w
Absolvent: Gavrilei Constantin-Lucian
Cuprins
CUPRINS
2INTRODUCERE
7CAPITOLUL 1 - CARACTERISTICI ALE PROCESULUI DECIZIONAL N
SECTORUL PUBLIC
71.1. Cadrul general al deciziei administrative
101.2. Conceptul de decizie administrativ
141.3. Clasificarea i trsturile deciziilor n sfera administraiei
publice
191.4. Implicarea deciziilor strategice n reformarea sistemului
administrativ
211.5. Decizia administrativ n contextul Noului Management
Public i al Guvernrii moderne
25CAPITOLUL 2 - FAZELE ELABORRII I MODELE DE FUNDAMENTARE ALE
DECIZIILOR ADMINISTRATIVE
252.1. Fazele elaborrii deciziei administrative
352.2. Modele de fundamentare a deciziilor administrative
42CAPITOLUL 3 - ETAPELE PROCESULUI DECIZIONAL N ADMINISTRAIA
PUBLIC
433.1. Iniiativa
443.2. Elaborarea
443.3. Fundamentarea / motivarea deciziei
453.4. Adoptarea deciziei administrative
463.5. Intrarea n vigoare
473.6. Executarea deciziei administrative
483.7. Controlul i evaluarea deciziei
493.8. Efectele deciziei administrative
51CAPITOLUL 4 - POSIBILITI DE MBUNTIRE A PROCESULUI DECIZIONAL N
ADMINISTRAIA PUBLIC
514.1. Consideraii privind evaluarea procesului decizional
524.2. Efectele deciziilor administrative
544.3. Modaliti de mbuntire a procesului decizional n
administraia public
584.4. Elaborarea deciziilor de grup
594.5. mbuntirea procesului decizional cu ajutorul modelelor de
analiz decizional
67CONCLUZII
71BIBLIOGRAFIE
INTRODUCERE
Pentru a putea vorbi de proces decizional trebuie avut n vedere
i noiunea de decizie administrativ. Procesul decizional cuprinde o
multitudine de decizii care n elaborarea lor trec printr-o serie de
etape bine determinate. Procesul decizional este prezent chiar i
atunci cnd sunt prestate sarcini sau activiti mrunte sau atunci cnd
sunt semnate documente oficiale (de ctre un ministru, conductor sau
preedinte de stat). Altfel spus, deciziile sunt o component de baz
a activitii zilnice a funcionarilor publici din zilele noastre, i
cu ajutorul lor, se realizeaz n mare parte activitatea de
administraie public.
Decizia administrativ este o manifestare de voin a funcionarilor
sau a organelor administraiei, manifestare ce este premergtoare
aciunilor de ntreprins i prin care se opteaz pentru o soluie, n
vederea atingerii unui scop.
Orice decizie administrativ trebuie s rspund urmtoarelor cerine:
- s fie fundamentat tiinific; - s aib un caracter realist;
- s intervin n timp util; - s fie integrat n ansamblul
deciziilor administrative adoptate anterior; - s fie
oportun.Procesul decizional este extrem de complex, iar organele
abilitate n acest scop au o mare responsabilitate pentru a putea
evita adoptarea unor decizii eronate. De calitatea deciziilor
depinde i calitatea actului administrativ. Trebuie s se urmreasc
eficacitatea rezultatelor deciziilor (acces rapid la informaiile
relevante, recunoaterea i identificarea mai rapid a problemei,
acces mai uor la instrumentele de analiz) i eficiena procesului
decizional (reducerea costurilor de decizie, reducerea timpului de
decizie i reducerea efortului depus). Putem spune c un proces
decizional bun poate fi asociat cu succesul pe termen lung al
instituiei.
Procesul decizional poate fi definit ca fiind procesul prin care
un sistem inteligent stabilete oportunitatea i pertinena unei
anumite modificri a comportamentului su i elaboreaz alternative
posibile n acest sens, alegnd pe una dintre acestea ca aciune
ndreptat contient ctre atingerea scopului propus. Cele mai multe
procese decizionale implic un grad de incertitudine. De exemplu,
atunci cnd se utilizeaz termenul de proces de luare a deciziei, se
subnelege i alternativa lurii deciziei i nerezolvrii problemei. Se
spune c problemele au fost atacate. Modelele de conducere trebuie s
ofere ipoteze de lucru privind reprezentarea obiectivelor ce
trebuie atinse.
Organele i instituiile de la nivel local cunosc cel mai bine
nevoile comunitii. Este necesar ca acestea s adopte deciziile n
legtur cu soluionarea problemelor locale. Este necesar ca
funcionarii publici din administraia central, respectiv din
instituii locale s aib o viziune sistemic, asupra realitilor din
sistemul administrativ i o capacitate ridicat de analiz i sintez a
informaiilor provenite de la administraia local i/sau de la
ceteni.Rezolvarea situaiilor din unitatea administrativ-teritorial
prin decizii ale organelor administrative centrale, ierarhic
superioare, comport riscul unor soluii neadecvate, datorit
cunoaterii, nu totdeauna suficiente de ctre acele organe, a
problemelor care privesc colectivitile locale.Ierarhizarea din
sistemul administrativ impune executarea deciziilor, luate de
organele de la nivelurile superioare, de ctre organele de la
nivelurile inferioare. Este important ca rezolvarea problemelor de
interes pentru comunitile locale s se fac din iniiativa
administraiei locale. Pentru a lua o decizie se presupune
parcurgerea unui proces complex prin care se asum angajarea fa de
un anumit parcurs, n vederea rezolvrii uneia sau mai multor
probleme. Se poate ajunge la mai multe situaii pentru soluionarea
problemei n cauz, trebuie aleas o singur soluie, iar aceast hotrre
final trebuie justificat n funcie de criterii de tipul: eficien,
eficacitate, constrngeri legale, imagine public, impact asupra
comunitii. Ultimele dintre cele menionate sunt importante pentru
instituiile publice, deoarece, spre deosebire de corespondentele
lor din sectorul privat, ele sunt supuse influenelor politice i
cerinelor colectivitii, pentru motivul c funcioneaz din banii
contribuabilului. Soluia final nu numai c trebuie justificat, ci
trebuie s aib n vedere aplicabilitatea i efectele ce le poate
provoca n viitor, n societate. De aici observm c procesului
decizional i revine un rol foarte important n cadrul activitii de
administraie public.
Problemele cu care se confrunt instituiile publice sunt foarte
diverse. Ele pot fi statice sau dinamice, structurate sau
nestructurate, neprevzute sau latente. Rezolvarea lor impune n
primul rnd, existena unui set de informaii pertinente i suficiente.
Dac dup adoptarea deciziei se observ o mbuntire a situaiei iniiale,
nseamn c etapele procesului decizional au fost respectate i s-au
derulat corespunztor, deci decizia luat este una bun. Succesul
deciziei este condiionat i de luarea n considerare a influenei
factorilor de mediu, care acioneaz din afara administraiei i care
se refer la schimbri ale situaiei politice sau economice, sau la
rezultatele pe care le ateapt cetenii. O decizie poate suferi unele
transformri la aplicarea sa n practic, pentru c mediul n care
acioneaz este ntr-o continu transformare.
Ceteanul nu poate fi indiferent fa de contextul social i
economic n care triete, ca i fa de modul n care administraia local,
ca serviciu public, este preocupat de mbuntirea acestuia. De
asemenea, cred c n sistemul administrativ romnesc trebuie s se
acorde prioritate crerii condiiilor necesare asumrii
responsabilitilor care privesc dezvoltarea localitilor, precum i a
tuturor serviciilor publice de interes local, n special prin
accentuarea descentralizrii i a transferului gestiunii
responsabilitilor, pe de o parte din planul central n planul local,
iar pe de alt parte, de la administraia public la ceteni. Un accent
deosebit cade pe transparena deciziilor i informarea ct mai exact
de la vrf ctre baz i invers. Participarea cetenilor la luarea
deciziilor ntr-o democraie cu tradiie este un proces gradat, care
presupune parcurgerea anumitor etape. Aceste etape se suprapun
peste cele dou niveluri de participare, ca parte a unui model ideal
de implicare a cetenilor. Primul nivel al participrii este
informarea, care presupune eforturi att din partea cetenilor, ct i
din partea administraiei locale. Administraia public este datoare s
emit informaii ctre ceteni privind activitatea i planurile sale
pentru ca acetia s poat nelege direciile prioritare ale politicii
administrative a aleilor locali.Al doilea nivel se refer la
consultarea cetenilor, aceasta fiind aciunea autoritilor pentru
identificarea necesitilor cetenilor, pentru evaluarea prioritilor
unor aciuni sau colectarea de idei i sugestii privind o anumita
problem. n climatul social actual aceasta iniiativ ntmpin multiple
dificulti ce decurg din nencrederea general a cetenilor n
instituiile statului, de aceea administraia public local trebuie
s-i refac, n primul rnd, propria imagine. n aceste condiii, revine
administraiei publice i instituiilor de pregtire/formare n domeniu,
rolul identificrii i aplicrii n practic a acelor instrumente care
pot favoriza o dinamic pozitiv a relaiei administraie public
cetean.
n ciuda nencrederii pe care ceteanul o are n instituiile
publice, participarea ceteneasc (un rezultat firesc al regimurilor
democratice) poate avea un rol destul de important n adoptarea
soluiilor de rezolvare a unor probleme. Participarea ceteneasc este
deci, un instrument eficient de impulsionare a dezvoltrii locale,
mai bine zis a soluiilor pe care autoritile locale le adopt cu
privire la o anumit problem sporind calitatea procesului
decizional.
Totui schimbul de idei nu nseamn c va merge bine totul n mod
automat, dar numai aa poate fi consolidat un parteneriat viabil
ntre comunitate i autoritatea local.
Evaluarea unui proces decizional n funcie de consecinele sale
este o abordare greit, tocmai din cauza neglijrii factorilor de
mediu. De asemenea este necesar analiza factorului uman asupra
procesului decizional, deoarece informaia prelucrat cu ajutorul
computerelor este un factor exogen.
Efectele deciziei administrative sunt consecinele pe care
aceasta le genereaz prin simplul fapt al adoptrii sale. Dup
adoptare, decizia devine obligatorie pentru toi aceia crora li se
adreseaz. n consecin, funcionarii urmeaz s-i realizeze activitatea
profesional n conformitate cu deciziile luate. Decizia poate atrage
sanciuni asupra celor care nu se conformeaz prevederilor sale.
n cazul n care decizia se dovedete a fi inoportun, administraia
poate s o anuleze sau retracteze tot printr-o decizie unilateral,
fr s fie necesar consimmntul prilor.
Statul i funcionarul trebuie s se strduiasc s dea fiecruia din
actele sale amprenta legalitii i s-i afirme calitatea unui adevrat
tutore.
Trebuie s precizm c funcionarul ar trebui ca atunci cnd i
presteaz activitatea s renune la ideea de navuire i s vegheze mereu
ca toate actele i faptele sale s fie legale.
