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i
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y
SOCIALES
POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES ESPECIALIZACIN: TRIBUTOS. AREA:
ADUANAS
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN LA LEY ORGANICA DE ADUANAS
Trabajo para optar al ttulo de Especialista en Ciencias
Contables
Mencin: Tributos. rea: Aduanas
Autora: Mara Carolina Snchez Quintero
Tutor: Adam Rivas Wyzykowska
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ii
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iii
DEDICATORIA
A JUAN SEBASTIAN, MARCELA ELENA y DIEGO RODOLFO,
mis hijos, motivaciones para vivir y soar,
dedico este logro.
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iv
RECONOCIMIENTOS
ABDON SANCHEZ NOGUERA y NILDA QUINTERO DE SANCHEZ,
mis padres y maestros. Sus enseanzas para la vida y para mi
desarrollo profesional
han sido factores determinantes para el logro de esta meta.
A mi tutor, el Prof. ADAM RIVAS WYZYKOWSKA, por su dedicada
colaboracin en el desarrollo de la investigacin.
A la UNIVERSIDAD DE LOS ANDES,
por la oportunidad que me brind para alcanzar este logro.
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v
INDICE GENERAL
ACTA DE APROBACION DEL TRABAJO DE INVESTIGACION DEDICATORIA
RECONOCIMIENTOS INDICE GENERAL RESUMEN INTRODUCCION CAPTULOS I EL
PROBLEMA Planteamiento del Problema Objetivos de la
Investigacin
Objetivo General Objetivos Especficos
Justificacin de la Investigacin Delimitacin de la
Investigacin
II MARCO TERICO
Antecedentes de la investigacin Fundamentos Tericos Concepto de
los recursos administrativos Naturaleza jurdica de los recursos
Objeto de los recursos administrativos Actos contra los cuales
proceden Requisitos de la actividad recursiva Caractersticas de los
recursos administrativos Extensin de la potestad decisoria del
recurso El silencio administrativo. Bases Tericas Concepto de
recursos aduaneros
i
ii
iii
iv
vi 1 6 6 13 13 13 14 17 19 19 24 24 26 31 33 35 36 38 40 40
40
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vi
Clasificacin de los recursos aduaneros Requisitos de los
recursos aduaneros Principio solve et repete Los recursos
administrativos aduaneros El recurso de revisin El recurso de
reconsideracin El recurso jerrquico El reconocimiento aduanero y
los recursos que proceden contra el mismo El recurso contencioso
tributario Objeto Fases del procedimiento III MARCO METODOLOGICO
Tipo de Diseo de la Investigacin Sistema de Variables Fases de la
Investigacin Procedimiento
Tcnicas e Instrumentos de Recoleccin de datos Tcnicas de
procesamiento y anlisis de datos
IV RESULTADOS CONCLUSIONES ANEXOS Anexo A. Sistema de Variables.
Definicin conceptual Anexo B. Sistema de Variables. Definicin
Operacional Anexo C. Disposiciones de la LOA sobre los recursos
Anexo D. Disposiciones de la LOPA sobre los recursos Anexo E.
Disposiciones del COT sobre los recursos Anexo F. Sentencia N 920,
Sala Constitucional. TSJ Anexo G. Sentencia N 144, Sala
Constitucional. TSJ BIBLIOGRAFA
40 41 43 44 44 46 55 72 79 80 80 88 88 90 91 92 92 93 94 109 114
114 115 116 119 123 129 146 181
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y
SOCIALES
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vii
POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES ESPECIALIZACIN: TRIBUTOS. AREA:
ADUANAS
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN LA LEY ORGANICA DE
ADUANAS
Autora: Mara Carolina Snchez Quintero Tutor: Adam Rivas
Wyzykowska
Fecha: octubre, 2009
RESUMEN Esta investigacin, comprende el anlisis y estudio de los
Recursos Administrativos previstos en la Ley Orgnica de Aduanas
(1999), que los particulares pueden interponer contra las
resoluciones administrativas y ante los propios rganos de la
administracin aduanera. La misma se enmarca en una investigacin
documental, obtenindose la informacin bibliogrfica fundamentalmente
de doctrina y legislacin patria, complementada con el aporte de
autores extranjeros. Se parte del anlisis de la doctrina general de
los recursos administrativos para concretar luego el estudio de los
recursos previstos en la Ley Orgnica de Aduanas. Para encontrar el
fundamento legal de los recursos aduaneros, se analizan las normas
de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (1999),
la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (1981), el Cdigo
Orgnico Tributario (2001) y la propia Ley Orgnica de Aduanas
(2001). Tal anlisis permite adems, encontrar mediante la aplicacin
del orden jerrquico de las leyes, las deficiencias en la regulacin
de los recursos contenida en la Ley Orgnica de Aduanas y cuales de
las normas de igual o superior rango, resultan aplicables para
subsanar las mismas. Entre las conclusiones de la investigacin se
encuentran: que los recursos tributarios tienen su fundamento
constitucional en los artculos 133, 316 y 317 de la Constitucin de
la Repblica, que consagran los principio de generalidad de los
tributos, equidad y legalidad tributaria; y, que la regulacin de
los recursos en la vigente Ley Orgnica de Aduanas, es escueta e
incipiente, por lo que se hace necesaria la aplicacin supletoria
del Cdigo Orgnico Tributario y la Ley de Procedimientos
Administrativos para cubrir sus deficiencias. Descriptores:
Recurso. Administrativo. Procedimiento. Aduanas. Revisin.
Reconsideracin. Jerrquico. Contencioso. Supletoriedad.
-
1
INTRODUCCIN
La administracin pblica tiene el privilegio de la ejecutoriedad
del acto
administrativo, (Brewer, A, 1964), lo que implica la ejecucin
inmediata del
mismo an sin el concurso de la voluntad del interesado y sin
necesidad de
acudir a la va judicial.
No obstante, la voluntad de la administracin no significa
sumisin
absoluta de los administrados a esa voluntad, pues a favor de
estos se
consagran garantas y derechos que constituyen la autolimitacin
de
potestades realizadas por el Poder Ejecutivo a travs de normas
que
constituyen y regulan recursos en el procedimiento o trmite
administrativo
como seala Marienhoff (1965).
La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
(2000),
consagr el debido proceso como una garanta a favor de toda
persona en
los procesos tanto administrativos como judiciales, determinando
como uno
de los elementos del debido proceso, el derecho a la defensa y
dentro de
este el derecho a recurrir de todo fallo, para solicitar el
restablecimiento o
reparacin de la situacin jurdica lesionada a travs del acto
administrativo.
Pero adems, el artculo 137 del mismo Texto Constitucional,
al
establecer que La Constitucin y la Ley definirn las atribuciones
de los
rganos que ejercen el Poder Pblico, a las cuales deben sujetarse
las
actividades que realicen, consagra el principio de legalidad,
con lo cual se
-
2
somete el ejercicio de las potestades de la Administracin Pblica
a los
parmetros que establece la propia Constitucin de la Repblica y
las leyes,
de modo que cuando la Administracin intente imponer algo no
autorizado
por la Ley o impida ejercer algo legalmente permitido... est,
realmente,
agrediendo, coartando, la libertad ciudadana (De Pedro, 1994),
de ah que
la oposicin a un acto administrativo ilegal es, en ltimo
extremo, una
defensa de la libertad de quien ha resultado injustamente
afectado por dicho
acto (Garca de E., 1986).
Distintos cuerpos legales regulan en Venezuela los
procedimientos
administrativos y los recursos que proceden contra los actos
administrativos;
entre ellos la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos
(1981), el
Cdigo Orgnico Tributario (2001) y la Ley Orgnica de Aduanas
(1999).
La Ley Orgnica de Aduanas (1999), no solamente contiene
normas
que regulan la intervencin y control de la entrada, permanencia
y salida del
territorio nacional, de mercancas objeto de trfico internacional
y de los
medios de transporte que las conduzcan, as como la fijacin y
determinacin
de los tributos, las conductas de los administradores y los
administrados, los
controles, sanciones y procedimientos aduaneros, sino que va ms
all,
consagrando a favor de los administrados, los recursos contra
los actos de
la administracin aduanera, que modifican las reglas generales de
los
recursos administrativos previstos en la Ley Orgnica de
Procedimientos
Administrativos, el Cdigo Orgnico Tributario, cuya aplicacin slo
tendr
-
3
lugar para cubrir las deficiencias de aqulla, mediante la
aplicacin supletoria
de estas ltimas.
Para determinar la naturaleza y alcance de las normas de
Derecho
Aduanero, es menester precisar el mayor o menor grado de
dependencia de
sus normas de otras ramas del derecho pblico. Partiendo del
Derecho
Administrativo, surgen una serie de ramificaciones del mismo,
con autonoma
cientfica, entre ellas el Derecho Tributario y como una rama de
ste el
Derecho Aduanero, con lo cual recibe el reconocimiento de su
independencia
del Derecho Administrativo, para integrarse al Derecho Pblico.
No obstante,
el Derecho Aduanero y el Derecho Tributario guardan entre si una
estrecha
relacin con el Derecho Administrativo en general, ya que al lado
de las
normas que regulan el tributo, como son las normas aduaneras
propiamente
dichas, estn las que rigen la actividad de los rganos de la
administracin
fiscal que son de naturaleza administrativa.
