð fyrir að vægi

atkvæða væri jafnt hvarvetna á landinu. Jöfnun atkvæðavægis hafði verið Vilmundi

ofarlega í huga, en að hans mati gætu einmenningskjördæmi skapað af sér réttlátari

skiptingu þingsæta. Sú leið hefur ekki verið farin á Íslandi síðan kjördæmaskipan var

breytt í lok sjötta áratugarins og varð ekki hluti af tillögum stjórnlagaráðs. Því þótti

mikilvægt að þingmannafjöldi hvers framboðs væri í samræmi við atkvæðamagn og að

53

girt yrði fyrir einsleitni og kynjaskipting tryggð, sem má fullyrða að væri í samræmi við

jafnaðarhugmyndir Vilmundar.

Fjölmiðlun, eðli hennar og inntak hafa tekið örum breytingum á undanförunum árum.

Stjórnlagaráðið færði skipan fjölmiðlunar í mannréttindakafla stjórnarskrárdraga sinna,

en fjölmiðlun var að sönnu með allt öðrum hætti en nú en á tíma Vilmundar. Það á við

jafnt um form sem efnistök. Ítök stjórnmálaflokka voru gríðarleg þá, en hann vildi auka

vægi rannsóknarblaðamennsku. Til þess þurftu fjölmiðlar allir að verða sjálfstæðari,

frjálsari, óháðari. Þótt frelsi í fjölmiðlun hafi síðan að nokkru verið tryggt á Íslandi

hefur valdið yfir þeim færst úr höndum stjórnmálamanna til fyrirtækjaeigenda,

hagsmunahópa og fjármagnseigenda. Í því breytta umhverfi lagði stjórnlagaráð ríka

áherslu á að frelsi og sjálfstæði miðlanna væri tryggt og aðhald með þeim og frá þeim

væri gert virkara. Sömuleiðis var öllum veitt heimild til upplýsingaöflunar, svo fremi

sem friðhelgi einkalífsins væri virt. Ráðið horfir þarna án efa til þeirrar miklu byltingar

sem orðið hefur með tilkomu internetsins; þar sem ný tegund fjölmiðlunar hefur orðið

til á öflugum samskiptavefjum.

Að framansögðu sést að víða átti stjórnlagaráð samleið með Vilmundi Gylfasyni í þeim

þáttum sem bornir voru saman og annars staðar ekki. Eins og áður sagði bar nafn hans á

góma fljótlega eftir hrun og fjölmörgum þótti mikið til einarðlegs málflutnings hans

koma. Í þjóðfélagi í upplausn hlaut að vera huggun að geta horft til skörulegs

stjórnmálamanns úr fortíð sem með óvægnu orðalagi benti á brotalamir samfélagsins og

hvernig væri hægt að snúa til betri vegar. Fram hefur komið að margir þeirra sem buðu

sig fram til stjórnlagaþings voru aðdáendur Vilmundar og skoðana hans en aðrir síður.

Ritun nýrrar stjórnarskrár er viðamikið verkefni, enda leitaði stjórnlagaráðið víða fanga

í efnisöflun sinni. Meðal þess sem það horfði til og ræddi var hugmyndafræði

Vilmundar og lærifeðra hans.

Helst má heyra samhljóm í andstöðu við vald stjórnmálaflokka og ósk um aukið réttlæti.

Ráðið var einnig, líkt og Vilmundur áfjáð í að draga úr spillingu, efla valddreifingu og

aðhald milli valdþátta ríkisins, en fann leiðir til þess sem að hluta hefðu vart hugnast

Vilmundi með því að treysta á talsvert eftirlitskerfi. Þættir eins og jöfnun atkvæðavægis

og sanngjörn kjördæmaskipting hafa um áratuga skeið verið til umræðu á Íslandi og er

nú svo komið að erlendar eftirlitsstofnanir hafa gert athugasemdir við ástandið. Það er

54

því fyrir löngu orðin þörf á sátt, og mátti í tillögum ráðsins greina hugmyndir keimlíkar