Prin activitatea administrativ funcionarii publici trebuie s se
preocupe de satisfacerea cerinelor de interes public, de
satisfacerea cerinelor cetenilor. Putem spune c cetenii sunt egali
n faa serviciilor administraiei publice, iar dac funcionarii produc
unele pagube, vor trebui reparate. tim foarte bine c orice cetean
are nevoie de activitatea administrativ, fiecare dintre noi am stat
fa n fa cu un funcionar public i de aceea ne dorim ca prin
activitatea lor s ne rezolvm ct mai rapid i eficient
problemele.Existena unei administraii eficiente i democratice
reprezint unul dintre cele mai importante criterii care definesc
modernitatea unei ri.Pornind de la aceste idei, mi-am structurat
lucrarea de licen n patru capitole, finalul fiind consacrat
concluziilor i surselor bibliografice studiate. Astfel, n primul
capitol, caracteristici ale procesului decizional n sectorul
public, am descris cadrul general, conceptul, clasificarea,
trsturile i implicarea deciziilor strategice n reforma sistemului
administrativ. n capitolul al doilea, am abordat fazele elaborrii i
modele de fundamentare ale deciziilor administrative. Al treilea
capitol l-am dedicat etapelor procesului decizional n administraia
public, pornind de la iniiativa, elaborarea, fundamentarea,
adoptarea, intrarea n vigoare, executarea, controlul, evaluarea i
efectele deciziei administrative, iar n ultimul capitol am descris
posibilitile de mbuntire a procesului decizional n administraia
public.
Aadar, decizia constituie punctul central al activitii de
conducere de ea depinznd sensul evoluiei organizaiei pe perioade
mai lungi sau mai scurte de timp.
Evident, fiecare domeniu de activitate i are specificitatea sa,
de aceea, de fiecare dat, deciziile sunt corelate i adaptate
organizaiei i mediului n care aceasta i desfoar
activitatea.CAPITOLUL 1 - CARACTERISTICI ALE PROCESULUI DECIZIONAL
N SECTORUL PUBLIC
1.1. Cadrul general al deciziei administrative
Administraia public reprezint un sistem care funcioneaz dup o
serie de principii( dup propria sa ordine), dar care este influenat
i de anumite evoluii din societatea n care este integrat. Calitatea
particular care definete acest sistem const n faptul c deciziile
sunt produse n funcie de particularitile stabilite de autoritile
publice i nu de forele impersonale ale pieei. Totodat, aceste
prioriti pot fi susinute de prin monopolul aciunii statale, cu
privire la folosirea legitim a forei i coerciiei.
Deciziile reprezint o component de baz a activitii zilnice a
managerilor din zilele noastre, att n domeniul public ct i n cel
privat. Dei au nceput s apar lucrri care abordeaz modele de luare a
deciziilor utile secorului privat, nu exista acelai interes pentru
studii similare aplicabile sectorului public. Or, nu trebuie s ne
fie indiferent felul n care se adopt bugetul local, cum se
fundamenteaz deciziile de semaforizare a unui ora sau de prevenire
a accidentelor rutiere, ct cost anumite bunuri achiziionate de ctre
autoriti ale administraiei, pentru ca sursa de finanare a reprezint
banul public.De multe ori, cnd ntrebarea Cum se iau deciziile n
administraia public este adresat celor care lucreaz n sistem, se
rspunde , fie c primeaz criteriile juridice, fie c se ine cont de
interesele politice, fr a face trimitere la interesul public. Dei
se invoc permanent alocarea insuficient a resurselor financiare,
s-a constatat o gestionare necorespunztore a acestora, caracterizat
prin risip de fonduri i consum public nejustificat. n plus,
oficialii europeni invoc permanent necesitatea mbuntirii capacitii
administrative a Romniei de absorbie a fondurilor comunitare,
precum i ntrirea constrngerilor bugetare. Apreciem c soluia optim
de realizare a acestor cerine o reprezint importarea de ctre
sectorul public a unor metode i tehnici de gestiune a resurselor
specifice sectorului privat, fr s se piard din vedere specificul
administraiei publice. n rile europene, sectorul public cuprinde
numeroase organizaii care ocup un spectru larg de activiti, de la
furnizarea energiei electrice sau telecomunicaii, pn la serviciile
medicale. Cerinele specifice procesului decizional al acestor
organizaii vor depinde de natura concret a activitii lor. Dat fiind
c asemenea companii se afl deseori n concuren cu cele din sectorul
privat, numeroase instrumente strategice i tactice specifice
deciziilor, se aplic n aceeai msur, att organizaiilor publice, ct i
celor private. Deosebirea esenial este aceea c instituiile publice
nu au scop lucrativ (sunt non-profit). Comisia European a adoptat
recent concepia conform creia subveniile de stat nu pot fi
compatibile cu Tratatul de la Roma, organizaiile publice fiind
supuse unei presiuni tot mai mari, n vederea aplicrii regulilor
economiei concureniale. La nivel mondial, numeroase ramuri
economice de interes strategic continu s se afle n proprietatea
statului, dei domin tendina de privatizare, n special a companiilor
prestatoare de servicii de gospodrie comunal i de telecomunicaii.
Principalul impact al privatizrii asupra procesului decizional va
depinde de forma sub care se va realiza privatizarea, dar unele
companii i-ar putea pstra poziia de monopol, chiar schimbndu-i
forma de proprietate. La nivelul organizaiilor publice, procesul
decizional este influenat de urmtorii factori:
1. orientrile ideologice i influenele politice. Unele ri
europene i asiatice(India, China), pornesc de la ideea c scopul
ntreprinderilor publice este de a oferi servicii publice; ca
urmare, procesul decizional este subordonat realizrii acestui
obiectiv, iar orientrile politice generale ale guvernului vor fi
luate n considerare;
2. furnizorii monopoliti. Autoritile publice reprezint adesea,
furnizori monopoliti ai unui tip de servicii. Chiar dac activitatea
lor este supus criteriilor de eficien, indiferent de forma de
definire a acesteia, ele trebuie s respecte anumite constrngeri
impuse de autoriti, ca de exemplu, interdicia de a-i utiliza
profitul dup nevoi proprii. Pe de alt parte, n absena unor
rezultate financiare pozitive, ntreprinderile publice vor putea
conta pe ajutorul acelorai autoriti care sunt dispuse s le acopere
pierderile. Mai mult, ele vor fi afectate de schimbrile direciei
politicii generale guvernamentale i, ca urmare, vor fi mai puin
consecvente dect organizaiile private. Lipsa libertii de a alege
pentru clieni nseamn c furnizorii nu sunt supui acelorai presiuni
care afecteaz deciziile n sectorul afacerilor private, deoarece nu
au concuren, deci nu trebuie s depun eforturi de promovare pe
pia;3. birocraia i lipsa de flexibilitate. Apartenena la sectorul
public poate afecta stilul de gestiune, precum i valorile
managerilor i ale angajailor, conducnd n special la exces de
birocraie i la diminuarea flexibilitii fa de presiunile
externe;
4. confruntarea pentru resursele guvernului. Cea mai mare parte
din deciziile reale ale organizaiilor publice constau ntr-o lupt
permanent pentru resursele guvernului i obinerea de bani publici.
Majorarea volumului alocaiilor bugetare anuale sau reducerea de
fonduri exercit un impact deosebit asupra investiiilor efectuate i
calitii serviciilor prestate. Nu exist motive temeinice pentru care
asemenea indicatori s nu fie supui analizei cost-beneficii, dei
natura argumentelor i logica ar putea fi diferite, n sensul c
dobndirea i utilizarea banilor publici nu sunt realizate conform
regulilor economiei de pia. Aadar, sfera organizaiilor publice este
de o mare complexitate, de la organizaii umanitare, la instituii
religioase sau la de nvmnt. Organizaiile fr scop lucrativ sunt
fondate din alte considerente dect cele comerciale; de exemplu
protecia psrilor i animalelor, cercetri medicale, operaiuni
internaionale de salvare, eradicarea srciei. Din aceste
considerente, procesul decizional trebuie s recunoasc i s reflecte
valorile mprtite de asemenea organizaii. Totodat, la elaborarea
deciziilor trebuie s se neleag , n unele cazuri, caracterul benevol
al activitiile desfurate, precum i varietatea surselor de finanare
disponibile, nu numai banii publici prelevai din impozitele i
taxele contribuabilului. Toate aceste considerente vor avea o
influen considerabil asupra strategiei organizaionale, iar procesul
decizional va fi mai lent,mai incert, dar de o complexitate
deosebit. Este posibil s se exercite mai multe presiuni din partea
celor care finaneaz anumite proiecte, prin implicarea lor n anumite
faze ale procesului decizional. De asemenea, s-ar putea s existe
mai multe obiective contradictorii, care ngreuneaz conturarea clar
a unei strategii de dezvoltare a organizaiei i, implicit alegerea
celor mai bune soluii de rezolvare a problemelor. ns procesul
decizional trebuie s nglobeze stilul i aspiraiile organizaiei.
1.2. Conceptul de decizie administrativActivitatea din sfera
administraiei publice se realizeaz prin intermediul unei
multitudini de decizii. De la cele mai mrunte sarcini i activiti
ale unui funcionar i pn la documentele oficiale semnate de un
ministru, conductor sau preedinte de stat, procesul decizional este
prezent; el se concretizeaz prin elaborarea i executarea de decizii
administrative corespunztoare atribuiilor ndeplinite.
Decizia administrativ este o manifestare de voin a persoanelor
sau organelor administraiei, premergtoare aciunilor de ntreprins i
prin care acestea opteaz pentru o soluie, n vederea atingerii unui
scop, (obiectiv) sau realizrii unei finaliti. Ea apare numai atunci
cnd exist, n planul judecii umane, mai multe posibiliti, metode sau
variante adecvate, de a rezolva o problem i urmeaz s se opteze
numai pentru una dintre ele, i anume, pentru aceea care pare a fi
cea mai avantajoas.
Dac toate soluiile posibile ar conduce la acelai rezultat,
problema opiunii, a preferinei pentru o anumit variant, nu ar mai
avea sens. n realitate, soluiile difer ntre ele sub multe aspecte,
inclusiv n funcie de perspectiva din care sunt analizate i de
sistemul de referin ales. Aa se face c, n orice domeniu de
activitate, dintr-un anumit punct de vedere este de preferat soluia
X, iar din altul soluia Y etc.
n sfera administraiei publice, ca i n alte domenii, deciziile
presupun un anumit grad de autonomie a decidenilor. Aceast
autonomie are ns un caracter relativ mai pronunat i mai restrictiv,
datorit prezenei cadrului normativ n care se deruleaz activitile
publice. n principiu, administraia efectueaz o alegere dintre mai
multe soluii posibile; dar acolo unde legea stabilete riguros ce
trebuie s se ntreprind de ctre persoanele/instituiile publice i
care sunt mijloacele concrete de aciune, nu se mai pune problema
autonomiei de adaptare a unei decizii administrative, ci doar de a
executa dispoziii legale.
n esena sa, decizia, care sintetic concretizeaz hotrrea de a
aciona sau nu ntr-un anumit mod fa de un anumit obiectiv, are la
baz un proces decizional ce presupune parcurgerea urmtoarelor etape
principale:
( stabilirea obiectivelor administrative, care pot viza, fie
latura intern a administraiei (structura sa), fie pe cea exterioar
(orientat i spre satisfacerea interesului general);
( culegerea, prelucrarea i analiza informaiilor
administrative;
( elaborarea de variante alternative i adoptarea deciziei
administrative;
( execuia i controlul rezultatelor obinute.
n practica administrativ, domeniul alegerii poate varia ntre doi
poli i anume: absena opiunii (situaie n care decizia nu exist) i
alegerea arbitrar (caz n care, de regul, nu s-au respectat nici
normele de drept). n aceast situaie, decizia este ilegal i urmeaz s
fie retractat de administraie sau anulat n instana judectoreasc. O
condiie fundamental, ce se impune n cazul deciziilor
administrative, este ca ele s duc la obinerea unor rezultate maxime
cu un consum minim de resurse. Pentru aceasta este necesar ca
procesul alegerii soluiilor de aplicat s satisfac anumite cerine i
anume:
1) alegerea trebuie s fie contient, precedat de o deliberare. Un
gest instictiv sau un impuls nereflectat nu constituie o
decizie;
2) alegerea urmeaz a fi orientat spre unul sau mai multe
scopuri. Aceast cerin deosebete decizia administrativ de celelalte
activiti umane i de comportamentele care sunt simple exteriorizri
ale impulsurilor in-terne;
3) alegerea trebuie s duc la aciune. Decizia administrativ
determin aciunea propriu-zis, care este indispensabil pentru a
concretiza voina administraiei. Dac decizia nu duce la aciune, ea
rmne o simpl declaraie de intenie.