En materia de recursos, la legislacin aduanera, no prev el
recurso de
reconsideracin propiamente dicho, cuyo conocimiento en el
orden
administrativo corresponde al funcionario que emite el acto, no
obstante,
regular una especie de reconsideracin atpica, cuando se trate
de
reclamaciones por errores materiales o de clculo en los actos de
liquidacin
de contribuciones o de multa prevista en el artculo 135 de la
Ley Orgnica
de Aduanas (1999), por lo que atendiendo a las normas de dicha
ley que
regulan los recursos administrativos aduaneros, slo procedera el
recurso
jerrquico, previsto en el artculo 131 de la misma Ley, que seala
como
-
4
autoridad competente para conocer de dicho recurso, al Ministro
de
Hacienda; sin embargo, esta atribucin fue conferida
posteriormente al
Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administracin
Aduanera
y Tributaria conforme al artculo 12 de la Ley del Servicio
Nacional Integrado
de Administracin Aduanera y Tributaria (2001), agotndose la
va
administrativa con tal instancia, exceptundose las decisiones en
materia de
clasificacin y valoracin de mercancas, que sern conocidos por
los
rganos tcnicos correspondientes en nica instancia.
Con el desarrollo del presente trabajo se analizan los distintos
recursos
que proceden contra los actos administrativos, su objeto, su
fundamento, los
lapsos para interponerlos, sus requisitos, la competencia para
decidirlos y los
efectos de la decisin correspondiente.
Debe sealarse que la regulacin de los recursos en la vigente
Ley
Orgnica de Aduanas, se aparta de la tradicin legislativa en
materia
recursiva administrativa, pues la misma contiene previsiones que
diferencian
estos recursos, de los regulados en forma ms amplia en otras
leyes;
resultando por ello conveniente la previsin de la misma Ley de
cubrir tales
deficiencias, precisamente mediante la aplicacin supletoria de
la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos y del Cdigo
Orgnico
Tributario.
De all que al concretar las caractersticas particulares de los
recursos
administrativos consagrados en la Ley Orgnica de Aduanas (1999)
y al
determinar las diferencias que se derivan de su regulacin
particular, en
-
5
relacin con los recursos administrativos que prevn la Ley
Orgnica de
Procedimientos Administrativos y el Cdigo Orgnico Tributario
como leyes
supletorias, ha sido posible precisar el alcance de tal
supletoriedad.
Al estudio de los recursos administrativos previstos en la Ley
Orgnica
de Aduanas, estar dirigida la investigacin, que se comprende en
tres
captulos: el primero que desarrolla el planteamiento del
problema, las
interrogantes, objetivos, justificacin del problema y el sistema
de variables;
en el captulo segundo se desarrolla el marco terico, incluidos
los
antecedentes relacionados con la investigacin, el fundamento,
concepto,
naturaleza jurdica, fundamento, objeto y caractersticas de los
recursos
administrativos previstos en la Ley Orgnica de
Procedimientos
Administrativos, el Cdigo Orgnico Tributario y particularmente
en la Ley
Orgnica de Aduanas, as como los requisitos de la actividad
recursiva, los
tipos de recursos administrativos aduaneros, incluidos el
recurso de revisin,
el recurso jerrquico y una referencia general al recurso
contencioso
administrativo y la diferente regulacin de los recursos
administrativos en las
leyes indicadas; y el tercer captulo dirigido a explanar el
marco metodolgico
de la investigacin, parra finalmente formular las conclusiones
de la misma.
-
6
CAPTULO I
EL PROBLEMA
Planteamiento del problema
La presente investigacin, comprende el anlisis y estudio de
los
recursos administrativos previstos en la Ley Orgnica de Aduanas,
que los
particulares pueden interponer contra las resoluciones
administrativas y ante
los propios organismos de la administracin aduanera, as como
la
supletoriedad de las normas relacionadas con la materia
contenidas en la
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos y en el Cdigo
Orgnico
Tributario.
Las normas y principios bsicos del sistema aduanero, estn
previstos
en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
(1999), la cual
consagra en el artculo 133, el principio de generalidad de los
tributos; en el
artculo 316 el principio de equidad y en el artculo 317 el
principio de
legalidad tributaria, segn el cual no debe cobrarse ningn
impuesto u otra
contribucin, ni concederse exenciones, ni exoneraciones sino en
los casos y
en los trminos establecidos por la Ley y en el artculo 49 la
garanta del
debido proceso administrativo.
En la escala de aplicacin de las fuentes del Derecho
Administrativo,
Lares (2001) seala que despus de la Constitucin de la Repblica
se
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7
aplican las Leyes Orgnicas, las Leyes Ordinarias, los Tratados y
Convenios
Internacionales ratificados por la Repblica, los Reglamentos,
los Decretos y
las Resoluciones; no obstante, tal estructura debe adaptarse al
nuevo texto
constitucional, por lo que la jerarqua normativa que se inicia
en la cspide
con las normas constitucionales como fundamento de todo el orden
jurdico,
siguen en orden de aplicacin los Tratados y Convenios
Internacionales
suscritos por la Repblica, que conforme al artculo 23 de la
Constitucin de
la Repblica son de aplicacin preferente sobre las leyes
internas,
aplicndose luego en el mismo orden descendente las leyes
orgnicas, las
leyes ordinarias, los decretos, los reglamentos, las
resoluciones y las
providencias y rdenes administrativas. En consecuencia toda ley
(en
sentido formal) y toda normativa emanada de la Administracin
Pblica, debe
adecuar sus disposiciones a los principios de jerarqua superior,
establecidos
en la Constitucin y los Tratados y Convenios Internacionales, de
modo que
los derechos consagrados en ellos a favor de los particulares,
salvo la
reglamentacin de su ejercicio, no pueden ser limitados ni
excluidos por
ninguna norma de rango inferior a la norma creadora de los
mismos, esto es
la norma constitucional.
En la rama aduanera, las normas que la regulan, delimitan
las
facultades de la Administracin Tributaria, sealan las
obligaciones y
consagran los derechos de los particulares. La legislacin
aduanera tiene
aplicacin en todo el territorio nacional, siendo competencia
exclusiva del
Poder Nacional legislar y reglamentar la materia, por lo que ni
los Estados, ni
-
8
los Municipios pueden legislar sobre aduanas, por prohibirlo
expresamente
la Constitucin, siendo de la competencia de la Asamblea Nacional
sancionar
las leyes y del Poder Ejecutivo Nacional reglamentar, emitir
decretos,
resoluciones, providencias y rdenes administrativas, sin
contrariar ni
distorsionar el sentido y espritu de la Ley.
La materia aduanera se rige en Venezuela por las normas de
la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, los
Tratados y
Convenios Internacionales ratificados por la Repblica, las
obligaciones
comunitarias, las disposiciones de la Ley Orgnica de Aduanas y
sus
Reglamentos y la Ley del Servicio Nacional Integrado de
Administracin
Aduanera y Tributaria y las normas de carcter aduanero dictadas
por el
Ministro de Hacienda en ejercicio de la facultad que le confiere
el artculo 4
de la Ley Orgnica de Aduanas, que constituyen el conjunto
normativo
principal de la legislacin aduanera; pero de ella tambin forman
parte, con
carcter supletorio reconocido expresamente por la Ley Orgnica
de
Aduanas en el artculo 139, la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos y el Cdigo Orgnico Tributario, encontrndose
adems otras
leyes cuya aplicacin no puede omitirse en los asuntos aduaneros,
tales
como la Ley Orgnica de Hacienda Pblica Nacional, la Ley de
Zonas
Francas, el Cdigo Penal, el Cdigo Orgnico Procesal Penal, la Ley
Sobre
Prcticas Desleales del Comercio Internacional, el Cdigo Civil,
el Cdigo de
Procedimiento Civil, el Cdigo de Comercio, entre otras;
existiendo en todo
ese entramado legislativo una permanente conexin e
interdependencia.
-
9
En tal sentido, para englobar el conjunto normativo aduanero,
resulta
apropiada la definicin del Derecho Aduanero esbozada por Moya
(2006),
para quien:
El Derecho Aduanero es la rama del Derecho Pblico que regula el
funcionamiento, organizacin y rgimen de las aduanas constituye el
conjunto de normas legales y reglamentarias que determinan el
rgimen fiscal al cual han de someterse los importadores,
exportadores, agentes navieros y en general quienes realizan
operaciones con mercancas a travs de las fronteras de la Repblica,
sean estas terrestres, martimas, areas, lacustres, fluviales o
postales.
Conforme al artculo 1 de la Ley Orgnica de Aduanas (1999), sta
rige
los derechos y obligaciones de carcter aduanero y las relaciones
jurdicas
derivadas de ellos, siendo la finalidad de la Administracin
Aduanera:
intervenir, facilitar y controlar la entrada, permanencia y
salida del territorio nacional, de mercancas objeto de trfico
internacional y de los medios de transporte que las conduzcan, con
el propsito de determinar y aplicar el rgimen jurdico al cual
dichas mercancas estn sometidas, as como la supervisin de bienes
inmuebles cuando razones de inters y control fiscal lo
justifiquen.
La norma transcrita, da una nocin inicial del campo de la
actividad
social atinente a la competencia y funcin aduanera. Los
importadores,
exportadores, agentes de aduanas, transportistas, almacenes
aduaneros,
funcionarios, organismos pblicos y privados y todas aquellas
personas
vinculadas con el trfico de mercancas en o a travs del
territorio aduanero,
deben sujetarse en su actuacin a las normas que conforman el
Derecho
Aduanero.
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10
Los rganos de la Administracin Aduanera y el ejercicio lo
determina la
Ley Orgnica de Aduanas, en su artculo 2, ellos son: el
Presidente de la
Repblica en Consejo de Ministros, el Ministro de Hacienda y el
Jefe de la
Administracin Aduanera, existiendo adems los funcionarios
burocrticos
que permiten su funcionamiento. En ejercicio de sus
competencias, tales
rganos y funcionarios realizan actos, tramitan procedimientos y
aplican
medidas y sanciones que afectan intereses particulares o
colectivos y con
ello, surge para los interesados, el derecho a que la tramitacin
de
procedimientos y toma de decisiones por parte de tales rganos,
se respete
el debido proceso consagrado a su favor en el artculo 49 de la
Constitucin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
Es por ello que contra las decisiones de esos rganos, que
constituyen
actos administrativos, surge segn lo afirma Lares (1992), el
derecho de los
interesados a que la cuestin resuelta sea objeto de nuevo examen
como
medio de que disponen... para obtener por la va administrativa,
la revisin
de aquellos actos que estimen ilegales o improcedentes y ello da
origen al
procedimiento de impugnacin de los actos administrativos
(Brewer, 1982).