Vilmundar, sérstaklaga um heimild kjósenda til að velja þvert á lista. Margt þess sem

gefur að líta í drögum ráðsins byggist á klassískum hugmyndum um hvað ritað skuli í

stjórnarskrá og annað er ívið byltingarkenndara, líkt og náttúruverndarhluti

mannréttindakaflans. Stjórnlagaráð ræddi möguleika á beinu kjöri forsætisráðherra, en

vildi ekki ógna þingræðinu með að fara þá leið. Á undanförnum áratugum hefur

sömuleiðis ýmsu af því sem Vilmundur taldi þurfa breytinga við verið komið fyrir með

nýjum hætti. Frelsi í fjölmiðlum, þrenging þingrofsréttar og nýskipan dómsmála eru til

marks um það. Það voru ekki bein tengsl milli niðurstöðu stjórnlagaráðs og hugmynda

Vilmundar Gylfasonar. Hins vegar áttu þær margt sameiginlegt, eins og hér hefur sýnt

fram á. Hin óbeinu áhrif – ræður Vilmundar, kenningar og hugmyndafræði – fékk

marga til að velta fyrir sér hvernig unnt væri snúa vörn í sókn og breyta samfélaginu til

betri vegar.

55

HEIMILDASKRÁ

PRENTAÐAR HEIMILDIR

BÆKUR

Alþingistíðindi A 1978, 1979, 1981, 1982, 1983.

Alþingistíðindi D 1951.

Atli Harðarson: „Neyddur til að vera frjáls“, Afarkostir. Greinasafn um heimspeki

(Reykjavík 1995).

Ágúst Einarsson: „Dreifum valdi í fyrirtækjum og flokkum“, Greinasafn fyrra bindi.

Úrval greina og erinda um stjórnmál, menningu og menntun ([Reykjavík] 2007).

Ágúst Einarsson: „Ég vil byltingu og blóð“ Viðtal Karls Th. Birgissonar ritstjóra við

Ágúst Einarsson sem birtist í Helgarpóstinum 2. nóvember 1995, Greinasafn fyrra bindi.

Úrval greina og erinda um stjórnmál, menningu og menntun ([Reykjavík] 2007).

Ásgeir Jónsson: Why Iceland: How One of the World's Smallest Countries Became the

Meltdown's Biggest Casualty (New York 2009).

Boyes, Roger: Meltdown Iceland: How the Global Financial Crisis Bankrupted an

Entire Country (London 2009).

„Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum.“ Stjórnlagaráð. Umsjón með útgáfu:

Agnar Bragi Bragason, Andrés Ingi Jónsson, Guðbjörg Eva H. Baldursdóttir, Sif

Guðjónsdóttir, Þorsteinn Fr. Sigurðsson (Reykjavík 2011).

Eiríkur Bergmann Einarsson: Iceland and the International Financial Crisis: Boom,

bust and Recovery (Basingstoke 2014).

Guðmundur Hálfdanarson: Íslenska þjóðríkið uppruni og endimörk (Reykjavík 2001).

Guðni Th. Jóhannesson: Völundarhús valdsins. Stjórnarmyndanir, stjórnarslit og staða

forseta Íslands í embættistíð Kristjáns Eldjárns, 1968-1980 (Reykjavík 2005).

Guðni Th. Jóhannesson: Gunnar Thoroddsen. Ævisaga (Reykjavík 2010).

Guðni Th. Jóhannesson: Hrunið:Ísland á barmi gjaldþrots og upplausnar (Reykjavík

2009).

Guðrún Johnsen: Bringing Down the Banking System: Lessons from Iceland

(Basingstoke 2014).

Gunnar Helgi Kristinsson: „Ágrip af þróun stjórnarskrárinnar“ (Reykjavík 2005).

Gylfi Þ. Gíslason: Viðreisnarárin ([Reykjavík] 1993).

56

Hannes Hólmsteinn Gissurarson: Hvernig getur Ísland orðið ríkasta land í

heimi?(Reykjavík 2001).

Jón Ormur Halldórsson: Löglegt en siðlaust. Stjórnmálasaga Vilmundar Gylfasonar

(Reykjavík 1985).

Jón Steinar Gunnlaugsson: Deilt á dómarana (Reykjavík 1987).

Locke, John: Ritgerð um ríkisvald, íslenzk þýðing eftir Atla Harðarson (Reykjavík

1986).

Mann, Michael: „The Autonomous Power of the State“, States in History, ritstjóri John

A. Hall (Oxford 1989).

Ný stjórnarskrá Íslands. Frumvarp stjórnlagaráðs til stjórnskipunarlaga 2011, útgefandi

Daði Ingólfsson í samstarfi við Stjórnarskrárfélagið ([Reykjavík] 2011).

