Capitolul I 1.1 Scurt istoric al administraţiei publice, în România 1.1.1 Apariţia statului român Unul din aspectele cele mai deprimante ale scrisului istoric contemporan este felul în care politica manipulează trecutul.Vechii noştrii cronicari, reluând o idee veche de când istoriografia, arătau că istoria ar trebui cunoscută pentru a sluji drept exemplu şi călăuză viitorului. Naşterea unei populaţii daco-romane reprezintă prima etapă în lungul proces de formare a poporului român; el nu s-a oprit însă la anul 275, continuând până la începutul secolului al VI-lea, adică atât timp cât imperiul, puternic la Dunăre şi Dobrogea,şi-a exercitat influenţa romanizatoare asupra teritoriului de la nordul fluviului, influenţă facilitată desigur şi de permanenta circulaţie de oameni şi de bunuri dintre cele două maluri. Începând cu secolul al VI-lea intrăm în cea de a doua etapă a formării poporului român impactul civilizator al imperiului încetează, atât datorită întreruperii masei slave între el şi protoromâni, cât şi datorită transformărilor interne care-l vor transforma din imperiu roman în imperiu grecesc. Influenţele romanizatoare nu s-au putut exercita decât până la această dată, de acum înainte nu mai avem de-a face cu un proces de romanizare,ci unul de menţinere a ei şi de asimilare a populaţiilor slave aşezate în mijlocul protoromânilor.Deşi ultimii slavi vor fi asimilaţi, românizaţi abia în secolul al XII-lea, putem socoti că începând cu 1
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
Capitolul I
1.1 Scurt istoric al administraţiei publice, în România
1.1.1 Apariţia statului român
Unul din aspectele cele mai deprimante ale scrisului istoric contemporan este felul în care
politica manipulează trecutul.Vechii noştrii cronicari, reluând o idee veche de când istoriografia, arătau
că istoria ar trebui cunoscută pentru a sluji drept exemplu şi călăuză viitorului.
Naşterea unei populaţii daco-romane reprezintă prima etapă în lungul proces de formare a
poporului român; el nu s-a oprit însă la anul 275, continuând până la începutul secolului al VI-lea,
adică atât timp cât imperiul, puternic la Dunăre şi Dobrogea,şi-a exercitat influenţa romanizatoare
asupra teritoriului de la nordul fluviului, influenţă facilitată desigur şi de permanenta circulaţie de
oameni şi de bunuri dintre cele două maluri.
Începând cu secolul al VI-lea intrăm în cea de a doua etapă a formării poporului român
impactul civilizator al imperiului încetează, atât datorită întreruperii masei slave între el şi protoromâni,
cât şi datorită transformărilor interne care-l vor transforma din imperiu roman în imperiu grecesc.
Influenţele romanizatoare nu s-au putut exercita decât până la această dată, de acum înainte nu mai
avem de-a face cu un proces de romanizare,ci unul de menţinere a ei şi de asimilare a populaţiilor slave
aşezate în mijlocul protoromânilor.Deşi ultimii slavi vor fi asimilaţi, românizaţi abia în secolul al XII-
lea, putem socoti că începând cu secolele IX-X se poate vorbi de un popor român definitiv constituit.În
tot acest răstimp,teritoriul viitoarelor principate ale Moldovei şi Ţării Romăneşti fusese scena unor mari
prefaceri economice şi sociale. Cercetările de teren arată o rapidă inmulţire a aşezărilor în secolele XII-
XIII.Moldova,regiunea de câmpie din dreapta Siretului, era locuită de bârladnici,suficient de puternici
pentru a ajuta Haliciul împotriva Kievului(1159), în timp ce sudul aparţinea brodnicilor şi
bolohovenilor.În Muntenia cele mai multe aşezări se găsesc pe cursurile inferioare ale Buzăului,
Argeşului precum şi pe linia Dunării iar Oltenia ele se grupează cu precădere pe valea Jiului.Cercetările
de teren infirmă prin aceste descoperiri o veche şi frecvent invocată teorie care suţine retragerea
populaţiei la munte şi părăsirea zonei de câmpie.Dimpotrivă, până la invazia tătară din anul 1241,
zonele cele mai dens populate se află la câmpie, în lungul cursurilor de apă,zone puternic împădurite,
care ofereau sufucientă protecţie în caz de primejdie.
1.1.2 Statul geto-dac
1
Actuala realitate juridică din ţara noastră constituie obiectul de studiu al unor multiple
discipline juridice, corespunzătoare ramurilor dreptului.Pe lângă acestea mai există şi alte ştiinţe
speciale ale dreptului care nu se încadrează într-o anumită ramură,aşa cum este Istoria Statului şi
Dreptului românesc.Ea studiază instituţiile politico-juridice româneşti din punct de vedere istoric,în
dinamica şi devenirea lor de la origini până în prezent,spre a explica de ce ele au configuraţia şi
conţinutul de acum.
Rădăcinile daco-romane ale statului
Strămoşii poporului român-dacii şi romanii care au determinat etnogeneza sa,i-au trimis
totodată şi anumite elemente fundamentale ale organizării politice şi ale instituţiilor juridice.
Geto-dacii fac parte din grupul etnic al tracilor care, potrivit mărturiei părintelui istoriei Herodot, era
cel mai numeros, după cel al indienilor.În sânul etniei trace, geto-dacii constituie cea mai importantă
ramură, căci au avut o cultură materială şi spirituală, precum şi o organizare politică pe care nici una
din celelate ramuri nu le-au putut atinge.Prezenţa statornică a geto-dacilor pe teritoriul patriei noastre
este menţionată de către izvoarle istorice încă din prima jumătate a mileniului I î.en.Este de reţinut
faptul că strămoşii noştri erau numiţi geţi de către istoricii greci şi daci de către istoricii romani.Pe de
altă parte, unele izvoare menţionează că dacii trăiau în arcul Carpaţilor,pe când geţii se aflau în zona
extracarpatică.Dar, potrivit lui Strabo, geţii şi dacii vorbeau aceeaşi limbă şi constituiau acelaşi
popor.Iată raţiunea pentru care istoriografia modernă îi denumeşte pe strămoşii noştri geto-daci.
Organizarea statului geto-dac
Procesul trecerii de la societatea gentilică la organizarea politică s-a încheita în vremea regelui
Burebista,prin unificarea triburilor în cadrul statului dac1.Saltul calitativ de la democraţia militară la
stat a fost determinat de profunde transformări economice şi sociale.Astfel, săpăturile arheologice
atestă progresele realizate în procesul producţiei odată cu cea de a doua vârstă a fierului, prin numărul
mare al atelierelor ce prelucrau minereuri fieroase, prin creşterea accentuată a uneltelor de fier, prin
dezvoltarea altor meşteşuguri. Creşterea producţiei a determinat o creştere corespunzătoare a
schimburilor, atât pe plan intern, cât şi în exterior, în special, în relaţiile cu grecii şi
romanii.Dezvoltarea economică de schimb a dus la transformările adânci şi în organizarea socială,
determinând accentuarea diferenţei dintre bogaţi şi săraci.
1 Iordanes, Getica, XX, 692
Procesul formării statului dac a fost influenţat şi de conjuctura externă: pe de o parte, popoarele
din imediata vecinătate, cu care dacii s-au aflat în conflict,au decăzut în urma luptelor îndelungate cu
romanii; pe de altă parte, se profila tot mai ameninţător pericolul expansiunii romane1.Dacă în perioada
anterioară relaţiile cu romanii au fost paşnice,caracterizându-se printr-o tendinţă de pătrundere
economică, după secolul II î.e.n.,când Macedonia şi Grecia au fost supuse, geto-dacii au devenit
conştienţi de pericolul pătrunderii militare a romanilor şi s-au unit în vederea înfruntării ce avea să vie.
Statul dac s-a format şi s-a consolidat sub lunga domnie a regelui Burebista,a cărui personalitate
i-a impresionat în mod deosebit pe istoricii antichităţii,pe contemporanii şi pe urmaşii săi.
Instituţiile juridice şi legislaţia statului geto-dac
În privinţa organizării sociale şi juridice nu există temeiuri pentru a considera că în spaţiul
geografic pe care îl avem în vedere lucrurile ar fi fost fundamental diferite de modelul existent în
Orient şi sudul Europei. Normele de conduită, sancţiunile, cutumele de ordin practic sau religios,
relaţiile cu alte grupuri umane s-au conturat având drept celulă de origine familia. Unele comunităţi au
cunoscut forma matriliniară, în care femeia avea rolul principal, altele forma patriliniară în care tatăl a
avut locul prim1. Ştim că la începuturi rolul mamei a fost determinant prin însuşi actul naşterii şi
îngrijirii copilului, ea fiind unica certitudine. După depăşirea perioadei promiscuităţii, tatăl a căpătat un
rol din ce în ce mai important încât au coexistat ginte matriliniare şi patriliniare.
Odată cu începuturile agriculturii şi mai ales după descoperirea prelucrării metalelor, bărbatul îşi
impune definitiv dominaţia sub forma familiei patriarhale, a gintei patriarhale. Aşa se ajunge la obiceiul
validat religios al alegerii preotului (totodată judecător) dintre bărbaţi, la obiceiul constituirii “adunării
poporului” numai din bărbaţii care purtau arme. Acestor structuri le revin sarcini importante precum
Indiferent de nume aceste formaţiuni au trăsături comune. În primul rând ele sunt nuclee politice
şi militare ale unei organizări superioare celei locale, de obşte; în ele rolul principal nu-l mai are
adunarea megieşilor sau sfatul celor buni şi bătrâni, ci cneazul sau voievodul ajutat de oamenii săi şi
sprijinit de celelalte elemente înstărite. În această perioadă are loc procesul apariţiei unui nou tip de
15
relaţii sociale, relaţii feudale. Elementul central al noilor structuri va fi feudul, marea proprietate a unui
“potentas”, care-şi revendică rolul în primul rând din serviciile sale militare.
Aceeaşi factori au asigurat agregarea formelor mai simple de până acum, au făcut ca formaţiunile
prestatale să se consolideze, să se apropie şi în cele din urmă să fuzioneze în cadrul organizării de stat,
atunci când vor fi împlinite condiţiile necesare de ordin economic, social şi politic.
1.1.5 Formarea statelor feudale româneşti
Formarea voievodatului Transilvania. Colonizările
A doua jumătate a mileniului întâi după Hristos a cunoscut, în întreaga Europă, procesul de
unificare a formaţiunilor prestatale în teritoriile care apaţinuseră Imperiului Roman, sau de configurare
statală a populaţiilor care aparţinuseră Imperiului Roman, sau de configurare statală a populaţiilor până
atunci migratoare aşezate în zonele romanizate sau înafara acestora. Firesc, uniunile de obşti, cnezatele,
voievodatele, ţările româneşti din interiorul şi din exteriorul arcului carpatic au urmat acelaşi drum, în
condiţiile dificile create prin migraţiile slavilor şi bulgarilor.
La sfârşitul secolului al IX-lea o altă populaţie s-a aşezat definitiv în Europa – ungurii
(maghiarii). Originari din Asia (regiunea munţilor Altai) ei au urmat calea altor populaţii de neam
turcic, ajungând pe la anul 889 în “Atelkuz” (ţara dintre râuri, între Nistru şi Prut)1. După ce la anul 896
susţin lupte cu românii şi slavii, pătrund în Câmpia Panonică (cândva provincia romană Pannonia), de
unde lansează expediţii de pradă în teritoriile locuite de germani. Înfrânţi de aceştia în anul 955 se
orientează spre răsărit, atacând ducatul lui Salanus (locuit de “vlahi” sau “păstorii romanilor”) aflat
între Tisa şi Dunărea mijlocie.
Spre sfârşitul secolului al X-lea ungurii au atacat voievodatul lui Glad însă fără succes, încât
individualitatea formaţiunii româneşti s-a menţinut şi după anul 1000, sub un urmaş al lui Glad, numit
Ahtum.
În anii 906-907 ungurii şi secuii, populaţie care li s-a ataşat au atacat voievodatul condus de
Menumorut. După 13 zile de luptă s-a ajuns la o soluţie de compromis, fiica lui Menumorut
căsătorindu-se cu fiul lui Arpad, conducătorul ungurilor. Voievodatul şi-a continuat existenţa.
Aceste atacuri au reprezentat o primă etapă a pătrunderii maghiare încheiată indecis, fiindcă
grupurile respective s-au retras în cea mai mare parte în Câmpia Panonică. Faptul este explicabil prin
1 Şt. Pascu, Voievodatul ...,vol. I, P. 97 ,9816
însăşi stadiul şi structura lor de păstori încă nomazi, cu organizare tribală, opusă dispersării în
colectivităţi sedentare, agricole.
O a doua etapă a început după 1001, sub conducerea regelui Ştefan I care a aderat împreună cu
supuşii săi, la catolicism. De această dată, forţei statale a regatului ungar i s-a adăugat forţa
considerabilă a Bisericii catolice, interesată să convertească populaţia autohtonă ortodoxă.
Din descrierea “Viaţa sfântului Gerard” cunoaştem unele aspecte ale confruntării dintre regele
ungar şi Ahtum. Formaţiunea acestuia era puternică din punct de vedere economic, legitimă din punct
de vedere politic (voievodul aflându-se în continuitate dinastică) având atribute statale precum dreptul
de a fixa şi încasa taxe vamale, de a purta o politică externă proprie. În lupta care a avut loc, Ahtum a
fost ucis. Teritoriul voievodatului a fost cucerit de regele ungar.
În acelaşi sens s-au desfăşurat lucrurile şi cu voievodatul condus altă dată de Gelu, acum de Gyla
cel Tânăr. În documente este numit “principat foarte întins şi foarte bogat” (“latissium et
opulentissium”), un “regnum”.
În interiorul voievodatului Transilvaniei au continuat să existe cnezate, ţări şi districte româneşti,
împreună cu comitatele înfiinţate de unguri. Pe seama populaţiei locale, în virtutea dreptului
cuceritorului (considerat în epocă prioritar în raport cu dreptul primului ocupant) căpeteniile militare
politice şi religioase ale ungurilor au primit pământuri, au format domenii. Cum raportul demografic le
era net dezavantajos regii Ungariei au iniţiat o politică de colonizări. Primii aşezaţi în acest sistem au
fost secuii, aliaţii de avangardă şi ariergardă, mai întâi în Bihor, apoi în Bazinul Târnavelor, apoi în
zona de sud-este a Carpaţilor răsăriteni. Aici ei au primit dreptul de a se organiza de sine stătător.
În pofida eforturilor statului ungar şi nobilimii maghiare de a încorpora Transilvania şi a asimila
populaţia autohtonă, acest străvechi pământ românesc şi-a păstrat individualitatea. Formaţiunile politice
româneşti n-au mai putut crea un stat, însă au rezistat în modalităţi specifice de-a lungul secolelor.
Această parte a vechii Dacii si-a păstrat caracterul românesc. Menirea de a forma state româneşti
feudale, independente, a revenit românilor din regiunile extracarpatice.
Formarea statului feudal Ţara Românească
Acumulările economice, demografice, sociale, culturale, realizate în primele secole ale celui de-al
doilea mileniu au determinat un adevărat salt pe plan politic: în locul cnezatelor şi voievodatelor de mai
înainte, cu suprafaţă redusă, cu mijloace financiare şi putere militară în consecinţă, apar formaţiuni
teritoriale însemnate care ating, în foarte scurtă vreme, hotare naturale: Carpaţii meridionali şi Dunărea
pentru Ţara Românească, Carpaţii Orientali, Dunărea, Marea Neagră şi Nistrul pentru Moldova.
17
Saltul la care ne referim nu a însemnat pur şi simplu transformarea acestor formaţiuni prestatale
în stat, ci agregarea lor prin mijloace paşnice şi poate militare după cerinţele relaţiilor politice şi
juridice pe care le presupunea noul model de organizare a societăţii – modelul feudal. Factorii care au
împins societatea spre acest pas au fost cel puţin următorii:
Creşterea demografică, care chiar în lipsa dezvoltării economice aduce totdeauna o complicare
a relaţiilor între oameni, un spor de tensiune care necesită organe şi persoane în stare să aplaneze
conflicte, să apere comunitatea cu creşterea economică. Documente din secolul XIV şi secolele
următoare atestă prezenţa a numeroase lanţuri de sate, mai ales de-a lungul râurilor. În prima jumătate a
secolului, în Ţara Românească erau între două şi trei mii de sate, la fel în Moldova.
Dezvoltarea economică în mai multe planuri : agricol, al creşterii animalelor, al meşteşugurilor.
Cercetările arheologice au evidenţiat multe aşezări unde se practicau toate ocupaţiile specifice evului
mediu. Un izvor scris, Diploma cavalerilor ioaniţi, emisă de regele Ungariei Bela al IV-lea la 2 iulie
1247, menţionează veniturile aduse de locuitorii Olteniei şi Munteniei. Unele foloase şi venituri urmau
să se împartă între rege şi cavaleri, altele urmau să revină acestora din urmă.
Într-un mare număr de aşezări au fost descoperite cuptoare de redus minereul de fier, a fost
atestată folosirea războiului de ţesut orizontal, utilizarea forţei hidraulice, producerea ceramicii
smălţuite generalizarea roţii olarului cu turaţie rapidă.
Consolidarea clasei feudale. Documentele îi numesc “majores terrae” (mai marii pământului)
în Ţara Românească sau “potentes illarum partium” (puternicii acelor părţi) în Moldova. Ei sunt
fruntaşii satelor, cnezi, juzi, voievozi care deţin pământuri, turme de animale, case, acareturi. Fiind
proprietari pe mari averi, ei sunt interesaţi în reglementarea politică şi juridică a stării de fapt,
contribuind efectiv la constituirea statului.
Afirmarea politică a unor cnezate şi voievodate formate prin reunirea mai multor uniuni de
obşti. Diploma cavalerilor ioaniţi menţiona, la mijlocul secolului XIII, următoarele formaţiuni: Ţara
Severinului, Ţara lui Litovoi, Ţara lui Seneslau, cnezatul lui Ioan, cnezatul lui Vâlc (Farcaş). Prin
dimensiuni, puterea economică şi rolul jucat, ele au acţionat ca forţe prestatale, opuse regatului
Ungariei.
Conjunctura internaţională favorabilă a fost un alt factor de propulsie în direcţia constituirii
statului, căci dificultăţile cu care s-a confruntat regatul ungar la începutul secolului XIV, coroborate cu
amintirea marilor pierderi suferite în vremea invaziei tătare au creat, în regiunile extracarpatice,
condiţii prielnice operei de organizare statală.
18
Odată realizate aceste premize, mai era nevoie să apară o personalitate polarizatoare, în stare să
adune în jurul său forţele risipite, să le organizeze şi coordoneze. El nu putea fi decât un voievod, un
conducător militar şi politic al uneia dintre formaţiunile prestatale puternice. Primul a fost Litovoi,
voievod în Valea Jiului şi Ţara Haţegului care se opune cu o forţă armată proprie regelui ungar în
perioada 1272-1277. După dispariţia sa Ţara Haţegului a fost ocupată de unguri.
A doua încercare este învăluită în legendă; a avut loc la 1290 când Negru Vodă, voievod de
dincolo de munţi, din Făgăraş, a “descălecat” în ţinutul condus mai înainte de Seneslau, la Câmpulung
şi Curtea de Argeş. Se pare că, cu acest prilej, neamul Basarabilor şi alţi boieri “de peste Olt” i s-au
închinat.
A treia încercare, pe la începutul secolului XIV a fost reuşită, căci se făcuseră paşi decisivi pe
acest drum. Dacă până în acest moment iniţiativa au avut-o forţele politice din dreapta Oltului, de acum
iniţiativa a trecut în mâinile forţelor din stânga Oltului, a voievozilor de la Argeş. Cum acţiunea lor era
îndreptată împotriva regilor Ungariei (care insistau asupra pretenţiilor lor de suzeranitate) li s-au
alăturat şi românii din Făgăraş. Nu este exclus ca primul pas să-l fi făcut Tichomir, tatăl lui Basarab
(filium Tochomery). Conjunctura era propice căci regatul Ungariei se afla în criză după moartea lui
Andrei al II-lea până în 1308 când se instaurează dinastia de Anjou. Probabil la 1310 Basarab a reuşit
să-şi impună domnia şi să fie recunoscut de alţi cnezi şi voievozi. La 1317 Carol Robert a recunoscut
aluziv titlul lui Basarab. În 1324 un document din cancelaria ungară îl numeşte pe Basarab drept
“voievodul nostru transalpin”. Exprimarea indică cu destulă claritate faptul că Basarab era socotit
stăpân peste teritoriul extracarpatic din sud. O astfel de poziţie nu se putea obţine decât prin unificarea
formaţiunilor prestatale existente. Cuvintele “voievodul nostru” arată că între cei doi exista o relaţie de
tip senior – vasal.
În septembrie 1330 o oaste ungară condusă de regele Carol Robert d’Anjou a pătruns în Ţara
Românească pe la Severin cu scopul de a-l înlocui pe Basarab. Domnul român a încercat să evite
războiul oferind suma de 7000 de mărci de argint. Regele nu a luat în considerare propunerea,
continuând marşul spre Curtea de Argeş. Tactica adoptată de Basarab (hărţuiri, ambuscade, pustiirea
teritoriului) l-a determinat pe Carol Robert să renunţe şi să se retragă spre Transilvania pe alt drum. De
această dată, domnul român a preluat iniţiativa; defileul muntos pe unde urma să se retragă oastea
ungară a fost pregătit corespunzător. Izvorul istoric Chronicum Pictum Vindobonense a relatat cu
amănunte lupta (care a durat 4 zile între 9-12 noiembrie 1330) care s-a transformat într-un dezastru
pentru oastea ungară.
19
Formarea statului feudal Moldova
În spaţiul geografic cuprins între Carpaţii răsăriteni, Bug şi Nistru evoluţia neamului românesc a
cunoscut (până la anul 1241) noi progrese de ordin economic, social şi politic concretizate în creşterea
demografică şi consolidarea formaţiunilor prestatale de genul ţărilor, voievodatelor, câmpulungurilor,
cobâlelor. Documente externe le menţionează ca aparţinând volohilor, vlahilor, blachilor, adică
românilor1.
După 1241 starea politică şi economică a românilor a fost marcată de invazia tătară, apoi de
aşezarea lor în regiunea de la nordul Mării Negre, Crimeea şi teritoriile din jur. Faptul că tătarii erau
atunci o populaţie de crescători de animale într-un stadiu inferior de dezvoltare a pus o pecete puternică
asupra raporturilor lor cu populaţia autohtonă. Puternici din punct de vedere militar, tătarii au impus
românilor plata unor tributuri apăsătoare în principal în produse agricole. Cel mai grav efect a constat
însă în lipsa de securitate a producţiei şi comerţului, încât dezvoltarea generală a regiunii a fost frânată.
Totuşi formaţiunile româneşti au continuat să-şi afirme identitatea aşa cum o demonstrează
cercetările arheologice şi izvoarele scrise. La anul 1247 un călugăr franciscan, călător prin aceste
ţinuturi, menţiona că a întâlnit doi “duci” (dux) numiţi “Roman” şi “Olaha” ale căror stăpâniri se aflau
pe drumul de întoarcere de la Hanul tătarilor.
Între 1307-1308 exista o ţară a românilor în partea de nord a Moldovei, aşa cum rezultă din
episodul relatat în “Cronica ritmată a lui Ottokar de Styria”; pe la 1326 fiinţa un voievodat românesc în
nordul Moldovei, după cum lasă să se înţeleagă cronica polonă a lui Ian Dlugosz şi tot atunci se
formase un centru de voievodat la Suceava, aşa cum arată cercetările arheologice. În acest context,
ilustrat prin prezenţa indiscutabilă a românilor, a avut loc în anul 1324 o primă campanie ungară
împotriva tătarilor.
Primul conducător al mărcii a fost Dragoş, voievod român din Maramureş. El poate fi socotit
întemeietor al statului Moldovei şi al dinastiei, căci după moarte, în 1355, i-a luat locul fiul său Sas;
după 4 ani a urmat fiul acestuia Balc.
În anul 1359 voievodul Bogdan, însoţit de oştenii săi a trecut în Moldova, Balc fiind alungat de
locuitori. Regele ungur i-a oferit acestuia moşiile confiscate de la Bogdan, iniţiind totodată expediţii în
Moldova pentru a-şi restaura stăpânirea. Toate încercările sale au eşuat. Prin donaţia făcută lui Balc,
regele recunoştea imposibilitatea restabilirii situaţiei anterioare.
Din acest moment statul feudal Moldova este nu numai întemeiat, ci şi independent, o forţă de
sine stătătoare în această parte a lumii.
1 N.Iorga, Studii asupra evului mediu românesc, Ed. Şt. şi Enc., 1984, p. 8620
1.1.6 Organizarea de stat a Transilvaniei în epoca Voievodatului
Structura socială, politică şi administrativă; voievodatul; instituţiile centrale
Structura politică şi administrativă a Transilvaniei în evul mediu s-a constituit şi a evoluat, în
bună măsură, în raport cu viaţa economică, cu ierarhia socială, cu poziţia acestui teritoriu faţă de statele
vecine1.