Decizia administrativ are un coninut adecvat politicii promovate
de stat, prin faptul c scopul urmrit este stabilit de puterea
politic, dar mijloacele de executare (a legilor) sunt, n bun msur,
lsate la alegerea administraiei. n mod normal, ns, aciunea
administrativ nu trebuie s se reduc la rolul de executant mecanic
al voinei puterii politice; profesionalismul funcionarilor publici
permite ca acetia s neleag corect problemele vieii sociale i nu s
acioneze pe baza unor automatisme.
n practic, de regul, administraia respect concepia puterii
politice, exprim i realizeaz voina acesteia. Nu exist decizii
administrative pure, deoarece toate aciunile instituiilor publice
concretizeaz opiunile efectuate de puterea politic.
Relaiile politice se desfoar de fiecare dat n cadrul unui sistem
de instituii i organizaii politice, prin mecanismul legturilor
directe dintre conductori i condui, pe baza deciziilor politice i a
normelor juridice. n acest context, este relevant constatarea dup
care, dei administraia public, identificat ntr-un anumit sens cu
birocraia, este subordonat puterii politice i implicit ideologiei
partidului (coaliiei) aflat la conducerea unei societi. Pe plan
mondial, anii 80 au evideniat o cretere fr precedent a rolului
birocraiei n viaa economico - social. Patru instituii unite:
economia, electoratul, guvernul i birocraia formeaz un cerc nchis
al interaciunii dintre politic i economie. Alegtorii evalueaz
performana economiei i i exprim satisfacia sau insatisfacia fa de
partidul aflat la putere.
Pe de alt parte, guvernul i birocraia (n.n. administraia public)
stabilesc instrumentele de politic economic, care afecteaz starea
economiei i modul de utilizare a acestora.
Un specialist japonez (Micho MURAMATSU) afirma n anul 1982 c,
birocraia i birocraii au devenit actori politici. Puterea
birocraiei a crescut foarte mult, exercitnd o influen major n
sistemele politice ale rilor puternic industrializate, mai ales n
sfera deciziilor. Majoritatea programelor guvernamentale sunt
influenate de birocrai, acetia fiind implicai n ntregul proces
legislativ i deinnd controlul asupra informaiilor. Ei sunt
consultai n toate fazele procesului decizional i sunt membri ai
diferitelor consilii (staffuri).
n rile cu democraii tradiionale Italia, Germania, S.U.A.
separarea politicienilor de elit de birocraii de carier s-a produs
nc de la sfritul secolului al XIX lea. n principiu, scopurile celor
dou categorii sunt identice subordonndu-se asigurrii creterii
economice, dar difer mijloace-le concrete de aciune.
Ascensiunea birocraiei n societate a dus la apariia tipului de
stat birocratic, ncepnd cu anul 1980, caracterizat de:
( dezvoltarea sectorului public n economie;
( creterea birocraiei, att ca numr de personal ocupat, ct i ca
sistem de organizare i comportament;
( dependena i subordonarea economiei aproape n totalitate, fa de
instituiile publice care stabilesc strategiile de dezvoltare.
n condiiile statului birocratic, crete considerabil gradul de
autonomie al administraiei publice, se limiteaz aria competenei de
alegere a agenilor economici, ct i responsabilitatea pentru
deciziile luate de acetia. Apare ns urmtorul paradox: partea de
responsabilitate pe care o pierde agentul economic nu este preluat
de stat sau de aparatul birocratic. Ea se pierde complet, fapt ce
se reflect n stabilirea constrngerilor bugetare ale agenilor
economici i, prin aceasta, tolerarea risipei transpus n diminuarea
dramatic a eficienei i generalizarea penuriei de resurse.
n prezent, procesul decizional n administraia public este extrem
de complex, iar organele abilitate n acest scop au o mare
responsabilitate pentru a evita luarea de decizii eronate. De
calitatea deciziilor depinde calitatea actului administrativ. Pe
fondul creterii rolului birocraiei n economie i societate, este
necesar ca funcionarul public de carier s adopte n mod operativ
deciziile i s urmreasc execuia lor. Pentru a reduce erorile n
materie decizional, este necesar cunoaterea i respectarea
urmtoarelor cerine de ordin empiric:
1) cel care decide poate imita pe ali funcionari. Este un mod
uor i des ntlnit n practic, dar nerecomandabil, deoarece
complexitatea vieii sociale prezint o mare diversitate de situaii,
care nu sunt identice;
2) decizia poate fi luat pe baza experienei altora, dup cazurile
similare precedente. ns ntr-o asemenea situaie, este necesar ca
funcionarul public s aib discernmntul precis pentru a alege
precedentul adecvat cazului pe care urmeaz s-l soluioneze. n acest
fel, se formeaz o cutum care faciliteaz activitatea instituiilor
publice;
3) cel care decide se ntemeiaz pe propria sa experien. Dar
reuita acestei metode este asigurat, numai dac exist o similitudine
ntre problema ce urmeaz a fi rezolvat i experiena anterioar;
4) decizia poate fi adoptat cu ajutorul intuiiei i
perspicacitii, transformnd administraia public ntr-o veritabil art.
Dei, aceste caliti nu asigur bazele tiinifice necesare actului
administrativ, ele pun n eviden capacitatea funcionarului public de
a anticipa evoluia proceselor economice, politice i sociale i de a
aciona n consecin.
Decizia administrativ are un caracter complex, dar esena sa rmne
satisfacerea drepturilor i intereselor cetenilor. Acionnd cu
prioritate n interesul general, decizia administrativ rmne n cadrul
legalitii.
1.3. Clasificarea i trsturile deciziilor n sfera administraiei
publiceTratarea tiinific a problematicii specifice activitilor de
tip administrativ face necesar, ntre altele, i preocuparea pentru
clasificarea deciziilor aferente lor.
Dintr-o perspectiv mai larg, deciziile din sfera administraiei
publice pot fi clasificate n baza unor criterii comune ce vizeaz
rolul specific, natura obiectivelor urmrite etc.
Astfel, n raport cu rolul ce revine deciziilor n derularea
ansamblului activitilor din administraia public, acestea se pot
structura pe dou mari categorii:
decizii de orientare general;
decizii operaionale.
Deciziile de orientare general jaloneaz activitile
administrative, avnd un caracter normativ general. Acestea
prefigureaz cadrul organizatoric i de conducere pentru diversele
segmente ale administratiei publice, ncepnd cu crearea instituiilor
specializate pe domenii i asigurarea funcionalitii sistemului
administrativ n concordan cu obiectivele de politic general ale
guvernrii. Ele se iau, n principiu, de ctre organele de conducere
i, de regul, se prezint sub forme ale actelor
juridico-administrative prin care se statueaz scopurile i
mijloacele (modalitile) de aciune pentru atingerea acestora, n
perspectiva unei perioade de timp mai ndelungate. Cel mai adesea,
asemenea decizii se concretizeaz prin reglementri, privind
organizarea i funcionarea administraiei publice, cu aplicabilitate
la scara ntregii ri, dar se pot asimila acestora i deciziile
autoritilor administrative locale, care vizeaz dezvoltarea
socio-economic pe termen lung sau mediu, n profil teritorial.
Deciziile operaionale sunt caracteristice funcionrii
structurilor operative i activitii curente a lucrtorilor din
sistemul administrativ public. Ele vizeaz execuia propriu-zis a
lucrrilor, respectiv prestarea efectiv a serviciilor publice.
Deoarece funcionarii publici sunt obligai s aplice prevederile
legii i s execute sarcinile de serviciu ce le revin corespunztor
postului ocupat, desfurarea activitii oricrei instituii presupune i
implicare fiecrui lucrtor n rezolvarea problemelor de serviciu;
prin observarea, analiza i ncadrarea corect a fenomenelor la care
se refer, inclusiv prin sesizarea disfuncionalitilor i
posibilitilor de mbuntire continu a activitii respective.n mod
firesc, ei trebuie s aprecieze msura n care solicitrile ce li se
adreseaz pot fi soluionate n conformitate cu prevederile actelor
normative, lund deciziile corespunztoare.
Pe de alt parte, funcionarea normal a instituiilor
administrative implic i manifestarea forurilor competente n luarea
de decizii cu impact diferit asupra activitii acestora. Astfel, dac
se are n vedere natura obiectivelor urmrite prin prisma impactului
ndeplinirii acestora asupra funcionrii instituiilor administrative,
se pot identifica alte dou categorii de decizii, i anume:
decizii cu caracter strategic;
decizii cu caracter tactic.
Deciziile cu caracter strategic vizeaz angajarea unor obiective
majore, de mare importan i care necesit un timp mai ndelungat de
realizare, avnd un coninut mai complex i un rol determinant n
funcionarea pe termen lung a instituiei respective, cum sunt cele
privind construirea unor sedii adecvate, dotarea cu echipamente
performante etc. Deciziile cu caracter tactic se refer, n
principiu, la stabilirea modalitilor concrete i crearea condiiilor
optime pentru nfptuirea deciziilor strategice, innd de derularea
operativ a activitilor corespunztoare. Acestea sunt conturate cu
mai mult exactitate dect cele strategice, au durate de timp de
execuie mai scurte i efecte, adesea, immediate. Ele sunt mai simple
dar i mai numeroase, n raport cu diversitatea situaiilor n care se
impun a fi luate nu numai de ctre conductori ci i de ctre
participanii la realizarea obiectivelor (sarcinilor) instituiilor
administrative.
Avnd, ns, n vedere multitudinea i marea varietate a deciziilor
generate de complexitatea activitii respective, n clasificarea
acestora se folosesc diferite criterii specifice. Astfel, dup Mihai
Oroveanu, deciziile administrative se clasific dup urmtoarele
criterii:.
1. dup importan;
2. dup gradul lor de generalitate;
3. dup gradul libertii de apreciere;
4. dup msura cunoaterii probabilitii efectelor;
5. dup operativitatea lor;
1) Criteriul importanei ine seama de poziia juridic pe care o
ocup instituia sau autorul n ierarhia administrativ: ministru,
director general, director, etc. Astfel, funcionarii de conducere
sunt preocupai de finalitate, funcionarii medii de resurse i
personalul subordonat, de executarea material a deciziilor. Astfel
se explic de ce majoritatea deciziilor sunt concepute i pregtite de
ctre funcionarii situai la nivelurile medii, care stabilesc
resursele adecvate pentru ndeplinirea sarcinilor. O asemenea soluie
este eficient, deoarece funcionarii de la acest nivel cunosc cel
mai bine resursele administraiei.