Ólafur Arnarson: Sofandi að feigðarósi (Reykjavík 2009).

Ólafur Jóhannesson: Lög og réttur (Reykjavík 1985).

Páll Skúlason: „Réttlæti, velferð og lýðræði. Hlutverk siðfræðinnar í stjórnmálum“,

Pælingar II (Reykjavík 1989).

Poggi, Gianfranco: „The Formation of the Modern State and the Institutionalization of

Rule“, Handbook of Historical Sociology , ritstjórar Gerard Delanty og Engin F. Isin

(London 2003).

Rachels, James: Stefnur og straumar í siðfræði (Reykjavík 1997).

Ragnheiður Kristjánsdóttir: „Efasemdir um þingræði.“, Þingræði á Íslandi. Samtíð og

saga, ritstjórn: Ragnhildur Helgadóttir o.fl. (Reykjavík 2011).

Stefanía Óskarsdóttir: „Þingræði verður til“, Þingræði á Íslandi. Samtíð og saga,

ritstjórn Ragnhildur Helgadóttir og fleiri (Reykjavík 2011).

Svavar Gestsson: Hreint út sagt – ævisaga (Reykjavík 2012).

Vilmundur Gylfason: „Frelsishugtakið í öndverðri sögu Bandaríkjanna“, Söguslóðir.

Afmælisrit helgað Ólafi Hanssyni sjötugum 18. september 1979, ritnefnd Bergsteinn

Jónsson o. fl. (Reykjavík 1979).

57

DAGBLÖÐ OG TÍMARIT

Anna Ólafsdóttir Björnsson: „ „Smátt er fagurt“. Vikuviðtal við Vilmund Gylfason sem

segir að jafnaðarmenn hafi mikið til anarkista að sækja“, Vikan 47. tbl. 1981.

Dagblaðið (Reykjavík) 1979, 1980.

DV (Reykjavík) 1982, 1983.

Fréttablaðið (Reykjavík) 2009, 2010, 2011, 2012.

Gylfi Þ. Gíslason: „Lýðræði og stjórnfesta. Hugleiðingar um stjórnskipunarmálið“,

Helgafell (1945), bls. 114-123.

Jónas Haraldsson: „ „Vil heldur vera stutt á þingi, og vera þar með svolítilli reisn““,

Vikan, 40. tbl. 1978.

Morgunblaðið (Reykjavík) 1980, 1983, 1992, 2008, 2009.

Ólafur Jóhannesson: „Hugleiðingar um stjórnarskrána“, Helgafell (1945), bls. 104-113.

„Samruni löggjafar- og framkvæmdavalds“ - Efni umræðufundar á vegum Orators 8.

desember 1983 þar sem Vilmundur Gylfason og Sigurður Líndal fluttu framsöguerindi,

Úlfljótur tímarit laganema, 35 (1:1983), bls. 52-55.

Svanur Kristjánsson: „Frá nýsköpun lýðræðis til óhefts flokkavalds. Fjórir forsetar

Íslands 1944-1996.“, Skírnir 186 (Vor 2012), bls. 50-97.

Svanur Kristjánsson: „Lýðræðisbrestir íslenska lýðveldisins. Frjálst framsal

fiskveiðiheimilda.“ Skírnir, 187. ár (Haust 2013), bls. 241-248.

Tíminn (Reykjavík) 1975, 1979.

Vilmundur Gylfason: „Franskt stjórnarfar og íslenskar aðstæður. Hugleiðingar um

breytta stjórnarskrá“, Tímaritið Málþing (1979).

Vilmundur Gylfason: „Hægri og vinstri – fortíð og framtíð“, Skutull 3.- 4. tbl, L.

árgangur.

Vísir (Reykjavík) 1979.

Þjóðviljinn (Reykjavík) 1982, 1983.

Þorvaldur Gylfason: „From Collapse to Constitution: The Case of Iceland“ CESifo

Working Paper Series (June 2012), No. 3770.

ÓPRENTAÐAR HEIMILDIR

Ásgeir Einarsson: „Málskotsréttur forseta Íslands“, óbirt BA ritgerð í stjórnmálafræði

(HÍ), 2012.

58

Brynhildur Bolladóttir: „Tillögur stjórnlagaráðs að ákvæði í stjórnskipunarlögum um

framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana“, óbirt BA ritgerð í lögfræði (HÍ), 2012.