Ese procedimiento de impugnacin, tanto en el orden
administrativo
general como en el orden aduanero en particular presenta dos
vertientes:
1. De una parte, el procedimiento administrativo, que se
desarrolla ante
los propios rganos de la Administracin Pblica o Aduanera.
2. De otra, el procedimiento contencioso administrativo, de
carcter
jurisdiccional, que se desarrolla ante los Tribunales
Contencioso
-
11
Administrativos o Contencioso Tributarios, segn la naturaleza
del
acto recurrido.
Tratndose de los recursos contra los actos administrativos
emanados
de los rganos de la Administracin Tributaria, la Ley Orgnica de
Aduanas
(1999) consagra a favor de los administrados dos tipos de
recurso
administrativo: el recurso de reconsideracin y el recurso
jerrquico,
agregndose otros dos mecanismos de impugnacin como son el
reclamo
por errores materiales o de clculo y el derecho a exigir un
nuevo
reconocimiento, cuando existan observaciones de los interesados
al primero.
La normativa legal reguladora de tales recursos (Anexo C),
aparece a
primera vista como incipiente por lo exiguo de su contenido y
contrasta con la
regulacin macro que contiene la Ley Orgnica de
Procedimientos
Administrativos, lo que se pretende subsanar a travs de la
reglamentacin
de la Ley, que tambin a primera vista pareciera extralimitar la
actividad
reglamentaria.
Por esa razn, la regulacin del sistema recursivo contenido en la
Ley
Orgnica de Aduanas, debe ser analizada en el contexto del
Derecho
Administrativo, para delimitar el alcance de tal regulacin, sus
omisiones y el
requerimiento de ser complementadas a travs de la supletoriedad
legal.
En tal sentido, debe precisarse el orden de aplicacin de las
normas
supletorias indicadas, tal como lo establece el artculo 139
ejusdem, en
cuanto dicho dispositivo legal seala que: En todo lo no previsto
en este
ttulo se aplicar supletoriamente la Ley Orgnica de
Procedimientos
-
12
Administrativos y el Cdigo Orgnico Tributario (Anexos D y E),
debiendo
interpretarse literalmente en el sentido de que se apliquen, en
primer lugar
las disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de
Procedimientos
Administrativos y a falta de previsin en esta, se apliquen
entonces las
contenidas en el Cdigo Orgnico Tributario. Distinto es, que el
legislador
hubiese utilizado la conjuncin o que permitiera la aplicacin
alternativa de
una u otra norma. Precisando as el orden de supletoriedad de
las
disposiciones relativas a los recursos administrativos
contenidas en la Ley
Orgnica de Aduanas, se sealan primero las regulaciones de sta en
cada
aspecto y las normas supletoria para cada uno de ellos. De esa
regulacin
legislativa, debern extraerse los elementos bsicos de los
diversos recursos
all consagrados, que se relacionan con la legitimacin para
recurrir, la
competencia para or y decidir los recursos, los lapsos para la
decisin y las
facultades del rgano que debe decidirlos.
Los planteamientos anteriores, permiten formular las
interrogantes que
con el desarrollo de la investigacin debern responderse. Ellas
son:
1. Cmo regulan las normas previstas en la Ley Orgnica de
Aduanas
los recursos administrativos aduaneros?
2. Existen omisiones en la Ley Orgnica de Adunas con respecto a
la
regulacin de los recursos administrativos?
3. Existen otras disposiciones legales supletorias para subsanar
las
omisiones derivadas de la regulacin de los recursos
administrativos
conforme a las disposiciones de la Ley Orgnica de Aduanas?
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13
4. Cules son los elementos bsicos del sistema de recursos
administrativos previstos en la Ley Orgnica de Aduanas?
Se espera que los resultados obtenidos en esta investigacin,
permitan
detectar las lagunas y problemas que en relacin con los recursos
pueden
plantearse en la aplicacin de la Ley Orgnica de Aduanas, cuyo
diagnstico
pudiera contribuir para mejorar la gestin de los encargados de
la
Administracin Aduanera en orden a tal aplicacin, y el ejercicio
cabal de los
derechos de los administrados frente a las actuaciones de
aquellos, sirviendo
de base para el diseo de estrategias que permitan superar las
fallas
detectadas a nivel legal, mas an, en stos momentos en que la
actividad
aduanera se visualiza en un auge inesperado, dada la situacin
de
paralizacin de la industria nacional en casi todos los
renglones.
Objetivos de la investigacin Objetivo General Precisar los
recursos administrativos previstos en la Ley Orgnica de
Aduanas en funcin de las deficiencias que se derivan de su
regulacin.
Objetivos especficos
- Identificar los elementos bsicos del sistema de recursos
administrativos
previsto en la Ley Orgnica de Aduanas.
-
14
- Determinar las omisiones en la regulacin de los recursos
administrativos conforme a la Ley Orgnica de Aduanas, y la
relacin que
guarda con otras leyes (Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos. y
Cdigo Orgnico Tributario)
- Presentar los elementos bsicos del alcance de la regulacin de
los
recursos en la Ley Orgnica de Aduanas, sus omisiones y el
requerimiento
de ser complementadas a travs de la supletoriedad legal.
- Analizar las normas de la Ley Orgnica de Aduanas vinculadas a
los
recursos administrativos aduaneros.
- Establecer las diferencias que se derivan de la regulacin
particular de
los recursos de la Ley Orgnica de Aduanas con la regulacin de
los
recursos administrativos de la LOPA y el COT.
Justificacin de la investigacin El presente estudio est motivado
por el deseo de precisar el alcance
de la Ley Orgnica de Aduanas en su regulacin de los recursos
administrativos aduaneros y la adecuada aplicacin de sus normas
y en caso
de que existan lagunas y omisiones en dicha ley, precisar el
alcance de
aplicacin de las disposiciones contenidas en la Ley Orgnica
de
Procedimientos Administrativos y el Cdigo Orgnico Tributario,
como
normas supletorias en la materia.
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15
Tanto los rganos de la Administracin Aduanera como los
particulares
que desarrollan su actividad o requieren realizar alguna gestin
ante los
mismos, deben conocer el adecuado funcionamiento de la
actividad
aduanera y cuales son los parmetros legales y reglamentarios que
rigen su
actuacin.
El objeto de estudio y regulacin del Derecho Aduanero se basa en
el
conjunto de normas jurdicas reguladoras de los diversos
regmenes
aduaneros, tambin en sentido positivo, se le denomina
legislacin
Aduanera; forma parte del Derecho Tributario y es independiente
de otras
ramas del derecho pblico, por lo que la mayor parte de la
doctrina no acepta
la autonoma del mismo, por cuanto guarda relacin con el
Derecho
Financiero y el Derecho Tributario.
La ubicacin del Derecho Aduanero dentro del ordenamiento
jurdico
puede ser vista como algo intrascendente, que no agrega ni quita
algo al
cumplimiento de su finalidad, pero tal planeamiento es errneo,
ya que a
medida que pasa el tiempo se hace ms compleja. Tiene
peculiar
importancia desde el ngulo legislativo, didctico, administrativo
y
jurisdiccional, es decir, para la debida elaboracin de las
normas, estudio,
interpretacin, aplicacin, etc.
Partiendo de las afirmaciones anteriores, se considera necesario
elevar
el nivel de conocimiento de las normas de rango constitucional,
legal y
reglamentario que regulan tal actividad y particularmente
aquellas que se
refieren a la actividad aduanera.
-
16
El Cdigo Orgnico Tributario precepta en su artculo 2:
Constituyen fuentes del derecho tributario: 1.- Las
disposiciones constitucionales 2.- Los tratados, convenios o
acuerdos internacionales celebrados por la Repblica. 3.- Las Leyes
y los actos con fuerza de Ley. 4.- Las reglamentaciones y dems
disposiciones de carcter general establecidas por los rganos
administrativos facultados al efecto.
Lo expuesto permite concluir que al Derecho Aduanero no debe
atribursele fuentes especficamente diferenciadas.
En el diagnstico se evidencia que en la actividad administrativa
en
general y en la aduanera en particular, existe un inadecuado
nivel de
preparacin y actualizacin del funcionariado, siendo de gran
importancia
estudiar el aspecto recursivo en tales actividades, ya que el
mismo puede
influir en su funcionamiento.
Las leyes delimitan las facultades de la administracin
tributaria, en el
cobro de tributos aduaneros y seala las obligaciones de los
particulares, por
lo que la actividad administrativa, revela que est compuesta de
un conjunto
de elementos de cuya regularidad depende la validez.
Segn Lares, (1992):
...de tal actividad, variando la situacin que exista antes de la
sancin de las leyes que regulan los procedimientos administrativos,
particularmente el procedimiento aduanero y la situacin actual,
mientras no exista tal regulacin, la jurisprudencia haba estimado
que no se poda aplicar, a la Administracin Pblica, el excesivo
formalismo..., por lo que en ausencia de una
-
17
normativa general, el procedimiento administrativo tena cierta
flexibilidad....
Pero al sancionarse tales leyes el primer principio que la
informa es el
principio de la formalidad, por lo que no ser el arbitrio del
funcionario el que
va a determinar cmo debe seguirse un procedimiento, sino que es
la Ley la
que prescribe una serie de formas, lapsos y trmites, que deben
cumplirse.