Principala ramură a economiei a fost agricultura, la fel ca în celelalte două ţări româneşti, dar,
spre deosebire de acestea, aici meşteşugurile, comerţul şi viaţa urbană au avut un loc mult mai
important. Îndeosebi oraşele locuite de saşi, Sibiu, Braşov, Bistriţa, Sighişoara, Mediaş s-au constituit
ca centre de producţie meşteşugărească în stare de alimenteze cu unelte, arme, produse specifice nu
numai Transilvania ca atare, ci şi celelalte două ţări româneşti.
Ierarhia socială s-a cristalizat în Transilvania înainte de sosirea primelor grupuri de unguri, în
secolul al X-lea. În documentele cancelariei maghiare sunt menţionaţi cnezi, voievozi şi juzi; ei erau
grupaţi în marea nobilime şi mica nobilime. Odată cu pătrunderea ungară, capii militari ai cuceritorilor
au primit privilegii din partea regatului ungar intrând în conflict cu nobilii români (boierii) atât pe plan
economic – pentru stăpânirea pământurilor – cât şi pe plan confesional – unii fiind catolici, alţii
ortodocşi. Beneficiind de sprijinul aparatului de stat regal, nobilii unguri au acţionat pentru anihilarea
marii nobilimi româneşti. Dacă în Dieta din anul 1291 nobilii români sunt menţionaţi alături de nobilii
maghiari, la fel în Dieta din anul 1355, după aceea ei nu mai apar. În anul 1366 regele Ladislau a
condiţionat recunoaşterea calităţii de nobil de apartenenţa persoanei respective la catolicism. Din
motive economice şi sociale, mulţi nobili români au acceptat condiţia.
Marea nobilime maghiară, în cvasimajoritate era formată din baroni şi conţi (numiţi şi magnaţi
sau nemeşi) posesori de mari domenii, castele, curţi fortificate. Unii beneficiau de imunităţi, ca şi
mănăstirile catolice. Instituţia imunităţii consta în dreptul nobilului de a exercita pe domeniul său
prerogativele administrative, fiscale şi judiciare ale statului, putând interzice reprezentanţilor statului
intrarea pe domenii; totodată ţăranii dependenţi de pe domeniul respectiv erau scutiţi de dări şi alte
obligaţii către stat. În schimb nobilul respectiv trebuia să fie credincios regelui în virtutea dreptului
acestuia de “dominium eminens” (de stăpân superior al întregului teritoriu al ţării), sub forma relaţiei
de suzeranitate – vasalitate.
1 R. Manolescu, Comerţul Ţării Româneşti şi Moldovei cu Braşovul, Bucureşti, 196521
Tot din rândurile marii nobilimi făceau parte şi marii prelaţi ai Bisericii catolice – nobilimea
ecleziastică.
Mica nobilime era formată din acei nobili care având putere economică şi titluri inferioare, se
aflau în dependenţă de marii nobili. Intrau în această categorie acele persoane care fuseseră înnobilate
de regii Ungariei pentru fapte de arme, servicii militare, precum şi comandanţii secuilor şi voievozii
români conducători de ţări, cnezii români conducători de uniuni de obşti săteşti. Şi ei exercitau unele
prerogative ale statului pe pământul lor1.
Cnezii se clasificau în două categorii: cnezii obişnuiţi (“communis kenezis”) şi cnezii confirmaţi
de rege, aceştia din urmă având dreptul cnezial ereditar.Toţi nobilii beneficiau de anumite privilegii în
raport cu celelalte stări sociale. Felul şi cuantumul lor erau diferite de la o regiune la alta.
Categoria socială a ţăranilor liberi era formată din stăpâni de pământ, membrii ai obştilor săteşti.
Se confundau adesea cu cnezii. Ei nu aveau obligaţii decât către stat şi Biserică.
Polarizarea socială s-a accentuat şi în rândurile populaţiilor colonizate precum secuii. Aceştia s-
au diferenţiat în pături deosebite: fruntaşii (seniores, primores), călăreţii (primipli) şi poporul de rând
(pixidarii). Saşii aşezaţi mai ales în oraşe şi cetăţi organizate după dreptul saxon în “Universitatis
saxorum” au evitat în mare măsură diferenţierea adâncă între fruntaşi şi cei de rând. Ţăranii saşi având
pământuri în scaunele săseşti şi-au păstrat libertatea, dar cei aflători în comitate au căzut în iobăgie ca
şi ţăranii români sau maghiari dealtfel.
Din punct de vedere documentar, voievodatul, ca formă de organizare politică-administrativă a
Transilvaniei a cuprins perioada (1176-1541). Numirea unui Leustachius (Eustatie) Leustachius
woywoda Transilvanie atestă prestigiul pe care-l avea atunci instituţia autohtonă românească, a
voievodatului, care de altfel îşi continuă evoluţia istorică şi sub formă locală, alături de ţări şi cnezate.
În exercitarea atribuţiilor sale voievodul se sprijinea pe un aparat administrativ-politic format din
vicevoievod (numit de el însuşi), notarul voievodal (şef al cancelariei), judele curţii voievodale şi
comiţii comitatelor.
Practic, voievodul uza de următoarele prerogative:
a) dreptul de a comanda armata recrutată în voievodat;
b) dreptul de a convoca şi conduce lucrările congregaţiilor generale;
c) dreptul de a reprezenta regele Ungariei şi a administra averile din voievodat ale acestuia
(reţinând 1/3 din venituri);
d) drepturi jurisdicţionale.
1 I.A.Pop, Mărturii documentare privind adunările cneziale ca instituţii româneşti din Transilvania în veacurile XIV-XV, Revista de istorie ,34, 1981, 11, 2098
22
Instituţiile centrale configurate înafara autorităţii directe a voievodului au fost: 1) adunarea generală
a nobililor; 2) congregaţiile generale.
Prima instituţie este amintită mai întâi la anul 1288; era organizată similar cu Dieta Ungariei.
Membrii ei se întruneau periodic, dar şi la nevoie, având îndeosebi atribuţii judecătoreşti. Exprima
interesele nobilimii maghiare, ale stărilor superioare ale celorlalte naţiuni inclusiv ale românilor după
cum arată documente din 1291 şi 1355 menţionate mai sus. Politica antiromânească legiferată prin
diplomele regale din 1366 a dus la diminuarea rândurilor nobilimii româneşti şi apoi la eliminarea
românilor din această instituţie încă la începutul secolului al XIV-lea.
A doua instituţie din care românii nu mai fac parte, a căpătat formă plenară după încheierea
alianţei celor trei naţiuni în Unio Trium Nationum (unguri, saşi, secui) la 1437, din instituţiile mai
vechi ale adunărilor obşteşti, având mai ales atribuţii economice, administrative, judiciare.
Adunările reprezentanţilor naţiunilor privilegiate purtau titlul de Dieta Congregatio generalis,
trium partium. Între altele această structură aviza acele acte legislative ale Dietei Ungariei care puteau
fi aplicate în Transilvania. Uneori aceste adunări se întruneau separat pe naţiuni: secuii la Odorhei, saşii
la Sibiu dar numai cei care locuiau în scaunele sau districtele respective.
Un exemplu de act legislativ adoptat de congregaţiile generale este hotărârea din 1514 prin care
rusticii (ţăranii dependenţi) au fost aduşi la veşnică aservire, fără dreptul de strămutare.
Dregătorii nu erau plătiţi cu lefuri pentru seviciile lor, ci primeau danii de sate, pământuri, venituri în
natură sau încasau o parte din dările pe care le executau.
Atributele Sfatului domnesc au fost de natură politică, judiciară, financiară, bisericească şi militară.
Atributele politice se pot clasifica în: atribuţii politice interne şi atribuţii politice externe.
Membrii Sfatului informau pe Domn asupra evoluţiilor constatate în rândurile boierimii, ale orăşenimii,
ale populaţiei în general; îşi exprimau părerea asupra relaţiilor cu alte state, asupra tratatelor propuse;
dacă Domnul contracta un angajament de vasalitate faţă de un suzeran străin, membrii Sfatului îl
însoţeau şi îndeplineau şi ei ritualul respectiv.29
Atribuţiile judiciare constau în consilierea Domnului asupra modului cum acesta împărţea
dreptatea, căci Sfatul domnesc nu era organ judiciar. Domnul era interesat să colaboreze cu Sfatul său
în această activitate căci nu putea cunoaşte toate normele aplicabile în fiecare speţă şi pentru că decizia
sa era astfel cofirmată de un organe de stat pluripersonal. Legea Ţării chiar prevedea că judecata
Domnului trebuie să se facă împreună cu boierii Divanului. Decizia luată sau învoiala părţilor era
înscrisă în zapise semnate de Domn sau de membrii Sfatului.
Atribuţiile bisericeşti era relativ extinse, căci Sfatul era consultat de Domn în toate problemele
importante precum alegerea mitropolitului, a episcopilor, caterisirea ierarhiilor, înfiinţarea eparhiilor,
mutarea unei mitropolii sau episcopii la o nouă reşedinţă, numirea egumenilor mănăstirilor importante.
Un alt organ reprezentativ specific societăţii fuedale a fost Marea Adunare a Ţării – similară
“adunărilor de Stări” din mai multe state europene. În documente era numită “sobor”, “sfat de obşte”,
“adunare obştească”, “adunare a toată ţara”. Compoziţia ei nu era atât de cuprinzătoare pe cât o arată
numele, căci nu participau ţăranii dependenţi, nici ţăranii liberi lipsiţi de semnificativă avere, uneori
nici orăşenii. Se adunau Domnul, Sfatul domnesc, boierii de toate categoriile, clerul.
Originea instituţiei este veche, de factură internă – de la adunările obştilor - şi de factură
externă – de la modelul bizantin. Formele sub care a existat au fost diferite. Din punct de vedere
teritorial se disting adunări generale (la nivelul ţării) sau regionale; din punct de vedere al compoziţiei
au fost adunări lărgite (la care participau toţi boierii mari şi mici, mazilii, slujitorii, negustorii) şi
adunări restrânse la marea boierime, Domn şi Sfatul domnesc; din punct de vedere juridic unele au avut
caracter deliberativ, de ale căror hotărâri Domnul urma să ţină seama, altele au avut caracter
consultativ.În formă deplină sau restrânsă Adunările Ţării au constituit cea mai reprezentativă şi mai
largă formă de exprimare a voinţei locuitorilor. Din această constatare nu rezultă însă vreun spor de
autoritate în raport cu celelalte instituţii ale statului, deoarece suveranitatea revenea în întregime
Domnului. Dealtfel numai Domnul hotăra convocarea lor, componenţa, locul şi data. Numai el era în
măsură să aprecieze dacă şi cum urma a fi aduse la îndeplinire hotărârile luate.
1.1.8 Oraganizarea de stat a principatului Transilvaniei în sec. XIV-XIX
Principatul – constituire, organizare şi funcţionare
30
Secolul al XVI-lea a marcat, îndeosebi în Europa centrală şi occidentală, un val de schimbări de
însemnătate fundamentală pentru istoria societăţii feudale. A continuat şirul marilor descoperiri
geografice, a început formarea imperiilor coloniale, s-a răspândit fenomenul cultural al Renaşterii, a
fost iniţiată Reforma religioasă.Cauzele principale ale acestor evoluţii s-au aflat în acumulările de
bunuri, experienţă, în sporirea şi diversificarea producţiei agricole, în amplificarea producţiei
meşteşugăreşti, în modificarea fluxurilor comerţului internaţional, pe fondul perimării raporturilor şi
mentalităţilor feudale. Este secolul unor remarcabile descoperiri ale geniului uman, care survin ca efect
firesc al depăşirii monopolului cultural exercitat de Biserică secole la rând. Anii următori au cunoscut
primele frământări ale unui amplu proces de redeşteptare naţională, în forme pe cât de diverse, pe atât
de specifice.Pe plan politic internaţional s-au făcut vizibile semne ale constituirii unui nou raport de
forţe, îndeosebi în Europa de est şi sud-est. A început afirmarea ca mare putere în expansiune a
Imperiului Habsburgic1. În secolul XVII, Imperiul Otoman a atins apogeul extinderii sale prin
campania din 1683 împotriva Vienei. Un alt mare imperiu expansionist, Rusia s-a impus din acelaşi
secol odată cu domnia ţarului Petru I.
Voievodatul Transilvaniei a fost confruntat la începutul secolului XVI cu o serie de evenimente
care i-au impus schimbări instituţionale importante. În anul 1521 Belgradul, considerat cetate-cheie a
înaintării otomane spre centrul Europei a fost cucerit de armatele sultanului Soliman al II-lea
Legislatorul. Ca urmare, atacurile otomane asupra Transilvaniei şi Ungariei s-au intensificat. În anul
1526, la Mohacs, pe cursul mijlociu al Dunării, a avut loc o luptă hotărâtoare între armata regelui ungar
şi armatele sultanului. Armata voievodatului Transilvaniei (care în astfel de împrejurări forma aripa
stângă a armatei regale, având drapel propriu şi comandă separată) nu a participat.
Victoria otomană şi dispariţia în luptă a regelui Ungariei au deschis drum turcilor spre nord şi
nord-vest, în condiţiile instaurării anarhiei şi confruntărilor interne în regat. Ioan Zapolya, voievodul
Transilvaniei a fost desemnat ca rege, dar pretenţii la tron a ridicat şi Ferdinand de Austria, fratele
împăratului Carol Quintul. În 1529 în Transilvania a fost convocată Dieta numită de la Grind care a
hotărât să nu recunoască autoritatea împăratului de la Viena. După o serie de lupte între cele două
tabere formate şi sprijinite de habsburgi şi de turci, în 1541 partea ocupată de turci din Ungaria a
devenit paşalâc cu capitala la Buda, partea estică a Ungariei a fost acaparată de habsburgi. Astfel
Ungaria ca stat a dispărut de pe harta Europei pentru mai bine de 300 de ani. Transilvania, locuită în
majoritate de români, a împărtăşit soarta celorlalte două ţări româneşti – Ţara Românească şi Moldova,
1 I.Moga, Politica economică austriacă şi comerţul Transilvaniei în veacul al XVIII-lea,Scrieri istorice 1926-1946, Cluj, 1973; C.Daicoviciu şi olectiv, Istoria Transilvaniei, Bucureşti, 1960
31
rămânând autonomă sub suzeranitate otomană. Despărţirea de Ungaria a survenit nu numai ca urmare a
înfrângerii de la Mohacs, ci şi datorită structurii sale deosebite, exprimate în autonomia sa şi în
tendinţele manifestate repetat în această direcţie.
Forma de organizare a Transilvaniei în noile condiţii a fost Principatul un “regnum”, stat de sine
stătător, aflat sub suzeranitate otomană. Dieta întrunită în anul 1543 a întărit dreptul acordat de sultan
de a-şi alege “orice principe ar voi’. În schimbul plăţii unui tribut de 10.000 florini (ridicat apoi la
15.000), Sultanul a reafirmat acest drept printr-un act din 1566, rezervându-şi capacitatea de
confirmare. Totuşi dreptul de alegere al Dietei a fost adesea încălat.
Statutul Principatului Transilvaniei pe plan internaţional a fost stabilit prin tratatul încheiat în
anul 1566 între principele Ioan Sigismund şi Înalta Poartă: era recunoscut drept stat sub protecţia
Imperiului Otoman, având administraţie şi armată proprie, dreptul de a încheia tratate şi de a avea
însemne heraldice, Principele putea întreţine relaţii diplomatice cu alte state, a declara război şi încheia
pace; funcţionarii otomani nu se puteau amesteca în afacerile interne ale Principatului.
Principalele instituţii ale organizării de stat la nivel central au fost: Principele, Consiliul intim şi
Dieta.Principele ales de Dietă, confirmat de sultan (care îi trimitea însemnele domniei: steagul,
sceptrul, o sabie, o pălărie împodobită cu pene şi un cal echipat), avea preorgative foarte largi
asemănătoare celor ale Domnilor Ţării Româneşti şi Moldovei:
-era comandantul oştirii;
-era şef al administraţiei statului;
-numea funcţionarii publici;
-conferea titlurile nobiliare;
-convoca Dieta;
-avea dreptul de iniţiativă legislativă, de a confirma sau respinge hotărârile acesteia;
-exercita dreptul de dominium eminens;
-era judecător suprem, judecăţile făcându-se în numele său atât în materie civilă, cât şi penală
avea dreptul de a graţia sau de a comuta pedepsele.
Comparând prerogativele Principelui de după 1541 cu cele ale Voievodului de până la această
dată se observă un spor important de atribuţii ale Principelui. Faptul acesta se explică prin poziţia
diferită ocupată de statul suzeran în noile condiţii. Cât timp a fost vasală regatului Ungariei situat în 32
imediata apropiere, Transilvania s-a aflat sub un control rigid, limitându-i-se capacitatea de manifestare
în nume propriu; din momentul dispariţiei statului ungar forţele interne şi-au putut aroga prerogative
mai largi cu atât mai mult cu cât, prin aşezarea geografică în raport cu Imperiul Otoman, Transilvania
avea un statut de teritoriu aflat la marginea sferei de influenţă a Imperiului.
Compoziţia Dietei reflecta raportul de forţe social-economice din Principat după încheierea
pactului celor trei naţiuni privilegiate şi a celor patru religii recepte reprezentate prin nobilimea
maghiară, patriciatul săsesc şi nobilimea secuiască. Singura modificare intervenită în interiorul acestui
raport de forţe comparativ cu secolul anterior a fost de ordin religios. Ca urmare a extinderii Reformei
religioase, cea mai mare parte a nobilimii maghiare catolice a trecut la forma calvină a
protestantismului (Biserica reformată), o altă parte a rămas catolică, o a treia parte a aderat la forma
unitariană (Biserica unitariană). Totodată saşii au aderat în totalitate la lutheranism (Biserica
evanghelică), iar secuii au rămas în majoritate catolici. Acum există deci trei naţiuni privilegiate şi
patru religii recepte, românii şi biserica lor ortodoxă fiind consideraţi în continuare toleraţi, neadmişi în
stat.Din Dietă făceau parte reprezentanţi ai marii nobilimi, ai nobilimii secuieşti şi patriciatului săsesc,
ai celor patru confesiuni recunoscute, reprezentanţi personali ai Principelui (numiţi regalişti),
funcţionari superiori de stat, reprezentanţii cetăţilor, judecători provinciali. Comitatele trimiteau câte 3
reprezentanţi (comitele şi alţi doi reprezentanţi), scaunele săseşti şi secuieşti câte doi reprezentanţi,
oraşele şi marile târguri câte un reprezentant. În total, cei aproximativ 150 de membrii se adunau,
convocaţi fiind de Principe, la Alba-Iulia sau alt oraş unde se afla curtea Principelui în acel moment,
pentru a dezbate şi a hotărâ în problemele importante ale Principatului.
Organizarea administrativ-teritorială a rămas la fel ca şi în vremea voievodatului, la fel
organizarea armatei. Introducerea armelor de foc a condus la creşterea însemnătăţii formaţiunilor
militare constante din soldaţi plătiţi; totuşi nobilii au în continuare obligaţia de a se prezenta la Principe
în caz de război cu ostaşii echipaţi şi instruiţi de el, în număr proporţional cu iobagii pe care îi avea. La
fel îşi păstrează obligaţiile secuii, saşii. Oastea Principelui se consolidează pe măsura creşterii
disponibilităţilor lui financiare.
Instaurarea dominaţiei habsburgice
Un moment excepţional în istoria Principatului Transilvaniei, a Ţării Româneşti şi a Moldovei
l-a reprezentat unirea celor trei ţări sub Mihai Viteazul la 1600, expresie a caracterului unitar al
33
teritoriului locuit din vechime de români. Condiţiile interne nu erau încă pe deplin constituite pentru
formarea unui stat unitar românesc iar Puterile străine aflătoare în imediata vecinătate s-au opus
cursului istoriei. Totuşi, la numai câţiva ani după uciderea marelui Domn al Unirii eforturile pentru
unitate au luat din nou forme concrete sub domnia Principelui Gabriel Bethlen care a încercat să creeze
un regat al Daciei însă de confesiune protestantă. Principele Gheorghe Rackoczi I a continuat politica
dusă de înaintaşul său formând un sistem de tratate cu domnii Matei Basarab şi Vasile Lupu în anii
1636-1638-1640, confirmat şi sub următorul principe Gheorghe Rackoczi al II-lea.
Începând din a doua jumătate a secolului al XVII-lea, ţările române se află în zona de contact a
patru Puteri: Imperiul Otoman, Imperiul Habsburgic, Polonia şi Imperiul Rus. Un dinamism deosebit în
politica sa externă a arătat Imperiul Habsburgic interesat să se extindă spre sud şi sud-est în dauna
Imperiului Otoman. Momentul de plecare în această politică l-a reprezentat asedierea de către turci a
Vienei în anul 1683. Victoria obţinută atunci, cu sprijinul domnilor Ţării Româneşti (Şeraban
Canatcuzino), al Moldovei (Gh. Duca), al Poloniei (Sabiecki) a fost urmată de altele la
1685,1687,1688. Îndeosebi bătălia de la Mohacs din 1687 a deschis Habsburgilor drumul spre
Transilvania.
Din punct de vedere diplomatic dar şi militar problema expansiunii în Transilvania se punea în
cu totul alţi termeni decât în teritoriile fostului regat al Ungariei transformate în paşalâc otoman. În
calitatea sa de posesor al teritoriilor din vestul fostului regat, împăratul habsburg era, conform dreptului
medieval succesor al regelui Ungariei; în această postură el avea dreptul să anexeze Imperiului său
acele părţi ale fostului regat pe care le elibera de sub turci; Transilvania însă avusese dintotdeauna
autonomie faţă de regele Ungariei, deci drepturile de succesiune ale împăratului nu erau opozabile
decât cu condiţia confirmării de către subiectul în cauză - recte Principele şi Dieta Transilvaniei. Ori în
funcţiile cheie în structura de stat le aveau nobilii maghiari de confesiune protestantă, opuşi
Habsburgilor – catolici. Mulţi nobili maghiari dar şi reprezentanţi ai saşilor şi secuilor, considerau că
interesele lor erau mai bine satisfăcute sub suzeranitate otomană decât habsburgică.
Primul act diplomatic prin care habsburgii şi-au constituit drepturi de dominaţie asupra
Transilvaniei a fost tratatul (numit hallerian după numele autorului, Haller) semnat la Viena la 26 iunie
1686, fiind recunoscută în schimb domnia ereditară a lui Mhail Apafi. În 1687 sub presiuni politice şi
militare s-a semnat la Blaj, un alt tratat, prin care 12 oraşe şi cetăţi urmau să primească, pentru iernat şi
întreţinere, garnizoane austriece.
34
În 1686 generalul austriac Anton Caraffa a obţinut, de la delegaţii stărilor nobiliare o declaraţie
prin care Principatul renunţa la suzeranitatea otomană şi accepta protecţia Imperiului Habsburgic.
În decembrie 1691 împăratul Leopold a semnat diploma care-i poartă numele şi care de acum
încolo a ţinut loc de act fundamental de organizare internă. În cele 18 puncte sunt detaliate relaţiile
Principatului cu Imperiul, sunt afirmate principiile guvernării.
Conducătorul statului (guvernatorul) şi locţiitorul lui urma să fie ales de Dietă din rândurile
nobililor indiferent religia, trebuind însă a fi confirmat de împărat. La fel cancelarul, consilierii intimi,
comiţii, căpitanii secuilor. Toţi urmau a primii “stipendii”, anual, din visteria imperială. Comandantul
oastei ţării urma să fie indigen, dar comandantul armatei imperiale urma să fie austriac.
Dijmele nobilimii erau lăsate în posesiunea ei; comerţul era declarat liber sub rezerva observării
prerogativelor şi privilegiilor nobilimii. S-a fixat, pentru Principat, o contribuţie financiară de 112-500
florini renani de aur anual pe timp de pace şi 400.000 pe timp de război.Nobilimea a obţinut astfel
recunoaşterea stării de fapt cu excluderea românilor de la exercitarea drepturilor politice.
Structura instituţională nu a rămas totuşi în forma avută în 1691. Deşi Diploma leopoldină
prevăzuse funcţionarea unui Consiliu intim pe lângă guvernator (compus din 12 persoane), după numai
doi ani, în 1693 el s-a transformat într-un organ executiv (alcătuit din preşedintele Dietei, comandantul
suprem al trupelor, şeful cancelariei, şeful tezaurului şi cei 12 consilieri intimi) numit gubernium cu
sediul la Sibiu. Pus sub ocrotirea şi sub conducerea guvernatorului imperial, guberniul urma să rezolve
În secolul al XVI-lea turcii au cucerit partea de sud-vest şi vest a Banatului şi au constituit
paşalâcul de Timişoara. În 1618 au ocupat cetăţile Lugoj şi Caransebeş apoi o parte mare din comitatul
Bihor cu Oradea, formând pasalâcul de Oradea.Important pentru relaţiile sociale şi juridice stabilite în
paşalâcul de Timişoara este faptul că , în momentul ocupării Banatului nobilii stăpâni de moşii au
părăsit teritoriul şi au plecat în Transilvania, deoarece pământul trecea sub stăpânirea sultanului iar
turcii nu recunoşteau titlurile şi privilegiile nobiliare. Activitatea economică a regresat, iar obligaţiile
ţăranilor au fost mărite pentru că spahii turci şi-au constituit rezerve senioriale, obligându-i pe ţărani să
le facă zile de clacă. Tot ei plăteau dările cuvenite paşei şi pe cele cuvenite sultanului. Dincolo de
cumulul de dări, faptul că acestea erau stabilite arbitrar a îngreunat mult situaţia ţărănimii.