Einar Franz Ragnars: „Frá Búsáhaldabyltingu til Stjórnlagaþings : hver eru tengslin á

milli Búsáhaldabyltingarinnar og Stjórnlagaþings?“, óbirt BA ritgerð í stjórnmálafræði

(Bifröst) 2011.

Jón Egilsson: „Siðspilling og siðbót: þjóðfélagsgagnrýni Vilmundar Gylfasonar 1975-

1978“, óbirt BA ritgerð í sagnfræði (HÍ), 1997.

Ódagsett viðtal sem Helgi H. Jónsson fréttamaður átti við Vilmund Gylfason eftir að

hann hafði fallið í kosningu um embætti varaformanns í Alþýðuflokknum. Gögn úr

fórum Jóns Orms Halldórssonar.

Salka Margrét Sigurðardóttir: „Er vilji allt sem þarf? Hvers vegna norræna

velferðarstjórnin hafði ekki erindi sem erfiði við breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins

Íslands“, óbirt BA ritgerð í stjórnmálafræði (HÍ), 2014.

Sigurður Hólmar Kristjánsson: „Stjórnlagaráð, saga þess og hlutverk“, óbirt BA ritgerð í

lögfræði (HA), 2012.

Viðtal Sigmars B. Haukssonar við Vilmund Gylfason í ágústbyrjun 1981 um

Alþýðublaðsmálið. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

Viðtal við Bjarna Benediktsson og Katrínu Jakobsdóttur í þættinum Sprengisandur í

umsjón Sigurjóns M. Egilssonar á útvarpsstöðinni Bylgjunni 25. ágúst 2013.

Vilmundur Gylfason til Kjartans Jóhannssonar: Athugasemdir um stefnuatriði vegna

kosninga. (Trúnaðarmál. Ekki til dreifingar). Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

Vilmundur Gylfason: Flokksþingið, trúnaðarskjal, Fréttabréf nr. 4 frá Vilmundi

Gylfasyni á Alþingi, 11. nóv. 1980. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna – dómsmál – lög og réttur – stjórnkerfi, handrit

1982. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

Vilmundur Gylfason: Kjördæmamálið, Fréttabréf frá Vilmundi Gylfasyni á Alþingi, 4.

ágúst 1982. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust, 23. nóvember 1982, gögn úr fórum Jóns

Orms Halldórssonar.

59

Vilmundur Gylfason: Stjórnarskráin, Fréttabréf frá Vilmundi Gylfasyni á Alþingi, 4. okt.

1982. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

Vilmundur Gylfason: Stjórnmálaviðhorfin, fréttabréf nr. 2 frá Vilmundi Gylfasyni á

Alþingi, 6. mars 1980. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

Vilmundur Gylfason: vinnuplagg fyrir þingflokksfund Alþýðuflokks, bls. 1. Gögn úr

fórum Jóns Orms Halldórssonar.

VIÐTÖL

Viðtal höfundar við Arnfríði Guðmundsdóttur, 12. apríl 2014.

Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason 28. apríl 2014.

Viðtal höfundar við Katrínu Oddsdóttur, 21. apríl 2014.

Viðtal höfundar við Pétur Gunnlaugsson í ágúst 2013.

Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

VEFHEIMILDIR

Vef. „Að takmarka áhrif hagsmuna, ástríðna, fordóma og hlutdrægni“, mbl.is,

http://www.mbl.is/greinasafn/grein/1375206/, skoðað 7. maí 2014.

Vef. „Aðferðafræði við kosningu til stjórnlagaþings. Hvernig er kosið til

stjórnlagaþings?“ á vef Landskjörstjórnar,

http://www.landskjor.is/stjornlagathing/adferdafraedi-vid-kosningu-til-stjornlagathings/,

skoðað 30. ágúst 2013.

Vef. Arnfríður Guðmundsdóttir: „Tillögur Stjórnlagaráðs um tengsl ríkis og kirkju.

Bakgrunnur og merking.“, 4. íslenska söguþingið 7. - 10. júní 2012. Ráðstefnurit,

ritstjóri: Kristbjörn Helgi Björnsson, (Reykjavík 2013),

http://skemman.is/stream/get/1946/17296/40366/1/r%C3%A1%C3%B0stefnurit_9_fina

l.pdf, skoðað 24. apríl 2014.

Vef. Baldvin Jónsson: Ræða á 139. löggjafarþingi, 3. fundi, 4. okt. 2010.