Esta investigacin puede aportar ideas y soluciones para la
actuacin
de los administrados ante la actuacin de los administradores,
para la
aplicacin de las normas que rigen la actividad aduanera y los
derechos de
aquellos frente a los actos que realizan los gestores de la
administracin
aduanera, y por ende contribuir al mejor desempeo del
funcionariado y a la
mejor defensa de los derechos de los usuarios del servicio.
Visto de esta manera, el estudio pretende aportar una visin
actual del
sistema de los recursos administrativos previsto en la Ley
Orgnica de
Aduanas, lo que puede derivar en una informacin adecuada que
permita el
mejor desempeo administrativo aduanero y el conocimiento cabal
de los
derechos de los administrados.
Delimitacin de la Investigacin.
La presente investigacin iniciada en enero de 2003 y que se
espera
culminar para el mes de julio 2005, comprende el anlisis y
estudio de los
recursos administrativos previstos en la Ley Orgnica de Aduanas,
as como
la supletoriedad de las normas contenidas en el Cdigo Orgnico
Tributario y
-
18
la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, relativas a
los recursos
administrativos y tributarios, enfocada hacia el tratamiento de
los recursos
administrativos aduaneros.
-
19
CAPITULO II
MARCO TEORICO
Antecedentes de la investigacin
Los antecedentes de la Investigacin se orientan al estudio
previo de la
bibliografa relacionada con el ttulo de la investigacin, el cual
tiene que ver
con los recursos administrativos previstos en la Ley Orgnica de
Aduanas y
la supletoriedad de otras Leyes. En tal sentido, es necesario
sealar que en
el tema investigado, no obstante la bsqueda realizada en las
bibliotecas en
las cuales pudieran encontrarse investigaciones sobre el mismo,
tales como
la Biblioteca de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de
la
Universidad de los Andes, la Biblioteca de la Universidad
Catlica del Tchira
y la Biblioteca de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales
de la
Universidad Central de Venezuela, solo fue posible encontrar
trabajos
relacionados con los recursos administrativos en general, sin
poderse ubicar
alguno referido al tema especfico de los recursos
administrativos aduaneros,
encontrando la justificacin de tal carencia en la propia
naturaleza del
recurso aduanero que constituye una especie del recurso
administrativo. Por
tal razn, para cumplir el requisito formal de sealar los
antecedentes de la
investigacin, se hizo necesario recurrir a los estudios
realizados por autores
patrios y extranjeros sobre el tema.
-
20
Moya (2006), define las aduanas como oficinas pblicas
nacionales
cuya finalidad primordial es la de controlar el paso de
mercancas nacionales
o extranjeras que, procedentes del exterior, van hacia otros
territorios
aduaneros o circulan entre diversos puntos de un mismo mbito
geogrfico.
Tal definicin, sin embargo, omite incluir dentro de la finalidad
de las
aduanas, las actividades de trfico de mercancas desde
territorio
venezolano hacia el exterior, esto es las actividades de
exportacin y la
importante funcin de determinacin y percepcin de los tributos
que afecten
todas las actividades aduaneras, vigilando y fiscalizando su
paso a travs de
las fronteras de un pas, aplicando las normas legales y
reglamentarias
aplicables a la importacin y exportacin y dems actividades
aduaneras y el
otorgamiento de las exenciones o franquicias que lo
benefician.
Conforme a nuestra legislacin aduanera, las aduanas son
parte
integrante de todo el conjunto denominado Administracin
Aduanera.
Las Aduanas son tan antiguas como el mismo Estado. En tal
sentido,
Almajano, citado por Witker (1999), afirma que la India y Grecia
las
conocieron y en Atenas se aplicaba un impuesto del 2% del valor
de las
mercancas, pero Moya (2006) afirma que el ms antiguo antecedente
de la
aduana lo constituye el portorio o portorium de los romanos, por
cuanto en
Roma las aduanas existieron desde la primera monarqua y que su
creacin
se atribuye a Anco Marcio, fundador del puerto de Ostia.
Ellas ejercen funciones de control bsicamente operativas y
ejecutan en
la Jurisdiccin que les corresponda, las normas, polticas,
directrices e
-
21
instrucciones emanadas de los distintos rganos de la
Administracin Pblica
que ejercen la Potestad Aduanera, definida en los artculos 6 y 7
de la Ley
Orgnica de Aduanas (1999) de la siguiente manera:
Artculo 6: La potestad Aduanera es la facultad de las
autoridades competentes para intervenir sobre los bienes a que se
refiere el artculo 7, autorizar o impedir su desaduanamiento,
ejercer los privilegios fiscales, determinar los tributos
exigibles, aplicar las sanciones procedentes y en general ejercer
los controles previstos en la legislacin aduanera nacional. Artculo
7: Se sometern a la potestad aduanera: - Toda mercanca que vaya a
ser introducida o extrada del territorio nacional; - Los bienes que
formen parte del equipaje de pasajeros y tripulantes - Los vehculos
y medios de transporte, comprendidos sus aparejos, repuestos,
provisiones de a bordo, accesorios e implementos de navegacin y
movilizacin de carga o de personas, que sean objeto de trfico
internacional o que conduzcan las mercancas y bienes; - Las
mercancas, medios de transporte y dems objeto cuando sean objeto de
trfico interno en aguas territoriales o interiores, espacio areo
nacional y zona de control, de almacenes generales de depsitos
aduaneros o almacenes libres de impuestos.
La potestad aduanera tiene un sentido amplio, en cuanto es
ejercida por
todos aquellos organismos pblicos que de una u otra forma
intervienen, en
la fijacin, determinacin y control del rgimen fiscal aplicable
al trfico de
mercancas y, en sentido restringido, en cuanto se quiere
expresar, que la
mercanca an se encuentra a la orden de la aduana, por no
haberse
cumplido con el proceso de desaduanamiento.
-
22
Ante la produccin del acto administrativo dictado a travs
del
procedimiento correspondiente, surge como contrapartida para
su
destinatario, el derecho a la impugnacin, bien ante la propia
Administracin
de quien el acto procede, bien ante un rgano jurisdiccional
especializado.
Segn la afirmacin de Garca, (1977), existe, en principio,
una
duplicidad de recursos, administrativos y jurisdiccionales, una
doble garanta
a disposicin de los administrados que se ven afectados en su
persona o en
su patrimonio por los actos administrativos.
Para la antigua Corte Federal y de Casacin, el fundamento de
los
recursos administrativos es doble: constituan, para los
particulares un
derecho pblico subjetivo, pues sin ellos los administrados
quedaran
indefensos ante el actuar de la Administracin
En la calificacin del derecho de los administrados, coincide
Brewer,
(1964), quien considera igualmente que no se trata de un derecho
subjetivo
privado sino un derecho pblico subjetivo, de carcter general y
de
indiscutible inters social por cuanto con l se busca el
equilibrio y el imperio
de la justicia y la verdad.
Pero en diversos pases se presenta una particularidad, que
atribuye al
recurso administrativo, un aspecto menos halageo: el de ser un
privilegio
de la Administracin y, correlativamente, una carga efectiva del
administrado.
En consonancia con tal criterio, Garca y Fernndez (1997),
sealan
que al momento de acceder a la tutela judicial, cuando esta es
efectiva, se
-
23
aprecia que efectivamente el trmite administrativo resulta una
carga, por lo
que:
el recurso administrativo es un trmite molesto que se deseara
poder evitar. Cuando el control judicial no funciona, el recurso
administrativo se transforma en el nico remedio disponible. En
cualquier caso, es el precio que el ciudadano debe pagar para tener
acceso a la va judicial.
En lo atinente a los recursos aduaneros, Asuaje (2002), afirma
que:
..puede decirse que en la segunda mitad del siglo XX, han pasado
por cinco pocas perfectamente diferenciadas. En la primera estaban
regidos por la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional, pero
fuertemente influenciados por los principios generales del Derecho
Administrativo; la segunda, que se inicia con la sancin de la Ley
Orgnica de Aduanas, que incluy la regulacin de los mismos; una
tercera que comienza en el ao 1982, con motivo de la entrada en
vigencia de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos y la
consecuente derogatoria tcita de las disposiciones de la Ley
Orgnica de Aduanas que regulaban la materia de los recursos
aduaneros; la cuarta, con motivo de la entrada en vigencia de la
reforma del Cdigo Orgnico Tributario y la ltima, donde los recursos
vuelven a regirse por la Ley Orgnica de Aduanas.
Nada establecen las disposiciones de la Ley Orgnica de Aduanas,
ni
sus normas supletorias en cuanto a los motivos de los
recursos
administrativos aduaneros, por lo que en cuanto se refiere a los
recursos de
reconsideracin y jerrquico, Brewer, (1982) considera que su
fundamento
puede estar dado en motivos de hecho, de oportunidad y
conveniencia o de
derecho ilegitimidad, inconstitucionalidad, ilegalidad de fondo
o de forma o
por ser contrarios al orden pblico. Los motivos de impugnacin
son mas
-
24
limitados tratndose del reclamo, que conforme al artculo 135 de
la Ley
Orgnica de Aduanas slo procede por errores materiales o de
clculo de
los actos de liquidacin de contribuciones o multas.
Fundamentos Tericos
Concepto de los recursos administrativos
Gordillo (2000), define el recurso administrativo como: el
remedio o
medio de proteccin del individuo para impugnar los actos latu
sensu- y
hechos administrativos que lo afectan y defender sus derechos
frente a la
administracin.
Pero, la moderna tendencia de los administrativistas se inclina
ha
considerarlo mas bien como una peticin enmarcada dentro del
derecho
constitucional correspondiente y la correlativa obligacin de la
administracin
de dar oportuna respuesta.
En ese sentido Garca, (1997), seala que:
..el Recurso Administrativo, es un acto del administrado
mediante el cual pide a la propia administracin la revocacin o
reforma de un acto suyo o de una disposicin de carcter general de
rango inferior a la Ley en base a un ttulo jurdico especfico.