Criteriul importanei instituiei sau autorului care adopt decizia
este folositor, i nu al importanei deciziilor (la nivel micro sau
macro), care este dificil de aplicat n practic. Nu exist o
nsemntate n sine: ceea ce este important pentru un funcionar sau un
colectiv, din cauza scopului propus, poate s nu prezinte nici un
interes pentru alt funcionar sau colectiv, dac urmresc realizarea
unui obiectiv diferit.
2) Dup gradul lor de generalitate, deciziile se clasific n
generale (abstracte) i individuale. Decizia abstract servete drept
temei pentru alte decizii i exercit influene profunde asupra
realitilor administrative; deci-ziile individuale au un coninut
precis i servesc unui singur obiectiv bine definit din administraia
public.
3) Deciziile administrative pot fi clasificate dup gradul
libertii de apreciere de care dispune autorul lor. Dar aceast
libertate se exercit n cadrul i n conformitate cu prevederile
actelor normative. Aadar, compe-tena administraiei de a decide este
stabilit i limitat de lege.
4) Dup msura cunoaterii probabilitii efectelor, deciziile se
clasific n:
( decizii n condiii de certitudine, atunci cnd fiecare aciune
con-duce n mod invariabil la un anumit rezultat specific;
( decizii n condiii de risc, atunci cnd fiecare aciune conduce
la un rezultat dintr-un ansamblu de rezultate posibile,
probabilitatea fiecrui rezultat fiind cunoscut;
( decizii n condiii de incertitudine, atunci cnd fiecare aciune
este de natur s produc un ansamblu de rezultate posibile,
probabilitatea fiecrui rezultat nefiind cunoscut.
5) Dup operativitatea cu care sunt luate, deciziile
administrative pot fi clasificate n spontane i pregtite. Primele se
bazeaz pe intuiie, inspiraie de moment, pregtirea profesional i
experiena celui care decide; ele sunt justificate n cazurile de
urgen ca singura procedur operativ. Este de dorit, ns, ca deciziile
spontane care prezint o anumit importan pentru activitatea
instituiilor publice, s fie evitate i nlocuite cu decizii temeinic
documentate i pregtite.
Respectarea formelor adecvate de emitere a deciziilor
administrative constituie o regul fundamental n activitatea
administraiei, deoarece contribuie la funcionarea eficient i
raional a mecanismului administrativ.
Respectarea formelor deciziilor le asigur acestora un caracter
unitar i aceeai metodologie de aplicare, indiferent de natura
instituiei publice i localizarea teritorial; numai n acest mod, ele
sunt cunoscute n detaliu de funcionari i mresc randamentul
activitii pe care o desfoar.
Pe plan mondial, dezvoltarea formalitilor nejustificate
constituie un fenomen care s-a amplificat n mod continuu, astfel
nct guvernele instituie frecvent, organisme care au misiunea de a
simplifica formele administrative. n anumite cazuri, formele sunt
utilizate de funcionari, pentru a-i spori libertatea de apreciere i
de a-i declina rspunderea; ele constituie un adpost al
administraiei mpotriva presiunilor individuale sau colective la
adoptarea unor decizii ilegale.
Cu toate acestea, ele reflect i o latur conservatoare a
administraiei, putnd deveni un obstacol n analiza diversitii
cazurilor, generate de complexitatea vieii sociale. De aceea,
trebuie combtut exagerarea n domeniul formelor.
Unele forme sunt anterioare deciziei administrative. Aceast
procedur permite administraiei s se informeze asupra consecinelor
unei eventuale activiti, sugerndu-i modaliti de aciune. Anumite
condiii se refer la forma deciziei nsi sau sunt posterioare
deciziei. n general, decizia administrativ trebuie s fie scris,
datat, semnat, nregistrat i dac are caracter normativ i produce
efecte juridice n exterior, urmeaz s fie adus la cunotina
cetenilor, prin publicare.
Decizia administrativ prezint o serie de trsturi caracteristice,
i anume: colegialitatea, coerena, autoritatea.
a) Colegialitatea. n principiu, decizia administrativ este
adoptat de un organ impersonal, ns, ea are un caracter colegial,
fiind rezultatul unui proces complex n care intervin numeroi
funcionari. Administraia lucreaz n colectiv, pentru c orice decizie
cere o cooperare a compartimentelor sale pentru a evita eventualele
dezacorduri i contradicii. Ea utilizeaz activitatea n colectiv,
ntruct garanteaz caracterul complet al acesteia i ia n considerare
interesul public.
Totodat, colegialitatea asigur impersonalitatea i anonimatul
necesare aciunii administrative. n administraia public, accentul se
pune pe sarcini i nu pe funcionarii care le ndeplinesc. Marile
realizri administrative sunt impersonale i ele reflect permanena
administraiei, pe cnd funcionarii se schimb.
n acest sens, John Galbraith este de prere c, din toate
alegerile, indiferent de nivelul lor, trebuie s dispar prezumia
realegerii, pentru a nu obinui candidaii la nesfrit cu funcia
deinut, pentru a nu-i familiariza cu cerinele birocraiei publice, n
numele avantajelor conferite de experien.
Impersonalitatea apr pe funcionari de eventualele presiuni pe
care o aciune personalizat ar putea s le antreneze. Ea l investete
cu o autoritate exterioar, ce i confer prestigiu social.
b) Coerena reprezint caracteristica principal a deciziei
administrative. Fiind ntemeiat pe deciziile anterioare i pe
cerinele sociale actuale, decizia administrativ constituie legtura
dintre trecut, prezent i viitor a politicii administrative. Coerena
activitilor din administraia public se situeaz la un nalt nivel
calitativ, pentru a rspunde cerinelor tot mai mari ale
populaiei.
c) Autoritatea const n competena de a emite decizii care vor
servi drept fundament, la elaborarea altor decizii. Dei prin
autoritatea sa, superiorul ierarhic poate impune o anumit conduit
subordonailor si, el trebuie s in cont de propunerile acestora i s
le recunoasc valoarea.O asemenea relaie de autoritate este relativ,
deoarece superiorul o poate accepta ntr-un caz i o poate contesta n
alte situaii. Ea nu produce efect, dect dac superiorul este de
acord cu propunerile subordonatului i semneaz decizia. n toate
cazurile, subordonatul trebuie s tie c decizia a fost adoptat
pentru un scop anume, la care i el trebuie s se asocieze, chiar dac
personal, are anumite reineri.
De cele mai multe ori, superiorul este acela care influeneaz
conduita subordonatului. Este de dorit ca autoritatea superiorului
s se ntemeieze mai ales pe calitile sale personale. Numai astfel,
el i poate convinge sub-ordonaii c opinia sa este cea mai just,
neutiliznd autoritatea dect n caz de dezacord.
Din momentul n care a fost adoptat, decizia administrativ este
influenat de factorul juridic i de cel temporal. Cele mai
importante decizii administrative iau forma actelor juridice. n
plus, dreptul delimiteaz competenele instituiilor publice,
precizeaz condiiile n care acestea funcioneaz i reprezint o barier
mpotriva exagerrilor birocratice. La rndul su, factorul temporal
influeneaz calitatea execuiei deciziei i exprim dinamica acesteia.
Timpul reprezint intervalul contient dirijat ntre primirea
sarcinilor i executarea lor, el constituie o garanie esenial a
procedurii administrative i determin o aciune raional.
Cu toate acestea, nu este indicat prelungirea exagerat a
timpului de gndire, deoarece reflect evitarea rspunsurilor i
atitudinea necorespunztoare fa de sarcinile administraiei. Este
necesar alegerea timpului optim de decizie, pentru a nu diminua
eficiena muncii administrative.
1.4. Implicarea deciziilor strategice n reformarea sistemului
administrativ
Termenul reform include, att semnificaii preluate din lumea
afacerilor cum ar fi transformare i reinventare, pe lng
tradiionalele accepiuni de modernizare i mbuntire specifice
sectorului public. Trebuie precizat c termenul reform implic nu
numai o simpl schimbare, ci o schimbare avantajoas/benefic; el
presupune o micare deliberat de la o stare (trecut) mai puin
dezirabil, la o stare (viitoare) mai mult dezirabil, innd cont de
nevoile, ateptrile i dorinele cetenilor.
Reforma poate avea loc la mai multe niveluri, deci poate fi:
( de prim rang- constnd n adaptarea i reglarea practicilor
acceptate;
( de rangul al doilea- constnd n adoptarea de noi metode;
( de rangul al treilea- angajnd schimbri n seriile de idei care
cuprind obiectivele generale i cadrul aciunii.
n elaborarea unui plan de reform administrativ, componenta
fundamental o reprezint strategia.O strategie de modernizare a
sistemului administrativ se deruleaz pe mai multe etape,
astfel:
- stabilirea finalitii strategiei de dezvoltare a unei
colectivitii sau cui folosete aceasta;
- definirea scopurilor i a obiectivelor strategiei ;- elaborarea
i implementarea strategiei;
- evaluarea aplicrii strategiei i impactul acesteia asupra
colectivitii .Alegerea strategiei trebuie fcut n funcie de starea
sistemului administrativ, literatura de specialitate analiznd trei
tipuri de strategii:
- strategii de nonintevenie;- strategiile de intervenie prin
investiii;
- strategii de ruptur. Strategiile de nonintervenie pot fi
caracterizate prin lipsa de variaie componentelor fundamentale
sistemului administrativ. Practic, sistemul administrativ nu sufer
nicio schimbare de la o perioad la alta a evoluiei societii.
Strategiile de nonintervenie sunt strategii societale, deoarece
ele las n grija grupului social s fac transformrile i ajustrile
necesare ale grupului. Acest tip de strategii are ca principal
caracteristic , puternica invarian a relaiilor fundamentale ale
modelului. Strategiile de nonintervenie consider natural evoluia
acestor relaii, fr intervenia vreunei politici marcate de dorina de
a se mpotrivi vreunei micri n curs, fiind n mod obligatoriu
scenarii n pant lin sau contra curentului.Strategii de intervenie
prin investiii sunt strategii de transformare a structurilor
constitutive ale unui sistem, utilizndu-i resursele proprii
(materiale, umane, financiare, informaionale). Acest tip de
strategii are drept obiect aciunea asupra acelui element al
sistemului administrativ (de exemplu resursa uman) , care are cea
mai mare importan i poate determina transformarea sistemului n
ansamblul su. Strategiile de ruptur determin statul s intervin i
provoac transformarea radical a sistemului administrativ fa de cel
anterior; altfel spus, voina politic este elementul de baz care d
und verde sau, dimpotriv, blocheaz acest demers. Din acest motiv,
specialitii apreciaz c implementarea unei asemenea strategii nu
poate fi asigurat dect prin constrngere, fermitate, chiar dac se
creeaz neplceri, mai ales n rndul celor care se opun caracterului
radical al reformei.1.5. Decizia administrativ n contextul Noului
Management Public i al Guvernrii moderneDezbaterile n jurul
conceptului de management public reprezint un subiect de permanent
actualitate, deoarece genereaz numeroase controverse. ntr-o form
general, managementul public se ocup cu studiul activitii
funcionarilor publici i politicienilor. Astfel, el reprezint un mod
de legitimitare a eforturilor acelor funcionari i politicieni care
se afl n slujba progresului societii. Din acest motiv, managementul
public este privit ca un nou tip de activitate, un semn al
modernizrii, o for dinamic a schimbrii. Managementul public este
rezultatul unei fuziuni benefice ntre managementul generic (n
special pentru sectorul comercial, privat) i interesele mai
tradiionale ale administraiei publice. Interesul pentru valori
democratice este meninut n ntregime, dar aciunea devine mult mai
clar definit n termeni de risc, rezisten, evaluare a performanelor
i realizare a obiectivelor.Astfel conceput, managementul public
pare s nu fie ameninat de nicio critic, fiind ntr-adevr,
simplu.