„Stefnuræða forsætisráðherra og umræða um hana“ á vef Alþingis,

http://www.althingi.is/altext/raeda/139/rad20101004T213121.html, skoðað 30. ágúst

2013.

Vef. Bókun fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í samráðsnefnd um viðbrögð við ákvörðun

Hæstaréttar um ógildingu kosninga til stjórnlagaþings, á vef Forsætisráðuneytisins,

http://www.forsaetisraduneyti.is/media/frettir1/Birgir-alit-24-2.pdf, skoðað 7. maí 2014.

60

Vef. „Er Stjórnlagaráði skylt að fara eftir niðurstöðu þjóðfundarins 2010?“, Spurt og

svarað, á vef Stjórnlagaráðs, http://stjornlagarad.is/upplysingar/spurt-og-svarad/,

skoðað 7. apríl 2014.

Vef. „Forsætisráðherra skipar stjórnarskrárnefnd“, á vef Forsætisráðuneytisins, 6.

nóvember 2013, http://www.forsaetisraduneyti.is/frettir/nr/7766, skoðað 20. apríl 2014.

Vef. „Fyrstu umræðu um stjórnarskrárfrumvarp lokið“, á vef Lögfræðingafélag Íslands,

http://www.logfraedingafelag.is/um-felagid/frettabref/nr/349/, skoðað 26. ágúst 2013.

Vef. „Gagnrýnir „óvissuferð“ stjórnlagaráðs“, á vefsíðunni mbl.is,

http://www.mbl.is/frettir/innlent/2012/12/13/gagnrynir_ovissuferd_stjornlagarads/,

skoðað 10. apríl 2014.

Vef. Gunnar Helgi Kristinsson: „Ráðskast með stjórnarskrá“, Stjórnmál & stjórnsýsla, 2.

tbl., 8. árg. 2012, bls. 565,

http://skemman.is/stream/get/1946/15936/37977/1/b.2012.8.2.1.pdf, skoðað 7. maí 2014.

Vef. „Jafnt atkvæðavægi?“, á vef Ríkisútvarpsins, 10. Október 2012,

http://www.ruv.is/frett/jafnt-atkvaedavaegi, skoðað 1. maí 2014.

Vef. „Mikill hiti í mótmælafundi dagsins: „Ef ráðamenn ekki hypja sig munum við bera

þá út“ “, á vefsíðunni Eyjan 22. nóvember 2008,

http://eyjan.pressan.is/frettir/2008/11/22/mikill-hiti-i-motmaelafundi-a-austurvelli-ef-

radamenn-ekki-hypja-sig-vid-munum-vid-bera-tha-ut/, skoðað 22. apríl 2014.

Vef. „Sigurði Líndal líst ekki á stjórnlagaþing - Fulltrúar pólitískir og kunna ekki

lögfræði“, á vefsíðunni Pressan,

http://www.pressan.is/m/Article.aspx?catID=6&ArtId=23074, skoðað 30. ágúst 2013.

Vef. „Skipa nýja stjórnarskrárnefnd“, á vefsíðunni mbl.is, 9. júlí 2013,

http://www.mbl.is/frettir/innlent/2013/07/09/skipa_nyja_stjornarskrarnefnd/, skoðað 30.

ágúst 2013.

Vef. Eyjólfur Ármannsson: „Flokksræðið gegn fólkinu – Ræða Vilmundar Gylfasonar

23. nóvember 1982“, eyjolfurarmannsson.com, 8.nóvember 2010,

http://eyjolfurarmannsson.com/2010/11/08/flokksr%C3%A6%C3%B0i%C3%B0-gegn-

folkinu-r%C3%A6%C3%B0a-vilmundar-gylfasonar-23-november-1982/, skoðað 30.

ágúst 2013.

Vef. Eyjólfur Ármannsson: „Verkefni stjórnlagaþings“, Eyjólfur Ármannsson blogg, 25.

nóvember 2010, http://eyjolfurarmannsson.blog.is/blog/eyjolfurarmannsson/, skoðað 22.

febrúar 2014.

61

Vef. Framtíð lýðræðis á Rás 1, 13. apríl 2014. Svanur Kristjánsson um lýðræði og fleira.

Sjá: https://soundcloud.com/larahanna/svanur-kristj-nsson-um-l-rae-i, á 40´25. Skoðað

15. apríl 2014.