Se observa que el autor indica como nota caracterstica del
recurso
administrativo el constituir una peticin, pues los medios de
impugnacin en
la va administrativa de los actos, se deriva del derecho de todo
ciudadano
de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad o
funcionario
-
25
pblico sobre los asuntos que sean de competencia de stos, y a
obtener
oportuna y adecuada respuesta, como lo establece el artculo 51
de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
Al amparo de la disposicin correspondiente de la Constitucin de
la
Repblica de 1961, se desarroll en Venezuela la teora del
recurso
administrativo, pues hasta el ao 1981, cuando fue sancionada la
Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos, los distintos tipos
de recursos
administrativos tenan una regulacin legal dispersa y la mayora
de las
veces contradictoria; pero una vez sancionada dicha Ley, no
obstante
mantenerse en distintas leyes la regulacin de los recursos
correspondientes
a la actividad administrativa por ellas reguladas, se unificaron
criterios y se
allanaron dificultades que afectaban a los administrados a la
hora de ejercer
algn recurso.
El medio de impugnacin que constituye el recurso administrativo,
es la
va que tiene el administrado para:
..atacar, para impugnar la validez del acto administrativo que
lesiona sus derechos e intereses. La impugnacin ser entonces un
acto del administrado dirigido a obtener la rescisin de un acto
administrativo. Rescisin que puede manifestarse en la revocacin,
reforma o sustitucin del acto administrativo atacado (Brewer,
1964).
Y tratndose de la administracin aduanera, los recursos
aduaneros:
..son medios que otorga la legislacin aduanera a los
particulares, para poder impugnar o atacar los actos
-
26
administrativos, cuando estimen que los mismos no se ajustan a
la legalidad o al mrito. Mediante este gnero de recursos, pueden
los interesados ejercer su derecho a la defensa frente a los actos
de la Administracin Aduanera (Rivas H., 2000).
Esas impugnaciones pueden proponerse de distintos modos y a
travs
de distintos rganos, lo que da lugar a la clasificacin de los
recursos
administrativos.
Segn Garca, (1977),
La interposicin de cualquier recurso administrativo da lugar a
la incoacin de un procedimiento distinto e independiente del que
fue seguido para producir el acto recurrido, pero, al igual que
ste, de carcter administrativo, sujeto por ello a las mismas normas
e inspirado en los mismos principios.
Sin embargo, existen aspectos singulares que por la
finalidad
perseguida impone la necesidad de algunas reglas especiales para
su
tramitacin.
Naturaleza Jurdica de los recursos administrativos
Para determinar la naturaleza jurdica y el alcance de las normas
que
establecen los recursos administrativos es necesario precisar la
variedad de
recursos administrativos ms importantes. Entre los cuales
encontramos:
1. Alzada: Es el recurso que se interpone ante el rgano
superior
jerrquico del que dict acto o disposicin recurrida.
2. Reposicin: Recurso administrativo ordinario que se interpone
ante
el mismo rgano que dict el auto o disposicin impugnados,
-
27
generalmente como trmite previo a la interposicin del
recurso
contencioso-administrativo contra el mismo. La interpretacin de
este
recurso tiene carcter preceptivo, salvo, en los siguientes
supuestos:
actos que implicaren resolucin de cualquier recurso
administrativo,
actos de fiscalizacin cuando fueren aprobatorios del acto
fiscalizado,
actos presuntos no manifestados por escrito y las disposiciones
de
carcter general que fuesen objeto de impugnacin directa.
3. Queja: Es el recurso que se interpone contra los defectos
de
tramitacin de un expediente administrativo, especialmente
cuando
supongan paralizacin, infraccin de plazos preceptivos u omisin
de
trmites. Se interpone ante el superior jerrquico del
funcionario
causante de la queja con cita del precepto infringido.
4. Revisin: Recurso de carcter extraordinario que nicamente
puede
interponerse contra actos firmes, por no haber sido recurridos
en
tiempo y forma o por haber sido desestimados los recursos,
basndose exclusivamente en los motivos tasados por el
ordenamiento jurdico.
5. Splica: Es un recurso de alzada que se interpone ante el
Consejo de
Ministros, las comisiones delegadas de gobierno o la presidencia
de
gobierno en los casos en que est expresamente establecido en
la
Ley.
En todos los recursos indicados antes, se encuentra una
caracterstica
comn, como es que a travs de ellos el interesado formula una
peticin ante
-
28
el rgano correspondiente que debe conocer de cada recurso y por
ello, el
recurso administrativo, al igual que todas las instituciones
jurdicas como
seala Fraga (1998), no puede ser suficientemente entendida sino
a la luz
de la perspectiva constitucional. Precisamente, al entender que
el objeto del
recurso administrativo es la impugnacin de un acto
administrativo y que tal
impugnacin se formula a travs de una solicitud de
reconsideracin, de
revocatoria, de modificacin o de anulacin de dicha acto, no hay
duda que
el recurso es una peticin que se formula al rgano de la
administracin
pblica y esa peticin debe enmarcarse dentro del derecho de
peticin
consagrado en el artculo 51 de la Constitucin de la Repblica
Bolivariana
de Venezuela, conforme al cual:
Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir
peticiones ante cualquier autoridad, funcionario pblico o
funcionaria pblica sobre los asuntos que sean de la competencia de
stos o stas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes
violen este derecho sern sancionados o sancionadas conforme a la
ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo
respectivo.
Ahora bien, implicando la interposicin de un recurso el
ejercicio del
derecho de peticin, el mismo est revestido de requisitos y
formalidades
que determinarn su admisibilidad. Entre tales requisitos cabe
mencionar los
siguientes:
a. El recurso debe expresar los motivos en que se fundamenta.
Tal
fundamento no puede ser otro que el derivado de la propia ley
que lo regula
o de las leyes que constituyen normas supletorias de aqulla. En
tales
-
29
normas aparecern sealados los requisitos tanto formales como de
fondo
de los actos administrativos y ser precisamente la violacin de
tales
requisitos el fundamento del recurso que se interponga contra
los mismos.
b. El recurso deber interponerse ante el rgano al cual la propia
ley le
atribuya la competencia para su decisin, variando tal
competencia segn se
trate de un recurso de reconsideracin, jerrquico, de revisin o
de cualquier
otra naturaleza.
c. El recurso administrativo slo podr interponerlo quien est
legitimado para su interposicin, resultando la determinacin de
quien est
legitimado de la aplicacin del artculo 85 de la Ley Orgnica
de
Procedimientos Administrativos para los recursos administrativos
en general
y el artculo 242 del Cdigo Orgnico Tributario cuando se trate de
los
recursos aduaneros en particular. Del anlisis concatenado de
ambas
normas de encuentra coincidencia en cuanto a la exigencia de que
el sujeto
debe resultar lesionado por el acto administrativo en sus
derechos
subjetivos o intereses legtimos, personales y directos, para
pueda
considerarse legitimado para la interposicin del recurso.
Es as como el artculo 85 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos establece:
Los interesados podrn interponer los recursos a que se refiere
este captulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un
procedimiento, imposibilite su continuacin, cause indefensin o lo
prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos
subjetivos o intereses legtimos, personales y directos.
-
30
Y el artculo 242 del Cdigo Orgnico Tributario, establece:
Los actos de la Administracin Tributaria de efectos
particulares, que determinen tributos, apliquen sanciones o afecten
en cualquier forma los derechos de los administrados, podrn ser
impugnados por quien tenga inters legtimo, personal y directo
mediante la interposicin del recurso jerrquico regulado en este
Captulo.
Sealando al efecto Asuaje (2002) que en dicha disposicin:
..el recurrente en sede administrativa est sujeto a un requisito
adicional no requerido en el contencioso: la lesin de sus derechos
subjetivos o intereses legtimos, personales y directos. Por
interpretacin en contrario, cuando el acto no sea lesivo no es
recurrible, por lo que la lesin debe ser acreditada y probada por
el recurrente.
Y precisando Gordillo (1998) que: No es suficiente el inters
simple,
pero s el derecho de incidencia colectiva.
En la doctrina venezolana, Araujo (1996) afirma que el acto
administrativo slo puede ser objeto de impugnacin cuando el
mismo
agravia o lesiona al recurrente en sus derechos subjetivos o
intereses
legtimos, personales y directos, o dicho en otras palabras si es
susceptible
de causarle agravio, lo que requiere que produzca consecuencias
jurdicas,
pues si el acto no crea, modifica o extingue derechos, no entra
en la
categora de los actos recurribles, como ocurre con las
respuestas dadas por
la administracin tributaria a una solicitud de informacin.
-
31
Objeto de los recursos administrativos El acto administrativo es
una declaracin concreta y unilateral de
voluntad de un rgano de la Administracin en ejercicio de la
potestad
administrativa (Fraga P., 1998), o como establece el artculo 7
de la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos, toda declaracin de
carcter
general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y
requisitos
establecidos en la ley, por los rganos de la administracin
pblica.
El acto administrativo es la culminacin del procedimiento
administrativo
constitutivo, se haya abierto o no un sumario administrativo,
pues la
Administracin debe proferir una decisin que ponga fin a este
procedimiento. Y contra esta actuacin de la Administracin, surge
como
contrapartida a favor del administrado, el derecho a recurrir
contra los actos
emanados de aquella, pues conforme al artculo 85 de la Ley
Orgnica de
Procedimientos Administrativos, se faculta a los interesados
para
interponer los recursos a que se refiere este captulo contra
todo acto
administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su
continuacin,
cause indefensin o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho
acto lesione
sus derechos subjetivos o intereses legtimos, personales y
directos. Esta
norma de aplicacin general para toda la Administracin Pblica,
encuentra
desarrollo particular tratndose de la Administracin Tributaria
al ser
consagrado tal derecho en el artculo 242 del Cdigo Orgnico
Tributario en
los trminos siguientes: Los actos de la Administracin Tributaria
de efectos
-
32
particulares, que determinen tributos, apliquen sanciones o
afecten en
cualquier forma los derechos de los administrados, podrn ser
impugnados
por quien tenga inters legtimo, personal y directo
Como puede observarse de las transcripciones anteriores, sin
perjuicio
de la llamada autonoma del Derecho Aduanero sustantivo frente a
otras
disciplinas, especialmente frente al Derecho Administrativo,
nadie pone en
duda hoy da que la revisin en va gubernativa de los actos
administrativos.