Este necesar s remarcm c managementul public nu este un proces
neutru, tehnic, ci o activitate care se ntreptrunde indisolubil cu
politica, legea i societatea civil, n general. El este saturat de
alegeri n funcie de valori i influenat de ideologii mai largi.
Scopul studiilor de management public l reprezint nelegerea
modului n care organizaiile publice i, n special , cele
guvernamentale i pot ndeplini funciile. Dealtfel, fostul
vicepreedinte al S.U.A. - Al Gore - meniona c managementul public
urmrete s fac Guvernul s funcioneze mai bine i s-i reduc
dimensiunile. Totodat, apreciem c la nceputul anilor `90(cnd Bill
Clinton a devenit preedinte al S.U.A.), managementul public a
dobndit o nou dimensiune n plan evolutiv, odat cu apariia sintagmei
Noul Management Public(NMP). Astfel, conform aprecierii lui Hood,
noul management public presupune dobndirea unui nou sistem de
valori, cu accent deosebit pe eficien i stabilirea unor scopuri
clare pentru utilizarea resurselor publice. De asemenea, ali doi
cercettori americani-Metcalfe i Richards- afirmau c sarcina noului
management public este de a dezvolta capaciti macroorganizaionale
noi i distincte, pentru a face fa schimbrilor structurale la
nivelul ntregului sistem al administraiei publice. Aceste noi
obiective schimb fundamental procesul decizional din administraie
transformat ntr-o interfa ntre stat i societatea civil, dup cum se
poate observa n Figura nr.1:Obiective
___________________________________ Necesiti
STAT------------------( Administraie--------------------(
SOCIETATE CIVIL
Intrri _________________________________ Ieiri
-angajai -calificri academice
-cldiri -rapoarte
-resurse/finane -mrfuri
Fig. nr.1 Triada stat administraie societate civil
Aezarea administraiei ntre stat i societate i-a fcut pe unii
autori s o considere drept o strad cu dou sensuri. Ea este o legtur
de ieiri (output), adic servete la transmiterea informaiilor i
resurselor de la stat la societatea civil, dar este i o legtur de
intrri (input), adic transmite cererile actorilor din societatea
civil, napoi la stat. Pentru ca administraia s-i ndeplineasc ntr-un
mod ct mai eficient misiunea, are nevoie de suportul managementului
public, care trebuie s caute cele mai adecvate modaliti de folosire
a resurselor pentru atingerea obiectivelor aflate ntr-o permanent
achimbare. Desigur, nu orice activitate a funcionarilor publici
este n exclusivitate de natur managerial, implicnd actul deciziei;
sunt numeroase activiti de execuie, de ndeplinire a sarcinilor de
diverse tipuri, fapt care explic clasificarea funciilor publice n
funcii de decizie, respectiv de execuie. ns n activitatea lor,
funcionarii publici (administratorii, cum mai sunt denumii de unele
lucrri) trebuie s in cont de eficien i de obiectivele politicilor
publice, iar managerii trebuie s respecte legea, n vederea
utilizrii optime a resurselor. Managementul public nu are doar o
sfer de aplicabilitate macroorganizaional, ci i una
microorganizaional, la nivelul instituiilor publice. Astfel,
sarcina managementului public la nivelurile inferioare este privit
ca fiind imitativ, n vederea perfecionrii abilitilor
microorganizaionale ale administraiei publice.Cu toate acestea,
este necesar s remarcm c exist diferene importante ntre conducerea
unui stat i conducerea unei ntreprinderi. Ca urmare, numeroi autori
apreciaz c anumite procese sunt unice pentru sectorul public i
tocmai aceast unicitate constituie esena managementului public.
Procesele n cauz sunt cele referitoare la administrarea unor ntregi
grupuri de organizaii, i nu doar a unei singure organizaii i la
ncercarea de a ajusta ntregul sistem de administraie public.
Aceste procese care marcheaz specificul administraiei publice, n
raport cu sectorul privat, precum i unicitatea funciei publice, au
dus la apariia n deceniul trecut a termenului de Guvernare.n anul
1996, R.Goodin aprecia c guvernarea nu este nimic altceva dect
conducerea societii de ctre funcionari oficiali ce dein controlul
asupra > organizaionale ale societii. ntr-adevr, conducere sau
ndrumare/ ghidare sunt termenii preferai n cea mai mare parte a
Europei Continentale. n aceste abordri pe sisteme, graniele dintre
instituiile individuale devin mai puin importante dect modul n care
ntregul sistem funcioneaz sau nu. Avem de-a face cu o perspectiv n
care graniele convenionale dintre politic i administraie sunt mai
puin semnificative, iar marile probleme sociale pot fi abordate mai
direct i mai rapid rezolvate, prin colaborare, dect din perspectiva
mai limitat a administraiei publice. n literatura de specialitate,
guvernarea este privit din dou puncte de vedere, ca activitate i ca
structur. n prima ipostaz, guvernarea reprezint activitatea de
conducere a unui stat sau a unitilor administrativ-teritoriale,
prin intermediul creia se realizeaz interese publice, binele public
n general. n cea de-a doua ipostaz, guvernarea este o structur de
autoriti i organe care acioneaz n regim de putere public. De
asemenea, guvernarea mai poate fi definit n sens larg i sens
restrns:
- n sens larg, guvernarea este o activitate complex, de
conducere, n regim de putere public i de natur predominant politic,
realizat de autoritile politice ale statului, legal (constituional)
constituite. Aceste autoriti sunt: Parlamentul, Preedintele, nalta
Curte de Casaie i Justiie, Consilii judeene i locale, primari,
serviciile aflate n subordinea lor. Prin activiti specifice,
realizeaz fiecare, n limita competenelor proprii, satisfacerea
anumitor interese publice;
- n sens restrns, guvernarea este activitatea specific, de natur
predominant executiv sau administrativ, realizat n regim de putere
public de Guvern(ca autoritate central), precum i de autoritile
administraiei locale. n rile europene, precum i n S.U.A.,
autoritile locale sunt privite ca adevrate guverne locale, fapt
care a dus la reglementarea expresiei Guvernare local (n ara
noastr, aceast formul nu este nc n uz).Din aceleai surse de
documentare, se poate desprinde drept concluzie, faptul c
guvernarea este o activitate nfptuit , n proporii diferite de
autoriti publice centrale i locale i are o component politic i una
executiv-administrativ. De asemenea, n realizarea acestei activiti,
atribuiile principale i mijloacele juridice necesare, sunt date
prin lege Guvernului, care le exercit prin componentele sistemului
administrativ.
De asemenea, nu trebuie s se neleag c guvernarea se confund cu
activitatea executiv-administrativ. Raportul este de la ntreg la
parte, guvernarea realizndu-se prin intermediul administraiei
publice, i nfaptuindu-se n regim de autonomie sau de subordonare
ierarhic, sub conducerea general a Guvernului.
CAPITOLUL 2 - FAZELE ELABORRII I MODELE DE FUNDAMENTARE ALE
DECIZIILOR ADMINISTRATIVE
2.1. Fazele elaborrii deciziei administrative
La elaborarea unei decizii se parcurg urmtoarele faze (etape):1.
iniierea proiectului de decizie( identificarea problemei);
2. pregtirea proiectului de decizie;
3. evaluarea variantelor proiectului de decizie i
deliberarea;
4. adoptarea deciziei.
Iniierea proiectului de decizie
Atunci cnd se cerceteaz geneza unei decizii administrative, este
greu de precizat originea sa i funcionarii sau organele care au
determinat iniierea sa. Dup adoptarea deciziei, faza iniierii
proiectului aparine trecutului. De aceea, pentru a gsi originea
unei decizii importante, uneori trebuie efectuat o cltorie n
trecut, care nseamn c administraia a contientizat existena unei
probleme care trebuia rezolvat.
Sunt dese cazurile n care, n administraia public o propunere se
traduce n via dup ce a fost respins de mai multe ori n decursul
vremii. Un proiect abandonat n multe rnduri ca fiind neoportun,
este adoptat n cele din urm, n timp ce alte propuneri ateapt la
rnd.
n majoritatea cazurilor, impulsul de la originea proiectului
vine din exteriorul administraiei care este direct interesat n
satisfacerea cerinelor actuale i mai puin a celor viitoare. Din
acest motiv, mecanismul administrativ funcioneaz lent i echilibrul
care se stabilete ntre elementele sale componente, are un caracter
static. Cum orice tendin de schimbare este neutralizat, iniiativa
proiectului de decizie vine din afara instituiei publice.
Iniiativa poate aparine organelor legislative sau celor
administrative ierarhic superioare, organelor emitente ori celor
subordonate, organizaiilor nonguvernamentale etc. Iniiativa
organelor superioare rezult din adoptarea unui act normativ, a crui
executare implic sarcini sau msuri tehnico-organizatorice pentru
instituiile subordonate. i acestea din urm pot iniia elaborarea
unor decizii n cazurile prevzute de lege sau cnd activitatea lor
ori a organului superior solicit o reglementare n care este necesar
s se implice. Cetenii, societatea civil, n general, determin
iniierea unei decizii administrative prin cereri, sesizri i
reclamaii.Identificarea problemei reprezint una din temele de
interes public i poate varia de la distribuirea titlurilor de
proprietate asupra terenurilor agricole sau pdurilor, creterea
consumului de droguri i alcool n rndul adolescenilor.
De exemplu, numrul de copii nregistrai pentru colarizare n clasa
nti este mai mic dect cel ateptat sau n scdere de la un an la
altul, poate constitui o problem care preocup autoritile; de
asemenea, creterea numrului de cini vagabonzi sau a numrului de
persoane care se prezint la control medical ca urmare a mucturilor
de cine, se poate nscrie n cadrul preocuprilor de interes
public.
Imediat ce se recunoate existena unei probleme i necesitatea
soluionrii sale, intervine iniiativa administraiei. Pentru ca
aceast iniiativ s fie eficient, ea trebuie s ating un anumit nivel
al structurii administrative.
Odat ce o tem este clarificat, se poate afirma c ea intr pe
agenda instituional. Altfel spus, instituia/instituiile care au
jurisdicie asupra problemei respective, prin managerii lor,
consider c trebuie fcut ceva pentru a gsi o soluie de rezolvare.
Prin implicarea instituional, se atribuie un caracter oficial
problemei respective.
Identificarea i structurarea corect a problemei reprezint o etap
crucial pentru evoluia viitoare a procesului de luare a deciziei.
Costurile identificrii greite a unei probleme sunt foarte mari,
deoarece resurse importante de ordin material, uman i de timp sunt
risipite ca urmare a unei erori nregistrat n faza de iniiere a
proiectului de decizie.Greeala s-ar fi evitat prin alocarea unui
interval de timp suficient pentru identificarea i structurarea
corect a problemei.