Între anii 1716-1718 s-a desfăşurat razboiul austro-turc, încheiat cu pacea de la Passarowitz din
1718. Consecinţa decăderii Imperiului Otoman şi ascensiunii Imperiului Habsburgic a fost că prin
pacea menţionată Austria a obţinut Banatul, Belgradul, Oltenia, şi o porţiune din Bosnia. Dacă Oltenia 35
a fost apoi cedată Porţii Otomane prin pacea de la Belgrad din 1739, Banatul Timişoarei a rămas în
stăpânire austriacă.Iniţial în teritoriu s-a numit o administraţie militară dar în 1751 Maria Tereza a decis
constituirea administraţiei civile.În 1768 s-a hotărât înfiinţarea unui regiment românesc de graniţă care
să apere linia de la Orşova la Caransebeş. Ca şi în Transilvania şi aici s-au creat condiţii pentru
creşterea rândurilor ţărănimii libere româneşti, pentru constituirea de instituţii sociale, cultural,
religioase, pentru amplificarea mişcării naţionale româneşti. Este sugestivă deviza înscrisă pe steagul
regimentului de la Năsăud:”Virtus romana rediviva”.Prevalându-se de faptul că în cursul războiului
ruso-turc din 1768-1774 Imperiul Habsburgic sprijinise pe turci împotriva ruşilor, guvernul austriac a
cerut Porţii Otomane, drept recompensă, să admită o rectificare de frontieră în nordul Moldovei,
pretextând nevoia stabilirii unei legături directe cu Galiţia, ocupată încă din secolul al XVII-lea.
Profitând de slăbirea celor două rivale Imperiul Habsburgic a concentrat forţe militare şi după
retragerea armatei ruse din Moldova a ocupat ţinuturile Cernăuţi, Câmpulung şi Suceava.
Ulterior Curtea de la Viena a folosit intimidarea, corupţia şi alte mijloace pentru a obţine
recunoaşterea diplomatică a faptului împlinit. În aprilie 1775, printr-o convenţie încheiată la
Constantinopol, Poarta Otomană a consimţit la cedarea teritoriului rupt din nordul Moldovei,
substituindu-se fără a avea dreptul, autorităţilor Moldovei şi încălcând statutul de autonomie. Rusia,
deşi solicitată de domnul Moldovei să intervină, nu a schiţat nici măcar un gest.La delimitarea noii
frontiere, în urma tranzacţiilor care au avut loc la Palamutka în 1776, habsburgii au mai răpit încă 46 de
sate româneşti, înafara, celor prevăzute prin convenţia austro-turcă din 1775. Apelul domnului
Moldovei, ca la trasarea frontierei cel puţin oraşul Suceava, vechea capitală să rămână Moldovei, a fost
respins. A trecut astfel sub stăpânire străină o vastă suprafaţă de pământ românesc care aparţinuse
Moldovei şi unde se aflau şi ctitoriile Domnilor Moldovei, inclusiv Putna cu mormântul lui Ştefan cel
Mare.
1.1.9 Organizarea de stat în Ţara Românească şi Moldova în perioada 1821- 1859
Însemnătatea istorică şi juridică a revoluţiei din anul 1821
Revoluţia din anul 1821, ca eveniment de legătură între două perioade istorice, a dat expresie
tuturor acumulărilor anterioare; ea a dat contur şi a definit după expresia lui Nicolae Bălcescu,
obiectivele acelei “june partide naţionale, care continuându-i şi dezvoltându-i programul îşi propune a
realiza întru tot dorinţele şi trebuinţele poporului, surpând ciocoismul şi fanariotismul şi înălţând
românismul la putere”. Tot N. Bălcescu aprecia că, „revoluţia de la 1821 a fost prologul revoluţiei de la
1848”.
36
Îngrădirea treptată a monopolului turcesc după pacea de la Kuciuk-Kainargi din 1774 a stimulat
producţia pentru piaţă. Creşterea populaţiei urbane şi frecvenţa războaielor austro-ruso-turce, care au
menţinut pe teritoriul ţării noastre armate numeroase, au creat pentru producţia agricolă debuşee destul
de largi pentru a motiva interesul stăpânilor de moşii1. Contactul cu ofiţerii străini le-a trezit gustul
pentru modă şi pentru obiceiurile europene apusene. Pentru a-şi procura banii necesari unei vieţi de lux
ei se străduiesc să scoată cât mai mare folos din exploatările lor.Prin dezvoltarea relaţiilor comerciale
prin intensificarea şi mai buna organizare a muncii, prin folosirea monopolurilor băneşti, prin
extinderea arendăşiei, prin cumpărarea venitului ocnelor şi vămilor, prin cămătărie şi corupţie s-au
constituit capitaluri însemnate.
Aceste tendinţe prefigurau adânci schimbări de structură, pe care revoluţia din 1821 avea să le
accentueze. În memorii adresate cabinetelor imperiale din Petersburg şi Viena, mari boieri au propus
proiecte de reformă constituţională. Ei au cerut ca cetăţile de la Turnu, Giurgiu şi Brăila să fie restituite,
talvegul Dunării să devină hotar între Imperiul otoman şi teritoriul românesc iar sarcinile către Poartă
să fie reduse la cuantumul stabilit în capitulaţii în secolul al XVII-lea. Autorii altui memoriu din
preajma declanşării revoluţiei reclamau libertatea comerţului, dreptul de a deschide “fabrici de orice fel
de meşteşug”, de a explora şi prelucra fără nici o restricţie materiile prime ale ţării. Ei cer ca negustorii
şi meşteşugarii străini care se vor aşeza în ţară să fie supuşi legilor ţării.
Politica fiscală excesivă a statului nemulţumea pe toată lumea: negustorii se plângeau că vămile,
diferitele taxe asupra circulaţiei mărfurilor, licenţele de export, vândute de Domnie chiar şi pentru
mărfurile lăsate libere de Poartă, absorbeau cea mai mare parte a câştigurilor.Tăranii dependenţi se
plîngeau de agravarea obligaţiilor. Numărul zilelor de clacă pentru ţăranii cu învoială care în secolul
precedent era de 3-6, convertibile în bani, se majorase la 12, iar obligaţiile în bani se transformaseră în
zile de clacă. Drepturile de folosinţă asupra pădurilor, păşunilor şi iazurilor fuseseră limitate.
Revoluţia de la 1821 a solidarizat toate clasele şi categoriile societăţii româneşti. Tudor
Vladimirescu a fost conducătorul primei revoluţii democratice din istoria poporului român şi în acelaşi
timp un erou al luptei pentru neatârnarea ţării. El a urmărit modificarea radicală a statutului Ţării
Româneşti prin desprinderea treptată de sub suzeranitatea şi protecţia Imperiului Otoman şi Rus2.
Resursele irosite prin sistemul fanariot au rămas de acum în ţară şi au putut fi folosite pentru
modernizarea instituţiilor româneşti. Libertatea comerţului şi dreptul de a avea în proprietate
1 V.Georgescu, Ideile politice şi iluminismul în Principatele Române, Bucureşti, 19722 Documente privind Unirea Principatelor, I. Documente interne (1854-1857), Bucureşti ,1961; I.Vântu, G.G. Florescu, Unirea Principatelor în lumina acetelor fundamentale şi constituţionale, Bucureşti ,1965
37
manufacturi, fabrici şi mine, redobândirea cetăţilor de la Dunăre transformate de turci în raiale,
stabilirea graniţei dintre Principate şi Imperiul Otoman pe talvegul Dunării au fost realizate în 1829
prin tratatul de la Adrianopol, coform cererilor formulate în 1821 şi 1822 şi sub înrâurirea revoluţiei lui
Tudor.
Regulamentele Organice – formarea instituţiilor dreptului modern
Actul osăbit pentru principaturile Moldova şi Ţara Românească din Tratat a acordat ţărilor române
autonomia administrativă, Domnii – numiţi pe viaţă – având dreptul de a rezolva liber problemele
interne în colaborare cu Divanul; locuitorii urmau să se bucure de deplina libertate a comerţului pentru
toate produsele pământului şi industriei lor; cetăţile Turnu, Giurgiu şi Brăila s-au restituit Principatelor;
până la plata despăgubirilor de război Principatele urmau să se afle sub administraţie rusească; în acest
timp Rusia urma să elaboreze regulamente administrative.
Administraţia rusească a durat din 1828 până în 1834 sub conducerea generalului Pavel Kisseleff care a
devenit şi preşedinte plenipotenţiar al Divanurilor Moldovei şi Ţării Româneşti.Primele măsuri au
constat în desfiinţarea scutelnicilor şi posluşnicilor (era vorba de 40.000 familii care până acum
fuseseră scutite de contribuţii), efectuarea unui recensământ general al populaţiei, organizarea armatei,
separarea justiţiei de administraţie. Cea mai importantă măsură a constat în elaborarea Regulamentelor
Organice (30 martie 1830).Acestea au fost primele legi fundamentale de organizare a ţărilor române
după modelul constituţiilor elaborate în Occidentul Europei, întemeiate pe principiul separaţiei
puterilor în stat. Din păcate nu a fost preluat şi principiul drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Domnul avea următoarele drepturi:
-dreptul de iniţiativă legislativă (în exclusivitate);
-dreptul de a dizolva Adunarea obştească în anumite condiţii;
-dreptul de a aproba sau respinge legile votate de Adunarea obştească;
-dreptul de a numi şi revoca pe dregători;
-dreptul de a comanda armata naţională reconstituită;
-dreptul de a prezida sedinţele Divanului domnesc;
-dreptul de a confirma hotărârile judecătoreşti rămase definitive;
-dreptul de a acorda titluri de nobleţe şi a le revoca după aprecierea sa.
38
Comparativ cu perioadele anterioare se constată o restrângere semnificativă a prerogativelor
Domnului. Astfel, el nu mai avea dreptul de a judeca, cămara sa era separată de visteria ţării; el nu mai
exercita dreptul de a fixa impozitele, de a controla veniturile şi cheltuielile.
Adunarea obştească împărţea cu Domnul dreptul de legiferare. Era formată din 42 membrii în Ţara
Românească şi 35 membrii în Moldova, aleşi pe 5 ani. Componenţa în Ţara Românească era
urmatoarea: mitropolitul (ca preşedinte de drept), 3 episcopi, 20 boieri de clasă I, 18 boieri din judeţe.
Ea lucra în sesiuni ordinare convocate de Domn. Adunarea vota bugetul de venituri şi cheltuieli al
statului, controla executarea bugetului, stabilea lista civilă a Domnului şi prezenta acestuia, precum şi
Curţilor suzerană şi protectoare angarale (memorii), în care expunea starea ţării.
Conducerea administraţiei statului revenea Sfatului administrativ format din 3 miniştrii: de
interne, de finanţe şi marele postelnic. Acest organ elabora şi proiectele de legi supuse apoi Adunării
obşteşti.Prin Regulamentele Organice au fost înfiinţate ministerele care au activat alături de
revoluţionare1.Congresul al IX-lea a discutat şi clarificat probleme de cea mai mare însemnătate
teoretică şi practică pentru accelerarea procesului de dezvoltare generală a României.Congresul a
stabilit măsuri privind perfecţionarea întregului organism social-economic, dezvoltarea cu prioritate
a producţiei mijloacelor de producţie,odată cu creşterea şi perfecţionarea continuă a producţiei
bunurilor de consum, lărgirea bazei de materii prime a industriei prin atragerea în circuitul
economic de noi resurse, îmbunătăţirea continuă a repartizării forţelor de producţie pe teritoriul
ţării,dezvoltarea intensivă a agriculturii, creşterea rolului ştiinţei şi culturii în întreaga viaţă
socială.Aceste orientări şi-au găsit materializarea în directivele planului cincinal (1966-1976),în
celelalte documente adoptate de Congres.
Congresul al IX-lea a hotărât înfiinţarea funcţiei de secretar general al Comitetului Central
al Partidului Comunist Român,în locul celei de prim-secretar al Comitetului Central al Partidului
Comunist Român.În înalta funcţie de secretar general a fost ales, în unanimitate tovarăşul Nicolae
Ceauşescu.În şedinţa din 9 decembrie 1967 Marea Adunare Nţională a hotărât,prin votul unanim al
deputaţilor ca secretarul general al partidului, tovarăşul Nicolae Ceauşescu,să fie ales în înalta
funcţie de preşedinte al Consiliului de Stat al Republicii Socialiste România.
În februarie 1968 a fost adoptată legea privind organizarea administrativ-teritorială a
României,prin care se desfiinţau raioanele şi regiunile şi se constituiau 39 de judeţe la care se
adaugă municipiul Bucureşti,Capitala ţării, unităţi complexe din punct de vedere economic şi
social-cultural,asigurându-se astfel o mai mare descentralizare şi o legătură directă între conducerea
centrală şi unităţile adiministrative locale.
O preocupare statornică a conducerii partidului a constituit-o întărirea legalităţii socialiste,
aşezarea şi funcţionarea întregului mecanism social pe temelia legii.Plenara Comitetului Central al
Partidului Comunist Român din aprilie 1968 a analizat greşelile şi abuzurile comise în trecut şi a
stabilit răspunderea ce revenea lui Gheorghe Gheorghiu-Dej în reprimarea unor activişti de
partid.Plenara a hotărât reabilitarea celor ce au suferit de pe urma ilegalităţilor, a stabilit măsuri
pentru respectarea şi întărirea legilor statului, astfel încât asemenea fenomene reprobabile să nu se
mai repete.Partidul Comunist Român a luat măsuri concrete pentru aplicarea consecventă a
centralismului democratic, respectarea strictă a democraţiei interne în viaţa partidului,statornicia
principiului muncii colective la toate nivelurile activităţii şi vieţii partidului, de la organizaţii de
bază până la organele Comitetului Central. Pentru întărirea principiului muncii colective, a
democraţiei socialiste, în aprilie 1968 s-a decis înfiinţarea comitetelor şi consiliilor oamenilor
1 Nicolae Ceauşescu,Cuvinte la Plenara Comitetului Central al Partidului Comunist Român şi a activului central de partid,24 iulie 1985,Buc.Ed. Politică,1985,p.11-12
75
muncii,ca principal for de decizie în cadrul întreprinderilor şi instituţiilor.Pe baza legii din 1969 în
conducerea ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei de stat au fost incluşi
reprezentanţi ai sindicatelor,cooperativelor de producţie şi Uniunii Tineretului Comunist, ceea ce a
contribuit la mai buna cunoaştere a opiniei oamenilor muncii, a celor care-şi desfăşoară activitatea
în sfera direct productivă,în unităţile de bază întreprinderi şi instituţii.
După congresul al X-lea a luat fiinţă Consiliul Culturii şi Educaţiei Socialiste(septembrie
1917)1,aflat sub conducerea nemijlocită a C.C. al P.C.R şi a Consiliului de Miniştri având ca sarcină
înfăptuirea politicii partidului şi statului în domeniul culturii şi educaţiei socialiste,conducerea şi
îndrumarea întregii activităţi cultural-educative.Pe linia perfecţionării activităţii partidului şi
statului, a integrării lor în viaţa socială se înscrie organizarea activităţii de control la toate nivelele şi
în toate compartimentele societăţii.În decembrie 1972 s-a creat Consiliul Central de Control
Muncitoresc al Activităţii Economice şi sociale,cu consilii la nivelul judeţelor şi municipiului
Bucureşti, al întreprinderilor agricole de stat şi de mecanizare a agriculturii, al altor instituţii
economice, precum şi al institutelor de proiectări.Potrivit orientărilor Conferinţei Naţionale a fost
perfecţionată activitatea Marii Adunări Naţionale, îndeosebi a funcţiei sale de control asupra
Consiliului de Stat,guvernului, Procuraturii şi Tribunalului Suprem.
Un moment de cea mai mare importanţă în istoria patriei noastre îl reprezintă instituirea
funcţiei de Preşedinte al Republicii Socialiste România.Iniţiativa a aparţinut Plenarei Comitetului
Central al Partidului Comunist Român din 25-26 martie 1974, care a hotărât să supună dezbateri
Marii Adunări Naţionale instituirea funcţiei de Preşedinte al Republicii Socialiste România şi
alegerea în această înaltă demnitate pe secretarul general al partidului, tovarăşul Nicolae Ceauşescu.
Preşedintele Republicii îndeplineşte următoarele atribuţii principale (art.75): prezidează
Consiliul de Stat;prezidează şedinţele Consiliului de Miniştri atunci când apare necesar membrii
Tribunalului Suprem;numeşte şi revocă pe preşedintele Tribunalului Suprem şi pe procurorul
general atunci când Marea Adunare Naţională nu este întrunită în plenul său; acordă gradele de
general, amiral şi mareşal;conferă decoraţiile şi titlurile de onoare;acordă dreptul de azil;stabileşte
rangurile diplomatice, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai Republicii Socialiste
România.
O expresie a adâncirii democraţiei socialiste,a perfecţionării funcţiilor statului este
Congresul consiliilor populare şi constituirea , în 1976, a Camerei Legislative a Consiliilor
Populare. În acelaşi an s-a ţinut primul Congres al educaţiei politice şi culturii socialiste,în cadrul
căruia tovarăşul Nicolae Ceauşescu referindu-se la schimbările intrvenite în structura statului a
1 „Buletinul oficial”,nr.108 din 21 septembrie 1917
76
declarat-„Principala caracteristică a acestor schimbări constă în democratizarea organelor de
stat,exprimată în primul rând în creşterea rolului Marii Adunări Nţionale, al consiliilor populare, în
crearea unor organisme colective centrale.
Dezvoltarea democraţiei socialiste-alături de succesele obţinute în propăşirea economiei şi
culturii, în ridicarea nivelului de trai, în întărirea independenţei şi suvetanităţii fiecărei ţări socialiste
reprezintă una din căile principale de asigurare a superiorităţii istorice a socialismului asupra
capitalismului.În anii socialismului în România s-a realizat o lărgire şi accentuare a omogenizării
bazei puterii, devenind astfel posibilă îndeplinirea viziunii lui K.Marx potrivit căreia ca urmare a
revoluţiei va avea loc „transformarea statului dintr-un organ situat deasupra societăţii într-unul
subordonat ei".Cucerirea puterii politice constituie un factor foarte important, dar reprezintă numai
o etapă în lupta pentru înfăptuirea idealurilor de dreptate şi echitate socială, pentru victoria
socialismului şi comunismului.Procesul revoluţionar va continua şi în societatea comunistă-practic,
el nu se va încheia niciodată.În această concepţie,revoluţia socialistă din România, începută odată
cu cucerirea puterii,a deschis perioada procesului revoluţionar neîntrerupt, ce se desfăşoară în mai
multe etape:constituirea socialismului în toate domeniile vieţii sociale;trecerea la programul de
făurire a societăţii socialiste multilateral dezvoltate, structurat la rândul său pe parcursul a câteva
etape, ultima având ca obiectiv încheierea acestui proces până în anul 2000, realizându-se ondiţiile
trecerii la comunism; etapa construcţiei comunismului în România.
Activitatea fiecareia din cele trei puteri în stat – legislativa, executiva si judecatoreasca –
este înfaptuita de organe proprii – legislative, executive si judecatoresti. Daca puterea legislativa se
exercita prin Parlament si Presedintele României, iar puterea judecatoreasca se înfaptuieste de
instantele (organele) judecatoresti, organizate în sistem – judecatorii, tribunale, curti de apel, Înalta
Curte de Casatie si Justitie – puterea executiva (administrativa) se exercita de Presedinte, Guvern,
ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si organe ale administratiei
publice locale, la nivelul judetelor si municipiului Bucuresti, municipiilor, oraselor si comunelor.
În sistemul constituţional actual,administraţia publică se realizează prin două categorii de
organe,respectiv:prin organe de natură statală (cei doi şefi ai executivului,ministerele,prefectul,
serviciile descentralizate etc.) şi organe ale administraţiei publice autonome locale (consiliul
local,judeţean şi primarul).Conceptul de organ al administraţiei publice reprezintă o categorie de
organ public sau de organ autorizat de un organ public,prin care se realizează activităţi din sfera
administraţiei publice, prin executarea legii şi prestarea de servicii publice în limitele legii.
Ceea ce este comun în tratarea acestui subiect pentru ştiinţa administraţiei este faptul că „se
analizează în mod tradiţional, într-o diviziune separată orgnizarea administraţiei publice”.
77
Teorii despre organizarea statului,modele de organizare,mai mult sau mai puţin ideale,mai
mult sau mai puţin realizabile,au apărut odată cu statul şi s-au cristalizat la marile spirite ale
antichităţii. Platon,în „Republica”, a făcut o grandioasă sinteză a concepţiilor exprimate pe vremea
sa,aşezând la baza statului un principiu etic,potrivit căruia nu de bunurile externe depinde în ultimă
instanţă fericirea şi trăinica statului,ci de sentimentul de dreptate şi virtute sădită în sufletul
cetăţeanului.1
După Aristotel statul este o asociaţie care are de scop realizarea unui bine de ordin moral,a
celui mai mare bine:fericirea omenească.Constatăm că ambii filozofi sunt tributari concepţiei de
contopire a moralei cu politica.În tot cazul,antichitatea a exprimat, prin spiritele sale ilustre,
concepţii care, prin prospeţimea lor, sunt de o perpetuă aplicabilitate.
Faţă de tendinţa care se manifestă în zilele noastre,de a implanta anumite structuri, principii,
reglementări, dinafară, fără a se judeca dacă, într-adevăr,specificul naţional permite acest lucru, pe
motivul integrării în anumite structuri, am releva, spre pildă,teza lui Aristotel după care diferenţa
dintre constituţii se naşte din diferenţa însăşi a fenomenelor sociale,si deci este o greşeală a se
voi să se aplice pentru toate statele acelaşi fel de constituţie.Ceea ce rămâne unul din cele mai mari
merite ale acestui filozof antic este formularea,pentru prima dată, a teoriei celor trei puteri din stat,
legislativă, executivă şi judecătorească, în sensul că statul nu poate fi condus decât dacă aceste
puteri sunt separate, nefiind niciodată întrunite în aceeaşi mână, căci aceasta caracterizează tocmai
guvernele tiranice.
Mai toate lucrările de ştiinţa administraţiei îl reţin pe Quintilian pentru formularea celor şapte
Dintre aceste principii, specifice administraţiei publice ministeriale sunt:principiul ierarhiei
şi principiul deconcentrării serviciilor publice, astfel că ne vom limita să stăruim doar asupra
acestora.
Principiul ierarhiei este expresia raporturilor ierarhice existente în activitatea pentru
organizarea executării şi executarea legii realizată de structurile componente ale sistemului
administraţiei publice ministeriale,activitatea structurilor inferioare fiind subordonată activităţii
structurilor ierarhice superioare, aflate într-o poziţie supraordonată.
Astfel, potrivit prevederilor art. 116 alin.(1)din Constituţia revizuită şi republicată şi ale art.
35 alin.(1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea Guvernului.
De asemenea,în afara organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale pe care
Constituţia le denumeşte autorităţi administrativ autonome, toate celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale pot înfiinţa şi funcţiona, potrivit art. 116 alin.(2) din Constituţia
revizuită şi republicată şi art 11 lit. A) şi art. 42 din Legea nr.90/2001, numai în subordinea
Guvernului sau a ministerelor, activitatea lor fiind subordonată activităţii acestoea din urmă.
Din acest principiu decurge un alt principiu specific administraţiei publice ministeriale şi
anume acela al unităţii administraţiilor ministeriale1.Deşi împărţirea sarcinilor pe diferite ministere
şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale are drept consecinţă fragmentarea
1 Al.Negoiţă,op.cit.,1977,p.70
84
activităţii,subordonarea acetora faţă de Guvern asigură unitatea activităţii şi structurilor sistemului
administraţiei publice ministeriale.
Celălalt principiu specific activităţii administraţiei publice ministeriale este cel al
deconcentrării în interioru a activităţii serviciilor publice centrale ale administraţiei ministeriale.
Sarcinile administraţiei publice au fost definite în literatura de specialitate ca fiind
îndatoririle ce revin sistemului administraţiei publice privind realizarea valorilor, stabilite de
puterea politică,precum şi transpunerea lor în realitate în cadrul sistemului social global.
Din acest punct de vedere administraţia publică ministerială reprezintă expresia repartizării
sarcinilor administraţiei publice pe principiul diviziunii muncii, fiecare minister sau alt organ de
specialitate al administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, având de realizat sarcini în
raport cu specificul activităţii sale, din domeniul sau ramura vieţii sociale în care funcţionează.În
raport de conţinutul administraţiei publice ca activitate, sarcinile administraţiei ministeriale ca şi
ale administraţiei publice în general, se împart în sarcini de conducere şi organizare şi
respectiv,sarcini de prestaţie,după natura dispozitivă sau prestatoare a activităţii de organizare a
executării şi de executare în concret a legii.