Llevado al campo del Derecho Aduanero tal derecho a la revisin
de los
actos emanados de la administracin pblica, los actos
administrativos de
contenido aduanero, si bien tienen un rgimen impugnativo
especial,
regulado por la Ley Orgnica de Aduanas, se halla estrechamente
vinculado
a las reglas y principios generales previstos en la Ley Orgnica
de
Procedimientos Administrativos y en el Cdigo Orgnico Tributario,
cuya
aplicacin supletoria est prevista en la propia Ley Orgnica de
Aduanas,
entrando en aplicacin lo establecido en el artculo 4 del Cdigo
Civil (1982),
esto es que Cuando no hubiere disposicin precisa de la Ley, se
tendrn en
consideracin las disposiciones que regulan casos semejantes o
materias
anlogas
Y dada la escueta regulacin que en la materia de recursos
contiene la
Ley Orgnica de Aduanas, que en su articulado no seala cual es el
objeto
de los mismos, deben aplicarse las normas supletorias
indicadas,
derivndose de ello que el acto administrativo objeto del recurso
debe ser
una declaracin de carcter general o particular (elemento
material),
-
33
emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos
establecidos en la Ley
(elemento formal), por los rganos de la Administracin Pblica
(elemento
orgnico); lo que llevado al mbito del Derecho Tributario en
general y al
Derecho Aduanero en particular, debe contener el agregado de que
el acto
que constituya el objeto del recurso, debe tratar sobre la
determinacin de
tributos, aplicacin de sanciones o que en cualquier forma afecte
los
derechos de los administrados.
Los interesados en consecuencia, pueden interponer los
recursos
legales correspondientes contra los actos administrativos
emanados de la
Administracin Aduanera y ante los propios organismos de
dicha
administracin, dirigidos a obtener la revisin, modificacin,
suspensin o
revocatoria de tales actos, bien mediante decisin del propio
rgano del cual
emana o del rgano jerrquicamente superior.
Actos contra los cuales proceden
No apareciendo previsto en la Ley Orgnica de Aduanas (1999),
cuales
son los actos recurribles, en aplicacin de la supletoriedad
legal y conforme
al artculo 85 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos (1981),
los recursos administrativos aduaneros proceden contra todo
acto
administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su
continuacin,
cause indefensin o lo prejuzgue como definitivo.
Pero, no procede contra las decisiones que resuelvan el recurso
de
reconsideracin interpuesto conforme a lo dispuesto en el artculo
94 de la
-
34
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (1981), pues slo
podr
hacerse valer contra un acto primario o el que se produzca con
motivo de la
interposicin del recurso de revisin, pues de no ser as los actos
podran
quedar sujetos a un infinito nmero de recursos de
reconsideracin...
provocando la ausencia de firmeza del acto recurrido por la va
de
reconsideracin.
Tales actos se clasifican en:
1. Actos definitivos: Son aquellos que resuelven al fondo de la
cuestin
planteada y ponen fin al procedimiento.
2. Actos equiparables a los definitivos. Son aquellos que sin
resolver al
fondo de la cuestin debatida, impiden directa o indirectamente
en
forma total la tramitacin del reclamo o pretensin del
administrado.
En esta categora, afirma Araujo (2001), entran los actos
administrativos de trmite, mediante los cuales la
Administracin
Pblica impide el desarrollo de cualquier impugnacin
paralizando
indefinidamente el procedimiento administrativo, evitando que
se
produzca la decisin final.
3. Actos que causen indefensin. Son aquellos que se deriven de
un
procedimiento en el cual se impide al administrado el ejercicio
del
derecho a la defensa o se viole la garanta del debido proceso,
como
consecuencia de los actos del rgano o funcionario ante el cual
se ha
desarrollado el mismo, como cuando la Administracin le niegue
al
particular, por ejemplo, una prueba que el pretende que debe
aportar
-
35
al procedimiento para demostrar determinados hechos a su
favor
(Brewer, 1982). Hoy, el vicio de indefensin se encuentra ligado
a la
garanta del debido proceso consagrada en el artculo 49 de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, conforme
al
cual, el debido proceso se aplicar a todas las actuaciones
judiciales y
administrativas y en consecuencia: La defensa y la asistencia
jurdica
son derechos inviolables en todo estado y grado de la
investigacin y
del proceso, quedando comprendidos dentro del derecho a la
defensa, el derecho que tiene toda persona a ser notificada de
los
cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas
y de
disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer
su
defensa, el derecho a recurrir contra los actos administrativos
y las
decisiones judiciales, la presuncin de inocencia, a ser oda
dentro de
un plazo razonable, el derecho a ser juzgada por sus jueces
naturales,
quienes debern ser competentes, imparciales e independientes
establecidos con anterioridad, entre otros.
Requisitos de la actividad recursiva
No aparece sealada en la Ley Orgnica de Aduanas ninguna
exigencia de orden formal de los recursos, por lo que su
determinacin debe
hacerse conforme a las normas supletorias contenidas en la Ley
Orgnica de
Procedimientos Administrativos, especficamente conforme a las
previsiones
de los artculos 49 y siguientes de dicha Ley.
-
36
Caractersticas de los recursos administrativos - Constituyen una
actividad que se desarrolla en sede administrativa
Los recursos administrativos constituyen actos de impugnacin de
la
actividad administrativa, cuya tramitacin y decisin se produce
igualmente
en sede administrativa. Son los propios rganos de la
administracin pblica
los competentes para su tramitacin y decisin, sin injerencia de
otros
rganos contralores de la constitucionalidad y legalidad de los
actos
administrativos, como seran los rganos jurisdiccionales, cuya
intervencin
se produce generalmente despus de agotada la va
administrativa.
Conforme al criterio de Araujo (2001),
lo que caracteriza al recurso administrativo es la circunstancia
de que la misma autoridad administrativa el autor o superior
jerrquico- examina nuevamente el acto y dicta la decisin. Es un
remedio administrativo especfico, a travs del cual se promueve el
control de la juridicidad (legalidad y oportunidad) de un acto
emanado de la propia Administracin Pblica.
- Los recursos no suspenden los efectos del acto
administrativo.
El artculo 87 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos,
consagra que la interposicin del recurso no suspender los
efectos del acto
administrativo impugnado, salvo previsin legal en contrario, de
modo que el
acto recurrido se cumple de inmediato, tratndose de los
recursos
administrativos ordinarios. Pero la propia Ley, establece la
posibilidad de
suspender los efectos del acto impugnado mediante recurso
administrativo,
-
37
de oficio o a peticin de parte, cuando la ejecucin inmediata del
mismo
pudiera causar un grave perjuicio al interesado, si la
impugnacin del acto se
basa en alegatos de nulidad absoluta, pues tratndose de un vicio
tan grave,
que en principio, provoca que el acto no pueda producir efectos,
lo contrario
sera ir en contra de las propias normas que regulan la nulidad
absoluta.
En materia tributaria, el Cdigo Orgnico Tributario establece
lo
contrario en su artculo 247, pues conforme al mismo: La
interposicin del
recurso suspende los efectos del acto recurrido, pero dejando a
salvo la
utilizacin de las medidas cautelares previstas en este
Cdigo.
En materia aduanera, el artculo 131 de la Ley Orgnica de
Aduanas, es
tajante en cuanto atae al recurso jerrquico, al establecer que
La
interposicin del recurso no suspender los efectos del acto
recurrido.
Puede afirmarse entonces que los recursos administrativos
aduaneros y
en general respecto de los recursos administrativos, tienen como
rasgo
caracterstico que su interposicin no suspende el acto
administrativo
impugnado, lo que se considera como un principio generalmente
aceptado
que es la insuspendibilidad, cuya finalidad es asegurar el
mantenimiento del
estatus patrimonial de los contribuyentes, en caso de que dicho
recurso no
tenga xito y poder asegurar as la recaudacin de los crditos que
le son
debidos (Moya 2006).
-
38
Extensin de la potestad decisoria del recurso.
La administracin pblica tiene la potestad de revisar sus actos,
esto
es, la accin de volver sobre los mismos, a fin de su modificacin
o
desaparicin del mundo del derecho, de modo que segn Balzn
(1998):
..los actos administrativos pueden ser revocados por razones de
mrito, oportunidad o conveniencia o bien, por estar afectados de
algn vicio de nulidad relativa, siempre y cuando no se hayan
generado derechos subjetivos o intereses legtimos, personales y
directos para los administrados, tal como se desprende de la norma
contenida en el artculo 82 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos.
La revocatoria constituye un acto unilateral, en el sentido de
no requerir
la aquiescencia del interesado; es un acto autnomo, porque no
deriva del
propio acto revocado.
Cuando el acto administrativo ha generado derechos subjetivos
o
intereses legtimos, personales y directos para los
administrados, ya no
puede producirse ese acto unilateral de revocatoria; pero la
administracin
podr decidir igualmente la revocatoria del acto o su
modificacin, si as lo
pide el particular legitimado para interponer los recursos
administrativos
correspondientes.