Pregtirea proiectului de decizie
Reprezint cea mai important faz a procesului decizional i poate
avea loc, att n cadrul unui proces de grup, fie ca activitate
individual a managerului. Ea are un caracter dinamic i intern,
referindu-se la aciunea participanilor la procesul decizional. n
aceast faz, este precizat coninutul deciziei, fapt care influeneaz
strategia i mijloacele concrete de aciune, n vederea realizrii unui
anumit scop; ca atare, ea se desfoar pe mai multe etape:
a) determinarea obiectivului deciziei. n general, obiectivele i
mijloacele se stabilesc de ctre instituiile publice, iar ulterior
se fixeaz prioritile. Unele proiecte temeinic justificate n-au mai
fost adoptate ntruct, la timpul lor, au trebuit s cedeze locul
altora, considerate urgente; astfel c, atunci cnd le-a venit din
nou rndul, ele au fost abandonate, nemaifiind de actualitate.
Definirea scopului (obiectului) deciziei este un element
important al procesului decizional. Ea se realizeaz, fie prin
precizarea unui anumit obiectiv bine definit, care trebuie
ndeplinit, fie prin formularea unei probleme de rezolvat, care
urmrete, astfel, un anume scop. Odat precizat, scopul trebuie s
ntruneasc o larg adeziune.
Este posibil, ns, s se stabileasc o succesiune de obiective,
dintre care fiecare, odat ce a fost nfptuit, constituie punctul de
plecare pentru urmtoarele. Drept urmare, se pot calcula, cu
aproximaie, probabilitile de realizare i termenele de execuie.
Obiectivele trebuie s aib un caracter concret i administraia
este cea care evalueaz problemele i stabilete mijloacele de
aciune.
b) documentarea sau informarea. Aceasta asigur cunoaterea exact
a situaiei reale n domeniul n care urmeaz a fi adoptat decizia. n
acest scop se constituie un sistem informaional, capabil s
furnizeze date complete i corecte privind realitile
economico-sociale, n care intervine decizia administrativ. Chiar
dac, n anumite cazuri, informaiile se ntemeiaz pe supoziii,
deciziile nu se pot elabora n acelai mod.
Deoarece, adesea, datele sunt numeroase, ele trebuie culese
ntr-un mod organizat, iar ulterior sunt prelucrate. Astfel,
informaiile pot fi prezentate i sub forma unor indici sau diagrame.
De asemenea, informaiile verbale urmeaz a fi comunicate clar i
concis.
Documentarea are un dublu obiect: unul teoretic i un altul care
se refer la starea de fapt. Documentarea teoretic are un caracter
general; ea implic o informare pe multiple planuri (politic,
social, juridic, tiinific i tehnic). Informarea politic privete
cunoaterea programului politic al Guvernului, n problemele legate
de proiectul de decizie care urmeaz a se elabora. n plan social, se
culeg toate informaiile necesare despre contextul elaborrii
proiectului. Este necesar i o informare juridic, deoarece
funcionarii publici implicai n procesul decizional, trebuie s aib
suficiente cunotine n domeniul menionat. De asemenea, o informare
tiinific i tehnic, n proiectul de decizie, asigur utilitatea,
valoarea i reducerea cheltuielilor administrative.
Documentarea privind situaia de fapt are un caracter special; ea
trebuie s asigure o informare complet i exact n domeniul realitilor
sociale n care se pregtete o nou decizie. O documentare incomplet
sau deformat asupra realitii, determin adoptarea unor decizii
eronate.
c) analiza materialului documentar. n aceast etap, elementul
important const n interpretarea datelor selecionate. n mod normal,
interpretarea trebuie s fie obiectiv, dar n practic un oarecare
subiectivism exist ntotdeauna. ntregul material informativ este
prelucrat prin inducie, deducie, analiz critic, sintez(diagnoz) n
scopul stabilirii semnificaiei fiecrui document i a posibilitii
aciunii ce urmeaz a se realiza.
Pe lng analiza tuturor elementelor implicate, se recomand s se
stabileasc semnificaia i consecinele aciunii acestora, factorii
umani implicai n apariia i manifestarea lor, locul, timpul i
cauzele care le-au produs. Analiza este urmat de diagnoz, care se
va finaliza prin stabilirea unui diagnostic.
Diagnoza are un caracter deosebit de complex; ea presupune mai
nti, nelegerea comportamentelor individuale i de grup, urmat de
construirea de scenarii privind posibilele consecine ale ale
aciunii administrative asupra subiecilor. Diagnoza se bazeaz pe
colectarea prin diferite instrumente (chestionare, interviuri,
documente oficiale etc.), de informaii suplimentare privind
problema respectiv de interes public, precum i identificarea
relaiilor cauzale. De exemplu, scderea natalitii n altimii 10 ani,
n ara noastr, a dus la scderea numrului de copii nscrii n ciclul
elementar, ceea ce a avut ca impact, reducerea numrului de personal
n rndul cadrelor didactice. De asemenea, numrul ridicat de mucturi
reclamat la seciile de urgen ale spitalelor, este legat de creterea
numrului de cini vagabonzi n libertate n mediul urban i de
rspndirea bolilor infecioase ale cror purttori sunt acetia.
d) elaborarea proiectului de decizie. n aceast etap, se
procedeaz la o operaie de evaluare a ansamblului i a evoluiei
situaiei de fapt. Pe baza materialului documentar selecionat, pot
fi propuse numeroase variante, fiecare dintre ele avnd un grad
diferit de probabilitate.
Este de dorit ca proiectul unei decizii importante s cuprind o
expunere de motive, n care s se prezinte, att avantajele, ct i
dezavantajele. Proiectele de decizie sunt alctuite de organele
prevzute n actele normative sau, n lipsa unor prevederi legale, de
organele i compartimentele desemnate de instituia care decide.
Evaluarea variantelor proiectului de decizie i deliberarea
Evaluarea i studierea variantelor proiectului de decizie revin n
sarcina conductorului instituiei, precum i rspunderea pentru aceste
operaiuni. Actul deliberrii este precedat de dezbateri, n care se
apreciaz argumentele pro i contra, procedndu-se la analiza critic a
proiectului de decizie. n cazul n care se propun, pentru rezolvarea
aceleai probleme, soluii total diferite, nseamn c obiectul
proiectului de decizie n-a fost exact definit, documentarea este
nesatisfctoare ori s-au strecurat interese personale sau de grup
care influeneaz rezultatul deliberrii.
n orice deliberare, se au n vedere urmtoarele elemente:
( delimitarea ntinderii analizei i identificare normelor
tiinifice sau tehnice ce urmeaz a fi respectate i aplicate n
materia care face obiectul proiectului de decizie;
( stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea
acesteia, dac nu este prevzut n actele normative;
( determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunotinelor
tiinifice necesare, precum i a datelor concrete n situaii
similare;
( utilizarea unei tehnici de lucru adecvate deliberrii. Astfel,
n cadrul echipei, fiecare individ are un potenial creativ care se
poate valorifica att timp ct nu este intimidat prin critica verbal
sau non-verbal a celorlali membri i n msura n care spontaneitatea
este ncurajat. Totodat, discuia n grup mbogete i rafineaz o idee
emis care, n final , devine produs al muncii ntregului grup,
contribuind i la ntrirea relaiilor de munc n cadrul
colectivitii.
Este important s menionm c tehnicile precizate anterior
funcioneaz pe baza urmtoarelor reguli de comportament n grup:
-n timpul discuiei se nregistreaz toate ideile emise, fr a se
critica niciuna. Critica intimideaz generarea ideilor i ncetinete
procesul creativ;
-se ncurajeaz emiterea a ct mai multor idei, sau altfel spus, cu
ct mai multe idei, cu att mai bine;din moment ce exist mai multe
idei, probabilitatea ca numrul celor utile s cresc, este mai
mare;
-se ncurajeaz emiterea tuturor ideilor posibile, chiar dac unele
dintre acestea par uor deplasate. Dei poate c nu vor fi aplicate n
practic pe moment, aceste sugestii, orict de bizare ar prea,
trebuie acceptate, deoarece pot fi utile n viitor;
-se ncurajeaz asocierile ntre ideile emise. De multe ori,
combinaiile de idei duc la soluii bune, care nu ar fi fost produsul
gndirii unei singure persoane.
Acest mod de lucru poate fi aplicat, att la nivel de grup, ct i
individual. De exemplu, n cazul cinilor vagabonzi, alternativele
care pot fi elaborate pot include: capturarea i eutanasierea
tuturor cinilor fr stpn; capturarea i tratarea medical a cinilor,
dup ce acetia sunt lsai n libertate; adopia (intern i internaional)
pe scar larg a cinilor fr stpn, precum i asumarea responsabilitii
adoptatorului fa de acetia.edinele n care se delibereaz trebuie
pregtite i convocate n termen util, transmindu-se persoanelor
(membrilor) implicate n aceast activitate, textul proiectelor de
decizie, mpreun cu materialele utilizate la ntocmirea lor. Fr
furnizarea la timp a documentaiei, membrii forului decident nu
cunosc coninutul proiectelor de decizie i nu-i pot exprima poziia n
legtur cu acestea. n necunotin de cauz, membrii colegiului de
analiz se pot ralia la opiniile celorlali, fiind prejudiciat nsui
actul deliberrii.
Odat ce s-a convenit asupra modului de lucru n echip, se va
trece la evaluarea fiecrei alternative din punctul de vedere al
ctorva criterii: fezabilitate, calitate, acceptabilitate, cost,
reversibilitate, etic.
Fezabilitatea se refer la msura n care o alternativ poate fi
aplicat n practic, date fiind anumite condiii precum cele de timp,
buget, tehnologie sau politice. Pentru cazul de mai sus,
capturarea, tratarea medical i inerea cinilor n aezminte speciale
este puin fezabil din punct de vedere financiar, ntruct sumele la
care se ridic ntreinerea zilnic a unui cine sunt destul de
mari.
Calitatea face trimitere la nivelul eficacitii cu care o
alternativ propus ndelinete obiectivul propus, rezolv problema n
discuie. Propunerile care asigur doar rezolvarea parial a problemei
sau au un caracter discutabil, ar trebui eliminate. De exemplu,
capturarea i tratarea medical a cinilor vagabonzi, urmat de
eliberarea lor este o soluie discutabil, deoarece numrul lor pe
strzi rmne acelai, iar pericolul pe care l pun pentru sigurana
populaiei este la fel de mare.
Acceptabilitatea este nivelul n care factorii de decizie vor fi
afectai de aplicarea n practic a unei hotrri. Pentru administraia
public , acceptabilitatea are dou aspecte:
- primul aspect se refer la susinerea sau lipsa de susinere pe
care o alternativ anume o are n interiorul unui grup de decideni.
Astfel, n unele situaii, managerii ar prefera ca
instituiei/diviziei pe care o conduc, s nu-i mai fie atribuite
anumite sarcini, chiar cu finanare adecvat, deoarece imaginea
instituiei ar avea de suferit i le-ar afecta statutul social n
cadrul comunitii. Prin urmare, managerii respectivi vor prefera s
refuze alternativa care, dei poate fi bun, le va aduce doar
necazuri;
- al doilea aspect se refer la susinerea sau lipsa de susinere
pe care o alternativ anume o are n cadrul comunitii afectat de
problema respectiv. De exemplu, soluia referitoare la uciderea
necondiionat n termen de 24 de ore de la capturare a cinilor prini
liberi pe strad, a strnit un val de proteste (interne i
internaionale) n rndul asociaiilor de protecie a animalelor i al
publicului larg.