Ceea ce este specific administraţiei publice ministeriale este proporţia sarcinilor de
conducere şi organizare şi respectiv, a sarcinilor de prestaţie între structurile centrale şi cele
deconcentrate ale administraţiei ministeriale.
Ministerele îndeplinesc sarcinile de conducere şi organizare,pe baza şi în condiţiile legii, în
domeniul de activitate al fiecărui minister, în raport cu specificul său.În unele domenii,conducerea
şi organizarea se fac printr-o amplă activitate de control şi îndrumare a unităţilor
subordonate,precum în cazul Ministerului Apărării Naţionale, Ministerul Administraţiei şi
Internelor ş.a.În alte domenii,sarcinile de conducere şi organizare sunt mai generale,precum în cazul
ministerelor din domeniile economice, ori al educaţiei, unde se aplică principiile autonomiei
funcţionale.
Noţiunea de sistem al administraţiei publice ministeriale
În literatura de specialitate1 s-a arătat că prin termenul de „administraţie ministerială” se
desemnează organele centrale de specialitate care sunt subordonate direct Guvernului, indiferent
dacă au sau nu denumirea de ministere, iar titularul acestora face parte, de drept, în baza
1 A.Iorgovan,op.cit.,2001,vol.1,p.434
85
Constituţiei,din Guvern,dar există şi organe denumite comitet,consiliu,agenţie,departament,al căror
titular,ca regulă,nu face parte din Guvern.
Din această definiţie rezultă că Guvernul este în afara sistemului administraţiei publice
ministeriale,pe care îl conduce fără a face parte din el, precum şi că, în afara ministerelor, în
administraţia ministerială se includ doar acele organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale care sunt subordonate direct Guvernului.
Potrivit prevederilor art. 102 alin.(1) din Constituţia revizuită şi republictă,Guvernul,potrivit
programului său de guvernare acceptat de Parlament,asigură realizarea politicii interne şi externe a
ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice, iar potrivit art. 1 alin.(1) din Legea
nr.90/2001 privind organizarea Guvernului României şi a ministerelor,Guvernul este autoritatea
publică a puterii executive, care funcţionează pe baza votului de încredere acordat de Parlament şi
care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a
administraţiei publice.
Deci, Guvernul este un organ care acţionează puterea executivă a statului, dar este şi un
organ al administraţiei publice reprezentând vârful sistemului administraţiei publice, fiind în acelaşi
timp şi capul sistemului administraţiei publice ministeriale, pe care o subordonează.Din acest motiv,
administraţia publică ministerială poate fi denumită şi cu sintagma administraţia publică
guvernamentală.
Prin sistem al administraţiei publice ministeriale vom înţelege un ansamblu de organe de
specialitate ale administraţiei publice, care sunt înfiinţate şi funcţionează în subordinea directă sau
indirectă a Guvernului, în scopul realizării sarcinilor specifice domeniilor şi ramurilor de activitate
ale acestora,stabilite prin programul de guvernare aprobat de puterea politică prin organul
competent, Parlamentul.
Componentele sistemului administraţiei publice ministeriale
În sistemul administraţiei publice ministeriale sau guvernamentale,va intra,în primul rând,
Guvernul care, ca organ al administraţiei publice, este capul administraţiei ministeriale,pe care o
suordonează direct sau indirect.
În al doilea rând, din sistemul administraţiei ministeriale fac parte ministerele,adică acele
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care poartă această denumire şi sunt
conduse de persoane care fac parte din Guvern.În al treilea rând, din sistemul administraţiei
ministeriale fac parte organe de specialitate care chiar dacă nu sunt denumite ministere, sunt
86
conduse de persoane care fac parte din Guvern,precum Autoritatea Naţională de Control, înfiinţată
prin OUG nr. 64/2003, care funcţionează ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale1,
fiind condusă de un minister delegat pe lângă primul ministru pentru coordonarea autorităţilor de
control2.În al patrulea rând, din sistemul administraţiei publice ministeriale fac parte organe se
specialitate ale administraţiei publice centrale care sunt înfiinţate, potrivit art. 102 alin.(1) din
Constituţia revizuită şi republicată şi art.11 lit.o) din Legea nr. 90/2001, în subordinea Guvernului,
care poartă diverse denumiri:agenţie, autoritate, oficiu, comisie, administraţie, secretariat, institut,
consiliu etc.
În al cincilea rând, în sistemul administraţiei publice ministeriale, trebuie incluse serviciile
exteriaore ale ministerelor, denumite de Constituţia revizuită şi republicată ca fiind servicii publice
deconcentrate.Aceste organe ale administraţiei publice chiar dacă îşi desfăşoară activitatea în
teritoriu,în unităţile administrativ-teritoriale, ele nu fac parte din administraţia publică locală din
mai multe considerente.Rolul acestor servicii deconcentrate este de a asigura realizarea sarcinilor pe
care ministerul,căruia îi sunt subordonate, le are în unităţile administrativ-teritoriale în care sunt
organizate.Deci, aceste servicii nu realizează sarcini ale administraţiei publice locale, ci sarcini ale
administraţiei publice ministeriale.
Conducătorii serviciilor publice deconcentrate în teritoriu sunt numiţi şi eliberaţi din funcţie
de către miniştri,cu avizul consultativ al reprezentantului Guvernului în teritoriu,fără consultarea
organelor administraţiei publice locale.
De asemenea,bugetele serviciilor publice deconcentrate,mijloacele materiale,resursele
financiare sunt asigurate de către ministerele în subordinea cărora funcţionează.Totodată, înfiinţarea
sdau desfiinţarea, atribuţiilor, structura organizatorică,funcţiile de conducere, numărul şi încadrarea
personalului se aprobă prin ordin al ministrului în subordinea căruia aceste servicii publice
deconcentrate îşi desfăşoară activitatea.
Organizarea şi funcţionarea sistemului administraţiei publice ministeriale
Guvernul
Constituţiile comuniste ale României au definit Guvernul,respectiv Consiliul de Miniştri, ca
fiind organul suprem executiv şi administrativ al ţării (Constituţia din 1948), organul suprem
1 HG nr.745/2003 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Control,publicată în M.Of.,P.I,nr. 496/9.07.20032 H.G. nr. 16/2003 a Parlamentului României,pentru modificarea structurii şi competenţa Guvernului,publicată în M.Of.,P.I,nr.436/19.06.2003
87
executiv şi de dispoziţie al puterii de stat (Constituţia din 1952), sau organul suprem al
administraţiei de stat (Constituţia din 1965),în timp ce Constituţia din 1923 se limitase să arate în
art.92 rolul Guvernului, prevăzând că exercită puterea executivă în numele Regelui, iar Constituţia
din 1938,art.65,prezenta doar structura acestuia, statuând că puterea executivă era exercitată de
miniştri în numele Regelui.
Potrivit Constituţiei din 1991,Guvernul are,în primul rând un rol politic concepând
programul său de guvernare şi fixând liniile de forţă ale politicii interne şi externe pe durata
mandatului pe care îl solicită Parlamentul, precum şi asigurând ralizarea politicii interne şi externe,
potrivit programului de guvernare care a fost acceptat de Parlament prin acordarea votului de
încredere.
Prin aceasta Guvernul este, în primul rând, o instituţie politică, fiind emanaţia partidului sau
coaliţiei de partide care a format majoritatea parlamentară şi şi-a asumat formarea sa. Rolul politic
al Guvernului decurge, pe de o parte din originea sa parlamentară,fiind o expresie a intereselor
politice ale majorităţiiparlamentareşi, pe de altă parte, din subordonarea acţiunilor sale, programului
său de guvernare acceptat de Parlament.
88
Programul de guvernare reprezintă un act politic care aparţine Guvernului,în privinţa
căruia îşi asumă obligaţia exclusivă de realizare, precum şi responsabilitatea exclusivă,acceptarea
programului de către Parlament având doar seminificaţia susţinerii politice pentru realizarea
obiectivelor acestuia pe durata mandatului acordat.În al doilea rând,Guvernul are rol
administrativ, exercitând conducerea generală a administraţiei publice potrivit programului său de
guvernare acceptat de Parlament.Guvernul, este nu numai o instituţie politică, ci şi o instituţie
administrativă care reprezintă vârful sistemului administraţiei publice faţă de care exercită o
conducere generală, fiind totodată capul administraţiei ministeriale, pe care o subordonează
direct sau indirect.
Formarea Guvernului sau procedura de învestitură,reglementată de art.103 şi de art.85
alin. (1) din Constituţia din 1991,revizuită şi republicată, se desfăşoară în patru faze succesive,în
care actorii politici principali sunt Preşedintele României, candidatul pentru funcţia de prim-
ministru şi Parlamentul:
-prima fază este acea în care Preşedintele României procedează la consultarea partidului care are
majoritatea absolută în Parlament ori dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor
reprezentate în Parlament, în legătură cu propunerile pentru funcţia de prim-ministru;
-în faza următoare, în urma consultărilor din faza precedentă, Preşedintele României va desemna
un candidat la funcţia de prim-ministru;
-în faza a treia candidatul la funcţia de prim-ministru,într-un interval de zece zile de la desemnare
va întocmi/definitiva lista Guvernului şi programul său de guvernare;
-în faza următoare,în cadrul aceluiaşi termen de zece zile de la desemnare,candidatul pentru
funcţia de prim-ministru va cere votul de încredere al Parlamentului asupra programului său de
guvernare şi întregii liste Guvernului;
-în faza a cincea,programul şi lista Guvernului sunt dezbătute în şedinţa comună,de Camera
Deputaţilor şi Senat, care acordă încrederea cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor,
adoptând o hotărâre comună în acest sens;
-în ultima fază,Preşedintele României,pe baza votului de încredere acordat de Parlament,numeşte
Guvernul emiţând un decret în acest sens.
Din punct de vedere al lucrării de faţă,abordată din perspectiva dreptului administrativ dar
şi al ştiinţei administraţiei,prezintă importanţă faptul că prin hotărârea Camerei Deputaţilor şi
Senatului,în şedinţa comună,programul prezentat de candidatul pentru funcţia de prim-ministru
devine programul de guvernare al Guvernului respectiv, în care sunt stabilite direcţiile principale
89
de acţiune privind realizarea politicii interne şi externe a ţării,precum şi sarcinile acestuia privind
conducerea generală a administraţiei publice.
De asemenea,prezintă importanţă şi faptul că prin aceeaşi hotărâre de acordare a încrederii
se aprobă componenţa Guvernului şi structura acestuia în ceea ce priveştenumărul ministerelor,
precum şi a domeniilor de activitate în care acestea vor funcţiona.Implicit, Parlamentul stabileşte
prin hotărârea de acordare a încrederii, care sunt domeniile de activitate ale căror servicii publice
nu este necesar să fie conduse de miniştri sau de miniştri delegaţi.Aceeaşi importanţă o prezintă
şi decretul prin care Preşedintele, în baza hotărârii prin care Parlamentul şi-a acordat încrederea,
numeşte Guvernul în componenţa propusă de candidatul pentru funcţia de prim-ministru şi
acceptată de Parlament.
Limita maximă a mandatului Guvernului este dată de durata mandatului Parlamentului
care i-a acordat votul de încredere, acceptându-i lista şi programul de guvernare propuse de
candidatul la funţia de prim-ministru.
Astfel,potrivit prevederilor art.110 alin.(1) din Constituţia din 1991,revizuită şi republicată,
Guvernul îşi exercitămandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale, ceea ce nu
coincide cu constatarea rezultatelor alegerilor şi atribuirea mandatelor, ci cu validarea mandatelor
deputaţilor şi senatorilor de fiecare cameră în parte, moment în care se consideră că Parlamentul
poate funcţiona din punct de vedere constituţional şi regulamentar.
În mod excepţional,durata maximă a mandatului unui Guvern poate coincide şi cu data demiterii
sale, care potrivit prevederilor art.110 alin.(2) din Constituţie survine la data retragerii de către
Parlament a încrederii acordate ca urmare a adoptării unei moţiuni de cenzură, cu votul
majorităţii deputaţilor şi senatorilor sau atunci când primul-ministru se află în imposibilitatea de
a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile ori şi-a pierdut calitatea de membru al Guvernului.
Legea nr. 90/2001,care este mai bine sistematizată în raport cu Legea nr.37/1990,
consacrată Secţiunea a 6-a funcţionării Guvernului, dezvoltând principiile constituţionale
referitoare la desfăşurarea activităţii Guvernului.Fiind organ cu structură colegială, Guvernul îşi
realizează activitatea funcţionând în şedinţe, care sunt convocate şi conduse de primul-ministru,
săptămânal sau ori de câte ori este nevoie.În cadrul şedinţelor Guvernului se dezbat probleme ale
politicii interne şi externe a ţării, precum şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei
publice,adoptându-se măsurile corespunzătoare.În situaţiile în care se dezbat probleme de interes
naţional privind politica externă,apărarea ţării,asigurarea ordinii publice,Preşedintele României
poate decide să participe la şedinţele Guvernului,dar poate participa şi în alte situaţii,fiind invitat
de către primul-ministru.La şedinţele Guvernului pot participa, în calitate de invitaţi, conducători
90
ai unor organe de specialiate din suordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor organe
administrative autonome, precum şi orice alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la
solicitarea primului-ministru.Potrivit art.7 alin.(1) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor,cvorumul necesar pentru şedinţele
Guvernului este format din majoritatea membrilor săi, iar hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin
consensul celor prezenţi iar în lipsa consensului decide primul-ministru.Potrivit art. 147 din
Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor,ministrul este ajutat de unul sau mai mulţi secretari de stat,numai în ceea ce priveşte
activitatea de conducere a ministerului, or, participarea la şedinţele Guvernului nu reprezintă o
asemenea activitate.Conform art.51 din aceeaşi lege,în cazul în care ministrul,din diferite motive,
nu îşi poate exercita atribuţiile curente,va desemna secretarul care va exercita aceste atribuţii ,
înştiinţându-l pe primul-ministru depre aceasta, dar acest text trebuie interpretatin continuarea
art.47 şi coroborat cu art. 53 care enumeră atribuţiile miniştrilor,între care nu se regăseşte şi
participarea la şedinţele Guvernului, care este o activitate legată inseparabil de calitatea de mebru
al Guvernului.Apreciem că, în situaţiile în care ministrul,din diferite motive, nu poate participa la
o şedinţă a Guvernului, el poate desemna pe unul din secretarii de stat să asiste la şedinţă pentru a
transmite punctul de vedere al ministrului şi, pentru a-l informa pe acesta după şedinţă, în
legătură cu măsurile dispuse dfe Guvern cu privire la problemele vizând ministerul respectiv.În
nici un caz,într-o astfel de situaţie,secretarul de stat nu-şi va putea exprima votul în locul
ministrului şi, cu atât mai puţin, nu va putea contrasemna actele adoptate de Guvern şi semnate
de primul-ministru.1
În activitatea sa Guvernul se manifestă prin acte politice (programul de
guvernare,asumarea răspunderii,declaraţii politice etc.) şi prin acte juridice.Pentru realizarea
sarcinilor şi îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul adoptă, pe baza şi în executarea legii,acte
normative de reglementare a relaţiilor sociale din diverse domenii de activitate, precum şi acte
administrative cu caracter normativ prin care organizează executarea legii şi acte cu caracter
individual,prin care aplică în mod direct dispoziţiile legale la diferite cazuri concrete.
Hotărârile sunt adoptate de Guvern pentru organizarea executării legilor, în cazul
hotărârilor cu caracter individual.Hotărârile Guvernului sunt adoptate atunci când legea prevede
în mod expres acet lucru, în vederea aplicării sale fiind nevoie de normesuplimentare, ori când
Guvernul apreciază că acest lucru este necesar în vederea organizării executării în concret a
1 O simplă răsfoire a colecţiei Monitorului Oficial al României,Partea I,ne va oferi dimensiunea acestei practici guvernametale,indiferent de guvernele care s-au succedat după 1990
91
legii.Prin hotărâre, Guvernul va realiza astfel o reglementare secundară a relaţiilor sociale, faţă de
reglementarea primară facută de lege.De asemenea, hotărârile adoptate vor constitui actul esenţial
prin care Guvernul îşi va realiza rolul adiministrativ de a exercita conducerea generală a
administraţiei publice.
Ordonanţele sunt adoptate de guvern în temeiul prevederilor art.115 din Constituţie, astfel
cum a fost modificat şi completat prin Legea de revizuire, fie în baza unei legi speciale de
abilitare, fie în situaţii extraordinare a căror reglemenatre nu comportă sub nici o formă
amânarea.Potrivit prevederilor constituţionale Guvernul va putea adopta ordonanţe în domenii
care fac obiectul de reglemenatre al legilor organice şi nu va putea adopta ordonanţe de urgenţă
în domeniul legilor constituţionale sau prin care să fie afectat regimul instituţiilor fundamentale
ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale sau
care să vizeze măsuride trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică.
Ministerele
Începuturile organizării şi funcţionării departamentelor ministeriale sunt anterioare
instituţiei Guvernului,Regulamentele organice (din Ţara Românească în 1831 şi din Moldova în
1832) conţinând reglementări care au transformat unele ranguri boiereşti în funcţii de
miniştri1.Astfel,marele vornic din lăuntru avea atribuţii în domeniile problemelor
interne,agricultură,lucrări publice,învâţământ,sănătate şi asistenţă socială;marele vistiernic se
ocupa de problemele privind finanţele ţării,industria şi comerţul;marele logofăt al credinţei se
ocupa de problemele cultelor; marele spătar răspundea de problemele oştirii; secretarul statului
era şeful cancelariei domneşti etc.
Unirea Moldovei cu Ţara Românească a însemnat, totodată, începutul organizării şi
funcţionării Guvernului şi a ministerelor în sensul modern al acestora, chiar dacă în perioada 24
ianuarie 1859-11 decembrie 1861 la Iaşi şi Bucureşti au funcţionat guverne separate numite de
acelaşi Domn.Primul Guvern unitar a avut în subordine 8 ministere:Ministerul de Interne,
Ministerul Afacerilor Străine, Ministerul de Finanţe, Ministerul Justiţiei, Ministerul Lucrărilor
Publice, Ministerul Cultelor, Ministerul de Război şi Ministerul Controlului.Perioada care a
urmat până la adoptarea primei legi privind organizarea ministerelor2, în anul 1929,a cunoscut
unele modificări în ceea ce priveşte numărul şi structura ministerelor: în anul 1865 în locul
1 M.Preda, Autorităţile administraţiei publice ,ed. a II-a,Ed. Lumina Lex,Bucureşti,2002,p.149 2 Legea nr.163/1929 pentru organizarea ministerelor,publicată in M.Of.,P.I nr. 169/2.08.1929
92
Ministerului Controlului fiind înfiinţată Curtea de Conturi1, au fost înfiinţate unele ministere
noi,iar altele s-au divizat ori s-au contopit.
Legea nr.163/1929 pentru organizarea ministerelor a stabilit la 10 numărul ministerelor
din România de după Marea Unire: Ministerul de Interne, Ministerul de Externe, Ministerul de
Finanţe, Ministerul Justiţiei, Ministerul Instrucţiunii Publice şi al Cultelor, Ministerul Armatei,
Ministerul Agriculturii şi Domeniilor, Ministerul Industriei şi Comerţului, Ministerul Lucrărilor
Publice şi al Comunicaţiilor, Ministerul Muncii,Sănătăţii şi a Ocrotirii Sociale. Evoluţia
numărului ministerelor, începând cu prima lege pentru organizarea acestora a cunoscut o
multiplicare a acestora, numărul cel mai mare fiind în perioada comunistă.Astfel, în Constituţia
din 1952,în art.50,nominaliza cele 28 de ministere, lucru pe care Constituţia din 1965 nu l-a mai
făcut iar ultimul guvern comunist a avut 32 de ministere, chiar dacă nu toate purtau această
titulatură.Numărul ministerelor a variat de la oguvernare la alta,de la un guvern la altul şi chiar în
cadrul aceluiaşi Guvern după criterii dificil de identificat.În unele situaţii chiar denumirea unor
ministere a fost stabilită după criterii fără nici o justificare ştiinţifică.Astfel titulatura Ministerului
Funcţiei Publice din perioada Guvernului Mugur Isărescu a fost inspirată de denumirile unor
instituţii administrative franceze, dar fără să acopere domeniul de activitate şi sarcinile ce-i
fuseseră stabilite, în condiţiile în care în perioada aceluiaşi Guvern a fost înfiinţată şi a funcţionat
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, ca organ d specialitate al administraţiei publice
centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului.Nici denumirea ulterioară, din
perioada Guvernului Adrian Năstase, de Minister al Administraţiei Publice, nu avea mai multă
acoperire ştiinţifică, în raport cu noţiunea de administraţie publică, în raport cu domeniul de
activitate afectat acestui organ de specialitate şi cu faptul că Guvernul este instituţia politico-
administrativă care are rolul de ansamblu privind administraţia publică,acela de a exercita
conducerea generală a acestuia.În aceeaşi ordine de idei este greu de justificat de ce acelaşi
departament ministerial s-a numit, în timpul Guvernului Petre Roman Ministerul Resurselor şi
Industriei, iar Guvernul Adrian Năstase instalat la 28 decembrie 2000,s-a numit Ministerul
Industriei şi Resurselor, în timp ce în perioada Guvernului Isărescu s-a numit Ministerul
Industriei şi Comerţului, iar după 19 iunie 2003 se numeşte Ministerul Economiei şi Comerţului.
Acceptând că această dinamică organizatorică a structurilor interne ale departamentelor
ministeriale a fost determinată de necesitatea eficientizării şi optimizării lor, aşa cum se afirmă de
fiecare dată când se adoptă o astfle de hotărâre, suntem obligaţi să acceptăm şi că toate cele
1 Guvernul Nicolae Creţulescu (24 ianuarie1865-11 febrouarie 1866) a fost ultimul care a avut un minister al controlului (generalul Savel Manu,ad-in-terim);cf.S.Neagoe,op.cit.,p.38
93
anterioare s-au soldat cu eşecuri mai mari sai mai mici din moment ce şi ultima modificare a fost
determinată de aceleaşi raţiuni.
Rolul, organizarea şi funcţionarea ministerelor
Ministerele sunt oragane centrale care conduc şi coordonează administraţia publică în
diferitele domenii şi ramuri de activitate 1.Natura sarcinilor administraţiei publice, precum şi
volumul acestora din ramurile şi domeniile de activitate ale vieţii sociale sunt elementele care
influenţează înfiinţarea şi organizarea ministerelor cât şi a celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale.Numărul ministerelor este determinat de masa sarcinilor
administraţiei publice într-un domeniu sau altul de activitate, dar şi de priorităţile şi interesele
politice ale partidului sau coaliţiei de partide care a câştigat aleferile parlamenatre şi are
astfel,posibilitatea să organizeze sistemul administraţiei ministeriale.Astfel, la un moment dat,
sporirea sarcinilor legate de finalizarea negocierilor de aderare a României la Uniunea Europeană
a determinat înfiinţarea Ministerului Integrării Europene, prin preluarea activităţii
Departamentului de Integrare Europeană din cadrul Ministerului Afacerilor Externe2.În ceea ce
priveşte numărul ministerelor în literatura de specialitate s-a arătat, pe drept cuvânt,că ceasta este
determinat de masa sarcinilor administraţiei publice,astfel că numărul ministrelor va putea creşte
în măsura în care creşte masa sarcinilor administraţiei publice.Dar,între cele două elemente,
volumul masei de sarcini şi numărul ministrelor, există o corelaţie care marchează doar o
tendinţă, în concret numărul ministrelor fiind determinat de puterea politică ,de priorităţile şi
interesele acestuia.Acest lucru este cu atât mai vizibil dacăî vom cmpara situaţia României, unde
în ultimii 15 ani au existat, cel mai adesea între 22 şi 28 de ministere,cu situaţia din alte ţări cu
mult mai mari (geografic,demografic,economic etc.). Astfel, Polonia are 14 ministere, Japonia
are 10 ministere, SUA are 14 ministere, Franţa are 14 ministere etc., deşi masa de sarcini din
administraţia publică a cestor ţări este cu mult superioară volumului şi diversităţii sarcinilor
administraţiei publice din România.Tendinţa actuală, de reducere a numărului ministerelor,
impusă de cerinţele organismelor Uniunii Europene, este salutară pentru bugetul de stat, ci un
instrument eficient şi suplu în mâinile puterii politice.Totuşi un număr prea mic de ministere
prezintă ansamblu ineficient sau, cel puţin,de a transforma componentele principale ale acestui
sistem în nişte megaministere greoaie şi tergiversante în rezolvarea sarcinilor din domeniile lor de 1 Al.Negoiţă,op.cit.,1998,p.762 Prin H.G. nr. 41
94
activitate.Ministerele ocupă locul principal în cadrul sistemului administraţiei ministeriale având
un rolul de a organiza şi executa în concret legile în anumite domenii şi sectoare de activitate.
Articolul 34 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, defineşte ministerele ca fiind organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acetora.