Vef. Friðrik Friðriksson: „Framboð til stjórnlagaþings nr. 5779“, Friðrik Friðriksson, 17.

nóvember 2001, http://blog.pressan.is/fridrikf/2010/11/17/frambod-til-stjornlagathings-

nr-5779/, skoðað 2. maí 2014.

Vef. Hagsmunasamtök heimilanna.

http://www.heimilin.is/varnarthing/rammaadgerdir/greidsluverkfall/skrifadu-

thingmonnum.html, skoðað 20. apríl 2014.

Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“, Jóhanna

Sigurðardóttir, 13. september 1996,

http://www.althingi.is/johanna/greinar/safn/000010.shtml, skoðað 30. ágúst 2013.

Vef. Kynning stjórnlagaráðs á störfum sínum, í Borgarbókasafni 24. október 2011.

Ræða Eiríks Bergmanns Einarssonar, á vefsvæðinu Hjari veraldar,

http://video.hjariveraldar.is/19_Stj_kynning_3.html, skoðað 28. ágúst 2013.

Vef. Lára Hanna Einarsdóttir: „Þrjár ræður Vilmundar“, Lára Hanna, 25. nóvember

2008, http://blog.pressan.is/larahanna/2008/11/25/thrjar-thingraedur-vilmundar-

gylfasonar/, skoðað 1. apríl 2014.

Vef. Lára Magnúsardóttir: „Náttúran í eigin rétti. Stjórnarskrá á mannamáli.

Aðferðafræðileg

tilraun.“ http://stofnanir.hi.is/skagastrond/sites/files/skagastrond/Lara%20M%20-

%20Natturan%20%C3%AD%20eigin%20retti%202012%20%28-14%29.pdf, skoðað

24. apríl 2014.

Vef. Lög um stjórnlagaþing, nr. 90, 25. júní 2010, 2.gr., á vef Alþingis:

http://www.althingi.is/altext/stjt/2010.090.html, skoðað 30. ágúst 2013.

Vef. Lög nr. 91, 11. júlí 2013, Stjórnarskipunarlög um breytingu á stjórnarskrá

lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, á vef Alþingis:

http://www.althingi.is/altext/stjt/2013.091.html, skoðað 1. maí 2014.

Vef. Á vef Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands: Haraldsson og Sveinsson gegn

Íslandi.

http://stofnanir.hi.is/mannrettindastofnun/haraldsson_og_sveinsson_gegn_islandi,

Skoðað 26. ágúst 2013

Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason á vefsvæðinu Hjari veraldar,

http://hjariveraldar.is/, skoðað 26. ágúst 2013.

62

Vef. „Vigdís hvetur EGF snyrtivörur til að sniðganga Kvennablaðið“, á vefsíðunni

visir.is, 27. febrúar 2014, http://www.visir.is/vigdis-hvetur-egf-snyrtivorur-til-ad-

snidganga-kvennabladid/article/2014140228992, skoðað 3. maí 2014.

Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Eiga hugmyndir Vilmundar Gylfasonar erindi í

umræðuna?“ Erindi á opnum borgarafundi á vegum framtíðarhóps Samfylkingarinnar,

15. nóvember 2008, Vilhjálmur Þorsteinsson,

http://vthorsteinsson.blog.is/users/56/vthorsteinsson/files/fundur_framti_arhops_s_um_

vilmund_ofl.pdf, skoðað 2. nóvember 2010.

Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“, Vilhjálmur Þorsteinsson fulltrúi í

stjórnlagaráði, ódagsett. http://vthorsteinsson.wordpress.com/stefnumal/, skoðað 10.

apríl 2014.

Vef. „Þarf að breyta stjórnarskránni?“, Spurt og svarað á vef Stjórnlagaráðs,

http://stjornlagarad.is/upplysingar/spurt-og-svarad/, skoðað 7. apríl 2014.

Vef. „Þrjú þúsund tölvupóstar til þingmanna“, á vefsíðunni visir.is,

http://www.visir.is/thrju-thusund-tolvupostar-til-thingmanna/article/2014140409076,

skoðað 20. apríl 2014.

Vef. Þorkell Helgason: „Greining á úrslitum kosningar til stjórnlagaþings 27. nóvember

2010“, Stjórnmál & stjórnsýsla, 1. tbl., 7. árg. 2011.

http://skemman.is/stream/get/1946/9664/24605/3/b.2011.7.1.2.pdf, skoðað 2. maí 2014.