Criteriul costurilor se refer n sens larg, att la costurile
directe , ct i la costurile indirecte ale variantei respective. n
exemplul anterior, costurile directe ar include costul
benzinei/motorinei pentru urmrirea i transportul cinilor, costul
momelii(de ex. pinea), plata personalului implicat n capturarea i
transportul cinilor, costul injeciei letale per animal, plata
personalului medical specializat, costul amenajrii spaiilor de
cazare, hrana animalelor pe perioada cazrii etc. Costurile
indirecte se msoar n termeni de daune aduse imaginii rii noastre n
presa intern i internaional, deranjul provocat circulaiei de
diversele mitinguri de protest ale asociaiilor de protecie a
animalelor etc.Un alt criteriu de evaluare a alternativelor este
dat de reversibilitate, adic posibilitatea de a reconsidera decizia
luat i de a reveni la situaia iniial. Unii cercettori merg pn la a
susine c importana unei decizii este dat de posibilitatea de a o
reconsidera i mai puin de suma de bani pe care o implic finanarea
sa. Desigur c nu se poate nega importana flexibilitii pentru
activitatea zilnic a unei instituii. De exemplu, decizia de
eutanasiere imediat a cinilor vagabonzi a trebuit reconsiderat, sub
presiunea publicului.
n fine, criteriul etic de evaluare a alternativelor se refer la
nivelul n care o msur este compatibil cu responsabilitatea social a
instituiei. Orientarea spre valorile etice n administraia public
s-a dezvoltat mult n ultimii ani, o dat cu accentuarea
responsabilizrii instituiilor publice fa de ceteni i, implicit, fa
de banii publici.
Exist mai multe perspective de abordare a criteriilor etice n
activitatea instituiilor publice, printre care se pot enumera:
perspectiva managerial clasic, cea propus de coala noului
management public, perspectiva politic i cea legal.
Perspectiva managerial tradiional accentueaz valorile eficienei
precum i nevoia de unitate organizaional, ca responsabil i ndrumtor
pentru promovarea eticii profesionale. coala Noului Management
Public susine o atitudine total diferit de cea tradiional, ntruct
se concentreaz aproape n ntregime pe performan i rezultate. Ea se
opune criteriilor procedurale de siguran promovate de abordarea
tradiional, considerndu-le drept piedici pentru funcionarea
eficient a instituiilor publice. De asemenea, promoveaz ncrederea n
capacitatea de decizie a funcionarului, iar responsabilitatea
pentru obinerea rezultatelor poate fi obinut prin aplicarea
mecanismelor pieei i a judecii cetenilor.
La rndul su, perspectiva politic urmeaz o linie de gndire
asemntoare cu cea a Noului Management Public i susine necesitatea
crerii unor mecanisme de responsabilizare exterioare ageniilor
guvernamentale. Printre acestea se pot meniona: supravegherea
activitii legislativului, controlul bugetar, rotirea n funcii
publice pentru a evita supraspecializarea ntr-un anumit domeniu,
dar i rutina pe un anumit post, informarea public privind situaii
de incompatibilitate sau de corupie ale funcionarilor publici
implicai n procesul decizional.n fine, perspectiva legal a pus la
punct un sistem de prevederi care s protejeze drepturile
constituionale ale cetenilor de a fi protejai mpotriva abuzurilor
instituiilor publice. n cadrul acestui proces, a fost construit un
sistem de motivare personalizat a funcionarilor publici de a
proteja sau ,cel puin, de a limita ngrdirile aduse drepturilor
ceteneti asupra crora acioneaz n calitatea lor oficial.
n concluzie, evaluarea variantelor propuse proiectului de
decizie i deliberarea sunt realizate cu eficien, dac organul
decident este alctuit din membri temeinic pregtii profesional,
capabili s analizeze problemele dificile care apar n activitatea
administraiei publice.Adoptarea deciziei
Adoptarea deciziei constituie un drept i o obligaie a
conducerii. Atitudinea de nehotrre a conducerii prejudiciaz
activitatea subordonailor, atunci cnd o decizie este indispensabil
pentru funcionarea lor. O conducere eficient se poate nela n
adoptarea deciziilor sale, dar atunci cnd mprejurrile o cer, ea
decide cu orice risc i i asum aceast rspundere. Adoptarea deciziei
este rezultatul unui proces de o complexitate deosebit, care ia n
considerare: condiiile interne i externe, practica experimental i
rezultatele anterioare, aa cum este schiat n Figura nr.2.
Figura nr.2 - Factori cu impact n procesul decizional
Din punct de vedere procedural i al metodelor operaionale,
pentru ca adoptarea unei decizii s fie fundamentat tiinific, este
necesar s se respecte urmtoarele principii:
a) principiul definiiei. Se poate adopta o decizie eficient, dac
problema care urmeaz a fi soluionat este precis definit,
stabilindu-se exact coninutul acesteia i ce anume trebuie rezolvat.
O problem insuficient cunoscut sau eronat determinat nu poate fi
soluionat n mod adecvat. De modul n care este stabilit problema
esenial depinde, n cea mai mare msur, soluia adoptat.
Fr determinarea cauzelor reale ale faptelor negative a cror
combatere se urmrete i fr nlturarea aspectelor superficiale ale
activitilor, nu se poate ajunge la rezultatul dorit.
b) principiul justificrii suficiente. Conform acestui principiu,
decizia trebuie luat pe baza unor motive temeinic studiate, care o
justific n faa tuturor, astfel nct oricine ar fi chemat, pentru
rezolvarea problemei, s ajung la aceeai soluie sau la una
apropiat.
c) principiul identitii. La adoptarea deciziilor este necesar s
se analizeze ca faptele implicate s aib aceeai semnificaie cu
faptele de referin (cu baza de date) i s nu fi primit, ntre timp,
alte interpretri. n cazul acesta, exist riscul de a se lua o
decizie care, n alte situaii, ar fi dat rezultate eficiente, dar n
condiile date este necorespunztoare.
n concluzie, trebuie verificate faptele, circumstanele de loc i
de timp, toate mprejurrile care pot modifica datele problemelor i
natura soluiilor, pentru ca identitatea deciziei s rmn
neschimbat.
Chiar dac misiunea decidentului se ncheie prin adoptarea
deciziei, sunt necesare implementarea i monitorizarea soluiei
alese. Implementarea este procesul prin care programele i
politicile sunt aplicate n practic. Aplicarea soluiei revine
funcionarilor publici de execuie, iar rolul lor este extrem de
important, deoarece de ei depinde succesul sau eecul ntregului
demers anterior. Privit drept o etap lipsit de probleme pn la
nceputul anilor 1970, implementarea soluiilor a nceput s fie
studiat sub influena studiilor realizate de Jeffrey Pressman i
Aaron Wildawsky, care evideniau lipsa de impact a unor programe
populare n Statele Unite n acea perioad. A urmat o perioad de
nflorire a studiilor de evaluare, n care au fost propuse trei
direcii mari de cercetare a implementrii:
- prima direcie a fost abordarea de sus n jos, care se preocupa
de felul n care oficialii implicai n procesul de implementare
puteau s-i ndeplineasc atribuiile ct mai bine;
- a doua direcie a fost abordarea de jos n sus, care accentua
nevoia de implicare a componenilor grupului int al programului i de
ctigare a cooperrii lor;
- a treia direcie se preocupa mai mult de utilizarea ct mai
eficient a instrumentelor disponibile pentru a rezolva o problem
concret.
n general, pentru ca procesul de implementare a unei decizii s
aib succes, el trebuie planificat cu atenie i s se depun toarte
eforturile pentru a ctiga suportul celor implicai n reuita sa. Sunt
nenumrate cazurile n care programe i decizii importante nu i-au
atins obiectivele, pentru c, fie nu au fost elaborate (n timp util
sau deloc) norme metodologice de aplicare, fie cei care trebuiau s
se ocupe de aplicarea n practic aveau prea puine motive s o fac. n
final, monitorizarea aplicrii deciziei este i ea o etap important,
deoarece este dovad cert c problema respectiv i-a gsit sau nu,
rezolvarea.
2.2. Modele de fundamentare a deciziilor administrative
O mare parte a activitii managerilor din administraia public
const n elaborarea i adoptarea deciziilor. n principiu, luarea
deciziilor n administraia public const n a alege dintre diferite
alternative i mijloace de ndeplinire a acestora pe cele care ar
trebui urmate de o organizaie.
Procesul decizional se bazeaz pe utilizarea diferitelor modele
de fundamentare, cele mai importante fiind modelul managerial
tradiional, modelul politic i modelele mixte.
Modelul managerial tradiional
Modelul managerial tradiional este un rezultat al ncercrilor
timpurii de a introduce profesionalismul n administraia public.
Ideea de profesionalism are la baz, pe de o parte, distincia ntre
administraie i politic, introdus de Woodrow Wilson n 1897, iar pe
de alt parte, concepia lui Max Weber despre birocraie i nevoia de
raionalitate n cadrul proceselor de luare a deciziei.
Acest model ncearc s formeze administratorii n direcia lurii
deciziilor ntr-o manier ct mai eficient, economicoas i eficace. O
posibil cale de ndeplinire a acestor obiective o reprezint
construirea unui proces decizional bazat pe specializare,
ierarhizare, formalizare i competen. Managerul este ajutat s aleag
ntre soluii alternative aflate n competiie prin:
( reducerea numrului de alternative care trebuie luate n
considerare;
( reducerea numrului de valori implicate n evaluarea
alternativelor;
( transmiterea cunotinelor necesare pentru luarea deciziei n mod
raional;
( furnizarea de suficiente date despre alternativele posibile, n
vederea unei alegeri corecte dintre acestea.
Specializarea este modalitatea principal de reducere a numrului
de alternative pe care un admnistrator le ia are dou moduri
principale de manifestare: ntre instituiile publice i n interiorul
lor.
Specializarea pe jurisdicii ntre instituiile publice acord unei
agenii autoritatea asupra unui domeniu relativ bine definit. De
exemplu, managerul din Inspectoratul colar Judeean nu se preocup de
problemele de protecie public aflate sub jurisdicia Inspectoratului
Judeean de Protecie Civil. Ei nu compar valoarea social a
activitilor din programele pe care le administreaz cu cele ale
programelor administrate de alte agenii.
Specializarea se manifest i n interiorul instituiilor. Unii
funcionari publici vor formula politici, programe i reglementri, n
timp ce alii se vor preocupa de aplicarea lor n practic. Chiar dac
cele dou aspecte sunt strns legate, persoana care se ocup de
aplicarea programelor i reglementrilor poate s aleag ntre diferite
mijloace de implementare, dar nu se poate exprima (cel puin nu n
mod oficial), cu privire la scopul reglementrii sau asupra
programului de politici publice.
De asemenea, specializarea limiteaz setul de valori pe care un
funcionar public le ia n considerare atunci cnd alege ntre diferite
alternative care-i sunt prezentate. Funcionarii publici trebuie s
fie preocupai de satisfacerea interesului general al societii, att
ct este posibil n cadrul limitat al autoritii lor. Deciziile care
sunt luate n anumite instituii sunt, n general, conforme cu
sistemul de valori existent n cadrul organizaiei. Totui n
administraia public din ara noastr s-a constatat c, ori de cte ori
conductorii politici ncearc s promoveze msuri/opiuni contrare
acestor valori instituionale, ei se lovesc de rezisten din partea
personalului.