Organizarea ministerelor poate fi abordată din două puncte de vedere.Primul este acela
din perspectiva compartmentelor din care este formată structura internă a
ministerelor,compartimente prin intermediul cărora se exercită atribuţiile generale şi specifice ale
administraţiei ministeriale.Din acest punct de vedere va trebui să constatăm că personalul
ministerelor este grupat, în raport cu împărţirea atribuţiilor, în birouri,servicii,direcţii,direcţii
generale etc. Şi se compun din mai multe categorii:personal de conducere,personal de execuţie de
specialitate,personal de execuţie administrativă şi personal de deservire.Din al doilea punct de
vedere,organizarea ministerelor poate fi abordată din perspectiva sarcinilor pe care le au prin
organizarea conducerii ministerelor şi a administraţiei propriu-zise.Din acest punct de vedere
trebuie să constatăm organizarea ministerelor reprezintă nu numai organizarea unor
compartimente care să formeze structura internă a ministerelor, ci şi o organizare funcţionării
acestor compartimente, prin organizarea conducerii ministerului şi a structurilor componente,cât
şi a administraţiei propriu-zise.Regula generală privind organizarea ministerelor,adică stabilirea
rolului, a domeniului, respectiv, domeniile de activitate efectuate, a sarcinilor şi atribuţiilor,a
structurii organizatorice şi anumărului de posturi,este aceea că se aprobă prin hotărâre a
Guvernului.De la această regulă există două excepţii stabilite de art.59 din Legea
nr.90/2001,potrivit ceruia organizarea şi funcţionartea ministerelor privind apărarea naţională şi
ordinea publică sunt reglementate prin legi speciale, referirea făcându-se la Ministerul Apărării
Naţionale şi la Ministerul Administraţiei şi Internelor, singurele ministere a căror organizare şi
funcţionare este realizată prin acte normative cu putere de lege.Structura organizatorică internă a
ministerelor este formată din compartimente interne ale ministerelor,care pot fi împărţite în
compartimente de specialitate, compartimente funcţionale sau generale şi comportamente
auxiliare. Compartimentele de specialitate desfăşoară activităţi de specialitate,specifice
domeniului propriu al inisterului respectiv, cum sunt, spre exemplu,în cadrul Ministerului de
Justiţie:Direcţia organizarea instanţelor sau Biroul Cetăţenie etc.,ori în cadrul Ministerului de
Externe:Direcţia generală de faceri consulare sau Direcţia drept internaţional şi tratate etc.
Compartimentele funcţionale sau generale se regăsesc în cadrul oricărui minister,precum
sunt compartimentele de secretariat,relaţii cu publicul,resurse umane,financiar-
95
contabil,juridic,administrativ etc.Compartimentele interne sau administraţia centrală propriu-zisă
a ministerelor sunt:birourile, serviciile, direcţiile, direcţiile generale şi departamentele.Birourile
reprezintă unitatea de bază şi se organizează pentru îndeplinirea unei activităţi omogene sau
pentru mai multe activităţi complementare şi care presupun o conducere unitară.Serviciile sunt
organizate pentru a realizarea unor acticvităţi distincte şi pot funcţiona fie în kod independent,fie
în cadrul unei direcţii,având,de regulă în componenţa lor, două sau mai multe birouri.Direcţiile şi
direcţiile generale sunt organizate şi funcţionează pentru realizarea unor activităţi din sectoare
distincte.În cadrul direcţiilor generale se regăsesc, de regulă,direcţii, servicii sau birouri.O situaţie
specială în cadrul personalului fiecărui minister îl ocupă conducătorii direcţiilor şi direcţiile
generale a căror statut legal este configurat de prevederile generale ale Legii nr.188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, potrivit cărora aceştia sunt funcţionari publici,în timp e statul de
fapt îi situează pe aceştia la joncţiunea dintre acţiunea administrativă şi voinţa politică.Rolul
politic al acestor directori şi directori generali poate fi foarte importantă în funcţionarea
compartimentelor pe care le coordonează şi, în general, a ministerelor respective, acestea fiind şi
motivul pentru care aceştia trebuie să se bucure în orice moment de încrederea ministrului care îi
numeşte în funcţie. Departamentele se organizează, în unele cazuri în structura internă a
ministerelor, în scopul asigurării coordonării şi orientării generale a activităţii compartimentelor
de mai sus care funcţionează pentru realizarea sarcinilor ministerului într-unul dintre domeniile
de activitate ce i-au fost afectate.Departamentul este condus fie de un secretar de stat, fie de
subsecretar de stat după caz.
Structura organizatorică internă a ministerelor, indiferent dacă sunt aprobate prin hotărâre
a Guvernului sau prin ordin al miniştrilor, se stabilesc prin regulamentul de organizare şi
funcţionare a ministerelui,aprobat prin ordin al ministerului.În legătura cu aceste compartimente
interne ale ministerelor mai trebuie menţionat că nu sunt subiecte de drept administrativ şi nu
sunt stabilite prin lege ci printr-un ordin al ministrului.
Compartimentele de specialitate ale ministerelor actuale
Compartimentele funcţionale sau serviciile generale ale ministerelor,cum erau numite în
doctrina administrativă veche sunt comune tuturor ministerelor,precum, şi celorlalte organe de
specialitate ale sistemului administraţiei ministeriale,astfel încât că nu prezintă interes o
prezentare suplimentară a acestora la fiecare minister în parte, ele având atribuţii asemănătoare,
indiferent de ministerul în care funcţionează.
96
Ministerul Afacerilor Externe1 este organul de specialitate al administraţiei publice
ministeriale care are ca scop realizarea sarcinilor vizând politica externă a statului român şi
participarea la procesul de integrare europeană şi euroatlantică.Este condus de un ministru care
este ajutat de patrru secretari de stat şi doi subsecretari de stat având la dispoziţie următoarele
direcţii generale de specialiate:
-Direcţia generală Europa extinsă, care include Direcţia afaceri internaţionale şi politici
UE, Direcţia Europa Occidentală şi Europa Centrală şi Direcţia state membre;
- Direcţia generală Europa extinsă, care include Direcţia Europa lărgită şi Republica
Moldova, Direcţia Balcanii de Vest şi cooperarea regională, Direcţia OSCE,CE şi drepturile
omului;
- Direcţia generală de politici strategice, care include Direcţia NATO, Direcţia America
şi Oficiul pentru reprofilare;
- Direcţia generală ONU şi afaceri globale,care include Direcţia ONU, Oficiul instituţii
specializate şi alte organizaţii internaţionale, Direcţia Orient,Asia,Africa;
- Direcţia generală de politici publice care include Direcţia comunicare şi diplomaţie
publică şi Direcţia comunităţi româneşti.
Ministerul Justiţiei2 este organul de specialitate al administraţiei publice ministeriale
care are de îndeplinit sarcinile care au ca scop buna funcţionare a justiţiei şi stricta aplicare a
legii, în conformitate cu principiile democratice ale statului de drept. Este condus de un minister
care este ajutat de trei secretari de stat,având la dispoziţie următoarle direcţii de specialitate:
-Direcţia organizarea instanţelor şi statistică juridică;
- Direcţia de reintegrare socială şi de supraveghere;
- Direcţia de avizare a actelor normative;
- Direcţia integrare europeană,euroatlantică şi programe;
- Direcţia relaţii internaţionale şi drepturile omului;
- Direcţia instanţelor militare,aflată în coordonarea acestui minister,dar finanţată din
bugetul Ministerului Apărării Naţionale;
De asemenea ,în subordinea Ministerului Justiţiei funcţionează şi următoarele instituţii
publice cu personalitate juridică:
1 Organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilot Externe sunt reglementate prin H.G. NR. 100/2004, publicată în M.Of., P. I., nr. 126/12.02.20042 Organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei sunt reglementate prin H.G. nr. 736/2003, publicată în M.Of., P. I., nr. 482/7.07.2003
97
Institutul Naţional al Magistraturii;
Institutul Naţional de Criminologie;
Serviciul independent de protecţie şi anticorupţie;
Centrul de pregătire şi perfecţionare a grefierilor şi a celilalt personal auxiliar de
specialitate;
Institutul Naţional de Expertize Criminalistice;
Oficiul Naţional al Registrului Comerţului; ş.a.
Atribuţiile Ministerului Justiţiei au fost reduse ca urmare a diminuării prerogativelor pe care le
avea ministerul justiţiei,până la adoptarea Legii nr.303/2004 privind statutul magistraţilor,Legii
nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, în scopul limitării posibilităţilor pe care
acesta le avea de influenţare a activităţii de judecată,de promovare.
Ministerul Apărării Naţionale1 este organul de specialitate a administraţiei publice
ministeriale prin care este condusă activitatea şi sunt realizate sarcinile din domeniul apărării
naţionale,fiind condus de un minister,ajutat de patru secretari de stat,care au la
dispoziţieurmătoarele structuri de specialiate:
Departamentul pentru Integrare Europeană şi Politică de apărare;
Statul Major General;
Direcţia de Informaţii a Apărării;
Departamentul pentru Integrare Euroatlantică şi Politică de Apărare coordonează procesul de
integrare euroatlantică şi dezvoltarea relaţiilor militare internaţionale,răspund de aplicarea
politicii de apărare,asigură planificarea integrată a părării şi conduce activitatea de cercetare
ştiinţifică în aria sa de responsabilitate.
Departamentul pentru Armamente răspunde de achiziţiile de tehnică militară şi conduce
activitatea de cercetare în aria sa de responsabilitate.
Statul Major General asigură conducerea militară a armatei, răspunde de capacitatea de
luptă a acestuia, aduce îndeplinire programele de integrare euroatlantică şi cooperare politico-
militară pentru structurile proprii şi conduce activitatea de cercetare ştiinţifică în aria sa de
responsabilitate,fiind condus de şeful Statului Major General, numit pe o perioadă de 4 ani de
Preşedintele României, la propunerea ministerului apărării naţionale,cu avizul primului-ministru.
1 Organizarea şi funcţionarea Ministerului Apărării Naţionale sunt reglementate prin O.U.G nr. 14/2001, publicată în M.Of., P. I., nr. 65/7.02.2001
98
Direcţia Generală de Informaţii a Apărării răspunde de obţinerea,prelucrarea,
verificarea,stocarea şi valorificarea informaţiilor şi datelor referitoare la factorii de risc şi
ameninţare externi şi interni,militari şi nonmilitari care pot afecta siguranţa naţională,condusă de
un director general care este numit de primul-ministru, la propunerea ministrului apărării
naţionale.
Ministerul Finanţelor Publice1 este organul de specialitate al administraţiei publice
ministeriale,cu rol de sinteză,care are ca scop realizarea sarcinilor în domeniul finanţelor
publice,privind politica bugetară şi politica fiscală a Guvernului şi corelarea acestor politici cu
celelalte politici economico-sociale,privind administrarea datoriei publice,administrarea
resurselor derulate prin Trezoneria Statului,exercitarea controlului financiar public
intern,asigurarea evidenţei centalizate a domeniului public al statului, de elaborare şi
supraveghere a cadrului legal din domeniul contabil.
Ministerul Finanţelor Publice este condus de un ministru ajutat de cinci secretari de
stat,având la la dispoziţie următoarle structuri de specialitate:
Direcţia generală de sinteză a politicilor bugetare;
Direcţia generală de programare bugetară secorială şi securitate socială;
Direcţia reglementarea achiziţiilor publice şi prioritizarea investiţiilor publice;
Direcţia generală de control financiar preventiv;
Unitatea de management a Trezoneriei Statului;
Direcţia generală pentru acorduri,cooperare şi decontări externe;
Direcţia de evaluare a veniturilor bugetului general şi decontări externe;
Direcţia de evaluare a veniturilor bugetului general consolidat;
Oficiul de plăţi şi contracte PHARE;
Direcţia generală de notificare şi urmărire ajutor de stat,practici neloiale şi preţuri
reglementate;
Autoritatea de management pentru cadrul de sprijin comunitar;
Autoritatea de management pentru Fondul de Coeziune;
Direcţia generală de politici şi legislaţie privind veniturile bugetului general consolidat;
În subordinea Ministerului Finanţelor Publice funcţionază:
1 Organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice sunt reglementate prin H.G. nr. 1574/2003, publicată în M.Of., P. I., nr. 2/5.01.2004
99
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală,organ de specialitate la dministraţiei publice
centrale,instituţie publică cu personalitate juridică, având rolul principal de a asigura colectarea şi
administrarea veniturilor bugetului statului, precum şi aplicarea unitară a cadrului legal privind
impozitele,taxele,contribuţiile şi alte venituri bzgetare.
Direcţia generală de administrare a marilor contribuabili.
De menţionat că, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice şi coordonarea Agenţiei
Naţionale de Administrare Fiscală funcţionează direcţiile generale ale finanţelor publice
judeţene,respectiv a muncipiului Bucureşti, ai căror conducători sunt numiţi de minitrul finanţelor
publice,cu avizul consultativ al prefectului.Aceste structuri funcţionează ca structuri exterioare
ale ministerului,în regim de serviciii publice deconcentrate.
Ministerul Muncii,Solidarităţii Sociale şi Familiei1 este organul de specialitate al
administraţiei publice ministeriale care are ca scop realizarea sarcinilor din domeniile muncii,
solidarităţii sociale şi familiei.Este condus de un ministru ajutat de un ministru delegat pentru
realţiile cu partenerii sociali,ajutaţi în activitatea de conducere a ministerului,de patru secretari
de stat.În afara compartimentelor funcţionale, comune tuturor ministerelor,Ministerul Muncii,
Solidarităţii Sociale şi Familiei are structuri centrale de specialitate, structuri suordonate cât şi
structuri exteriaore care funcţionează ca servicii publice deconcentrate.
Compartimentele de specialitate ale Ministerului Muncii,Solidarităţii Sociale şi Familiei
prin care sunt exercitate atribuţii vizând realizarea sarcinilor pentru care a fost înfiinţat sunt:
Direcţia politici forţa de muncă;
Direcţia generală politici asistenţă soacială;
Direcţia politici asigurări sociale;
Direcţia dialog social;
Direcţia politici pentru familie;
În subordinea Ministerului Muncii,Solidarităţii Sociale şi Familiei funcţionează structuri cu
personalitate juridică:
Autoritatea Naţională pentru Persoanele cu Handicap;
Autoritatea Naţională pentru Protecţia copilului şi Adopţii;
Autoritatea Naţională pentru Protecţia Familiei;
Oficiul pentru Migraţia Forţei de Muncă.
1 Organizarea şi funcţionarea Ministerului Muncii,Solidarităţii Sociale şi Familiei sunt reglementate prin O.U.G nr. 86/2003, publicată în M.Of., P. I., nr. 24/31.08.2003
100
De asemenea în subordinea Ministerului Muncii,Solidarităţii Sociale şi Familiei funcţionează
structuri exteriaore ca servicii publice deconcentarte în teritoriu,direcţiile judeţene şi a
municipilui Bucureşti pentru dialog, familiei şi solidaritate socială.
Ministerul Economiei şi Comerţului1 este organul de specialitate al administraţiei
publice ministeriale care are ca scop realizarea sarcinilor în domeniile privind creşterea
economică, industriei, energiei, resurse minerale, producşia de apărare, comerţ, integrare
europeană şi relaţii externe.Este condus de un inistru de stat ajutat de ministrul delegat pentru
comerţ,precum şi de şaşe secretari de stat şi un subsecretar de stat,având la dispoziţie în afara
structurilor funcţionale, următoarele compartimente de specialitate:
Direcţia generală pentru cooperare economică internaţională;
Direcţia generală politici comerciale;
Direcţia generală promovare export;
Direcţia generală resurse minerale;
Direcţia generală politica energetică;
Direcţia generală producţie de apărare;
Direcţia generală politica industrială;
Direcţia generală studii,sinteze,investiţii;
În subordinea Ministerului Economiei şi Comerţului funcţionează structuri cu finanţare de la
buget, de la buget şi din veniturile proprii, sau în coordonarea acestuia:
Agenţia Naţională de Dezvoltare şi Implementarea Programelor de Reconstrucţie a
Zonelor Miniere-ANSIPRZM;
Inspecţia de Stat pentru Controlul Cazanelor,Recipientelor sub Presiune şi Instalaţiilor de
Ridicat-ISCIR;
Biroul Român de Meteorolgie Legală-BRML;
Agenţia Naţională pentru Substanţe şi Preparate Chimice Periculoase-ANSPCP;
Centrul Român pentru Comerţ Exterior;
Asociaţia Română de Standardizare –ASRO
Asociaţia de Acreditare din România-RENAR.
1 Organizarea şi funcţionarea Ministerului Economiei şi Comerţului sunt reglementate prin H.G. nr. 738/2003, publicată în M.Of., P. I., nr. 485/7.07.2003
101
Sub autoritatea Ministerului Economiei şi Comerţului funcţionează o serie de companii
naţionale,societăţi naţionale,societăţi comerciale,regii autonome şi institute de cercetare,faţă de
care îndeplineşte atribuţiile de minister de resort.
Ministerul Agriculturii,Pădurilor şi Dezvoltării Rurale1 este organul de specialitate al
administraţiei publice ministeriale care are ca scop realizarea sarcinilor în domeniile, agricultură,
pescuit şi acvacultură, producţie alimenatră, agricultură ecologică,îmbunătăţirii
funciare,silivicultură şi dezvoltare rurală,prin asigurarea unei dezvoltări durabile în aceste
domenii.Este condus de un minister care este ajutat de patru secretari de stat şi are la dispoziţie
următoarele structuri de specialitate:
Autoritatea de management program operaţional sectorial pentru agricultură;
Direcţia de politici pentru creşterea animalelor şi produse alimentare;
Direcţia de pescuit şi acvacultură;
Direcţia fitosanitară;
Inspecţia Naţională pentru Calitatea Seminţelor şi reglementarea pieţei seminţelor;
Direcţia de regim silvic;
Direcţia de dezvoltare rurală;
În subordinea Minesterului Agriculturii,Pădurilor şi Dezvoltării Rurale funcţionează structuri de
la bugetul de stat, din venituri proprii şi subvenţii bugetare sau din venituri proprii precum:
Inspecţia Piscicolă;
Agenţia Naţională de Consultanţă Agricolă;
Agenţia SAPARD;
Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultură;
Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor2 este organul de specialitate al
administraţiei publice ministeriale,înfiinţat să funcţioneze în scopul realizării sarcinilor
administraţiei publice din domeniul mediului şi din domeniul gospodăririi apelor.Este condus de
un minister ajutat de trei secretari de stat, având la dispoziţie, pe lângă, pe lângă structurile
funcţionale comune şi celorlalte ministere, următoarle structuri de specialitate:
1 Organizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii,Pădurilor şi Dezvoltării Rurale sunt reglementate prin H.G. nr. 409/2004, publicată în M.Of., P. I., nr. 219/1.04.2004
2 Organizarea şi funcţionarea Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor sunt reglementate prin H.G. nr. 408/2004, publicată în M.Of., P. I., nr. 285/31.03.2004
102
Direcţia generală pentru protecţia mediului, gestiunea deşeurilor şi substanţelor chimice
periculoase;
Direcţia de coordonare,gestionare şi protecţie ecologică a apelor;
În suordinea Ministerului Mediului şi Gospodăririi apelor funcţionează Agenţia Naţională pentru
Protecţia Mediului, organ de specialitate al ministerului precum şi 8 agenţii judeţene care au
statut de servicii publice deconcentrate în teritoriu, cu atribuţii în domeniul protecţiei mediului
înconjurător.
În ceea ce priveşte sarcinile din domeniul godpodăriei apelor Ministerul Mediului şi
Gospodăririi Apelor le realizează prin Administraţia Naţională „Apel.or Române”, înfiinţată prin
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 şi care funcţionează cu statut de regie
autonomă, având în teritoriu direcţii organizate pe bazine şi grupuri de bazine hidrografice, în
scopul realizării sarcinilor privind aplicarea startegiei şi politicii baţionale în domeniul
gospodăririi cantitative şi calitative a resurselor de apă şi imlementarea prevederilor legislaţiei în
acest domeniu.De asemenea, în subordinea Ministerului Mediului şi Gospodăriei Apelor mai
funcţionează Administraţia Biosferei „Delta Dunări”care are atribuţii privind realizarea politicii
de protejare a ecosistemului, emite acorduri şi autorizaţii de mediu pentru activităţile realizate în
zonă, exercită controlul respectării reglementărilor aplicabile în acest sector etc.
Ministerul Educaţiei şi Cercetării1 este organul de specialitate al administraţiei
ministeriale înfiinţat în scopul realizării sarcinilor administraţii publice în domeniile educaţiei şi
învăţământului, cercetării ştiinţifice, dezvoltării tehnologice şi inovării.Este condus de un
ministru, ajutat de trei secretari de stat şi având la dispoziţie, pe lângă compartimentele comune şi
celorlalte ministere, următoarele compartimente de specialitate:
Direcţia generală de învăţământ preuniversitar;
Direcţia generală de evaluare,prognoze,strategii şi programe pentru învăţământ
preuniversitar;
Direcţia generală de învăţământ superior;
Direcţia generală pentru învăţământ în limbile minorităţilor naţionale şi accesul la
educaţie;
Direcţia generală strategii, programe de cercetare-dezvoltare, evaluare şi monotorizare;
1 Organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei şi Cercetării sunt reglementate prin H.G. nr. 410/2004, publicată în M.Of., P. I., nr. 227/30.03.2004
103
În subordinea Ministeruluzi Educaţiei şi Cercetării funcţionează, ca structuri exteriaore,
inspectoratele şcolare judeţene şi al municipiului Bucureşti,ca servicii publice deconcentrate,
precum şi instituţii de invăţământ superior de stat,bibliotecile centrale universitare şi pedagogice,
casele universitare, cluburi sportive studenţeşti,instituţii şi unităţi de cercetare ştiinţifică,
dezvoltare tehnologică şi inovare şi institute naţionale de cercetare-dezvoltare.
Ministerul Sănătăţii1 ets eorganul de specialitate al administraţiei publice ministeriale
înmfiinţat în scopul realizării sarcinilor administraţiei publice din domeniul asigurării sănătăţii
populaţiei şi de reformare a sectorului sanitar.Este condus de un ministru ajutat de patru secretari
de stat şi având la dispoziţie, pe lângă compartimentele funcţionale, comune cu ale celorlalte
ministere, următoarele compartimente de specialitate:
Direcţia generală de asistenţă medicală;
Direcţia de strategie şi structuri medicale;
Direcţia generală de sănătate publică şi inspecţie sanitară de stat;
În subordinea Ministerului Sănătăţii se afală direcţiile de sănătate publică judeţene şi a
municipilui Bucureşti, structuri exterioare ale ministerului care funcţionează ca servicii publice
deconcentrate,în suordinea cărora îşi desfăşoară activitatea unităţii sanitare, servicii de
ambulanţă, centre medicale şi ambulatorii etc.
De asemenea în subordinea Ministerului Sănătăţii se află instituite de sănătate
publică,institute şi centre medicale, spitale,sanatorii,institute de medicină legală,iar sub
autoritatea sa îşi desfăşoară activitatea companii şi societăţi comerciale de medicamente şi
materialesanitare.De menţionat că în coordonarea Ministerului Sănătăţii funcţionează institute
naţionale de cercetare-dezvoltare, precum şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.
Ministerul Integrării Europene2 este organul de specialitate al administraţiei publice
ministeriale, cu rol de sinteză, înfiinţat în scopul realizării sarcinilor pe care administrarea publică
le are în domeniul integrării României în Uniunea Europeană,asigurând fundamentarea şi
coordonarea procesului de pregătire a aderării, precum şi conducerea negocierilor de aderare,
fiindu-i conferite atribuţiile legale necesare îndeplinirii acestor sarcini.
1 Organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii sunt reglementate prin H.G. nr. 743/2003, publicată în M.Of., P. I., nr. 490/8.07.20032 Organizarea şi funcţionarea Ministerului Integrării Europene sunt reglementate prin H.G. nr. 402/2004, publicată în M.Of., P. I., nr. 267/26.03.2004
104
Ministerul Integrării Europene este condus de un ministru, care este ajutat de ministrul delegat,
negociator şef pentru aderarea României la Uniunea Europeană,ajuatţi de doi secretari de statşi
respectiv de un negociator-şef adjunct, cu rang de subsecretar de stat, având la dispoziţie
următoarele compartimente de specialitate, pe lângă compartimentele funcţionale, comune şi
celorlalte ministere.
Direcţia evaluarea pregătirii pentru aderare;
Direcţia armonizare legislativă cu acquis-ul comunitar;
Direcţia cooperare transfrontieră;
Direcţia politici regionale şi programare;
Direcţia negocieri piaţa internă;
De menţionat că, în toate ministerele funcţionează câte o direcţie de integrare europeană,
Ministerul Integrării Europene coordonând relaţiile acestora şi a altor organe de specialitate cu
instituţiile Uniunii Europene şi cu statele membre ale acesteia, în procesul de aderare a României.