La extensin de la potestad de la administracin en orden a la
decisin
de los recursos administrativos que los particulares interpongan
contra sus
actos, comprende la decisin de cuantas cuestiones, tanto de
forma como de
fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por
los
interesados. No obstante, la extensin de los poderes de la
administracin en
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39
cuanto a tal decisin, presenta variaciones tanto en la doctrina
como en la
legislacin comparada.
As, en Espaa, la resolucin debe ser congruente con las
peticiones
formuladas por el recurrente, sin que en ningn caso pueda
agravarse su
situacin inicial. Para Garca (1997),
La reformatio in peius, queda as formalmente proscrita, sin otra
excepcin posible que la existencia de recursos cruzados, de signo
contrario, interpuestos por interesados con pretensiones
diferentes, en cuyo caso, claro est, la posible agravacin de la
situacin inicial de uno de ellos no resultara de la iniciativa de
la Administracin, sino, ms bien, de la accin impugnatoria de sus
eventuales adversarios.
En Venezuela, la Administracin tiene los ms amplios poderes
de
revisin de sus actos administrativos cuando se ha intentado un
recurso
contra el mismo, y, adems, la Administracin puede revocar el
acto o
modificarlo, no slo conforme a lo pedido sino tambin alegando
sus propias
razones e inclusive empeorndole la situacin al recurrente que
intent el
recurso.
Podr igualmente resolver todos los asuntos que surjan con motivo
del
recurso, aunque no hayan sido alegados por el interesado, como
ser
ordenar la reposicin del procedimiento en caso de haberse
producido vicios
en el mismo, sin perjuicio de la potestad para convalidar los
mismos cuando
el vicio sea de nulidad relativa.
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40
El silencio administrativo.
Si el recurso interpuesto, sea de revisin, de reconsideracin
o
jerrquico no es decidido por el rgano correspondiente dentro de
los lapsos
legalmente previstos, se considera que ha sido resuelto
negativamente
conforme a lo previsto en el artculo 4 de la Ley Orgnica de
Procedimientos
Administrativos, entendindose con ello que se abren para el
recurrente las
vas correspondientes para interponer los recursos que le estn
consagrados
contra la decisin del recurso en el cual se omita
pronunciamiento expreso.
Bases Tericas
Concepto de recursos aduaneros
Los recursos aduaneros son medios que otorga la legislacin
aduanera
a los particulares, para impugnar o atacar jurdicamente los
actos
administrativos aduaneros, con fundamento en que los mismos no
se ajustan
a la legalidad o al mrito. Mediante este genero de recursos,
pueden los
interesados ejercer el derecho a la defensa frente a la
Administracin
Aduanera.
Clasificacin de los recursos aduaneros La Legislacin Aduanera le
otorga a los particulares dos opciones
recursivas, y a su vez, dos instancias administrativas para
impugnar los actos
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41
de la Administracin Aduanera, cuando considere que los mismos
afectan
sus derechos, estas son:
1. En va administrativa a travs del recurso jerrquico
2. En va jurisdiccional a travs del recurso
contencioso-tributario.
Es posible impugnar el acto administrativo ante la propia
Administracin
Aduanera, mediante el recurso jerrquico. No obstante, es posible
hacer la
impugnacin directamente ante los Tribunales
Contencioso-Tributario, sin
agotar la va administrativa. Tambin se puede ejercer el recurso
jerrquico y
contra la decisin en esa instancia o ante el silencia
administrativo, ejercer el
recurso contencioso-tributario.
En la Ley Orgnica de Aduanas, aparecen consagrados adems en
forma implcita, dos recursos que no obstante aparecer
sealados
incidentalmente, constituyen mecanismos que permiten la revisin
parcial o
total de los actos emanados de la administracin aduanera a
peticin de los
interesados, como son la revisin y la reconsideracin,
incluyndose en este
el denominado recurso de exigencia de nuevo reconocimiento,
consagrado
en el artculo 52 y siguientes de dicha Ley.
Requisitos de los recursos aduaneros
Apareciendo el reconocimiento del recurso de reconsideracin en
forma
incidental en la Ley Orgnica de Aduanas, como se determinar
ms
adelante y no teniendo ninguna regulacin en cuanto a su
ejercicio, para su
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interposicin, tramitacin y decisin debern aplicarse
supletoriamente las
disposiciones de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos .
Por ello, los recursos aduaneros debern interponerse mediante
un
escrito, cumpliendo los requisitos correspondientes, como lo
exigen los
artculos 86 y 49 de la misma Ley, estableciendo este ltimo que
en el escrito
deber indicarse:
1. El organismo al cual est dirigido. 2. La identificacin del
interesado, y en su caso, de la persona que acte como su
representante con expresin de los nombres y apellidos, domicilio,
nacionalidad, estado civil, profesin y nmero de la cdula de
identidad o pasaporte. 3. La direccin del lugar donde se harn las
notificaciones pertinentes. 4. Los hechos, razones y pedimentos
correspondientes, expresando con toda claridad la materia objeto de
la solicitud. 5. Referencia a los anexos que lo acompaan, si tal es
el caso. 6. Cualesquiera otras circunstancias que exijan las normas
legales o reglamentarias. 7. La firma de los interesados.
Todos estos requisitos se exigen como condiciones de
admisibilidad del
recurso, por lo que cualquier incumplimiento de estos requisitos
formales,
puede provocar que el recurso pueda ser declarado inadmisible.
Es por ello
que el mismo artculo 86 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, establece que cuando el recurso no llene los
requisitos
exigidos, no ser admitido, a cuyo efecto la Administracin debe
dictar una
decisin motivada que ser notificada al recurrente; pero El error
en la
calificacin del recurso por parte del recurrente no ser obstculo
para su
tramitacin, siempre que del escrito se deduzca su verdadero
carcter.
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43
Como puede observarse, no basta, un documento donde
simplemente
se diga apelo de tal decisin, sino que el particular est
obligado a indicar,
con precisin, cules son sus argumentos y sus razones para
fundamentar el
recurso (Brewer, 1992), exigindose el cumplimiento de los
requisitos del
artculo 49 como condiciones de admisibilidad del recurso.
El principio solve et repete El Cdigo Orgnico Tributario,
aplicable supletoriamente en materia de
recursos aduaneros contra actos administrativos por los cuales
se haga la
liquidacin de los gravmenes y dems derechos causados con ocasin
de
la introduccin o extraccin de las mercancas, establece en su
artculo 247
que La interposicin del recurso suspende los efectos del acto
recurrido,
dejando a salvo la utilizacin de las medidas cautelares
previstas en este
Cdigo.
Pero en materia aduanera el artculo 133 de la Ley Orgnica de
Aduanas, introdujo el principio solve et repete, el cual impone
al
administrado que recurre la gravosa obligacin de pagar o
garantizar el
monto del tributo o pena pecuniaria contra los cuales acciona
(Asuaje,
2002), requisito sin el cual no ser admitido el recurso. Con la
conversin de
tal principio en norma positiva, el legislador incurri en la
grave omisin de
acoger el criterio desarrollado en el Cdigo Orgnico Tributario,
que con la
previsin contenida en el artculo 247 deja inclume el derecho
del
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administrado a la interposicin de los recursos, sin el
impedimento que le
impone dicho principio.
No obstante, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia,
acertadamente decidi suspender cautelarmente la aplicacin de
dicho
artculo 133, calificando dicha norma como autoaplicativa, es
decir que no
est supeditada a la aplicacin por acto posterior, de modo que su
sola
entrada en vigencia puede suponer, la violacin de derechos
constitucionales, derivando de ello que al requerirse de la
parte afectada el
pago de la obligacin o la caucin suficiente, debe presumirse la
violacin del
derecho a la tutela judicial efectiva que comporta el acceso a
la justicia en los
trminos consagrados en el artculo 26 constitucional y por tales
razones
decidi tal suspensin, hasta tanto se decidiera el recurso
interpuesto, pero
otorgando a tal suspensin efectos erga omnes en virtud del
carcter
normativo del acto contra el cual opera la cautela (Ramrez y
Garay, 2004).
Los recursos administrativos aduaneros
El recurso de revisin
En la Teora General de los recursos administrativos, como
afirma
Araujo (2001), la revisin es considerada como una actividad que
la
administracin, de oficio o a peticin del interesado, realiza
para controlar, y,
en su caso, enmendar sus propios actos, pudiendo a travs de tal
actividad
revocar, anular, convalidad o rectificar el acto administrativo
ya producido.
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45
En materia aduanera, el artculo 135 de la Ley Orgnica de
Aduanas
consagra a favor de los interesados un recurso especial que la
propia ley
denomina de revisin, que tiene por finalidad nica es la
correccin de
errores materiales o de clculo en los actos de liquidacin de
contribuciones
o de multa, el cual se corresponde con la potestad
administrativa de revisar
sus propias decisiones, de oficio o a solicitud de parte,
prevista en el artculo
241 del Cdigo Orgnico Tributario.
Tal revisin es competencia de la Aduana de la cual emana el acto
y se
tramitar y resolver por la propia Aduana que lo origin.
Este recurso deber interponerse ante la Aduana
correspondiente
dentro del trmino concedido para el pago de las correspondientes
planillas,
y en este caso no se requerir el pago o la constitucin de
garanta.
Ahora bien, como la revisin puede ser tambin realizada de
oficio,
resulta aplicable tal revisin oficiosa una vez interpuesto el
recurso
jerrquico, en los trminos que establece el artculo 246 del Cdigo
Orgnico
Tributario (2001):
Interpuesto el recurso jerrquico, la oficina de la cual eman el
acto, si no fuere la mxima autoridad jerrquica, podr revocar el
acto recurrido o modificarlo de oficio en caso de que compruebe
errores en los clculos y otros errores materiales, dentro de los
tres (3) das hbiles siguientes contados a partir de la interposicin
del recurso. La revocacin total produce el trmino del
procedimiento. En caso de modificacin de oficio, el recurso
continuar su trmite por la parte no modificada.