Un alt element care limiteaz marja de opiuni disponibile
factorilor de decizie l reprezint natura ierarhic a instituiilor
publice. Autoritatea funcionarilor publici este definit n mare msur
prin poziia lor n ierarhia instituiei. Capacitatea de decizie crete
pe msur ce poziia pe scara ierarhic se mbuntete. Totui, ierarhia
limiteaz responsabilitatea oficialilor i i foreaz s defineasc
valorile cu care lucreaz. Acesta nu nseamn c managerii de la
nivelele medii nu iau decizii dificile. ns, pe msur ce se avanseaz
pe scara ierarhic, crete confruntarea cu alegerea ntre valori i
opiuni concurente, conjunctur care creeaz o doz sporit de
conflict.
ntr-o anumit msur, se poate aprecia c specializarea i ierarhia
tind s acioneze n comun pentru limitarea autoritii. Astfel,
specializarea limiteaz autoritatea de jurisdicie (ca n formulri de
tipul Nu sunt responsabil pentru ceea ce se ntmpl n
biroul/serviciul A). La rndul su ierarhia limiteaz autoritatea
managerial (n formulri de tipul Nu fac eu regulile). n consecin,
ierarhia permite, chiar oblig factorii de conducere s defineasc i s
limiteze seturile de valori care ncadreaz activitatea
subordonailor.
Formalizarea este un alt factor important care contribuie la
simplificarea procesului de luare a deciziei. Prin specificarea
exact a factorilor i a informaiilor care trebuie luate n
considerare, formalizarea contribuie la simplificarea procesului de
luare a deciziei. Uneori anumite informaii de interes ulterior sunt
excluse din baza de date, prin ns structura limitat a formularelor
standard, ns acesta este unul din preurile care se pltesc pentru
simplificare.
n fine, aplicarea modelului managerial tradiional este
condiionat de competena tehnic a factorilor decideni de a lua
decizii raionale eliberai de orice influen politic. Modalitatea
prin care s-a rspuns acestei cerine a constituit-o sistemul
meritului promovat de Woodrow Wilson.
Sistemul de merit a fost vzut ca un mijloc de obinere a
competenei profesionale. Competena profesional consta n nelegerea
sarcinilor de serviciu, capacitatea de procesare a informaiilor i
ndeplinirea atribuiilor ntr-o manier eficient.
Constrngerile impuse de modelul managerial tradiional au
influenat dezvoltarea culturilor organizaionale la nivelul
instituiilor publice. Prin urmare, instituiile i stabilesc un set
consistent de valori (satisfacerea interesului public, eficien,
eficacitate), iar organizarea activitii i recrutarea personalului
se realizeaz n spiritul reflectrii valorilor respective.
Modelul tradiional de luare a deciziilor se deruleaz prin
urmtoarele etape caracteristice:
1. stabilirea obiectivelor de rezolvare a unei anumite
probleme;
2. explorarea i elaborarea strategiilor alternative de rezolvare
a unei probleme;
3. prevederea tuturor consecinelor semnificative ale fiecrei
strategii alternative i estimarea posibilitilor de producere a
acestora;
4. alegerea strategiei care rezolv problema n maniera cea mai
eficient i la costul cel mai redus.
n calitate de trstur dominant a modelului tradiional,
raionalitatea s-a aflat la baza construirii comportamentului
organizaional i a soluiilor practice utilizabile de ctre
instituiile publice.
Astfel, studiul elaborat de Luther Gulick i Lyndal Urwick s-a
concretizat n formula alctuit din literele P.O.S.D.C.O.R.B;
iniialele corespund unor principii de organizare valabile n
interiorul oricrei instituii administrative:
P- corespunde noiunii de Planning (planificare), cu o viziune
global asupra sarcinilor administraiei;
O- provine de la Organizing (organizare) care vizeaz organizarea
subdiviziunilor n interiorul administraiei;
S- de la Staffing, respectiv modul n care este asigurat
conducerea, semnificnd organizarea statelor-majore n diferitele
servicii;
D- de la Directing (direcionare), care se refer la modalitatea
de luare a deciziilor i criteriile avute n vedere, la nivelul
fiecrui compartiment. n general, se numete cercetarea procesului
decizional;
CO- de la Coordinating (coordonare), care desemneaz studiul
interrelaiilor din interiorul unei instituii administrative i
dintre instituii administrative de acelai grad;
R- de la Recruiting care const n metodele i criteriile utilizate
pentru selecia corespunztoare a funcionarilor publici;
B- de la Budgeting (bugetare), care reprezint transpunerea n
termeni bugetari, finanarea i evaluarea costurilor.n practic,
utilizarea modelului managerial tradiional se lovete de urmtoarele
dificulti:
1. formularea insuficient de clar a obiectivelor politicilor
guvernamentale. De exemplu, restituirea pdurilor fotilor
proprietari face parte din reinstaurarea drepturilor de
proprietate, dar acest obiectiv vine n contradicie cu atribuiile
ocoalelor silvice care vizeaz protejarea i ntrirea fondului
forestier;
2. lipsa coordonrii i a specializrii necesare pentru aplicarea
modelului. De multe ori, coordonarea ntre instituiile
guvernamentale este slab, altfel spus, nu tie stnga ce face
dreapta. Motivul l constituie faptul c instituiile opereaz n sfere
diferite, cu obiective i intervale de timp diferite. Astfel,
probabilitatea ca un manager dintr-o instituie s se afle ntr-un
conflict personal sau politic cu un manager dintr-o alt instituie,
este destul de mare i are urmri asupra bunului mers al
activitii.
De exemplu, programele de protecie a mediului dintr-o zon montan
se pot afla n conflict att cu proiectele de dezvoltare, ct i cu
cele privind construirea caselor de vacan n zona respectiv.
3. dificultatea evalurii costurilor totale ale unui anumit
program; ntotdeauna exist costuri indirecte care fiind transferate
asupra altor domenii/programe, exercit un impact deosebit asupra
volumului costurilor finale care sunt greu de determinat.
4. gradul ridicat de teoretizare i abstractizare a modelului
care duce la apariia unor decizii dificil sau chiar greu aplicabile
n practic.
Modelul politic (incremental)Modelul politic (incremental) de
elaborare a deciziilor administrative reprezint o alternativ viabil
fa de modelul tradiional, considerat nerealist i inoperant de ctre
unii critici. Argumentele aduse n favoarea modelului politic au n
vedere caracterul realist i reprezentativ al acestuia pentru
activitatea instituiilor publice. Meritul principal al acestui
model const n eliminarea caracterului ambiguu al multora dintre
obiectivele politicilor publice.
Aceast ambiguitate este o caracteristic a societilor pluraliste
i reprezint preul necesar pentru edificarea consensului i meninerii
puterii pe acest fundal, interesele politice duc la formulri vagi,
neclare ale obiectivelor e ndeplinit. De exemplu, obiectivul de
privatizare a ntreprinderilor proprietate de stat poate veni n
contradicie cu cel de protecie social.Dac procesul privatizrii este
definit etap cu etap are ca efect reducerea numrului de personal,
suportul colectivitii scade, imaginea autoritii publice se nrutete,
clasa politic aflat la putere va pierde alegerile viitoare. De
aceea, administrai public va recurge la aciuni lente, fr aspecte
spectaculoase, astfel nct numrul de instituii sau persoane
deranjate/afectate s fie ct mai redus.
Prin urmare, modelul politic accentueaz necesitatea ca
funcionarii publici s rspund cerinelor comunitii, s fie
reprezentativi pentru clasa politic i s consulte cetenii n
elaborarea deciziilor administrative.
Modelul incremental de luare a deciziilor a fost luat de Charles
Lindblam. El l-a definit sintetic ca fiind un ansamblu de strategii
care se susin reciproc i urmresc simplificarea i concentrarea
problemelor. Modelul se bazeaz pe analiza unui numr restrns de
variante alternative, remedierea problemelor deja existente i pe
cercetarea de echip, fiecare ocupndu-se de o anumit component a
ansamblului. Astfel, factorii de decizie sunt antrenai ntr-un
proces continuu de construire plecnd de la situaia curent, pas cu
pas i cu schimbri graduale.
Avantajul principal al acestui model este acela c evit soluiile
radicale i rspunde prompt nevoilor ceteanului. Modelul are
numeroase dezavantaje i anume:
1. are un caracter conservator, deoarece pentru a nu pierde
suportul alegtorilor, partidele politice evit schimbrile radicale n
elaborarea programelor de guvernare. n final, decizia se poate
concentra n minile unui grup restrns de persoane cu funcii nalte,
pierzndu-se o caracteristic important a acestui model, i anume,
asigurarea reprezentativitii prilor interesate.
2. aplicarea modelului poate duce la obinerea de rezultate
neprevzute la nceput i chiar total nedorite. Cauza principal o
constituie tocmai urmrirea cu pai mici i leni a unor obiective
definite neclar.
3. aplicarea cu succes a modelului necesit un nivel ridicat de
stabilitate social, de cultur a negocierii i de maturitate a clasei
politice, condiii greu de ndeplinit pentru rile centrale i
est-europene, inclusiv Romnia.
Modelele mixte
Dezbaterile privind avantajele i dezavantajele celor dou modele
anterioare au reinut atenia teoreticienilor o perioad ndelungat de
timp. n anii 70, cercettorul Amitai Etzioni propune modelul mixt,
obinut prin combinarea celor dou abordri anterioare. Soluia lui
Etzioni sugereaz ntr-o prim faz cutarea variantelor alternative,
urmat apoi de explorarea n detaliu i analiza celei mai interesante.
Aceast abordare nglobeaz inovaia (absent n modelul politic) i nu
impune condiionrile stricte le modelului tradiional.
Totui, n anii 70 cel mai neobinuit model mixt, a fost elaborat
de March i Olsen. Acetia susineau c luarea deciziilor nu este un
proces raional, iar nivelul de nelegere a problemelor i de
anticipare a raporturilor dintre actorii implicai n procesul
decizional nu poate fi obinut n realitate. Acest model a fost
etichetat drept modelul coului de gunoi (garbage can model).
Astfel, March i Olsen susin c posibilitile de decizie nu sunt
altceva dect o cutie de gunoi n care participanii la procesul
decizional arunc diversele probleme i soluii. Coninutul coului
depinde de gunoiul care este produs la momentul respectiv, de
etichetele ataate celorlalte cutii aruncate, precum i de viteza cu
care este colectat gunoiul. Folosirea metaforei coul de gunoi a
fost intenionat, pentru a sugera lipsa de raionalitate existent
adeseori n procesul decizional.
Adepii acestui model au ncercat s accentueze c uneori
obiectivele de ndeplinit sunt vag definite, iar factorii de decizie
stabilesc soluii improvizate, fr o fundamentare tiinific i
influenate de aspectele personale ale relaiilor dintre managerii
instituiilor publice. Or, majoritatea situaiilor impun un nivel mai
ridicat de ordine i rigurozitate n alegerea i analiza variantelor
de rezolvare.
CAPITOLUL 3 - ETAPELE PROCESULUI DECIZIONAL N ADMINISTRAIA
PUBLICnainte de a aborda etapele deliberrii propriu-zise ale
procesului adoptrii deciziei administrative, trebuie s artm c
decizia administrativ presupune:
stabilirea gradului de prioritate pe care l prezint problema i
msura n care se impune sau nu o intervenie;
gruparea problemelor asupra crora este util intervenia;
verificarea realitii, a caracterului i oportunitii problemei
respective (dac este o problem curent, de rutin sau de
excepie).
Dup aceast etap prealabil deliberrii propriu-zise, etap car