Totodată,în cadrul Ministerului Afacerilor Externe funcţionează o Direcţie afaceri
instituţionale şi politici UE iar în Guvern există un ministru delegat pentru urmărirea aplicării
acquis-lui comunitar al cărui aparat de lucru funcţionează în cadrul Cancelariei Primului-
ministru.De asemenea , în Guvern a fost numit un ministru de stat pentru coordonarea, între
altele, a integrării europene, al cărui aparat de lucru funcţionează în cadrul aparatului de lucru al
Guvernului.Ca un corolar al tuturor acestor structuri cu atribuţii în domeniul procesului de
integrare în Uniunea Europeană, prin Hotărârea Guvernului nr.1508/2004 a fost înfiinţat un
organism suprem, sub preşedenţia primului ministru:Comitetul Executiv pentru Integrarea
Europeană, cu obiectivul principal declarat de a aigura coordonarea procesului de pregătire
pentru aderare, în planul pregătirii sectoriale, al demersurilor politico-diplomatice şi al strategiei
ministrul finanţelor publice,ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului şi
negociatorul şef al României cu Uniunea Europeană) poate susţine ideea că a fost constituit un
miniguvern pentru coordonarea procesului de pregătire pentru aderare.
Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei1 este organul de specialitate al
administraţiei publice ministeriale înfiinţate cu scopul realizării sarcinilor pe care administraţia
1 Organizarea şi funcţionarea Ministerului Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei sunt reglementate prin H.G. nr. 744/2003, publicată în M.Of., P. I., nr. 494/9.07.2003
105
publică le are în domeniile comunicaţiilor electronice, serviciilor poştale, tehnologiei informaţiei
şi a serviciilor societăţii informaţionale.Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei este
condus de un ministru ,ajutat de doi secretari de stat, având la dispoziţie pe lângă structurile
comune şi celorlalte ministere,următoarele compartimente:
Direcţia generală de comunicaţii;
Departamentul pentru informatizarea administraţiei publice;
Direcţia de reglementări şi standarde în tehnologia informaţiei antifraudă şi securitatea
reţelelor.
În subordinea Ministerului Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei funcţionează
Inspectoratul General pentru Comunicaţii şi Tehnologia Informaţiei organizată ca instituţie
publică,în scopul supravegherii şi controlului activităţilor din domeniul comunicaţiilor
electronice, iar în coordonarea ministerului funcţionează doua institute de cercetare în
informatică, şi respectiv în comunicaţii.
Organele de specialitate ale administraţiei publice centrale din suordinea ministerelor
În afara aparatului propriu,care constituie structura organizatorică internă a fiecărui
minister şi eventual,pe lângă srviciile publice deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale,
ministerele pot avea în subordine alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
ori alte instituţii şi unităţi economice, aflate în coordonarea sau sub autoritatea acestora.În
conformitate cu prevederile art.117 alin.(2)din Constituţie,Guvernul şi ministerele,cu avizul
Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în suordinea lor numai dacă legea le
recunoaşte această competenţă.
Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, în art.42 a prevăzut că ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de
specialitate,cu avizul Curţii de Conturi,ai căror conducători sunt numiţi şi respectiv, eliberaţi din
funcţie prin ordin al ministrului,conform prevederilor arft.44 alin.(2) din aceeaşi lege.
Această ultimă reglementare, potrivit căreia conducătorii organelor de specialitate din
suordinea ministerelor sunt numiţi şi,respectiv eliberaţi din funcţie prin ordin al ministrului,
trebuie coroborată cu regula generală din art. 15 lit.d) şi lit. e) din Legea nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor în conformitate cu care
numirea şi respectiv eliberarea din funcţie a secretarilor de stat şi alte persoane, în cazurile
prevăzute de lege, se face de primul-ministru.Organele de specialitate au fost înfiinţate şi
funcţionează în subordinea ministerelor pentru realizarea unor sarcini concrete din
domeniul/domeniile de activitate ale ministerelor, care le-au fost repartizate prin actul normativ
106
de înfiinţare, organizare a unui minister, într-o anexă distinctă, sunt enumerate organele de
specialitate aflate în raporturi de subordonare cu ministerul respectiv, aşa cum se poate observa în
anexele la care am făcut trimitere în secţiunea anterioară.
Conducerea ministerelor
Conducerea ministerelor se realizează potrivit art. 46 alin.(1) din Legea nr.90/2001
privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor,în mod exclusiv de
miniştri. Ministrul este cel care reprezintă ministerul în raporturile cu celelalte organe, cu
persoanele juridice şi fizice din ţară şi străinătate, precum şi în justiţie.Reglementarea privind
reprezentarea legală a ministerului de către şeful său, ministrul o regăsim în toate actele
normative privind organizarea şi funcţionarea ministerelor, ceea ce reprezintă o transpunere a
principiului general potrivit căruia orice persoană juridică este reprezentată legal prin organul său
de conducere.
De regulă reprezentarea ministerului în faţa instanţelor de judecată este delegată prin
ordin al ministrului în favoarea direcţiei de specialitate a ministerului.
Ministrul răspunde pentru întreaga activitate a ministerului,pe care îl conduce şi îl
reprezintă în faţa parlamentului, în solidar cu cazul interpelărilor şi întrebărilor puse de senatori şi
deputaţi ori a anchetelor parlamentare, potrvit prevederilor art.112 şi 113 din Constituţie, dar şi în
faţa Guvernului, primul-ministru având posibilitatea să propună Preşedintelui României
revocarea unora dintre miniştri, conform dispoziţiilor art.85 alin.(2) din Constituţie.Deci orice
ministru are o responsabilitate dublă: una faţă de Parlament, care îşi are temeiul în faptul că
miniştrii sunt investiţi în funcţie prin votul puterii legislative, iar alta faţă de Guvern care exercită
conducerea generală a administraţiei publice, fiecare ministru fiind capul serviciilor publice din
ministerul pe care îl conduce.separat miniştrii au o răspundere penală şi patrimonială.Atribuţiile
generale ale unui ministru sunt derivate din autoritatea cu care a fost investit, el fiind în acelaşi
timp o autoritate ierarhică, o autoritate de reglementare şi o autoritate de reprezentare.
Ministrul îşi exercită autoritatea ierarhică asupra tuturor serviciilor publice şi asupra
ansamblului personalului acestora, al căror şef ierarhic este.Astfel cu excepţia secretarului
general şi a secretarilor generali adjuncţi, care sunt numiţi de primul-ministru,ministrul numeşte
pe toţi ceilalţi funcţionari publici, fie în mod direct,fie delegând această atribuţie.Ca autoritate de
reglementare ministrul emite ordine şi instrucţiuni cu privire la personalul şi structurile
suordonate.Ca autoritate de reprezentare, ministrul va reprezenta ministerul, dar va reprezenta şi
107
statul român, în baza mandatului dat de Guvern,în diferitele organe sau organisme internaţionale
sau prin încheierea unor acorduri, convenţii sau înţelegeri internaţionale.
În activitatea sa ministrul poate fi ajutat de un ministru delegat dar este ajutat totdeauna de
mulţi secretari de stat.Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României
şi a ministerelor nu conţine regelementări care să se refere la raporturile dintre ministrul delegat,
coordonator al unui departament sau alt compartiment într-un minister, şi ministrul care este
conducătorul acelui minister.
Deşi,în cadrul şedinţelor Guvernului,ca membri ai acestuia numiţi în aceleaşi condiţii
constituţionale, ministrul şi ministrul delegat au drepturi egale, reveniţi la minister,ministrul-
delegat va fi suordonat ierarhic ministrului care este singurul şef al tuturor serviciilor
ministerului.Secretarii de stat sunt numiţi prin decizie a primului-ministru, de regulă, la
propunerea ministrului sau, cel puţin după consultarea acestuia,pentru că numai astfel se va da
conţinutul prevederii legale potrivit căreia rolul acestora este de a-l ajuta pe ministrul
respectiv.Secretarii de stat exercită atribuţiile care le sunt delegate de către ministru şi răspund în
faţa acestuia în legătură cu îndeplinirea atribuţiilor respective.Articolul 47 din Legea nr. 90/2001
privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor a fost completat prin
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.64/2003 pentru stabilirea unor măsuri privind
înfiinţarea,organizarea, reorganizarea sau funcţionarea unor structuri din cadrul aparatului de
lucru al Guvernului,a ministerelor, a altor instituţii publice, fiind introdus un alineat nou,potrivit
căruia în cadrul ministerelor, instituţiilor publice şi altor organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale poate fi utilizată şi funcţia de subsecretar de stat,potrivit hotărârii Guvernului
privind organizarea şi funcţionarea acestora.
Ministerele au câte un secretar de general şi unul sau doi secretari generali adjuncţi,funcţii
publice reglementate prin Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, dar introduse
în aparatul propriu al ministerelor prin hotărâri ale Guvernului anterioare acestei legi.
Rolul declarat al secretarului general a fost acela de a asigura stabilitatea funcţionării
ministerului, continuitatea conducerii şi realizarea legăturilor funcţionale între structurile
ministrului, constituind zona de legătură a acţiunii administrative cu voinţa politică.
Practica guvernamentală şi ministerială a demonstrat că şi aceste funcţii au avut şi o
puternică încărcătură politică.Chiar dacă în cursul anului 2000 secretarii generali şi secretarii
generali adjuncţi fuseseră atestaţi pe aceste funcţii de conducere în condiţiile legii, instalarea
noului Guvern la 28 decembrie 2000 a însemnat nu numai desfiinţarea în fapt a funcţiei publice
de secretar general al Guvernului României, dar şi înlocuirea tuturor secretarilor generali ai
108
ministreleor precum şi a secretarilor generali adjuncţi,prin soluţii tehnico-juridice inovatoare:
”înfiinţarea”unor ministere „desfiinţarea” altora, divizarea sau comasarea altora,ceea ce a permis
crearea unei aparenţe de legalitate pentru justificarea adevăratelor scopuri ale acestor aparenţe de
legalitate pentru justificarea adevăratelor scopuri ale acestor inovaţii.
Secretarul general al ministerului îndeplineşte însărcinările prevăzute de regulamentul de
organizare şi funcţionare a ministerului ori care îi sunt încredinţate prin ordin al ministrului lor,
dar potrivit prevederilor art.49 alin.(2) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, el are următoarele atribuţii şi responsabilităţi:
-coordonează buna funcţionare a compartimentelor şi activităţilor cu caracter funcţional
din cadrul ministerului şi asigură legătura operativă dintre ministru şi conducătorii tuturor
compartimentelor din minister şi unităţile subordonate;
-colaborează cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al
Guvernului, cu secretarii generali din celelalte ministre, precum şi cu secretarii judeţelor şi cu
directorii generali de prefectură în problemele de interes comun;
-primeşte şi transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniţiale de
minister şi asigură avizarea proiectelor de acte normative primite de laţi iniţiatori;
-transmite Secretariatului General al Guvernului proiecte de acte normative iniţiale de
minister pentru a fi discutate în şedinţa Guvernului;
-urmăreşte, asigură finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost iniţiate
de minister;
-monotorizează şi controlează elaborarea raportărilor periodice prevăzute de
reglementările în vigoare.
Colegiul ministerului este potrivit prevederilor art.52 din Legea nr.90&2001 privind
organizarea şi funcţionarea pe lângă ministru, având rol consultativ, a cărui componenţă,precum
şi regulamentul de organizare a acestuia se aprobă prin ordin al ministrului, care îl convoacă şi îl
conduce în şedinţe în care se dezbat probleme privind activitatea ministerului.
Deşi prevederile legale nu pot susţine ideea că organizarea şi funcţionarea Colegiului
ministerelor ar constitui o situaţie asupra căreia Guvernul ar putea aprecia cu privire la
oportunitatea existenţei/inexistenţei acestui organ consulatativ, totuşi în organigramele unora
dintre ministere nu apare individualizat şi nici în hotărârile Guvernului privind organizarea şi
funcţionarea lor nu se fac referiri la acest colegiu.
109
Capitolul III
3.1Elemente de drept comparat cu ţări din Uniunea
Europeană
3.1.1 Uniunea Europeană si dreptul administrativ
Conceptul de administraţie si de drept administrativ in Uniunea Europeană
Dreptul administrativ European este strâns legat de noţiunea administraţiei publice
europene.Astfel ,administraţia publică europeană formează obiectul de cercetare ştiinţifică al
ştiinţei dreptului administrativ european. Dupa crearea Comunitaţilor Europene mulţi autori de
drept administrativ si-au pus problema dacă asistăm la naşterea unei noi administraţii sau numai a
unui mecanism vizând asigurarea cooperării intre administraţiile naţionale1.
Astăzi Uniunea Europeană trece printr-o fază în care nu se poate spune că vechile state suverane
mai există in forma lor clasică, dar nici nu se poate vorbi de o reală integrare.A fost creat un
sistem în devenire, situate din punct de vedere juridic undeva între organizaţie internaţională ai
statului federal.De altfel, Leontin Jean Constantinesco (renumit specialist francez în drept
comunitar,de origine română) caracterizat juridic Comunitatea Europeană ca fiind “o
organizaţieintegrantă cu character evolutiv”.Ordinea publică se bazează pe idea de “suveranităţii2,
care, aşa cum arată J.V.Louis, corespunde ideii de divizibilitate a acesteia.”Ideea de suveranitate
divizibilă convine perfect pentru a descrie funcţionarea unui mechanism de integrare evocat prin
termini ca “fuziune”sau “exerciţiu” în comun” al suveranităţilor,elemente indispensabile
funcţionării acestui mechanism integraţionist”.Aceste observaţii privesc atât ceea ce s-ar putea
numi aspectele constituţionale ale comunităţii,cât şi aspectele administrative.Prin urmare,
aceastăconstrucţie incompletă a sistemului comunitar se reflectă şi în administraţie.
Astfel nu se poate discuta încă despre un model de administraţie publică europeană.
Principalele texte constituţionale (legislaţia primară) ale UE, mai exact Tratatul de la Roma
(1957) şi Tratatul de la Maastricht (1992) nu exemplifică vreun model de administraţie publică
pentru statele member.O dată stabilită natura democratică a regimului politic, aspectele legate de
guvernare şi administraţie sunt lăsate la discreţia statelor membre.Formal,din punct de vedere
legal statele membre au autonomie deplină în ceea ce priveşte administraţia.
1 A se vedea în acest sens Ioan Alexandru- Administraţia publică. Teorii. Relaţii. Perspective, Ediţia a II-a, Ed. Lumina Lex, 2001, P.6012 Cu privire la concepţia asupra suveranităţii înainte de crearea Comunităţilor Europene a se vedea: Hans Kelsen- Das Problem der Souveranitat und die Theorie des Volkesrechts.
110
Noţiunea de administraţie publică europeană este susceptibilă de două sensuri:unul
material şi altul formal.Abordarea materială presupune analiza activităţii de organizare a
executării şi de executare în concret a legislaţiei comunitare (legislaţia primară şi derivată),
realizată prin acţiuni cu caracter de dispoziţie sau acţiuni cu character de prestaţie.Abordarea
formală se bazează pe analiza sistemului de instituţii şi structuri administrative europene care
realizează această activitate.
Structura politico-administrativă a Uniunii Europene din punct de vedere formal
Structura instituţională a Uniunii Europene este fondată pe o organizare cvadripartită care
nu corespunde principiului separaţiei puterilor în stat moştenit de la Montesquieu. În locul
acestui principiu,în structura instituţională a Uniunii Europene se aplică un principiu specific
dreptului comunitar şi anume cel al reprezentării intereselor,potrivit căruia fiecare instituţie a
UE reprezintă un interes direct,deci o competenţă materilă specifică,un interes distinct.Astfel
Consiliul de Miniştri este garantul intereselor statelor membre. Parlamentul European
protejează interesele popoarelor statale member. Comisia Europeană reprezintă interesul
general. A patra instituţie fundamentală, Curtea Europeană de Justiţie are rolul de a asigura
controlul jurisdicţional.
Încercând o clasificare a instituţiilor principale,putem găsi următoarele:
1. instituţia cu atribuţii decizionale, legislative : Consiliul Uniunii Europene
2. instituţia cu pronunţat character politic şi cu atribuţii de control: Parlamentul european
3. instituţii cu pronunţat caracter administrativ: Comisia europeană, Mediatorul european,
Controlorul European pentru protecţia datelor
4. instituţii cu un rol prioritar în managementul financiar-contabil:Banca centrală europeană,
Banca europeană de investiţii, Fondul europen de investiţii,Curtea de conturi europeană
5. organe cu rol consultative: Comitetul economic şi social European,Comitetul regiunilor
6. instituţia cu vocaţie jurisdicţională: Curtea de Justiţie a Comunitaăţilor europene
Instituţiile europene reprezintă astăzi un conglomerate de influenţe naţionale care merg în direcţia
menţinerii unei organizaţii clasice bazată pe cooperarea interguvernamentală şi de elemente
originale care acţionează în direcţia consacrării structurii supranaţionale.Astfel trebuie făcută o
distincţie între un corp multinaţional compus din reprezentanţi ai guvernelor statale membere-
Consiliul- şi unul transnaţional –Comisia- formată din comisari independenţi atât faţă de
guvernele ţărilor de unde provin,cât şi faţă de Consiliul UE.
111
Odată create,instituţiile europene au produs modificări,unele în direcţia integrării,altele în direcţia
renaţionalizării.În present,aceste organisme europene nu formează un corp instituţional
supranaţional,dar nici nu aparţin administraţiilor naţionale. Ele pot fi considerate ca având sarcina
de a asigura controlul administraţiilor naţionale asupra mecanismului transnaţional.
Din punct de vedere material principiile în cadrul cărora administraţia publică europeană
îşi manifestă puterea sa discreţionară.Aceste principii dau contur unui drept administrative
European.
Dreptul European a creat o nouă ordine juridică autonomă care a completat sistemele tradiţionale
de drept naţional şi de drept internaţional până atunci în vigoare. Ordinea juridică comunitară este
proprie,fiind autonomă în raport cu ordinea juridică internaţională intemeiată în principal pe idea
de cooperare,ca urmare a menţinerii integrale a suveranităţii.De asemenea ordinea juridică
comunitară este relative autonomă faţă de dreptul intern al statelor member (Curtea de Justiţie nu
aplică reguli de drept intern, nu competente să verifice legalitatea unui act sau a unei măsuri
interne,ea un are misiunea de a da o interpretare dreptului intern etc).
După înfiinţarea Comunităţilor Europene în spaţiul dezbaterilor doctrinare s-a avansat o
subtilă şi controversată problemă,şi anume cea a raportului dintre dreptul european comunitar,ca
ordine juridică supraetatică şi supranaţională şi ordinea de drept etatică şi naţională,particulară
fiecăreia dintre átatele membre ale Comunităţilor Europene.S-a considerat,că în realitate,este
preferabil ca relaţiile dintre ordinea juridică internă şi ordinea juridică comunitară să fie privite în
termeni de cooperare, cu respectarea trăsăturilor proprii fiecăreia dintre ele,având în vedere
că:jurisdicţiile naţionale au sarcina să aplice dreptul comunitar;unele norme comunitare necesită
o intervenţie a autorităţilor naţionale pentru a avea deplina lor eficacitate; sunt efectuate
retrimiteri de către dreptul comunitar la dreptul naţional1.
Curtea de Justiţie a subliniat crearea unei ordini juridice europene astfel:”instituind o
Comunitate pe durată nelimitată,dotată cu atribuţii proprii,cu personalitate,capacitate juridică,cu o
capacitate de reprezentare internaţională şi mai ales cu puteri rele izvorâte dintr-o limitare a
competenţei sau un transfer de atribuţii de la state la Comunitate,aceasta şi-au limitat,deşi în
domenii restrânse,drepturile lor suverane şi au creat un corp de drept aplicabil resortisanţilor lor
şi lor înşişi(hot.Costa c.Enel,1964).Relativa autonomie a ordinii juridice europene este consacrată
şi de principiul netransmisibilităţii, concept introdus de prof. Gertrude Lubbe-Wolff,care constă
în faptul că exigenţele legitimării constituţionale valabile pe planul statal un pot fi transpuse pur
şi simple la nivelul comunităţii supranaţionale.
1 Ion Craiovan –Introducere în filozofia dreptului,Editura All Beck ,Bucureşti, 1998, p. 99
112
Drept adimistrativ european
Tradiţional,dreptul administrativ,ca ramură a dreptului şi ca disciplină ştiinţifică s-a
limitat aproape în întregime la aspectul teoretic al ordinii legale administrative exclusiv
interne,fiind studiat ca un sistem şi o sursă închise de cunoştinţe1. Timid,spre sfârşitul secolului al
XIX,au început să apară Studio de drept administrativ comparat.Studiile de drept comparat au
fost iniţial consacrate drptului privat fiind impuse de dezvoltarea relaţiilor comerciale şi
personale care depăşeau graniţele naţionale.Treptat, o dată cu dezvoltarea sarcinilor şi a
raporturilor dintre administraţii şi cetăţeni şi a interacţiunilor dintre diverse administraţii
naţionale carea au ajuns să egaleze cantitativ volumul relaţiilor private dintre cetăţeni,a apărut
necesitatea studierii comparative a dreptului administrativ.Primele studii comparative au fost
întreprinse între dreptul Administrativ francez şi german.Astfel Otto Mayer2, părintele dreptului
administrativ german modern,va scrie în 1886 o carte despre dreptul administrativ francez
(„Theorie des Franzosischen Verwaltungsrechts”) şi va utiliza modele franceze pentru
dezvolatrea doctrinei germane privind dreptul administrativ.Marele metodolog francez Francois
Geny scria în 1899 că”Legislaţia şi jurisprudenţa comparată reprezintă,într-un fel,geografia
ştiinţei noastre,capabilă.prin orizonturile lărgite care îi sunt deschise,să integreze dreptul nostru
naţional în cadrele unui fel de „ius gentium european”, mai mult mai extins decât cel al
românilor”.
Poziţia actuală a dreptului administrativ naţional în Uniunea Europeană este aceea a integrării
într-un sistem global de îndepliniri de sarcini,în condiţiile în care nu mai operează prezumţia
competenţei exclusive a statului în privinţa îndeplinirii sarcinilor faţă de populaţie.
În interiorul ordinii juridice europene a apărut necesar să se privească dincolo de
frontierele naţionale şi să încerce să se răspundă la întrebarea:care sunt punctele comune şi
diferenţele de soluţii reţinute de sistemele de drept administrativ naţionale, nu doar din interes
teoretic si de drept comparat, ci şi din necesităţi practice. J.Schwarze arată că dreptul comunitar
este format în primul rând din norme de drept administrativ, în particular de drept administrativ
economic şi management public. Aceasta deoarece vizează pe de o parte organizarea şi
funcţionarea instituţiilor comunitare,actele emise de acestea şi conformitatea lor cu tratatele de
1 Jurgen Schwarze op.cit. (European Administrative Law...),p.32 O.Mazer- Teoria dreptului administrativ francez, Strassburg, 1886. Despre influenţa dreptului francez asupra operei lui O. Mazer, vezi de exemplu, R. David, Marile sisteme de drept contemporane, ediţia a 8-a ,Paris, 1982, p. 87
113
bază ale comunităţii şi reglementările derivate, iar pe de altă parte vizează rolul de mijlocitor al
administraţiilor publice naţionale în realizarea politicilor comunitare3.
O importanţă covârşitoare pentru dezvoltarea dreptului administrativ european a vut-o
componenta jurisprudenţială.Astfel imensa majoritate a principiilor juridice generale recunoscute
azi în dreptul comunitar ca fiind aplicabile actelor administrative au fost elaborate de Curtea
Europeană dew Justiţie pe cale pretoriană.Curtea Europeană de Justiţie acţionează,în primul
rând,ca o curte administrativă-în sensul dreptului continental-pentru Comunităţi, în scopul de a
proteja subiectele de drept, statele membre,precum şi persoanele.
Punctul de plecare al jurisprudenţei administrative comunitare este considerat a fi
hotărâtoare din 12 iulie 1957 în care Curtea Europeană de Justiţie a statuat că lipsa din tratatele
de bayă a dispoziţiilor necesare pentru dezvolatrea unui litigiu cu caracter administrativ nu
împiedică soluţionarea acestuia, urmând a se vedea în vedere legislaţia,doctrina şi jurisprudenţa
statelor membre.Pornind de la o dublă restricţie-inexistenţa unei norme comunitare şi interdicţia
denegării de dreptate-Curtea, prin bogata ei jurisprudenţă,a stabilit principii pe care toate statele
membre trebuie să le respecte.Se pot menţiona stfel:principiul administraţiei prin lege, principiul
proporţionalităţii, al certitudinii legale, protecţia solicitărilor legitime,nedescriminare,dreptul la o
audienţă în cadrul procedurilor decizionale din administraţie, rapoarte interimare,condţii egale de
acces la curţile administrative, responsabilitatea non-contractuală a administraţiei publice. Însă,de
cele mai multe ori se observă că instanţa europeană un a oferit o bază comunitară sau naţională de
drept pentru principii ca încrederea, certitudinea legală sau proporţionalitatea.Din contră, ea şi-a
asumat autenticitatea lor sau a stabilit caracteristicile lor speciale ca principii de drept comunitar
în cele mai scurte formule.