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46
El recurso de reconsideracin
Afirma Rivas (2000), que en la Legislacin Aduanera el
recurso
jerrquico es el nico recurso administrativo previsto en la Ley
Orgnica de
Aduanas, negando la procedencia del recurso de
reconsideracin.
En sentido similar se pronuncia Asuaje (2002), quien seala que
la Ley
Orgnica de Aduanas, slo admite los recursos jerrquico y de
revisin,
desechando el de reconsideracin por considerarlo ocioso e
imprctico.
No obstante, el mismo autor afirma luego que con la escueta
disposicin contenida en el artculo 137 de la mencionada Ley
subsiste en
el mundo aduanero el recurso de reconsideracin.
Con base a tales afirmaciones se hace necesario indagar en
el
contenido de la Ley Orgnica de Aduanas, si efectivamente la
misma niega
la existencia del recurso de reconsideracin en el mbito aduanero
o si por el
contrario se reconoce como uno de los mecanismos de defensa del
particular
que resulte afectado por un acto administrativo aduanero.
En tal sentido, es posible coincidir con los autores
mencionados, en
cuanto a que la Ley Orgnica de Aduanas no consagra ni regula en
forma
expresa el recurso de reconsideracin; no obstante, como las
leyes deben
interpretarse en su contenido ntegro y buscando cual fue la
intencin del
legislador, se encuentra que el artculo 137 de dicha Ley
establece que La
Administracin Aduanera podr, de oficio o a solicitud del
interesado,
reconsiderar sus propias decisiones, cuando se trate de actos
revocables y
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47
si tal disposicin se interpreta conforme a la regla general de
interpretacin
de la ley contenida en el artculo 4 del Cdigo Civil, no cabe
duda que el
sentido que aparece evidente del significado propio de las
palabras
contenida en dicha norma, la conexin de esta con las dems normas
de la
propia Ley Orgnica de Aduanas y con las de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos y del Cdigo Orgnico Tributario,
debe
concluirse que al conferirse a la Administracin Aduanera la
potestad de
reconsiderar sus propias decisiones, de oficio o a solicitud del
interesado, al
conferrsele tal atribucin, surge la contrapartida a favor del
particular de
poder ejercer el derecho a formular la solicitud de
reconsideracin del acto
administrativo aduanero y por ello puede afirmarse que en
materia de
aduanas, no slo podr interponerse el recurso jerrquico sino
tambin el de
reconsideracin.
Establecida la premisa anterior, debe precisarse que el recurso
de
reconsideracin como afirma Hutchinson, citado por Gordillo
(2000), es el
que se presenta ante el mismo rgano que dict el acto
administrativo, para
que produzca un nuevo pronunciamiento por el cual lo revoque,
sustituya o
modifique por contrario imperio. Se trata de que el funcionario
no slo
reexamine el acto, sino que lo reexamine atentamente, por el
origen
etimolgico de la palabra, de modo que la decisin del recurso
contenga un
razonamiento por el cual mejore los fundamentos del acto
impugnado
cuando la misma sea desestimatoria, rebatiendo los argumentos
del
recurrente, por lo que la propia denominacin del recurso resulta
correcta,
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48
pues lo cierto es que la actividad del rgano que decide el
recurso consiste
en volver a considerar los hechos y antecedentes del acto, a raz
de la
impugnacin que formula el interesado (Araujo, 2001).
Se trata de un recurso mediante el cual la persona lesionada por
el acto
administrativo aduanero solicita del mismo rgano que lo dict,
su
modificacin o anulacin por un acto de contrario impero,
constituyendo una
especie de acto de conciliacin propuesto por el interesado para
que la
Administracin Aduanera reconsidere sus actuaciones y a la vista
de la
decisin impugnada, caso de considerar que no es legtima, la
elimine,
modifique o sustituya por el acto decisorio del recurso.
Y como quiera que la Ley Orgnica de Aduanas no contiene
ninguna
regla para la tramitacin de dicho recurso, resulta entonces
procedente la
aplicacin supletoria de las normas del Cdigo Orgnico Tributario
y de la
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos para su
tramitacin.
Lapso para interponerlo El lapso para interponer el recurso de
reconsideracin conforme al
artculo 94 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos,
es dentro
de los quince (15) das hbiles siguientes a la notificacin del
acto
administrativo que se impugna.
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49
Inaplicacin del carcter previo Generalmente, en el Derecho
Administrativo se tiene que este recurso,
tiene carcter de trmite previo o preceptivo, si el acto
administrativo de
efectos particulares no pone fin a la va administrativa, como lo
estableci la
Corte Primera en lo Contencioso Administrativo en sentencia de
fecha 06 de
abril de 1989, decidiendo el recurso interpuesto por Alfredo
Vzquez,
constituyendo por tanto una condicin para la admisibilidad del
eventual
recurso jerrquico, siempre que una norma expresa le otorgue tal
carcter
condicionante. (Ramrez y Garay, 1989).
Conforme a la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos,
la
interposicin del recurso de reconsideracin constituye un
requisito de
procedencia del recurso jerrquico, pues as se deriva de lo
dispuesto en el
artculo 95 de dicha Ley, al establecer que el recurso jerrquico
procede
cuando el rgano inferior decida no modificar el acto de que es
autor en la
forma solicitada en el recurso de reconsideracin, constituyendo
este uno de
los efectos ms importantes de este recurso, que impide al
recurrente que
contra un acto que no cause estado y que no pone fin a la va
administrativa,
el interesado pueda agotarla directamente ante el superior por
va de recurso
jerrquico (Brewer, 1992).
Pero en el mbito aduanero, no es aplicable la regla contenida en
la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos (1981), pues la Ley
Orgnica de
Aduanas contiene una norma expresa en cuanto a la interposicin
del
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recurso jerrquico en forma inmediata y sin necesidad de
interposicin del
recurso de reconsideracin como mecanismo que abra la va para
interponer
el recurso jerrquico; en efecto, conforme al artculo 132 de la
Ley Orgnica
de Aduanas (1999), el recurso jerrquico puede interponerse
contra los actos
dictados por los funcionarios de inferior categora al Ministro
de Hacienda y
no contra la decisin del recurso de reconsideracin como ocurre
en el
procedimiento recursivo previsto en la Ley Orgnica de
Procedimientos
Administrativos.
Ante tal situacin, cabe la acotacin hecha por Gordillo (2000),
en el
sentido de considerar que la interposicin del recurso de
reconsideracin
tiene mayor utilidad para la administracin que para el
administrado, si se
considera que el mismo constituye una oportunidad para que
aqulla
produzca ms prueba en contra de sus alegaciones, refute los
argumentos
del administrado y mejore su propia posicin jurdica y por ello
en el mbito
aduanero, se ha desarrollado la tesis de la inconveniencia de
interponer el
recurso de reconsideracin y proponer el recurso jerrquico contra
el acto
administrativo, independientemente del funcionario que lo haya
dictado.
rgano competente para resolverlo
Si el recurso de reconsideracin debe interponerse ante el propio
rgano
que produce el acto recurrido, no hay duda que es la misma
autoridad
que lo produjo y ante el cual se recurre, quien debe
decidirlo.
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51
Se plantea sin embargo la situacin no prevista ni en la Ley
Orgnica
de Aduanas, como es cuando se trata de decisiones tomadas
por
funcionarios de inferior categora que actan por delegacin del
Ministro, que
constituyan actos administrativos aduaneros recurribles.
En tal sentido es necesario sealar que conforme al artculo 34 de
la
Ley Orgnica de Administracin Pblica, los superiores jerrquicos
de los
rganos y entes de la Administracin Pblica podrn delegar las
atribuciones
que les estn otorgadas por ley a los rganos o funcionarios
inmediatamente
inferiores bajo su dependencia y lo ratifica el numeral 7 del
artculo 18 de la
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, al permitir que
un
funcionario de inferior categora pueda producir un acto
administrativo
actuando por delegacin y si ello es posible, surge la
interrogante Ante qu
funcionario debe recurrirse el acto dictado por delegacin?
En la legislacin Argentina se ha consagrado que si el rgano que
ha
dictado el acto impugnado por la reconsideracin ejerci en dicho
acto una
potestad delegada a l por un superior jerrquico, este ltimo
puede resolver
el recurso de reconsideracin interpuesto ante el inferior
(Gordillo, 2000),
pero si la delegacin ha cesado al momento de producirse el
recurso, o cesa
luego de interpuesto pero antes de la decisin del recurso, la
competencia es
exclusiva y obligatoria del delegante (Cassagne, 1998).
En Venezuela existen disposiciones contradictorias, precisamente
en
las leyes que son supletorias de la Ley Orgnica de Aduanas, pues
mientras
la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos prohbe la
delegacin
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52
para resolver los recursos., al establecer en el artculo 88 que
ningn rgano
podr resolver, por delegacin, los recursos intentados contra sus
propias
decisiones, el Cdigo Orgnico Tributario en el artculo 253 si
permite tal
delegacin, estableciendo al efecto que: La decisin del recurso
jerrquico
corresponde a la mxima autoridad jerrquica de la Administracin
Tributaria
respectiva, quien podr delegarla en la unidad o unidades, bajo
su
dependencia.
Brewer (1982), antes de la promulgacin del Cdigo Orgnico
Tributario
y refirindose al recurso jerrquico previsto en la Ley Orgnica
de
Procedimientos Administrativos, afirm que ni siquiera en el caso
de
delegacin para la realizacin de ciertos actos podr delegarse
la
competencia para or, tramitar y decidir los recursos que contra
tales actos se
interpongan, debiendo en todo acto proponerse los mismos ante el
rgano
delegante; pero con la promulgacin del Cdigo Orgnico Tributario,
y
cuando menos en cuanto se refiere a actos de liquidacin de