Aşa cum există anumite probleme care necesită reglementarea în cadrul dreptului
administrativ naţional şi la nivel european,principiile administrării prin drept,conducerea
administrativă non-discriminatorie şi echitabilă, proporţionalitatea,siguranţa legală,protecţia
drepturilor legitime şi menţinerea unui proces administrativ corect şi echitabil au eşit la iveală, au
apărut ca probleme esenţiale.Ele reprezintă miezul şi începutul cristalizării dreptului
32-astfel dreptul administrativ european tratează în mare parte aspecte care se referă la rolul de mijlocitor al administraţiilor publice naţionale,asigurând libera competiţie a firmelor din teritoriul Uniunii Europene,stimulând astfel să atingă standardele specifice statelor membre şi acordând sprijin înterprinderilor,sprijin autorizat şi monotorizat de către Uniunea Europeană, OECD,1999.European Principles for Public Administration.Referire la obigaţia Curţii de a evita negarea justiţiei demonstrează clar influenţa gândirii juridice franceze.Interdicţia binecunoscută a refuzului justiţiei din Art. 4 al Codului Civil precizează :”Le juge qui refusera de jouer,sous pretexte du silence,de l insuffisance de la loi,pourra etre poursuivi comme coupable de deni de justice”.
114
administrativ europen.O invetariere sistematică a elementelor esenţiale ale dreptului administrativ
european înseamnă analiza stabilităţii lui actuale şi descoperirea posibilităţilor de evoluţie.
Elemente de drept comparat
Sistemul judiciar ca ansamblu al structurilor organizatorice care concură la înfăptuirea actului de
justiţie,reprezintă în orice stat democratic o componentă esenţială a civilizaţiei şi progresului
social.Fără justiţie nu poate exista o veritabilă şi eficientă democraţie. Ea este cea care veghează
la apărarea valorilor sociale recunosute într-o societate democratică, la promovarea şi apărarea
drepturilor fundamentale ale omului.
Schimbarea structurilor economico-politice din ţara noastră şi amplificarea firească a
circuitului cvil general a făcut necesară organizarea într-o nouă perspectivă a instanţelor
judecătăreşti şi crearea unor organe de jurisdicţie speciale,cum este cazul Curţii
Constituţionale.Restructurarea sistemului judiciar în România a culminat cu adoptarea noilor
reglementări juridice în materie:Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciară, Legea
nr.303/2004 privin statutul magistarţilo şi Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al
Magistarturii.Aceasta înseamnă că reforma din justiţie a fost finalizată şi că în acest domeniu
mecanismele statale funcţionează ireproşabil.
Acest capitol îşi propune să înfăţişeze, în primul rând, principiile de organizare a
sistemului judiciar sau Organizarea judecătorească, cum se numea în mod tradiţional, în lumina
actualelor reglementări cu privire la dispoziţiile constituţionale şi legale din unele state privitoare
la răspunderea ministerială, dar şi a imperativelor impuse de integrarea României în structurile
democratice europene.
3.1.2 Sisteme europene de administraţie publică în Italia
Sisteme europene de administraţie publică în Italia
Date generale
Denumirea oficială:Republica Italiană
Suprafaţa peninsulei este de 301.337 kmp.
Italia are o populaţie de 57.892.000 locuitori.Capitala ţării este oraşul Roma,cu o
populaţie de peste 2.600.000 locuitori.
115
Italia este o republică parlamentară cu 20 de regiuni şi 108 provincii.Parlamentul Italiei
este format din Senat şi Camera Deputaţilor.
Venitul naţional brut pe cap de locuitor este de 21.050 dolari S.U.A.
Premise istorice şi juridice
Teritoriul actual al peninsulei italice a fost locuit încă de la începutul celui de-al doilea
mileniu î.Hr., când primul val indo-european a poposit pe aceste meleaguri; el a fost urmat de noi
valuri italice1.
Etruscii sunt cei care au sosit în Italia în secolele X-IX î.Hr.. În secolul al VIII-lea, grecii au
întemeiat primele colonii în Sicilia şi în sudul peninsulei.Roma o modestă cetate din Latium, se
emancipează în perioada 510-509, de sub suzenaritate etrsucă şi dvine un mare imperiu care a
influenţat destinul Europeui şi a cladit bazele unuia dintre cele mai importante sisteme juridice.
În Evul Mediu, teritoriul Italiei de azi era format din importante state-oraşe care au avut un rol
important în istoria dezvoltării economice europene şi a culturii universale
(Genova,Florenţa,Veneţia.Milano,Bologna etc.).
Italia este o republică democratică în care justiţia este aşezată la locul ce i se cuvine.
Principalele instanţe judecătoreşti care funcţionează în cadrul sistemului judiciar italian sunt
tribunalele pentru minori, curţile de apel şi Curtea de Casaţie.În materie civilă, legea recunoaşte
competenţa de soluţionare a unor litigii de mai redusă importanţă şi judecătorilor de pace.De
asemenea în materie penală au fost instituite şi curţile cu juri, în vederea soluţionării cauzelor ce
privesc infracţiuni de o anumită gravitate.
Autoritatea executivă
Funcţionarii publici de carieră în Italia se împart în două grupe:angajaţi cu contract pe
baza dreptului muncii şi funcţionari publici de stat recrutaţi prin concurs.Trecerea de la o
categorie la alta se face doar în urma organizării unor concursuri, şi examene susţinute după
participarea directă a acelor funcţionari la diverse programe de pregătire.
Autoritatea executivă se exercită prin Consiliul de Miniştri numit de Preşedintele
Republicii.Oţiunea Prşedintelui pentru Consiliul de Miniştri este formulată după un proces de
consultare a partidelor politice desfăşurate sub conducerea Preşedintelui.Cele mai importante
componente ale Biroului Preşedintelui Consiliului de Miniştri sunt:
1 Pentru amanunte a se vedea H.C. Matei ,S.Neguţ,I.Nicolae,op.cit.,p.250,251.
116
-Subsecretarul Biroului Preşedintelui Consiliului de Miniştri, principalul colaborator al
Preşedintelui şi Secretarul Consiliului de Miniştri;
-Departamentele, câteva sarcini de coordonare, altele responsabile pentru activităţi
desfăşuarte în sectoare specifice.Câteva ministere sunt conduse de miniştri fără portofoliu,
echivalent cu un ministru de stat.Acestea sunt ataşate Biroului Preşedintelui Consiliului de
Miniştri şi de obicei coordonează activitatea dintre diferite sectoare.
Secretariatul General care coordonează activitatea diferitelor ministere.
Biroul Preşedintelui Consiliului de Miniştri include:
-Consiliul de Cabinet,un compartiment responsabil pentru formularea propunerilor de
soluţionare a problemelor politice presante şi pentru monotorizarea implementării programelor
guvernului.Acest Consiliu este format dintr-un număr limitat de miniştrii reprezentând toate
partidele în coaliţie.
-Conferinţa Permanentă a Regiunilor Statului, este un compartiment care coordonează
acţiunile guvernului central şi ale guvernelor regionale.
-Consiliul Superior al Administraţiei Publice şi Şcoala Superioară de Administraţie
Publică,ambele sunt administrate de Ministerul pentru Servicii Civile.
Consiliul de Miniştri –Autoritatea executivă în Italia este format din toţi miniştrii guvernului cu şi
fără portofoliu. Pe baza unor legi nescrise, miniştrii sunt de obicei membri ai
Parlamentului.Consiliul de Miniştri este principala instituţie de fundamentare a deciziilor,
responsabilă pentru toate proiectele Guvernului care urmează a fi aprobate înainte de prezentarea
în Parlament.Exercită şi putere legislativă aprobând decretele şi hotărâri în cadrul Consiliului.
Membrii Consiliului de Miniştri numesc Şeful Departamentului de Administraţie publică,
directorii generali din ministere şi intervin în soluţionarea situaţiilor de conflict dintre ministere.
Ministerul pentru Planificare Economică şi Buget nu are putere efectivă dar are atribuţii
pentru coordonarea procesului de formulare şi implementare a programelor de infrastructură din
sectorul public.Există de asemenea un număr de comisii interministeriale formate de miniştrii
responsabili şi implicaţi direct în diferite domenii de activitate.Ei pregătesc şi coordonează
activitatea Consiliului de Miniştri în sectoare specifice.Cea mai importantă comisie este Comisia
Interministerială pentru Planificare Economică condusă de Ministerul pentru Planificare
Economică şi Bugetară.Responsabilităţile ministerelor pot fi modificate.Fiecare minister este
condus de un ministru, responsabil pentru activitatea propriului minister şi de cel puţin un
secretar de stat.Acesta este asistat de un birou format din şeful biroului şi persoane responsabile
pentru problemele legislative şi relaţii cu presa.
117
Guvernele locale
În fiecare din cele 92 de provincii există un Prefect al Republicii,potrivit modelului francez,numit
de Consiliul de Miniştri.Acesta acţionează ca reprezentantul guvernului în provincie şi este
subordonat Ministerului Public.Până în 1970, anul în care s-au constituit regiunile, competenţele
Prefectului de Republică erau destul de mari, astăzi însă principala lui funcţie este să garanteze
ordinea publică şi să intervină în cazurile de calamităţi naturale.
Fiecare municipalitate are un secretar municipal ataşat, care se suborodează direct
Ministerului Public.El este de fapt un funcţionar public de stat, supervizează şi coorodnează
administraţia la nivel local.Guvernul central numeşte un Comisar Guvernamental pentru fiecare
regiune.Acesta este responsabil pentru controlul funcţiilor administrative delegate de stat
regiunilor şi pentru coordonarea la nivel regional a funcţiilor statului şi administraţiei regionale.
Organizarea jurisdicţiilor
Judecătorii de pace au competenţa de a soluţiona litigiile ce au ca obiect bunuri mobile a
căror valoarenu depăşesc suma de 5.000.000 de lire italiene (circa 3.000 de euro).De asemenea,
judecătorii de pace au căderea de a soluţiona şi litigiile privitoare la pagubele pricinuite de
autovehicule şi ambarcaţiuni, dacă valoarea acestor pagube nu depăşeşte suma de 30.000.000 de
lire italiene.În fine judecătorii de pace au şi competenţa de a soluţiona unele cereri,indiferent de
valoare, cum sunt cele ce au ca obiect nerespectarea legilor, regulamentelor ori cutumelkor
privitoare la distanţa de plantare a arborilor, cele privitoare la modalitatea de folosire a serviciilor
în coproprietate, precum şi unele litigii referitoare la raporturile dintre proprietari sau detentorii
de bunuri.Modul de recrutare a judecătorilor de pace este stabilit prin Legea nr. 374 din
noiembrie 1991.Ei sunt supuşi aceloraşi obligaţii ca şi judecătorii ordinari (art.10 din Legea nr.
374/1991).Hotărârile pronunţate de judecătorii de pace pot fi atacate ce apel în faţa
tribunalului.Cele pronunţate în echitate pot fi atacate numai pe calea recursului în casaţie.
Tribunalul este o instanţă de drept comun în materie civilă.El judecă toate cauzele civile
(cu excepţia celor date în competenţa judecătorului de pace) şi penale.De regulă, la tribunal,
cauzele civile şi penale se judecă de către un singur judecător. Doar în anumite cauze strict
determinate de lege, completul de judecată este format din trei judecători.
Tribunalul pentru minori este o jurisdicţie separată,distinctă de aceea a tribunalului de
drept comun.Competenţa sa se extinde la nivelul circumscripţiei teritoriale aunei curţi de
apel.Tribunalul este compus dintr-un jedecător al curţii de apel,în calitate de preşedinte,dintr-un
magistrat al tribunalului şi doi experţi (o femeie şi un bărbat).Cei doi experţi trebuie să
118
îndeplinească condiţiile prevăzute de lege şi li se conferă titlul de judecători onorari (plătiţi).Ei
sunt numiţi de Preşedintele Republicii,la propunerea ministerului justiţiei,pe o perioadă de trei
ani.Competenţa materială a tribunalelor pentru minori este determinată de lege în funcţie de
natura cauzelor.Înfiinţarea unor asemenea tribunale a fost destinată ocrotirii minorilor prin
formarea unor instanţe specializate.Astfel,în materie civilă, tribunalele pentru minori judecă
pricinile privitoare la minori-încuviinţarea adopţiilor,exercitarea autorităţii părinteşti, interdicţia
şi incapacitatea minorului.Deciziile tribunalului pentru minori pot fi atacate cu apel la o secţie
specială a curţii de apel.
Curtea cu juri este organizată în scopul soluţionării unor cauze penale grave. Ea se
compune dintr-un magistrat al curţii de apel, care are calitatea de preşedinte,un magistrat al
tribunalului şi din 6 juraţi.Curtea cu juri are competenţ de a judeca infracţiuni pentru care legea
prevede pedeapsa închisorii pe viaţă sau o pedeapsă cu închisoare maximă de 24 de ani, delictele
împotriva statului, precum şi alte delicte expres prevăzute de art.5 C.proc.pen..
Curtea de apel este o instanţă de control judiciar ordinar.În fiecare district este organizată
câte o curte de apel care, în general,are sediul în capitala acelui district.
Funcţia principală a curţii de apel este aceea de a reliza jedecata apelurilor,în materie
civilă şi penală,îndreptate împotriva sentinţelor pronunţate în primă instanţă de tribunale(art.53
lit.a) din Legea nr. 12/1941. Apelul are un caracter devolutiv,iar judecata în această fază
procesuală este considerată ca un al doilea grad de jurisdicţie.Pe cale procedurală a apelului pot fi
invocate orice neregularităţi de formă şi de fond,legea necuprinzând o enumerare limitativă a
motivelor de apel.Curtea de apel jedecă princinile date de lege în competenţa sa, în complet
format din 3 judecători de carieră.Secţia pentru minori este compusă însă din 5 membri, respectiv
dintr-un judecător de la Curtea de Casaţie, în calitate de preşedinte,doi judecători de la curtea de
apel şi doi experţi.
În Italia legea recunoşte şi tribunalelor competenţa de a soluţiona apelurile îndreptate
împotriva hotărârii pronunţate de pretor şi de către judecătorii de pace.Ca un aspect cu totul
particular, reţinem şi faptul că în Italia hotărârile judecătoreşti nu sunt supuse comunicării.
Hotărârile se depun după redactarea motivelor, la grefa instanţei,iar acest moment echivalează cu
publicarea lor. Termenul de apel este de un an şi curge de la momentul depunerii hotărârii la
grefa instanţei.
Consiuliul Superior al Magistraturii
119
Consiliul Superior al Magistraturii este şi în Italia un organism de maximă importanţă în
garantarea independenţei magistraturii şi a imparţialităţii membrulor ce o compun1.De aceea
legiuitorul constituţional a acordat importanţa cuvenită insuşi modului de constituire a acestui
veritabil guvern al magistraturii.
Potrivit art. 104 din Constituţie,Consiliul Superior al Magistraturii şi Procurorul general al
Curţii Supreme de Casaţie fac parte de drept din Consiliul Superior al Magistraturii. Ceilalţi 30
de mebri ai Consiliului Superior al Magistraturii sunt aleşi, în proporţie de două treimi, dintre
magistraţii de toate categoriile, iar o treime de către Parlament întrunit în şedinţă comună,dintre
profesorii de ştiinţe juridice titulari şi dintre avocaţii cu peste 15b ani vechime în profesie.
Din simpla prezentare a competenţei Consiliului Superior al Magistraturii rezultăcă,în
Italia acest organism nu a fost conceput ca unul exclusiv corporarist, legiuitorul urmărind să-i
asigure garanţi de obiectivitate prin chiar modul său de constituire. Totuşi,prezenţa celor mai
înalţi magistraţi în acest organism –preşedintele Curţii Supreme de Casaţie şi Procurorul general
de la Curtea Supremă de Casaţie-precum şi a unor membri cooptaţi din rândul cadrelor didactice
universitare şi al avocaţilor sunt elemente de natură a oferi mai multe componente de
obiectivitate acţiunii administrative şi disciplinare a Consiliului Superior al Magistraturii.
Consiliului Superior al Magistraturii este împărţit în mai multe comisii însărcinate cu
rezolvarea diferitelor probleme ce intră în componenţa acestui organism. Orce deliberare şi
hotărâre adoptată de Consiliu pesupune, în principiu, un examen în cadrul comisiei competente în
materia respectivă.Una dintre cele mai importante comisii este aceea ce examinează plângerile
personale private sau rapoartele conducătorilor de birouri judiciare îndreptate împotriva
magistraţilor.Comisia poate propune ministrului justiţiei sau,după caz, Procurorului general de pe
lângă Curtea de Casaţie declanşarea acţiunii disciplinare. O altă comisie este însărcinată cu
examinarea cererilor de încetare temporară a funcţiilor judiciare şi autorizare pentru exercitarea
altor funcţii decât cele judiciare şi care nu implică încetarea calităţii de judecător. Activitatea de
tragere la răspundere desciplinară se realizează de o secţie specială-secţia disciplinară-care este
compusă din 9 membri ai Consiliului Superior al Magistraturii, aleşi de către acesta. Secţia
disciplinară este prezidată de vicepreşedintele Consiliului Superior al Magistraturii.Ea este
considerată ca un organ de natură jurisdicţională.Deciziile acestei secţii pot fi atacate pe calea
recursului în faţa Curţii de Casaţie.Recursul poate fi exercitat de magistratul acuzat,de ministrul
justiţiei sau de procurorul general.
1 Pentru amanunte a se vedea A.Piyyourusso,Les fonda’ements constitutionnelles de „l autogouvernement” de la magistrature,în Les Conseils superieures de la magistrature en Europe,p.235-250.
120
Ministerul Public
Ministerul Public este organizat în Italia în scopul apărării interesului public. Organizarea
acestei instituţii în Italia a fost influenţată în mare masură de modelul francez.1Sarcinile
Ministerului Public sunt stabilite prin Legea de organizare judecătorească şi prin Codurile de
procedură penală şi civilă.Potrivit art.73 din Legea nr. 12/1941,Ministerul Public veghează la
respectarea legilor, la soluţionarea rapidă şi eficientă a litigiilor, la apărarea drepturilor statului,
ale persoanelor juridice şi ale incapabililor.
Prin Legea constituţională nr. 1/1989,în Italia răspunderea miniştrilor a căpătat o nouă
reglementare.Astfel,potrivit art.96 din Constituţie,preşedintele Consiliului de Miniştri şi miniştrii
pot fi puşi sub acuzaţie de către Pralament în şedinţa comună, pentru faptele comise în exerciţiul
funcţiei lor, jurisdicţiei ordinare,cu o prealabilă autorizare a Senatului republicii sau a Camerei
Deputaţilor, după caz..Conform acestei reglementări,competenţa stabilirii faptelor penale comise
de miniştri a fost încredinţată judecătorului ordinar, cu aprobarea parlamentară de a proceda ca
tare,după cercetări preliminare desfăşurate de un colegiu de magistraţi aparţinând puterii
judecătoreşti,înzestrat şi cucompetenţa de a dispune clasarea.Atunci când se decide neînceperea
procesului penal,respectiva hotărâre de clasare este definitivăşi drept urmare,nu este supusă nici
unei căi de atac.Potrivit prevederilor art. 9 din Legea constituţională nr.1/1989,hotărârea care
respinge autorizarea trebuie să fie luată cu majoritatea absolută a componenţilor camerei
competente.
Datorită atribuţiilor care-i sunt conferite de lege, Ministerul Public este considerat,din
punct de vedere tehnic,ca parte în proces2, iar sub aspect funcţional,ca „un interpret al intereselor
publice”.
Ministerul Public este organizat în parchete care funcţionează pe lângă Curtea de Casaţie,
curţilor de apel, tribunale şi pe lângă tribunalele pentru minori.
Personalul juridic
1 A.Pizzorusso,op.cit.,p.2482 C.Mandrioli,op.cit.,p 370.De asemenea,a se vedea P.Calamandrei,Instituciones de derecho procesal civil vol II 1973, p. 432-442
121
Magistratura italiană este compusa din judecăori şi procurori.Ei se bucură de un statut
asemenător, cu particularitatea că procurorii nu beneficiază de o inamivibilitatea egală cu aceea a
judecătorilor.Judecătorii onorari ai tribunalelor sunt numiţi prin decret al ministrului justiţiei,la
propunerea Consiliului Suprem al Magistraturii.Calitatea de judecător poat efi dobândită numai
de persoanele care au cetăţenie italiană,au exerciţiul drepturilor civile şi politice,posedă aptitudini
fizice şi psihice pentru exercitarea profesiei, au vârsta între 25-69 de ani, au reşedinţa într-o
localitate din raza teritorială a instanţei la care urmează să fie numite,au licenţa în drept şi nu au
suferit condamnări penale.Numirea acestor magistraţi se face numai pe o durată de trei ani.
Avocatura este şi ea organizată pe baza unor principii asemănătoare cu cele ce
funcţionează în alte ţări democratice.Şi în Italia reprezentarea şi asistarea părţilor se realizează
prin intermediul avocaţilor care sunt organizaţi pe baze liberale.
În mod tradiţional, şi în Italia s-a făcut distincţie între funcţia de reprezentare a părţilor în
îndeplinirea actelor de procedură şi asistarea acestora în faţa instanţei de judecată.Reprezentarea
în îndeplinirea actelor se făcea prin procuratori,iar asistarea prin avocaţi.În dreptul procesual
civil italian, participarea părţii în proces printr-un avocat este obligatorie în faţa Curţii de
Casaţie,în faţa curţilor de apel şi în faţa tribunalelor.În faţa tribunalelor de pace, participarea
printr-un avocat este cerută de lege, ca regulă generală,numai în cauzele a căror valoare depăşeşte
suma de un milion de lire italiene.
Curtea constituţională
Curtea Constituţională italiană este una din primele instanţe de control al
constituţionalităţii legilor, proconizată a fi creată după cel de-al doilea război mondial.
Organizarea Curţii Constituţionale italiene a fost stabilită chiar prin prevederile legii
fundamentale din anul 1947.Potrivit art.135 alin.(1) din Constituţie, Curtea Constituţională este
compusă din 15 judecători, numiţi după cum urmează o treime de către Preşedintele Republicii,o
treime de către Parlamentul reunit în şedinţă comună şi o treime de către instanţa supremă,
instanţele ordinare şi administrative.Judecătorii Curţii Constituţionale sunt aleşi dintre magistraţi,
chiar pensionaţi pentru limită de vârstă, de la instanţele judecătoreşti superioare, ordinare şi
administrative,dintre profesorii universitari de drept,titulari şi dintre avocaţii cu peste 20 de ani
vechime în profesie.
122
Judecătorii Curţii sunt aleşi pentru mandat de 9 ani,ce nu poate fi reînnoit. Curtea îşi alege
dintre membrii săi preşedintele pentru o perioadă de trei ani;el poate fi reales, ţinându-se seama
îsă de termenul de încetare a funcţiei de judecător.
Curtea Constituţională este ea însăşi o autoritate jurisdicţională,independentă faţă de
celelalte puteri publice.
Cea mai importantă atribuţie a Curţii şi care constituie însăşi raţiunea sa de afi este,fără
îndoială, cea privitoare la controlul constituţionalităţii legilor. Acest control nu se limitează
numai la legile adoptate de Parlamentul Republicii, ci se extinde şi asupra actelor cu putere de
lege care sunt adoptate de stat şi de regiuni.Competenţa Curţii Constituţionale se extinde şi
asupra legilor adoptate de regiuni. În această privinţă este util să precizăm că, potrivit art.127
alin.(3) din Constituţie, în cazul în care Guvernul Republicii consideră că o lege aprobată de
consiliul regional depăşeşte competenţa regiunii sau contravine intereselor naţionale ori ale
celorlalte regiuni, o restituie consiliului regional în termenul prevăzut pentru acordarea avizului.
Dacă în consiliului regional aprobă legea din nou cu majoritatea absolută a membrilor săi, în
teremen de 15 zile de la comunicare,Guvernul Republicii poate ridica excepţia de
neconstituţionalitate a acesteia în faţa Curţii Constituţionale sau problema oportunităţii în faţa
Camerelor.
A doua importanto categorie de atribuţii ale Curţii Constituţionale se referă la conflictele
de atribuţii dintre puterile statului, dintre stat şi regiuni şi dintre regiuni.Legea fundamentală are
în vedere doar conflictele de atribuţii dintre autorităţile expres menţionate, iar nu şi conflictele de
competenţă, aceasta din urmă fiind date de lege în competenţa Curţii de Casaţie.
Sisteme europene de administraţie publică în Franţa
Date generale
Denumirea oficială:Republica Franceză
Suprafaţa Franţei este de 543.965 kmp.
Populaţia ţării este de 58.835.000 locuitori.Capitala Franţei este oraşul Paris cu o
populaţie de peste 9.000.000 de locuitori.
Franţa este o republică prezidenţială.Din punct de vedere administrativ, este compusă
din 22 de regiuni şi 96 de departamente.
123
Franţa are un parlament bicameral.Adunarea Naţională este alcătuită din577 de
mebri,aleşi pentru un mandat de 5 ani, iar Senatul este compus din 321 de senatori,aleşi pentru
un mandat de 9 ani.
Franţa este o republică indivizibilă,laică,democratică şi socială.aşa cum se menţionează în
art. 2 din Constituţie.Organizarea şi funcţionarea Guvernului derivă din Constituţia din 1958,care
recunoaşte principiile Declaraţiei Drepturilor Omului şi din Constituţia din 1946. Constituţia din
4 actombrie 1958, aprobată prin referendum, a constituit punctul de pornire pentru reforma
constituţională din 1962,potrivit căreia Preşedintele Republicii este ales prin vot direct universal
pentru o periaodă de 7 ani.Conform Constituţiei promulgate la 06.10.1958,amendată ultima dată
în 1999, Franşa este republică prezidenţială.Puterea legislativă este exercitată de un parlament
bicameral,format din:
-Senat (321 membri, dintre care 296 reprezintă Franţa metropolitană,13 teritorii de peste
mări şi 12 francezii din străinătate).Senatorii sunt aleşi pentru un mandat de 9 ani,de către un
colegiu electoral alcătuit din delegaţi ai Adunării Naţionale şi reprezentanţi ai Consiliilor
departamentale şi municipale; o treime din Senat se schimbă la fiecare 3 ani) şi
-Adunarea Naţională (577 membri,555 din Franţa şi 22 din teritoriile de peste mări;
deputaţii sunt aleşi prin vot direct,pentru un mandat de 5 ani).
În ultimii zece ani, în Franţa au fost modificate modalităţile de realizare a sarcinilor şi de
divizare a responsabilităţilor.O autonomie considerabilă a fost acordată autorităţilor teritoriale
(regiuni,districte,municipalităţi). În paralel, administraţia centrală deleagă responsabilităţile sale
încetul cu încetul, prin prefect, reprezentantul statului în fiecare district şi şeful serviciilor
descentralizate ale statului. În acest cadru general, implementarea acţiunilor este, în principal,
realizată de către funcţionarii publici recrutaţi şi selectaţi după o examinare specială.În cadrul
serviciilor publice există corpul de elită (grands corp) format din specialişti cu profil tehnic şi
administrativ care îşi desfăşoară activitatea în cadrul Consiliului Statului, Curţii de Conturi,
Inspectoratul Finanţelor,corpului diplomatic sau în alte „corps des mines”,”des pont set
chaussees” şi în corpul tehnic din mediul rural.Şcoli prestigioase („les grandes ecoles) oferă
posibilitatea perfecţionării pregătirii în instituţii de învăţământ superior, cum ar fi :Şcoala
Naţională pentru Administraţie, Şcoala Politehnică şi Şcoala de Agronomie,care constituie cadrul
de pregătire a personalului civilpentru administraţie.Din 1981,au început să apară schimbări
majore în sectorul public din Franţa.În 1982, procesul de descentralizare a fost mai accentuat şi
au fost delegate o serie de sarcini către autorităţile teritoriale,în special pentru domeniile
educaţiei, sistematizării teritoriului şi protecţiei soaciale.În cadrul statului, sarcinile au fost
124
divizate între administraţia centrală şi celelalte niveluri care desfăşoară activitatea sub autoritatea
prefectului.
Obiectivul urmărit în administraţie este constituirea unui corp central de funcţionari
publici responsabil pentru planificare,formare şi evaluare, în timp ce serviciile devin componente
care contribuie în mod direct la realizarea obiectivelor stabilite.Aceste idei sunt precizate prin
legea din 6 februarie 1992 şi sunt considerate ca făcând parte dintr-un plan de descentarlizare.
Începând din 1988 a fost lansată o politică amplă de modernizare a sectorului public care s-a
concretizat în mutaţii în politica de personal, dezvoltarea unui dialog social cu sindicatele,
iniţierea unui proces de evaluare a politicii publice şi căutarea unor posibilităţi de servire mai
bună a clienţilor.Au apărut şi primele rezultate concrete constând în semnarea câtorva contracte
pentru pregătirea personalului.Există peste 500 de centre de servicii şi 150 de centre speciale,
unităţi administrative care încheie contracte cu administraţia centrală pentru o perioada de trei
ani.Guvernul a doptat un „statut al serviciilor publice”.Din 1984 evoluat în sens pozitiv relaţia
dintre stat şi unele organizaţii prestatorae de servicii publice din domeniile distribuţiei energiei
electrice prin reţeaua naţională de electricitate, transporturilor feroviere, poştei şi
telecomunicaţiilor.
Transporturile au ca principal scop satisfacerea nevoilor umane prin deplasarea
oamenilor, servirea economiilor naţionale şi internaţionale asigurând circulaţia mărfurilor şi
schimburilor economice.Dacă se analizează importanţa transporturilor în determinarea preţurilor
de producţie, respectiv nivelul PIB-ului fiecărei economii, transporturile se pot defini ca un
sistem economic complex de producţei.
Căile ferate în Franţa .Reforma SNCF a fost prudentă,datorită eşecului negocierilor
contractului colectiv de muncă în perioada 1996-1997 care a fost determinat de existenţa unui
nivel insuportabil al datoriilor SNFC către stat,lipsa de transparenţă a relaţiilor dintre stat şi
SNCF,necesitatea adoptării unor soluţii durabile şi eficiente.Prin legea intrată in vigoare la 1
ianuarie 1997, s-a creat o nouă instituţie publică naţională-Reseau Ferre de France (RFR),căreia i-
au fost transferate elementele de infrastructură şi imobilele care aparţineau statului şi care nu erau
destinate exploatării serviciilor de transport.
Serviciile publice de telecomunicaţii.Serviciile publice au fost o perioadă bună d etimp
monopolizate.Conceptul monopolului natural şi economia de scară cereau ca aceste reţele de
telecomunicaţii să reprezinte o singură entitate.Ulterior, evoluţia teoriei economice,în special în
domeniul telecomunicaţiilor a început să reflecte în mod diferit situaţia serviciilor publice.
125
Serviciile publice poştale.Implicarea statului în reglarea servicilor poştale este legată de
obligaţiile pe care acesta le impune chiar atunci când este vorba de un mediu concurenţial.Nevoia
de îmbunătăţire a servicilor poştale este foarte veche.Exigenţele statului cu privire la operatorii se
bazează pe anumite principii, şi anume:reţea densă de birouri de poştă şi calitatea crescândă a
serviciilor,tarife omogene şi rezonabile,accesibilitate uşoară la cutiile de scrisori.Odată cu crearea
Uniunii Poştale Universale (UPU),schimburile poştale interanţionale au fost regelementate printr-
o legislaţie comună aplicată la toate ţările membre,dar decalajele economice dintre state şi
modificările de fond produse pe piaţa comunicaţiilor au determinat devansarea UPU de către
politica şi practica poştală europeană.
Autoritatea executivă
Este divizată între Preşedintele Republicii şi Primul Ministru.Nominalizările pentru
posturile din activităţile civile şi militare, de la cel mai înalt nivel al statului, sunt de competenţa
Preşedintelui Republicii.Nominalizarea pentru posturile de consilieri de stat, prefect şi director în
administraţia publică,sunt făcute de către Consiliul de Miniştri.
Guvernul Central
Şeful Guvernului este Primul Ministru.Guvernul este format din Primul Ministru,un
număr de ministere şi secretariate de stat.Structura Guvernului poate varia.Unii miniştri sunt
denumiţi miniştri secretari de stat şi au un rol important în echipa guvernamentală.Aceştia pot fi
secondaţi de alţi miniştri.Nici un membru al guvernului nu poate fi membru al Parlamentului.
Există aproximativ 20 de departamente ministeriale cu structuri administrative cvadipermanente.
Miniştri şi secretarii de stat au propriile lor birouri conduse de către asistenţi.Primul Ministru,
care este numit de către Preşedintele Republicii este responsabil pentru acţiunile Guvernului
potrivit art.21 din Constituţie. Aceasta organizează activitatea Guvernului şi este ajutat de
asistenţi şi de Secretariatul General al Guvernului.
Secretariatul General al Guvernului are rolul central în derularea multor proceduri
administrative care imlică activitatea Guvernului.Membrii Secretariatului lansează propuneri
Pralamentului şi verifică legalitatea documentelor semnate de Preşedintele Republicii şi de
Primul Ministru.Acesta verifică legalitatea tuturor textelor înainte de a fi publicate în Jurnalele
oficiale.Alte structuri care se află sub autoritatea Primului Ministru sunt Direcţia Generală pentru
Adiministraţie şi Servicii Publice, Centrul Interministerial de Informatică Administrativă,
Serviciul de Informare şi Difuzare, Secretriatul General pentru Apărare Naţională, Secretariatul
126
General pentru Cooperare Interanaţională care corelează activitatea ministerelor cu legislaţia
europeană şi asigură implementarea deciziilor Uniunii Europene.
Ministerele –Departamentele
Pot fi create sau dizolvate perin decret.Responsabilitatea pentru fiecare minister este precizată
prin ordinele Consiliului de Miniştri după consultarea Consiliului de Stat.Fiecare minister se află
sub conducerea propriului ministru, care poate fi asistat de miniştri delegaţi sau secretari de
stat.Ministrul poate emite ordine pentru aplicarea conţinutului legilor,dar şi instrucţiuni speciale
pentru personalul din administraţie.Ministrul fundamentează şi implementează propriul buget
care apare în fiecare an exprimat într-un decret.Biroul Personal al Ministrului este un grup de
consultanţă format din consilieri numiţi de ministru.
Departamentele externe care au sarcini la nivelul ministerelor,sunt dublu
subordonate,ministerului de resort local şi regional.
Jurisdicţiile de ordin judiciar
Sistemul judiciar francez,ca orice alt sistem de organizare a instanţelor judecătoreşti,este
structurat într-o formulă piramidală, în vârful căruia se află Curtea de Casaţie.În cadrul acestui
sistem sunt organizate atât jurisdicţiile civile, comerciale şi sociale, cât şi cele având un caracter
penal.Sistemu francez se caractereizează şi prin existenţa unor instanţe specializate.Toate acestea
sunt instanţe de fond sau de prim grad.Al doilea grad de jurisdicţie se realizează în faţa curţilor de
apel.
Categoria jurisdicţiilor civile, comerciale şi sociale cuprinde les tribunaux de grande
instance (tribunalele de mare instanţă),les tribunaux d`instance (tribunale de instanţă), les
tribunaux de commerce (tribunale comerciale), les conseils de prud`hommes (tribunalele de
muncă), les tribunaux paritaires de baux ruraux (tribunalele paritare pentru bunurile rurale sau
tribunalele agricole) şi les juridictions en matiere de securite (jurisdicţiile în materie de securitate
socială).
Les tribunaux de grande instance
Tribunalele de mare instanţă sunt instanţe de drept comun.Ele joacă în cadrul sistemului
judiciar francez rolul pe care, în dreptul românesc, îl ocupă judecătoriile.
127
În fiecare departament funcţionează,în prezent,cel puţin un tribunal de mare instanţă.În
totat există în Franţa metropolitană şi în ţările de peste mări (departements d`outre-mer) 181 de
tribunale de mare instanţă.Ele sunt conduse de către un preşedinte şi alcătuite din cel puţin un
judecător,un judecător de instrucţie şi un procuror.Tribunalele de mare instanţă care au mai mult
de cinci membri sunt constituite în secţii specializate,conduse de către un prim-vicepreşedinte.
Tribunalul de mare instanţă este o jurisdicţie de drept comun astfel că are competenţe de a
soluţiona toate cazurile civile, cu excepţia acelora date de lege în competenţa altor instanţe,sau
cum se exprima unii autori francezi1, o competenţă deschisă.Principiul enunţat cunoaşte şi unele
limitări determinate de natura litigiilor sau de valorea pretenţiilor invocate prin cererea de
chemare în judecată.Astfel, din primul punct de vedere, litigiile de natură comercială sunt
conferite tribunalelor comerciale, iar cele de muncă, tribunalelor ), des prud`hommes.Din punct
de vedere valoric, competenţa tribunalului de mare instanţă etse atrasă numai de litigiile civile a
căror valoare depăşeşte suma de 350.000 de franci francezi (circa 60.000 euro).Legea atribuie
tribunalelor de mare instanţă şi o competenţă exclusivă:în materia acţiunilor privitoare la starea
persoanelor şi la relaţiile de familie, în acţiunile privitoare la drepturile reale imobiliare,în materie
de proprietate incorporală,în materia executării silite,precum şi în materia procedurilor colective,
deschise împotriva peroanelor juridice de drept privat (necomerciale) sau împotriva agricultorilor.
Competenţa teritorială a tribunalelor de mare instanţă nu corespunde în mod obligatoriu unei
circumscripţii administrative determinate.Regula generală este aceea potrivit căreia există un
tribunal de mare instanţă în fiecare departament.El are sediul în capitala departamentului
respectiv.
Tribunaux d`instance
Tribunalele de instanţă ocupă un loc aparte în cadrul sistemului judiciar francez.Acestea
sunt jurisdicţiile pentru micile cranţe.Ele au fost create sub influenţa modelelor olandeze şi
engleze precum şi a spiritului revoluţionar de la sfârşitul secolului al XIX-lea.În prezent în Franţa
funcţionează 473 de tribunale de instanţă care tind să devină tot mai mult un fel de „sucursale
locale ale tribunalelor de mare instanţă”.Aceasta deoarece tribunalele de instanţă n-au magistraţi
proprii aceştia fiind desemnaţi de tribunalul de mare instanţă.Pe de altă preşedintele tribunalului
de mare instanţă are competenţa de a exercita un control cu privire la funcţionarea tribunalelor de
instanţă din raza teritorială a celui tribunal.
1 F.Kernaleguen,op.cit.,p.118
128
Competenţa materială a tribunalelor de instanţă este limitată la litigiile privitoare la micile
creanţe, cum sunt:acţiunile personale mobiliare până la valoarea de 7.600 de euro.De
asemenea,competenţa sa se extinde şi asupra unor acţiuni rurale,cum sunt cele privitoare la
grăniţuire şi servituţi.Un judecător al tribunalului de instanţă îndeplineşte şi funcţiile unui
judecător de tutelă.În această ultimă calitate,judecătorul de tutelă prezidează şi consiliul de
familie.Tribunalele de instanţă au avut o evoluţie spectaculoasă în ultimiia ani iar preocupările de
a găsi soluţii pentru reabilitarea fostului judecător de pace continuă.Ultimele propuneri legislative
preconizează unirea celor două categorii de instanţe-tribunalele de mare instanţă şi tribunalele de
instanţă-într-o singură entitate judiciară.Propunerea este una dintre cele destinate a realiza o
simplificare corespunzătoare a organizării judiciare.
Tribunaux de commerce
Tribunalele comerciale sunt cele mai vechi jurisdicţii franceze.Instituţia a fost introdusă în
Franţa,în secolul al XV-lea, pentru a judeca neînţelegerile privitoare la operaţi comerciale
realizate cu priejul diferitelor târguri.Ea a fost în acea epocă doar o jurisdicţie temporară,ce
funcţionează în perioada târgurilor.Utilitatea acestor jurisdicţii a făcut ca print-un edict al lui
Carol al IX-lea din anul 1563 să se înfiinţeze mai multe tribunale comerciale permanente, în
câteva mari oraşe comerciale, ca Lyon,Toulouse şi Rouen.
În Franţa există în prezent un număr de 227 de tribunale comerciale,având un număr de
peste 3000 de judecători consulari.Particularitatea principală a tribunalelor de comerţ vizează
modul lor de alcătuire.Într-adevăr,în Franţa judecătorii consulari sunt aleşi,iar nu numiţi,dintre
comercianţii care întrunesc condiţiile impuse de lege.Alegerea judecătorilor se face în două
trepte:în primul rând, comercianţii şi industriaşii aleg delegaţii consulari,iar aceştia din
urmă,împreună cu membrii jurisdicţiilor şi camerelor de comerţ aleg la rândul lor,judecătorii
comerciali.
Judecătorii consulari sunt aleşi dintre persoanele înscrise pe listele electorale de delegaţi
şi care au împlinit vârsata de 30 de ani,au desfăşurat o activitate comercială timp de cel puţin 5
ani şi nu au făcut obiectul unei proceduri de reorganizare sau de lichidare judiciară.
O altă particularitate importantă a tribunalelor comerciale rezidă şi în faptul că judecătorii
consulari nu sunt retribuiţi pentru activitatea desfăşurată, împrejurare ce a generat şi acuzaţii
grave împotriva acestora, în legătură cu lipsa lor de impaţialitate.O decizie a Guvernului francez,
din 14 octombrie 1998, a prevăzut introducerea treptată a unor judecători de profesie în cadrul
129
tribunalelor comerciale.Recent, Guvernul francez a pregătit o mare reformă a tribunalelor
comerciale care a provocat deja mari controverse,inclusiv o grevă a judecătorilor consulari.
Conseils des prud`hommes
Tribunalele de muncă îşi au originea în Vechiul Regim,când exista la Lyon o jurisdicţie
paritară, însărcinată să judece litigiile dintre fabricanţii de mătase şi muncitorii lor.Tribunalele de
muncă sunt instanţe de drept comun în materia litigiilor de muncă.Rolul lor nu este numai acela
de a soluţiona, cu putere de lucru judecat, litigiile dintre angajatori şi angajaţi,ci şi de a încerca
concilierea părţilor.De aceea Roger Perrot remarca, că rolul primordial al jurisdcţiei de muncă
este concilierea părţilor hotărârea neintervenind decât în lipsa unei asemenea concilieri.Potrvit
legii, orice cerere promovată în faţa tribunalului de muncă trebuie să fie adresată unei secţii
speciale care poartă denumirea de birou de conciliere-bureau de conciliation-acesta aând doar
misiunea de a încerca obţinerea unei soluţii amiabile.Biroul de conciliere este alcătuit din doi
membri:un consilier de muncă al salariaţilor şi un consilier reprezentând pe patroni, fiecare având
dreptul de prezida şedinţele de conciliere în mod alternativ.Această fază prealabilă de conciliere
este obligatorie.Numărul consilierilor de muncă care alcătuiesc un tribunal diferă în funcţie de
importanţa acestuia şi de volumul cauzelor.În prezent în Franţa există cel puţin un tribunal de
muncă în circumscripţia fiecărui tribunal de mare instanţă.Regula parităţii este esenţială în cadrul
jurisdicţiei franceze de muncă, astfel că nici o derogare de la acest principiu nu este de îngăduit.
Aceasta înseamnă că întotdeauna hotărârea trebuie să fie pronunţată de către cei patru consilieri.
Potrivit legii,consilierii de muncă beneficiază de un statut particular care ţine seama de
dubla lor calitate de judecători aleşi de salariaţi în cadrul unei activităţi profesionale.În calitate de
judecători consilierii de muncă au câteva obligaţii similare cu cle impuse de lege judecătorilor:
obligaţia de a preta jurământul şi cea de a se cconforma interdicţiilor şi incompatibilităţilor
impuse de lege judecătorilor, respectarea obligaţiei de imparţialitatea, obligaţia de a respecta
secretul deliberării.
130
Ministerul Public
Ministerul Public este o instituţie originală a dreptului francez,care îşi are rădăcinile în
vechiul drept francez.Misiunea este aceea de a veghea la respectarea ordinii publice, la apărarea
interesului social şi aplicarea corectă a legii.Cu toate acestea,Ministerul Public nu este considerat
de unii autori ca un reprezentat al statului care este însărcinat să apere cu necesitate interesele
sale.Remarcăm totuşi şi considerarea Ministerului Public ca un agent al puterii executive, care
acţionează sub autoritatea ministrului justiţiei.Potrivit art.311-15 Cod de organizare judiciară,
procurorul Republicii poate,în orice materie,să exercite acţiunea în faţa tuturor jurisdicţiilor de
prim grad stabilite în circumscripţia sa.Drept urmare, Ministerul Public nu este organizat în
Franţa pe lângă toate jurisdicţiile, ceea ce înseamnă că el nu poate interveni şi în cadrul
jurisdicţiilor pe lângă care nu funcţionează un parchet.În primul rând, notăm existenţa câte unui
parchet pe lângă fiecare tribunal de mare instanţă.Parchetul este condus de către un procuror a
Republicii ajutat de unul sau mai mulţi colaboratori, numiţi substituţi.Pe lângă fiecare curte de
apel funcţionează câte un parchet general, care este condus de către un procuror general.El are în
subordine două categorii de magistraţi: avocaţi generali şi substituţi generali.Avocaţii generali
pun concluzii în instanţă în numele procurorului general al parchetului, iar substituiţii au funcţii
administrative.Un parchet general funcţionează şi pe lângă Curtea de Casaţie.Acest Parchet
General este condus de către un procuror general de pe lângă Curtea de Casaţie.La Curtea de
Casaţie nu există substituţiai procurorului general, ci numai avocaţi generali.Colaboratorul direct
al procurorului general de pe lângă Curtea de Casaţie este primul avocat general de la Curtea de
Casaţie.De notat faptul că, în pofida poziţiei sale ierarhice,procurorul general al Parchetului de pe
lângă Curtea de Casaţie nu are nici o autoritate faţă de procurorii generali ai parchetelor pe lângă
curţile de apel, aceştia fiind subordonaţia direct ministrului justiţiei.
Atribuţiile Ministerului Public au o întindere diferită în funcţie de materia supusă
jedecăţii.În materie penală,procurorul joacă un rol impotant în stabilirea răspunderii penale şi în
apărarea ordinii de drept.De aceea, legea îi conferă acestuia posibiliatate de a promova acţiunea
penală şi de a exercita în calitate de parte în proces;se spune uneori că procurorul este „avocatul
societăţii”.În materie civilă,rolul procurorului este diminuat, el având posibilitatea de a interveni
într-o procedură doar pentru a aprezenta concluziile sale în legătură cu modul de aplicare a
legii.Procurorul poate fi parte principală numai în cazurile strict determinate de lege cum este
cazul acţiunilor privitoare la starea civilă,la declararea dispariţiei, în acţiunile privitoare la
131
încredinţarea minorilor şi exercitarea autorităţii părinteşti,în acţiunile privitoare la validitatea
căsătoriilor etc.
Sisteme europene de administraţie publică în Grecia
Date generale
Denumirea oficială:Republica Elenă
Suprafaţa Franţei este de 131.960 kmp.
Capitala:Atena
Populaţia ţării este de 10.647.529 locuitori.
Conform Constituţiei, intrate în vigoare la 11.06.1975, amendate ultima oară în martie
1986, Grecia este o republică parlamentară.Puterea legislativă este exercitată de un parlament
unicameral, format din 300 membri,aleşi prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani.Puterea
executivă este exercitată de un Cabinet,condus de un prim-ministru.Consiliul Republicii (foştii
preşedinţi democrtaţi, primul ministru, liderul opoziţiei şi prim-miniştrii guvernelor care s-au
bucurat de încrederea Parlamentului) este condus de preşedintele ţării şi se întruneşte atunci când
partidul majoritar se află în imposibilitatea de a forma guvernul.Consiliul Republicii autorizeză
preşedintele să numească un prim-ministru care este sau nu membru al Parlamentului sau să
dizolve Parlamentul.Şeful statului, preşedintele este ales de Parlament, pentu cel mult două
mandate de 5 ani.Grecia este un stat unitar caracterizat printr-o centralizare puternică a sistemului
administrativ.De altfel, se poate considera că centralizarea sistemului administrativ este un
element de tradiţie în Grecia.
Sistemul administrativ
După căderea dictaturii şi câştigarea puterii de către coaliţia centru-dreapta au fost
organizate alegeri libere.Printr-un referendum a fost abolită monargia şi confirmată republica.În
anul 1975 a fosdt votată noua Constituţie,potrivit căreia Grecia este o democraţie reprezentativă
cu un regim parlamentar şi un Preşedinte ca Şef de Stat.Numele oficial al ţării este Republica
Elenă. Din 1981,Grecia este un membru plin al Uniunii Europene.Odată cu publicarea noii
Constituţii a fost accentuat rolul puterii executive exercitată de Preşedintele Republicii, în timp ce
au fost reduse corespunzător responsabilităţile în domeniul legislativ şi cele de control ale
Adunării Naţionale. Principalele fundamente prevăzute de Constituţia Greciai sunt următoarele:
132
-Suveranitatea poporului;
-Democraţia reprezentativă;
-Flexibilitatea manifestată în separarea puterilor;
-Statul se bazează pe lege;
-Bunăstarea statului;
Constituţia recunoaşte drepturile economice şi sociale,introduce planificarea
economică,protecţia mediului şi ia măsuri împotriva naţionalizării.
Potrivit actualei Constituţii există deşi cu un grad destul de mare de flexibilitate separarea
puterilor în stat,problematica pe care o abordăm în continuare.
Autoritatea legislativă
Aparţine Parlamentului care are o singură ameră şi reuneşte un număr de 300 deputaţi,
aleşi pentru o perioadă de patru ani.
Deputaţii trebuie să aibă vârsta minimă 25 ani.Mandatele nu pot fi cumulate.Din numărul total de
locuri 12 sunt rezervate pentru Deputaţii de Stat, care nu sunt aleşi potrivit procedurii electorale
Iniţiativa aparţine Parlamentului şi Guvernului, cu execepţia legilor care implică aspecte de ordin
financiar,determinare de venituri şi cheltuieli,aspecte care ţin de administraţia patrimoniului
statului care pot fi iniţiate doar de Guvern.
Adunarea Naţională poate fi dizolvată de Preşedintele Republicii,dar pentru aceasta este
nevoie de un vot de neîncredere împotriva Guvernului, sau membrilor lui, ce trebuie semnat de
61% din deputaţi.
Autoritatea legislativă îşi desfăşoară activitatea în comisii parlamentare care analizează
proiectele de acte normative.Aceste comisii îşi desfăşoară activitatea în următoarle